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Full text of "Sistemas Educativos y Cohesión Social: la Reconstrucción de "lo común" en los Estados Nacionales del Siglo XXI"

Capítulo 5 

SISTEMAS EDUCATIVOS Y COHESIÓN 

SOCIAL: LA RECONSTRUCCIÓN 

DE «LO COMÚN» EN LOS ESTADOS 

NACIONALES DEL SIGLO XXI 

Gustavo F. laies, Andrés Delich * 



Introducción 

rLl presente trabajo tiene como propósito abordar el problema del papel de los 
sistemas educativos latinoamericanos en la producción de cohesión social. Para 
ello la primera sección comienza con una revisión de los conceptos de cohesión 
social y sus relaciones con los conceptos de escuela y política educativa. Dichos 
conceptos reorganizan discusiones tradicionales del campo de la sociología, la 
pedagogía y la teoría política. Las transformaciones experimentadas en las últi- 
mas décadas por las sociedades nacionales y sus instituciones articuladoras (es- 
cuela, Estado, trabajo, familia) han exigido y exigen explorar nuevos conceptos 
y categorías para pensar la realidad. 

Para poder comprender la dimensión de las transformaciones tratamos 
de caracterizar, en la sección siguiente, el modo en que los sistemas educativos 
contribuyeron a la formación de las sociedades, como una herramienta de los 
Estados nacionales. En América Latina, el proceso de construcción de la socie- 
dad civil se centró particularmente en el conjunto Estado -sistema educativo- 
escuela, de manera que el sentido de esta última quedó fuertemente asociado a 
aquel momento fundacional. Comprender esta imbricación entre la escuela y la 
formación de las naciones es fundamental para tener dimensión de los cambios 
a los que asistimos. 

Ahora bien, estos cambios no solo sucedieron en el plano de la estructura 
de las sociedades o en el campo de la cultura, también, y ftmdamentalmente, 



Trabajo preparado para el proyecto «Nueva agenda para la cohesión social en América Latina», 
Cieplan-iFHC-Unión Europea-PNUD. La edición final del presente trabajo fiíe realizada 
por Juan Ruibal y Martín Legarralde. 



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políticas educativas y cohesión social en AMERICA LATINA 



fueron cambios que impactaron en las instituciones organizadoras de dichas 
sociedades. En la tercera sección abordaremos una caracterización de las refor- 
mas de los sistemas educativos nacionales llevadas a cabo en la década de 1990, 
y la emergencia de una agenda de problemas relacionados con la estructura de 
los sistemas educativos en el cambio de siglo. En dicha sección trataremos de 
caracterizar el nuevo horizonte de preocupaciones que se abre en el campo de 
la política educativa por la intersección de las transformaciones sociales, cultu- 
rales, y los cambios en el sentido de las instituciones, del Estado, del trabajo y 
de la escuela. 

Está claro que estos cambios no fueron tramitados de igual modo en todos 
los casos nacionales. Érente a unas transformaciones a escala global, cada siste- 
ma educativo operó cambios de acuerdo con su historia, su cultura política y su 
matriz sociopolítica. En la cuarta sección presentamos cuatro casos nacionales 
que muestran distintos modos de relación entre el Estado, el sistema educativo 
y la sociedad. En cada caso, además, estas condiciones estructurales de relación 
afectan el modo en que las instituciones operaron y operan para construir co- 
hesión social. Estos casos son los sistemas educativos de Costa Rica, Colombia, 
Chile y México. 

Einalmente, en la última sección se exhiben las conclusiones sobre el 
momento presente y las relaciones entre los procesos de cohesión social y la 
crisis de sentido de los sistemas educativos nacionales y la política educativa. 
En este apartado abordaremos la pregunta respecto de cómo enfrentar estas 
transformaciones en un contexto en el que las élites políticas parecen haber 
abandonado la intención aglutinante de las sociedades y apostar a lograr nive- 
les tolerables de anomia y fragmentación. Así, distintos procesos indican que 
la cohesión social no forma parte en todos los casos de las prioridades entre 
los actores políticos relevantes. Por otra parte, en caso de que, más allá de las 
prioridades sociales, una voluntad política por la cohesión social se exprese en 
la acción del sistema educativo, es difícil confiar en que la educación pueda por 
sí sola revertir procesos que afectan a la totalidad social. Del mismo modo, es 
necesario advertir que las transformaciones operadas sobre los sistemas edu- 
cativos han impactado en sus propias condiciones internas de cohesión, de- 
terminando sistemas que experimentan cambios en su articulación interna y 
gobernabilidad. 

En el fondo, la pregunta que subyace a este análisis es cómo enfrentar la 
construcción de un nuevo relato con la potencia que tuvo aquel de la construc- 
ción nacional inicial. Hoy parece cada vez más evidente que la apelación a la 
nacionalidad ya no es factor suficiente para la producción de cohesión social. 
Entonces, cabe la interrogante: ¿qué relato(s) tomará(n) su lugar? 



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Capítulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COI lESIÓN SOCIAL 

I. Cohesión social, escuela y política educativa 

Introducción 

En las últimas décadas, el debilitamiento de las instituciones organizadoras de 
las sociedades modernas (familia, escuela, trabajo. Estado, entre las más impor- 
tantes) trajo preocupación para grupos intelectuales y actores políticos acer- 
ca de los factores y condiciones que inciden para que los individuos vivan en 
sociedad, vinculándose mediante lazos objetivos y subjetivos de pertenencia, 
identidad e interdependencia. 

Esta preocupación por el cemento de las sociedades es diferente de las pre- 
guntas e interrogantes que animaron los estudios sociológicos, la teoría política 
o las políticas sociales a lo largo del siglo XX, pero se relaciona con aquellas. 
Ya no se trata, como fue propio del caso europeo, de mirar en qué condiciones 
las sociedades nacionales podían volverse más igualitarias, o qué condiciones 
debían arbitrarse para garantizar las libertades individuales frente a la confor- 
mación de Estados centrales. Ahora se trata de construir respuestas al problema 
de los modos en que se produce y reproduce el tejido social, tanto en su di- 
mensión objetiva, por relaciones materiales entre los individuos (relaciones de 
intercambio, relaciones asalariadas, por ejemplo) como en su dimensión subje- 
tiva, por relaciones simbólicas (relaciones pedagógicas, relaciones de subordi- 
nación política, por ejemplo). En el caso latinoamericano, además, se trata en 
particular de dar respuesta nuevamente a la preocupación por la construcción y 
reconstrucción de las sociedades nacionales. 

Estas nuevas preocupaciones han llevado a una relectura de las tradicio- 
nales reflexiones de la sociología, la teoría política y la filosofía acerca de los 
problemas de la igualdad, la libertad y la justicia, así como a las clásicas tensio- 
nes teóricas entre el sujeto y la estructura, o concepciones accionalistas versus 
concepciones mecanicistas de la historia. En parte, esta reorganización de las 
preocupaciones tiene que ver con volver la mirada sobre los factores de conti- 
nuidad de una sociedad, tras un largo período en el que el pensamiento social se 
centró en los factores del cambio y la transformación de la misma. 

Claro está que las interrogantes acerca de la cohesión social son tributarias 
de las nuevas condiciones sociohistóricas de fin del siglo XX y los primeros 
años del siglo XXI. Distintas experiencias atravesadas por las sociedades nacio- 
nales en las últimas décadas se presentan como evidencias indiscutibles de la 
tendencia a la disgregación de estas sociedades, en la forma en que se presentó 
hasta el momento. Entre estos fenómenos, algunos de los más significativos 
han sido el drástico cambio en la división del trabajo y la organización del 



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políticas educativas y cohesión social en AMERICA LATINA 



mismo,' con un impacto directo sobre el lugar de los trabajadores industriales 
como actores sociales. En el mismo sentido, el modo de producción capitalista 
experimentó un desplazamiento desde sus bases industriales de producción ma- 
siva hacia lo que se ha denominado la «sociedad del conocimiento» (Duncker 
1993). Las mercancías con mayor valor agregado son las asociadas a la produc- 
ción de conocimiento y al uso intensivo de información. Así, es posible hablar 
de «sociedades postindustriales» (Touraine 1969) para referirse a aquellas so- 
ciedades nacionales cuyo modelo de acumulación ya no se basa en la tradicional 
producción de mercancías industriales, sino en el desarrollo de tecnología y la 
producción y tráfico de conocimiento (Castells 1998). 

De manera convergente con estos fenómenos, se observa la emergencia 
de los localismos y los regionalismos, o las restricciones en el campo de inter- 
vención de los Estados nacionales frente al fenómeno de la globalización, junto 
con la desafiliación y desafección social de individuos y grupos sumidos en la 
pobreza estructural, o afectados por situaciones de migración forzada. 

Estos fenómenos aquejan a un amplio conjunto de sociedades nacionales, 
de ahí que se haga necesario indicar que existen particularidades propias de las 
sociedades latinoamericanas. Mientras en el siglo XIX las sociedades europeas 
enfrentaban problemáticas que tenían que ver con la tensión entre la igualdad y 
la libertad, en América Latina el problema era la propia conformación de socie- 
dades nacionales, de regímenes políticos en los que las élites pudieran producir 
mecanismos de internalización de la pertenencia a una comunidad de valores 
y propósitos por parte de todos los habitantes de xm determinado territorio 
(Oszlak 1989). 

La escuela fue, sin dudas, una de las herramientas más importantes para la 
construcción de esas sociedades, sobre todo en América Latina, donde como se 
verá, fueron los Estados nacionales los protagonistas del proceso de formación 
de la sociedad civil. En la actualidad, el problema de la cohesión social reenvía 
sus interrogantes al propio sentido de la escuela. Una escuela que se había arti- 
culado en torno al relato histórico de la construcción de las sociedades naciona- 
les se ve profundamente afectada frente a las evidencias de que esas sociedades 
enfrentan procesos de disgregación o fragmentación. 



Son muchas las referencias que pueden hacerse a esmdios sobre los cambios operados en la 
organización del trabajo, sobre todo del trabajo industrial, a partir de las décadas de 1960 y 
1970. La etapa denominada «post-fordista» o «toyotista», que supone un tipo de organización 
del trabajo que intensifica la producción con un menor consumo de fuerza de trabajo, tiene 
consecuencias estructurales sin precedentes sobre la propia base material de la conformación 
del proletariado industrial como sujeto social. Por primera vez en la historia del capitalismo, 
el desarrollo económico es posible sin una extensión correlativa de las relaciones asalariadas 
de producción. 



178 



Capítulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COI lESIÓN SOCIAL 



En el siguiente apartado de esta primera sección presentamos algunas dis- 
cusiones sobre el concepto de cohesión social, en el marco de las preocupaciones 
actuales, como punto de partida para el análisis de las relaciones que presentan 
las transformaciones operadas recientemente en los sistemas educativos, con las 
problemáticas asociadas a la cohesión social en América Latina. 



1 . Sobre el concepto de cohesión social 

El concepto de cohesión social, junto con otros de carácter similar, forman 
parte del bagaje conceptual de la sociología clásica. Sin embargo, la cohesión 
social volvió a estar en el centro del debate desde finales de la década de 1990, 
en el marco de la acción de organismos internacionales que detectaban, como 
contracara de las apuestas por la integración regional, procesos de disolución en 
los núcleos articuladores de las sociedades nacionales. 

En 2004, en el marco de la III Cumbre de la Unión Europea y América 
Latina /Caribe, la Declaración de Guadalajara estableció un capítulo dedicado 
a la cohesión social, en el que los países firmantes remarcan la responsabilidad 
de los gobiernos en el aumento de la cohesión social a través del combate a la 
pobreza, la desigualdad y la exclusión social, estableciéndola en el centro de las 
prioridades de la cooperación birregional. 

También en marzo de 2004, el Consejo de Europa aprobó un documento 
denominado «Estrategia revisada para la cohesión social», que definía la co- 
hesión social como la capacidad de una sociedad para asegurar el bienestar de 
todos sus miembros, al minimizar las disparidades y evitar la polarización (BID 
2006). Según este documento, una sociedad cohesionada sería una comunidad 
de individuos libres que se apoyan mutuamente y persiguen ciertos objetivos 
comunes a través de medios democráticos. 

En estas definiciones, como en otras elaboradas por organismos interna- 
cionales y encuentros regionales, están contenidos algunas de las notas centra- 
les y de los problemas conceptuales de la noción de cohesión social. 

En primer lugar, cabe señalar que la cohesión social corresponde más a un 
proceso continuo de las sociedades que a un estado acabado. Así como no hay 
sociedad que pueda sostenerse frente a un fenómeno de fragmentación plena, 
divisiones y disgregación, tampoco existe una sociedad estable y plenamente 
cohesionada. En cambio, la cohesión social es un proceso de rearticulación re- 
currente de la totalidad social, asimilando la diversidad y condensando en cada 
etapa una serie de objetivos comunes a la mayoría de los individuos. 

Ahora bien, el concepto de cohesión social, tal como se puede observar 
en el ejemplo citado, parece tener una dimensión descriptiva y una dimensión 
normativa. Si bien en muchos casos la cohesión social parece entenderse como 



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políticas educativas y cohesión social en AMERICA LATINA 



una condición de las sociedades que puede ser descrita y medida mediante in- 
dicadores objetivos, por lo general las definiciones de cohesión social inclu- 
yen una dimensión normativa, estableciendo condiciones y criterios que deben 
cumplirse para lograr esa comunidad de objetivos. 

En este sentido, puede decirse que el concepto de cohesión social no solo 
alude a una sociedad con baja conflictividad entre sus distintos sectores, sino 
también a una sociedad con alta legitimidad de las instituciones. Esto, además, 
determina que estas instituciones deben ser democráticas, puesto que esa legi- 
timidad no puede ser producto de la pura imposición, sino de la convergencia 
de intereses y preferencias de los individuos. 

Por ello, el concepto de cohesión social conecta con muchos de los pro- 
blemas clásicos de la teoría política moderna, como la tensión entre libertad e 
igualdad en las sociedades democráticas, o el problema de la definición de la 
justicia en términos del enfi^entamiento entre el individuo y la sociedad. 

En las sociedades modernas, la cohesión social estuvo íntimamente ligada 
a un conjunto de instituciones producidas y productoras de relaciones sociales. 
Entre ellas, las más extendidas ftieron la familia, el trabajo asalariado y la escue- 
la, pero también el régimen político y el conjunto del aparato institucional del 
Estado (Dubet y Martuccelli 2000). 

Tal como veremos en la tercera sección de este capítulo, en las sociedades 
actuales parecen debilitarse los lugares en los que se construía una comunidad 
simbólica entre los miembros de la sociedad nacional. El contenido de esa co- 
munidad simbólica parece tan afectado como las formas mediante las cuales 
era producido. En ese marco, el trabajo de las instituciones parece desplazado 
crecientemente por una forma predominante de las relaciones sociales que son 
las que ocurren en el mercado. Sin embargo, a diferencia de aquellas institucio- 
nes de la modernidad, el mercado en su forma actual no parece contribuir por 
sí solo a la producción de cohesión social ni ofrece un contenido convergente a 
las preferencias individuales. 

Si bien una apuesta por el mercado puede conducir a lograr mayor creci- 
miento económico, las externalidades de este crecimiento no necesariamente 
contribuyen al incremento de la cohesión social. Históricamente, el mercado 
participó de un modo de integración de la sociedad, en una relación conflictiva 
pero necesaria con el Estado y la sociedad civil. La «condición salarial» funcio- 
naba como uno de los mecanismos articuladores de la sociedad, al punto de que 
diversos estudios señalan la pérdida de centralidad del asalariado como una de 
las causas de los fenómenos de desafiliación y fragmentación social.- 



Ver Castel (1997), Rosanvallón (1995) y Gorz (1998). 



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Capítulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COI lESIÓN SOCIAL 

La crisis del Estado de Bienestar, o el final de los «treinta gloriosos» (OFFE 
1990), implicaron una ruptura de las relaciones articuladoras entre Estado y 
mercado. Las condiciones de acumulación capitalista y las de legitimación del 
Estado se tornaron crecientemente incompatibles, y fi-ente a los requerimien- 
tos del crecimiento económico, las características universalistas del Estado de 
Bienestar resultaron cada vez más difíciles de sostener. 

La experiencia de las últimas décadas en los países emergentes parece in- 
dicar que si bien el crecimiento económico puede ser una condición favorable 
para la disminución de la pobreza y la exclusión, esta no resulta una consecuen- 
cia mecánica y necesaria. Por el contrario, en muchos casos, el crecimiento 
económico de las últimas décadas ha estado acompañado por un incremento de 
la desigualdad y un debilitamiento de las instituciones democráticas. 

Por otra parte, se asiste a una fragmentación y reconfiguración de los acto- 
res sociales que tradicionalmente se habían constituido al calor de las relaciones 
asalariadas o de la organización política del Estado. De este modo, tampoco 
funcionan como identidad cohesiva los antiguos sujetos colectivos, tales como 
las clases sociales o los partidos políticos. 

Por ello, la pregunta por la cohesión social en el contexto actual no solo 
implica una actualización de interrogantes clásicas de la sociología, la teoría po- 
lítica o la pedagogía, sino formular nuevos problemas. En todo caso, el nudo del 
concepto parece asociado a dos temas: por un lado, aceptado el fondo normati- 
vo de cualquier definición de la cohesión social, la cuestión reside en cuáles son 
las condiciones en las que puede describirse dicho proceso. Se trata de detectar 
si la cohesión social puede lograrse con condiciones mínimas de internalización 
de la pertenencia a una cierta comunidad de propósitos y valores, o se requieren 
además otras condiciones como la existencia de mecanismos de justicia distri- 
butiva, la producción de una identidad colectiva, la ya mencionada legitimidad 
institucional, etc. 

El segundo tema que articula el concepto de cohesión social es la tensión 
entre lo común y lo particular. En la medida en que aceptamos que la cohesión 
social es un concepto aplicable a sociedades democráticas, estas sociedades en- 
frentan una paradoja: para funcionar (en condiciones de estabilidad y cohesión) 
necesitan una conciencia de pertenencia y de identidad comunes por parte de 
los individuos libres que la componen, pero a la vez estimulan normativamente 
la pluralidad de estos individuos, la multiplicación de la diversidad en los modos 
de vida. Entonces, la pregunta es ¿cómo hacer para lograr cohesión social sin 
aplastar la diferencia y la pluralidad de intereses y preferencias? 

