Full text of "Políticas Educativas y Cohesion Social en America Latina"

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POUTICAS

EDUCATIVAS

Y COHESION SOCIAL
EN AMERICA UTINA

Simon Schwa rtzman, Cristian Cox
(editores)

Jason Beech, Cristian Cox, Luis Crouch

Andres Delich, Renato Gazmuri, Amber Gove

Martin Gustafsson, Silvina Gvirtz, Gustavo laies

Robinson Lira Castro, Denise Vaillant, Rose Neubauer

Simon Schwartzman, Ghisleine Trigo de Silveira

Gilbert Valverde, Donald Winkler

COLECCION

CIEPLAN

uqbar

EDITORES

Direction de Coleccion Cieplan: Eugenio Tironi

POLITICAS EDUCATIVAS Y COHESION SOCIAL EN AMERICA LATINA

ISBNN° 978-956-8601-57-7

www.uqbareditores.cl
Telefono: (56-2) 224 72 39
Santiago de Chile

Direction editorial: Isabel M. Buzeta Page

Edition a cargo de Patricio Gonzalez R.

Disefio de portadas Coleccion Cieplan: Caterina di Girolamo

Diagramacion: Salgo Ltda.

Impresion:

Queda prohibida la reproduction partial o total de esta obra por cualquier medio o procedimiento.

INDICE

Introduccion

Las agendas pendientes de la educacion

Simon Schwartzman y Cristidn Cox 9

Capftulo 1

FlNANCIAMIENTO EDUCACIONAL EN LaTINOAMERICA

Donald Winkler 31

Capftulo 2

ESTANDARES Y EVALUACION

Gilbert A. Valverde 55

Capftulo 3

GESTION DE LOS SISTEMAS ESCOLARES: ^QUE CAMINOS SEGUIR?

Rose Neubauer, Ghisleine Trigo de Silveira 87

Capftulo 4

La profesion docente: lecciones para disenadores de politicas

sobre reformas que funcionan

Denise Vaillant 129

Capftulo 5

SlSTEMAS EDUCATIVOS Y COHESION SOCIAL: LA RECONSTRUCCION DE
«LO COMUN» EN LOS EsTADOS NACIONALES DEL SIGLO XXI

Gustavo F. Iaies, Andres Delich 175

Capftulo 6

CURRICULOS ESCOLARES Y SUS ORIENTACIONES SOBRE HISTORIA, SOCIEDAD
Y POLITICA: SIGNIFICADOS PARA LA COHESION SOCIAL EN LATINOAMERICA

Cristidn Cox, Robinson Lira, Renato Gazmuri 231

Capftulo 7

Educacion y cohesion social

Luis Crouch, Amber Gove, Martin Gustafsson 289

Capftulo 8

MlCROPOLITICA ESCOLAR Y COHESION SOCIAL EN AMERICA LaTINA

Silvina Gvirtz, Jason Beech 335

Los AUTORES 371

Indice de tablas y graficos 377

Introduction

LAS AGENDAS PENDIENTES
DE LA EDUCACION

Simon Schivartzman y Cristidn Cox

1 anto el acceso como el gasto en education han aumentado en America La-
tina muy significativamente en los ultimos 10 6 15 anos. La mayoria de los
paises, sin embargo, parece haber topado con una barrera dificil: la calidad de
la education basica no esta mejorando (Castro 1999; OECD 2004; Vegas y Pe-
trow 2007), gran cantidad de estudiantes abandonan las escuelas a la edad de 14
6 15 anos, queda poco espacio para seguir aumentando la cantidad de recursos
publicos destinados a la education, y subsisten problemas graves de equidad que
afectan a las personas de estratos sociales mas bajos y a las minorias. Ademas, las
evaluaciones existentes de las reformas curriculares de la decada pasada (Ferrer
2004; Dussel 2004) coinciden en las debilidades de su implementation y en la
calidad, por tanto, de las oportunidades de aprendizaje que hoy ofrecen los sis-
temas escolares de la region, ya sea para cumplir con las exigencias del mercado
laboral como para fortalecer los valores de cohesion social, emprendimiento y
pensamiento critico, que son partes integrantes de una education completa y
etica. Por ultimo, las evaluaciones internacionales de resultados de aprendizaje
revelan grandes distancias de los paises de la region con respecto al promedio
de los paises de la OCDE, asi como distribuciones socialmente mas desiguales.
El tema de la education moviliza a las personas, que muchas veces dis-
cuten por cuestiones que son vividas como opuestas y contradictorias cuando
deberian ser complementarias. Tal es la contradiction que existiria entre una
education eficiente, que busca capacitar a las personas para el mercado del tra-
bajo, y una education orientada a fomentar la formation intelectual y moral de
los jovenes y el desarrollo de su capacidad de mirar de manera critica y creativa
la sociedad en que viven. De hecho, una buena education debe proporcionar a
las personas los instrumentos fundamentales para la participation en el mundo
del trabajo y de la vida social organizada, que son el conocimiento y el uso de la
lengua escrita y hablada, y la capacidad de entender y valerse del razonamiento

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

matematico y cientifico. Sin el dominio de la lengua no es posible avanzar en
el entendimiento de la cultura, de la historia, de las cuestiones sociales y de los
dilemas eticos de las sociedades contemporaneas. Sin el conocimiento ni la fa-
miliaridad con el razonamiento matematico y cientifico no es posible entender
y buscar caminos alternatives, si necesarios, para las cuestiones economicas,
ambientales, de salud y de recursos materiales y tecnicos, que forman parte
constitutiva de las sociedades modernas. Si bien los procesos de adquisicion de
las capacidades de lectura, escritura, razonamiento matematico y cientifico no
se dan de forma espontanea y natural, sino que requieren trabajo sistematico
de entrenamiento, producen al mismo tiempo la incorporation de tradiciones
culturales, intelectuales, cientificas y tecnicas dentro de las cuales estas com-
petencias se han desarollado . La education estrictamente tecnica, limitada al
entrenamiento para actividades mecanicas repetitivas, tal como la imaginaban
a principios del siglo pasado teoricos de la «administracion cientifica» como
Taylor (1911) y Fayol (1917), es tan utopica y fuera de la realidad como las
escuelas de orientation estrictamente religiosa e ideologica propuestas por co-
rrientes pedagogicas mas extremas.

Este doble caracter practico y cultural, que se da en el proceso educativo,
existe tambien en las escuelas en tanto organizaciones sociales. Desde una mi-
rada, las escuelas son organizaciones que deben producir de la manera mas efi-
ciente posible los productos que son de su responsabilidad, haciendo uso de las
mejores tradiciones y tecnologias pedagogicas disponibles: jovenes equipados
con las competencias basicas esperadas, dentro de periodos de tiempo definidos
y a costos adecuados. Desde otra mirada, las escuelas son instituciones cultura-
les que involucran maestros, administradores, estudiantes y sus familias en ta-
reas de transmision y desarrollo tecnico, cultural y moral, que son indisociables
e irreductibles a procedimientos rutinarios y burocraticos. No es posible hacer
y deshacer escuelas como se hacen y se deshacen fabricas de tornillos o de za-
patos. En realidad, las fabricas tambien son instituciones con culturas tecnicas y
profesionales propias que no se hacen y deshacen con tanta simplicidad.

Estas dos maneras de mirar la education pueden ser descritas en terminos
de dos tradiciones de analisis de las cuestiones educativas: una proveniente de
la economia y otra de la sociologia. En la mirada clasica de los economistas,
el papel central de la education es la formation de recursos humanos, sin el
cual los otros factores de production -capital, trabajo, recursos naturales- no
tienen como agregarse y generar beneficios y bienestar (Becker 1964) . En la
mirada clasica de los sociologos, la education es, por excelencia, el cemento de
la cohesion social, sin la cual las instituciones modernas, la division social del
trabajo y los mercados mismos no logran fimcionar adecuadamente (Durkheim
1893,1922).

Introduction LAS AGENDAS PENDIENTES DE LA EDUCACION

Este libro intenta juntar estas dos visiones, a las que se anade la de los
educadores, que miran la education no solamente desde afuera, en terminos
de sus papeles sociales, sino desde adentro, como procesos cuyo foco recae en
el crecimiento de las personas, y que se dan en la interaction cotidiana entre
maestros y estudiantes.

La primera parte de esta obra reiine trabajos desarrollados dentro de un
amplio proyecto denominado «Una nueva agenda economico-social de Ame-
rica Latina», en tanto que la segunda parte agrupa trabajos elaborados dentro
del proyecto titulado «Cohesion social en America Latina», ambos conducidos
en conjunto por la Corporation de Estudios para Latinoamerica (Cieplan), en
Santiago de Chile, y el Instituto Fernando Henrique Cardoso (iFHC), en Sao
Paulo, Brasil. El tema central de la primera parte alude a como enfrentar los
problemas financieros, institucionales y de calidad que experimentan los siste-
mas educativos de la region. Entre los temas a tratar en esta parte se cuentan:
los costos y las prioridades de inversion, el uso de los instrumentos de evalua-
tion, las cuestiones asociadas a las manera por las cuales los sistemas educativos
se organizan y el papel central que los maestros -como categoria profesional-
juegan en todo este proceso. La segunda parte enlaza la vision historica de la
construction de los sistemas escolares publicos de la region con el foco puesto
en los contenidos de la education impartida en Latinoamerica, ambos puntos
examinados desde la perspectiva de su aporte a la cohesion social. Los trabajos
en este caso intentan responder como la desigualdad socioeconomica, las poli-
ticas educacionales como la expansion de coberturas y la descentralizacion, y las
reformas curriculares, han contribuido, o no, a la cohesion social.

El texto de esta Introduction pretende llamar la atencion sobre un conjun-
to de temas emergentes relacionados con la education que no son abordados en
los diferentes capitulos del libro. Su objetivo no es tanto el aportar soluciones,
que no son faciles ni consensuales, sino que ayudar a consolidar una vision de
la education como tema de estudio, reflexion, investigation y action cada vez
mas complejo.

La evolucion de los sistemas escolares y de las agendas de
politica educativa en el siglo xx

Las politicas educacionales en America Latina pueden describirse en terminos
de distintas fases, con distintos grados de dificultades y entornos politicos. La
primera fase, que en algunos paises duro un siglo o mas, foe la creation de sis-
temas nacionales y globales de education publica. Este proyecto conformaba
parte de un proceso mas amplio de organization de las naciones-Estados de

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

la region, y los paises que actuaron con mayor prontitud y tuvieron mas exi-
to en este proceso, tales como Argentina, Uruguay y Chile, tambien fueron
los primeros en crear escuelas publicas y universidades modernas. Las escuelas
publicas eran consideradas como parte del servicio civil, los profesores y los
directores de escuelas eran funcionarios publicos, y los contenidos que los nifios
debian aprender se determinaban desde arriba. Algunos paises lograron crear
algunas escuelas publicas de buena calidad y prestigiosas, mientras la Iglesia
catolica mantenfa y ampliaba sus colegios privados para nifias y tambien para
una education de elite, asi como algunas universidades. En algunos lugares, la
Iglesia colaboro con el Estado en la provision de education publica, pero en la
mayoria de los paises permanecio separada.

Durante el siglo XX, a medida que los paises se volvian mas urbanos y se
ampliaba el sector publico, tambien se amplio la education. Los maestros se
organizaron en sindicatos y empezaron a luchar para defender sus intereses; la
necesidad de dinero para construir escuelas y la compra de materiales escolares
atrajo intereses comerciales, al tiempo que los polfticos comenzaron a usar el
nombramiento de directores de escuela y la asignacion de maestros en sus co-
legios preferidos como moneda electoral. La expansion de la education publica
se asocio con la creation de grandes burocracias publicas, la propagation de la
practica de dar sinecuras como recompensa politica, y el alineamiento politico
de maestros y sus sindicatos con partidos e ideologias politicas.

En muchos paises, en el ultimo cuarto del siglo XX, a medida que las co-
berturas en primaria se aproximaban a la universalizacion del nivel, la edu-
cation publica fue traspasada desde el gobierno central hacia los estados y
provincias; en otros, desde los estados y provincias hacia las municipalidades.
La justification de esta tendencia, estimulada por organismos de cooperation
international, se atribuia a que los sistemas de education publica eran demasia-
do complejos y grandes para ser administrados desde burocracias centrales, que
las instituciones educacionales deberian estar mas cerca de su publico y que los
gobiernos locales deberian involucrarse mas en la education de su poblacion.
Adicionalmente, la descentralizacion aumentaria la accountability del gobierno
y contribuiria a neutralizar la captura de los sistemas educativos por intereses
corporativos. Las asociaciones y los sindicatos de maestros no vieron con bue-
nos ojos la descentralizacion, que fue percibida como una rebaja de su prestigio
profesional y como un intento de los gobiernos centrales por reducir sus gastos
en education. Cabe mencionar que no hay evidencia de que hubo disminucion
sistematica de los gastos nacionales en education, salvo en periodos de crisis,
sino que un traspaso de los recursos desde los gobiernos nacionales hacia los
gobiernos locales, que de hecho se volvieron mas interesados y se involucraron
con mayor ahinco en la education, pero tambien en las posibilidades de favo-

Introduction LAS AGENDAS PENDIENTES DE LA EDUCACION

res politicos, fomentadas por estos nuevos recursos y atribuciones (Cruz 1998;
De Ferranti et al. 2004; Di Gropello 2004; Filgueira et al. 2006; Gauri 1998;
Gershberg 1999; Grindle 2004; Winkler y Gershberg, 2000;); incluso, las po-
liticas de descentralizacion, en contextos nacionales de fuertes desigualdades
socioeconomicas, pueden incrementar estas (Vegas y Petrow 2007). De este
modo, los tradeoffs entre las ganancias en eficiencia y accountability, por un lado,
y los incrementos en las desigualdades, por otro, no fueron hechos visibles ni
en general formaron parte de los procesos de deliberation y toma de decisiones
politicas sobre la descentralizacion.

DECADA DE I99O: NUEVO ENFASIS EN EL DESEMPENO Y LA DEMANDA

La primera fase, antes comentada, termino alrededor de 1990, y vista desde el
lado positivo significo la provision de algun nivel de education basica a casi la
totalidad de la poblacion, ademas de un aumento significativo del gasto publico,
que alcanzo alrededor de un 4 a un 6% del PNB en la mayoria de los paises.
Su lado negativo, sin embargo, fue que se volvio muy dificil o imposible hacer
cumplir los programas curriculares: muchas escuelas recibian demasiados po-
cos recursos para sus actividades diarias y la carrera docente perdio prestigio, lo
que provoco selecciones perversas para la profesion. Los niveles alarmantes de
desertion escolar y repitencia en muchos paises de la region, unidos a proble-
mas de calidad en todos ellos, llevaron a una perception generalizada de que las
instituciones publicas de education no podian cumplir con lo que se esperaba
de ellas en una sociedad moderna, aun cuando se les dotara de mas recursos y
apoyo. Las familias de clase media y de clase alta que en el pasado ponian a sus
hijos en las instituciones publicas mas prestigiosas, los cambiaron a colegios
privados. Estos procesos, junto a criterios de politicas difundidos por las agen-
das multilaterales como el Banco Mundial, BID y UNESCO (Beech 2007),
hicieron emerger una nueva generation de politicas educacionales.

El primer paso, siguiendo las experiencias de Europa y de los Estados
Unidos, consistio en desarrollar indicadores externos de desempefio. Los in-
dicadores mas simples corresponden a las estadisticas de cobertura, las tasas
de termination, las brechas edad-nivel y varias dimensiones de equidad -por
genero, region, raza, cultura, niveles de ingreso y otros. A menudo, estas me-
diciones se recopilan junto con indicadores de insumos -numero y calificacion
de los maestros, relation estudiantes/maestros, gastos y otros. Estas estadisticas
revelaron tasas alarmantes de retention y demora en completar la education
basica, lo que llevo a muchos paises a introducir la «progresion continua» (o
«promocion social») en sus escuelas. Por ejemplo, la tasa bruta de matriculas

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

en la educacion basica en Brasil en el afio 2006 era de un 120%, lo que signi-
ficaba que el sistema era un 20% mas grande de lo que deberia ser, con tasas
muchos mas altas en los estados mas pobres del pais. La principal justification
pedagogica de las politicas de progresion continua es que los estudiantes que se
atrasan por malos resultados, normalmente no se recuperan y terminan aban-
donando la escuela antes de terminar la educacion basica (Barretto y Mitrulis
2001; Rizo 2004; Roderick et al. 1999). Esta politica, sin embargo, a menudo se
interpreto con el significado de que el exito academico ya no era importante, lo
que provoco desmoralizacion en una cultura como la del sistema escolar, que
desde siempre ha definido tal exito como su criterio de logro principal y, como
consecuencia, en muchos casos, devino en la interruption de esta practica.

Mas complejos son los indicadores de desempeno academico que miden
las competencias de los estudiantes a distintos niveles y comparan los resultados
de escuelas, distritos escolares, regiones y paises entre si. La creation de estos
indicadores se vio estimulada por organismos internacionales, y estos indicado-
res se usaron y aun se usan como herramientas para estimular a los gobiernos
y a las administraciones educacionales a alcanzar objetivos especificos. Estas
estadisticas revelaron un escenario preocupante de muy bajos niveles de exito,
fuertemente correlacionados con los antecedentes socioeconomics del estu-
diante y que aparentemente resultaron impermeables a las politicas estandares
de cambios en la malla curricular, metodologfas de ensefianza e incluso a la in-
version financiera en el sistema escolar (Comision para el Desarrollo y Uso del
Sistema de Medici on de la Calidad de la Educacion 2003; Cueto 2005; Ferrer
y Arregui 2002; Vegas y Petrow 2007).

La incapacidad de la educacion publica de mejorar resultados de aprendi-
zaje condujo los esfuerzos a liberar a las escuelas de la burocracia publica, vol-
viendolas mas autonomas y sensibles a la movilizacion social y a la competencia
del mercado. Esta tendencia presenta una variedad muy amplia y paradojica de
origenes intelectuales, desde el enfasis puesto por Paulo Freire en la «pedagogia
de los oprimidos» y la necesidad de vincular la educacion con los movimientos
sociales y la educacion popular (Freire 1987) hasta los argumentos de Milton
Friedman en favor de los cheques escolares (Friedman y Friedman 1980; Fried-
man 1955). Una politica totalmente movida por la demanda requeriria de una
descentralizacion radical de los sistemas educacionales publicos, con la distri-
bution de cheques escolares a los estudiantes y sus familias, y el reemplazo
de las escuelas publicas por escuelas de contrato administradas por privados.
En Chile, a partir del regimen de Pinochet y siguiendo con los gobiernos de
centro-izquierda de la Concertacion, se adoptaron varias de estas ideas, con
resultados inciertos: existe un debate cada vez mayor y que aun no es conclu-
sive sobre el alcance real de estas politicas (Bellei 2007; Contreras et al. 2003;

Introduction LAS AGENDAS PENDIENTES DE LA EDUCACION

Elacqua y Fabrega 2004; Gallego y Sapelli 2007; McEwan y Carnoy 2000). El
caso chileno es de especial interes porque, por una parte, muestra importantes
avances en algunos segmentos de su sistema educacional, con escuelas privadas
subvencionadas que realmente se disputan a los estudiantes en un mercado que
aspira a una educacion de calidad, pero, por otra parte, tal como lo revelaron los
estudios de PISA y otras evaluaciones, las escuelas municipales que atienden a
los estudiantes mas pobres no dan muestras de repunte, y la calidad de la edu-
cacion basica chilena, aunque haya mejorado en los ultimos anos, sigue siendo
critica, lo que demuestra que estas politicas pueden haber llegado a sus limites.
Los llamados «programas de transferencia condicional de renta», que con
el apoyo del Banco Mundial estan siendo adoptados en muchos paises de la re-
gion, tambien pueden considerarse como parte de esta tendencia para trasladar
la atencion hacia la demanda. La idea, en el area de la educacion, es entregarles
a las familias pobres un pequefio incentivo monetario para que mantengan a sus
hijos en la escuela. Se supone que, por un lado, las familias pobres no mandan a
sus hijos a la escuela porque necesitan los ingresos de su trabajo; por otro, que
las escuelas publicas serfan capaces de entregarles una educacion adecuada si
los nifios asistieran a ellas (Bourguignon et al. 2003). Dado que las evidencias
disponibles contrarian estas dos hipotesis (Cardoso y Souza 2003; Reimers et
al. 2006; Schwartzman 2005), la mayoria de los programas de transferencia de
fondos se convirtieron, en la practica, solo en politicas de distribution de in-
gresos, con un efecto minimo o nulo sobre la educacion, salvo negativamente,
cuando los recursos destinados a educacion son redirigidos a esos programas.

La nueva agenda

La nueva agenda para la reforma educacional en America Latina se basa en las
nociones de que el sector publico no puede renunciar a su rol y responsabilidad
de mejorar la calidad y relevancia de la educacion en la region; que la educacion
se hace en las escuelas y en las salas de clase, y ahi es donde se ganara o perdera
la batalla por la calidad y relevancia; y que es parte de la responsabilidad de los
organismos publicos crear las mejores condiciones posibles para la participa-
tion de las instituciones privadas, las organizaciones sociales y las familias en la
provision y en el apoyo a la mejoria de la educacion en todos sus niveles.

Los esfuerzos de las reformas institucionales de las ultimas dos decadas
han revelado sus limites (Carnoy 2007; Tedesco 2007): estas no alcanzaron a
afectar de manera efectiva y a escala suficiente el nucleo del quehacer docente
en aulas y escuelas. Las capacidades y desempefios de docentes y de directi-
ves de escuelas, reconocidamente el nucleo mas duro en cualquier esfuerzo de

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

reforma (Fullan 2003), son el centro de la nueva agenda. Las nuevas politicas
educativas deberian centrarse en la agenda de cambio de las capacidades de las
que dependen los desempenos docentes en las aulas y directivos en los centros,
asi como en los resultados de aprendizaje de alumnos y sistemas escolares.

Comparaciones internacionales y analisis estadisticos sistematicos de ex-
periencias educacionales exitosas convergen en apuntar a algunos elementos
cruciales de cualquiera politica educacional favorable: empezar la educacion lo
antes posible; trabajar sistematicamente con nifios pequefios para desarrollar su
capacidades tempranas en el uso del codigo fonetico de su idioma; elegir a los
maestros en funcion de sus logros en brindar una buena educacion a sus estu-
diantes y estructurar sus carreras de acuerdo con este criterio; fortalecer el rol
de liderazgo de los directores de escuelas, estimulando su compromiso con ob-
jetivos pedagogicos; diferenciar los programas educativos segun las condiciones
de aprendizaje y las motivaciones de los estudiantes, en vez de obligar a todos a
seguir una malla curricular uniforme adaptada a los requisitos de la educacion
superior; y reducir la libertad de election de las escuelas que presenten malos
resultados, entregandoles un currfculo bien estructurado y apoyo, y controlan-
do sus resultados a traves de evaluaciones sistematicas. Esto incluye tambien
un enfasis renovado en la importancia de los libros escolares y otros recursos
de aprendizaje, incluyendo el uso de nuevos recursos informaticos, sin sustituir,
sino que apoyando el trabajo del profesor.

Aunque este sea el consenso dominante entre los especialistas, las politicas
educacionales en America Latina, como en la mayoria de los demas paises, son
muy controvertidas y las preferencias e intereses politicos e ideologicos de los
distintos participes complejizan el debate y dificultan las convergencias y las
logicas de cooperation hasta hacer de estas la exception mas que la regla en la
region (Corrales 1999; IADB 2006; Navarro 2006). Ademas, siempre existen
brechas importantes entre las politicas generates propuestas y su implementa-
tion practica en circunstancias especificas.

Se hace entonces necesario fortalecer el consenso en torno a esta nueva
agenda para una educacion de calidad, basada lo mas posible en la investiga-
tion empirica sistematica y en evidencias, mas que solo en las corazonadas de
quienes ejercen esta profesion o las demandas de grupos de interes. El acuerdo
puede verse favorecido por la creciente cooperation entre especialistas en edu-
cation e investigadores de otras disciplinas -economistas, biologos, sociologos,
neurobiologos, especialistas en informatica, historiadores- que puede llevar, a
su vez, a introducir cambios importantes en la manera en que se organiza hoy la
educacion como una disciplina academica y profesional. Asimismo, puede verse
favorecida, como se argumenta mas adelante, por el cambio de escala en el vo-
lumen y riqueza de la evidencia acerca de los resultados de aprendizajes de los

Introduction LAS AGENDAS PENDIENTES DE LA EDUCACION

sistemas, y la consiguiente reflexividad sociopolitica acerca de las caracteristicas
y desempefios de los mismos.

Educacion temprana

Existe cada vez mas literatura, proveniente de la investigacion en neurocien-
cias, psicologia del desarrollo y economia, sobre la importancia de la educa-
cion temprana para los logros de una persona durante toda su vida. El proceso
acumulativo de aprender y el desarrollo intelectual empiezan en los primeros
afios, y dependen fuertemente de las interacciones que los nifios tienen con
un entorno estimulante y rico en contenidos. La investigacion muestra que
nifios de familias de bajo ingresos y poca educacion, probablemente acumulen
importantes carencias desde los dos afios de edad, lo que podria compensarse
a traves de una educacion preescolar de buena calidad (Ramey y Ramey 2004,
1994). Mientras mas demoran estos nifios en recibir una atencion adecuada,
mas probable es que fracasen y abandonen la escuela. Alrededor de los seis afios,
el uso sistematico de metodos foneticos para ensefiar a los nifios a leer y escri-
bir es claramente superior a otros enfoques, sobre todo para nifios en hogares
donde hay menos estimulacion intelectual (McGuinness 2004, 2005; National
Reading Panel 2002; National Reading Panel and National Institute of Child
Health and Human Development [U.S.] 2000; Rose 2006). Al respecto, James
J. Heckman hizo notar lo siguiente:

(...) los primeros ambientes familiares son grandes predictores de las habilida-
des cognitivas y no cognitivas. La investigacion ha documentado la emergencia
temprana (antes de los 4 a 6 afios) y la persistencia de carencias en las habilidades
cognitivas y no cognitivas. Ambientes que no estimulan al nifio y no cultivan estas
habilidades a temprana edad dejan al nifio en una desventaja temprana. La des-
ventaja surge mas de la falta de estimulacion cognitiva y no cognitiva dada a los
pequefios que simplemente de la falta de recursos financieros. (Heckman 2006)

Mas alia de sus beneficios educacionales, la educacion temprana tambien
tiene beneficios importantes de largo plazo para la economia en su conjunto,
dado que torna los gastos en educacion mas efectivos y dota a los paises de re-
cursos humanos mejor calificados (Cunha et al. 2005; Knudsen et al. 2006).

Estos resultados apoyan post hoc la fuerte expansion de la educacion pre-
escolar en la mayoria de los paises latinoamericanos, aunque aun no han sido
capaces de proveer una educacion razonable en la mayoria de sus escuelas ba-
sicas y secundarias. Segun el Instituto Estadistico de la UNESCO, la tasa de

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

matriculas en escuelas preprimarias en Latinoamerica ya es de un 60%, la cifra
mas alta en el mundo despues de Norteamerica y Europa Occidental, donde
alcanza un 79% (UNESCO 2007). La gran cantidad de mujeres que ingresan al
mercado laboral, que necesitan un lugar donde dejar a sus nifios en el dia, puede
explicar esta expansion. El cuidado diurno, no obstante, no es lo mismo que
educacion temprana y la falta de maestros bien capacitados y de metas pedago-
gicas claras en la educacion basica son probablemente mucho mas significativas
en la educacion preescolar que, rara vez o nunca, es objeto de una evaluation y
solo en algunos paises se destinan apoyos pedagogicos consistentes. Hasta aho-
ra, los temas de la calidad y los contenidos de la educacion preescolar han sido
excluidos de las agendas educacionales de los paises, pero deberian incorpo-
rarse lo antes posible, aunque agregando otra serie de problemas a una agenda
educational ya sobrecargada.

Equidad y educacion compensatoria

El mejor enfoque para los problemas de equidad social consiste en asegurar
oportunidades parejas y las mejores posibles a todas las personas desde la mas
temprana edad, para evitar que deficits de aprendizaje se consoliden y se acu-
mulen a traves del tiempo. Para jovenes y adultos que ya perdieron esta opor-
tunidad initial, son necesarias politicas educativas que puedan reinsertarlos de
la mejor manera posible en el universo de la information, de la cultura y de
las competencias para el trabajo. Estas politicas compensatorias se hacen cada
vez mas dificiles y poco eficaces en la medida en que aumenta la edad de las
personas y se amplia la distancia entre lo que han logrado aprender y lo que se
desea alcanzar. No es demasiado dificil apoyar a un joven que ha interrumpido
su educacion secundaria para que la retome y complete su formation a este ni-
vel, y luego adquiera una nueva capacitacion profesional, pero si resulta mucho
mas arduo hacerlo con un adulto que no curso mas alia de los primeros afios de
escuela y que es un analfabeto funcional.