La complejidad del concepto de cohesión social reside en que no se limita 
a operar sobre las condiciones de la desigualdad y la exclusión. Si bien estos fe- 
nómenos de las sociedades impactan de manera negativa en la cohesión social. 



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políticas educativas y cohesión social en AMERICA LATINA 



esta pone en juego factores subjetivos y de distribución de oportunidades más 
allá del grado de desigualdad socioeconómica de una sociedad. Al prestar aten- 
ción a las elecciones, propósitos y preferencias de los individuos, el concepto de 
cohesión social involucra una dimensión subjetiva, de producción de sentido, 
como fundamento de las relaciones sociales. 

Por ello, si bien se trata de problemáticas asociadas, los temas de cohesión 
social e inequidad son diferentes. Una sociedad puede ser inequitativa dentro 
de ciertos límites, pero contar con un alto grado de cohesión; y a la inver- 
sa, una sociedad fuertemente igualitaria no garantiza todas las condiciones de 
cohesión social. De todos modos, se trata de dos fenómenos que se influyen 
mutuamente. 



2. Cohesión social y escuela 

Este conjunto de temas y problemas conceptuales impactan en los modos de 
pensar las instituciones. Si, como fue dicho, la situación actual exige el plantea- 
miento de nuevos problemas en relación con el «cemento» social (Baumann 
2004), el mismo desplazamiento puede plantearse en relación con la escuela. 

Distintos trabajos advierten en los últimos años sobre la crisis de sentido que 
atraviesa la institución escolar. Tal como se verá en la segunda sección, la escuela 
tuvo un papel central en el arsenal institucional de los Estados latinoamericanos 
en el momento de construcción de las sociedades nacionales. Ahora bien, siendo 
ese su sentido fundacional, las escuelas han atravesado el siglo XX con una nota- 
ble estabilidad en su estructura, forma, propósitos e incluso en sus contenidos. 

Sin embargo, la situación actual, analizada como crisis de sentido, como 
crisis de la escuela, o como una batería de situaciones conflictivas puntuales (de- 
bilitamiento de la autoridad pedagógica, violencia dentro de las instituciones 
educativas, desarticulación de la oferta escolar con el mundo del trabajo, etc.), 
ya no parece dejar lugar a la forma tradicional por la que las escuelas «fabrica- 
ban sociedad», imponiendo sentidos compartidos y produciendo identidades. 
Entonces, cabe la interrogante: ¿es posible que la escuela, por sí sola, genere 
cohesión social en estos nuevos contextos? 

Por otra parte, el concepto de cohesión social en su dimensión normativa 
incluye la exigencia de legitimidad de las instituciones. En el actual contexto, 
entonces, la pregunta por la cohesión social no solo remite al problema de la 
desigualdad, sino también al de la legitimidad de la escuela, al modo en que la 
escuela es vista por distintos actores sociales como una instancia legítima de 
producción de identidad, de transmisión de propósitos comunes, de saberes 
consensuados como prioritarios, de lazos de pertenencia o solidaridad. 



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Capítulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COI lESIÓN SOCIAL 

Además, en la medida en que la cohesión social también implica un meca- 
nismo de legitimación, no puede tratarse de pura homogeneización, sino que 
representa alguna forma de equilibrio inestable entre homogeneidad y plura- 
lidad. La escuela, como una de las tradicionales instituciones productoras de 
cohesión social se encuentra tensionada entre la homogeneidad y la hetero- 
geneidad. La pregunta es entonces la siguiente: ¿está preparado el dispositivo 
escolar para afrontar esta tensión? 



3. Cohesión social y política educativa 

Como se verá más adelante, en las últimas décadas se han operado cambios y 
adoptado diversas medidas para transformar distintos elementos de la oferta 
educativa. Las políticas de reforma no han tenido entre sus propósitos atender 
la cohesión social, pero además, es posible que las mayores restricciones en este 
sentido no sean producto de esas políticas, su sentido o sus orientaciones, sino 
de la propia estructura de los sistemas educativos. 

Las reformas educativas de la década de 1990 no pusieron en juego las 
matrices estructurales de los sistemas educativos (la red de relaciones entre los 
actores, las reglas explícitas e implícitas que condicionan esas relaciones, los 
recursos y atribuciones de que disponen los actores).' En ese marco, los siste- 
mas educativos siguieron operando estructuralmente en función de la estruc- 
tura tradicional de relaciones entre los actores sociales con la que habían sido 
concebidos. 

De esta manera, la producción de cohesión social mediante sistemas edu- 
cativos que estructuralmente estaban preparados para otros contextos (el de las 
sociedades nacionales de la modernidad) no parecía garantizada en los nuevos 
contextos sociales y culturales. 

En los últimos años asistimos a una nueva agenda de cambios en los que 
la política educativa se introduce en temas de las reformas estructurales de los 
sistemas. Sin embargo, no resulta evidente que estas reformas estén atendiendo 
al problema de la cohesión social. En este sentido, cabe la interrogante: ¿en 
qué medida, las élites, los actores sociales con capacidad para tomar decisio- 
nes en general, y en la política educativa en particular, están teniendo como 
preocupación la cohesión social? 



En la década de 1990 se produjeron reformas educativas en la mayor parte de los países de 
América Latina y el Caribe. Sin embargo, algunos países como Chile o Nicaragua iniciaron 
sus procesos de reforma en la década anterior. 



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políticas educativas y cohesión social en AMERICA LATINA 

II. La escuela y la formación de naciones 

Introducción 

Las sociedades nacionales en América Latina fueron en buena medida, pro- 
ducto de la acción de los Estados. Dichos Estados nacionales generaron los 
lazos indispensables para poner en marcha mercados nacionales y para garan- 
tizar -como entidades soberanas- la conexión a un mercado mundial en plena 
expansión, demandante de productos americanos cuya explotación requería la 
creación de recursos humanos, que se esperaba obtener a través de im orden 
poKtico y social legitimado por la nación. 

Por lo tanto, los problemas que visualizaban los gobiernos en esta etapa 
-que los países de la región iniciaron en diferentes momentos (unos, a fines del 
siglo XIX y otros, al avanzar el siglo XX)- no apuntaban a una «falta de cohe- 
sión» propia de una sociedad moderna y tensionada por la diversidad de intere- 
ses y los conflictos internos.* Dichos problemas se planteaban en un horizonte 
social muy precario, en el que los gobernantes procuraban utilizar recursos y 
vías adecuadas para crear un orden social moderno y compatible con la vigorosa 
expansión del mercado mundial del siglo XIX, un orden con capacidad para 



El documento de trabajo de Cieplan, «Cómo hacer de la cohesión social un concepto ope- 
racionahzable para Latinoamérica?», propone aplicar a las sociedades latinoamericanas de la 
actualidad la siguiente definición: «Cohesión social es la capacidad dinámica de una sociedad 
para generar una estructura legítima de distribución de sus recursos materiales y simbólicos, 
tanto a nivel socioeconómico (bienestar), sociopolítico (derechos) y sociocultural (reconoci- 
miento) a través de la interacción y los mecanismos de asignación propios del Estado demo- 
crático, el mercado, la sociedad civil y la comunidad.» (Cieplan 2006a: 12). Esta expectativa 
respecto de la capacidad de la cohesión social difiere de lo que podría considerarse como tal 
hace un siglo, en cualquiera de los países de la región. Justamente, el concepto propuesto se 
aphca a una sociedad que es el «punto de llegada» del largo proceso de formación de socieda- 
des nacionales, a partir de la generalización de los derechos civiles, políticos y sociales, de las 
relaciones de mercado y de la existencia de un arco de símbolos y creencias compartidas en 
el que se sustentó la relación de aquellas sociedades con sus Estados (es decir, la legitimidad 
de estos últimos). Esta realidad no existía en 1900: en aquella época, en que estaba casi todo 
por hacerse, se organizó el sistema educativo con muchos de cuyos componentes pretende- 
mos que hoy resulten eficaces, que contribuyan a la cohesión social del mismo modo que se 
considera que lo hicieron originariamente. Es claro que una definición operativa de cohesión 
social -y ni siquiera una de «sociedad nacional»- puede aplicarse a situaciones históricas tan 
distantes, considerándolas como una misma realidad; se pretendería así extraer, gracias a un 
simple anacronismo, elementos del análisis de políticas públicas capaces de impactar en los 
procesos de una actualidad en curso. Por eso nos detenemos en este período fundacional de 
los sistemas educativos para comprender el contexto de producción de una política que, en 
buena medida, promovió lazos cohesivos mientras iba «creando» sociedades nacionales. 



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Capítulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COI lESIÓN SOCIAL 

integrar («civilizar», solían decir los dirigentes de la época) contingentes huma- 
nos de muy diversos orígenes, disposiciones culturales y socioeconómicas. 

La formación de los Estados nacionales latinoamericanos implicaba que 
una realidad social «difusa», conformada por diversas vertientes demográficas, 
étnicas y culturales, comenzaba a ser integrada en un nuevo marco institucional. 
Por un lado, la fuerza de la idea de nación para proveer legitimidad al nuevo or- 
den se originaba en el proyecto político de unas élites que se habían constituido 
como tales, casi al mismo tiempo que el Estado, a la salida de las guerras civiles 
del siglo XIX: aparecía así un inédito consenso entre los dirigentes victoriosos, 
que se adelantaron en identificarse con la nación, alrededor de los objetivos y 
los medios para administrar un flamante poder central. 

Pero también, por otro lado, la función legitimadora de la idea de nación 
provenía de su ubicación por encima de las facciones: desde un nivel superior 
hacia el de una violenta y cambiante vida social, la idea de nación podía dar 
mayor fuerza a las promesas de unión y progreso del nuevo poder estatal cen- 
tralizado. La comunicación de estas ideas fue dirigida a todos los que estuvieran 
dispuestos a sumarse a dicho proyecto, que convocaba a los habitantes de los 
nuevos países a emprender el camino del progreso a través de la participación 
en el comercio, la producción y el trabajo, en los partidos involucrados en la po- 
lítica nacional y, no menos importante, a través de la educación de sus hijos, que así 
podrían ser reconocidos como artífices y beneficiarios del fortalecimiento de la nación. 

A partir de esta conformación de Estados y sociedades nacionales, desa- 
rrollada con más o menos continuidad y diferente grado de consolidación en 
cada uno de los países a lo largo del siglo XX, emergieron ciertos lazos (de raíz 
económica, cultural, comunitaria, o político-partidaria) entre grupos e indivi- 
duos, en los que se plasmaban diversas formas o «razones» para empezar a ser 
parte de una misma sociedad o para continuar integrándola. Por esto, puede 
sostenerse que, al cabo de dicho siglo, cada una de nuestras sociedades alcanzó 
mayor o menor grado de cohesión en la medida de la mayor o menor eficacia 
del proyecto modernizador^ del Estado nacional. 

La legitimidad de dicho proyecto modernizador fue planteada -por una 
élite integrada por algunos intelectuales y dirigentes latinoamericanos del siglo 
XIX- como triunfo de la «civilización» sobre la «barbarie». Se trataba de un 
proyecto que se centraba en remover los obstáculos del progreso, desplazar 



Volvemos a subrayar que las definiciones de cohesión, que en buena medida reflejan aquello 
que Durkheim identificaba como «solidaridad orgánica», suponen la existencia de relaciones 
características de la sociedad moderna e industrial, dentro de un orden basado en la sistemá- 
tica división del trabajo, algo muy diferente de las bases del orden realmente existente en la 
América Latina del 1900. 



185 



políticas educativas y cohesión social en AMERICA LATINA 



«lo viejo» y, en su lugar, «imprimir lo nuevo». La construcción de lazos nacio- 
nales, fundamentalmente a través de la irradiación de contenidos simbólicos 
promovidos desde instituciones estatales como la escuela, el servicio militar y, 
ulteriormente, los partidos políticos de masas, llevaba a derribar -a veces, sin 
miramientos- todo obstáculo interpuesto por las realidades particulares, mati- 
ces locales o resistencias sociales que no parecían compatibles con el nuevo arco 
de solidaridades sostenido por la sólida hegemonía de las élites que ocuparon la 
cúspide del poder político. 



1 . Los sistemas educativos como herramientas de construcción de 
sociedades nacionales 

Este escenario marcó el sentido de la creación y el uso de la principal herra- 
mienta utilizada para consoHdar los Estados nacionales en esta etapa: la orga- 
nización de un sistema educativo nacional, cuyo objetivo fundamental fue el 
de homogeneizar y construir relaciones entre poblaciones de características y 
orígenes muy diversos. Respondiendo a este imperativo, la escolarización de la 
sociedad era la vía fundamental para su nacionalización y se realizó a través de 
una matriz centralista, homogénea y de ejercicio vertical de la autoridad (desde 
el ministerio hacia el aula). Estos rasgos del sistema resultaban inseparables del 
papel político que se le asignó a la educación para la formación de un Estado 
que requería incorporar vastos y variados sectores étnicos y sociales, a veces in- 
comunicados o aislados, a un proceso acelerado de modernización económica. 

El sentido político en la base de la organización del sistema 

Para entender la lógica que presidió la constitución de los sistemas educativos 
en América Latina, es necesario partir de los objetivos que los mismos se pro- 
ponían, más aún cuando algunos ecos de esta lógica se escuchan todavía hoy 
en debates de política educativa. En este punto, nos apoyamos en el análisis 
institucionalista (Hall y Taylor 1996) para destacar que podríamos entender los 
resultados obtenidos por aquellos sistemas y las prácticas e interacción de los 
actores, a partir del análisis de las reglas formales e informales que configura- 
ban la estructura de los sistemas. 

Se trata de comprender que la estructura de la organización de un sistema 
es, en sí misma, una definición política, una afirmación de sentido, un modo 
de organizar las normas, relaciones y acciones de los actores en función de los 
objetivos. En el caso de la etapa fundacional que estamos anaUzando, se plan- 
tearon 3/ operacionalizaron los siguientes: 



186 



Capítulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COI lESIÓN SOCIAL 

Construcción de la nación. Se procuraba transmitir a los alumnos un fuerte 
sentimiento de pertenencia a la nación, por encima de los particularismos 
que interpelaban la identidad de individuos o grupos. La escuela pública 
debía asumir la monumental tarea de socializar los valores de la nación y, 
por esa vía, construir una particular imagen de esta, consistente con los 
valores e intereses de las élites. 

Escolarización masiva. Ese modelo de transmisión requería de la escolari- 
zación masiva de niños y jóvenes para ser socializados en la «escuela de 
la nación». No se trataba de un proyecto de educación de élites, en su 
esencia, pues el objetivo a cumplir era el de socializar a las mayorías para 
instalar la idea de nación sobre la que se asentaba la legitimidad del Estado 
y sus representantes.'' 

Socialización de los valores de la vida urbana. Los procesos de modernización 
de algunas de las naciones latinoamericanas derivaban de una fuerte urba- 
nización de dichas sociedades. Ese proceso requería que la escuela lograra 
que los alumnos asumieran hábitos vinculados a cierto orden institucional, 
a un uso del tiempo y a modalidades de la organización características de la 
vida urbana. La escuela asumió la transmisión de esos hábitos y valores ne- 
cesarios para que la nacionalización implicara la entrada en una moderni- 
dad en la que las experiencias en el mercado laboral fueran transformando 
una sociedad eminentemente rural y apegada a tradiciones comunitarias 
en otra crecientemente integrada por trabajadores de la ciudad más pro- 
pensos a actuar y formular sus identidades en el plano nacional. 
Transmisión de saberes míniTnos para la integración social y laboral. La moderna 
vida urbana requería de nuevos saberes que permitieran integrarse a su 
cotidianeidad, y el mercado laboral demandaba nuevos modos de organi- 
zarse y desarrollar tareas. En ese marco, las sociedades iban politizándose 
y requerían la asimilación de competencias para la vida ciudadana. En tal 
sentido, los diseños curriculares y planes de estudio combinaron muchas 
de las cuestiones valóricas que hemos mencionado, con saberes mínimos 
que la escuela debía transmitir para dar respuesta a demandas del mercado 
y de la incipiente vida ciudadana que hemos mencionado. La lengua escri- 
ta, el cálculo y los saberes vinculados a la historia y la geografía nacionales. 



«La nación, frecuentemente construida como una comunidad indiferenciada que iguala a to- 
dos en su condición de miembros de esta, suele ser el principal referente del discurso estatal. 
El Estado celoso apunta a ser un foco amplia y firmemente compartido de identidad colectiva. 
Quiere nuestra lealtad como miembros de la nación, por encima de las identidades y lealtades 
que derivan de diversos clivajes sociales. En el límite, el discurso del estado demanda que es- 
temos dispuestos a morir en la guerra; en las relaciones diarias, demanda nuestra obediencia a 
su sistema legal y a las decisiones que sus funcionarios toman.» O' Donnell (2004b:167). 



187 



políticas educativas y cohesión social en AMERICA LATINA 



fueron los principales componentes de esos diseños. Sobre todo, dichos 
saberes eran los únicos admitidos y se impartían por encima de todo con- 
texto cultural; es por esto que garantizaban, efectivamente, que en todas 
las escuelas y todas las aulas del país, todos los niños hicieran lo mismo. 

Este conjunto de objetivos nos permite apreciar el carácter de la escuela 
como herramienta estratégica en el desarrollo de las naciones, en la medida en 
que sus acciones apuntaban a los objetivos más generales a través de los que 
se articulaban distintos niveles y procesos de construcción de la sociedad: la 
formación de un mercado nacional, la organización de un sistema político y la 
promoción del crecimiento económico y social, entre otros. 

Estructuras organizativas y objetivos 

Para cumplir semejante misión, fue necesario que los sistemas educativos se 
dieran una estructura de organización y una estrategia pedagógica. No se tra- 
taba simplemente de crear escuelas, sino que esa tarea debía ser realizada en el 
marco de un orden, de ciertas regulaciones y modos de organización. Dicho or- 
den era el que permitiría a las autoridades políticas mantener la gobernabilidad 
sobre las prácticas desarrolladas al interior del sistema educativo, en dirección a 
los objetivos propuestos. Se llevó a cabo, bajo esta concepción, la construcción 
de sistemas, es decir, organizaciones articuladas bajo determinadas pautas, que 
no fueron meros «agolpamientos de escuelas». 

En el marco de la traducción de dichos objetivos, los sistemas adoptaron 
las siguientes características: 

• Modelo universal y homogéneo de política educativa. La universalidad del pro- 
yecto estatal era su valor principal, por encima de todo particularismo. Así, 
el «todos somos lo mismo» fue contenido y forma en la actividad en las 
escuelas. Se trataba de un sistema que reafirmaba lo común, la pertenencia 
de «todos» a algo que los unía, y la homogeneidad en las normas y las 
prácticas se convirtió en modo dominante de transmitir ese valor. En este 
modelo universal y homogeneizante no había lugar para políticas focali- 
zadas o diferenciadas, pues en toda acción del sistema se debía garantizar, 
prioritariamente, la reafirmación de lo común. 

• Conducción centralizada. El esquema ideal y más eficiente para este mode- 
lo de homogeneización fue el de una conducción altamente centralizada. 
El modelo se aplicaba a partir de «una» cabeza que tomaba decisiones 
únicas y universales, y una estructura que las implementaba. Así se or- 
ganizaron los ministerios y sus dispositivos de gestión, para definir las 



188 



7 



Capítulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COI lESIÓN SOCIAL 

políticas, las normas y «bajarlas» para que fueran implementadas por es- 
tructuras compuestas fundamentalmente por supervisores y funcionarios 
intermedios. 

Estructura vertical. La organización adoptada fue de gran verticalidad: las 
decisiones se tomaban en la cúpula y no había espacios de resignificación 
o de construcción de consensos ni márgenes de opción. Las normas debían 
ser claras y precisas, y los controles «férreos». La meta, en términos de 
eficiencia, era el logro de la homogeneidad alrededor de las prescripciones 
impartidas, reducir los márgenes de decisión autónoma y que los actores 
se limitaran al cumplimiento de dichas normas universales del modo más 
preciso posible. En tal sentido, se trataba de sistemas simples en su estruc- 
tura, claramente divididos en planificadores e implementadores, de acuer- 
do con la posición que cada actor tuviera en la organización. 
Planeamiento centralizado, universal y único. La multiplicación de instancias 
de planeamiento a nivel regional, o institucional, no existía, pues en esta 
estructura solo se admitían los planes generales elaborados en la cúpula y 
luego, la planificación de cada maestro, en el aula. La tarea debía hacerse 
en cada aula y allí, cada maestro debía ser un buen «implementador» de 
normas y proyectos. El currículo era nacional y único, muy prescriptivo, 
de modo que pudiera ser «supervisado» en su cumplimiento. La idea de 
«todos aprendemos lo mismo, nos comportamos de acuerdo a la misma 
norma y somos supervisados del mismo modo» aparecía como un activo 
del sistema, en términos de la construcción del «nosotros» en el que se 
reflejaba fielmente la nación.^ 

Alto grado de regulación. Las normas eran la principal herramienta de po- 
lítica. Las mismas eran detalladas, específicas y fácilmente auditables, de 
modo de facilitar los procesos de control. La debilidad estructural no per- 
mitía «descansar» en la calidad de los recursos humanos, que en la mayor 
parte de los casos carecían de formación específica. La tarea principal de 
los supervisores era la de controlar el cumplimiento de la norma y se con- 
templaban mecanismos de sanción en los casos en que eso no ocurriera. 
Las normas «bajaban» a efectos de su implementación, y su cumplimiento 
era la garantía de eficiencia del sistema. 

Currículo único. Un sistema que apostaba a estos niveles de homogeneidad 
hizo que el currículo único fuese una herramienta central de la política. La 



«La nación es un arco de solidaridades, una construcción política e ideacional que postula la 
existencia de un 'nosotros' que entraña un reclamo de lealtad por encima y más allá de otras 
identidades e intereses y que, si ya no la tiene, frecuentemente busca asentarse o definirse en 
un territorio delimitado por el estado.» O' Donnell (2004a:165). 



189 



políticas educativas y cohesión social en AMERICA LATINA 



idea era que el currículo único y las apoyaturas pedagógicas para su aplica- 
ción constituían la clave en la estrategia para direccionar y homogeneizar 
el sistema. 

Libro de texto y materiales educativos como ordenadores. La utilización de re- 
cursos didácticos únicos constituyó un dispositivo pedagógico capaz de 
aportarle orden a los procesos áulicos, en dirección a la implementación 
del currículo. La idea de alumnos que trabajan con el mismo libro, en 
los mismos ejercicios o siguiendo una tarea común en el pizarrón, fue un 
modelo didáctico de gran difusión. En algunos países estos recursos eran 
provistos por el propio Estado, en otros los adquirían los padres, pero en 
todos los casos constituían el camino para que los contenidos prescritos 
llegaran directamente al aula, disminuyendo al mínimo la iniciativa de los 
maestros en el desarrollo curricular. En este sentido, el modelo tomaba los 
principios de la «pedagogía tradicional» emergente de la Revolución Eran- 
cesa, que planteaba la igualdad de oportunidades en términos de las tareas 
comunes que un mismo maestro imparte al conjunto de los alumnos. 
Directrices didácticas puntuales. Los ministerios generaban directrices didác- 
ticas puntuales. Se trataba de que los maestros «aplicaran» esas directrices 
del modo más fiel a como habían sido emitidas. Los «libros del docente» 
en México, los artículos didácticos del «Monitor de la educación común» 
en la Argentina, fueron ejemplos de lo explícitas que eran esas directivas y 
las formas bajo las cuales eran presentadas. 

También podemos pensar en que la puntualidad de las directrices didácti- 
cas se debía a la evaluación de la escasez de recursos humanos capacitados, 
puesto que, como resulta obvio, era muy difícil capacitar al mismo ritmo 
que requería un sistema con altísimo grado de crecimiento. La falta de 
maestros obligaba a incorporar idóneos o maestros de muy bajo nivel de 
formación. Mientras los sistemas desarrollaban dispositivos de formación, 
requerían de perfiles que asumieran las tareas del aula, y la debilidad de al- 
gunos de esos perfiles podría explicar la decisión de entregarles «guiones» 
pautados de lo que debía ocurrir en las aulas. ^ 

Profusión de rituales y celebraciones. La escolarización de la sociedad no te- 
nía como objetivo excluyeme la generalización de conocimientos básicos; 



El método mutuo o lancasteriano, que tuvo su momento de auge en distintas regiones de 
América Latina y el Caribe en las décadas de 1820 y 1830, constituye un antecedente pa- 
radigmático de esta característica. De acuerdo con este método, la situación de aprendizaje 
se encontraba pautada para todos los actores: el maestro, los monitores y los alumnos, y se 
esperaba que todos reaccionaran a sistemas de señales que regulaban el tiempo y el ritmo de la 
clase al unísono. Esa matriz luego fue observable en la fundación y desarrollo de los sistemas 
educativos nacionales. 



190 



Capítulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COI lESIÓN SOCIAL 

por el contrario, su impulso más poderoso provenía de la necesidad del 
Estado de encontrar un arco de sentimientos y símbolos compartidos para 
una ciudadanía que estaba construyéndose desde las aulas. Por lo tanto, la 
formación de un «espíritu nacional» fue objeto de la mayor atención en la 
organización del tiempo y de los espacios educativos en la escuela. 

El uso del tiempo se organizó a través de calendarios estructurados alrede- 
dor de fiestas patrias, mientras insistentemente se apelaba a la asunción de una 
memoria colectiva por parte de los alumnos en los días de recordación. La emo- 
ción frente a la presencia de los símbolos patrios fue cuidadosamente cultivada 
a través de distinciones que situaban en lugares destacados a los abanderados y 
a los cuadros de honor. De este modo, la enseñanza recibió una fuerte carga afec- 
tiva y valórica: la relevancia de esta «misión nacionalizadora» -acompañando al 
proceso de alfabetización de las sociedades latinoamericanas- fue un elemento 
decisivo para el fortalecimiento de la institución escolar a lo largo del siglo XX. 



2. En síntesis 

Hemos intentado mostrar que fue la solidez estructural de los sistemas educa- 
tivos nacionales la que permitió el éxito logrado en homogeneizar/escolarizar 
las sociedades latinoamericanas y, a través de ello, ofrecer el grado de cohesión 
social requerido por unos países que se transformaron radicalmente a lo largo 
del siglo XX. Se ha advertido que la cohesión social en nuestras sociedades se 
ha basado, sobre todo, en un alto grado de tolerancia a la desigualdad (Cieplan 
2006a);'' a esta visión, que buscaría las bases de la cohesión en el plano de la 
tradición y de lo comunitario, cabe incorporarle aquellos elementos que nos 
invitan a comprender la índole de un proceso de construcción de los Estados, 
en el que se difundieron los valores, las expectativas y los sueños que llegaron a 
ser masivamente compartidos, en una época en que estaban siendo conmovidas 
las bases tradicionales del orden (Cieplan 2 006a). '° 



«La menor conflictividad histórica de América Latina se podría explicar porque la población 
presenta una tradición de mayores niveles de tolerancia a la desigualdad y la injusticia ...» 
Cieplan (2006a; 16). 

En el mismo documento de Cieplan recién citado (2006a), puede recogerse la idea del papel 
decisivo del Estado nacional y de su sistema educativo en la conformación del lazo social en 
nuestros países. «Mediante la educación, las sociedades reproducen y configuran lo que pu- 
diéramos llamar su conciencia moral, un puñado de valores y de principios que configuran su 
identidad. En suma, mediante la educación las sociedades reproducen una cierta idea de lo que 
fuimos y de aquello a lo que aspiramos.» (Cieplan 2006a:29). 



191 



políticas educativas y cohesión social en AMERICA LATINA 



En síntesis, sostenemos que los resultados logrados por sistemas educativos 
en su desarrollo original, se fundamentó en la cimentación de una nueva socie- 
dad, provino del hecho de que aquellos sistemas estaban plenamente avalados 
por una cultura política que priorizaba la cohesión de la sociedad nacional, por 
modelos de gestión de política pública orientados a lograr la homogeneidad y 
por el grado de legitimidad con que se desarrolló el proceso general de cons- 
trucción de la dirigencia que ejercía el poder central a nivel nacional, cuya fuer- 
za se transmitía «desde arriba» y llegaba «hasta abajo», invistiendo la autoridad 
de los maestros y garantizando la eficacia de su acción en las aulas. 



III. De la reforma de la década de 1990 a la introducción de una 

AGENDA ESTRUCTURAL 

1. Las reformas de la década de 1990 y su visión del Estado 

A fines del siglo XX, después de un fuerte avance en el cumplimiento de los 
objetivos iniciales de los sistemas educativos, se produjo una profunda transfor- 
mación en la relación del Estado nacional con el nuevo orden mundial en que 
debía insertarse. En ese marco comenzaron a generarse tensiones y aparecieron 
nuevas ideas y objetivos para organizar la acción escolar. Las relaciones a escala 
regional y mundial comenzaron a limitar la antigua noción de soberanía nacio- 
nal, nuevas formas de organización de las relaciones económicas, acuerdos in- 
ternacionales de integración, de comercio o referentes a mecanismos jurídicos 
supranacionales. ' ' 

De este modo, empezaron a introducirse en las relaciones entre Estados 
y sociedades nacionales nuevas fuerzas que interpelaban la capacidad del po- 
der estatal para dar dirección, establecer prioridades y definir las agendas de 



Esta función de la educación se acentuó especialmente en el período de formación de los 
Estados nacionales. Durante el siglo XIX, las élites intentaron, mediante la escuela, generali- 
zar códigos comunicativos, valores y una memoria común que hiciera posible una comunidad 
política relativamente homogénea (la nación).» 

Los organismos surgidos de la institucionalización de las relaciones internacionales cuentan 
con antecedentes que abarcan casi todo el siglo XX. Sin embargo, estas iniciativas se han in- 
tensificado en las últimas tres décadas del siglo XX con la conformación de grandes bloques 
comerciales, cuyas normas foeron adoptadas al interior de los países miembros. Del mismo 
modo, se registra una creciente influencia de las cortes internacionales no solo en casos de 
arbitraje. Organizaciones como la Unión Europea, el Mercosur, la Comunidad Andina de Na- 
ciones, o tratados como el ALCA, están indicando mecanismos según los cuales, sobre la base 
de los procesos de internacionalización intensiva de los flujos comerciales, se produce también 
un conjunto de marcos jurídicos supranacionales cada vez más abarcadores. 



192 



Capítulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COI lESIÓN SOCIAL 

política. Esto puede apreciarse en la creciente importancia asignada a los pro- 
nunciamientos de organismos internacionales o regionales; como ocurrió, por 
ejemplo, con el documento CEPAL-UNESCO, «Educación y conocimiento, 
eje de la transformación productiva con equidad», en el que se postulaba una 
serie de demandas que las sociedades de fines de siglo estarían planteando 
a la educación: «La estrategia propuesta coloca a la educación y el conoci- 
miento en el eje de la transformación productiva con equidad, como ámbitos 
necesarios para impulsar el desarrollo de la región y como objetivos alcanza- 
bles mediante la aplicación de un conjunto coherente de políticas» (CEPAL- 
UNESCO 1992:20). 

La repercusión de este tipo de documentos elaborados por expertos y fun- 
cionarios de la región, permite señalar la peculiaridad de un momento del desa- 
rrollo de las políticas sociales en el que los organismos internacionales tuvieron 
protagonismo y una sensible influencia en la construcción de las agendas (Ga- 
jardo 1999). Así, es posible encontrar, en toda la región, numerosas referencias 
a la globalización, la sociedad del conocimiento, las nuevas redes de comunica- 
ción y producción de saberes, que aparecen en la enunciación de los programas 
de política educativa.'- 

Y aún prescindiendo de la influencia de las mencionadas agencias, al ana- 
lizar la fundamentación de los programas de reforma de esta etapa, se advierte 
que, en la mayoría de los casos, las razones explicitadas exceden la propia pro- 
blemática del área educativa. Así, las reformas educativas, como las de las po- 
líticas de salud o de asistencia social, confluyen en la enunciación, entre otras, 
de las ideas de descentralización, reforma del Estado, eficiencia, rendición de 
cuentas, etc. 

Por otra parte, sería injusto cargar las tintas sobre los organismos interna- 
cionales. Lo cierto es que fuera del campo de la gestión educativa, académicos 
e intelectuales también habían arribado a la conclusión de que los modos tra- 
dicionales por los cuales los sistemas educativos latinoamericanos buscaban dar 
cumplimiento a sus propósitos (en particular, la producción de ciertos niveles 
de equidad y calidad educativa), ya no eran eficaces. Sin duda, los argumentos y 



Tal como sostiene Jason Beech, las reformas educativas llevadas a cabo en la década de 1990 
indican una tendencia a una mayor internacionalización de las políticas educativas en América 
Latina. El argumento más fuerte sobre el que se apoya esta agenda común adoptada por la 
mayoría de los países de la región es que las fuertes transformaciones operadas en el contexto 
global exigen una adaptación de los sistemas educativos nacionales. Por su parte, agencias 
internacionales de diversa naturaleza como UNESCO, el Banco Mundial o la OCDE, inclu- 
yen como una de sus misiones fundamentales la difusión de conocimiento de punta sobre las 
políticas educativas y han logrado un papel determinante en la formación de dichas agendas. 
(Beech 2007). 



193 



políticas educativas y cohesión social en AMERICA LATINA 



análisis diferían de aquellos que se producían al interior de las administraciones 
educativas, pero el diagnóstico de la crisis de unos sistemas educativos centrali- 
zados, burocratizados, que enfrentaban fuertes transformaciones producidas en 
la sociedad y en la cultura, fue un tópico recurrente de la producción académica 
de finales de la década de 1980. 

El énfasis en la eficiencia generó una visión negativa del papel del aparato 
estatal, como residuo de una etapa perimida, como carga costosa e inmanejable 
a la hora de implementar políticas de cambio de los problemas específicos de 
la vida social o económica. En ese marco ideológico, los discursos más difun- 
didos en la gestión pública invocaban la necesidad de «reingenierías» en todas 
las áreas, que casi siempre implicaban el desconocimiento del papel del Estado 
como herramienta para proyectar y garantizar la unidad de una sociedad na- 
cional, y solo encontraban arcaísmo, irracionalidad e inoperancia en estruc- 
turas organizativas que había que «barrer» o reducir a la mínima expresión 
(O'Donnell 2004). Frente a estos diagnósticos, el sentido de las agencias es- 
tatales destinadas a la construcción de cohesión social aparecía desdibujado o 
directamente no apreciado. 

Estas visiones predominantes acerca de la inefi ciencia del Estado generaron 
nuevos problemas, al impulsar, por ejemplo, procesos de descentralización -en 
cuyo origen había motivos atendibles (excesiva burocratización, irracionalidad 
del gasto, crecientes dificultades de implementación, falta de representatividad 
y de participación, etc.) -, sin contar con un contrato federal que permitiera que 
las provincias o estados se apropiaran eficazmente de la operación del sistema. 
En tal sentido, las nuevas iniciativas, críticas del papel del Estado, no lograron 
su cometido y el aparato público se debilitó a partir de los sucesivos ensayos 
reformistas." 

De este modo, si bien las políticas públicas de los noventa venían a trans- 
formar la idea de un Estado central que monopolizaba el poder y a solucionar 
su ineficiencia, avanzaron muy poco en la idea de construir una estructura que 
diera cuenta de los nuevos objetivos para reemplazar a la que existía, que con- 
sideraban arcaica, pero estaba sólidamente arraigada en los actores del sistema 
educativo. Por eso, quizás, el resultado más palpable fue el de un debilitamiento 
y segmentación de la «solidez sistémica» del Estado educador. 



Para una caracterización y niodelización de los procesos de descentralización educativa en 
América Latina puede verse: Di Gropello (1999). En la actualidad, algunos de los casos rese- 
ñados han experimentado modificaciones en sus modelos de descentralización, pero en gene- 
ral resulta útil la categorización y la modelización teórica para comprender cómo se puso en 
juego el papel del Estado en estas reformas. 