Cuando las matriculas en las escuelas de educacion basica se acercan a
un 100%, como ocurre en casi la totalidad de los paises en America Latina,
desaparecen los problemas de equidad en el acceso a este nivel (CEPAL 2007).
No obstante, persisten diferencias en terminos de anos de escolaridad y logros:
los nifios de familias mas pobres tienen menos logros y abandonan antes que
los nifios de familias mas educadas y mas ricas. El nivel socioeconomic es el
principal correlato de inequidad en el exito educational, pero podrian existir
otros factores en contextos especificos. Colegios bien estructurados, buenos
maestros y metodos de ensefianza adecuados mejoran el desempefio de nifios

Introduction LAS AGENDAS PENDIENTES DE LA EDUCACION

con limitaciones tempranas de aprendizaje, en tanto que escuelas desintegradas,
maestros sin formation apropiada y metodos de ensefianza inadecuados hacen
lo contrario.

Hoy en America Latina, las ninas ostentan mejores resultados de apren-
dizaje en la escuela que los nifios, a la vez que muestran un indice menor de
desertion escolar (UNESCO 2007). Pero entre las poblaciones indigenas de los
paises andinos y en Guatemala, las mujeres tienen menos acceso a la education
que los hombres. Los problemas de equidad relacionados con la cultura y la
raza son importantes, dado que los descendientes de grupos indigenas y escla-
vos africanos son generalmente pobres, pero no esta claro si sus dificultades
solo estan relacionadas con la pobreza, con sus especificidades culturales, con la
discrimination social, o con una mezcla de estos factores.

Uno de los riesgos involucrados en los esfuerzos por elevar los patrones de
logro academico de los estudiantes en la sala de clases es que esto puede generar
una desigualdad cada vez mayor, marginandose a los estudiantes que se desem-
penen menos bien. Los problemas de equidad estan directamente relacionados
con el tema de la diferenciacion del curriculo: si es mejor proporcionar a todos
los estudiantes el mismo contenido, suponiendo que todos tendran finalmente
resultados similares, o si es mejor permitir programas educativos diferentes se-
gun las habilidades y motivaciones previos de los estudiantes. La diferenciacion
es claramente necesaria en algun momento, pero cuando es este momento ha
ido postergandose junto con la ampliation de las coberturas y la prolongation
de la experiencia escolar para todo el grupo de edad en muchos paises de la
region. Al final, el tema de la diferenciacion curricular y sus implicancias para
la equidad constituyen el dilema fundamental de las politicas de la education
secundaria (World Bank 2006).

Una vez que un estudiante abandona la escuela a los 14 6 15 aiios sin ter-
minar la education secundaria o incluso la education basica, a menudo como
un analfabeto funcional, le es muy differ! encontrar un trabajo en el mercado
laboral y seguir adquiriendo nuevos conocimientos e information por su pro-
pia cuenta. Es responsabilidad de los gobiernos tratar de proporcionar a esas
personas algun tipo de education compensatoria, permitirles volver a la escue-
la, mejorar sus calificaciones y obtener credenciales de education adecuadas.
Otro tema crucial dice relation con quienes se haran cargo de esta education.
Las escuelas regulares pueden tener dificultades en atender a esta poblacion,
y el espacio para la education compensatoria y de adultos a menudo se delega
a distintos tipos de organizaciones no gubernamentales que pueden no estar
calificadas para hacer el trabajo o carecer de capacidades para alcanzar las co-
berturas requeridas. Por su importancia, y a pesar de los variados intentos para
enfrentar este problema en muchos paises, este sigue siendo un terreno virgen

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

en terminos de que es lo que se puede hacer realmente, dados los impedimentos
que muchas de estas personas ya han acumulado, y quien lo puede hacer.

Si bien las principales causas de desigualdad en relation a los resultados
educativos se producen en la primera infancia y se ven intensificadas por la
incapacidad de las escuelas basicas y secundarias para compensarlas o corre-
girlas, gran parte del debate sobre equidad educacional en America Latina
se refiere hoy a acciones afirmativas en la educacion superior. Este debate
ha sido informado por dos visiones extremas e igualmente insostenibles. La
primera es que la admision a la educacion superior deberia estar estrictamen-
te basada en el merito academico, sin otras consideraciones. La otra es que
el argumento del merito seria solamente una pantalla para la discriminacion
social, etnica y de otros tipos, que deberian invalidarse por decision politi-
ca. Esta claro que la tarea central de la educacion a todo nivel es mejorar
el conocimiento, la competencia, los valores y aptitudes de los estudiantes
y, en este sentido, es imposible que los educadores no usen estandares de
referenda y algun tipo de medicion para evaluar las habilidades y estimar
las potencialidades de las distintas personas. Al mismo tiempo, los actuales
sistemas de admision a los programas de educacion superior, cuando existen,
no constituyen muy buenos mecanismos de prediction del futuro desempeno
de los estudiantes y pueden en cierta medida reflejar los puntos de vista parti-
culates y los prejuicios sociales de los evaluadores, o depender de la habilidad
del estudiante para dedicar tiempo y dinero a la preparation para las pruebas
de selection. El merito no es unidimensional, las personas pueden tener dis-
tintas competencias y habilidades, y la jerarquia de prestigio y la retribution
financiera asociadas con distintas carreras de la educacion superior son re-
sultado de muchos otros factores que no dependen directamente del merito
intelectual relativo de cada uno.

Por otra parte, existen buenas justificaciones para polfticas afirmativas que
estimulen el acceso de las personas de grupos sociales y etnias mas pobres para
ingresar a las instituciones de ensefianza superior, ayudando a romper, en lo po-
sible, la asociacion que existe entre la clase social y la educacion superior. Estas
polfticas, para que funcionen adecuadamente, deberian estar disenadas de ma-
nera de enriquecer el potential de aprendizaje de los estudiantes, fortaleciendo
su capacidad de desempefiarse bien en las areas de actividad que elijan, mas que
solo reparar la discriminacion y exploration historica o personal que ellos o sus
ancestros han experimentado. Un sistema educacional superior diversificado,
en el que los estudiantes puedan elegir entre una amplia gama de temas, cursos
y estilos educacionales, adecuados a sus intereses y condiciones, es el mejor
terreno en el que puede florecer una verdadera diversidad social y mejorar las
oportunidades para todos.

Introduction LAS AGENDAS PENDIENTES DE LA EDUCACION

La ampliacion del curriculo y LOS dilemas del cambio en la

EDUCACION SECUNDARIA

Al igual que en el mundo desarrollado, las reformas curriculares de la deca-
da de 1990 en America Latina intentaron responder a la globalization y a
cambios en las bases de conocimiento de las disciplinas escolares, junto con
los requerimientos de nuevas competencias demandados por la ciudadania
democratica y la competitividad economica en los nuevos contextos (Bras-
lavsky 2001). Asi como hay diferencias entre los paises, el desafio curricular
ha sido fuertemente influenciado por las propuestas y criterios distribuidos
por las agendas internacionales activas en el campo de la education, como
UNESCO y OCDE. En general, estas enfatizan como objetivos tanto habi-
lidades como conocimientos: habilidades de reflexion, pensamiento critico y
creativo, trabajo colaborativo y un foco en la capacidad para resolver proble-
mas, asi como paradigmas sobre ensefianza y aprendizaje centrados en el rol
del que aprende (Ferrer 2004). Las nuevas prescripciones curriculares elevan
considerablemente el nivel de las competencias que tradicionalmente se pro-
puso inculcar la institution escolar de la region, asi como agregan nuevas
competencias -como el foco en la resolution de problemas, competencias,
TIC y la habilidad para trabajar con otros-, incrementando sustancialmente
la ambition formativa y la complejidad de la experiencia escolar, particular-
mente en el nivel secundario.

La mayoria de las reformas curriculares no ha tratado con los desafios
especificos que los nuevos contenidos y competencias plantean a la ensefianza
de nifios y jovenes en contextos de pobreza. Es una interrogante abierta si los
nuevos curriculos contribuyen a mejorar los logros de aprendizaje de diferentes
grupos -por mayor relevancia de sus contenidos y objetivos- y si el nuevo nivel
de complejidad, tanto de los nuevos conocimientos como de las competencias,
esta siendo comunicado con exito por los centros escolares.

Las reformas curriculares presionan pesadamente sobre la docencia y los
profesores. Estos deben encontrar formas de ensefianza a traves de las cuales los
nuevos aprendizajes esten al alcance de los grupos con menor capital cultural.

En tanto, los estudiantes se ven sobrepasados en muchos casos por un
curriculo que es mas fiel a las disciplinas que organiza y al maximalismo de sus
disefiadores que a las posibilidades reales de aprenderlo provechosamente, con
lo que las interrogantes seculares sobre el curriculo se man ti en en. ^Que con-
tenidos deberian priorizarse y cuales deberian considerarse como secundarios
u optativos? <;C6mo unir la necesidad de contenidos generates globales con
una education que podria ser mas practica y relevante para la vida diaria de
los estudiantes?

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCLVL EN .AMERICA LATINA

Parte de estos problemas estan claramente relacionados con la calidad de
los maestros y su capacidad para motivar a los estudiantes e impartir contenidos
que sean ricos en significado, interesantes y relacionados con las experiencias
de vida de los estudiantes.

Parte asimismo tiene que ver con la diferenciacion. Si todos los estudiantes
esperan ser admitidos en instituciones prestigiosas de educacion superior y si
los profesores de estas instituciones establecen lo que los estudiantes deberian
saber para ser admitidos, esto tendra efectos directos sobre los contenidos de la
educacion secundaria. En la practica, la mayoria de los estudiantes nunca llega
a la educacion superior y entre quienes lo hacen, muchos nunca necesitaran
o usaran los conocimientos requeridos para ser admitidos en las carreras mas
competitivas, tales como medicina o ingenieria. Algunos paises de la region
han adoptado la practica europea tradicional de establecer diferentes progra-
mas educativos en la secundaria: uno mas profesional y practico, que conduce
a trabajos profesionales no universitarios; y otro mas academico, que lleva a la
educacion superior.

Uno supondria que la mayoria de los estudiantes seguiria el programa
educativo profesional, pero lo que ocurre es lo contrario. En la mayoria de los
casos, la opcion vocacional tiene poco prestigio, no esta realmente ligada al sec-
tor productivo y es vista por los estudiantes como un callejon sin salida que no
les permitiria iniciar carreras de nivel superior y mejor pagadas (Schwartzman
y Christophe 2005). La educacion profesional da mejores resultados cuando
esta se imparte a traves de un aprendizaje en el trabajo, tal como en Alemania,
donde se lleva adelante a traves de una combinacion de fuertes asociaciones con
los empleadores, redes sociales y niveles nacionales de aptitudes bien defmidos,
condiciones que no son faciles de reproducir en otras partes (Crouch et al.
1999; Ryan 2001). Existe un consenso cada vez mayor de que las competencias
generales son mas importantes en los mercados laborales hoy que las aptitudes
vocacionales, y que la educacion especializada deberia postergarse, por lo me-
nos, hasta despues de terminada la educacion secundaria.

Aun asi, incluso en las mejores circunstancias, muchos estudiantes no
son capaces o no estan motivados para seguir los curriculos academicos de
escuelas secundarias y es necesario ofrecerles oportunidades de educacion
que les sean significativas, a la vez que habilitantes para sus destinos, ya sea
laborales o academicos. Una alternativa consiste en permitir diferentes pro-
gramas educativos dentro de los colegios, tal como en los Estados Unidos,
con sus limitaciones y efectos negativos conocidos (Lee y Bryk 1988; Ro-
senbaum 1976; Shavit y Miiller 2000); la otra es experimentar con escuelas
vocacionales y sistemas de aprendizaje de buena calidad, opcion que tambien
es poco probable que se amplie sin una caida muy significativa de la calidad y

Introduction LAS AGENDAS PENDIENTES DE LA EDUCACION

prestigio social de la educacion secundaria. La educacion vocacional tiene su
lugar, pero claramente no responde a los problemas angustiantes de la edu-
cacion secundaria general, que seguira siendo el principal camino educativo
para la mayoria de los estudiantes y requiere de cambios profundos en la
manera en que esta siendo impartida en terminos de su curriculo, practicas y
normas de ensefianza.

Las respuestas en este ambito siguen siendo mezcladas y demandantes.
Un aumento de la densidad curricular de la educacion vocacional aumenta su
valor, pero a la vez contribuye a hacerla mas selectiva. Por otro lado, si se la
adapta a las expectativas y capitales culturales de los grupos mas desfavorecidos,
se desvaloriza. De modo similar, la «generalizacion» de los contenidos de la
educacion vocacional, demandados por los sectores mas modernos de emplea-
dores, puede desalentar a los de la industria mediana y pequena, que le exigen
habilidades mas especializadas (World Bank 2006).

Mejores profesores

Respecto a los nuevos requerimientos a la profesion docente provenientes de
curriculos mas ambiciosos conectados a las nuevas demandas de la sociedad
como a los cambios en el conocimiento y sus formas de uso, se trata de producir
un equilibrio entre politicas de presion y politicas de apoyo que hoy en dia es
discutible que exista. En parte, por sesgos intrinsecos al campo de generation
de las politicas. Asi, buenos sistemas de evaluation de aprendizajes se pueden
establecer en forma relativamente rapida, mas barata y con mucho mas visibi-
lidad que sistemas eficaces de apoyo a los docentes, los que son sin embargo
indispensables para que estos alcancen los nuevos niveles de desempefio. En
el presente, todo parece marchar en favor de la presion (estandares, medicion,
rendition de cuentas, contratos de desempeno), pero esto, aunque no se lo bus-
que, resulta en un desequilibrio que afecta -por desatencion- a las politicas
de creation de capacidades, que son mas caras, dificiles de instalar y menos
visibles para el publico, y por lo tanto, menos atractivas politicamente en el cor-
to plazo, produciendose asi un desequilibrio que afecta seriamente la relation
del profesorado con las politicas, al sentir que se le somete a un trato injusto.
Como pregunta Elmore: «<;Es etico hacer que individuos (...) rindan cuentas
por hacer cosas que no saben como hacer y que no se puede esperar que hagan,
sin conocimientos y habilidades considerables? » (tit. en Fullan 2003:56). Estos
«conocimientos y habilidades considerables* ponen a la institucionalidad for-
madora de profesores y a las politicas de desarrollo profesional docente en el
centro estrategico de la nueva agenda.

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

POLITICAS EDUCACIONALES Y CALIDAD DE LA POLITICA

Como quiera que se elija caracterizar la nueva agenda, es constitutive de esta
el conocimiento de los limites de los esfuerzos que singularizaron la ultima
decada y media y el reto que constituye superarlos. Los dilemas que afectan
el desarrollo de la educacion secundaria y los delicados equilibrios entre los
objetivos de vinculacion mas fuerte con el mundo del trabajo por un lado, y los
de ciudadania y cohesion social, por otro; o las endemicas demandas de nuevas
capacidades en los docentes, resultado directo de curriculos marcadamente mas
ambiciosos, cuya respuesta es inseparable de polfticas que deben combinar la
dimension laboral con la formativa; o las referidas nuevas condiciones e insti-
tuciones necesarias para proveer oportunidades a la nifiez en edad preescolar,
son todos problemas que desaffan el campo de las polfticas con nuevos niveles
de complejidad. En su base, el factor comun es la creation de nuevas capaci-
dades, cuya temporalidad pertenece a otra escala que la del ciclo politico y que
demanda, entonces, acuerdos de largo plazo entre los actores decisivos. Asi, lo
que enfrenta la region en educacion al final de la primera decada del siglo XXI
requiere de una alta capacidad de respuesta del sistema politico. Esta dimension
poco examinada de la «politica educacional» es sin embargo clave: la calidad
de las politicas requeridas por la nueva agenda, dependera decisivamente de «la
politica», es decir, de las relaciones entre gobierno y oposicion, de los partidos,
y de la calidad del proceso de generation de regulaciones, incentivos y apoyos
al quehacer de instituciones y actores de los sistemas educativos.

Desde la perspectiva enunciada, las ultimas dos decadas de reformas cen-
tradas en la calidad mas que en el acceso a la educacion, hicieron patente la
dualidad entre «politicas faciles» -las de la expansion del acceso y sus atributos
de mas escuelas, mas profesores, y consensos y apoyo politico para ello-, y «po-
liticas dificiles» -las de la calidad y equidad, con sus cambios en instituciones y
regulaciones, choque de intereses entre gobierno y sindicato docente, poderes
de veto de actores clave y resultados parciales o nulos de los esfuerzos del caso
(Corrales 1999; Grindle 2004; Navarro 2007; Stein y Tomassi 2008). El reper-
torio de respuestas «politicamente faciles» ya no es suficiente, especialmente
para los paises de la region cuyas coberturas son universales en la educacion
basica y altas en la educacion secundaria. Las «polfticamente diffciles», que
tocan intereses y valores, cuyos procesos de implementation son demandantes,
sin resultados visibles en el corto plazo y cuyo proceso de formulation tiende a
ser objeto de vetos y logicas de suma-cero, son, paradojicamente, las que portan
el potential de cambio que requiere la nueva agenda.

Una clave -si es que es posible pensar en una- del cambio en las condicio-
nes de la nueva agenda tiene entonces que ver con la calidad de la politica. Si

Introduction LAS AGENDAS PENDIENTES DE LA EDUCACION

verdaderamente se ambiciona desatar los nudos fundamentales, no hay tal vez
alternativa al esfuerzo por ubicar a las agendas de la educacion en una categoria
especial: la de las politicas que exigen acuerdos de largo plazo, la de politicas,
por tanto, de «unidad nacional», en que la competencia partidaria se baja de
tono y se invierten energias, procedimientos y tiempos en la construction de
una vision concordada sobre lo que esta en juego y los derroteros a seguir.

<;Hay algo que permita pensar en una evolution en la direction sugerida y
que haga ver la vision predominante sobre estas materias de los analistas de la
educacion en la region como algo mas que deseos?

Los actores -disefiadores de politicas, profesores y directivos de colegios,
padres y supervisores- pueden recurrir hoy a muchisima mas y mejor informa-
tion sobre el sistema educativo que en el pasado para construir y evaluar poli-
ticas fundadas en la evidencia de resultados de aprendizaje. La omnipresencia
y el desarrollo creciente de las evaluaciones de aprendizaje en la region, tanto
nacionales como internacionales, pueden entonces constituir un factor nuevo
que contribuya de manera importante a imprimir dinamismo a las condiciones
en que se formulan, interpretan e implementan las politicas educacionales. La
nueva information, al enriquecer y precisar de manera decisiva las bases de
evidencia sobre las que la tematica educativa se constituye publicamente -tanto
en la arena politica como localmente en cada comunidad en que interactuan
escuelas y padres-, tiene el potential de establecer relaciones de accountability
mas efectivas y relaciones de rendition de cuentas, tanto larga (a traves de la
mediation de los votantes que afectan el sistema politico) como corta (por direc-
ta aplicacion de los mecanismos de voz y salida de los padres al evaluar la edu-
cation que reciben sus hijos) (Di Gropello 2004), que contribuyan a erosionar
los empates de intereses corporativos y visiones ideologicas de la educacion, en
favor de respuestas mas consensuadas y efectivas.

Si se trata de ir mas alia de la fundada apelacion a la necesidad de lograr
acuerdos amplios y duraderos en politica educational, como base de la action
efectiva en las nuevas circunstancias, cuatro criterios de valor consustanciales al
quehacer politico democratico parecen especialmente relevantes para el campo
de la elaboration e implementation de politicas educacionales en la fase pre-
sente: i) responder con similar consistencia e intensidad a los requerimientos
de la cohesion social y de la competitividad; ii) dedicar energia y atencion com-
parables a las necesidades nacionales y a las demandas globales; iii) respetar el
campo adversario; y iv) luchar por lograr un equilibrio de conocimientos en la
vision y un equilibrio de poder (entre los actores) respecto de la implementa-
tion (Cox 2006).

El conjunto referido de criterios debe interpretarse a la luz de la suprema-
cia del valor de la inclusion en la educacion para un orden democratico. Este no

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

puede ser traducido en instituciones y practicas educativas duraderas y efectivas
si no es a base de consensos politicos, para cuya construction el tercer criterio
avanzado -respeto por el campo adversario- es el de mas diffcil realization. Se
trata, sin embargo, desde Aristoteles hasta Hannah Arendt, de uno de los fun-
damentos del ideal democratico.

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Capitulo 1

FINANCIAMIENTO EDUCACIONAL
EN LATINOAMERICA

Donald Winkler

Introduction

rLl financiamiento de la educacion dice relation con como se generan y se
gastan los dineros para proveer servicios educacionales. Las politicas y meca-
nismos que se usan para conseguir fondos para la educacion y para invertir estos
fondos tienen consecuencias significativas en la cantidad, calidad y equidad de
los servicios educacionales. Estos a su vez afectan el crecimiento economico,
la distribution del ingreso y el nivel de pobreza. Por ende, las politicas de fi-
nanciamiento de la educacion afectan directamente los problemas de mayor
preocupacion en America Latina.

Las politicas de financiamiento de la educacion reflejan las opciones que
un pais toma respecto de: i) la combination de resultados educacionales, por
ejemplo: los tipos de servicios educacionales y resultados obtenidos; ii) la dis-
tribution de los servicios educacionales entre los sectores socioeconomics y
regiones geograficas, y iii) el rol de los sectores publico y privado en el financia-
miento y entrega de los servicios educacionales. Las opciones que los paises to-
man en estas tres areas influyen directamente en la cantidad, calidad y equidad
de los servicios educacionales. Este documento esta organizado sobre la base de
estos tres conjuntos de opciones.

Desafios. Como region, America Latina enfrenta grandes desafios con respecto
a cada una de estas opciones politicas.

La combination de resultados educacionales. A traves de las decisiones respecto de
como y donde financiar la educacion, ya sea publica o privada, un pais define su
combination de resultados educacionales. Como region, Latinoamerica tiene

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

una educacion primaria de cobertura casi universal y un alto nivel de cobertura
en la educacion secundaria, en especial en sus primeros afios.

La mayoria de los paises ha progresado rapidamente en la provision de
acceso a la educacion primaria y a los primeros afios de educacion secundaria.
En 2004, Latinoamerica tuvo en promedio una tasa neta de matricula en la
educacion primaria del 95,3% y de 65,5% en la educacion secundaria. 1 El de-
safio aqui es llegar a los que son mas dificiles de alcanzar (los pobres, los que
tienen problemas de aprendizaje y los que viven en lugares remotos) y expandir
el acceso a los ultimos afios de educacion secundaria y a la educacion terciaria,
de modo de catalizar aun mas la evolution de la economia regional hacia la
economia del conocimiento

Ademas, como region, la amplia cobertura de educacion primaria-secun-
daria en America Latina se hace a expensas de la calidad. Los paises latinoame-
ricanos han tenido un desempefio mediocre en las pruebas internacionales de
conocimiento de los estudiantes, con la mayoria de ellos logrando resultados
significativamente por debajo de los de Europa y de las economias emergentes
de Asia Oriental. Aunque Latinoamerica claramente tiene algunas muy buenas
escuelas primarias y secundarias, asi como tambien universidades donde se lie-
van a cabo investigaciones cientificas, estas sirven mas bien a la elite de manera
desproporcionada. La calidad promedio de la instruccion es baja y constituye
una importante desventaja comparada en el intercambio internacional.

La distribution de los servicios educacionaks. A traves de las decisiones de financia-
miento, ya sea publico o privado, un pais determina la distribucion de los recur-
sos educacionales entre sus ciudadanos. Estas decisiones tienen que ver con el
acceso a la educacion (es decir, la facilidad con la que nifios de diferentes clases
sociales ingresan a la escuela) y tambien con la calidad de la educacion (profe-
sores calificados, materiales de instruccion e infraestructura adecuada para los
nifios). El uso inapropiado o ineficiente de los recursos significa que dineros
adicionales no necesariamente se traducen en mejoras al acceso o a la calidad
de la educacion. 2 No obstante, la distribucion de recursos educacionales es una
determinante importante, y una restriction tambien, del acceso a la educacion.
De todas las regiones mas importantes, Latinoamerica ha sido largamente
considerada como la que tiene la peor distribucion del ingreso. Como se muestra

Datos extrafdos de World Development Indicators Database del Banco Mundial. (La tasa neta
de matricula es la proporcion de jovenes de un grupo de edad que estan en la escuela en el
nivel que les corresponde).

Por ejemplo, Bruneworth et al. (2004) estiman que la repitencia escolar a nivel primario y
secundario cuesta entre 0,02 y 0,67% del producto nacional bruto en America Latina.

Capitulo 1 FINANCIAMIENTO EDUCACIONAL EN LATINOAMERICA

en el cuadro siguiente, America Latina no solo tiene una alta inequidad de ingre-
sos, tal como lo demuestra el coeficiente de Gini, sino que ademas, la inequidad
se ha ido incrementando a un paso mas acelerado que en otras regiones.

Usando otra medida de inequidad, los dos quintiles mas pobres (o el 40%)
de los hogares en Latinoamerica reciben solo el 13,2% del total de ingresos por
hogar, en comparacion con el 18% por ciento en Asia Oriental y el 21,7 en el
sur de Asia. 3

Tabla N° 1
COEFICIENTE DE GINI DE EQUIDAD DEL INGRESO A TRAVES DEL TIEMPO

America Latina

48,4

52,2

Asia

40,2

41,2

OCDE

32,3

34,2

Europa Del Este

32,8

Fuente: World Bank Database.

La inequidad del ingreso es al mismo tiempo el resultado y la causa de
la inequidad de oportunidades educacionales. El ingreso del hogar proviene
de dos fuentes: de las ganancias o de un salario, y de las rentas o herencias. La
desigualdad en la education produce desigualdad en los ingresos a traves del
empleo, y por ende, desigualdad en el ingreso total del hogar. Al mismo tiempo,
una alta inequidad del ingreso se traduce en oportunidades educacionales des-
iguales. En comparacion con los hogares pobres, los hogares con altos ingresos
tienen mas y mejor education.

El papel de los sector es publico y priv ado. Cual es el rol que deberia corresponder
a los sectores publico y privado en el desarrollo de la education es motivo de
controversia en casi todos los paises. Confiar en que los hogares financien la
education suele tener consecuencias adversas para la distribution equitativa
del gasto en la education y para las oportunidades educacionales, excepto en
el nivel terciario, donde las consecuencias pueden ser positivas debido al ac-
ceso limitado de las familias pobres a este nivel. Por otro lado, al estimular el
financiamiento privado, los gobiernos pueden aprovechar mejor los recursos

Brasil, por lo menos hasta ahora, ha sido una exception a esta tendencia. En este pais, el indice
de Gini de desigualdad se ha reducido de manera sistematica y significativa desde 1997, con
aumento rapido de los ingresos de los dos quintiles inferiores de renta. Una de las explicatio-
ns para esto, segun Paes de Barros et al. (2007), es la mayor equidad en la distribution de la
education.

POLITICAS EDUCATTVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

publicos para incrementar el acceso o mejorar la calidad de la educacion pu-
blica. Dadas las restricciones realistas propias del financiamiento publico de la
educacion, los gobiernos tienen que al menos considerar un incremento en el
financiamiento privado como una opcion a tener en cuenta.

Contexto. El contexto economico y social de Latinoamerica y de cada uno de los
paises en particular afecta seriamente las posibilidades de incrementar el gasto
para mejorar la cobertura, la calidad y la equidad. Claramente, aquellos paises
que estan experimentando crecimiento economico acelerado tienen mayor ca-
pacidad para incrementar el gasto (publico y privado) en educacion. Ademas, la
demografla de los paises afecta el gasto educacional. Las naciones que todavia
experimentan un rapido crecimiento en la poblacion estudiantil, necesariamen-
te tendran que priorizar el financiamiento de una mayor cantidad de escuelas,
en cambio, a aquellos mas avanzados en su transicion demografica les sera mas
facil priorizar las mejoras en la calidad.

Tabla N° 2

CAMBIOS EN LA POBLACION EN EDAD ESCOLAR (5-14 ANOS)

[Ano Base 2000 = 100]

Argentina

106

Brasil

104

Chile

Mexico

Paraguay 78 122

Peru 95 100

Uruguay 99 102

Promedio WEI 93 100

Promedio OCDE 105 85

Fuente: Wolf y Gurria (2005).

Como se muestra en la Tabla N° 2, en la mayoria de los paises latinoame-
ricanos el tamano de la poblacion en edad escolar se ha estabilizado. Gran parte
de los paises tendra aproximadamente el mismo numero de jovenes entre 5 y
14 an os en el ano 2015, respecto del ano 2000. Esto es parecido a lo que pasa
con los paises pertenecientes al proyecto World Education Indicators (WEI),
pero contrasta con los paises de la OCDE, en los cuales la poblacion en edad
escolar decrece en un 15% durante el mismo periodo de tiempo. 4 Sin embargo,

El proyecto WEI pertenece conjuntamente a la OCDE y el Institute de Estadisticas de la
UNESCO, que desarrollan indicadores relevantes para las politicas educativas de 16 paises

Capitulo 1 FINANCIAMIENTO EDUCACIONAL EN LATINOAMERICA

el tamano de la poblacion en edad universitaria (de 20 a 29 afios) sigue crecien-
do en los paises de America Latina y en los paises WEI, con un incremento del
18% en los paises WEI, y decreciendo en un 6% en los paises OCDE entre
2000 y 2015.

Otro elemento importante de contexto es la descentralizacion tanto del
financiamiento como de la provision de la educacion primaria y secundaria en
la region. Aunque el gobierno central sea el principal responsable de financiar
la educacion en la mayoria de los paises, los gobiernos subnacionales juegan
un papel relevante en el financiamiento y provision de servicios educativos en
Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Mexico, paises que incluyen un alto por-
centaje de nifios en edad escolar en la region. Tal vez, el aspecto mas importante
de la descentralizacion del financiamiento de la educacion es el papel que el
gobierno central tiene de establecer las reglas basicas y los incentivos que guien
la toma de decisiones respecto del gasto y del financiamiento de los gobiernos
subnacionales.

I. POLITICAS PUBLICAS Y FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACION

En este texto analizamos el financiamiento de la educacion en America Lati-
na desde una perspectiva social, en contraste con la perspectiva estrictamente
gubernamental. La educacion se financia con dineros publicos (el gobierno)
y privados (por ejemplo, los hogares). Los recursos para la educacion se uti-
lizan tanto en instituciones educacionales publicas como en privadas. Dada
la importancia del sector privado en la educacion en America Latina, tanto
en terminos de financiamiento como de suministro, es esencial que se le in-
cluya en cualquier analisis del financiamiento de la educacion. Los gobiernos
siguen proveyendo la mayor parte del financiamiento para la educacion y, tam-
bien, contimian dotando de la mayor parte de la provision, al menos a nivel
de educacion primaria y secundaria, aunque el papel del sector privado afecta
fuertemente la capacidad de una region de hacer frente a los desafios antes
mencionados.

candidatos a ingresar en la OCDE. Como estos datos son abarcantes y mantenidos al dia, y
como la mayoria de los jovenes en America Latina viven en paises cubiertos por estos indica-
dores, estos datos son usados de forma amplia en el presente texto.

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

1 . Nivel y distribution del gasto educacional

TablaN°3

AMERICA LATINA: INVERSION ESTIMADA EN
EDUCACION PUBLICA Y PRIVADA (2000)

■SWivVB

■■ffi^^^B

Preprimaria

0,23

4,4

0,11

2,1

Primaria

1,65

31,3

0,21

4,0

Secondaria

1,15

21,8

0,26

4,9

Terciaria 0,74

14,4

0,48

9,1

Total 3,90

73,9

1,06

20,1

Fuente: Wolff y Gurria (2004).

Como se muestra en la Tabla N° 3, Latinoamerica actualmente gasta al-
rededor del 5% del PIB en education, con un financiamiento del gobierno
del orden del 4% del PIB; es decir, un poco mas bajo que el promedio de la
OCDE de alrededor del 6% del PIB. ^Estara la region gastando la cantidad
adecuada en education? Esta es una pregunta extremadamente diffcil de res-
ponder, ya que las sociedades valoran la education de manera diferente, al igual
que sus preferencias por consumir hoy versus invertir en education, de modo
que la siguiente generation pueda consumir mas en el future Esta cuestion
acerca del monto adecuado del gasto educacional debe ser respondida en el
contexto de las metas educacionales que los paises se han trazado. Si los paises
de America Latina desean incrementar su capital humano para competir con
las economfas del conocimiento emergentes en Europa y Asia Oriental, uno
esperaria que estos paises invirtieran mas, y no menos, en education. Como se
muestra en la Tabla N° 4, algunos paises (tales como Chile y Mexico) ya estan
invirtiendo mas que el promedio de los paises de la OCDE, pero hasta estos se
quedan atras de paises como Corea del Sur (en adelante Corea) y Malasia. La
Tabla N° 4 tambien demuestra que las fuentes de financiamiento de la educa-
tion varian ampliamente dentro de America Latina. En Chile, las politicas de
cobro al nivel terciario, la privatization de la education tecnica y el incentivo
al financiamiento y provision de education primaria y secundaria por parte de
del sector privado han resultado en niveles elevados de financiamiento privado
de la education.

Capitulo 1 FINANCIAMIENTO EDUCACIONAL EN LATINOAMERICA

TablaN°4
FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACION PUBLICA Y EN PORCENTAJE DEL PIB

Argentina

3,5

1,2

4,7

Brasil

4,4

Chile

3,5

3,3

6,8

Mexico

5,6

1,2

6,8

Paraguay

4,3

1,6

5,9

Peru 2,9 0,9 3,8

Uruguay 2,3

PromedioWEI 4,0 1,6 5,6

PromedioOCDE 5,2 0,7 5,9

Corea 4,6 2,9 7,5

Malasia 7,4 na

Fuente: OECD/UIS/WEI (2005).

Asignation por nivel de education. Aparte del nivel total de inversion en educa-
tion, ^estaran los paises de America Latina distribuyendo lo que gastan ade-
cuadamente? Esta es otra pregunta extremadamente diflcil de responder con
algun grado de precision. Los estudios realizados por Psacharopolous y Patri-
nos (2002) en la decada de 1990 mostraron que la education primaria produjo
las tasas de retorno mas altas y sirvieron de base empirica para la prioridad que
los donantes bilaterales y multilaterales le dieron a donaciones y prestamos des-
tinados a incrementar el acceso a la education primaria. Para el ano 2000, este
cuadro habia cambiado dramaticamente. Reflejando la tendencia mundial de
incrementar los salarios de los empleos que requerian tareas cognitivas sofisti-
cadas, las tasas privadas de retorno para la education terciaria se incrementaron
significativamente en varios paises de la region: Argentina 42%, Mexico 28%,
Peru 56%, Uruguay 35%. Por ende, hay al menos una razon para una mayor y
mas rapida cobertura a nivel posbasico, lo cual se traduce en mayores inversio-
nes a nivel secundario y terciario.

El argumento a favor de aumentar los gastos para ampliar la cobertura
de la education en el nivel terciario se hace mas fuerte al comparar las tasas de
matrfcula en education superior en Latinoamerica con las de los paises de la
OCDE en la Tabla N° 5. Vale la pena notar dos hechos en esta tabla. Primero,
los paises latinoamericanos se quedan considerablemente atras de los paises de
la OCDE en lo que se refiere a porcentaje de poblacion con acceso a la educa-
tion superior. Esto es cierto si se considera el grupo etario de entre 25 y 64 anos,
o si solo se considera el grupo etario mas joven de entre 25 y 34 anos. Segundo,
algunos paises (por ejemplo, Argentina) muestran poco o ningun incremento

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

en la tasa de matriculas para la educacion superior durante las pasadas tres de-
cadas, mientras que los paises de la OCDE tienen en promedio un crecimien-
to consistente. 5 Aun aquellos paises que exhiben un crecimiento relativamente
alto en terminos de cobertura, se quedan de manera considerable atras respecto
de los paises de la OCDE en terminos de acceso hoy en dia (medido a base del
porcentaje de la poblacion de entre 24 y 34 anos con educacion superior).

Tabla N" 5

PORCENTAJE DE POBLACION CON EDUCACION TERCIARIA
POR GRUPOS ETARIOS

Argentina

1,1

Brasil

0,9

Chile

1,6

Mexico

1,3

Paraguay

1,4

Peru

1,5

Uruguay

0,8

Porcentaje

WEI

1,3

Porcentaje

OCDE

1,3

Corea

3,1

Malasia

2,1

(*) Nota: crecimiento es la proportion del grupo de entre 25 y 34 anos en relacion al grupo de entre 45 y 54
anos con educacion terciaria.
Fuente: OCDE/UIS/WEI (2005).

Otro modo de abordar la pregunta de si America Latina esta gastando
su presupuesto educacional adecuadamente, es observar el indice de gasto por
alumno por nivel de educacion en relacion al PIB, tal como se muestra en la Ta-
bla N° 6. Como los salarios de los profesores estan altamente correlacionados
con el ingreso per capita, y como los salarios de los profesores son lejos el com-
ponente mas importante del costo en educacion, este indice permite identificar
las prioridades de inversiones entre paises con niveles diferentes de ingresos.
Las cifras expuestas en la Tabla N° 6 revelan que, en promedio, los paises de la
OCDE gastan mas en educacion (nuevamente, en relacion al PIB per capita)
que los paises latinoamericanos, con la exception de Chile, que esta cerca del
promedio de los primeros, y de dos paises de Asia Oriental que gastan signifi-
cativamente mas que los paises de America Latina. Estos resultados reflejan en

Las encuestas de hogares mas recientes de Brasil indican un crecimiento mayor del sector.

Capitulo 1 FINANCIAMIENTO EDUCACIONAL EN LATINOAMERICA

parte el hecho de que hay un mayor porcentaje de los alumnos en los paises de
la OCDE que se matriculan en el nivel terciario, el que es considerablemente
mas costoso que los niveles mas bajos de educacion. Sin embargo, comparando
los gastos en el nivel primario y secundario, se encuentra una mucho mayor
discrepancia entre America Latina y la OCDE. En relation a los paises de la
OCDE, y Corea en especial, los paises latinoamericanos gastan considerable-
mente menos por alumno en el nivel primario y secundario. En breve, com-
parados con los paises latinoamericanos, los paises de la OCDE, y Corea en
especial, le dan mayor prioridad al gasto educacional en general y sobre todo a
la educacion primaria y secundaria.

Tabla N° 6

INDICE DE GASTOS ANUALES POR ALUMNO RELATIVO AL PIB PER CAPITA

(2003-2004)

Argentina

Brasil

127

Chile

Mexico

Paraguay

Peru

Uruguay

Promedio WEI

Promedio

OCDE

Corea

Malasia 5

• Solo gasto publico.

Fuente: OCDE/UIS/WEI (2005).

Asignacion a traves de insumos. America Latina gasta menos en educacion prima-
ria y secundaria que los paises de la OCDE en promedio, pero ihay diferen-
cias en terminos de en que se gasta el dinero? La Tabla N° 7, a continuation,
nos muestra como gastan America Latina y los paises de la OCDE sus presu-
puestos en el sector publico. En general, los paises latinoamericanos invierten
mas en gastos corrientes, en contraposition a gastos de capital, y, dentro de
esta categoria, mas en gastos en personal que en otros gastos. Sin embargo,
Chile y Uruguay se acercan mas a la OCDE y mucho menos a los otros paises
latinoamericanos. En resumen, America Latina todavia gasta demasiado poco
en los insumos complementarios que los profesores necesitan para hacer su
labor de manera efectiva.

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

Tabla N° 7

GASTOS POR CATEGORIA DE INVERSION PARA LA

EDUCACION PRIMARIA Y SECUNDARIA

■ : ■

Argentina

99,2

0,8

89,4

10,6

Brasil

87,3

12,7

84,6

15,4

Chile

84,1

15,9

74,9

25,1

Mexico

97,2

2,8

93,6

6,4

Paraguay

95,5

4,5

87,1

12,9

Peru

97,4

2,6

92,9

7,1

Uruguay

91,0

9,0

58,5

41,5

Promedio WEI

91,4

8,6

86,1

13,9

Promedio

OCDE

91,8

8,2

80,2

19,8

Corea

Malasia

81,1
66,2

18,9
33,8

70,8
78,8

29,2
21,2

Fuente: OCDE/UIS/WEI (2005).

Calidad versus cantidad. Otra pregunta importante que hacerse acerca de la asig-
nacion del gasto en education es si los paises latinoamericanos estan invirtiendo
lo suficiente en la calidad de la education, en contraposition con la cantidad.
Como se muestra en la Tabla N° 8, en un examen international de conocimien-
to de los estudiantes, los paises latinoamericanos en general quedaron muy por
detras de los paises de la OCDE y solo un poco mas arriba de los paises mas
pobres de Africa. 6 Mas aun, la baja calidad de las escuelas latinoamericanas no
es solo un problema en las escuelas para los pobres. El puntaje promedio del
cuartil superior de estudiantes latinoamericanos que participaron en la prueba
PISA 2003 esta por debajo del puntaje logrado por el cuartil inferior de los
estudiantes de paises de la OCDE que participaron en dicho examen (Inter-
American Development Bank 2006).

La «brecha» en el aprendizaje entre la mayoria de los paises latinoameri-
canos y sus contrapartes en la OCDE y Asia Oriental no es una novedad. 7 La
pregunta es: ique importancia tiene eso en terminos de crecimiento economico
y de competitividad international? Esta pregunta se responde de dos modos di-
ferentes en lo que constituye una nueva literatura emergente. Un acercamiento
es usar datos de panel en individuos para estimar el impacto independiente de

El mdice compuesto de desempeno academico de Hanushek y Kimko pone a Brasil (34,91) y
Chile (26,30) levemente mas arriba de Mozambique (24,26) y un poco mas abajo de Nigeria
(34,15) (Hanushek y Kimko 2000).
Ver, por ejemplo, Organization of American States (1998).

Capitulo 1 FINANCIAMIENTO EDUCACIONAL EN LATINOAMERICA

los logros academicos mas elevados (medidos con pruebas estandarizadas) en
el ingreso individual future Los resultados de estas investigaciones son poco
claros, con fuerte relacion entre logros academicos y el ingreso futuro en los
Estados Unidos y en los paises en desarrollo, y solo debilmente relacionados
con el ingreso futuro en algunos analisis de otro paises de la OCDE.

Tabla N" 8
RESULTADOS DE LA EVALUACION INTERNACIONAL DE APRENDIZAJE

Pais

TIMSS

Matemdtica

(199S)

8° Grado

TIMSS

Matemdtica

(1999)

8° Grado

TIMSS

Matemdtica

(2003)

8° Grado

PISA

Matemdtica
(2000)
ISAnos

PISA

Matemdtica
(2003)
ISAnos

Argentina

419

415

Brasil

396

356

Chile

392

387

Colombia

422

385

Mexico

422

385

Peru

327

Uruguay

OCDE

Corea

607

587

58"

546

422
500
540

Malasia 519

Espafia

Fuente: World Bank EdStats y OCDE/PISA Database.

508

478

485

El otro acercamiento a esta interrogante es usar bases de datos nacionales
para examinar la relacion entre el logro academico nacional promedio y el cre-
cimiento economico. Hanushek y Kimko (2000) usaron un indice compuesto
de los logros academicos nacionales para estimar esta relacion y hallaron que
un cambio de una desviacion estandar del nivel de logro academico de un pais
resultaba en un incremento de un punto en el porcentaje del crecimiento eco-
nomico. 8 En un estudio subsiguiente, Hanushek y Woessman (2007) usaron

Un analisis posterior (Ramirez et al. 2006), que utiliza el mismo indice de Hanushek y Ki-
mko, encontro que la relacion entre los promedios nacionales en las evaluaciones de logro de
aprendizaje y el desarrollo economico se reduce mucho cuando los paises de Asia Oriental son
excluidos. Hanushek y Woessman (2007) respondieron a esto introduciendo variables regio-
nales dummy y tambien eliminando los paises de Asia Oriental en sus analisis mas recientes.
Aunque la magnitud de la relacion entre calidad de la education y desarrollo economico se
haya reducido, ella se mantiene grande y significativa.

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN -AMERICA LATINA

resultados mas recientes de logros a nivel internacional para nuevamente esti-
mar la relation entre la calidad de la education y el crecimiento economico. 9
Este analisis hallo que una mejoria de una desviacion estandar en calidad resulta
en un incremento de mas de dos puntos en el porcentaje de crecimiento eco-
nomico para los paises de bajo ingreso y en menor magnitud para los paises de
altos ingresos.

En resumen, existe ahora evidencia razonablemente solida de los altos re-
torn os economicos respecto a que tiene que mejorar la calidad de la educa-
tion primaria y secundaria. Por desgracia, tambien hay evidencia solida de que
simplemente incrementar el gasto en la education no mejora por si misma la
calidad. Sin embargo, en la medida en que pueda demostrarse que inversiones
especificas mejoran la calidad de la instruction y de los logros cognitivos del
alumnado, hay un argumento economico muy fuerte para hacer dichas inver-
siones, aun a expensas de un mayor incremento de las tasas de matriculas.

II. Equidad del gasto

Igualdad de resultados. En la medida en que el porcentaje de matriculas se ha
incrementado para la education primaria y secundaria durante los ultimos 40
anos, la igualdad de logros educacionales medidos por anos de education ha
mejorado, tal como lo expresa el indice de Gini decreciente de education en la
Tabla N° 9. En total, el indice de education de Gini ha disminuido de 0,51 a
0,42, pero esta tendencia general enmascara grandes diferencias entre los paises.
Algunos paises (Brasil, Guatemala, Mexico, Peru) han logrado dar un gran paso
hacia la equidad a lo largo del tiempo, mientras que otros (Chile, Colombia,
Uruguay) se han estancado, o en algunos casos incluso han empeorado desde
1980. Hasta cierto pun to estos patrones reflejan la facilidad para incrementar
el acceso, cuando el porcentaje de matriculas es bajo, y la dificultad de hacer lo
mismo, cuando el porcentaje de matriculas ya es alto. Ademas, algunos paises
(Colombia, Guatemala y Nicaragua) todavia detentan altos grados de desigual-
dad al finalizar el siglo pasado.

Un hallazgo, consistente con investigaciones anteriores, es que, afiadiendo una medida de ca-
lidad de la education en un modelo de regresion de desarrollo economico, los anos promedio
de education dan como resultado un coeficiente estadisticamente no significativo.

Capitulo 1 FINANCIAMIENTO EDUCACIONAL EN LATINOAMERICA

Tabla N° 9
INDICE DE GINI DE EDUCACION PARA LA POBLACION DE 15 O MAS ANOS

Argentina 0,34 0,29 0,27

Brasil 0,63 0,48 0,43

Chile 0,41 0,37 0,37

Colombia 0,53 0,47 0,48

Ecuador 0,51 0,39 0,43

Guatemala 0,75 0,63 0,59

Mexico 0,56 0,50 0,36

Nicaragua 0,69 0,62 0,52

Peru 0,56 0,41 0,36

Uruguay 0,39 0,36 0,35

America Latina 0,51 0,44 0,42

Corea 0,55 0,33 0,19

Espana 0,38 0,39 0,35
Fuente: Thomas et al. (2001).

Aunque los datos agregados para los paises de la OCDE no esten dispo-
nibles, resulta constructive comparar la experiencia latinoamericana con la de
dos paises de la OCDE: Corea y Espana. En 1960, Corea tenia una desigual-
dad en la educacion a la par con Colombia, Mexico y Peru, y una desigualdad
considerablemente mayor que Argentina, Chile y Uruguay. Para el ano 2000,
Corea presentaba mucho menos desigualdad que cualquier pais latinoameri-
cano. En contraste, Espana empezo en 1960 con un indice de Gini similar al
de Chile y Uruguay y termino en 2000 con un indice tambien similar al de
estos paises.

La Tabla N° 9 mide solo la desigualdad en la cantidad de educacion, pero
la desigualdad tambien existe con respecto a lo que los niiios aprenden. La Ta-
bla N° 10 muestra el promedio de los resultados en matematica por cuartil so-
cioeconomico para tres paises latinoamericanos que participaron en la prueba
PISA 2003. En general, el promedio de los resultados de los cuartiles socioeco-
nomicos superiores es 20% mayor que el de los cuartiles inferiores, muy pareci-
do a lo que pasa con los paises de la OCDE. Tal vez aun mas sorprendente, solo
en el caso de Uruguay el promedio de los resultados del cuartil superior excede
el promedio del cuartil inferior de los paises de la OCDE. En pocas palabras,
la desigualdad de la calidad de la educacion en America Latina es un problema
serio, pero la baja calidad promedio en la educacion en la region es un problema
todavia mas serio.

POLITICAS EDUCATTVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

TablaN°10

PROMEDIO DE PUNTUACION EN LA PRUEBA PISA EN MATEMATICA

POR CUARTIL SOCIOECONOMIC© (2003)

Brasil

317

346

372

410

Mexico

357

374

394

424

Uruguay

388

415

430

478

OCDE

455

493

516

548

Espafia

454

475

496

519

Fuente: OCDE/PISA Database.

Igualdad de los gastos. Que la distribution de los resultados educacionales no sea
igual a traves de grupos de diferente ingresos es apenas sorprendente, ya sea en
America Latina o en cualquiera otra region. Sin embargo, la pregunta impor-
tante para el financiamiento de la education es: ^contribuye a este resultado la
asignacion del gasto publico? No hay datos disponibles de un numero mayor
de paises latinoamericanos y de la OCDE para dar una respuesta completa a
esta pregunta, asi que se analizaron datos de un solo pais: Ecuador a fines de la
decada de 1990. Los datos que existen para otros paises de la region sugieren
que el patron de gastos en Ecuador puede ser representative en general.

Grdfico N° 1

DISTRIBUTION DEL GASTO PUBLICO EN EDUCACION PRIMARIA Y SUPERIOR
EN ECUADOR POR QUINTILES DE INGRESO (2002)

% acumulativo de
gasto en educacion

100%

% acumulativo de poblacion
ordenado por quintiles de ingreso

Fuente: World Bank (2000).

El Grafico N° 1 muestra las curvas de Lorenz describiendo la distribution
de la inversion publica en la educacion primaria y superior. Como se puede
apreciar, la inversion publica en la educacion primaria es a favor de la pobreza

Capitulo 1 FINANCIAMIENTO EDUCACIONAL EN LATINOAMERICA

-con el quintil de ingresos inferiores que reciben mas del 20% del total del gas-
to en education primaria- y el gasto publico en la education superior es a favor
de los ricos -con el quintil de ingresos inferiores recibiendo considerablemente
men os del 20% del total del gasto en education superior.

El Grafico N° 2 muestra la distribution de la inversion de los hogares en
education primaria y superior (publica y privada) en Ecuador. Como podria
esperarse, el dinero de los hogares para invertir en education esta altamente
correlacionado con el ingreso de estos hogares y, como resultado, se da una dis-
tribution altamente desigual de los gastos de los hogares en los niveles primario
y terciario de la education.

Grafico N° 2

DISTRIBUTION DEL GASTO FAMILIAR EN EDUCACION PRIMARIA Y SUPERIOR
EN ECUADOR POR QUINTILES DE INGRESO (2002)

% acumulativo de
gasto en educacion

100%

% acumulativo de poblacion
ordenado por quintiles de ingreso

Fuente: World Bank (2000).

Finalmente, el Grafico N° 3 presenta la distribution total del gasto (pu-
blico y de los hogares) en educacion primaria y superior en Ecuador. La dis-
tribution desigual del gasto de los hogares en la educacion primaria compensa
la distribution del gasto publico a favor de los pobres en educacion primaria,
resultando en una distribution casi neutral del gasto a traves de los hogares por
quintil de ingresos. Al mismo tiempo, la distribution del gasto total en la edu-
cation terciaria es menos igual que la que tuvo solo el gasto publico.

Los datos de Ecuador no pueden extrapolarse a toda Latinoamerica, pero
las conclusiones generates serfan: i) el gasto publico en la educacion primaria es
distribuido de manera relativamente progresiva, debido a la casi total cobertura
y a que los hogares mas ricos elijen enviar a sus hijos a escuelas privadas; ii) el
gasto publico en la educacion superior es distribuido regresivamente, debido al

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

bajo porcentaje de matriculas en general, una exagerada proportion de nifios
de clase acomodada que se graduan exitosamente de la escuela secundaria y ac-
ceden a la education superior, y una politica de aranceles cero o muy bajos para
estudiantes de universidades publicas sin tomar en cuenta la capacidad de pagar
del alumno; y iii) mientras que el gasto publico agregado en la education es
solo ligeramente regresivo en su distribution, el gasto en la education publica
sumada a la privada es altamente regresivo y contribuye a una distribution del
ingreso altamente desigual.

GrdficoN°3

DISTRIBUCION DEL GASTO TOTAL EN EDUCACION PRIMARIA Y SUPERIOR

EN ECUADOR POR QULNTILES DE INGRESO (2002)

% acumulativo de
gasto en educacion

100%

% acumulativo de poblacion
ordenado por quintiles de ingreso

Fuente: World Bank (2000).

Igualando gastos en la educacion. Tal vez como resultado del serio problema de
desigualdad en las oportunidades educacionales, la region latinoamericana ha
sido especialmente innovadora al disenar programas que se concentran en el
gasto de educacion publica para los pobres. La Tabla N° 1 1 enumera varios
programas compensatorios de educacion que han sido adoptados en America
Latina y en el Caribe durante la ultima decada.

Tiposde intervention. Los programas de educacion compensatoria se aplican ya sea
tanto a problemas de la oferta como a problemas de la demanda. 10 Las interven-
ciones orientadas a la oferta son aquellos programas cuyo enfasis recae en mejo-
rar la calidad y el acceso a la educacion al incrementar el mimero de escuelas, el
mimero de lugares para estudiantes y los insumos requeridos para la ensefianza.

Una discusion mas ampliada de esta tipologfa esta disponible en Winkler (2000).

Capitulo 1 FINANCIAMIENTO EDUCACIONAL EN LATINOAMERICA

TablaN°ll

EJEMPLOS DE PROGRAMAS DE EDUCACION COMPENSATORS
EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE

Por el lado • Telesecmidaria (Mexico)

delaoferta • MECE-RURAL (Chile)

• Escuela Niieva (Colombia)

• PRAF (Honduras)

• PROHECO (El Salvador)

P-900 (Chile)

ROSE (Jamaica)

JEC (Chile)

Cokgios en Concesioti (Colombia)

Programa de Aceleracion del

Aprendizaje (Brasil)

FeyAlegria (Bolivia)
Hogares de Bietiestar Infantil
(Colombia)

Por el lado de • Bolsa Escola/Familia (Brasil)

la demanda • Oportiinidades/Progresa (Mexico)

• PRAF (Honduras)

Fuente: elaboration propia.

Eduque a la Nina (Guatemala)
Voucher Program (Colombia)

Las intervenciones orientadas a la demanda se concentran especificamente en
grupos o individuos que necesitan una mejor posibilidad de acceder a la educa-
tion y se les otorgan los medios para obtenerla. Estas intervenciones incluyen
vales, estipendios, prestamos y becas. Estos dos tipos de intervenciones intentan
incrementar la cobertura y/o mejorar la calidad de la education.

Las politicas de intervention que tienen mejoras en la calidad como su
meta principal apuntan a mejorar la cantidad y calidad de los insumos en la sala
de clases, ya sea directamente o creando incentivos para generar un uso mas
efectivo de los recursos escolares. En terminos practicos, mejorar los insumos
significa la reparation de salas de clases desvencijadas, el fortalecimiento de la
malla curricular y de las tecnicas pedagogicas, conseguir nuevos libros de textos
y material de instruction, contratar profesores mejor capacitados, invertir en
equipamiento educational y hasta proveer alimentos, suplementos nutritivos y
chequeos de la salud. Por otro lado, los programas pueden proveer profesores
con un incentivo monetario para mejorar sus habilidades, reducir el abstencio-
nismo o mejorar de alguna manera el desempeno de los estudiantes. Algunos
programas simultaneamente mejoran los insumos y los incentivos, por ejemplo,
al darle al profesor capacitacion in situ, al mismo tiempo que se recompensa a
los profesores dedicados con un pago adicional.

Las politicas de intervention que apuntan a mejorar las oportunidades
educacionales a traves del incremento del acceso podrfan orientarse a la oferta
o a la demanda. Todavia quedan grandes cantidades de nifios, particularmente
en areas rurales en America Latina que no tienen acceso a la escuela, especial-
mente a la secundaria. A veces la falta de acceso se debe a que la escuela no esta
cercana fisicamente del nifio. Por otro lado, las escuelas pueden estar cerca,
pero son de tan mala calidad, que el hogar encuentra que los beneficios de

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

mandar al nifio a la escuela son insuficientes. La solution para estos problemas
de baja calidad y de cercania flsica de la escuela se da a menudo por el lado de
la oferta: al construir escuelas y salas de clases y proveer los insumos necesarios
para incrementar la calidad y atraer a los estudiantes.

Otros nifios viven cerca de una escuela de calidad razonable, pero incluso
asi escogen no asistir. Aqui el problema se explica por una demanda insuficiente
por education de parte del hogar, ya sea porque le da poco valor a la education
o porque el costo (cuotas, libros, transporte, uniformes, etc.) de la education
es alto, o porque el costo de asistir a la escuela tambien es alto. Las politicas
para hacer frente a la demanda insuficiente deben estimular esta misma, ya sea
reduciendo el precio y/o aumentando la capacidad de los hogares para pagar.
La reduction del precio se logra al proveer libros de texto gratis, transporte
subvencionado, eliminando el pago escolar, etc. Politicas orientadas a la deman-
da (por ejemplo, Bolsa Familia en Brasil, Oportunidades en Mexico y PRAF en
Honduras) pueden pagarle a las familias para que manden sus nifios a la escue-
la, valiendose de transferencias en efectivo a las mismas, a condition de que el
nino asista regularmente a la escuela. Los programas de almuerzo gratis en las
escuelas pueden funcionar en ambas areas de la oferta y la demanda, reduciendo
el costo de la escolaridad y simultaneamente otorgando un beneficio inmediato
a los hogares que estan enviando a sus nifios a la escuela.

Focalizacion. Los programas y politicas de compensation, dada su naturaleza,
sirven solo a un segmento de la poblacion. Disefiar un programa solamente
para la poblacion que lo necesite requiere de un mecanismo de focalizacion, un
metodo para identificar candidatos elegibles para el programa.