194 



Capítulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COI lESIÓN SOCIAL 

Las vicisitudes enunciadas en el área educativa reflejan con bastante clari- 
dad el problema más amplio que generó, en términos de cohesión social, esta 
visión de la política. Se ha señalado que: 

... los programas de salud, educación, vivienda, desarrollo indígena, etc, han sido 
concebidos únicamente en una dimensión: en cómo ellos reparan ciertos défi- 
cits materiales o asistenciales de grupos desfavorecidos o vulnerables. Una cierta 
lógica tecnocrática ha tendido a dejar de lado que ellos son también un 'cemen- 
to social'; que ellos son 'pegajosos', en tanto cohesionan a los miembros de una 
comunidad con aquellas visiones y símbolos que la sostienen. (Cieplan 2 006a: 3) 

El problema a destacar aquí es el de la visión que los mandatarios, funcio- 
narios y expertos tuvieron en aquel momento acerca del Estado nacional del 
siglo XX, al que consideraron un obstáculo para lograr la transformación social, 
económica y cultural que debía dar respuesta a los desafíos del proceso de glo- 
balización en curso. En cierto modo, los impulsores de las reformas operaron sobre el 
supuesto de la ineficiencia o la debilidad del Estado, mucho más que sobre sus propias 
capacidades, fundamentalmente, la de construcción simbólica. 

En el nuevo contexto, la preocupación por la eficiencia sustituyó a la «anti- 
gua» atención prestada por los gobernantes a su capacidad para ejercer el poder 
del Estado, a la construcción de una cierta identidad social, a su preferencia por 
los mecanismos homogéneos y verticales de relación con la sociedad tendientes 
a unificar, a vencer resistencias o a incorporar masivamente a toda la población 
a un marco normativo y cultural común. 

Tal como se vio en el punto anterior, el «viejo» sistema educativo estaba 
dotado de una arquitectura plenamente funcional y articulada con el objeti- 
vo de consolidar una sociedad nacional a través de su masiva escolarización, a 
partir de una cúpula que concentraba la toma de decisiones y un conjunto de 
dispositivos destinados a transmitir puntualmente estas directivas. Este mismo 
aparato -otrora decisivo y de alta eficiencia para impulsar un gran cambio social 
y eficaz, respecto de las necesidades políticas y económicas del Estado en cierto 
momento histórico- empezó a verse como obstáculo a fines del siglo XX para 
dar respuesta a las nuevas aspiraciones, demandas y necesidades sociales respec- 
to de la educación. Fundamentalmente, un sistema diseñado para la búsqueda 
de la homogeneidad que había constituido uno de los principios organizado- 
res, ahora debía ser sustituido por otros dispositivos apropiados para atender 
demandas diversificadas, estrategias de calidad pertinentes a cada uno de los 
contextos, tensiones entre identidades culturales, regionales y aun personales. 
Aquello que había sido prioritario dejaba de serlo y era preciso plantear una 
organización administrativa para las nuevas prioridades. 



195 



políticas educativas y cohesión social en AMERICA LATINA 



Las políticas no trabajaron sobre reingenierías estructurales, sino mucho más so- 
bre superposiciones. Sobre las nuevas estructuras se generaron programas que se 
superponían, en muchos casos, con las tareas de las estructuras tradicionales. 
Así, por ejemplo, los programas de apoyo a la gestión convivían desarticulados 
con los dispositivos tradicionales de supervisión de escuelas, se desarrollaron 
procesos de descentralización en el ámbito administrativo, manteniendo cen- 
tralizados dispositivos pedagógicos (en lo curricular, la formación y la capaci- 
tación docente, la selección de materiales educativos, etc.) o las relaciones con 
los gremios docentes. 

La política se centró en programas, unidades creadas fuera de los condi- 
cionamientos administrativos de las regulaciones ordinarias, con equipos pro- 
fesionales fuera de las jerarquías de la carrera administrativa, presupuesto y 
regulaciones ad hoc. Así, las reformas contaban con un repertorio de programas 
vinculados a la descentralización, los cambios curriculares, la gestión escolar, la 
capacitación docente, etc. 

La descentralización y el supuesto traspaso de poder a la escuela 

En el clima político de la década de 1990, en que se cuestionaba o se restaba 
valor al aparato estatal en aras de la eficiencia y la rapidez en la implementación 
de las reformas educativas, las estrategias de descentralización fueron visualiza- 
das como herramientas decisivas para acercar la toma de decisiones al epicentro 
del hecho educativo: la escuela. Se necesitaba tomar decisiones contextualiza- 
das respecto de los ámbitos de ejecución y con la flexibilidad suficiente para 
ajustarse a diferentes realidades. Y esa demanda de contextualización resultaba 
imposible de satisfacer con regulaciones únicas para todo el sistema. 

En términos generales, la descentralización respondía a este modo de pen- 
sar la índole de las decisiones en un sistema acorde con los nuevos valores y 
prioridades, más eficiente, dinámico y flexible. Pero lo cierto es que en los he- 
chos, estuvo más relacionada con consideraciones de tipo fiscal, atentas a los 
costos de toda mediación estatal en la vida social.'"* 

De este modo, la descentralización de los noventa fue, en muchos casos, pro- 
ducto de un proyecto sistémico que se Hmitó al traslado de cuestiones financieras 



'"* Distintos trabajos indican que entre los motivos recurrentes de las políticas de descentrali- 
zación se encontraron las redistribuciones de las cargas presupuestarias y la reducción del 
aparato administrativo de nivel central (Di Gropello 1999; Ornellas 2003), tal como parece 
haber sido el caso de la transferencia de servicios educativos a las provincias en Argentina, los 
intentos descentralizadores que antecedieron a la firma del ANMEB en México, o la munici- 
palización de la educación básica en Chile. En estos casos, la descentralización no fiíe impul- 
sada ni acompañada por una preocupación centrada en la cohesión social. 



196 



Capítulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COI lESIÓN SOCIAL 

y administrativas hacia niveles estatales o provinciales. El proceso careció de 
propuestas en aspectos clave, tales como la transferencia de la toma de decisiones 
hacia la escuela en lo pedagógico y lo laboral, la distribución de tareas entre los 
distintos niveles del Estado, la compensación de las diferencias federales, etc. Así, 
careció de un verdadero replanteo de la arquitectura del sistema, en el sentido de 
una organización que tradujera y diera sentido a los objetivos buscados. 

Si se acepta la ventaja de analizar estos hechos a distancia, cabe preguntarse 
por las expectativas de quienes pensaron que trasladando la toma de decisiones 
y los recursos, desde un poder central situado en ámbitos urbanos y modernos 
hacia poderes locales altamente impregnados por condicionamientos econó- 
mica y culturalmente tradicionales -en ocasiones resistentes a los cambios-, 
se lograría una administración más eficiente y una escuela capaz de irradiar su 
fuerza al conjunto del sistema educativo. Sin duda, en Latinoamérica, el debate 
intelectual y académico se había concentrado en las ciudades capitales, que his- 
tóricamente se instalaron como los ámbitos desde donde irradiaba el progreso 
(Di Gropello 1999; Prawda 1992). 

Es así que, aunque los funcionarios a cargo de las reformas educativas no 
tomaron sus decisiones considerando especialmente los problemas de cohesión 
social, el producto del cambio realizado generó claros efectos en la capacidad 
del Estado para articular la creciente heterogeneidad, a fin de sostener los lazos 
comunes indispensables para la existencia de una sociedad, más allá de los con- 
textos específicos, regionales, provinciales o municipales. La propia desarticula- 
ción del sistema se volvía ahora, ya no una herramienta para la cohesión social, 
sino, en algún sentido, en una dificultad para alcanzarla. 

El «programismo» 

Mientras las heterogeneidades regionales se trasladaban a las mismas capacida- 
des y posibilidades de gestión de las diferentes unidades estatales, aumentando 
con ello la inequidad en los sistemas, el modelo de programas «fracturó» la 
cadena histórica de implementación, rompiendo con las líneas de verticalidad 
que habían caracterizado a la política educativa. 

«Pasando por encima» de los aparatos tradicionales del sistema educativo, 
se le agregaron a este, programas de lectura, de enseñanza de las ciencias, de 
incorporación de nuevas tecnologías, de gestión, de educación artística, de dis- 
tribución de libros de texto, computadoras, etc. 

Así, la suma de programas se convertía en una nueva matriz de política edu- 
cativa y se dejaba en suspenso la toma de decisiones sobre la estructura tradicional 
del sistema. El resultado fue el de una yuxtaposición, sobre dicha estructura, de su- 
cesivas iniciativas reformistas implementadas a través de programas específicos. 



197 



políticas educativas y cohesión social en AMERICA LATINA 



Un ejemplo de este tipo de políticas fueron las iniciativas para el mejo- 
ramiento de la gestión institucional. En la mayoría de los países, las iniciativas 
a promover una mayor autonomía escolar y un mejoramiento de la gestión se 
centraron en acciones de capacitación a equipos directivos, sin un correlato en 
una redistribución de las atribuciones, competencias y capacidades de los equi- 
pos directivos y docentes de las escuelas, y sin alterar los marcos regulatorios de 
la actividad escolar ni cambiar las condiciones de trabajo, etc. 

De este modo, un propósito de reforma que podría haber significado un 
cambio estructural (por ejemplo, una mayor autonomía de las escuelas en deci- 
siones estratégicas) dio lugar a una política que no alteraba sustancialmente las 
relaciones entre los actores, las reglas de juego de los sistemas, y los derechos y 
las obligaciones de los miembros de las instituciones educativas. 

Programas de este tipo instalaban una tensión en las instituciones porque, 
si la capacitación en gestión institucional difundía un discurso de liderazgo del 
director y de autonomía de la escuela, las constricciones normativas respecto 
de qué podía y qué no podía decidir un director de escuela no se modificaron 
sustancialmente. 

El programismo, entonces, significó la difusión de los propósitos y el len- 
guaje de las reformas, pero en muy pocos casos comprometió los aspectos es- 
tructurales de los sistemas educativos. 

Las reformas curriculares constituyen uno de los pocos casos en los que se 
puso en juego una variable estructural de los sistemas. La idea de que el cambio 
curricular iba a producir una reforma general del sistema, presidió el diseño de 
buena parte de los programas de reforma en la región. El supuesto era que el 
currículo funcionaba como una especie de «plan maestro» de las escuelas y el 
sistema, y que su transformación impactaría sobre el conjunto de la institucio- 
nalidad educativa. 

Cuadro N" 1 
LA REFORMA CURRICULAR EN ALGUNOS PAÍSES DE LA REGIÓN (1996) 



Reformas del currículo: 
a) primaria; b) secundaria 

Educación bilingüe 



Refuerzo en el aprendizaje de un 
segundo idioma (inglés) 



Informática educativa: 

a) primaria; b) secundaria 

Mejora de materiales de apoyo (libros, 

etc.) y de infraestructtu-a 



Fuente: Hoppenhayn y Ottone (2002). 



198 



Capítulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COI lESIÓN SOCIAL 

A partir de las reformas, fos nuevos modefos curriculares mostraban ma- 
yor pertinencia científica, ya no estaban tan centrados en la socialización en los 
valores de la nación, sino en los de la calidad. Los diseños fueron dejando de 
presentar modelos únicos, crecieron en espacios de definición estatal (o pro- 
vincial) y escolar, aparecieron las opcionalidades, avanzaron en la generación 
de áreas transversales y se plantearon, como elemento novedoso, contenidos 
procedimentales y actitudinales. 

Generalmente, a través de su organización dentro de programas específi- 
cos, los equipos curriculares mostraban una mejora en el nivel académico de sus 
perfiles; la composición de los mismos pasó de cuadros esencialmente docentes 
a una mayor integración de actores provenientes del mundo académico, gene- 
ralmente ajenos a la estructura del sistema. 

Sin embargo, dada la concepción de las reformas curriculares y el recluta- 
miento de quienes las implementaban, las mismas no tomaron en consideración 
que el viejo modelo encontraba una gran sinergia con la estructura general 
del sistema. El currículo único «caminaba» junto a regulaciones generales uni- 
formes, guías didácticas universales, regulaciones homogéneas, supervisiones 
puntuales. No era que el currículo «disciplinaba» a las escuelas, sino que el 
conjunto de los dispositivos contaba con una importante sinergia, que le daba 
gran potencia a los diseños. 

En cambio, las reformas curriculares no lograron impactar en los aprendi- 
zajes de los alumnos del modo en que lo habían previsto. Los nuevos contenidos 
y enfoques no se tradujeron en mejoras de los aprendizajes de los alumnos que 
se reflejaran en los resultados de las evaluaciones de calidad. Los documentos 
mostraban mayor relevancia epistemológica, pero los maestros no se apropia- 
ron de ellos, del modo en que ocurría con los viejos modelos curriculares. 

Objetivos nuevos, el mismo sistema 

De este modo, el «olvido» o el «pasar por encima» del aparato estatal implicó, 
paradójicamente, la perduración de su fancionamiento de hecho, a pesar de los 
ensayos reformistas. 

Al finalizar la década de 1990, los nuevos objetivos proclamados por las 
reformas (que apuntaban al aumento de la calidad y la equidad educativa, a la 
descentralización orientada a fortalecer la escuela y a la asunción de responsa- 
bilidades por parte de todos los actores del sistema) quedaron yuxtapuestos con 
el «viejo» sistema educativo, orientado, en los hechos, a la escolarización orga- 
nizada a partir de una matriz normativa que respondía a un modo de distribuir 
el poder, los recursos y las responsabilidades desde arriba hacia abajo. Lejos de 
articularse, ambos modelos «chocaban» y se debilitaban como tales. 



199 



políticas educativas y cohesión social en AMERICA LATINA 



Se manifestaba así el hecho de que los impulsores de la reforma no pen- 
saron la traducción del cambio de objetivos en una nueva estructura, es decir, 
no contemplaron los problemas para la realización de un cambio de roles, re- 
laciones y regulaciones dentro del ámbito educativo: las reformas se centraron 
en sus contenidos específicos, dispositivos de enunciación de objetivos, ideas, 
conceptos y actividades, con baja capacidad de transformar las prácticas coti- 
dianas del sistema. Los principales actores (maestros, directores, supervisores, 
cuadros intermedios de la administración del sistema) hacían y siguieron haciendo 
tareas similares. . . las que sabían hacer, prolongando en sus expectativas los mar- 
cos normativos propios de un sistema centralizado, vertical y homogeneizante, 
organizado para la escolarización de la sociedad. 

Esta yuxtaposición entre nuevos objetivos y viejos modos de funciona- 
miento, plantean una riesgosa dualidad en materia de valores y normas. La 
tensión entre sistemas verticales y centralizados, y objetivos de calidad y equi- 
dad educativa es altamente corrosiva para la legitimidad de las instituciones. 
Nuevamente y casi «por fuerza propia», la cohesión social como tema ignorado 
en las políticas educativas conquista un lugar como problema de hecho en las 
escuelas y en el conjunto de la sociedad. La superposición y desarticulación en 
la propia organización del sistema fragmentaba las intervenciones y asistencias 
que ofrecía el aparato estatal a los diferentes actores y sectores sociales. 



2. En el umbral del siglo XXI: hacia un nuevo modo de elaborar la 
agenda y de concebir la política educativa 

En la década de 1990, el cambio de «signo de los tiempos» marcó la idea de 
un Estado que se retiraba o se debilitaba por la pérdida de presencia en la 
escala nacional para darle mayor peso a un mercado cuya misma dinámica lo 
convertiría en garante del ritmo del crecimiento económico, de la provisión de 
oportunidades a todos los sectores sociales, de reforzar los lazos organizativos y 
de difundir los valores para cimentar la convivencia. 

Sin embargo, a fines de dicha década comenzó a difundirse un descon- 
cierto, no solo respecto del impacto de las medidas reformistas en uno u otro 
sector del sistema educativo, sino que la confusión impregnó al rumbo mismo 
adoptado en el punto de partida de la reforma. 

En casi todos los países de la región, después de la descalificación de la bu- 
rocracia estatal como actor relevante, los resultados que arrojaron las diversas 
pruebas de evaluación empezaron a mostrar que el abordaje de la política edu- 
cativa a través de factores trabajados aisladamente (formación docente, produc- 
ción de materiales, políticas compensatorias, cambios curriculares, etc.) no eran 



200 



Capítulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COI lESIÓN SOCIAL 

capaces de mejorar los resultados cuando se miraba lo que los niños lograban 
aprender en las escuelas. A pesar de que las tasas de escolarización crecieron en 
general, los sistemas educativos se mostraban ineficaces en cuanto a la mejora 
de la calidad educativa. Y esto ocurría después de una década de un marcado 
aumento en el presupuesto educativo en la mayoría de los países. 

El modelo de las políticas de reforma afoctó aspectos estructurales del vie- 
jo esquema, pero no generó nuevas estructuras organizacionales en el sistema 
educativo. De hecho, entre sus objetivos no estaba el de desarmar el modelo 
previo, el del Estado educador, sino que, al definir nuevas prioridades (la calidad 
educativa, la equidad, la ubicación de la escuela como centro del sistema) y al 
intentar su implementación, desarticularon algunos aspectos de la homogenei- 
dad y verticalidad que caracterizaban el modelo anterior. Y en tales circunstan- 
cias, los tomadores de decisiones descubrieron que la introducción de cambios 
trascendentes -como el de los nuevos objetivos propuestos- reclamaban una 
visión estructural de la política educativa y un fiíerte andamiaje de la misma 
dentro del aparato estatal." 

Hacia finales de la década de 1990 en muchos países de la región resul- 
tó evidente que, en términos educativos, los nuevos objetivos propuestos no 
podían alcanzarse si no se introducían reformas estructurales en los sistemas 
educativos, el rol del Estado y la sociedad civil. 

Así, nuevos conceptos organizadores se incorporaron al debate de las políticas, tales 
como el de la revisión de la idea de Estado, los concernientes a la discusión 
de la estructura administrativa, de la carrera docente, de las estructuras de or- 
ganización de los sistemas, de los niveles de autonomía de las escuelas, y de 
los organigramas de los ministerios, entre otros. El Estado, su estructura y sus 
modos de organizarse surgían en el nuevo siglo como una dimensión central 
del análisis que no había aparecido en la década de 1990 de un modo principal. 
La reflexión acerca de estos temas puso en evidencia algunas de las limitaciones 
con las que se había formulado la agenda de las políticas que se habían propues- 
to en la década anterior. 

Lo cierto es que la estructura básica de las reformas y su concepción como 
sumatoria de programas entró en crisis. Eue puesto en discusión el modelo de ais- 
lar problemas y abordarlos con estructuras y acciones específicas. El eje no pasaba 
ahora por un cambio en los objetivos planteados en los noventa, sino que se apun- 
taba a una revisión de la estructura del Estado y de sus mecanismos de acción. 