En los programas compensatorios de education se usan comunmente tres
mecanismos basicos de focalizacion. La focalizacion geogrdfica hace llegar los be-
neficios a regiones especificas, identificadas por indices generates de bienestar
social de sus habitantes. Nadie es excluido una vez que se ha establecido el area
geografica, de modo que la exactitud de la focalizacion dependera de la relativa
homogeneidad del grupo. Por lo tanto, mientras mas homogenea sea la region,
mas pequefio sera el grupo de beneficiarios fortuitos (no elegibles). Aun mas,
debido a que los grupos geograficos mas pequefios son usualmente mas homo-
geneos, la exactitud de la focalizacion decrece conforme aumenta el tamafio de
la region. Por ejemplo, enfocarse en una comunidad pobre es lo suficientemen-
te eficiente, pero si la variation de sus ingresos es significativa, esta focalizacion
genera beneficiarios que no serian elegibles como individuos.

El segundo tipo de mecanismo de focalizacion consiste en hacer llegar
beneficios a grupos parti culares. Este mecanismo identifica grupos cuyos miem-
bros tienden a exhibir una cierta caracteristica clasificadora. Los grupos etnicos

Capitulo 1 FINANCIAMIENTO EDUCACIONAL EN LATINOAMERICA

y de genero sirven comunmente como base para la clasificacion, dado que am-
bos pueden ser facilmente identificados. Por ejemplo, si existen areas en las que
las ninas tienen muchas menos oportunidades de educacion, tendria sentido
enfocarse en ellas. Asimismo, los estudiantes indigenas estan a menudo mucho
peor que incluso el mas pobre de los lugarenos hispanoparlantes, de modo que
se da una razon fundamental para dirigir beneficios a ellos. Un grupo de es-
cuelas cuyo desempeno es inferior al promedio nacional podria ser beneficiado
mediante este mecanismo. La focalizacion por grupos tambien puede incluir
como objetivos especificos la edad o el nivel de escolaridad.

El mecanismo final, la focalizacion personal, deja la decision de participar
totalmente en manos del individuo, apoyandose mas bien en un programa dise-
nado para desincentivar a los postulantes con una mejor situation. Por ejemplo,
algunos programas requieren que los participantes hagan largas fdas de espera.
El costo de esperar desincentivara a aquellos postulantes con un salario mas
alto. Otras oportunidades de focalizacion personal se derivan del estigma que
rodean a estos servicios, o de su baja calidad. Esto se traduce en que la gente
mas acomodada experimentara o percibira poca calidad y por ende preferira no
participar en este programa.

Evaluacion de los programas de educacion compensatoria. Exceptuando los progra-
mas de transferencia condicional de renta introducidos en varios paises en anos
recientes, pocas de estas intervenciones han sido evaluadas rigurosamente para
determinar sus beneficios y costos. Solo han sido evaluados los programas de
transferencia condicional de renta, quiza debido a su fuerte impacto presupues-
tario. Los programas denominados conditional cash transfer, o CCT, son parti-
cularmente dificiles de evaluar, tal vez debido a que tienen objetivos multiples.
Estos sirven para transferir ingresos a los pobres y para incentivar a las familias
a enviar a sus nifios a la escuela. En un metaanalisis de los CCT, Reimers et
al.(2006) concluyeron que los CCT incrementan la asistencia a clases y el logro
en terminos de anos de escolaridad, pero ese incremento no parece traducirse
en mayor aprendizaje. Ademas, estos programas resultan ser un medio bastante
caro para aumentar la inscription a la escuela, con el programa Oportunidades
de Mexico que representa un quinto del gasto no salarial del Ministerio de
Educacion.

Schwartzman (2005) y Gove (2005) llegaron a una conclusion parecida en
el caso de Bolsa Familia de Brasil: resulta ser un programa muy caro para lograr
pequenos incrementos en la inscription y asistencia a la escuela.

Como se ilustra con la reevaluacion de Tokman del programa P-900 de Chi-
le para orientar recursos adicionales a escuelas con bajo rendimiento (Tokman
2004), la evaluacion de los programas de educacion compensatoria raramente

POLITICAS EDUCATTVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

se hace bien. Los mecanismos de focalizacion y la selection no aleatoria de los
beneficiarios hacen que la evaluation impartial sea differ!. Ademas, aun cuando
las evaluaciones de impacto proveen resultados confiables, casi nunca brindan
information acerca de los costos, lo que permitiria hacer comparaciones con
diferentes tipos de programas

III. El papel de los sectores publico y privado

Como se pudo apreciar en la Tabla N° 3 precedente, el financiamiento de la
education por parte de los hogares juega un papel importante en America La-
tina, especialmente a nivel terciario y de preprimaria, con un total estimado de
contribution sobre el 1% del PIB. Esta cifra excluye el financiamiento privado
(y oferta) de programas posbasicos de orientation vocational, de los que parece
haber poca information. La Tabla N° 12 muestra que la proportion de los pri-
vados en el gasto total en education varia ampliamente por pais y por nivel de
education. En general, la proportion de los privados en el financiamiento de la
education en Latinoamerica excede el promedio en los paises de la OCDE, y
los porcentajes especificos llegan tan alto como el 40% para la education pri-
maria y secundaria en Paraguay, y al 77% para la education terciaria en Chile.
En conjunto, el financiamiento privado de la education alcanza a llegar al 3,3%
del PIB en Chile.

Tabla N° 12
PARTE PPJVADA DEL TOTAL DE GASTO EN EDUCACION (1999)

22,8
44,9
43,6
28,4
28,3

Porcentaje OCDE 7,9 28,0 12,0

Fuente: OCDE/UIS/WEI.

El financiamiento de la education por parte de los hogares tiene lugar
tanto en el sector publico como en el privado. En el sector publico es tipico que
tome la forma de pago de tarifas de examenes, libros de texto y transporte esco-
lar, mientras que en el sector privado esto tambien incluye el pago de matrfcu-
las. En todo caso, financiamiento privado no implica necesariamente prestation

Pais

Pnmaria- Sea

mdaria

Teraar

Argentina

11,4

32,6

Chile

30,8

77,2

Paraguay

40,5

48,8

Peru

23,2

45,5

Porcentaje

WEI

21,7

37,2

Capitulo 1 FINANCIAMIENTO EDUCACIONAL EN LATINOAMERICA

privada. La Tabla N° 13 muestra la amplia variation de prestaciones privadas
(medidas por el porcentaje de alumnos que asisten a escuelas manejadas por
privados) en America Latina.

Tabla N° 13
MATPJCULAS EN ESCUELA PRIVADA COMO PARTE DEL TOTAL (2001)

Preprimaria

Chile (47%)

Costa Rica (15%)

26%

Primaria

Chile (47%)

Mexico (6%)

16%

Secundaria

Guatemala (56%)

Mexico (11%)

25%

Terciaria

Brasil (70%)

Bolivia (8%)

36%

Fuente: Wolff et al. (2005).

Los gobiernos deben tomar decisiones respecto del papel del sector pri-
vado en financiar y/o proveer educacion. Las opciones de financiamiento y de
suministro de la educacion deberian estar orientadas por las consideraciones
acerca de sus implicancias para la equidad, calidad y el costo-eficiencia del uso
de los dineros publicos.

El financiamiento privado de la educacion tiene implicancias importantes
y a menudo adversas para la equidad, como ya se ha visto. Mientras mas se
traslade el costo de la educacion a los hogares, mayor sera la capacidad de pagar
de un hogar la que determine lo que sus nifios recibiran en lo que se refiere
a inversion en educacion. Como se ha descrito mas arriba, a nivel primaria y
secundaria, los costos de la educacion publica son traspasados a los hogares por
aquellos gobiernos que simplemente no financian ciertos insumos (libros de
texto, transporte, profesores especializados, etc.).

A nivel de educacion terciaria, los costos de la educacion publica tienden
a ser traspasados a los hogares en forma de matriculas mas caras o del cobro de
actividades extracurriculares.

Otra posibilidad es que, como suele suceder a nivel de educacion primaria
y terciaria, los gobiernos deriven los costos de la educacion a los hogares al no
proveer servicios de instruction publica, o al proveerlos de tan baja calidad, que
los hogares que no son pobres -y hasta algunos que si lo son- preferiran pagar
las alternativas privadas.

Los gobiernos, por lo tanto, enfrentan situaciones diflciles respecto del rol
que tiene el sector privado en el financiamiento y provision de la educacion. Incre-
mentar el financiamiento privado puede, aunque no siempre, llevar a una mayor
inequidad en el gasto en educacion y en las oportunidades de acceder a la misma.
La exception son aquellos casos (por ejemplo, educacion superior de alta calidad)

POLITICAS EDUCATIYAS Y COI IESION SOCIAL EN AMERICA LATINA

en los que muchos de los alumnos provienen de hogares que tienen la capacidad
de pagar. Por otro lado, altos niveles de financiamiento privado sirven para liberar
dineros publicos, los que pueden ser utilizados para que los gobiernos provean,
ya sea education de mejor calidad o una mayor cantidad de education, lo cual
redunda en beneficio de los pobres, que de otro modo no se verian favorecidos.

El hecho de que el financiamiento privado sea alto en varios paises (Tabla
N° 13) sugiere que otros paises de la region podrian utilizar mejor sus recursos
publicos para incrementar el nivel total de inversion en education con el fin de
mejorar la cobertura y la calidad. Wolf et al. (2005) dan consejos utiles respecto
de como los paises pueden incentivar el financiamiento y provision publicos.
La focalizacion inteligente de los dineros publicos puede ayudar a compensar
algunas de las consecuencias adversas del financiamiento privado.

Conclusion

El modo como los paises financian y gastan sus presupuestos educacionales
revela mucho acerca de sus prioridades y de las opciones politicas que han to-
rnado. Este documento ha analizado datos acerca de los usos y origenes de los
financiamientos para considerar tres areas de politicas: la combination de re-
sultados educacionales, la distribution de los servicios educacionales y el papel
de los sectores publico y privado.

La combination de resultados educacionales. Los paises eligen asignar su gasto edu-
cational entre los distintos niveles de education (primaria, secundaria y tercia-
ria) y entre la cantidad y la calidad. Como region, Latinoamerica ha alcanzado
una casi total cobertura a nivel de primaria, y tambien un alto nivel de cobertura
a nivel de secundaria. Sin embargo, a nivel de education terciaria el crecimiento
de las matriculas ha sido mas modesto, y America Latina se queda atras de los
paises de la OCDE. Tambien, a nivel regional y en comparacion con los paises
de la OCDE, Latinoamerica tiene un bajo desempeno en las pruebas interna-
cionales de logro a nivel primario y secundario. En efecto, los estudiantes mas
adinerados de America Latina tienden a tener un peor desempeno que los es-
tudiantes mas pobres de los paises de la OCDE. Aunque el gasto en education
no necesariamente se traduce en calidad, la mayoria de los paises de America
Latina gastan considerablemente menos por pupilo en lo referente al PIB en la
education primaria y secundaria que los paises de la OCDE.

La distribution de los servicios educacionales. La desigualdad en la education ha
contribuido a la notoria mala distribution del ingreso en Latinoamerica. Sin

Capitulo 1 FINANCIAMIENTO EDUCACIONAL EN LATINOAMERICA

embargo, el in dice de Gini de education ha mejorado a traves del tiempo, dado
que la cobertura a nivel de primaria y secundaria se ha incrementado, y tambien
hay evidencia reciente de que esta mejoria esta produciendo un impacto positi-
vo en la distribution del ingreso.

Persisten las grandes diferencias en la calidad de la education entre los
grupos con mayor y menor ingreso, y esto contribuye a que haya futuras dispa-
ridades en los salarios. Pero la brecha entre estos grupos no es tan diferente de
la que hay en los paises de la OCDE. Como antes se menciono, aunque el in-
cremento en el gasto no necesariamente significa mejor calidad, las grandes dis-
paridades en el gasto en education entre los grupos con mayor o menor ingreso
en America Latina, sin duda contribuyen a la disparidad en los resultados. El
gasto privado de los hogares en education (ya sea para complementar el gasto
en las escuelas publicas o para costear escuelas privadas) esta distribuido de for-
ma especialmente desigual. Latinoamerica es hogar de numerosos programas
y politicas de intervention focalizados en los alumnos pobres o de bajo rendi-
miento, pero el impacto de estas intervenciones es todavia poco conocido.

El papel de los sectores publico y privado. El sector privado juega un papel impor-
tante en America Latina en terminos de financiamiento y oferta. En compara-
cion con los paises de la OCDE, una portion mucho mayor de la inversion en
education proviene de los hogares. La gran desigualdad del financiamiento de
la education privada ya descrita, resulta ser, por supuesto, un gran contribuyen-
te a la desigualdad del gasto en education a traves de los grupos de diferentes
ingresos. Ademas, la oferta de education privada en los paises latinoamericanos
es significativa, especialmente a nivel terciario.

Opciones afuturo. Los retos que Latinoamerica enfrenta en education estan claros:

i) elevar la calidad de la education, especialmente para los grupos de menores
ingresos; ii) seguir incrementando la cobertura a nivel de ensefianza secundaria,
y iii) aumentar significativamente la cobertura a nivel terciario. El hecho de que
la poblacion en edad escolar es relativamente estable, brinda la oportunidad a los
paises de concentrarse en algo mas que simplemente prepararse para ofrecer un
mayor numero de matrfculas. La decision dificil para la region es como financiar
las acciones para hacer frente a estos desafios. Si los presupuestos para la edu-
cation publica siguen creciendo lentamente, sera dificil reducir el gasto privado
que genera gran parte de la desigualdad. Se hace necesario menos financiamiento
publico para expandir la cobertura de la education superior y mas financiamien-
to publico para elevar la calidad de la education, a menos que alguien encuentre
el modo de hacer mas eficiente y efectivo el uso de los recursos existentes.

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

Referencias

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Capitulo 2

ESTANDARES Y EVALUACION

Gilbert A. Valverde

Introduction

J-/ os estandares y la evaluation son dos instrumentos importantes del curri-
culo prescrito de un sistema educativo. El curriculo prescrito 1 se ha vuelto
un tenia prominente en la politica educativa a nivel global desde la segunda
mitad del siglo XX. Al igual que en America Latina, muchos de los sistemas
educativos del mundo experimentaron un importante giro en sus prioridades
en ese periodo. Mientras que en tiempos anteriores la politica educativa habia
enfocado principalmente la inversion en escuelas y otros recursos materiales
similares, como parte de una agenda destinada a incrementar o asegurar el
acceso universal a la education, las decadas de 1980 y 1990 trajeron un enfa-
sis mayor sobre el conocimiento conceptual, procedimental y otros objetivos
academicos que debian ser alcanzados por los estudiantes en la education pri-
maria y secundaria. Como consecuencia de esto, surge un renovado interes
por el curriculo prescrito como una herramienta importante para la politica
educativa. El movimiento hacia la creation, en algunos casos, o la redefini-
tion en otros, de sistemas nacionales de pruebas, estandares e instrumentos
similares refleja este enfasis en la calidad del contenido de la escolarizacion.
Estas ideas surgen a medida que los disefiadores de politicas y administradores
de los sistemas educativos favorecen la formulation de curriculos nacionales

Aqui se empleara el termino «curriculo prescrito» o «curriculo intencional» siguiendo el
modelo comun en los estudios como el Tercer Estudio Mundial de Matematicas y Ciencias
(TIMSS) -referido a las prescripciones curriculares a nivel macro del sistema educativo. El
modelo contempla ademas dos niveles: el curriculo ejecutado o implementado (las experien-
cias educativas en la escuela y el aula), y el curriculo logrado (los conocimientos, habilidades y
actitudes que adquieren los y las estudiantes como consecuencia de su escolarizacion (Valverde
1997).

POLITICAS EDUCATTVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

y una variedad de instrumentos de implementation con el fin de asegurar la
ejecucion y el logro de contenidos y habilidades disciplinarios considerados
socialmente valiosos.

La mayoria de las nuevas politicas curriculares estipulan la adquisicion de
habilidades cognoscitivas de orden superior por parte de todos los estudiantes,
y estas prescripciones suelen inspirarse en concepciones acerca del tipo y la
cantidad de conocimientos y habilidades que se perciben que son necesarios
para ejercer plenamente los derechos humanos, ciudadanos y economicos en
sus respectivas naciones.

En America Latina, igualmente existe discusion acerca de la importancia
de la calidad del contenido de la escolarizacion. Estas discusiones han promo-
vido la evaluation y, mas recientemente, los estandares, como instrumentos im-
portantes a considerar. No obstante, hay indicios de que persisten importantes
problemas de calidad. Pruebas nacionales, regionales e internacionales han do-
cumentado la pobreza de los resultados de la escolarizacion en America Latina,
y sugieren que el repertorio actual de politicas orientadas a mejorar la calidad
es insuficiente.

La discusion misma en torno a la calidad educativa en Latinoamerica suele
ser muy vaga y limitada, y temas urgentes se encuentran a menudo fuera del te-
mario de la discusion. Por ejemplo: el tema del rigor academico, que se expresa
en el nivel del desafio cognoscitivo planteado en las metas curriculares en Ame-
rica Latina, no es un topico comunmente abordado en las politicas curriculares.
Rara vez este tema recibe mention y, sin embargo, ciertamente el perfil de las
expectativas curriculares en areas como la matematica, por ejemplo, dificilmen-
te puede caracterizarse como de alto rigor en la region.

Tampoco se da mucha discusion (mas alia de elementos imprecisos o superfi-
ciales) acerca del tema de las habilidades para la vida ciudadana o economica -una
perspectiva diferente a lo que algunos podrian objetar como el sesgo «academi-
cista», que supone una perspectiva centrada en nociones de rigor disciplinario.

Las discusiones de politica en la region suelen omitir tambien la discusion
de la relation entre el curriculo prescrito o intentional y la evaluation national.
La notion de que la evaluation national operacionaliza 2 el curriculo prescrito
para propositus de medicion y monitoreo o propositus de responzabilizacion 3

A lo largo de este capftulo se utiliza la palabra operacionalizacion, tomando su significado de-
rivado de las ciencias sociales empfricas: se trata de definiciones que especifican las operacio-
nes que se deben realizar para conflrmar empfricamente (mediante la observation o medicion)
la presencia de un constructs, una meta, un estandar, un objetivo, etc. en el mundo social.
Se prefiere usar el termino «responsabilizacion» como alternativa a la frase «rendicion de
cuentas» con la que se traduce comunmente la palabra accountability. «Rendicion de cuentas»

Capftulo 2 ESTANDARES Y EVALUACION

(accountability) existe en algunos casos, pero no se ha derivado de esta idea una
consideration especifica de las articulaciones concretas entre la politica con
respecto al curriculo prescrito, y de su instrumentalizacion tecnica en las eva-
luaciones nacionales. Se nota en la region una especial inatencion a los aspectos
de construction de consensos que supone la introduction de nuevos instru-
mentos politicos, como los estandares o las evaluaciones con proposito de ren-
dition de cuentas, necesarios para que estos se tornen en efectivos instrumentos
para lograr calidad.

Es en este contexto que el objetivo de este capitulo intenta abordar el
tema de los estandares y de la evaluation. 4 Estos topicos se tratan en tanto
herramientas de politica curricular que pueden estructurar y adelantar conver-
saciones publicas acerca de los objetivos de la escolarizacion en America Latina
y que, desafortunadamente, han sido postergados en muchas de nuestras na-
ciones. En este capitulo se revisan elementos de la experiencia a nivel mundial
en relation con estos temas, usando ejemplos e ilustraciones tornados tambien
de la region latinoamericana. Se parte de una discusion de la politica curricular
examinando su estado actual en America Latina y explorando tendencias a nivel
international. Asimismo, se revisan los tipos de curriculos prescritos existentes
en Latinoamerica y se discute como estos se comparan con las politicas edu-
cativas de paises que han demostrado exito en lograr niveles competitivos de
desempeno promedio de sus estudiantes en pruebas internacionales -lo que
podria llamarse «estandares de nivel mundial».

Siguiendo esta discusion, se aborda una consideration respecto de la eva-
luation en America Latina, teniendo en cuenta la cuantiosa experiencia regio-
nal que hay en esta area. Por otra parte, se hara una revision del balance de esa
experiencia, procurando identificar el estado de avance actual y los desafios que
quedan por resolve r. Finalmente, se examina la articulation de los estandares y
la evaluation dentro de una estructura de politicas curriculares. Respecto a la
discusion de esta estructura de politicas curriculares, se pone el enfasis en como

se considera que indica mas bien fiscalizacion, cuando en realidad el termino supone mas
certeramente un sistema de responsabilidades reciprocas.

El autor de este capitulo es miembro del Grupo de Trabajo sobre Evaluation y Estandares
(GTEE) del PREAL. Gran parte del material descriptivo de este capitulo deriva de distintos
trabajos Uevados a cabo y auspiciados por el GTEE (Ferrer 2006; Ravela et al. 2001). En
cuanto a investigaciones internacionales comparativas, en su mayoria pertenecen al autor o
al equipo de investigadores del centro de Estados Unidos para el Tercer Estudio Mundial
sobre Matematica y Ciencias, del cual formo parte. Estos se complementan con entrevistas
realizadas por el propio el autor en diversas visitas a las unidades de evaluation, curriculo y
equipos encargados de estandares, ademas de conversaciones sostenidas con distintos actores
de decenas de sistemas educativos de Europa, Asia, y America Latina a lo largo de los ultimos
15 afios.

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

se podrian organizar conversaciones mas fertiles acerca de metas y prioridades
relacionadas con la calidad educativa. Se procura al mismo tiempo aclarar como
una estructura de politicas curriculares, en la que los estandares y la evaluation
se articulan en una arquitectura completa de instrumentos polfticos conver-
gentes, puede ayudar a favorecer la creation de mejores oportunidades para
aprender en los sistemas educativos de la region.

I. Claridad de expectativas

La investigation educativa y la experiencia polftica indican que lograr alta ca-
lidad en los resultados de la escolarizacion esta vinculado con la articulation
de una vision clara de los objetivos pedagogicos que especifiquen en terminos
operacionales una vision de la calidad que sea rigurosa, desafiante y centrada
en las disciplinas academicas (Benavot 1992; Benavot et al. 1991; McKnight y
Valverde 1999; Schmidt et al. 2001; Valverde y Schmidt 2000; Westbury y Hsu
1996). Un principio consecuente de equidad indica que todos los estudiantes
de un pais deberian tener las mismas oportunidades para lograr expectativas de
este tipo, para lo cual es importante especificarlas y comunicarlas a los actores
principales del sistema en forma clara, operational y ejemplificada.

Existen distintos documentos en diversos paises de la region que prescri-
ben lo que deben aprender los estudiantes en sus escuelas y colegios. Como
resultado de procesos de reforma inspirados en concepciones de calidad, los
documentos que comunican estas metas proponen una nueva direction para la
education y en ellas se intenta plasmar una vision renovadora y moderna acer-
ca de las areas curriculares. Sin embargo, una mirada critica sugiere que estas
formulaciones deben ser refinadas para corregir problemas de ambiguedad, de
dispersion y contradiction, y de rigor academico.

La ambiguedad se observa en las formulaciones poco especificas y vagas
que se encuentran a menudo presentes en los documentos curriculares de base
en nuestros paises. Al leerlos, el lenguaje y la composition no permiten, en mu-
chos casos, discernir como se puede reconocer en el salon de clase el objetivo
referido. Este problema conduce a una serie de reformulaciones del mismo
mensaje acerca de los objetivos (en planes y programas de estudio, por ejemplo)
que, en su intento por resolver la ambiguedad, mas bien la agravan, ya que pro-
ponen nuevas defmiciones, interpretan de manera inconsistente los objetivos
originales y, a veces, descartan algunos de sus elementos centrales.

Ciertamente, muchas de las politicas curriculares de la region presentan,
en un mismo curriculo, objetivos con distintos niveles de imprecision o especi-
ficidad. En el caso de la Republica Dominicana, el curriculo hoy en dia vigente

Capftulo 2 ESTANDARES Y EVALUACION

fue publicado en 1995. Dos ejemplos de los extremos de variedad en la formu-
lation de objetivos se pueden ver para el caso de Ciencias Naturales y Lenguaje
y Comunicacion en el siguiente recuadro.

RECUADR0N°1

EJEMPLOS DE PROPOSITOS CURRICULARES EN EL CURRICULO

DE LA REPUBLICA DOMINICANA

(Secretaria de Estado de Educacion, 1995)

En Ciencias de la Naturaleza (4° Grado):

«Valorar la importancia de los recursos naturales y protegerlos.» (pag. 237)

En Lengua Espafiola (4° Grado):

«Dialogar con elementos de planificacion sencilla: intercambios, reuniones de tra-
bajos en grupos, con amigos o companeros del entorno social cercano de la escue-
la a partir de un tema, un proposito, un interes previamente definidos.» (pag. 120)

En este ejemplo, las metas son muy distintas. No solamente porque a pro-
posito el curriculo especifica distintos tipos de contenido, ya sea conceptua-
les, procedimentales o actitudinales. Si bien en el curriculo los tres tipos de
contenido comparten una caracteristica: la de proponer una vision motivadora,
una identification de aspectos generates del sentido de la educacion en cien-
cias y lenguaje para la educacion dominicana; sin embargo, los objetivos en
ciencias contienen vocablos que poseen tantos potenciales referentes especi-
ficos y connotaciones («valorar», «importancia»), que resulta imposible que
las metas sean usadas como referentes concretos para determinar si un nifio o
una nifia ha alcanzado el objetivo. Inclusive la parte mas critica de la meta, la
idea de «proteccion» de los recursos naturales, alude a un contexto externo al
aula, en el que los actores del sistema educativo no tendran la oportunidad de
hacer observaciones acerca de los logros individuals de los y las estudiantes.
En el caso del objetivo de Lengua Espafiola, a primera vista parece presentar la
meta en una forma mas especifica. Sin embargo, tambien se caracteriza por su
vaguedad: ^cuales serian los elementos de planificacion sencilla? ^Cuales serian
las evidencias de que se ha llevado a cabo un dialogo a partir de un proposito
o interes previamente definido? Por otro lado, la meta sugiere una pluralidad
de elementos de planificacion y enumera tres tipos de dialogo con distintos
niveles de especificidad (por ejemplo «intercambios» versus «trabajos en gru-
po»), y tambien multiples tipos de interlocutores. Siendo asi, jcomo se podria

POLITICAS EDUCATWAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

confirmar si el objetivo ha sido logrado por parte de un alumno o una alumna
en particular? El tipo de problema de vaguedad y ambiguedad que ilustra este
pequeno ejemplo es comun en las polfticas curriculares de toda la region. Como
se aprecia en la ilustracion, los tres tipos de meta comparten otra caracteristica:
la vaguedad y la falta de definiciones operacionales.

La dispersion se observa precisamente en la multiplicidad de formulacio-
nes curriculares que existen en un mismo pais o sistema educativo, cada una
intentando desglosar objetivos sistemicos en las distintas areas del curriculo
de manera diversa, conduciendo a un gran numero de mensajes curriculares
discordantes acerca de los objetivos que los docentes deben de perseguir en el
salon de clases.

La contradiction se observa en el hecho de que las diversas formulaciones y
reformulaciones de los objetivos curriculares frecuentemente no se encuentran
alineadas, 5 magnificandose asi los efectos de la ambiguedad y la dispersion.

Un buen ejemplo de esto se presentaba en Peru en el afio 2002. La rela-
tion entre la Estructura Curricular Basica (ECB) del primer ciclo de education
primaria en ese pais (Direction National de Education Initial y Primaria 2000)
y el documento ministerial que proponia logros basicos e indicadores (Minis-
terio de Education 1997) para complementar la ECB era contradictoria. En el
primero se identificaban tres competencias para el area de desarrollo 6 «ciencia
y ambiente», 7 mientras que en el segundo estas tres metas fueron reformuladas
en un lenguaje nuevo -pero igualmente generico- bajo el nombre de «logros
basicos». 8 Los «indicadores de logro por grado» reformulaban de forma simi-
lar, en lenguaje poco operational y sin ejemplos, las «capacidades y actitudes»
de la ECB. Este patron de desarrollo curricular, que consiste en incluir distintas
«capas» de mensajes reformulados, utilizando vocabulario distinto y sin len-
guaje operational, se evidencia a lo largo de los distintos documentos curricu-
lares y constituye una caracteristica que comparten los instrumentos de politica
curricular de muchos paises de America Latina. El resultado es un conjunto de

Es decir, sus especificaciones de expectativas no son congruentes al no compartir definiciones

comunes.

La diversidad de terminos usados en America Latina en los distintos instrumentos de politica

curricular tambien dificulta la discusion. Un «area de desarrollo» en el curriculo peruano se

refiere a una asignatura o area tematica del curriculo -lo que en otros paises se podria llamar

«ramo», «eje», «curso», etc.

i) Conocimiento de su cuerpo y conservation de la salud en armonia con su ambiente, ii) co-

nocimiento y conservation del ambiente y iii) intervention humana en el ambiente.

i) Maneja information y procesos para el conocimiento de su cuerpo y su ambiente, ii) re-

flexiona e investiga problemas fisicos y sus interrelaciones con el ambiente, y iii) aplica co-

nocimientos cientificos y tecnologicos para la resolution de problemas practicos y valora la

intervention del hombre en el ambiente.

Capftulo 2 ESTANDARES Y EVALUACION

mensajes ambiguos y a menudo contradictories. 9 A veces inclusive la multipli-
cidad de mensajes no es consecuencia accidental de la acumulacion de distintos
documentos que pretenden desglosar o explicar un mismo currfculo, como en
este caso. De hecho, hay paises en la region en los que subsisten al mismo tiem-
po, para una misma poblacion estudiantil, distintos currfculos prescritos. En la
education publica de Uruguay coexisten, en el momento que escribimos este
capftulo, no menos de tres planes de estudio en Matematica en secundaria, cada
uno con diferente difusion en cuanto al numero y la ubicacion geografica de los
centros educativos en donde se aplica. Inclusive, las instituciones de education
secundaria privada tienen derecho a optar por algunos programas de estudios
previos a los oficiales vigentes.

Una revision de docenas de currfculos y estandares 10 de la region arrojan
un hallazgo importante: es notable la ausencia, entre los instrumentos curricu-
lares de America Latina, de un abordaje claro y explfcito de la importancia del
rigor en el currfculo. Es poco frecuente, incluso, que los objetivos curriculares
mismos aborden topicos o temas academicamente rigurosos y que requieran de
funciones cognitivas complejas. 11 Esto distingue a la actual polftica curricular

Como ejemplo, la competencia «Conocimiento de su cuerpo y conservation de su salud en
armoma con su ambiente» (ECB-1° Ciclo), es desglosada en una serie de capacidades y actitu-
des relacionadas con salud, higiene y nutrition. Sin embargo, esta misma competencia, ahora
identificada con el logro basico «maneja information y procesos para el conocimiento de su
cuerpo y su ambiente», se desglosa en indicadores para primer y segundo grados que incluyen
un numero importante de estos relacionados con la anatomfa y morfologia animal -aspectos
no incluidos en esta competencia en la ECB.

Existen tanto estandares como otros instrumentos de polftica curricular en la region. No son
identicos, pero si conforman ambos instrumentos del curriculo prescrito. En la penultima sec-
tion de este capitulo, se definen los estandares y los otros instrumentos de polftica curricular
para senalar sus diferencias. En esta parte del capftulo, se tratan todos de forma semejante,
en cuanto instrumentos del currfculo prescrito que existen para formular objetivos para la
escolarizacion.

Evidentemente, la notion de rigor depende de la disciplina academica y del grado o nivel edu-
cativo al que corresponde. Metas rigurosas en Matematica, por ejemplo, incluyen aquellas que
en la education secundaria abordan temas centrales de geometrfa como position, visualiza-
tion, forma, simetria, congruencia y semejanza. Temas de proporcionalidad y tambien funcio-
nes, relaciones y ecuaciones, culminando por lo general con temas introductorios de analisis
elemental como procesos infinitos (sucesiones aritmeticas y geometricas, series aritmeticas y
geometricas, teorema del binomio, otras sucesiones y series, lfmites y convergencia de series,
lfmites y convergencia de funciones, continuidad) y cambio (crecimiento y decrecimiento,
diferenciacion, integration, ecuaciones diferenciales, diferenciacion parcial). Suele ocurrir que
estas metas buscan desarrollar en los estudiantes habilidades para representar, reconocer equi-
valencias y realizar procedimientos rutinarios -buscando al mismo tiempo desarrollar habilidades
mas complejas, como por ejemplo investigar y resolver problemas o razonar matematicamente
(mediante la generalization, establecimiento de conjeturas, justification y demostracion, y
axiomatizacion).

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

de America Latina de gran parte de los paises del mundo, cuya preocupacion
apunta a reformar la education segun nuevos criterios de calidad.

Se podria argumentar, por lo contrario, que la discusion del rigor es menos
importante que el rigor mismo. Es decir, importa mas que las politicas curri-
culares propongan metas desafiantes para alcanzar niveles de desempefio que
evidencian habilidades cognoscitivas complejas en las distintas disciplinas del
curriculo, que contengan una simple «declaracion de principios» que discuta
la importancia del rigor. Sin embargo, al estudiar los curriculos de America
Latina, la ausencia de una discusion acerca del rigor disciplinario parece ser un
indicador de que este no ha constituido un criterio de importancia en la elabo-
ration de tales politicas. La evidencia al respecto varia. Primero, casi todos los
documentos curriculares contienen presentaciones acerca de la filosofla peda-
gogica-didactica que fundamenta la propuesta curricular, y en estas discusiones
tiene un lugar prominente la discusion de teorias de construction psicosocial
del conocimiento, perspectivas pedagogicas centradas en el alumno y otros si-
milares. Las discusiones se presentan a menudo como declaraciones de princi-
pio sin ser acompanadas por detalles especificos de como estos se aplican a los
propositos concretos de las distintas areas curriculares del curriculo. Tampoco
es frecuente que se preocupen por una fundamentacion empirica o sustenta-
da en evidencias para la elaboration de las propuestas curriculares, reflejando
quiza la inexistencia de information apropiada derivada de evaluaciones o in-
vestigaciones empiricas nacionales sobre el aprendizaje de nifias y nifios en el
sistema escolar, o porque las tradiciones intelectuales con respecto al curriculo
en la region han concedido historicamente poca importancia a la investigation
empirica. Por tanto parece prevalecer la opinion de que los curriculos deben
afianzarse en concepciones filosoficas globales y no en consideraciones de rigor
a partir de las disciplinas.

Una explication de lo anterior, probablemente aplicable a los curriculos
mas recientes, es que se evitan concepciones de rigor academico en forma de-
liberada. La razon podria radicar en que tales concepciones se asocian a un
enfoque traditional academicista que es percibido como teorico y esteril con
respecto a las exigencias del mundo contemporaneo. Otra posibilidad es que
muchos de los proponentes de las nuevas perspectivas curriculares conside-
ran que estas perspectivas son incompatibles con prescripciones curriculares
de todo tipo y por ende, cuando se ven forzados a escribirlas, prefieren pre-
parar documentos que privilegian la discusion teorica-filosofica de las teorias
pedagogicas que inspiran la nueva perspectiva curricular, pero que son inten-
cionadamente imprecisos y generales al discutir el curriculo de las distintas
asignaturas escolares. Inclusive, mucha de la tradition intelectual de la region
podria militar en contra de la formulation precisa de objetivos.

Capftulo 2 ESTANDARES Y EVALUACION

La teoria curricular tradicional en la region, inspirada en la «nueva so-
ciologia» del curriculo de la decada de 1970 (Bernstein 1973) o en la teoria
de la dependencia (Cardoso y Faletto 1980; Devon 1983; Sica y Prechel 1981)
surgida en gran medida de algunos economistas polfticos e historiadores de
economia de America Latina y Africa, principalmente, centra gran parte de su
atencion en la estructura de relaciones economicas y politicas -entre paises,
distintos grupos dentro de un mismo pais e individuos- que se promueven o
reproducen en los curriculos. Como gran parte de la discusion acerca de la
calidad se ha tornado «global», con interes creciente en la comparacion inter-
national de objetivos y la participation en enormes pruebas internacionales de
logros con sus tablas de posiciones comparativas de los logros de estudiantes de
distintos paises, posiblemente se vuelve dificil promover la discusion bajo esta
conception en muchos circulos intelectuales, cuyo frecuente escepticismo o
inclusive hostilidad a la globalization es una manifestation actualizada de esta
importante tradition intelectual.

Pero Latinoamerica, al sacrificar el rigor como uno de los criterios a tomar
en cuenta, junto con perspectivas filosoficas orientadoras, hace caso omiso a la
evidencia que se ha venido acumulando con respecto al hecho de que el mundo
del trabajo y el mundo de la participation ciudadana en las democracias han ex-
perimentado importantes incrementos en el nivel de su demanda cognoscitiva.
El resultado son politicas curriculares en las cuales el curriculo esta debilmente
articulado con estas demandas cognoscitivas del trabajo y la vida ciudadana. 12
Prevalecen prescripciones curriculares caracterizadas por recomendar temarios
superficiales, con la ausencia de muchos de los grandes temas o teorias que les
dan sentido a las disciplinas. 13 Asimismo, se descarta la considerable evidencia
empirica de que una de las maneras mas eficaces de promover oportunidades
educativas que aumenten la calidad educativa es precisamente formular instru-
mentos que senalen de manera clara objetivos curriculares rigurosos, desafian-
tes y significativos.

Gran cantidad de trabajo reciente ha documentado la creciente demanda por habilidades y
conocimiento que exige la participation ciudadana eficaz y el mundo del trabajo -esto incluye
el mundo del trabajo manual (Levy y Murnane 2005; Schneider 2005; Torraco 2002). Por
otro lado, un estudio en 1999 de 40 documentos curriculares de 14 paises latinoamericanos
documento exhaustivamente la prevalencia de tratamientos de temarios superficiales y poca
articulation tematica en ellos (Ferrer et al. 2006).

Entre las grandes teorias ausentes en muchos curriculos de education secundaria en Ciencias
Naturales, se encuentran la teoria de la evolution y la teoria de la relatividad. Llama la aten-
cion, por ejemplo, que en muchos paises latinoamericanos, un estudiante puede graduarse de
la education secundaria sin haber estudiado con algiin nivel de profundidad la fisica posterior
a Newton. Esto equivale a ignorar casi 300 afios de importantes adelantos.

POLITICAS EDUCATIYAS Y COI IESION SOCIAL EN AMERICA LATINA

Estas caracterfsticas de vaguedad, ambigiiedad, dispersion, contradiction
y falta de rigor representan un desaffo importante. Sefialan debilidades centra-
les en las politicas referentes a la calidad de los resultados de la escolarizacion.
Muchos paises del mundo han hecho esfuerzos por construir instrumentos po-
liticos que pretenden evitar muchas de estas dificultades. Por lo tanto, existen
distintas opciones para fijar expectativas claras y de alto rigor y exigencia acade-
mica respecto de lo que deben aprender los y las estudiantes que pueden servir
de ejemplo para la region.

1 . Expectativas establecidas a partir del curriculo

Un procedimiento para fijar expectativas claras se genera a partir de un sistema
de metas curriculares que actue como instrumento fundamental para alinear re-
cursos, procesos e instrumentos de polftica educativa. Este tipo de sistema ofre-
ce la posibilidad de que en el se establezcan criterios con relation al progreso de
los estudiantes hacia las expectativas establecidas. Esa notion de progreso esta
a menudo del todo ausente, o poco desarrollada, en los sistemas de expectativas
establecidas a partir de pruebas. Este metodo tambien permite incluir dimen-
siones axiologicas que no serian tan faciles de fijar a partir del establecimiento
de expectativas exclusivamente centradas en un sistema de evaluation.

Un ejemplo de un sistema de expectativas a partir del curriculo es el de
Japon. Existe en ese pais un sistema de expectativas que forman un conjunto
de instrumentos escritos a nivel del Ministerio National, de las instancias en
las distintas prefecturas, escuelas, etc., en donde, por ejemplo, la «Guia para la
escuela basica», escrita por el ministerio, fija metas generates llamadas «obje-
tivos», a las cuales se asocian desgloses llamados «de contenidos», que a su vez
proporcionan information especifica acerca de procesos e informaciones que
se pretende que los estudiantes manejen. Un ejemplo, tambien tornado del area
de las ciencias, se encuentra a continuation. En el caso de Japon, el objetivo
general constituye la meta generica, y el progreso o avance hacia el logro del
objetivo se explicita en objetivos especificos por grado.

Es importante subrayar que las expectativas en Japon forman parte de
un sistema -existen distintos instrumentos, escritos para distintas audiencias y
propositos. Su diferencia con el conjunto de mensajes curriculares en muchos
paises de America Latina radica en que las defmiciones fundamentales de las
expectativas son comunes -garantizando la congruencia o alineamiento entre
instrumentos. De este modo, los libros de texto, los programas de capacitacion
y formation, y las pruebas escritas de la evaluation sistemica apoyan, juntos, un
conjunto de expectativas comunes.

Capftulo 2 ESTANDARES Y EVALUACION

RECUADR0N°2

GUIA PARA LA ESCUELA BASICA, CIENCIAS, JAPON

(MONBUSHO-Ministry of Education, Science and Culture, 1995)

1. Objetivo

Lograr familiaridad con la naturaleza y llevar a cabo observaciones, experimen-
tos y otros estudios - y mediante estos cultivar la habilidad para resolver proble-
mas y propiciar un genuino afecto por la naturaleza. Estimular la comprension
de fenomenos naturales y propiciar puntos de vista y el pensamiento cientifico.

2. Objetivos y contenidos por grade
Tercer Grado

1. Objetivos

Examinar y comparar plantas y animales familiares -y tambien el cuerpo huma-
ne y estudiar con interes problemas que se descubren- cultivando asi actitudes
afectuosas hacia las criaturas vivientes y ampliar puntos de vista y pensamientos
acerca de sus caracteristicas fisicas y los principios de su crecimiento.

(Siguen otros objetivos por grade.)

2. Contenidos

A. Criaturas vivientes y sus medios

(1)Buscar, recolectar y cultivar plantas familiares, a fin de desarrollar la capa-
cidad de examinar procesos de crecimiento y caracteristicas fisicas, tales
como:

a) las plantas crecen siguiendo ciertas secuencias, y algunas crecen a partir
de raices y/o tallos, otras de semillas;

b) el cuerpo de la planta se conforma de raices, tallo, hojas, etc., y la com-
posicion fisica es distintiva para cada especie...

(Siguen especificaciones de otros contenidos...)

Otra alternativa es el modelo que se sigue en algunos estados australianos
o en el estado de Nueva York en Estados Unidos, donde la piedra angular del
sistema de expectativas es un documento que establece estandares de aprendi-
zaje y que incluye una especificacion de distintas etapas o estadios de avance,

POLITICAS EDUCATWAS Y COI IESION SOCIAL EN -AMERICA LATINA

que marcan hitos importantes en el logro del objetivo. 14 Un inconveniente im-
portante de este tipo de especificacion de metas es que agrega un documento
mas a la cantidad de instrumentos que deben manejar los diversos actores del
sistema. Sin un esfuerzo tecnico riguroso, esto aumenta la probabilidad de que
el «ambiente curricular» en el que se desenvuelven algunos actores principales
del sistema (magisterio, estudiantes, autores y editores de libros de texto, etc.)
sea aun mas confuse Otro factor que suele contribuir a la confusion es que a
menudo estos objetivos se fijan ignorando el problema de la formation y capa-
citacion de docentes,y cuando esto sucede, frecuentemente los documentos que
resultan tienen un lenguaje formal, poco significativo para el magisterio, y no
se encuentran acompafiados por distintos mecanismos que apoyen los cambios
en la pedagogia de acuerdo con los objetivos establecidos. A veces tampoco se
vinculan las metas con el sistema de monitoreo y evaluation, y cuando esto pasa
tambien el lenguaje es a menudo excesivamente formal y generico -poco ope-
rational. Tanto el magisterio como el sistema de monitoreo y evaluation de un
pais tienen experiencia relevante en la operacionalizacion del curriculo que, al
no aprovecharse en el momento de la formulation de metas, estas ultimas resul-
tan casi siempre en expresiones formales sin posibilidades de implementation.

En America Latina existe el interes, en algunos paises, de buscar instru-
mentos de este tipo -como por ejemplo, los estandares. Sin embargo, la exi-
giiidad de investigation empirica y discusion acerca del curriculo prescrito
«abierto» (en contraposition a lo que es llamado en la «nueva» sociologfa del
curriculo el «currfculo oculto»), aunque importante en el estudio de la dolorosa
historia de la repartition inequitativa de oportunidades educativas en la region,
provee muy pocas luces con respecto a la pregunta acerca de cuales serian las
caracteristicas de un curriculo prescrito tendiente a mejorar los resultados de
la escolarizacion.

A nivel mundial, un aspecto importante de la discusion acerca del curri-
culo ha sido su caracter comparativo e international. Los expertos en curricu-
lo, las asociaciones profesionales y gremiales, y los disenadores de politicas se
preocupan por como los estandares definidos en sus paises se comparan con
los de otros paises, especialmente aquellos paises que consideran importantes
referentes culturales, de calidad, o socios economicos. Estos paises consideran
de suma importancia, por ejemplo, determinar que tipo de expectativas en poli-
tica curricular caracterizan a los paises que han probado lograr altos niveles de

En realidad, el modelo australiano influyo en el modelo de Nueva York. Actualmente, el Mi-
nisterio de Education chileno esta escribiendo objetivos curriculares orientados tambien
por el modelo australiano. Presentamos aqui un ejemplo tornado de Australia en paginas
posteriores.

Capftulo 2 ESTANDARES Y EVALUACION

rendimiento promedio de sus estudiantes en las pruebas internacionales com-
parativas a gran escala que se aplican regularmente entre los paises desarrolla-
dos de Europa y Asia -y en las que comienza a aumentar el numero de paises
participantes latinoamericanos.

America Latina, salvo notables e importantes excepciones, ha estado en
gran medida ausente de esta discusion. Similar a la ausencia de una discusion del
rigor, esta ausente tambien una preocupacion acerca de como se comparan las
expectativas curriculares de sus paises con las expectativas de los paises que han
logrado resultados sobresalientes en la escolarizacion de sus estudiantes a nivel
mundial. Entre los paises excepcionales en este sentido -que han incorporado la
comparacion de sus expectativas con expectativas de «nivel mundial» en el disefio
de estandares o similares- se encuentran los recientes esfuerzos por desarrollar
estandares en Chile, Guatemala y Honduras. En los tres paises, la comparacion
internacional ha jugado un papel en las tecnicas recientes que han utilizado para
desarrollar estandares y son serial de un interes por aprender de otros paises
acerca de como promover oportunidades educativas con demostrable impacto
sobre la calidad educativa, iniciativa que recien comienza en la region.

Desde mediados de la decada de 1990 se ha venido explorando a nivel
internacional la relation de las politicas curriculares con respecto a las opor-
tunidades educativas que promueven o restringen el aprendizaje, y los logros
academicos que resultan de estas oportunidades. 15 Enfocandose en caracteriza-
ciones exhaustivas del contenido y expectativas de rendimiento en los estandares
y libros de texto del mundo, algunos de estos estudios han arrojado informacio-
nes con importantes implicancias para el desarrollo de la politica curricular.

Estos hallazgos apuntan a una variedad de rasgos comunes a los paises de alto
rendimiento promedio que no comparten los paises de rendimientos inferiores.
Forman parte de lo que parece ser condiciones necesarias, pero no suficientes,
para la realization de mas altos niveles de logro escolar entre estudiantes.

Muchos paises de bajo rendimiento tienen curriculos que promueven la
cobertura de largas listas de contenidos y habilidades en cada grado. En los
paises de alto rendimiento, sin embargo, es mas comun encontrar que estipulen
la ensefianza y aprendizaje de un numero mas limitado de objetivos. Estos obje-
tivos comunmente debian explorarse a mayor profundidad que en el caso de los
paises de bajo rendimiento, y su finalidad es que los y las estudiantes deben do-
minarlos antes de pasar a nuevos objetivos en grados subsiguientes. Un curriculo

Esta seccion resume hallazgos del Tercer Estudio Mundial de Matematicas y Ciencias (TIMSS)
que incluyo el primer estudio comparativo mundial exhaustivo del curriculo prescrito (McK-
night y Valverde 1999; Schmidt et al. 1999; Schmidt et al. 2001; Schmidt, McKnight, Raizen
et al. 1997; Schmidt, McKnight, Valverde et al. 1997; Schmidt, Raizen, Britton et al. 1997;
Stigler 1997; Valverde 2000; Valverde et al. 2002; Valverde y Schmidt 2000).

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

desenfocado, con extensas listas de objetivos por grado, es tambien tipicamente
un curriculo con poca coherencia. Los estudios de los datos de TIMSS indican
que procurar cubrir curriculos extensos, da como resultado libros de texto y
practicas de ensefianza fragmentadas y sin continuidad. Es decir, los libros de
texto y los docentes presentan objetivos de estas largas listas uno tras otro, en
un intento de cubrirlos antes de que termine el afio escolar con poco o ningiin
esfuerzo para explorar la relation entre estos conceptos o destrezas con ideas o
temas fundamentales que los unen y dan significado. La perdida de estas rela-
ciones entre ideas (que forman parte de un riguroso aparato conceptual de las
disciplinas) promueve que los estudiantes consideren las disciplinas como una
serie de nociones aisladas y no como un todo disciplinario.

Estos estudios recientes tambien revelan importantes diferencias en como
los sistemas educativos defmen metas u objetivos. En un numero de paises de
rendimientos promedio mediocres -podemos citar aqui el ejemplo de Estados
Unidos- prevalece tradicionalmente una conception en extremo estatica de ob-
jetivos fundamentales. Esto es, los objetivos que se consideran fundamentales, se
piensan que lo son a lo largo de toda la education, lo que requiere que sean repe-
tidos en muchos grados. La aritmetica, por ejemplo, es una serie de contenidos y
destrezas muy prominente a lo largo de todos los afios de la ensefianza obligato-
ria. Incluso en octavo grado, cuando la mayoria de los paises de alto rendimien-
to enfoca sus estandares en algebra y geometria, la aritmetica constituye una
parte importante de los objetivos en Estados Unidos. Existen paises en America
Latina que presentan en sus politicas curriculares un perfd muy similar.

En paises de alto rendimiento, cuando los objetivos son introducidos en
el curriculo, reciben una atencion concentrada con la expectativa de que estos
seran dominados de tal modo que los estudiantes estan preparados para que
se les presenten nuevos objetivos que deberan llegar a dominar en afios sub-
siguientes. Metas enfocadas con claras prioridades constituyen los motores de
una conception dinamica de los estandares. En la mayoria de los paises de alto
rendimiento, cada grado ve la introduction de nuevos objetivos, los que reciben
atencion enfocada y que son explorados en profundidad como preparation para
llegar a dominar objetivos cada vez mas desafiantes en grados posteriores.

Una consecuencia de la falta de foco y coherencia, y de la perspectiva esta-
tica de los objetivos, es que tales curriculos son poco rigurosos en comparacion
con otros paises. Los materiales didacticos en estos paises suelen cubrir una
amplia gama de objetivos, la mayoria de ellos presentados por primera vez en
la escuela primaria. El tratamiento es mas bien ligero y superficial, no inclu-
yendo mucho mas que algoritmos y conocimientos de hechos e ideas aisladas.
Estandares demandantes y propicios para estimular altos niveles de rendimien-
to parecen requerir contenidos y habilidades mas sofisticados, explorados en

Capftulo 2 ESTANDARES Y EVALUACION

profundidad, a medida que los estudiantes avanzan en su escolarizacion. Los
estandares rigurosos son el resultado de un proceso dinamico de transiciones
hacia contenidos mas complejos a partir del dominio cabal de objetivos mas
simples. El siguiente ejemplo proporciona un contraste entre el currfculo es-
tatico de Mexico, un pais que escogio no publicar sus resultados durante su
participation original en TIMSS, y el currfculo dinamico de Japon, que estuvo
entre los paises de mas alto rendimiento promedio en ese estudio.

Grdfico N" 1
EJEMPLO DE UN CURPJCULO ESTATICO (MEXICO) Y DINAMICO (JAPON)

Mexico

Estatico

5
7
9
11
13
15
17

■ viejo

□ viejo/foco

■ nuevo

■ nuevo/foco

■

5 10 15 20

30 35

5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18

Japon

Dinamico

^^^H

^^g

— | ^H

1 1

]

5 10 15 20

30 35

Nota: cada columns horizontal representa el niimero de objetivos en terminos de contenidos de Matema-
tica que contiene el currfculo prescrito para cada grado. El numero de topicos esta representado en el eje
horizontal. Los numeros en el eje vertical indican la edad normativa de los estudiantes en cada grado para
propositos de comparacion internacional. La indication «viejo» se usa para indicar objetivos que fueron
introducidos en el currfculo al menos en un grado previo. «Viejo/foco» indica objetivos propuestos en al
menos un grado anterior -pero que se pretende que reciban atencion concentrada en libros de texto y en la
ensenanza. «Nuevo» se refiere a objetivos propuestos por primera vez, y «nuevo/foco» indica el subconjunto
de nuevos objetivos que se pretende que reciban atencion concentrada en el ano en que son introducidos. Los
perfiles de estos dos paises representan concepciones distintas de la persecution de objetivos curriculares a
lo largo de los afios de escolarizacion.

Fuente: elaboration propia a partir de datos presentados por primera vez en Schmidt, McKnight, Valverde
etal(1997).

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATP4A

Al estar ausentes discusiones acerca del rigor, y siendo escasos los esfuer-
zos especificos de contrastar la politica curricular nacional con patrones in-
ternacionales entre los paises de America Latina, es differ! tomar provecho de
algunos de los mas recientes hallazgos en el ambito del estudio del curriculo
prescrito, a fin de aprovechar su potencial para propiciar oportunidades educa-
tivas que conduzcan a mayores niveles de aprendizaje. Estos mismos estudios
han demostrado empiricamente como, en efecto, el curriculo prescrito propicia
y restringe oportunidades de aprendizaje y como estas a su vez afectan las pro-
babilidades de lograr mas altos niveles de rendimiento (McKnight y Valverde
1999; Schmidt etal. 2001).

2. Expectativas definidas a partir de un sistema de evaluation
de altas implicaciones

Otra alternativa, que constituye tambien una de las primeras formas de definir
expectativas que sigue vigente en muchos paises del mundo, es mediante crite-
rios de evaluation. Es decir, un sistema de pruebas con altas implicaciones 16 pue-
de conformar el instrumento que formula las expectativas curriculares. Tal es el
caso de las pruebas denominadas «Concourse» y «Baccalaureat» en Francia, y
del «Abitur» aleman -asi como en algunos paises de la region latinoamericana
donde ha habido, y siguen existiendo en algunos casos, pruebas de bachillerato
de este tipo. En estos dos casos europeos, los criterios de evaluation fijan los
contenidos de la formation initial de docentes, su capacitacion en servicio, el
contenido de libros de texto, etc. De tal modo, el diseno de la prueba sirve para
alinear distintos elementos de la politica curricular y asi enviar una clara serial
de expectativas a docentes y estudiantes.

Generar expectativas tiaras a partir de un sistema de evaluation para la
promotion tiene algunas importantes ventajas, puesto que la operacionalizacion
del curriculo (es decir, su formulation en terminos mensurables) es requisito
para generar instrumentos de medicion, y al mismo tiempo los instrumentos en
si proporcionan ejemplos de los objetivos. Un ejemplo de una pregunta de bio-
logia en la prueba francesa de final de secundaria se presenta a continuation:

Por pruebas de «altas implicaciones* entendemos aquellas que se utilizan para tomar decisio-
nes clave acerca de oportunidades de vida para los estudiantes. Entre estas pruebas incluimos
aquellas que se usan para tomar decisiones acerca de la promotion de estudiantes de un grado
o ciclo a otro, aquellas que asignan estudiantes a distintos tipos de oportunidades educativas
(por ejemplo, a un programa vocational o un programa preparativo para la education supe-
rior), y las pruebas que determinan si un estudiante recibira una credential de conclusion de
estudios secundarios. Tambien consideramos de «altas implicaciones* aquellas pruebas que
no tienen secuelas directas para el estudiante, pero si para sus maestros o centro educativo,
como aquellas que se vinculan a sistemas de incentivos y sanciones para docentes o escuelas.

Capftulo 2 ESTANDARES Y EVALUACION

RECUADR0N°3

PARTE A (EXAMEN DE BACCALAUREAT EN BIOLOGIA DE PARIS,

AMIENS, CRETEIL, LILLE, ROUEN, VERSAILLES 17 )

«Se han tornado medidas de una muestra de celulas durante la interfase que prece-
de a la mitosis. En ellas se ha descubierto lo siguiente:

- Se ha duplicado la cantidad de ADN en el nucleo, y

- Se ha incrementado el peso de las proteinas citoplasmaticas

Utilizando diagramas cuidadosamente seleccionados, concisos, y claramente
anotados, ilustre los dos procesos que toman lugar en la preparacion para la mito-
sis. Limite su contestation a las etapas que toman lugar en el nucleo de la celula.
Sin detallar el proceso de sintesis de proteinas, explique como estas dos etapas
preparan a la celula para conservar:

- su informacion genetica, y

- su masa proteica de una generacion a la siguiente.»

Evidentemente, la claridad de la vision en las pruebas en cuanto a objetivos
del curriculo de biologia de la education secundaria -tanto los contenidos, el
nivel de expectativas en terminos de rigor academico y expectativas acerca de
lo que deben de saber hacer los estudiantes con el contenido aprendido-, en
el caso de Francia, proporciona ejemplos utilisimos para la planificacion de la
instruction. En el afio 1993, cuando fue empleada esta pregunta en el Baccalau-
reat, el 5 1 % de los estudiantes franceses rindieron esta prueba -todo aspirante
a la education superior debia rendirla (Britton y Raizen 1996).

Una limitante de la generacion de expectativas tiaras a partir de un sis-
tema de evaluation radica en su caracter deductivo, un tanto conductista, en
el que se asume que las pruebas esclarecen los objetivos curriculares y que al
responsabilizar a los maestros y estudiantes de su logro, se ha proporcionado
informacion y motivation suficiente para cambiar practicas pedagogicas y, por
consiguiente, los logros de los estudiantes. Se admite entonces que el estimulo
de la prueba basta para lograr el efecto de la renovation de la practica pedago-
gica y el consiguiente mejoramiento en el logro. Tambien se habla a veces de
que fijar objetivos usando unicamente pruebas tendera a restringir el curriculo
implementado a tal punto que lo unico que se exploraria en el aula seria el
contenido de las pruebas. Esto sin duda se transformaria en algo especialmente
preocupante si las pruebas no evaluan contenidos y habilidades importantes.