IS 



Por otra parte, la organización vertical y corporativa de las sociedades latinoamericanas tam- 
bién entró en crisis en las últimas décadas del siglo XX. Este fenómeno fue concurrente con 
tin crecimiento, complejización y mayor iniciativa de la sociedad civil, lo que impulsó un 
replanteo profundo y estructural del rol del Estado en materia educativa. 



201 



políticas educativas y cohesión social en AMERICA LATINA 



La asociación de políticas con programas, la visión «idealizada» de la des- 
centralización, la apuesta «inocente» a la accountability , son algunas de las ideas 
que perdieron influencia en el intento de rearticulación de nuevos enfoques, al 
comenzar el nuevo siglo. 

Desde estos nuevos debates, que se observan a partir del año 2000, el nudo 
acerca de la organización de las políticas públicas representaba más claramente 
una reflexión acerca del modo de estructurar el propio Estado. La idea de que no 
se podía pensar la política educativa sin incluir la reflexión acerca del Estado, apa- 
rece como una certidumbre del debate. Resultaba claro que no se podía separar 
los contenidos de las políticas, de los formatos organizacionales e institucionales 
que permiten su ejecución e implementación. La discusión ya no se circunscribía 
exclusivamente a los contenidos de los programas, sino que al mismo tiempo, se 
cuestionaba la propia idea de las políticas como sumatoria de programas, lo que 
en las discusiones de política de la región se denominó como «programitis». 

La asunción de que los mandos medios de la estructura burocrática del 
sistema «existían», que los estatutos laborales de los docentes eran tan impor- 
tantes como los planes de formación, que las normas que regulan la autono- 
mía de las escuelas y el trabajo de los directores son tan importantes como los 
programas de formación en gestión, que la discusión del financiamiento era 
también «interior» al sistema educativo y no meramente un debate intragu- 
bernamental con las áreas de Hacienda, que la descentralización no podía ser 
solamente una transferencia de escuelas, que las evaluaciones no podían ser 
un mero procedimiento técnico aislado de los dispositivos administrativos del 
sistema, se tradujeron en la asunción de la reflexión acerca del Estado como 
una condición necesaria para la construcción de una política educativa, desde el 
inicio de la presente década. 

Los nuevos enfoques buscaron responder al «para qué» del mismo modo 
que en los noventa se mantuvo el consenso acerca de los objetivos de mejora 
de calidad y equidad, y la preocupación por la obtención de resultados que 
reflejaran mejoras en esas metas planteadas. De este modo, el cambio no con- 
sistió en pensar un sentido diferente para la política educativa, vinculado a la 
cimentación de los lazos sociales o a su capacidad para dar sustento simbólico a 
la nación o algún otro imaginario colectivo. 

Si bien los objetivos asumidos implicaban la continuidad de lo planteado 
en la década de 1990, las nuevas reflexiones iniciadas a partir del año 2000 
introdujeron dichos objetivos en una agenda elaborada a partir de un enfoque 
estructural de la política educativa. Los ministerios empezaron a ocuparse nue- 
vamente de las políticas ordinarias, que apuntaban a las formas permanentes 
de actividad en todo el sistema. Ya no se trataba de crear nuevos programas 
o reformular los existentes. Se tendió a pensar el sistema como una unidad. 



202 



Capítulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COI lESIÓN SOCIAL 

comprender que era preciso pensar integralmente el conjunto de las políticas, 
comprender que la eficiencia de cada una dependía también de la sinergia que 
tuviera con el conjunto de las acciones. 

Este cambio de enfoques que se operó a partir de la presente década no 
coincidió con una actualización de los problemas y perspectivas de análisis ge- 
neradas por el campo académico e intelectual en relación con la cuestión edu- 
cativa. En la mayoría de los casos, se observa una separación creciente de los 
enfoques de investigadores y académicos respecto de los temas y problemas que 
definen y enfrentan los responsables de las gestiones educativas. En la mayoría 
de los casos, además, el campo académico percibe que la persistencia de los ob- 
jetivos definidos para los sistemas educativos durante la década de 1990 implica 
una continuidad en los análisis, perdiendo de vista que las políticas educativas 
están comenzando a tomar como variable de transformación las coordenadas 
estructurales de los sistemas educativos. 

Con el cambio de siglo empezó a quedar claro que mejorar la calidad y 
aumentar la equidad era una tarea que no dependía de programas, sino de un 
nuevo equilibrio entre las diferentes políticas, regulaciones, intervenciones, que 
constituyera un todo coherente en relación con los objetivos propuestos. No se 
volvieron a propiciar -como en la primera etapa del Estado educador- políticas 
universales y homogéneas que operaran más allá de los actores, pero también 
se descartó la concepción del sistema como un conjunto de voluntarismos ca- 
paces de construir el cambio. La asunción de que las normas y regulaciones 
construyen escenarios en el marco de los cuales los actores sitúan sus prácticas 
y percepciones, llevaba a operar sobre la organización general del sistema pro- 
poniendo incentivos, sanciones, nuevos derechos, mayores responsabilidades, 
como elementos dinámicos de las políticas. 

En las nuevas líneas de política desarrolladas desde el inicio de la década, 
definir la escuela como centro del sistema no implica desconocer la existencia 
de un Estado capaz de conducir el sistema, direccionarlo, acompañar procesos. 

Asimismo, la reflexión acerca de los roles de los actores en el sistema fue 
cobrando mayor relevancia. Se vio la necesidad de definir las misiones y fun- 
ciones de los ministerios o secretarías federales, las estatales, la mesoestructura, 
los directores, los docentes, los padres, los centros académicos. En este marco, 
por ejemplo, se comenzó a asignar menor importancia a pensar en abstracto 
el mejoramiento de la calidad que a la especificación del rol de los diferentes 
actores para el logro de la misma, y al mismo tiempo, las condiciones sistémicas 
que requerían esos actores en sus prácticas cotidianas. 

Una política educativa integral implica garantizar la coherencia respecto 
de las normas entre los modos de hacer rutinarios generalizados en las escuelas 
y los ámbitos de conducción del sistema. 



203 



políticas educativas y cohesión social en AMERICA LATINA 



En términos de una incipiente nueva agenda educativa, se trata de que lo 
político legitime a lo que debe ocurrir «normalmente», en forma «ordinaria» y no que 
se organice detrás de programas que -por su origen en equipos técnicos, más 
bien que en la vida cotidiana de las escuelas- suelen revestir un carácter excep- 
cional y extraordinario, y una implementación que frecuentemente requiere 
cierta indiferencia respecto de la normativa vigente en el sistema. Se trata de 
políticas que mejoren la vida «ordinaria» del sistema, no que construyan reali- 
dades «extraordinarias». 



3. La nueva encrucijada 

A partir de esta caracterización del viraje en la política educativa"" podemos 
advertir que si bien el problema de la cohesión social no ha sido asumido en la 
nueva agenda, la reformulación del papel del Estado en las políticas que em- 
piezan a implementarse permite la apertura, con menos obstáculos que en la 
pasada década, del debate acerca de los nuevos horizontes sociales de un Estado 
educador, en tiempos en que se debilitan los lazos que sostienen la vida compar- 
tida en nuestras sociedades nacionales. 

Así, entre las autoridades educativas cobra relevancia la idea de que el Es- 
tado en su actual expresión no reúne los niveles de legitimidad y autoridad que 
concentraba en el origen de los sistemas educativos nacionales. La certeza de 
que se trata de repensar los modos de actuar del Estado los «arroja» a la evi- 
dencia de que ese Estado se ha transformado y que la demanda es pensar una 
política pública en el marco de la crisis de los Estados nacionales. 

Sin embargo, esta nueva perspectiva de lo público-estatal en las autori- 
dades de las áreas responsables de la política social, y en especial, de la política 
educativa, está signada en su mismo nacimiento por la percepción de fuertes 
limitaciones para la implementación de políticas; parece claro que ya no es po- 
sible pensar con absoluta independencia del marco político, fiscal y de la visión 
de los medios de comunicación, entre otras restricciones. 



Varios países de la región han abierto nuevas agendas de reforma o están reformulando las 
políticas desarrolladas en la década de 1990, en una perspectiva de cambio estructural con el 
cambio de siglo. Chile está planteando una nueva ley de educación que revisa varias de las 
características estructurales del sistema educativo. México está proponiendo una reformula- 
ción de los roles y funciones de la mesoestructura del sistema, instalando una figura de ase- 
soramiento pedagógico a las escuelas. Colombia ha avanzado en una reforma de los estatutos 
docentes, de los mecanismos de financiamiento y del lugar de las escuelas en la definición de 
políticas curriculares y de capacitación, como algunos ejemplos de la tendencia que se observa 
en varios países de la región. 



204 



Capítulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COI lESIÓN SOCIAL 

La idea de «lo que se puede o no» es un eje que gana espacio en la con- 
cepción de las políticas, y en ese sentido, el «cómo» de las políticas empieza a 
ocupar espacio en el debate, tanto como el «qué». 

En síntesis, las políticas que empiezan a esbozarse en esta década traducen 
una nueva concepción que apunta a la legitimidad del poder estatal y a la capacidad 
para ejercerlo, como elementos ineludibles para la construcción del sistema edu- 
cativo, es decir, para definir nuevas normas que regulen la vida cotidiana de las 
escuelas y los ministerios. 



IV. El impacto de las transformaciones en los sistemas 
educativos: análisis de cuatro casos 

Las reformas educativas de las últimas décadas impactaron de diferente forma 
y con distinta intensidad en distintos países de la región. En esta cuarta sección 
se intenta analizar en qué medida dichas reformas dejaban en pie o sustituían 
al antiguo modelo centralista y homogeneizante sobre el cual se organizó el 
sistema educativo en nuestros países durante el siglo XX, cuando su imperativo 
fue la construcción de sociedades nacionales. 

En tal sentido, se presenta la situación actual en cuatro países y en cada 
caso se analiza la combinación resultante del primer modelo organizativo con 
los ejes introducidos en los noventa. A partir de este análisis, y tal como se su- 
girió en la sección anterior, esperamos dejar planteado, con mayores elementos 
de juicio, la pregunta acerca de la capacidad del Estado y de la voluntad de las 
autoridades para colocar el sistema educativo en ima trama de políticas públicas 
orientadas a generar cohesión social, en el marco del acelerado cambio social 
que se difunde en nuestros países al avanzar este siglo. 

Los cuatro casos han sido seleccionados porque permiten reflejar las ca- 
racterísticas particulares de los sistemas de la región. En el caso de Costa Rica, 
la selección se debe a que resulta un sistema que ha mantenido la configuración 
central del modelo original de los sistemas de la región en cuanto a la centrali- 
zación, dispositivos de regulación y control, carga valórica vinculada a la nación 
en las propuestas curriculares, entre otras. 

En el caso del sistema educativo mexicano, la tensión entre los procesos 
de modernización que le demanda el mercado y la tradición revolucionario- 
centralista forma parte del debate central del sistema. En esta tensión se ponen 
en juego las formas tradicionales de producir cohesión social. 

La Revolución Educativa operada en el sistema educativo colombiano surge 
en el contexto del intento del presidente Uribe por rearticular la nación, en el 
marco de una guerra civil que no termina de encontrar su conclusión. En ese 



205 



políticas educativas y cohesión social en AMERICA LATINA 



contexto, la política educativa aparece como un ejercicio de articulación nacio- 
nal, intentando mantener los componentes vinculados a la calidad educativa. 

Por último, el caso chileno es el que representa el mayor grado de refor- 
mulación del papel del Estado, en la búsqueda de equilibrar los modos a través 
de los cuales el mercado se instaló como ordenador del sistema educativo, y en 
la búsqueda de la mejora de la eficiencia sistémica. 

A continuación, presentaremos las ideas centrales del análisis de los cuatro 
casos, para desarrollar luego algunas reflexiones sobre las consecuencias de es- 
tas transformaciones en términos de la cohesión social. 



1. Costa Rica: la agenda homogeneizadora como prioridad 

En el caso del sistema educativo costarricense se ponen de manifiesto con gran 
claridad las características generales asumidas por el Estado educador en los 
países de la región (Eundación K. Adenauer-CEPP 2005a).'' 

El sistema aludido muestra una estructura orgánica sólida y estabilizada en 
su conformación como sistema. El Ministerio de Educación parece el «cora- 
zón» de la política educativa, contando con una burocracia histórica y arraigada 
en sus cargos, con larga experiencia en la gestión pública. 

Se trata de un sistema en cuya agenda se sigue asignando prioridad a la 
homogeneidad respecto de la calidad, más allá de las iniciativas incorporadas a 
lo largo de la década de 1990. Este énfasis en la homogeneización no es estric- 
tamente asimilable a una preocupación por la cohesión social, aunque resulta 
coherente con los mecanismos de producción de cohesión, propios de la etapa 
fimdacional de las sociedades nacionales en América Latina. 

En este sentido, Costa Rica comparte la característica de otras reformas, 
en relación a la generación de programas que se «yuxtaponen» por sobre la 
estructura orgánica del sistema. 

Sin embargo, a diferencia de otros casos que analizaremos, no se observan 
aquí cambios que afecten las herramientas centrales del modelo tradicional de 
gestión. Más allá de la existencia de unidades administrativas descentralizadas, 
las mismas no tienen mayor capacidad de decisión política, el diseño curricular 
se mantiene centralizado, y el tipo de respuestas de política son -en su gran 
mayoría- de carácter universal. Los incentivos principales siguen apuntando a 



La referencia al Estado educador nos remite a la exposición realizada en la segunda sección 
de este capítulo. En América Latina, la figura del Estado educador coincidió vis a vis, en la 
mayoría de los casos, con un Estado constructor de la sociedad nacional. 



206 



Capítulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COI lESIÓN SOCIAL 

la escolarización, a la permanencia y a la homogeneidad, lo que lo asemeja a las 
características tradicionales de los sistemas de la región. 

El sistema muestra un importante nivel de regulación, en el marco de una 
estructura de alta centralización y control. Parece haber un intento de normar 
el conjunto de las prácticas de las escuelas y del sistema, como modo de asegu- 
rar la gobernabilidad de este último. Esa característica del modelo de gestión 
establece un significativo nivel de presión sobre el conjunto de los actores. En 
el caso de las escuelas, dicha presión se observa en el cumplimiento de las nor- 
mas, en la generación de múltiples reportes administrativos, o en la necesidad 
de transgredir los encuadres en el caso de los actores que pretenden innovar. 

Se observa un fuerte acento puesto en los objetivos del sistema en materia 
de transmisión de valores, y ese discurso parece tener gran penetración y con- 
senso social. Muchos de estos elementos aparecen plasmados en las áreas trans- 
versales del currículo, lo que le otorga la característica tradicional de presencia 
del «discurso estatal» en la redacción curricular. 

En el caso costarricense, las reformas impulsadas en los años noventa no 
impactaron en la matriz estructural existente. El sistema educativo siguió po- 
niendo el acento en la agenda homogeneizadora, centralista, por encima de un 
ordenamiento que hiciera de la eficiencia y la calidad sus ejes. 

Un caso que muestra esta mecánica de funcionamiento es el de la creación, 
en diciembre de 1988, del Centro Nacional en Didáctica (CENADI), como 
respuesta del ministerio al diagnóstico de dificultades en materia de calidad 
educativa. El mismo surge como respuesta a «que recientes estudios sobre la 
Educación Nacional, reflejan un estado de deterioro en la calidad de los apren- 
dizajes en el estudiantado costarricense, lo que origina en el mediano y lar- 
go plazo, otros problemas más profundos con efectos negativos impredecibles 
para la vida económica y social del país y el desarrollo integral del hombre 
costarricense».'* 

El CENADI es una instancia centralizada, dependiente del Ministerio de 
Educación, que produce recursos didácticos, capacita especialistas, genera pro- 
gramas de innovación, pero dentro de la matriz de una unidad que desarrolla 
programas para el conjunto de las escuelas (OEI 1997). 

Como vemos, la decisión adoptada se diferencia de la de otros sistemas de 
la región, que asumen que la opción por la calidad requiere autonomía, capa- 
cidad de gestión local, contratos de responsabilidad de los actores, etc. En este 
caso, la idea es que la calidad surge de mejores inputs en la cúpula del sistema, y 
una cadena de implementación que haga el delivery de los mismos. 



Decreto de creación del CENADI, 21-12-88. 

207 



políticas educativas y cohesión social en AMERICA LATINA 



El otro elemento para ejemplificar la yuxtaposición de nuevos objetivos 
en la matriz preexistente aparece en los dispositivos de evaluación. Las herra- 
mientas de evaluación, a diferencia de otros países de la región, tienen un ca- 
rácter «acreditador», y el tipo de información reportada no surge como insumo 
para que las escuelas puedan apropiarse de sus resultados y generar estrategias 
de mejora ni para informar a la demanda. El sistema de evaluación de la cali- 
dad tiene una finalidad orientada a la acreditación de saberes vinculados con la 
aprobación de los niveles de enseñaza. Se trata de garantizar «mínimos» que 
certifiquen los saberes demandados para el nivel. Esto da cuenta de una herra- 
mienta típica de la agenda de calidad de los años noventa, puesta al servicio del 
logro de la homogeneidad y la equidad. 

Ambos ejemplos se mencionan para mostrar un sistema que incorporó a 
su agenda en la década de 1990 la mejora de la calidad en sus discursos, pero 
no desactivó ninguno de los mecanismos tendientes a la construcción de la 
homogeneidad. 

Las consecuencias observadas son de un amesetamiento de resultados y 
de una gran dificultad de adaptación a las demandas del mercado. En este 
punto resulta interesante analizar el acuerdo de instalación del gobierno con la 
empresa INTEL, para el cual fiíe necesario generar un dispositivo educativo 
ad hoc, que respondiera a las condiciones de la empresa para su instalación. La 
experiencia ha interpelado al sistema en su incapacidad de resolver las deman- 
das de recursos humanos en el marco de los procesos de modernización del 
país. Aunque, nuevamente, la generación de una estrategia específica, por fiíera 
del sistema regular, permite observar el modo en que el sistema mantiene sus 
formatos tradicionales y genera respuesta a sus nuevas demandas por «ftiera 
del mismo». 