17 Ejemplo tornado de American Federation of Teachers and National Center for Improving
Science Education (1994).

POLITICAS EDUCATIYAS Y COI IESION SOCIAL EN AMERICA LATINA

(El anterior ejemplo de Francia dificilmente puede llamarse ejemplo de una
medicion simple tendiente a bajar el nivel del curriculo implementado).

Otro factor limitante es que no permite tomar en cuenta el aprendizaje
o el progreso cuando se proponen metas absolutas para anos terminales. Es
decir, no es posible determinar distintos estadios de dominio de las metas que
podrian mostrar los estudiantes conforme transitan por experiencias educativas
sucesivas a lo largo de su carrera escolar.

II. Evaluacion

Quiza lo mas evidente es la relativa corta historia de la evaluacion estandarizada
en America Latina. La gran mayoria de los sistemas nacionales de evaluacion
surgieron en la decada de 1990. Por lo tanto, salvo excepciones notables como
es el caso chileno, los distintos actores del sistema educativo se encuentran aun
ahora familiarizandose con este tipo de evaluaciones. Muchos observadores y ac-
tores en los sistemas educativos de la region comentan que la introduction de la
evaluacion estandarizada ha sido precipitada, sin mucho trabajo preparatorio con
las escuelas u otros actores. Inclusive se habla a veces de introduction forzosa o
impuesta (por autoridades nacionales o por organismos internacionales como el
Banco Mundial y el Banco Interamericano). No es por tanto sorprendente que
algunas de las nociones que mas se presentan en el temario de una discusion so-
bre la evaluacion en Latinoamerica sean las de autoridad y poder. Como vimos
anteriormente, son importantes temas en la tradition intelectual latinoamericana
en el ambito del curriculo. Muchas de las objeciones a las pruebas estandarizadas
son posiblemente atribuibles a la manera en que estas fueron introducidas y se
usan en la region como instrumento de politica educativa. En tal caso, la consi-
deration de los meritos (o la falta de meritos) de estas evaluaciones no siempre
deriva de un escrutinio de sus caracteristicas tecnicas, sino mas bien proviene de
conclusiones a partir de la perception de sus origenes y consecuencias politicas.
Las pruebas estandarizadas se introdujeron en un numero importante de
paises como resultado de decisiones de autoridades, a veces inclusive como par-
te de convenios con donantes internacionales. Fue inusual que la introduction
fuera precedida por esfuerzos de consulta national o con los actores educacio-
nales en sentido mas estricto. La introduction, ademas, no parece haber sido
en muchos casos precedida por pilotos o esfuerzos experimentales destinados
no solo al cuidadoso diseno de instrumentos validos y apropiados, sino tambien
como esfuerzo de experimentar como socializar la idea de las pruebas como
instrumento de politica, de demostrar sus beneficios y de encontrar como
limitar sus consecuencias indeseables.

Capftulo 2 ESTANDARES Y EVALUACION

Esto foe seguido en muchos paises por una difusion extensa de resultados,
casi siempre con reacciones condenatorias a la educacion (y a menudo en par-
ticular los docentes) por parte de la prensa y otros medios, inclusive a veces los
propios gobiernos. Las publicaciones oficiales, y ciertamente las periodisticas,
casi nunca se cuidaban (ni se cuidan en la actualidad) de reconocer las limi-
taciones de las pruebas y el caracter probabilistico de sus resultados (realizan
inferencias acerca de muestras -en especial muestras de preguntas tomadas a
partir del universo amplio de posibles preguntas que se pueden formular para
determinar si una o un estudiante ha logrado dominar algun contenido escolar).
De tal modo que los resultados conducfan a pronunciamientos globales sobre la
calidad de la educacion nacional sin admision de las importantes limitaciones e
implicancias de tales generalizaciones.

De alii que no sorprenda la preocupacion de muchos actores en los siste-
mas educativos por el tenia del poder y la autoridad -la historia vivida en la re-
gion y la tradition intelectual hace que esa preocupacion sea inevitable. Cuando
se tiene ademas la oportunidad de examinar las pruebas o la documentation
tecnica que les corresponde, y se comprueba a veces sus debilidades tecnicas-
esto conduce a conclusiones casi inevitables. Dado lo anterior, al mismo tiempo
que se observa la firmeza con que las autoridades hacen sus pronunciamientos
acerca de lo que las pruebas revelan, se acentua sin duda mas la impresion de
que la validez o calidad tecnica no importa tanto como si el uso de las pruebas
para avanzar las agendas politicas de las autoridades del gobierno. Inclusive
esta impresion seguramente es alimentada en aquellas ocasiones, que quiza no
sean las mas comunes pero si muy conocidas, en que los ministerios o gobier-
nos no publican resultados. En esos casos los grandes operativos nacionales de
medicion, seguidos de un silencio absoluto por parte de las autoridades con
respecto a los resultados, facilmente lleva a la suspicacia de que la politica tiene
la primacia cuando de pruebas estandarizadas se trata. Estas pruebas casi siem-
pre comparten caracteristicas tecnicas basicas -son a menudo instrumentos con
preguntas de option o escogencia multiple y en principio casi todas referidas
a normas, y por tanto muchos asocian ese tipo de prueba con la agenda en
politica educativa de las autoridades gubernamentales.

Semejante a lo anterior, tambien pesa que la introduction de las pruebas
estandarizadas en muchos paises se dio casi en forma simultanea con reformas
curriculares que enfocaban nuevas perspectivas pedagogicas. Estas perspectivas,
a menudo basadas en nociones de la construction psicosocial del conocimiento,
el reconocimiento de la existencia de multiples tipos de inteligencia, etc., casi
nunca ha sido encarnada en las pruebas estandarizadas. La disonancia entre
los nuevos curriculos propuestos y las perspectivas curriculares de las pruebas
estandarizadas puede ser el origen de muchas posiciones criticas respecto de las
pruebas. Por ejemplo, podria explicar la gran cantidad de opiniones de que las

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN -AMERICA LATINA

pruebas no pueden responder a las necesidades de informacion de docentes o
expertos en curriculo. Tambien, la opinion de que los supuestos basicos de las
tecnicas de medicion cuantitativa en educacion son incompatibles con las nue-
vas perspectivas curriculares parece encontrar sustento en esto.

Todo lo anterior pareciera en algunos casos alimentar la idea de que la
evaluation estandarizada es un producto de las necesidades de informacion de
las autoridades gubernamentales. Por tanto es una evaluation incompatible con
las perspectivas pedagogicas-didacticas promovidas en los nuevos curriculos y
que las agendas de evaluation estan poco preocupadas por la validez de sus
inferencias acerca de la calidad de la educacion.

Esta perception de la evaluation estandarizada senalada en parrafos ante-
riores pareciera confluir naturalmente con lo que podrfamos llamar una suerte
de «nihilismo metrico». ^En que consiste este «nihilismo metrico»? Se trata de
una position que se observa con frecuencia entre muchos criticos de la evalua-
tion en America Latina, que considera imposible que la medicion cuantitativa
arroje informaciones que iluminen el fenomeno de la educacion. Una variante
de esta position es una conviction de la invalidez sustancial de la medicion
cuantitativa, aunque mitigada a veces por un reconocimiento de que las pruebas
estandarizadas pueden recoger alguna informacion superficial, insuficiente para
el proposito de en tender el sentido profundo del aprendizaje que quiza requie-
ran algunos de sus actores clave (como por ejemplo docentes), pero que satis-
facen las necesidades superficiales de informacion de disenadores de politicas e
interesados que estan bastante alejados del trabajo educativo en aulas.

Frente a estas formas de comprender la evaluation de una manera tan re-
duccionista, simplificadora y limitante, existen otras posiciones que se pueden
tomar al considerar que las necesidades de informacion de agentes externos al
aula son legftimas y que pueden ser suplidas por sistemas de pruebas. El publico
en muchos paises de America Latina ha demostrado que demanda informa-
ciones, como por ejemplo: ^como se compara lo que logra mi hija o hijo en la
escuela con lo que debiera lograr alii de acuerdo al curriculo oficial?, jcomo se
compara la calidad de distintas escuelas, o la calidad de la educacion de mi pro-
vincia con respecto a otras escuelas o provincias? La educacion es una impor-
tante inversion social y resulta diffcil rechazar la idea de que los inversionistas
tienen legitimo interes en monitorear algunos indicadores acerca de cuan bien
va su inversion En esta position, que podrfamos llamar de «postempiricismo
metrico», se considera fundamental responder a estas necesidades de informa-
tion asumiendo la responsabilidad de proporcionar indicadores educativos con
grados aceptables de validez y confiabilidad, y al mismo tiempo procurando
desarrollar instrumentos de evaluation capaces de rendir apropiada cuenta de
la inversion social, sin vulnerar inapropiadamente las instituciones educativas.
Esta position reconoce la legitimidad de muchas de las criticas a la evaluation y

Capftulo 2 ESTANDARES Y EVALUACION

en paralelo busca fundamentar las evaluaciones respecto del reconocimiento ri-
guroso del caracter probabilistico y perfectible de la medicion de logros y apren-
dizajes, en donde se reconoce que la validez y la confiabilidad son cuestiones de
grado que exigen el continuo mejoramiento y refinamiento tecnico.

Lamentablemente, el nihilismo metrico implica que las escuelas estarfan
libres de los llamados a la transparencia y apertura al escrutinio ciudadano al
que estan sujetas otras instiruciones publicas o instituciones privadas de interes
publico. Una position postempiricista constituye una solida y viable alternativa,
porque puede sobreponerse al empiricismo ingenuo de algunos defensores de
la evaluation que no enfrentan de lleno su caracter probabilistico, perfectible, y
que no enjuician con suficiente criticidad los problemas que supone la habitual
ausencia de consideraciones rigurosas de los problemas de validez y confiabi-
lidad que a menudo aquejan a los sistemas de evaluation actuales en la region.
Esto es importante porque los desafios tecnico-polfticos que enfrentan los sis-
temas de medicion de la calidad en America Latina son considerables.

El compromiso de los gobiernos con la evaluation en la region es a menudo
tibio, sujeto a los vaivenes de la inconsistencia de prioridades politicas. Existen,
por ejemplo, unidades a cargo de las pruebas en algunos paises que en muchas
oportunidades no tienen claridad con respecto a su presupuesto, inclusive a me-
nos de seis meses antes de aplicar una prueba a nivel national. Estas unidades
a veces deben contratar personal, desarrollar y validar pruebas, y aplicarlas a
nivel national, todo en cuestion de unos pocos meses. Incluso algunas veces las
unidades no cuentan con los recursos necesarios para cubrir funciones vitales:
recientemente un pais de la region que aplico pruebas en multiples grados y
asignaturas a nivel sistemico por primera vez no contaba con los recursos asig-
nados para la captura y analisis de los datos, encontrandose las pruebas almace-
nadas en una bodega sin un plan claro para afrontar la necesidad. El problema
fue resuelto acudiendo a la ayuda international. Este es un ejemplo de la fragi-
lidad que a menudo caracteriza la evaluation en America Latina. Una fragilidad
que dificulta el desarrollo tecnico y la consolidation politica de la evaluation.

La vaguedad y falta de priorizacion en los curriculos prescritos de la region
tambien son un importante obstaculo para la evaluation. Muy a menudo las
pruebas nacionales no estan alineadas con el curriculo prescrito, precisamen-
te porque no existen criterios claros con los cuales lograr convergencia. Con
frecuencia un enfoque curricular inspira el curriculo national, y un enfoque
diferente fundamenta la prueba national, contribuyendo a una cacofonia de
mensajes que dificilmente pueden ayudar a impulsar ensefianzas y aprendizajes
significativos. Este es un obstaculo especialmente prominente en paises fede-
rativos como Argentina y Brasil, donde o no han existido curriculos naciona-
les, pero si pruebas nacionales, o los curriculos nacionales son debiles o poco
comparables con los curriculos estatales o provinciales. Es esperanzador ver los

POLITICAS EDUCATTVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

casos de Chile, que ha incluido la evaluation y el curriculo en una misma uni-
dad ministerial, y de Honduras y Guatemala que en sus nuevos esfuerzos por
escribir estandares han tambien abordado el desarrollo de sistemas de evalua-
tion que miden con referenda a estos estandares y que buscan las herramientas
tecnicas para hacerlo cada vez con mayor rigor. En Chile, sin embargo, en la
recien aprobada Ley General de Education (2009), se crea un nuevo marco
institutional en el que la evaluation es separada del ministerio y asumida por
una Agenda de Calidad de la Education externa. La alineacion de curriculo y
evaluation es crucial para la validez de ambos, pero la region aiin se encuentra
experimentando con respecto a las disposiciones institucionales apropiadas para
estas dos areas. En la actualidad, asumir la alineacion de curriculo y evaluation
como un desafio institutional prioritario no es comun en la region. 18

III. Una estructura de politicas en estandares y evaluacion

La sociedad y los Estados en America Latina enfrentan importantes retos en la
gestion del sistema educativo, los que al considerarse inevitablemente condu-
ciran al replanteamiento de sus sistemas de politicas en evaluacion y curriculo.
Uno de los retos mas importantes, y el mas relevante para consideraciones en
esta area de politicas educativas, es el tema de la calidad. La preocupacion por
la calidad resulta ser primordialmente una preocupacion por el contenido de
la escolarizacion. Es decir, es una preocupacion por lo que se aprende en la es-
cuela y, por consiguiente, por lo que se enseiia. Asumir responsabilidad por lo
que se aprende en la escuela constituye un desafio importante para la politica
educativa, un desafio que, como hemos visto, muchos paises han enfrentado con
distintos niveles de exito.

Por otro lado, Chile tambien confronta importantes problemas en su sistema de evaluacion:
esta desafiado por una larga tradition de publicaciones de tablas comparativas o «rankings» de
sus escuelas en la prensa que usan los resultados de las pruebas nacionales. Se interpretan estos
como indicadores de efectividad o calidad de las escuelas sin que el instrumento presente las
caracteristicas apropiadas para tales inferencias. Desde 1999, el SIMCE presenta las caracte-
risticas tecnicas para ser comparable de ano en afio. Son muy pocos los sistemas de evaluacion
en America Latina que presentan esta caracteristica. Aun cuando el disefio tradicional del
SIMCE se ha Uamado «referido al curriculo», presenta esencialmente las caracteristicas (lo
que es comun en la region) de una prueba referida a normas. Las preguntas (o items) se escri-
ben con referenda a una tabla de especificaciones cuyas categorias principales se derivan del
curriculo, pero todos los procesos de selection, depuration y desarrollo subsiguientes de los
items se hacen siguiendo los procedimientos clasicos de las pruebas referidas a normas. Desde
2006, el SIMCE de 4° basico se reporta de acuerdo con criterios definidos de logro, y el pro-
ceso de desarrollo de Mapas de Progreso como parte de la politica curricular proporciona una
herramienta de gran valor para pasar a un modelo de medicion mas acorde a una evaluacion
referida a criterios curriculares.

Capftulo 2 ESTANDARES Y EVALUACION

El desafio mayor que hemos identificado en este capftulo es el de contar
con un sistema de mensajes convergentes. Por tal razon, hemos hecho hincapie
tambien en lo importante que es que las especificaciones de metas curriculares
sean formuladas en forma clara, operacional y ejemplificada. Las politicas curri-
culares en los programas nacionales de estudios, estandares, o curriculo nacional
son a menudo vagas, ambiguas, dispersas y poco demandantes en relation a otras
partes del mundo. Las pruebas estandarizadas que se administran en los mismos
paises casi nunca se desarrollan para usar el curriculo prescrito de manera rigu-
rosa como referente en la definition de areas a evaluar, puntajes de corte, niveles
de rendimiento, etc. Ante este desafio, un sistema articulado de politicas en eva-
luation y curriculo surge como una alternativa prometedora y responsable. Un
sistema de instrumentos polfticos de este tipo podria resolver los problemas de
falta de claridad, de especificidad y de debilidad en la convergencia de mensajes.
Asimismo, podria estructurar un debate acerca de las politicas educativas apro-
piadas a las aspiraciones de competitividad y excelencia de nuestras naciones,
tendiente a resolver los problemas que suponen objetivos magros.

En este capitulo hemos concentrado nuestra atencion en evaluation y es-
tandares, que son los temas que nos atafien. Sin embargo, es importante recordar
que estos no pueden ser mas que un subconjunto de los instrumentos necesarios
para buscar calidad en un sistema educativo. Sin atender los otros temas que
forman parte de lo que se aborda en este libro (financiamiento, formation del
magisterio, etc.), ningun sistema de evaluation y estandares sera capaz de garan-
tizar calidad. En este capitulo tratamos el tema de la calidad a partir de politicas
de este tipo, reconociendo que deben formar parte de un conjunto comprensivo
de instrumentos que buscan complementarse en la busqueda de la calidad.

Un sistema articulado de politicas en evaluation y curriculo debe contar,
como punto de partida, con una definition clara de lo que se entendera por
«calidad» en el logro escolar. Partiendo de esta definition fundamental, debi-
damente apoyada en instrumentos de politica curricular pertinentes, se puede
disenar un sistema de instrumentos de monitoreo y evaluation capaz de propor-
cionar indicadores de como los agentes y distintos componentes institucionales
del sistema educativo persiguen las metas de calidad, y sobre cuales caracteris-
ticas sistemicas (como practicas de instruction, formation initial y continua de
docentes, libros de texto, etc.) son mejores para lograr estas metas. Un sistema
articulado que siga estos principios sera capaz de producir evidencias para la
toma de decisiones por parte de las autoridades educativas y tambien ayudara
a orientar la atencion de quienes toman decisiones politicas y de la sociedad
cuando se trate de considerar diferentes alternativas de politica y gestion para
impulsar metas de calidad educativa.

El fin que se persigue con la articulation de un sistema como el descrito, es
el de establecer mecanismos permanentes, solidamente institucionalizados, para

POLITICAS EDUCATTVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

establecer y revisar metas de aprendizaje, y de medicion de su logro. Asimismo,
se puede buscar fundamentar un marco institucional de politicas y normas con
respecto al uso que se quiere y puede hacer de los resultados de evaluaciones,
que sirva a su vez como piedra angular de un conjunto de politicas claras en
donde se establecen y se aceptan responsabilidades de todos los actores que
intervienen o deben de intervenir en el proceso de alcanzar las metas de ca-
lidad del sistema educativo. Sobre este tipo de politicas de responsabilizacion
{accountability) se esta debatiendo en gran manera en America Latina. Un siste-
ma articulado de instrumentos de politica curricular, como el que revisaremos
a continuacion, puede servir como base de un sistema de responsabilizacion
formal, con su conjunto de incentivos y/o sanciones especificas para diversos
actores y su sistema de pruebas censales. Tambien puede ser util para racionali-
zar las politicas de curriculo, sin formar parte de un sistema formal que asigna
responsabilidades reciprocas a agendas y a actores individuales.

Un sistema articulado de politicas de curriculo y evaluation contesta me-
diante instrumentos politicos claros las expectativas educativas del sistema en
torno a tres preguntas fundamen tales -preguntas que formulan la gran mayoria
de los actores y de las instituciones que forman parte del sistema educativo.
Estas preguntas son, en orden:

• jQue deben aprender los estudiantes?

• iQue deben ensefiar los maestros?

• <;C6mo evaluar y monitorear lo que se aprende y se ensefia?

• iQue acciones se deben de tomar de acuerdo con los resultados de la eva-
luation y monitoreo? 19

Un sistema articulado formula, sucesivamente, instrumentos que juntos
constituyen los seis elementos o funciones basicas del sistema -no siempre se
formulan como instrumentos distintos, pero las seis funciones son comunes a
la mayoria de los casos de establecimiento de sistemas articulados de politi-
cas de curriculo y evaluation basadas en criterios de calidad que se detallan a
continuacion.

Frente a estas preguntas de la politica curricular y la evaluation existen otras relativas a las
condiciones en que se aprende y se ensefia, que comunmente competen a otros aspectos de
la politica educativa. Por ejemplo, determinar que deben aprender estudiantes y ensefiar pro-
fesores implica compromisos con respecto a la dotation fisica de ambientes escolares, en-
trenamiento de docentes, libros de texto, etc. La idea de politicas articuladas de curriculo y
evaluation apunta a que pueden tambien orientar otras areas de la politica educativa, como
por ejemplo el financiamiento. Es poco frecuente que las politicas de financiacion consideren
lo que parece ser la pregunta fundamental: «<;cuanto cuesta una education de calidad?». Un
sistema de politicas articuladas en el curriculo prescrito como el que describimos aqui puede
proporcionar insumos para contestar esa pregunta.

Capi'tulo 2 ESTANDARES Y EVALUACION

Tabla N" 1

FUNCIONES BASICAS DE UN SISTEMAARTICULADO DE POLITICAS
DE CURRICULO Y EVALUACION

1 . Marco auricular

2 . Metas de aprendizaje

Define el ambito curricular a partir del cual

se tomaran decisiones acerca de metas y

prioridades.

Establecen los elementos curriculares de los

que se hara cargo el sistema educativo.

5. Estandares de aprendizaje

4. Hitos de logro

Esclarecen los objetivos de aprendizaje
mediante su operacionalizacion y exempli-
fication.

Esclarecen en forma operacional y ejemplifi-
cada los puntos criticos de progreso hacia el
logro de las expectativas de aprendizaje.

Corresponde al curriculo 'potencial' -el
universo curricular del cual las metas y
prioridades seran una muestra.
Definen el curriculo prescrito.

5. Expectativas pedagogicas

6. Especificaciones de
monitoreo y evaluacion.

Esclarecen, en forma operacional y ejempli-
ficada, las oportunidades de aprendizaje que
demandan las expectativas.
Establecen sobre cuales expectativas e hitos
el sistema de evaluacion se responsabilizara
por documentar.

Establecen elementos para la implementa-
tion del curriculo intentional.

Establecen las responsabilidades de
monitoreo.

Fuente: elaboration

propia

Reswmen de elementos/funciones en el establecimiento de claras expectativas acerca de
lo que se aprenderd en la escuela

Marco curricular. Las metas especificas son parte de un intento por guiar el
sistema educativo de acuerdo con concepciones de calidad de resultados. En
la mayoria de los paises, los recursos para la education no bastan para abordar
todas las metas posibles -ni tan siquiera todas las deseables. Las metas se deben
de escoger como las mas deseables dentro del rango de lo posible. Un marco
curricular de base es un documento que describe el rango completo de las po-
sibilidades en cada disciplina, aunque probablemente no todas estas posibili-
dades se concreten entre las expectativas que se fijen subsiguientemente. Los
marcos establecen no solo contenidos disciplinarios (por ejemplo, topicos en
Matematica), sino que ademas que se espera que los estudiantes sean capaces de
hacer a partir de esos contenidos. Tambien pueden establecer temas generates
y orientaciones basicas que tienen una relation menos directa con contenidos
y habilidades estrictamente disciplinarios (por ejemplo, la importancia de la
Matematica para una sociedad).

Metas de aprendizaje. Las metas son acuerdos acerca de los fines deseados de
la escolarizacion, tornados a partir del rango de metas posibles. Los marcos
establecen lo posible, las metas establecen que lo que se ha acordado es lo mas

POLITICAS EDUCATWAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

deseable y lo prioritario. Mientras que los marcos son inclusivos, estableciendo
un rango amplio de posibilidades, las metas son exclusivas, excluyendo todo
salvo algunas metas escogidas. Existen dos requisitos basicos para tener metas:
se necesita establecer fines deseables para la escolarizacion y se necesitan acuer-
dos. Sin una vision clara de los objetivos es imposible establecer metas, pero sin
acuerdos o consensos acerca de esos objetivos solo resultaran metas en sentido
formal, sin mucha posibilidad de servir como herramientas para el cambio. Es
vital tener presente, a la hora de tomar decisiones acerca de metas, que un mo-
delo de ensefianza-aprendizaje que de prioridad a la construction psicosocial y
a la aplicacion del conocimiento, al desarrollo de actitudes, y a procesos cen-
trados en el estudiante, requiere muchos mas recursos que modelos educativos
anteriores. Uno de los recursos mas importantes es el tiempo: un modelo como
el descrito simplemente tomara mas tiempo para explorar a profundidad una
cantidad menor de contenidos o temas. De tal modo, se deben tomar decisiones
muy precisas acerca de cuales elementos curriculares son prioritarios y cuales
no. Esto subraya la importancia de las formulaciones de metas.

Estandares de apren dizaje. A diferencia de las metas, los estandares se formulan en
terminos especificos, objetivos y mensurables 20 u observables. Son el resultado
de un proceso tanto politico como tecnico-pedagogico de busqueda de consen-
sos. Esclarecen el contenido de los acuerdos acerca de las metas (mas generates
de aprendizaje) y por ello a menudo descubren desacuerdos o diferencias entre
distintos actores sociales que no se evidencian en el lenguaje general de esas
metas. La funcion de los estandares es, por un lado, dar solidez a los acuerdos
acerca de metas y, por el otro, proporcionar un mensaje curricular basico para
el desarrollo de planes de estudio, libros de texto, etc. Ambas funciones se cum-
plen al proporcionar especificaciones claras y sin ambiguedad en las metas.

Hitos, benchmarks o indicadores progresivos de logro. Hemos establecido que los
estandares esclarecen los fines u objetivos de la escolarizacion en terminos de
las areas curriculares. Describen la meta al final de una serie de procesos y acti-
vidades de cambio a lo largo de la trayectoria escolar. Estos cambios ocurren a
lo largo del tiempo, y deben ser monitoreados con regularidad para determinar
si distintos elementos del sistema se acercan a los fines esperados.

Por mensurable se entiende en forma en que se proporcionan elementos para reconocer cuan-
do el estudiante ha cumplido la expectativa, es decir, por mensurable entendemos «susceptible
de ser confirmado empiricamente» y por lo tanto no estamos pretendiendo circunscribir la
notion a unicamente aquello que pueda ser medido en las pruebas escritas, o de option mul-
tiple, sino un rango amplio de procedimientos de verification empfrica tanto cuantitativos
como cualitativos.

Capi'tulo 2 ESTANDARES Y EVALUACION

Los hitos o indicadores de logros son senales en el camino que nos permi-
ten determinar el progreso de los alumnos hacia el logro de la meta. En muchos
paises, las funciones de estandares e indicadores de logro se cumplen en un
mismo instrumento.

Expectativas pedagogicas. Los estandares y los hitos de logro deben ser interpre-
tados para el quehacer diario de la instruction, y dos de los interpretes clave
son el magisterio y los productores de material didactico. A ambos les compete
el desafio de traducir los estandares en terminos de oportunidades educativas
concretas. Un sistema de gestion del sistema educativo basado en el esclareci-
miento de expectativas no puede considerarse completo con la sola publica-
tion de los acuerdos. El acuerdo o consenso en las expectativas debe incluir
un acuerdo o compromiso de actuar de acuerdo a las decisiones, formulando y
ejecutando programas concretos de desarrollo de material didactico, y de for-
mation y capacitacion docente alineados con los estandares.

Especificaciones de monitoreo y evaluation. Estas especificaciones representan
acuerdos acerca de como se medira el cambio y progreso educativo en diversos
aspectos del logro academico, oportunidades de aprendizaje y otros elementos
del sistema educativo. Las especificaciones de monitoreo y evaluation descri-
ben las mediciones que se tomaran para determinar si los indicadores de logro
se han alcanzado. Consiste en una especificacion detallada de como procedera
el sistema en la recoleccion y valoracion sistematica de information acerca de la
necesidad (demanda), el disefio, la implementation, el impacto y la efectividad
de politicas, programas y otras practicas politicas y administrativas del sistema
educativo. Tales practicas de evaluation y monitoreo estarian disenadas para
informar de un modo tendiente a mejorar las propias practicas evaluadas. La
evaluation en un sistema de politicas curriculares, basado en expectativas claras
de aprendizaje, tiene el proposito fundamental de monitorear, evaluar y repor-
tar publicamente el progreso del ministerio, otras instancias administrativas,
directores de centros educativos, docentes, estudiantes, etc. hacia el logro de
expectativas y otros fines establecidos para el sistema. Corresponden, por tanto,
a una definition de las responsabilidades de cada actor frente al sistema educati-
vo y a la sociedad en general -define los elementos acerca de los cuales rendiran
cuentas estudiantes, maestros, escuelas, Ministerio de Education, etc.

Un ejemplo util de algunos de los aspectos que discutimos en este esque-
ma, es el caso de Australia Occidental, en donde se prescriben estandares de
aprendizaje que al mismo tiempo incorporan hitos progresivos de logro y que

Este ejemplo se ha tornado de Ferrer (2006).

POLITICAS EDUCATIVAS Y COHESION SOCIAL EN AMERICA LATEsFA

RECUADRO N° 4

AUSTRALIA OCCIDENTAL

Estandares y niveles de desemperio para las Ciencias Naturales
Eje: Energia y Trans formaci on

Nivel 1

Nivel 2

Nivel 3

Niveles
4 a 8

Los estudiantes

comprenden que la
energia es necesaria para
diferentes propositos en la
vida cotidiana.

Los estudiantes
comprenden las diferentes
manerasen que se
transfiere la energia, y
tambien que esta es
utilizada en sus distintas.
formas con diferentes
propcisitos.

Los estudiantes
comprenden diferentes
patrones de uso y algunos
tipos de transferencia de
energia.

En este nivel:

Los estudiantes observan y

describen experienclas con-

cretas a parti r de la explora-
tion sensorial del mundo flsi-
co que los rodea. Reconocen
algunas fuentes de energia.
sus usos y reconocen que
pjede cambiar.

En este nivel:

Los estudiantes describen las
causas y efectos relacionados
con fenomenos observables y
reconocen las transformaclo-
nes ocurrldas en un piano real
y concreto,

En este nivel:

Los estudiantes realizan gene-
ralizaciones basadas en obser-
vaciones coneretas del mundo
fisico, Comprenden que la
energia puede ser transferida y
transformada. y describen sus
propias obsen/aciones. Esta-
blecen reteciones entre patro-
nes de Leo, ruentes y recepto-
res de la energia. Utllizan estos
patrones para realizar predic-
clones sobre fenomenos y re-
laeiones que trascienden el en-
torno inrtiediatoy su expenen-
da personal.

Especiflcacsones y ejemptos
Los alumnos reconocen que la
energia puede ser transferida
o transformada. Describen co-
mo la alimentacion les provee
de energia para moverse yju-
gar. Reconocen que la energia
de una batena se transfiere a
un juguete electrico para ha-
cerlo rnowt. encender una luz
o producir un sonidc. Obser-
van que empujar o trar de un
auto dejuguete es una forma
de energia para hacer que se
des place.

Especiricationes y ejemptos
Los aluniros comprenden que la
energy puede ser transformada
para utlllzarse con diferentes
propositos. Reconocen que en-
cender un calentador electrico o
coclna produce cajor y que.
mientras uno se utlllza para ca-
lentar un amblente, el otro slrve
para coclnar allmentcs. Com-
prenden que la energia puede
transferlrse de un objeto a otro.
Describen como la electric! dad,
el gas o la madera utlllzados en
unacoclna pueden calsntar una
sarten y luego los allmsntos que
contlene. Wentiflcan situaclones
en que se transfiere energia. ta-
les mmo el pedaleo en una blcl-
cleta o el viento sn la propulsion
de un velero.

Espectflcaciones y ejemptos
Los alumnos relacionan la
transferencia de energia con
el uso que se le da a esa ener-
gia. Describen que los objetos
en movimlento -como un ba-
te- contienen energia que
puede ser transferida a otros
(una pel ota). Conienzan a uti-
iizar termlnologla specifics
como energia cinetica para
identificar energia y movl-
miento, Explican que la ener-
gia puede ser transferida a
traves de acclones como em-
pujar. jalar o golpear. tales co-
mo la direcclon y canfjdad de
energia utillzada para lograr
un go I en futbol. Compren-
den que parte de la energia
de los neumaticos de un auto

Capftulo 2 ESTANDARES Y EVALUACION

Un sistema de politicas educativas basado en expectativas claras de apren-
dizaje requiere de una opera cionalizacion curricular de la calidad para que
puedan disefiarse indicadores que permitan el monitoreo sistemico, es decir,
la observation de como los diversos elementos, actores y agendas del sistema
educativo trabajan para conseguir la calidad en los aprendizajes de los y las estu-
diantes. La definition de expectativas sirve para delimitar los aspectos del curri-
culo con el fin de generar indicadores y vincularlos entre si. Estos proporcionan
un «lenguaje operational para ligar la definition curricular de la calidad con
los indicadores del sistema. Un sistema bien definido de expectativas con res-
pecto a lo que se debe aprender y ensefiar, se usa para caracterizar indicadores
de logro, aprendizaje, cobertura curricular, oportunidades para aprender, etc.
Tambien puede proporcionar criterios para evaluar libros de textos, practicas
pedagogicas, material didactico, etc. segiin los mismos terminos de referen-
da. Contando con un conjunto de especificaciones operacionales de la calidad
como el descrito, el sistema sera capaz de generar datos estructurados para mo-
nitorear la calidad de forma cada vez mas valida y util.

Conclusion: una mirada al futuro

En este capitulo se ha procurado revisar la experiencia latinoamericana en cuan-
to a los estandares y la evaluation, contrastandola con patrones mundiales. Se
ha buscado retratar el significado de estos contrastes y se han presentado ideas
de como algunos de los retos mas prominentes se podrian resolver.

Lo anterior deja muchas preguntas que parecen fundamentales, tanto para
sistemas nacionales de politica curricular y evaluation como para la comunidad
educativa y sociedad latinoamericana en general:

• iEs acaso posible o deseable reconducir los esfuerzos de evaluation, reco-
nociendo falencias en su introduction, procurando compensar estas con
esfuerzos mayores de socialization y genuina consulta?

• ^Es posible aprender de estas falencias en la introduction de la evaluation
de tal modo que los nacientes esfuerzos por desarrollar estandares las eviten,
procurando asi no desatar preocupaciones relacionadas con la autoridad y
el control derivados tambien de la insuficiente socialization y consulta?

• ^Como hacer transparente los procesos de diseno de estandares, aplica-
cion, analisis y difusion de resultados de pruebas de tal modo que los des-
tinatarios esten mas persuadidos de que existe una genuina preocupacion
por la calidad de los estandares, y la precision, validez y confiabilidad de las
informaciones generadas por las pruebas?

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

• iEs deseable o no incluir mayor preocupacion por el rigor y la compara-
bilidad mundial de las politicas curriculares en los esfuerzos de reforma
curricular o disefio de estandares en America Latina?

• iSera posible, con el desarrollo de los sistemas de evaluation en America
Latina, lograr que la politica curricular se fundamente mas en la evidencia
empirica acerca de lo que logran o no los y las estudiantes en sus escuelas
como complemento de sus fundamentos teoricos?

• iComo procurar que las preocupaciones por precision, validez y confia-
bilidad precedan esfuerzos por utilizar los resultados de pruebas estan-
darizadas en la toma de decisiones, o inclusive generar pronunciamientos
generates acerca de la calidad de la education?

• iSera importante aumentar pronto la cantidad de herramientas de medi-
cion de los sistemas de mediciones, dando prioridad al desarrollo de tec-
nicas y procedimientos mejor alineados con las prioridades curriculares e
instruccionales en la region?

• iComo separar la discusion acerca del papel politico de las evaluaciones de
la discusion de sus meritos y falencias tecnicas, de modo que se reconozca
que ambas discusiones son muy importantes y en parte convergentes, pero
que tambien involucran distintos criterios y objetivos?

La creciente discusion regional acerca de la evaluation y las reacciones
ante la publication de resultados de pruebas a nivel de las distintas naciones del
area, sugieren que estas preguntas deben preocupar a autoridades, la comuni-
dad educativa y la sociedad en general, si se ha de avanzar en el desarrollo de la
frecuentemente nombrada «cultura de evaluation*.

Es claro, a partir de la investigation empirica international, que el inte-
res que se ha tenido en la politica curricular por parte de muchas naciones es
valido. Puede ser un instrumento clave para propiciar el acceso equitativo a
experiencias educativas ricas y significativas. De ahi que America Latina debe
considerar cuanto de lo que se ha aprendido a nivel international es aplicable a
sus esperanzas de mejorar la calidad de sus sistemas educativos.

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Capitulo 3

GESTION DE LOS

SISTEMAS ESCOLARES:

iQUE CAMINOS SEGUIR?*

Rose Neubauer, Ghisleine Trigo de Silveira

Introduction

rLste articulo tiene como objetivo especifico examinar el papel de la autonomia
de la escuela y la participation de la comunidad -estrategias de mejoramiento
de la calidad de la ensefianza-aprendizaje- en el contexto de las reformas de
gestion escolar ocurridas en las ultimas decadas en America Latina.

Es necesario aclarar, sin embargo, que las reformas educacionales imple-
mentadas en la region a partir de 1970 articularon un amplio abanico de estra-
tegias relacionadas con el financiamiento de la education, la carrera docente y
la formation initial y continua del magisterio (topicos que no seran tratados en
este articulo).

El contexto politico y social a finales de la decada de 1970 y comienzos
de la siguiente propicio la discusion, en casi todos los paises de America Lati-
na, de propuestas de descentralizacion que enfatizaban y demandaban mayor
autonomia y participation de la poblacion en los mas diferentes sectores gu-
bernamentales, incluyendo ahi el de la education. Este movimiento se mani-
festo junto con el initio del proceso de apertura politica, cambio de gobiernos
militares a civiles y la reanudacion del proceso electoral. Tales propuestas, por
lo tanto, integraron un proceso mas amplio de conquista y fortalecimiento de
la democracia en la region, contraponiendose a la extrema centralization de
los gobiernos autoritarios de las dos decadas anteriores, lo que les confirio un
caracter eminentemente politico.

A las autoras les gustaria destacar la importancia de las publicaciones del GDyA/Grupo de Des-
centralizacion y Autonomia en Educacion del PREAL para la elaboracion de este trabajo.

POLITICAS EDUCATIYAS Y COI IESION SOCIAL EN AMERICA LATINA

De esta forma, la democratization y la descentralizacion se constituyeron
en mecanismos importantes de estabilidad polftica, pues ampliaron la posibili-
dad de resolution de conflictos entre grupos divergentes a traves del dialogo y
de la participation consensual. Posteriormente, a mediados de los afios noventa,
la descentralizacion, especialmente en la education y la salud, seria considerada
elemento dinamizador de eficiencia tecnico-gerencial y del mejoramiento de
la calidad de los servicios publicos mediante la ampliation de la autonomia y
participation de los usuarios en la administration de los mismos.

Se apostaba que, una vez traspasados estos servicios a los gobiernos u or-
ganismos regionales y locales mas proximos geografica y culturalmente de los
usuarios, estas instancias quedarian mas expuestas a las presiones de la comu-
nidad sobre como y donde aplicar los recursos disponibles y, por lo tanto, mas
sensibles a la atencion adecuada de sus demandas y necesidades. De igual modo,
esta proximidad facilitaria tambien la transparencia y prestation de cuentas de
los gestores, lo que contribuiria para disminuir la mala administration de los
recursos financieros y equipamientos fisicos, asi como eliminaria las practicas
de clientelismo y nepotismo.

En resumen, en las tres ultimas decadas, America Latina vivencio una gran
cantidad de cambios politicos, administrativos y financieros que transformaron
la descentralizacion en lema muchas veces visto como una panacea capaz de
solucionar, como en un pase de magia, los graves y recurrentes problemas ge-
renciales y de falta de recursos de los paises de la region.

En el area de la education, aun cuando el analfabetismo disminuyo signi-
ficativamente a partir de la segunda mitad del siglo pasado, las estadisticas en
los afios ochenta indicaban la permanencia de un sistema de ensefianza fuerte-
mente excluyente, con altas tasas de abandono y repitencia escolar, y un numero
poco significativo de alumnos completando la education primaria (cuatro a seis
afios de escolaridad). Ademas de esto, el desempefio de los alumnos latinoame-
ricanos en pruebas internacionales demostraba que la ensefianza ofrecida era de
calidad insatisfactoria.

Tal diagnostico postulaba la necesidad urgente de cambios en la gestion
escolar, postulando una mayor descentralizacion, autonomia y participation,
con el objetivo de garantizar mejor el uso de los recursos de la education y
transformar esta en un instrumento clave para la reduction de la pobreza, mo-
dernization de la sociedad, aceleracion de la competitividad economica y dis-
minucion de la desigualdad social.

Capftulo 3 GESTION DE LOS SISTEMAS ESCOLARES: jQUE CAMINOS SEGUIR

I. La gestion DE LOS SISTEMAS educacionales: UN amplio debate

Al final de la decada de 1980 se manifesto un clima de gran esperanza y mucho
optimismo en cuanto a que las reformas de descentralizacion podrian contri-
buir significativamente al mejoramiento de la calidad de la ensefianza. La publi-
cation conjunta de la CEPAL/UNESCO titulada «Educacion y conocimiento:
eje de la transformation productividad con equidad», de 1992, ejerceria una
gran influencia en las reformas ocurridas en la mayoria de los paises de America
Latina y el Caribe.

En consecuencia, en los anos venideros surgio una abundante y diversi-
ficada bibliograffa sobre polfticas publicas de descentralizacion educativa. La
mayoria de las publicaciones discute y/o propone modelos y estrategias de re-
forma, o son estudios e investigaciones que analizan y relatan las diferentes
experiencias de la region. Estos documentos tratan, casi siempre, de alguna re-
forma descentralizadora, con cambios en el patron de gestion escolar, buscando
hacer los sistemas educacionales mas eficientes y asegurar una mejor adecua-
cion de los proyectos pedagogicos a las diferentes comunidades escolares.

Paralelamente, y tal vez como resultado de las reformas de descentraliza-
cion y autonomia en curso, aparece tambien en estas publicaciones un fuerte
enfasis en los procedimientos de evaluation del desempefio y responsabilizacion
de los sistemas educacionales medidos por los resultados de la evaluation, con-
siderados imprescindibles para la garantia de una gestion eficiente que implique
una disminucion de la desigualdad en la oferta de los servicios educacionales.

En 2005, CEPAL y UNESCO lanzaron nuevamente una publication
conjunta titulada Invertir mejor, para invertir mas: financiamiento y gestion de la
education en America Latina y el Caribe, en la que hacen un analisis de las pro-
puestas del documento de 1992 y de algunas reformas ocurridas en el periodo
anterior. Esta nueva publication estimulara la presencia de procedimientos de
evaluation y responsabilizacion, asi como la divulgation para la sociedad de los
resultados del desempefio escolar y de las buenas practicas educacionales.

Un estudio realizado por Grindle (2005) en 17 paises de America Latina
y el Caribe revela que, en cerca del 80% de este grupo, incluido Brasil, ocurrio
o fue propuesta la descentralizacion politica o devolution de la administration
de escuelas hacia otros niveles de gobierno, tales como estados, municipios,
dirigentes de unidades autonomas o privadas (Anexo I). Por otro lado, fueron
menos frecuentes las propuestas de desconcentracion o de delegation, vale de-
cir, de autonomia financiera o autonomia total de la gestion de las escuelas,
inclusive con contratacion y despido de personal docente. En este ultimo caso,
el estudio apunta algunas experiencias de diferentes niveles de abarcamiento y
duration en cincos paises: Chile, Colombia, Brasil, El Salvador y Nicaragua.

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCLVL EN -AMERICA LATINA

El analisis de la mayoria de las reformas muestra que, en la realidad, ocu-
rrieron procesos hibridos, con la presencia concomitante de dos o tres tipos
de descentralizacion, en funcion del perfil y del contexto de las diferentes
reformas. 1

El tenia de la gestion escolar, por lo tanto, viene ganando importancia en
las politicas y en los debates pedagogicos de la ultima decada, asociado a accio-
nes de fortalecimiento de la autonomia de las escuelas, mayor participation de
la comunidad, existencia de procedimientos sistematicos de evaluation, presta-
tion de cuentas y responsabilizacion -tratados a continuation- asi como el del
liderazgo del director, variable que pasara a ser considerada estrategica en la
construction de un nuevo modelo de gestion.

II. La autonomia escolar y el mejoramiento de la calidad

DE LA EDUCACION

Autonomia, uno de los conceptos basicos de las sociedades democraticas, cons-
tituye un medio y no un fin en si mismo. Es un proceso a ser articulado en el
interior de la escuela y en la correlation de fuerzas con los organismos centrales
y con la comunidad, para que la institution escolar pueda asegurar education
de calidad. Un proceso que exige la necesaria claridad sobre lo que se desea
promover, sobre la identidad -de la escuela y del sistema educational- que se
pretende construir y los resultados a alcanzar.

Winkler (2004), Groppello (1999) y Ornellas (2003) apuntan tres diferentes modalidades
de descentralizacion: i) desconcentracion: implica la delegacion, por parte de los ministe-
rios o secretarias de Education, de mayores responsabilidades que recaen en los organismos
administrativos regionales (departamentos o directories) o locales (escuelas). En general, la
desconcentracion ocurre a traves de decretos y resoluciones. Este sistema confiere mayor
agilidad a la desconcentracion para la implantation de cambios, considerando que estas son
independientes de la aprobacion del Legislativo. Por otro lado, la fragilidad de la descon-
centracion implica que las medidas propuestas pueden ser facilmente revertidas frente a los
intereses de recentralizacion; ii) devolution: tambien llamada de «descentralizacion politica».
Ocurre mediante la transferencia de responsabilidades, con o sin recursos, hacia otros niveles
de gobierno. Este es un proceso mas complejo y tiene necesariamente que estar amparado
por legislation especifica y, si es necesario, por garantias constitucionales. En la mayoria de
las experiencias latinoamericanas hubo transferencia de atribuciones o recursos de la instan-
cia national hacia los gobiernos regionales (provincias o estados) y tambien hacia instancias
locales (municipios); iii) delegacion: es un termino relativamente nuevo en la literatura sobre
descentralizacion y se confunde con lo que se designaba anteriormente como «autonomia
escolar», ya que consiste en la transferencia de responsabilidades, recursos, contratacion y
despido de personal hacia las escuelas u otra forma de organization individual. En este caso,
la descentralizacion debera ser amparada por decretos gubernamentales o leyes reguladoras
de los nuevos modelos de gestion.

Capi'tulo 3 GESTION DE LOS SISTEMAS ESCOLARES: jQUE CAMINOS SEGUIR

El termino autonomia escolar implica la transferencia de responsabilidades
hacia la escuela, fase que va acompanada de los recursos para que esta pueda
asumirlas. Los niveles de transferencia varian segun la estructura de gerencia
de los Estados, asi como la modalidad de recursos transferidos: sumas de dine-
ro (dinero), equipamientos, material didactico, ademas de la estructura nece-
saria legal que hace viable esta transferencia. Ademas de esto, el poder central
transfiere o disciplina el sistema de contratacion de recursos humanos y el
curriculo escolar.

El nivel local tiene la responsabilidad de prestar cuentas de los recursos
recibidos por medio de estructuras y procesos que tambien varian entre los
sistemas. Una prestacion de cuentas que, en algunos casos, se resume como
el control contable de como los recursos fueron gastados. En otros, la escue-
la da cuenta tambien de sus resultados, expresados en terminos del desem-
pefio academico de los alumnos y de las tasas de aprobacion, reprobation y
evasion escolar.

Dos estrategias basicas son comunmente sefialadas: la transferencia de res-
ponsabilidad administrativa y/o de responsabilidad pedagogica. En el primer
caso, la escuela recibe recursos financieros (cuyas reglas de aplicacion pueden
ser mas o menos restringidas), puede cap tar y aplicar recursos complementa-
rios, y la prestacion de cuentas ocurre a nivel local. Con los recursos recibidos
contrata recursos humanos, paga los salarios e invierte en la infraestructura
fisica y en la adquisicion de material pedagogico. Con la autonomia pedagogica,
la escuela procede a las adecuaciones en el curriculo oficial, de acuerdo con las
necesidades, demandas y detalles locales, siempre en la perspectiva de asegurar
aprendizajes significativos y una education de mejor calidad.

Esta categorization no aprehende las multiples posibilidades por las cua-
les la autonomia escolar se realiza, asi como la intima relation que se establece
entre estas dos dimensiones. En el caso brasileno, por ejemplo, practicamente
todas las escuelas de los diferentes estados cuentan con alguna descentraliza-
cion de recursos financieros, 2 aunque no tengan autonomia financiera para con-
tratar y despedir profesores y funcionarios. Una condition que, evidentemente,

En Brasil, el Programs Dinero Directo en la Escuela (PDDE), creado por la Resolution 12,
de 10/05/1995, presta asistencia financiera, con caracter suplementario, a las escuelas publicas
de la ensefiana fundamental de las redes estatales, municipales y del Distrito Federal, y a las
escuelas de education especial. En el caso de las escuelas con mas de 50 alumnos, los recursos
son transferidos hacia las unidades ejecutoras (APMs, Caja Escolar o similares), creadas con
el fin especifico de recibir y ejecutar los recursos financieros transferidos por el gobierno fe-
deral; en las escuelas con menos de 50 alumnos, los recursos son enviados indirectamente por
medio de las secretaries de Education o prefecturas municipales de Education. Para mayor
information, consulte las notas n° 7 y 8.

POLITICAS EDUCATWAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

tiene fuerte repercusion en el funcionamiento pedagogico de la escuela. En un
estudio de Espinola (2006), esta concluye que la autonomia de la escuela para
contratar y despedir profesores es variable, lo que parece impactar positiva-
mente en el desempeno academico de los alumnos, lo que, de cierta forma, es
comprensible, ya que esta autonomia aumenta el poder de control del director,
padres de alumnos y consejo escolar.

Las experiencias de autonomia escolar realizadas en diferentes paises de
America Latina y el Caribe 3 varian significativamente. En El Salvador y Nicara-
gua, por ejemplo, fueron transferidos recursos a las escuelas para que asumiesen
toda la responsabilidad por su administration, inclusive por la contratacion de
recursos humanos. De cierta forma, una estrategia adecuada al momento po-
litico en que vivian: en el caso de El Salvador, escuelas rurales desvastadas por
la guerra; en Nicaragua, un sistema educational bastante deteriorado. En otras
palabras, en estos casos, mediante la autonomia se busco asegurar la sobrevi-
vencia de los respectivos sistemas educacionales, solapados por las circunstan-
cias; en otros casos, como en Chile -sistemas de vouchers para las familias de los
alumnos- y en Brasil -desconcentracion de recursos de la Asociacion de Padres
y Maestros- la autonomia se constituyo en un recurso para mejorar la eficiencia
de las escuelas.

1 . La experiencia de Nicaragua

En 1993 se initio la reforma nicaragiiense mediante la inversion en la auto-
nomia total de las escuelas como estrategia para enfrentar la desorganizacion
del sistema educational, suscitado por la lucha interna ocurrida en el pais. Con
la adhesion de escuelas voluntarias, la reforma fue estructurada de manera de
fortalecer el contrato social entre padres y profesores, pasando a contar con su
participation para el mejoramiento del desempeno de los estudiantes.

A lo largo del tiempo aumento en forma significativa el numero de escue-
las que optaron por esta modalidad de gestion, totalizando en 1998 el 81% de
las escuelas secundarias y el 50% de las primarias (Winkler 2004). Ademas de
esto, el nivel de participation de las familias supero las expectativas de los mis-
mos padres y del sistema educational.

El analisis aqui presentado tomo como referenda el articulo de Espinola (2006), en el que
la autora describe las estrategias adoptadas en cada uno de estos paises, ademas de detallar
los resultados de la asociacion entre el desempeno academico y los diversos factores que los
explican.

Capi'tulo 3 GESTION DE LOS SISTEMAS ESCOLARES: jQUE CAMINOS SEGUIR

En 1998 y 2001, las evaluaciones revelaron que los mayores progresos en
el rendimiento escolar ocurrfan en las escuelas en las que los directores y los
consejos tenian autonomia en el area de salarios e incentivos, contratacion y
despido de personal, determination de metas para la action, information para
la comunidad, mantenimiento de la infraestructura de la escuela y decisiones
en el area pedagogica.

En 2004 se realizaron nuevos estudios sobre la base de los resultados de
las pruebas de Espafiol y Matematica, aplicadas en 2002 y 2004, a alumnos de
escuelas primarias y secundarias, comparando el desempefio de escuelas auto-
nomas y no autonomas (Arcia et al. 2004; King et al. 2006).

Entre otras, los diferentes estudios llegaron a las siguientes conclusiones:

• La autonomia impacta positivamente la eficiencia interna de la escuela,
evidenciada por la reduction, a lo largo del tiempo, tanto de las tasas de
reprobation y evasion escolar como del numero de faltas de los profesores,
ya que los incentivos estaban ligados a la frecuencia.

• En el aprendizaje de la lengua (espanol) hay una relation directa entre el
desempefio academico y el mayor tiempo de la escuela como unidad au-
tonoma, tanto en las escuelas primarias asi como en las secundarias. Este
resultado muestra el riesgo de la discontinuidad de las politicas educacio-
nales al interrumpir experiencias potencialmente transformadoras antes
de que ellas se consoliden.

• La autonomia mostro un impacto positivo sobre el desempefio academico
en Espafiol (mayor en el 3° grado de la escuela primaria), resultado que fue
asociado a la actuation docente adecuada y a las condiciones socioecono-
micas de los estudiantes.

• No hubo diferencia significativa en el desempefio en Matematica entre las
escuelas autonomas y las demas, lo que parece indicar que los profesores
de esta disciplina enfrentan problemas tanto en relation al dominio de los
contenidos como en cuanto a las estrategias adecuadas (Arcia et al. 2004).

• El Ministerio de Education fue la instancia que mas influyo en las escuelas
para decidirse por la adhesion al programa de autonomia; ya en el interior
de las escuelas, el director fue el lfder indispensable para poner en practica
las prerrogativas de esta autonomia, apoyado fuertemente por los padres,
ya que los profesores expresaban una vision menos positiva de esta modali-
dad de gestion. Asimismo, otra lection a ser aprendida dice relation con el
compromiso con el cambio que debe ser asumido por la administration de
los sistemas educacionales, ya que no siempre la demanda de la comunidad
por la autonomia en la gestion de las escuelas tiene apoyo en el interior de
las mismas.

POLITICAS EDUCATIYAS Y COI IESION SOCIAL EN AMERICA LATINA

2. La experiencia brasilena y el caso del estado de Sao Paulo

El movimiento para garantizar una mayor autonomia de las escuelas se initio
en Brasil en la decada de 1980, con el objetivo de estimular la participation de
la comunidad en la gestion de los servicios publicos. Para esto, se emprendieron
algunas estrategias, entre las cuales merecen destacarse especialmente:

• La formation de consejos escolares, cuyo objetivo era asegurar la presencia
de todos los actores de la escuela en la elaboration de sus proyectos pedago-
gicos y en las demas decisiones de naturaleza administrativa-pedagogica.

• La creation de las APM (Asociacion de Padres y Maestros) o de institu-
ciones similares, instrumento legal que posibilitaria a la escuela recibir y
administrar recursos financieros.

• La introduction del proceso electivo para escoger al director de la unidad
escolar por la comunidad en contraposition al concurso publico y desig-
nation politica, metodos hasta entonces existentes.

Una investigation que abordaba el impacto de estas medidas en el des-
empeno escolar en 18 estados brasilenos para el periodo 1981/1993 (Paes de
Barros y Mendoza 1998) concluyo que cuando las tres medidas son tratadas en
forma conjunta, el impacto es pequefio. Mientras tanto, el analisis de las medi-
das en forma separada mostro que el aumento de la autonomia financiera pro-
voco el mayor impacto en el desempefio escolar, seguido por el de la actuation
de los Consejos Escolares. La election de directores, en contrario a lo esperado,
no presento ningun impacto.

En un articulo sobre el fortalecimiento de la autonomia de las escuelas
brasilenas, Neubauer y Cruz (2006) relatan, entre otras, la experiencia de la
descentralizacion de recursos ocurrida entre 1995 y 2002 en el gobierno federal
y en el estado de Sao Paulo.

Segun las autoras, en el caso especifico del estado de Sao Paulo, en este
periodo el programa de politica educational de la Secretaria Estatal de Educa-
tion, Escuela de Cara Nueva, tuvo como ejes principales: en el piano gerencial,
la descentralizacion y desconcentracion de la maquina administrativa, la ra-
tionalization y la mejor utilization de los recursos; en el piano educational, la
busqueda de nuevos patrones de gestion escolar con mayor participation de la
comunidad, fortalecimiento de la autonomia de la escuela y mejoramiento de la
calidad de la ensefianza.

Varios cambios ocurrieron simultaneamente: al mismo tiempo que la Se-
cretaria Estatal de Education desarrollaba un sistema de fortalecimiento de
la autonomia de las escuelas de su red -que tendria como punto de partida la

Capftulo 3 GESTION DE LOS SISTEMAS ESCOLARES: jQUE CAMINOS SEGUIR

desconcentracion de recursos hacia las mismas-, se initio un fuerte proceso de
descentralizacion, por el cual volverian a traspasarse a los municipios -a traves
de varios convenios y con el apoyo de una nueva legislation federal 4 - mas de
un millon de alumnos, asi como los recursos financieros, humanos y edificios
escolares necesarios para la atencion de esta comunidad escolar. ^

3. Desconcentrar: el nuevo lema

Una vez que el nuevo lema de la administration pasa a ser el desconcentrar
poder y redirigirlo a las escuelas y fortalecerlas, se decidio que algunas sumas
de dinero fueran entregadas nuevamente y en forma inmediata a las unidades
escolares, sin necesidad de algiin plan o proyecto.

Despues de establecer un alumno/ano «per capita», la Secretaria Estatal
de Education de Sao Paulo volvio a transferir recursos para una fundacion vin-
culada con ella, para que esta firmase, ya en 1995, 5.800 convenios con la APM, 6
destinados al mantenimiento y conservation de los equipamientos y predios
escolares. En la medida en que la fundacion era una empresa estatal y no un
organismo de la administration directa, tenia condiciones legales para hacer,
con rapidez, convenios con las APM de las escuelas, por ser estas entidades de
derecho privado, sin fines de lucro -un sistema semejante seria usado por el
Ministerio de Education 7 en los afios siguientes.