Pero esta indefinición o persistencia del modelo tiene también efoctos 
sobre las posibilidades reales de sustentación del creciente aparato educativo 
estatal. La ampliación de la cobertura y la multiplicación de los servicios del 
sistema ha generado una continua y creciente presión fiscal. El sistema indexa 
sus costos año a año por un índice fijo de antigüedad y por el porcentaje de 
crecimiento de la matrícula. Esa situación produce tensiones entre las áreas de 
Hacienda, que parecen dificultar la sustentabilidad del modelo, dada la situa- 
ción fiscal del país. 

En síntesis, el modelo de gestión del sistema educativo de Costa Rica man- 
tiene muchas de las características de su estructura tradicional. Las políticas 
educativas predominantes continúan ponderando la homogeneidad, la sociali- 
zación en valores ciudadanos como prioridad, incorporando las metas de cali- 
dad y formación de recursos humanos a esa matriz, aunque no poniéndolas en 
el centro. 



208 



Capítulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COI lESIÓN SOCIAL 

En esta sentido, se observa la presencia de un Estado con interesante capa- 
cidad para la construcción de cohesión social, de acuerdo con sus patrones tra- 
dicionales, aunque con baja capacidad de responder a las demandas de calidad, 
dada la continuidad, en el modo de funcionamiento, de un aparato educativo 
que aparentemente dificulta el establecimiento de este objetivo como priori- 
dad. Por lo tanto, cabe formular la interrogante acerca de en qué medida es 
posible sostener un modo tradicional de producir cohesión social en el marco 
de transformaciones sociales y culturales a escala global. 



2. Colombia: un modo innovador de recuperación de control estatal 

El programa educativo del gobierno del presidente Uribe, denominado Revolu- 
ción Educativa, más allá de la significación de esta expresión implica un verdade- 
ro cambio de matriz para la organización de los servicios educativos, articulada 
con el programa general de política del gobierno (Fundación K. Adenauer- 
CEPP 2005b). 

En la década de 1990, el sistema educativo colombiano había dado mues- 
tras de altos niveles de descentralización en sus modos de gestión, acorde con 
la «revolución institucional» plasmada en la reforma constitucional convocada 
por el presidente Gaviria. 

El país sufrió en los últimos 20 años un alto nivel de conflictividad políti- 
co-militar que derivó en un debilitamiento del Estado, más allá de períodos de 
mayor orden y pacificación. Sin dudas, entre otras consecuencias, este contexto 
político y cultural de debilitamiento del Estado colombiano afectó negativa- 
mente su articulación, su gobernabilidad y, por ende, la cohesión de la sociedad 
colombiana. 

En tal sentido, la actual gestión de gobierno debe ser comprendida como 
un intento de recuperación del control y el orden a escala nacional. Desde ese 
punto de vista, «la revolución educativa» debe asimismo ser observada como un 
intento de recuperación del control nacional de la política educativa. 

Ahora, resulta interesante observar que ese proceso de recuperación del 
control se ha realizado en un marco en el que se han intentado contemplar los 
objetivos de calidad, más allá de que no hayan resultado las prioridades centra- 
les del programa. 

La visión de algunos de los actores políticos (parlamentarios, académicos 
y dirigentes en general) es que el modelo que se intenta implementar es una 
respuesta a las consecuencias de los acuerdos políticos de la década de 1990, 
plasmados en la nueva Constitución. Los mismos encontraron en la desconcen- 
tración, un modo de integrar distintos grupos al sistema político y a la gestión 



209 



políticas educativas y cohesión social en AMERICA LATINA 



estatal. En ese marco, se planteó la construcción de un modelo de Estado des- 
concentrado en lo administrativo, integrador en lo político, capaz de generar la 
posibilidad de que diferentes sectores asumieran el control de la gestión estatal 
en las distintas jurisdicciones del país. 

El signo de esa reforma fue la integración política. Pero al final de la déca- 
da de 1990, ese proceso encontró al Estado nacional jaqueado en su posibilidad 
de dar respuestas a las demandas de la sociedad, por la aparición de dificultades 
de gestión propias de las descentralizaciones, así como problemas políticos tales 
como el control del territorio, del gasto, etc. En este marco, el desafi'o fue man- 
tener el proceso descentralizador, pero ordenando la gestión estatal y generan- 
do una recuperación de la capacidad de gobierno del poder central. 

La Revolución Educativa puede ser analizada como parte de un proceso des- 
tinado a recuperar la capacidad del ministerio nacional de darle dirección a un 
proyecto educativo para el país; un esfuerzo de ordenamiento, de regulación, de 
recuperación de un rol conductor del sistema para el Ministerio de Educación 
nacional. Si bien este ordenamiento no tiene como «norte» la producción de 
cohesión social, un sistema educativo más articulado y con mayor gobernabi- 
lidad, provee eso sí mejores condiciones para cohesionar a los actores sociales. 
En el caso colombiano, estas condiciones no se deben a una rehabilitación de la 
matriz tradicional del sistema educativo. 

En ese proceso se reformaron los estatutos laborales de los maestros, en 
tanto el ministerio nacional retuvo la posibilidad de autorizar nuevas plazas y 
definir parámetros salariales. Se reordenó el sistema de financiamiento según 
una distribución de subvenciones por matrícula, controlada mediante un sis- 
tema de información generado por el ministerio nacional. De esta forma, se 
creó un programa de acreditación de las administraciones locales para gestionar 
poKticas educativas, entre otras medidas. 

Se observa una gran vitalidad del Ministerio de Educación en el impulso 
a los procesos de reforma, aunque esa audacia y convicción transformadora 
muestra saludables instancias de revisión y negociación ante algunas de las difi- 
cultades u obstáculos que van apareciendo. 

Podríamos definir la Revolución Educativa enumerando algtmas de sus ca- 
racterísticas principales: 

• Un nuevo modelo de financiamiento asociado a subvenciones efectivas 
por departamento o municipio, que pretende mejorar la eficiencia y racio- 
nalidad del gasto. 

• Una nueva relación con los departamentos y municipios, a partir de la 
dotación de mayor autonomía, y la acreditación de las capacidades de los 
mismos para asumirlas. 



210 



Capítulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COI lESIÓN SOCIAL 

• Un nuevo esquema de ordenamiento de la carrera docente, que le brinda 
al Estado nacional mayor control. 

• Un nuevo rol para el sistema de información y evaluación, pensado como 
herramienta de información a la demanda y de instalación de la cultura de 
la evaluación en el sistema. 

• La cesión de mayor autonomía a las escuelas y su confrontación con la 
información de las evaluaciones censales. 

• Un currículo por competencias que asocia los dispositivos de evaluación a 
las capacidades de los alumnos, de un modo observable y de acción sobre 
la realidad. 

El manejo de la información por parte del ministerio nacional y la asocia- 
ción del uso de los recursos a indicadores objetivos parece un interesante modo 
de ordenamiento y de recuperación de la gobernabilidad sobre el sistema. La 
generación de un sistema de información propio, que reporte información ad- 
ministrativa y no estadística, como el del Departamento Administrativo Nacio- 
nal de Estadística (DAÑE), puede otorgarle una gran fortaleza al modelo. 

La modalidad de financiamiento por subvenciones a unidades administra- 
tivas desconcentradas puede considerarse como una herramienta apropiada para 
dotar al modelo de financiamiento de una lógica que lo vincule con el logro de una 
mayor equidad, al menos en lo que se refiere a captación de matrícula y retención 
de la misma. No aparecen estímulos que vinculen específicamente el uso de los 
recursos con el mejoramiento de la calidad. Al mismo tiempo, la formula de finan- 
ciamiento y el manejo del fondo compensador brindan al Ministerio de Educación 
un mayor control de los recursos, en relación con el Ministerio de Hacienda. 

El modelo encuentra una significativa fortaleza por el hecho de contar con 
una hipótesis clara respecto del motor de mejoramiento del sistema. El supues- 
to consiste en informar a los padres y a la propia comunidad educativa, de modo 
que estos demanden avances a las escuelas, generando una cierta presión sobre 
la oferta hacia la mejora. Aunque en la tensión que la demanda pueda generar, 
el Estado ha «limitado» la capacidad de elección de los padres, de modo de 
mantener algún control sobre los flujos de alumnos en el sistema. 

Por último, la política hace una «apuesta» significativa a la idea de círculo 
de calidad como círculo virtuoso. Si el mismo terminara fiancionando en sentido 
inverso (por ejemplo, con una autonomía escolar que no reportase mejoras en 
la calidad educativa o en la equidad), el ministerio parecería haber cedido una 
cantidad importante de herramientas, lo que le impediría actuar en políticas co- 
rrectivas. Elementos como las estrategias de supervisión, o la política de actua- 
lización de docentes, por ejemplo, parecen haber quedado planteadas fiíera del 
marco de control del ministerio nacional y de las secretarías desconcentradas. 



211 



políticas educativas y cohesión social en AMERICA LATINA 



Más allá de la lógica central del «círculo», existe una profusión de pro- 
gramas de mejoramiento de la calidad propuestos por el ministerio, pero que 
no constituyen una nueva lógica de organización del dispositivo, sino que se 
yuxtaponen a la idea conceptual presentada. 

El modelo de las escuelas concesionadas, aplicado por el equipo en Bogotá, 
parece mostrar una interesante evolución del dispositivo general implementa- 
do. El ministerio ha «contratado» la gestión de algunas escuelas con comtmi- 
dades que han asumido la gestión cotidiana de las mismas. 

La relación del sistema con los recursos humanos se encuentra inmersa en 
una transición hacia un nuevo modelo de carrera laboral. En la misma, se cuen- 
ta con incentivos académicos, como principal motor de ascenso y circulación 
dentro de la profesión. Esa puede considerarse la puja política más compleja 
que ha debido atravesar el modelo. En términos educativos, es posible afirmar 
que ha sido la mayor recuperación de control que ha alcanzado la Revolución 
Educativa hasta el momento. 

En síntesis, desde una mirada política, el nuevo modelo aparece como una 
interesante idea para desarrollar herramientas de control y gobernabilidad del 
sistema por parte del Ministerio de Educación nacional. Este modelo puede 
aportar al ñmcionamiento de la educación colombiana un alto grado de cer- 
tidumbre, una interesante capacidad de planificación y una gran gobernabili- 
dad sobre su fimcionamiento y operación. Sin embargo, hasta el momento, el 
ministerio nacional y las secretarías desconcentradas no parecen contar con 
los sistemas de información y gestión que les permitan ejercer efectivamente 
el gobierno del mismo, y la articulación entre los distintos niveles del Estado 
aparece como una asignatura pendiente. 

Lo interesante del modelo es que la recuperación de control estatal pro- 
movida no se ha dado sobre la base de la asunción de la gestión directa. El 
Ministerio de Educación ha ganado más poder sin haber asumido el control de 
las escuelas, sino por el contrario, cediendo espacio de gestión directa. En tal 
sentido, esta modalidad de recuperación de control surge como un modo de 
recuperar poder sin «sobrecargar» al Estado, lo que ha sido un factor que le ha 
hecho perder legitimidad en el pasado. 

Sin duda, la Revolución Educativa se aprecia como un intento innovador de 
articulación nacional, de reconstrucción de ciertos grados de unidad. Y a dife- 
rencia de lo que hemos observado en el caso de Costa Rica, se realiza sobre otra 
concepción de la intervención pública. Es un Estado que en su intervención 
no recarga al sistema, sino que lo dinamiza. En este caso, la puesta en acto de 
factores cohesivos (al menos al interior del sistema educativo) no es sinónimo 
de un retorno a la matriz centralista del sistema. 



212 



Capítulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COI lESIÓN SOCIAL 

De todos modos, debe tenerse en cuenta que es un proceso que recién 
comienza, por lo tanto, aún no se dispone de los resultados integrales que per- 
mitirían juzgarlo. 

3. Chile: el mercado como ordenador, la eficiencia como valor 

El sistema educativo chileno ha tenido una importante dinámica de cambio en 
los últimos 20 años. En la gestión y organización del mismo conviven elemen- 
tos promovidos por el gobierno de Pinochet, como el subsidio a la demanda o 
la descentralización de las escuelas (encuadrables dentro de un modelo de orga- 
nización de mercado), con otros más orientados por oferta, provenientes de los 
gobiernos de la Concertación (Fundación K. Adenauer-CEPP 2006). 

Las gestiones de la Concertación mantuvieron los ejes fundamentales del 
modelo de gestión definido por la Ley Orgánica de Educación (LOCE), pro- 
puesta por la dictadura hacia el final de su período. Incluso, algunas medidas 
tomadas por dichas gestiones profundizaron dichos ejes, con medidas como el 
financiamiento compartido o el Sistema Nacional de Evaluación del Desem- 
peño (SNED). Aunque también generaron una serie de iniciativas y políticas 
que pretendieron corregir la orientación de mercado que el mismo había ad- 
quirido, como la jornada completa, la reinstalación y modificación del estatuto 
docente, algunos programas de mejoramiento de la calidad y equidad educativa 
(MECE 1 y MECE 2), y programas compensatorios como el P900, entre otros. 
Este tipo de intervenciones respondieron más al modelo de un «Estado gestor» 
que lidera iniciativas en dirección a los objetivos que se propone, en el marco 
de un sistemático aumento del financiamiento que ha llevado a este país a tener, 
junto con México, la mayor inversión educativa de América Latina. 

Ambos tipos de iniciativas representan mucho más que opciones de ges- 
tión, posiciones ideológicas acerca del Estado y la educación, y parecen formar 
parte de una discusión «caliente» aún no resuelta en la sociedad chilena. Dicho 
debate abierto se traduce en los dispositivos de gobierno del sistema, que en 
muchos casos no encuentran sinergia, articulación o directamente entran en 
conflicto. El parlamento nacional es el espacio dentro del cual estas posiciones 
se expresan en términos políticos. 

No hay un consenso acabado en la sociedad respecto de las funciones y 
responsabilidades que debe asumir el Ministerio de Educación. La precarie- 
dad administrativa de muchos de sus espacios y actores clave parece ser una 
prueba de ello. La disyuntiva respecto de la estructura y el rol del ministerio 
traduce el debate ideológico mencionado en términos de una tensión entre un 
ministerio que debería articular la propuesta educativa en torno del derecho a 



213 



políticas educativas y cohesión social en AMERICA LATINA 



la educación, y un ordenamiento que debería estar dado por el mercado, cuyo 
acento aparecería puesto en la libertad de enseñanza. 

Aunque más allá de los intentos «compensadores», la orientación general 
del sistema parece alejarse del control del Ministerio de Educación. Más de la 
mitad de los alumnos asisten a escuelas privadas, que cuentan con controles muy 
mediados por parte del Estado (tales como la definición del currículo, el sistema 
de evaluación del rendimiento, la evaluación a los docentes, etc.), o el control ad- 
ministrativo de la subvención. En el caso de las escuelas públicas, los procesos de 
supervisión alcanzan al grupo de las focalizadas (estas incluyen también un peque- 
ño grupo de escuelas privadas que forman parte del grupo de las focalizadas). 

En tal sentido, se observa un sistema que ha definido al mercado como or- 
ganizador, y que ha hecho una opción por la eficiencia, prescindiendo en buena 
medida del aparato estatal, tanto en el uso de los recursos, como en la hipótesis 
de la presión del mercado por resultados, y que se encuentra en una tensión por 
recuperar un equilibrio en el que el control estatal pretende ganar espacio. 

Así, se llega a observar un Estado que ve disminuida su capacidad para 
liderar procesos de articulación, construcción de cohesión y consenso. Dos ca- 
sos interesantes permiten ilustrar algunos aspectos del retiro del Estado de su 
expectativa de control del sistema. 

El caso de la supervisión parece interesante, en el sentido que el Mineduc 
hoy supervisa menos del 20% de las escuelas, aquellas definidas dentro del gru- 
po de las focalizadas. Respecto de las restantes, mantiene control administrativo 
sobre las subvenciones para el caso de las públicas y las privadas subvencionadas 
y ninguno sobre las restantes. Es decir, el Estado nacional no tiene ningún tipo 
de intervención directa sobre más de dos tercios de las escuelas. 

Un segundo ejemplo es el de la formación y actualización de maestros. El 
Estado no controla las instituciones de formación inicial y formación continua, 
ni en sus programas ni sus procesos de gestión. De tal modo, carece de herra- 
mientas para dotar de direccionalidad a las políticas de formación de recursos 
humanos. 

La política educativa chilena de los últimos 20 años puede ser comprendi- 
da como un diálogo entre el derecho a la educación y la libertad de enseñanza. 
En ese diálogo existen posiciones que reafirman un rol más importante del 
Estado, pero pensado este como una herramienta de equidad. En el caso de 
los abanderados por la libertad de enseñanza, la calidad y excelencia aparecen 
como agenda prioritaria. Más allá de ambas posiciones, no se observa en la 
reforma educativa chilena de la década de los noventa una preocupación por 
la construcción de un nuevo consenso social amplio sobre la política educativa. 
En rigor, la situación parece haberse estabilizado en esta tensión, porque ambas 
posturas son propias de la sociedad chilena. 



214 



Capítulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COI lESIÓN SOCIAL 

En la actualidad, el gobierno de Michelle Bachelet ha planteado iniciativas 
legislativas que proponen una mayor intervención estatal en la política educa- 
tiva. La ley de superintendencia (actualmente en discusión) es un instrumento 
regulador que podrá otorgar al Estado mayor capacidad de acción sobre el sis- 
tema educativo. Más allá del establecimiento de nuevas posiciones, las mismas 
siguen tensionando alrededor de los debates históricos de calidad y equidad, 
como prioridades de la agenda de política educativa. 



4. México: el fin de la democracia revolucionaria 

El caso mexicano debe ser observado con especial atención por el profundo 
proceso de transición que vive la sociedad y que se manifiesta claramente en su 
sistema educativo (E K. ADENAUER-CEPP 2007c). México ha iniciado en las 
últimas décadas un proceso de modernización y transformación de una socie- 
dad, surgida del proceso revolucionario, hacia un modelo que pretende vincular 
al país con los mercados mundiales, en particular, con el estadounidense. 

Sin duda, ese proceso es de extrema complejidad, dado que parte de un 
modelo de organización del sistema educativo de gran centralización, cuyo eje 
enfatiza el control y la sociaHzación en valores por sobre la calidad. La creación 
de la Secretaría de Educación Pública (SEP) forma parte de un conjunto de 
iniciativas destinadas a instalar la revolución mexicana por encima de resisten- 
cias y particularismos en toda la nación. De hecho, el punto de partida de la 
educación se sitúa bajo la dependencia del modelo de «municipios libres»; pa- 
radójicamente, Vasconcelos lideró un proceso de federalización que implicaba 
que las escuelas pasaran a depender de la nación.''^ 

El sistema educativo se encuentra inmerso en un ftierte debate respecto de 
algunas de sus tradiciones históricas principales. Una de las tensiones que dan 
cuenta de los mencionados debates, y que trascienden al propio sistema educa- 
tivo, es aquella entre un modelo revolucionario de organización institucional y 
otro republicano. En este sentido, ciertas superposiciones entre partido. Estado 
y sindicatos, marcaron durante muchos años un modelo de organización y ges- 
tión en las políticas públicas de ñierte peso corporativo. En el área educativa, 
las relaciones entre la Secretaría de Educación Pública (SEP), el Sindicato Na- 
cional de Trabajadores de la Educación (SNTE), la Secretaría de Hacienda y el 



19 



La Constitución mexicana de 1917 establecía que los municipios eran los responsables de la 
educación primaria. Sin embargo, en 1921, con la creación de la SEP, José de Vasconcellos 
promovió que fuera el orden federal quien se responsabilizase de las escuelas y de la relación 
laboral con los maestros. 



215 



políticas educativas y cohesión social en AMERICA LATINA 



parlamento participan de un proceso de formalización creciente de las normas, 
de intentos de establecer indicadores y estándares objetivos, de incorporación 
de incentivos, aunque conviviendo con modelos más vinculados a la negocia- 
ción «en corto», a los acuerdos particulares y a los espacios «superpuestos» y 
poco diferenciados en algunos casos, en los que las responsabilidades y dere- 
chos de los actores parecen confundirse. En tal sentido, el sistema tensa entre 
su capacidad de organizarse a partir de normas o de Hderazgos corporativos que 
van estableciendo acuerdos. 

Se observa una segunda tensión, entre el federalismo y la centralización 
en la ejecución de las políticas educativas. Históricamente, el sistema educativo 
surgió, como ya afirmamos, bajo la responsabilidad de los municipios; luego, en 
la década de 1920, José de Vasconcelos lideró el proceso de «federalización». 
Allí comenzó a instalarse el modelo centralista y homogeneizante para un siste- 
ma educativo nacional que respondía a las demandas de la revolución mexicana 
de pacificar el país, unificarlo, y construir una hegemonía que lo hiciera gober- 
nable (Ornellas 1995). 

El Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (AN- 
MEB), firmado en el año 1993, se sitúa como un hito en la búsqueda de un 
nuevo modelo de relaciones entre la federación y los estados. El mismo debe 
ser comprendido en el marco del «paquete modernizador» del gobierno del 
presidente Salinas, que apostaba a «poner» a México en el mercado mundial 
como una economía competitiva. Pero el mismo debería ser observado como 
un primer paso, que aún no ha terminado, para definir claramente las responsa- 
biHdades y los modos de relación. 

Ahora, para un país con la diversidad del mexicano (un ejemplo de esta 
diversidad es que la SEP distribuye libros de texto en 28 lenguas), la descentra- 
lización de su sistema educativo es una operación que puede poner en riesgo 
la hegemonía política que vehiculizó los procesos de socialización y de forma- 
ción de una identidad nacional. Sin duda, la búsqueda de mayor eficiencia a 
través del acercamiento de la toma de decisiones hacia los espacios de gestión 
directa produce una tensión con la construcción de valores y lincamientos 
nacionales. La descentralización mexicana pone en riesgo, según algunos sec- 
tores, la capacidad de sostener la unidad de la nación por encima de las no- 
tables diferencias locales. Si esto es así habría que interrogarse acerca de las 
consecuencias de matrices históricas corporativas de producción de cohesión 
social. En los procesos de disolución de esas estructuras corporativas parecen 
emerger identidades no incorporadas, subordinadas o simplemente ignoradas, 
vinculadas a lo local. 

Finalmente, una tercera tensión que parece muy presente se da entre el 
verticalismo homogeneizador y modelos más vinculados a la horizontalidad. 



216 



Capítulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COI lESIÓN SOCIAL 

la diversidad y la participación. En la construcción histórica del sistema educa- 
tivo mexicano, la tradición hizo de la autoridad y de la norma -administradas 
centralmente- el dispositivo fundamental del gobierno. El libro de texto único 
producido por el Estado, el currículo nacional único, los cursos nacionales de 
actualización, son algunas muestras de un modelo vertical de organización de 
políticas. Actualmente, dicho modelo convive con programas como escuelas de 
calidad, los talleres generales de actualización o el dispositivo de selección de 
bibliotecas escolares, que aparecen como muestras de política de una tradición 
diferente que suma poder a los estados y a las propias escuelas en la definición 
de sus programas y políticas. 

En consecuencia, se puede apreciar claramente la coexistencia de un mo- 
delo que responde a la lógica del Estado nacional como gestor de la unidad, 
junto a otro -introducido a través de programas- que se vincula con el proceso 
de descentralización y modernización de los últimos años, que pone el eje en la 
capacidad local de construir la mejora de la calidad. Detrás de ambos modelos 
se advierte la presencia de distintos agrupamientos de sectores e intereses so- 
ciales. Por una parte, la incorporación de México a la OCDE, su participación 
en los acuerdos de integración con EE.UU. y Canadá, la modernización, el 
crecimiento y la integración de su economía surgen como una fuerte presión 
social por la calidad y la excelencia. La misma se ve reflejada en un importante 
sector de las élites, especialmente en empresarios y medios de comunicación. 
Por otro lado, aparecen algunas corporaciones, fundamentalmente el Sindicato 
Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) y algunas estructuras parti- 
darias que se oponen a ese proceso de diversos modos. 

Lo cierto es que México puede ser ubicado en el marco de un país que se 
encuentra en pleno debate entre una apuesta de corte centralizador, socializa- 
dor y constructor de identidades nacionales, y la apuesta a un modelo centrado 
en la calidad, la eficiencia y la formación de recursos humanos. En este viaje, la 
producción de cohesión social se ve afectada no solo por los formatos de la ac- 
ción estatal, sino por las transformaciones o continuidades en la cultura política 
de distintos actores sociales. 



5. En síntesis 

Hemos analizado los casos de cuatro sistemas educativos de la región. Lo he- 
mos hecho con el objeto de observar el escenario en el que se encuentran en 
relación con su propia historia y con la proyección de futuro que se plantean 
dichas sociedades. 



217 



políticas educativas y cohesión social en AMERICA LATINA 



En el caso de Costa Rica hemos visto un sistema tensado por la idea de 
calidad, pero que ha mantenido su apuesta histórica por la homogeneización 
y la construcción de una hegemonía alrededor de la nación y de sus valores 
tradicionales. Allí puede observarse la persistencia de una matriz tradicional 
de construcción de la cohesión social a través del sistema educativo, a pesar de 
programas específicos que tienden a modernizaciones puntuales. La cuestión 
que plantea este caso es qué capacidad tiene un sistema educativo, apegado a su 
funcionamiento estructural tradicional, para continuar produciendo cohesión 
social en las nuevas condiciones históricas. 

El caso de Chile puede ser colocado en el polo opuesto. La política educa- 
tiva de Chile en la década de 1980 se vio marcada por un alejamiento del Estado 
de su apuesta a la construcción de identidad y cohesión social -de acuerdo con 
sus cánones tradicionales- y la prioridad por la calidad y la formación de rela- 
ciones humanas. Más allá de los intentos compensadores o reformistas de dicho 
modelo, realizado por los gobiernos de la Concertación, dicha matriz parece 
continuar vigente y no se observa un Estado que haya ganado en capacidad 
de gobierno y control del sistema. Aquí, la interrogante que se plantea es de 
qué modos puede producir cohesión social un sistema educativo que funciona 
centralmente bajo la lógica del mercado. Es decir, en un sistema en el que el 
Estado funciona como un regulador de las relaciones libres de los agentes, pero 
no impone el contenido de esas relaciones,'" ¿es posible producir una identidad 
común, una unidad de propósitos entre los miembros de la sociedad? 

El caso de Colombia y su Revolución Educativa es el de un gobierno inten- 
tando realizar una apuesta que recupere gobernabilidad y capacidad de control 
y gobierno, sin abandonar su apuesta por el mejoramiento de la calidad. Más allá 
de que esta última no aparezca como la apuesta prioritaria o central, el modelo 
contempla una combinación de dispositivos de mercado, con fuertes estrategias 
de recuperación de control y homogeneidad. En este caso, el punto de partida 
es justamente el de una sociedad profundamente afectada por factores disgre- 
gadores como la violencia política, el narcotráfico, la baja legitimidad de sus 
instituciones, entre otros. Lo particular de la transformación político-educativa 
colombiana es el intento de recuperar gobernabilidad y control sin apelar a una 
matriz tradicional centralista (que por otra parte se habría mostrado ineficaz 



-° Es importante señalar que aun cuando el rol asignado al Estado en este esquema parece ser 
el de un agente regulador, este dispone de baja capacidad de regulación. La ley de super- 
intendencia, que está en discusión en la actualidad, dotaría al Estado de mayor capacidad 
regulatoria. 



218 



Capítulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COI lESIÓN SOCIAL 

a la larga). Aquí, la interrogante es cuánto puede cohesionar a una sociedad el 
sistema educativo frente a fuertes tendencias disgregadoras y asumiendo a la 
vez los imperativos de la calidad educativa. 

El caso de México es el de un sistema que se encuentra en un recorrido 
histórico que lo trae de una extrema centralización productora de identidad 
nacional hacia la búsqueda de construir un sistema con mayores incentivos 
a la mejora de la calidad. En ese tránsito, la sociedad mexicana se encuentra 
«abanderada» en sus tensiones centrales, y en el medio de este debate. La 
identidad nacional mexicana ha sido tributaria de un tipo particular de rela- 
ción entre el Estado y la sociedad, que respondió a una matriz fuertemente 
corporativa. El caso del sistema educativo es uno de los ejemplos más notables 
de esta matriz: la relación entre la SEP, el SNTE y el tradicional partido de 
gobierno a lo largo del siglo XX (el PRI) fue a su vez uno de los pilares es- 
tructurales de un sistema con gran capacidad para imponer símbolos, producir 
identidad y difundir propósitos. La pregunta en el contexto actual, en el que 
al menos ciertos actores significativos buscan transitar hacia modelos repu- 
blicanos de relación entre Estado y sociedad, es cómo se logra crear o recrear 
condiciones de cohesión social en esta transición, al menos en términos del 
sistema educativo. 

Este recorrido ha intentado mostrar que los sistemas educativos se en- 
cuentran en un diálogo entre su modelo histórico de construcción de cohe- 
sión social, basado en la homogeneidad, la verticalidad y el control, con otro 
que pondera los objetivos de calidad. Las reformas de la década de 1990 no 
han puesto entre sus objetivos el problema de la construcción de cohesión 
social, ni siquiera han evaluado los costos del cambio de modelo, en términos 
de la pérdida de capacidades nacionales para la construcción de identidades 
y hegemonías. En ese sentido, el problema de la cohesión requiere ser intro- 
ducido en el debate educativo, cosa que no ha ocurrido hasta el momento. 
El debate parece concentrarse exclusivamente en los problemas de calidad 
y equidad. 

Por otra parte, en función de estas agendas, el viraje de los sistemas educa- 
tivos parece orientarse hacia estructuras descentralizadas, con una multiplica- 
ción de actores, reconocimiento y estimulación de las diferencias, y con factores 
de gobernabilidad más complejos y en muchos casos, autorregulatorios. Si esto 
es así, también habrá que plantearse qué capacidad tienen los propios sistemas 
para sostener su cohesión interna. 



219 



políticas educativas y cohesión social en AMERICA LATINA 

Conclusiones 

1 . Crisis en los fundamentos históricos del sistema educativo 

Crisis de la nación 

Podemos decir que está en crisis una idea de la unidad nacional que inspiró la orga- 
nización de los sistemas educativos y que garantizó cierta cohesión social en los nacientes 
Estados latinoamericanos; es decir, está en crisis la idea de una sociedad que se 
unifica y elabora su identidad exclusivamente a partir del lazo de la nacionali- 
dad, asociada al Estado y difundida por la escuela. 

Como se dijo en la segunda sección, la construcción de la nación fue una 
tarea asumida por las élites del siglo XIX y buena parte del XX, que pusieron 
en marcha el poder central del Estado. A través de sus instituciones querían 
imponer una modernidad en medio de variados grupos poblacionales, locales e 
inmigrantes sobre un territorio frágilmente unificado y configurado, con espa- 
cios que escapaban al control estatal. 

Si en principio la dominación estatal logró imponerse a través de su fuerza 
militar, la conquista de la legitimidad se hizo a través de la generalización de 
la idea de nación que, en todo el territorio estatal, enlazaba y comprometía a 
lo que empezaba a ser una misma sociedad. Y esta idea fue difundida a través 
de un aparato público en el que se fueron especializando funciones básicas que 
implicaban cierto tipo de relación con la sociedad: así como el sistema judicial 
fue implantándose y materializando la existencia de una ley común, la creación 
de un sistema educativo fue la palanca más poderosa del Estado para que los 
niños (y sus familias) asumieran tempranamente el sentido y «el destino» de 
una nacionalidad apenas creada. 

De este modo, la idea de nación, como patrimonio común de la sociedad 
sobre la cual los sistemas educativos de nuestros países organizaron sus objeti- 
vos, contenidos y estrategias de enseñanza, permitió a dichos sistemas contar 
con una fuerte base simbólica sobre la que se legitimó el poder estatal, que a su 
vez garantizó una «primera» cohesión social indispensable para la existencia de 
los nuevos países de Latinoamérica de los siglos XIX y XX. (Cieplan 2007b) 

Esta idea, difundida a través de un fuerte proceso homogeneizador opera- 
do fundamentalmente desde la escuela, parece suscitar cada vez menos fervor, o 
al menos no alcanza ella sola para generar el compromiso societario indispen- 
sable para superar las diferencias, los intereses y las identidades que conviven 
en sociedades nacionales cada vez más complejas (en ese mismo contexto, se 
puede advertir el fervor nacional en minorías que pretenden independizarse de 
Estados nacionales que parecían consolidados en el siglo XX). 



220 



Capítulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COI lESIÓN SOCIAL 

Crisis del Estado 

Junto a la idea de nacionalidad que galvaniza a una población, también se ha 
debilitado el aparato político que materializó históricamente dicha idea. Tal 
como se expuso en las primeras secciones de este capítulo, está en crisis la ca- 
pacidad del Estado gestor, que antes había contado con una suerte de monopolio 
en el campo de la «autorización» y difusión masiva de símbolos, en su faceta de 
Estado educador. 

En este progresivo debilitamiento del Estado puede subrayarse -siguiendo 
a Manuel Castells- un doble movimiento, hacia la internacionalización y hacia 
la delegación local (descentralización mediante) de un poder estatal antes sobe- 
rano, que estaría convirtiéndose en «Estado-red»; 

Tras la fachada grandilocuente del estado-nación soberano que aún se proclama 
como tal, los restos de un estado maltrecho por la globalización y las identidades 
se reconfiguran en redes de colaboración y puesta en común de recursos. (...) Sin 
embargo, la complejidad de la decisión política en ese mundo de redes institu- 
cionales, desbordando cotidianamente el ámbito nacional, complica considera- 
blemente la representación y el control democráticos. Falto de un anclaje en una 
sociedad civil que sea a la vez supra-nacional y local, el estado-red gana en flexibi- 
lidad y eficacia lo que pierde en democracia y transparencia. (Castells 1999:11) 



Crisis del sistema educativo 

Este diagnóstico acerca del Estado en el mundo actual nos remite nuevamente 
a la situación de un aparato educativo en el que ya hace varias décadas se vienen 
advirtiendo síntomas de fatiga, mientras se multiplican las demandas sociales a 
su alrededor. 

No se cuenta hoy con sistemas educativos capaces de generar cohesión 
social, al menos como lo hicieron en el pasado, canalizando aquella fuerza uni- 
ficadora y homogeneizadora del Estado que garantizaba cierta «unanimidad» 
tanto en el punto de partida, como en los resultados esperados de la escolariza- 
ción masiva. En el panorama actual, el Estado pierde capacidad de unificación, 
mientras la sociedad civil crece, la cultura se democratiza y la gestión de lo pú- 
blico ha perdido legitimidad. En función de todo ello, el aparato educativo se ve 
privado del impulso que le permitió estructurar políticamente, desde los minis- 
terios nacionales, una unidad de gestión que abarcaba tanto el sistema laboral 
como la formación docente, o la implementación del currículo, los criterios de 
evaluación y la organización de la actividad en cada escuela. 



221 



políticas educativas y cohesión social en AMERICA LATINA 

2. Reformas, con pérdida de unidad y debilitamiento 

Fragmentación de los sistemas educativos 

Como se planteó en la tercera sección de este capítulo, las reformas de los años 
noventa, que priorizaban las estrategias de búsqueda de la calidad, debilitaron y 
fragmentaron más el aparato educativo detrás de ideas como las de descentraliza- 
ción, focalización o atención de la diversidad. Por otra parte, estos programas de 
reforma tuvieron lugar en el contexto de la crisis del Estado educador, y de siste- 
mas educativos que ya no eran capaces de dar respuestas a los nuevos desafíos. 

Así, de un desgastado sistema educativo que cohesionaba homogeneizan- 
do cada vez con menos eficacia -bajo un ftmcionamiento en el que se afirmaba 
que «todos somos lo mismo, porque hacemos lo mismo» -, se aceleró el pasaje 
hacia otro modelo, orientado a resolver variadas demandas, unas referidas al 
acceso masivo a los niveles educativos superiores, y otras que aspiran a la for- 
mación de recursos humanos altamente capacitados, lo cual parece difi'cil de 
compatibilizar con procesos de enseñanza masiva. 

Fragmentación de las demandas educativas 

El fortalecimiento o crecimiento de nuevas formas de organización y actividad 
de la sociedad civil tendió a que la agenda de políticas públicas pusiera un acen- 
to mucho mayor en las demandas particulares que en el poder de las ofertas 
generales. Y, en ese marco, los sistemas educativos perdieron capacidad de ci- 
mentar a través de lo común, de formar a las nuevas generaciones difimdiendo 
símbolos que «superasen» las diferencias culturales, económicas o locales cada 
vez más gravitantes en la sociedad civil. 

Descentralización 

Asimismo, como se dijo anteriormente, esta redefinición de la agenda en la dé- 
cada de 1990, se dio en un clima político en el que los elencos de ftmcionarios 
de perfil más técnico cuestionaban duramente la ineficiencia y arcaísmo del 
aparato del Estado gestor. 

Así, la descentralización del sistema en unidades políticas más pequeñas 
file en parte una respuesta a la desmedida burocratización de estos aparatos, 
en parte un intento de recuperar gobernabilidad en un sistema que parecía 
un «elefante gordo» crecientemente captado por la corporación docente, las 
rutinas burocráticas, los poderes locales, etc., pero también significó la idea de 
acercar la escuela al ámbito de lo local, y esta suerte de «comarcalización» ponía 



111 



Capítulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COI lESIÓN SOCIAL 

inevitablemente en tensión lo nacional con lo local. En buena medida, la autonomía 
escolar y el impulso a los proyectos institucionales por escuela (además de ser 
una respuesta a los problemas de mejoramiento de los resultados de aprendiza- 
jes) traducían la idea de que cada unidad escolar debía desarrollar su propia es- 
trategia a partir del conocimiento de la población que atendía. Esta concepción 
de las prácticas de la escuela desdibujaba su elaboración a partir de objetivos 
nacionales, que quedaban supeditados a visiones y estrategias locales. 

Dispersión de objetivos y formas de implementación 

De este modo, la introducción de nuevos objetivos y formas en que se intentó 
implementarlos, debilitaron y en cierta medida «desmantelaron» la unidad del 
sistema educativo, que ni siquiera lograba garantizar efectos «cohesivos» en 
su esfera inmediata de acción (esto puede observarse en las derivaciones de los 
conflictos dentro de las escuelas e incluso de las aulas, aparentemente incontro- 
lables en estos ámbitos, que terminan siendo noticias en la sección policial de 
los diarios -y no en la correspondiente a educación). 

Esta pérdida de capacidad no fue un proyecto o un efecto deseado. Más 
bien -bajo la presión de nuevas demandas sociales y económicas- tal debilita- 
miento fue el resultado de haber establecido otras prioridades que, de hecho, 
se revelaron contradictorias con el proyecto de unificación nacional que había 
sido impulsado a través de la escolarización homogeneizadora. 

Tensión entre calidad y cohesión 

El valor sobre el que inicialmente operaba el sistema educativo (la nacionalidad 
como idea suprema) no tiene la influencia de antaño en las sociedades; al mismo 
tiempo, la demanda de calidad, en su traducción administrativa, tensiona con 
la búsqueda de cohesión, pues la calidad acentúa lo particular, lo original y lo 
creativo, mientras que para buscar la cohesión es necesario destacar lo común, 
por encima de toda diferencia individual o sectorial. 

Los cambios culturales fomentan un mayor individualismo, pero no es claro 
cómo recrean los vínculos sociales. Trabajar a favor de la cohesión social signi- 
fica (...) trabajar por recrear el vínculo social, el 'pegamento' que, en palabras 
de Bauman,-' mantiene vigente la esperanza del 'volveremos a vernos mañana'. 
(CEPAL 2007:20) 



Ver Bauman (2004). 

223 



políticas educativas y cohesión social en AMERICA LATINA 



Como se ha dicho antes, la escuela formadora de la nación fue una herra- 
mienta a través de la cual se transmitían saberes básicos, mientras se difundían 
valores que le daban sentido a ese «volveremos a vernos mañana», en una misma 
sociedad. 

Inviabilidad de las viejas estrategias 

Pero esta eficacia del sistema en su etapa fundacional no autoriza a pensar en la 
adopción de mecanismos verticales y de homogeneización nacionalizante para 
organizar la educación pública, que carecen de pertinencia y de viabilidad en el 
mundo actual. En este contexto resulta difícil pensar en una estrategia universal 
capaz de garantizar el funcionamiento del conjunto del sistema, que resuelva el 
gran desafío de aspirar a que la educación incluya -junto a la formación de re- 
cursos humanos y a pesar de las contradicciones que ello genera- a la cohesión 
social como objetivo prioritario del sistema. 

Los dilemas de las transiciones 

Al respecto, retomamos aquí algunos elementos de juicio expuestos en la cuarta 
sección, donde vimos cómo distintos países de la región -sin plantearse la co- 
hesión como objetivo de sus políticas educativas- afrontaron sus procesos de 
reforma en los años noventa y los problemas que quedaron planteados desde 
entonces. 

En el caso mexicano, las transformaciones emprendidas desde 1992 con el 
ANMEB, dejan abierta la interrogante acerca de cuánta diversidad y descentra- 
lización podrá «soportar» la unidad de un sistema educativo nacional (y de la 
nación misma en cierto sentido) que no aún no ha encontrado el camino para 
sustituir la sólida garantía del tradicional acuerdo entre gobierno y sindicato 
(SEP-SNTE). 

Por otra parte, la dualidad entre el viejo modelo vertical y homogenei- 
zante y el modelo descentralizador y atento a la calidad y la diversidad parece 
desembocar hacia uno u otro de estos polos: en Costa Rica, a favor de una 
solución que mantiene en su esencia un modelo de organización por oferta, 
sostenida por un Estado educador centralizado y fuertemente regulador; y en 
Chile, se ha avanzado hacia un sistema organizado a partir de la demanda y 
la descentralización. Sin embargo, no parece haberse encontrado el modo de 
conectar, en forma estable, la dinámica del cambio social acelerado con un Es- 
tado, a veces arcaico y cada vez menos viable, y otras, renovado pero privándose 
de herramientas indispensables para direccionar un sistema educativo nacional 
con capacidad de construir «lo común». 



224 



Capítulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COI lESIÓN SOCIAL 

3. La política y la reflexión sobre el futuro de los sistemas educativos 

A través de los casos estudiados en la cuarta sección también podría observarse 
que quienes gobiernan actualmente no consideran que la educación constituya 
la principal garantía para la construcción de ideas fundantes del orden (o para 
la construcción de su hegemonía, como élites). Al menos, no se observa que sea 
la demanda prioritaria en los planes educativos y de reforma de los ministerios 
de la región. 

A diferencia de lo que ocurría con la disposición político-ideológica de las 
élites de fines del siglo XIX y comienzos del XX, el objetivo de que la escuela 
difunda ideales, metas e intereses comunes para todos los sectores sociales, de 
cohesionar una sociedad alrededor de estos ideales, no parece ocupar un lugar 
prioritario en las preocupaciones políticas, económicas o culturales de las élites 
en la actualidad." 

Como ya se ha dicho, las prioridades educativas de los sectores dirigentes 
de la sociedad apuntan al objetivo de calidad (asociado a la necesidad de formar 
recursos humanos con capacidad de responder a los requerimientos de la nueva 
economía del conocimiento) y de equidad educativa (que el sistema garantice 
que los niños de diversa extracción socioeconómica o sociocultural tengan si- 
milares oportunidades para alcanzar los resultados de aprendizaje esperados en 
términos de calidad). 

En ninguno de ambos objetivos surge explícitamente el imperativo de 
construir cohesión social, aunque detrás de la idea de equidad podrían encon- 
trarse algunos elementos asociados a tal cuestión. Pero también cabe subrayar 
que no se percibe en la actualidad, la existencia de claras y fuertes demandas de 
las élites a los sistemas educativos respecto de su papel como garantes de los 
lazos sociales a escala nacional. 

En este contexto es difícil pensar en una estrategia universal capaz de ga- 
rantizar el funcionamiento del conjunto del sistema y que resuelva el gran de- 
safío de aspirar a que la educación incluya -junto a la formación de recursos 
humanos y a pesar de las contradicciones que ello genera- la cohesión social 
como objetivo prioritario del sistema. 

Sin embargo, esta misma declinación del Estado nacional del siglo XX y 
la percepción de los cada vez más apremiantes problemas de gobernabilidad de 
nuestras sociedades, reclaman volver a situar a la política como fuente de ideas 



22 



Al respecto, en la revista Propuesta Educativa (FLACSO, Buenos Aires, 2002) pueden consul- 
tarse los artículos de Juan Carlos Tedesco «Educación y hegemonía en el nuevo capitalismo», 
y el de Emilio Tenti «Notas sobre la escuela y la producción de la hegemonía», que comenta 
al primero. 



225 



políticas educativas y cohesión social en AMERICA LATINA 



y proyectos que contemplen el futuro social como algo más que una suma de 
«cuestiones» o «políticas» sectoriales." 

Asumiendo esta necesidad de ampliar el horizonte político de las propues- 
tas, puede pensarse a la educación básica y a la especializada como proyectos 
diferenciados de un sistema educativo, en el que una pondrá el acento en lo 
general y en lo común, mientras que la otra lo hará en la preparación de jóvenes 
capaces de insertarse en diversos ámbitos en que la nueva economía demanda el 
dominio de competencias y conocimientos complejos. 

Estos dos órdenes simultáneos del sistema, a su vez, se convierten en una 
respuesta necesaria de los sistemas educativos en términos de la cohesión so- 
cial. Como se ha expuesto en la segunda sección de este capítulo, los sistemas 
educativos nacionales incorporaron a lo largo del siglo XX la función de formar 
recursos humanos para el mercado de trabajo. Ese mercado de trabajo, por 
su parte, tenía una función integradora, cohesiva, en su tensa relación con el 
Estado y la sociedad. 

Si bien en la actualidad, la función de formación de recursos humanos 
para el mercado también debe ser atendida, su acción ya no resulta integradora, 
por lo que es necesario que los sistemas educativos fortalezcan, junto con las 
respuestas a las demandas del mercado, la formación en lo común a todos los 
miembros de la sociedad. 

Para poder «hacer política» de este modo y plantear la cohesión social 
como cuestión propia de la política educativa, es necesario repensar la cohesión 
hacia el interior mismo de los sistemas. Esto no puede ser traducido en térmi- 
nos de homogeneidad, sino de una capacidad de actuar en forma diferenciada 
y articulada a la vez. Es necesario entender que ese dispositivo requiere de un 
consenso social alrededor de la idea de la reconstrucción de lo común, en el 
que convendrá establecerse con la mayor claridad posible la escala de lo que se 
considera «común» (si es nacional, comarcal, o de otro orden). 

Así, pensar la cohesión dentro del sistema educativo implica considerar en 
qué forma de enunciación e implementación de sus principales objetivos aparece 
la tensión entre lo individual y lo colectivo, entre lo particular y lo general, entre 
el derecho a la diferencia y la pretensión de vivir juntos, entre las garantías y las 



23 



«...la reflexión acerca de las construcciones simbólicas y los consensos básicos en base a los 
cuales se construye una imagen colectiva de 'lo que somos y hacia dónde vamos', ha estado 
totalmente ausente del 'mainstream' intelectual de las últimas décadas -en circunstancias que 
fue una temática muy importante durante gran parte del siglo XX latinoamericano (...) En 
efecto, uno de los fenómenos más notorios de la última década está constituido por una cierta 
delicuescencia, por un cierto decaimiento de la esfera pública concebida como un espacio en 
el que los miembros de una comunidad política, los ciudadanos, deliberan con miras a mode- 
lar la praxis.» (Cieplan 2006a:3). 



226 



Capítulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COI lESIÓN SOCIAL 

obligaciones o deberes de todos. Estas líneas que atraviesan el sistema educativo 
también están tensionando al conjunto de la sociedad de hoy, y por eso, al orien- 
tarnos hacia la búsqueda de la unidad del sistema a través de la política educativa, 
muy posiblemente estemos orientándonos hacia formas de intervenir en la crea- 
ción de nuevas formas de unificar o enlazar a individuos y sectores cada vez más 
celosos de su particularidad en la vida social de la modernidad reciente. 

Las nuevas estrategias de «un Estado para una sociedad nacional» (O'Donnell 
2004) no pueden definirse repitiendo el pasado del Estado educador. Hoy, un 
orden político que pretenda cohesionar a la sociedad deberá partir del reconoci- 
miento de las diferencias (y no de la mera «integración» de los diferentes); para 
eso, la reconstrucción de lo estatal requiere mecanismos que construyan su legi- 
timidad «desde abajo hacia arriba» (situándose en la perspectiva de las demandas 
sociales para diseñar la oferta estatal de servicios) y «desde arriba hacia abajo» 
(garantizando una direccionalidad nacional de las políticas implementadas). 

En fin, aceptemos que aún no se nos presenta, en forma claramente defi- 
nida, la escala en la que podrían funcionar con más eficiencia y penetración los 
dispositivos estatales para fortalecer la cohesión social. La gestión del sistema 
educativo en las últimas décadas muestra, tal como lo presentamos, el duro 
dilema entre asumir y fortalecer un aparato estatal en buena parte obsoleto, y 
delegar sus funciones a una demanda que solo logra procesar cierta consistencia 
en función de situaciones sociales específicas o locales. Sin embargo, es indis- 
pensable sostener la convicción de que el futuro depende de nuestra capacidad 
para seguir construyendo, desde el sistema educativo, estas sociedades nacio- 
nales, otrora producidas por la escolarización masiva. Esta convicción puede 
apoyarse en reflexiones como las de Fierre Rosanvallon: 

Actualmente es imposible reconstruir formas de solidaridad social sin 'rehacer la 
nación', en cierta forma; es decir, sin actualizar la base cívica sobre la cual se asien- 
ta el reconocimiento de una deuda social mutua. Para ello hay que evitar dos peli- 
gros: la disolución del lazo social y la exaltación artificial de un pueblo imaginario. 
(Rosanvallon 2000:11) 



4. En síntesis 

Hemos realizado un recorrido a lo largo de este trabajo, que pretendió centrar- 
se en las reformas educativas de las últimas décadas, es decir, en el modo en que 
los sistemas están intentando cambiar el modelo que les dio origen. 

El repaso realizado recorrió las reformas de la década de 1990 y los deba- 
tes del nuevo milenio. Más allá de los abordajes conceptuales, hemos revisado 



227 



políticas educativas y cohesión social en AMERICA LATINA 



los casos de cuatro sistemas que se encuentran en proceso de transformación, 
en los que se refleja un replanteo de las relaciones entre Estado y sociedad. 

Hemos planteado la necesidad de que los sistemas revisen el modo a través 
del cual construyeron su visión de la cohesión de las sociedades nacionales. Y 
eso ocurre porque no alcanza ese valor simbólico para garantizar dicho objetivo 
en forma exclusiva, pero al mismo tiempo, porque los Estados no cuentan con 
legitimidad y aparatos capaces de desarrollar esa tarea. 

En primer lugar, parece necesario instalar el objetivo en las élites políticas 
e intelectuales, generar la demanda a los sistemas educativos, e interpelarlos en 
su posibilidad de colaborar con la construcción de una sociedad con mayores 
grados de cohesión. 

Eso no ha ocurrido en las últimas décadas, y en tal sentido, no se observa 
esta temática en el marco del debate de políticas educativas de la región, más 
allá del reconocimiento de síntomas de la fractura, la marginalidad y la seg- 
mentación que viven nuestras sociedades, que implican dificultades en la tarea 
educativa y sobre las cuales los sistemas no encuentran modos de actuar aún ni 
han logrado institucionalizar estrategias de abordaje. 

Definidas estas prioridades, los sistemas deben avanzar en una revisión de 
sus propias estructuras de modo que ellos mismos sean capaces de cohesionar- 
se. Y como hemos dicho, ya no es posible la homogeneidad de la verticalidad, 
y la del «todos hacemos lo mismo y por eso somos iguales». Se trata de re- 
construir una lógica capaz de actuar de forma diferenciada, sin perder unidad 
y cohesión. Esta demanda es de una significativa exigencia para la ingeniería 
institucional de los sistemas, más aún en momentos de fuerte debilitamiento de 
su capacidad sistémica. 

En segundo lugar, parece complejo mantener como objetivos prioritarios 
la cohesión y el mejoramiento de la calidad, tal como hemos planteado anterior- 
mente. La cohesión exige garantizar un piso común de valores, conocimientos y 
actitudes para todos, en tanto que la calidad obliga a brindar la posibilidad de de- 
sarrollar sus potencialidades a todos, pero sabiendo que la diferencia se instalará 
entre los alumnos. En tal sentido, puede resultar interesante pensar en dos lógicas 
para asumir el funcionamiento del sistema: una primera para la educación básica, 
y una segunda para la educación especializada (media-superior y superior). 

Si definimos la educación básica como aquella capaz de formar ciudadanía, 
y creemos que dicha ciudadanía debe encontrar elementos comunes, tendre- 
mos que pensar en una educación básica ponderadora de saberes y prácticas 
comunes, más allá de la capacidad de acción autónoma de las escuelas y ges- 
tiones locales. Se trata de una escuela de educación básica que pone en el cen- 
tro la construcción de saberes básicos (esta definición ameritaría una discusión 
actualizada) y valores comunes. 



228 



Capítulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COI lESIÓN SOCIAL 

Pero en el caso de la educación especializada deberíamos pensar mucho 
más en explotar los potenciales individuales y locales, en liberar las capacidades 
de los actores para desarrollarse del modo y en los aspectos en que tengan ca- 
pacidades para hacerlo. En ese caso, lo particular tendrá un lugar prioritario en 
la agenda por sobre lo general. 

Estaremos hablando de un sistema con dos objetivos: uno centralizado en 
la cohesión, en lo común, en lo que «nos une»; y otro, que tomará como prio- 
ridad aquello que cada uno tiene como potencial e intentará desarrollarlo en 
su máxima expresión. Se trata de un sistema de dos objetivos, además, porque 
la atención a demandas variables, cambiantes y específicas debe hacer que la 
educación especializada tenga una alta capacidad de cambio y renovación en 
plazos cortos, en tanto es esperable que la educación básica confiera a la socie- 
dad patrones de mayor estabilidad en torno a saberes básicos y construcciones 
simbólicas comunes. 

Sin duda, esta recomendación amerita una discusión a fondo respecto de 
cómo garantizar la equidad en la entrada al «segundo nivel», dado que el mis- 
mo no será capaz de garantizarnos niveles de equidad y cohesión, más allá de 
los que se hayan podido alcanzar en la educación básica. 

En síntesis, élites demandantes de cohesión, sistemas educativos cohesio- 
nados en sí mismos y diferenciados en su interior, parecen ejes para «empezar» 
a pensar una agenda de la cohesión para la política educativa de la región. 



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