El Fondo de Mantenimiento y Desarrollo de la Ensefianza Fundamental de Valorization del
Magisterio (FUNDEF), instituido por la Enmienda Constitucional N° 14, del 12 de septiem-
bre de 1996, fue implantado nacionalmente, en enero de 1998, cuando paso a tener vigor
un nuevo sistema de redistribution de recursos destinado a la ensefianza fundamental. Para
mayores detalles, consulte http://www.mec.gov.br

Para mayores detalles consultar Secretaria de estado da Educagao de Sao Paulo (1997 y 2002).
La APM es la unidad ejecutiva mas comun de las escuelas publicas del pais y puede asumir
diferentes nombres, como Caja Escolar y Cooperativa Escolar, entre otros. Una vez que en
Brasil las escuelas dejan de ser unidades de gasto, tienen limitaciones para recibir recursos
financieros; en consecuencia, la APM pasa a ser una entidad juridica de derecho privado que
puede recibir recursos financieros. En el caso del estado de Sao Paulo, el Estatuto-Patron de
las Asociaciones de Padres y Maestros (Decreto 11.983, del 15 de diciembre de 1978) esta-
blece que las entidades, organismos auxiliares en la escuela, podrian recibir recursos y firmar
convenios (art.6°); en 2004, un nuevo Estatuto Patron fue creado (Decreto 48.408, del 6 de
enero de 2004), explicitando la naturaleza de la APM como persona juridica.
Este fue el mismo sistema usado por el Ministerio de Education para volver a transferir re-
cursos directamente a las escuelas, a partir de 1998, a traves del Programa Dinero Directo
en la Escuela. El ministerio, de forma similar, volvio a traspasar los recursos a una fundacion
vinculada al mismo, Fundacion National de Desarrollo de la Education (FNDE).

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCLVL EN .AMERICA LATINA

Con la medida recien mencionada se eliminaba definitivamente la de-
pendencia de las escuelas de la burocracia estatal, para efectuar acciones sim-
ples como arreglar un muro o sustituir vidrios quebrados. En el primer afio,
el total vuelto a traspasar por la Secretaria Estatal de Education de Sao Pulo
fue de 45 millones de reales, cantidad que las escuelas usaron con agilidad y
competencia.

En los afios siguientes ocurriria una desconcentracion cada vez mayor de
recursos hacia las escuelas, destinados a la adquisicion de un abanico extrema-
damente diversificado de materiales, equipamientos y servicios, inclusive de na-
turaleza pedagogica. La administration central de la Secretaria Estatal definio
donde se aplicarfan los recursos y lo hizo siempre de acuerdo con los principios
del Programa Escuela de Cara Nueva. Veamos el ejemplo de los materiales di-
dacticos. La administration tenia como objetivo estimular la organization de
salas ambientes de aprendizaje en las escuelas y el uso de materiales didacticos
en la sala de clases, porque varias investigaciones mostraban que el acceso a
ellas influenciaba el desempefio de los alumnos. Asi, envio recursos para que las
escuelas adquirieran sus materiales didacticos y equipamientos de informatica
pedagogica presuponiendo que, con esta autonomia para hacerlo, la escuela
haria una election mas adecuada contemplando sus reales necesidades. Para
apoyar las opciones de los equipos escolares, especialistas elaboraron manuales
con indicaciones de materiales relativos a los diferentes componentes curricu-
lares y criterios para evaluar su calidad pedagogica y fisica; no eran indicados
proveedores ni cantidades a ser adquiridas.

Del mismo modo, se tomaron medidas para verificar el uso y la rendition
de cuentas de estos recursos. Un equipo de las escuelas recibia capacitacion
sobre como rendir cuentas de los recursos recibidos, enviados en dos o tres
cuotas anuales, cada una liberada a partir de la rendition de cuentas de la cuota
anterior. Ademas de esto, se contrato una institution especializada en auditoria
financiera 8 para controlar la rendition de cuentas de las escuelas, que era en-
viada posteriormente al analisis de la Secretaria de Hacienda y al Tribunal de
Cuentas del Estado.

Al mismo tiempo, el gobierno estatal llevo adelante una campafia en la que
convocaba a las familias a participar de las APM y a ayudar a decidir que y como
hacer para que los recursos enviados fueran utilizados de la mejor forma posible
por las escuelas.

Fundacion Instituto de Investigaciones Economicas (FIPE) vinculada a la Facultad de Econo-
mia de la Universidad de Sao Paulo.

Capftulo 3 GESTION DE LOS SISTEMAS ESCOLARES: jQUE CAMINOS SEGUIR

Hasta el final de la primera gestion, la Secretaria Estatal de Sao Paulo
volvio a traspasar a las escuelas de su red 381 millones de reales y a finales de
2002, este total alcanzaba los 981 millones de reales; es decir, cerca de US$ 500
millones (valores de julio de 2007), para las mas diferentes acciones: mante-
nimiento, reformas y adecuaciones de ambientes pedagogicos, adquisicion de
material didactico, ampliation de salas de clase, etc.

En Brasil, el Ministerio de Education, por otra parte, opto por un sistema
de volver a traspasar los recursos para financiar los proyectos pedagogicos de
las escuelas, iniciativa semejante a la ocurrida en Chile y en algunos paises de
America Latina, por lo que en 1 998 creo el Fundescola, un programa financiado
con recursos de prestamo international. Para recibir recursos de este fondo, la
escuela debia elaborar varios planes y proyectos estableciendo metas a ser cum-
plidas por los diferentes niveles y jerarquias del sistema (Espinola 2006).

4. Desconcentrar la eleccion y centralizar la adquisicion:
un abordaje alternative)

En forma coherente con la politica de desconcentracion de recursos, adoptada
desde 1996, la Secretaria de Education recurrio a estrategias alternativas, sola-
mente cuando este procedimiento no se revelo posible frente a determinadas
circunstancias. Un ejemplo de esto fue la adquisicion de libros para la ensefian-
za media. En razon de las eventuales dificultades en la desconcentracion de las
compras, a causa del pequefio numero de librerias en el interior del estado, y de
la pequefia margen de rebaja de precios en razon del numero de ejemplares a
ser adquirido por cada escuela, la Secretaria de Education opto por la siguiente
solution: desconcentrar la eleccion y centralizar la adquisicion. Para esto, adop-
to la siguiente estrategia:

Inscription de libros por las editoriales interesadas en participar del pro-
ceso, convocadas por medio de la publication de un aviso publico.
Evaluation y selection de los titulos mas adecuados para los jovenes de la
ensefianza media, con el apoyo de especialistas de universidades publicas.
Elaboration de sitios para estar disponibles en internet para la divulgation
de los catalogos de libros utilizables para la eleccion.
Lanzamiento del programa en canal de red abierta de television, con la
participation de alumnos de la ensefianza media y escritores brasilefios.
Selection del material por parte de las escuelas sobre la base del catalogo
disponible, y pedido de nuevos titulos debidamente justificados; finaliza-
cion del pedido de la escuela.

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

• Negotiation con las editoriales, adquisicion y posterior envio a las
escuelas.

Este proceso conto con la amplia participation de todas las escuelas y el
involucramiento de la comunidad literaria. Entre sus innumerables ventajas es
posible destacar:

• Ahorro de cerca de un 60%, cuando se considera la diferencia entre
el precio de tapa de los libros adquiridos y el precio negociado con las
editoriales.

• Coherencia del sistema adoptado por la politica descentralizadora mas
amplia de la administration, permitiendo economia a la vez que respeto a
las opciones del equipo escolar.

• Estimulo a la lectura de diversos generos y mayor familiaridad de la escue-
la con el universo bibliografico disponible.

• Estimulo al uso de los laboratories de informatica de las escuelas y de la
red de internet, como una estrategia de gestion escolar y de comunicacion
eficiente entre los niveles del sistema.

5. Algunas lecciones del impacto de las experiencias de autonomia
escolar en America Latina

Los estudios aqui presentados sobre experiencias de fortalecimiento de la au-
tonomia de las escuelas y la desconcentracion de recursos ocurrida en America
Latina parecen indicar que:

• La escuela administra mejor los recursos cuando tiene autonomia para
hacerlo.

• Las compras descentralizadas son mas competitivas y economicas.

• La autonomia perfecciona la practica escolar en general y genera en las
escuelas una autoimagen positiva.

• El exito y la consolidation de estrategias de desconcentracion de recursos
y el fortalecimiento de la autonomia de las escuelas exige continuidad y
consistencia de las politicas educacionales.

Espinola (2006) va mas lejos y afirma que si bien los cambios en el patron
de gestion administrativa estimulan a las escuelas a racionalizar el uso de los
recursos financieros, reduciendo perdidas, los desdoblamientos significativos
en el desempeno escolar solo ocurren cuando:

Capi'tulo 3 GESTION DE LOS SISTEMAS ESCOLARES: jQUE CAMINOS SEGUIR

• Las escuelas disponen de mecanismos para contratar y despedir profesores,
ademas de evaluar su desempeno. Bajo el monitoreo de padres y del Consejo
de Escuela, se reduce significativamente el ausentismo de los profesores.

• Los alumnos son apoyados por los profesores -que visitan las familias siem-
pre que sea necesario- y por los padres, que los estimulan y/o apoyan en la
resolution de las tareas escolares e incluso para que no falten a clases.

• Los resultados del desempeno de los alumnos se presentan y discuten con
los profesores.

Los dos primeros items describen situaciones que amplian el tiempo dedi-
cado al aprendizaje, razon por la cual estas estrategias acaban por perfeccionar
el desempeno escolar. A su vez, la discusion de los resultados de desempeno
escolar, ademas de permitir reflexiones sobre las practicas pedagogicas, retroa-
limentando la actuation docente, disemina y refuerza una mayor receptividad
al uso eficiente de la evaluation.

Los estudios referidos anteriormente refuerzan la perception de que la
autonomia en la gestion administrativa debe estar al servicio de la gestion pe-
dagogica y asegurar los medios y dinamica necesarios al desarrollo del proceso
de la ensefianza y el aprendizaje.

III. Participacion y mejoramiento de la calidad de la educacion

Si la autonomia es un medio -y no un fin en si mismo- es fundamental que pro-
picie, fomente y resulte en un compromiso de action que posibilite la existen-
cia de diferentes estrategias para garantizar las condiciones necesarias de una
gestion compartida.

Autonomia, por lo tanto, no se construye sin la participacion del equipo es-
colar y de la comunidad; a su vez la escuela no se hace participativa en un pase
de magia, especialmente porque este movimiento va a contramano de la cultura
social y educational historicamente existente en America Latina. Esto significa,
por lo tanto, que la comunidad escolar y la poblacion, en general, necesitan ser
estimuladas para integrarse a las escuelas y participar de su quehacer cotidiano,
asi como tener una imagen positiva de las posibilidades de esta participacion en
el mejoramiento de la calidad de la education. 9

Aun cuando algunas comunidades demanden espacios que amplien su participacion en las es-
cuelas y en los procesos de mejoramiento de la educacion, y las acciones vinculadas a este tipo
de revindication desarrolle un capital social en terminos de conocimiento y autoconfianza,
esta no es la regla. Esto significa que el aumento de la participacion debe ser un movimiento

POLITICAS EDUCATIYAS Y COI IESION SOCIAL EN AMERICA LATINA

En principio, la participation puede ocurrir en varias areas de la gestion
escolar, tales como:

• En el dominio de la gestion institucional, con la definition de las orienta-
ciones filosoficas generates y estrategicas de la escuela.

• En el area de la gestion pedagogica, en que se da el desarrollo curricular,
es decir, el proceso de ensefianza y aprendizaje en sus diversos aspectos.

• En el area de la gestion de recursos fisicos, humanos y financieros, en que
se desarrollan las acciones para asegurar el apoyo para el adecuado funcio-
namiento de la gestion institucional y pedagogica.

• En el area de la gestion de la cultura y del clima escolar, en que se profun-
dizan los aspectos relacionados con la tradition de la escuela, sus normas y
reglamentos, incluidas las actividades relativas a las relaciones interperso-
nales que se establecen en su interior.

• En el area de gestion de las relaciones de la escuela con el entorno, en que
se definen y realizan los procedimientos por los cuales la escuela se rela-
ciona con otras instituciones o actores externos.

Un estudio sobre la participation escolar en America Latina revela que, en
la region, siete paises confirieron un lugar estrategico a la creation de Consejos
Escolares en sus reformas educacionales: en Bolivia y en Brasil, cada escuela
paso a contar con un «Consejo Escolar»; en Panama, ademas de los Consejos
de Escuela, se crearon Consejos Escolares Regionales; en Ecuador, Guatemala,
Mexico y Nicaragua se implementaron Consejos de Padres (Lopez 2005). En-
tre estos paises se registro una variation significativa en la amplitud que abar-
ca y las modalidades de acciones desempenadas por los respectivos consejos,
conforme el cuadro en el anexo (ver Anexo II), que presenta un mapeo de estas
acciones segun su area prioritaria de actuation.

El analisis cuidadoso de este mapeo muestra que:

• La participation de los consejos es relativamente menor en las orientacio-
nes filosoficas generates y estrategicas de la escuela.

• En la gestion pedagogica, la participation de los consejos se amplia en
aspectos relacionados con la organization de los tiempos escolares, 10 el

promovido por el propio sistema educative) y por agentes externos a la comunidad, como aso-
ciaciones y entidades no gubernamentales.

La organization de los tiempos escolares puede parecer de menor importancia frente a cuestio-
nes que tocan mas de cerca el curriculo; mientras tanto, muchas veces la escuela pierde la opor-
tunidad de mejor gerenciar el tiempo escolar en funcion de los resultados a ser alcanzados. La

100

Capitulo 3 GESTION DE LOS SISTEMAS ESCOLARES: jQUE CAMINOS SEGUIR

cumplimiento del calendario y el seguimiento de los resultados alcanzados
por los alumnos.

• La gestion administrativa es el area en que la participacion mas se diversi-
fica, con aumento de la colaboracion y responsabilizacion de los consejos
en las actividades de naturaleza fmanciera, en especial las relacionadas con
el mantenimiento de la infraestructura flsica de la escuela.

• En lo que se refiere al clima escolar y a las relaciones de la escuela con su
entorno es lamentable observar que la participacion de los consejos es in-
cipiente, ya que varias investigaciones indican que diferentes dinamicas y
procesos ocurridos en estas areas influyen en el mejoramiento en la calidad
de la education.

Mientras, el analisis del Anexo II muestra un balance positivo, en el que se
observa una clara transformation de las atribuciones de los consejos, pasando
de ser meros receptores de informaciones sobre el funcionamiento de la escuela
a convertirse en participantes activos en la vida de la misma, no solamente en
los aspectos administrativos sino tambien en el proceso de ensefianza y apren-
dizaje. En Brasil, se manifiesta una participacion todavia timida e incipiente,
practicamente restringida a la aprobacion de los gastos de la escuela en el area
de la infraestructura; entre los paises de America Central, hay evidencias de
contribuciones importantes en la gestion escolar.

1 . La experiencia del proyecto CERCA

Los estudios sobre escuelas asociadas al proyecto CERCA 11 (Lopes 2006; Arcia
2004; CERCA 2004) -implementado en Guatemala, Honduras, El Salvador,
Nicaragua y Republica Dominicana- con diferentes grados de participacion de
las familias en la vida escolar, ofrecen evidencias de que hay un impacto positivo
en la calidad de la education en los casos en que la participacion es mayor.

Para analizar el grado de participacion de los padres en las escuelas se creo
una escala con cinco gradaciones, asociando a cada una de ellas el tipo de accio-
nes mediante las cuales se manifiesta esta participacion, tal como se aprecia en
el Cuadro N° 1, a continuation:

mediation de los padres representa, en principio, una ganancia potencial en favor del aprendizaje,
siempre que no existan conflictos de intereses entre los diferentes docentes respecto del tenia.
Proyecto de Compromiso Civico para la Reforma de la Education en Centroamerica (CER-
CA) es un programa financiado por organizaciones internacionales con el objetivo de incre-
mentar la participation de los padres en el gerenciamiento de las escuelas de paises de America
Central y generar condiciones para que las familias, asi como la comunidad del entorno, ac-
tuen activamente en la mejoria de la calidad de la education basica.

101

POLITICAS EDUCATWAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

Cuadro N° 1

ESCALA DE CLASIFICACION: NTVELES DE PARTICIPACION DE LAS FAMILIAS

EN LA VIDA DE LA ESCUELA

Manda al hijo
a la escuela

No se relaciona
con las activida-
des de la escuela

Participa individual- Ademas de las activida- Ademas de las activida-
mente de actividades de des del nivel basico, las des del nivel medio, las

la escuela cuando se le
solicita.

Provee y gerencia
recursos materiales
solicitados.

siguientes:

Participa organizada-
mente en la escuela.

Responde a invitaciones Solicita informaciones.
de los profesores.

siguientes:

Monitorea la rendition
de cuentas de la escuela.

Participa de la gestion
administrativa de la
escuela.

Ademas de las activida-
des del nivel bueno, las
siguientes:

Exige que la escuela
rinda cuentas en un
sentido mas amplio.

Participa organizada-
mente de la gestion
pedagogica y de los
procesos de aprendizaje.

Recibe la information
que le mandan.

Es sensible a las necesi-
dades educacionales.

Participa de esfuer- Apoya a sus hijos para

zos colectivos para el que realicen tareas
mejoramiento de la in- escolares.
ffaestructura y servicios
de la escuela.

Esta consciente de la
importancia de la edu-
cation y de su papel.

Apoya a la escuela en la
elaboration de materia-
les didacticos.
Sabe como apoyar el
mejoramiento de la
calidad de la education.

Participa de redes
locales y regionales para
conseguir cambios en
las polfticas escolares.

Participa efectivamente
en el perfeccionamien-
to de la calidad de la
education.

Fuente: Lopez (2006).

De acuerdo con esta escala:

Mandar al hijo a la escuela es una obligacion y no significa ningun grado
de participacion de los padres en la gestion escolar. 12
El nivel basico de participacion ocurre cuando los padres son sensibles a
las necesidades educacionales, proporcionando recursos materiales solici-
tados y mostrandose receptivos a los mensajes e invitaciones de la escuela,

12 En el caso del Programs Beca Escuela, desarrollado por el gobierno brasileno, se pierde una
buena oportunidad de incentivar a que los padres amplfen su participacion en la vida escolar
de sus hijos. En efecto, el referido programa concede ayuda mensual de 1 5 reales para los ni-
fios de 6 a 15 alios que frecuentan y asisten a clases. El programa contempla, como maximo, a
3 nifios por familia, y la renta familiar, dividida por el numero de personas que la componen,
no puede ser superior a 90 reales. El pago se hace por medio de tarjetas magneticas y, cada tres
meses, solamente se verifica la frecuencia de los nifios; si las inasistencias sobrepasaran el 15%,
el beneficio puede ser suspendido. En otras palabras, se estimula que los padres manden a los
hijos a la escuela, un criterio que puede contribuir para aumentar la cobertura educacional,
pero no la calidad de la education.

102

Capftulo 3 GESTION DE LOS SISTEMAS ESCOLARES: jQUE CAMINOS SEGUIR

involucrandose con determinadas actividades o dirigiendose a la escuela
para hablar con profesores, siempre que sean solicitados.
• El grado maximo de participation es aquel en que los padres apoyan a los
hijos en la realization de tareas escolares y se involucran organizadamente
en la vida escolar, en los procesos de mejoramiento de la infraestmctura
basica y de recursos, en la gestion administrativa y pedagogica, inclusi-
ve por medio de la elaboration de materiales didacticos. En este nivel,
los padres tambien exigen que la escuela rinda cuentas de sus procesos
y resultados. Ademas de esto, su participation extrapola los limites de la
sala de clases: estos padres participan de otros grupos organizados para
reivindicar cambios en las politicas educacionales.

A partir del examen de diferentes escuelas, el estudio de Lopez (2005)
concluye que la participation de las familias, organizadas por medio de asocia-
ciones o asambleas, varia mucho segun los segmentos que las componen y la
manera por la cual los participantes se suman a ellas.

En general, la mayoria de las escuelas investigadas presento un nivel basico
de participation. Aun siendo esa participation incipiente, revelo un impacto
positivo sobre la infraestructura de la escuela y la gestion de recursos fmancie-
ros, constituyendo, por lo tanto, iniciativas que contribuyen indirectamente a
mejorar la calidad de la education.

Las escuelas que presentan un nivel alto de participation, generalmente se
sitiian en comunidades que tienen un capital social fortalecido por un proceso
compartido de luchas historicas por mejores condiciones de vida. Vale recordar
que esta participation acaba beneficiando a toda la comunidad y no solamente
a las escuelas. Esto porque madres, padres y lideres locales tienen acceso a los
recursos de la escuela para su propio aprendizaje, lo que se torna un factor de
incremento al capital social ya acumulado.

Las modalidades de participation que interfieren positivamente en la ca-
lidad de la education convergen en un mismo objetivo: aumentar el tiempo
dedicado al aprendizaje en la sala de clases y fuera de ella.

Un buen ejemplo es el del Banco de Padres, experiencia nicaragiiense en
que las madres y padres apoyan la actuation docente, asumiendo la regencia
de grupos en eventuales ausencias de los profesores. En esta experiencia, los
padres que ya habian sido profesores se ofrecieron para colaborar con la es-
cuela; la lista se amplio posteriormente con la adhesion de nuevos voluntarios.
Despues de la fase de organization del Banco de Padres, el grupo de volun-
tarios paso a ser preparado por los profesores cuando el profesor necesitaba
ausentarse: uno de estos voluntarios era solicitado y recibia information sobre
los contenidos escolares a ser reforzados durante las clases bajo su regencia. En

103

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

otras circunstancias, los padres pasaron a recibir orientaciones para dar clases
de refuerzo en sus propias residencias para alumnos con dificultades academi-
cas(CERCA2004).

Otro buen ejemplo es lo ocurrido en El Salvador, en donde se da la ela-
boration de los padres en la elaboration de material didactico y en calidad de
monitores de grupos o regentes de proyectos de refuerzo y recuperation; in-
cluso, en el estimulo a los hijos para que realicen las tareas escolares propuestas
por los profesores.

Los estudios sobre participation muestran, sin embargo, que existen facto-
res y circunstancias que conspiraron contra el proceso de volver la escuela mas
participativa, tales como el clientelismo y el sectarismo politico en las escuelas
y comunidades, el asistencialismo y la resistencia de los sindicatos (CERCA
2006). La resistencia de los sindicatos, por ejemplo, ocurre en parte porque
la insertion de los padres en la rutina de las escuelas aumenta el poder de su-
pervision y de control sobre el cumplimiento de los horarios y del calendario
escolar, con resultados positivos y comprobados por la reduction del ausentis-
mo docente. La reaction de los sindicatos se torna todavia mayor cuando las
estrategias de participation de los padres llegan a la esfera de la sala de clases
(los padres sustituyen a los profesores ausentes, promueven estudios de refuer-
zo escolar, elaboran materiales didactico-pedagogicos, etc.).

Los estudios concluyen, sin embargo, que cuanto mas las escuelas se aproxi-
man al patron excelente, vale decir, de mayor grado de participation, aumentan
sus posibilidades de mejoramiento de la calidad de la education. 13 En general,
hay mayor grado de participation en las escuelas que ya tienen una cultura de
gestion democratica, asegurando espacio para que madres y padres compartan
responsabilidades. Cuando la participation alcanza niveles bastante altos, pero
se restringe al ambito de las cuestiones administrativas, no siempre esta asegu-
rada la posibilidad de incremento de la calidad de la ensefianza.

Finalmente, es importante resaltar que, contrariando el ideario que se
construyo a este respecto, los estudios corroboran la idea de que, a pesar de las
limitaciones impuestas por las condiciones de pobreza, analfabetismo y des-
igualdad social, la participation de los padres como resultado del aumento de

Estudios revelan que, teoricamente, se puede conseguir una education de calidad incluso sin
la participation de la comunidad, en algunas circunstancias bastante particulates, como la de
escuelas privadas dotadas de infraestructura fisica y financiera, ademas de un proyecto peda-
gogico claramente definido: tambien en el caso de escuelas experimentales que cuentan con
recursos especfficos para implementar un determinado tipo de propuesta pedagogica. En las
escuelas que huyen de este patron, la participation es fundamental tanto para asegurar los
recursos necesarios que ofrezcan un buen nivel educacional, como para que los curriculos sean
estructurados de manera de atender a las demandas y contextos locales (CERCA 2004).

104

Capi'tulo 3 GESTION DE LOS SISTEMAS ESCOLARES: jQUE CAMINOS SEGUIR

la autonomia administrativa de las escuelas, genera un impacto directo en la
calidad de la ensefianza-aprendizaje.

2. Los Consejos Escolares: el caso brasileno

Romper el muro de aislamiento que, en la mayoria de las veces, rodea a la es-
cuela publica, no es tarea facil en la educacion brasilera. Una tare que, aunque
venga siendo realizada hace decadas, todavia le falta mucho por hacer.

El fortalecimiento de los Consejos Escolares fue siempre encarado como
instrumento, por excelencia, para estimular la participation de los diferentes
actores escolares en la elaboration y seguimiento del proyecto pedagogico de
la escuela, con el objeto de adecuarlo a las necesidades y caracteristicas de su
comunidad escolar. En consecuencia, las legislaciones del gobierno federal y de
los diferentes estados vienen progresivamente enfatizando este tenia.

En Brasil, el primer Consejo de Escuela data de 1953, institucionalizado
en el estado de Sao Paulo. Pero sera solo al final de la decada de 1970 que co-
mienzan a surgir experiencias de gestion colegiada en escuelas de educacion ba-
sica. En 1977, en el estado de Minas Gerais, el estatuto del magisterio publico
hace mention al Colegiado de Escuela, compuesto solo por profesores, con atri-
buciones practicamente restringidas a las cuestiones de la carrera docente. En
el mismo afio, en el estado de Sao Paulo, en los estatutos de las escuelas de 1° y
2° grado, surgen los Consejos Escolares, con funcion consultiva, compuestos por
representantes de los profesores, de la Asociacion de Padres y Maestros, ademas
del director, vicedirector y secretario; en las escuelas de 2° grado participaban
tambien representantes de alumnos. 14

A partir de la Constitution de 1988, en que el principio de la gestion demo-
crdtica de la ensenanza publica fue asegurada, surgen Consejos Escolares en varios
estados y municipios brasilenos. En 1996, la Ley de Directrices y Bases de la
Educacion National dejo a cargo de los entes federativos la definition de nor-
mas que asegurasen la gestion democratica de la ensenanza publica, respetando
dos principios: la participation de las comunidades escolar y local en Consejos
Escolares o equivalentes y la participation del equipo escolar en la elaboration
del proyecto pedagogico de la escuela.

En 2004, el Ministerio de Educacion brasileno mapeo las funciones y/o
actividades atribuidas a los Consejos Escolares, sobre la base de un estudio de

En 1984, el Consejo Escolar paso a tener funcion deliberativa; en 1985, fueron restablecidos
los poderes del Consejo Escolar y alterada su composicion: 25% de padres, 25% de estudian-
tes, 40% de profesores, 5% de especialistas y 5% de funcionarios.

105

POLITICAS EDUCATWAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

la legislacion de las secretaries de Education de 18 estados brasilenos. 15 Tales
actividades fueron organizadas en grandes areas: planificacion de la escuela,
proyecto pedagogico, recursos flsicos y financieros, relaciones escuela-comuni-
dad, cuestiones administrativas y disciplinarias, y la gestion del mismo Consejo
Escolar. A su vez, para cada actividad presente en la legislacion examinada se
previo una funcion o modalidad de actuation del Consejo, vale decir: delibera-
tiva, consultiva, fiscal y movilizadora 16 (ver Anexo III).

Segun se puede observar en el Anexo III, las normas que rigen el funcio-
namiento de los Consejos Escolares en los diferentes estados brasilenos son
bastante heterogeneas. A pesar de esto se verifican algunas tendencias cuando
se examinan las areas mas significativas de actuation de los Consejos en estas
normas legales:

• Planificacion escolar: las funciones son predominantemente deliberativas
y/o consultivas; llama la atencion que solamente 2 de los 18 estados hayan
atribuido a este organismo la funcion de supervision general en las cuestio-
nes afectas a esta area en particular.

• Proyecto pedagogico: predominan las funciones consultivas; es lamentable que
la legislacion dispense al Consejo de deliberar y fiscalizar tanto la ejecucion/
evaluation del proyecto pedagogico como la propuesta curricular desarro-
llada por la escuela, razon primera de la creation de estos Consejos. En otras
palabras, el Consejo es legalmente poco estimulado a involucrarse en estos
aspectos determinantes del mejoramiento de la calidad de la ensefianza.

• Recursos fisicos y financieros: mientras la funcion de movilizacion de los Con-
sejos aparece timidamente en las areas anteriores, aqui surge con cierto
predominio, comparada solamente con las acciones de naturaleza delibe-
rativa. Hay poco enfasis en la funcion fiscal, lo que parece revelar cierta
incoherencia: el Consejo delibera sobre la destination de recursos finan-
cieros, moviliza la comunidad para su obtencion, pero no se coloca, por lo
menos en el piano de la legislacion, la responsabilidad de fiscalizar como
estas acciones se realizan.

Las informaciones refieren a los estados de Halagaos, Amazonas, Bahia, Espirito Santo, Goias,
Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Maranhao, Minas Gerais, Para, Paraib, Parana, Pernam-
buco, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, Santa Catarin, Sao Paulo, Sergipe y al Distrito
Federal.

En esta definition se tomo como referenda la interpretation del significado de los verbos
usados en las respectivas legislaciones asi categorizados:/ww«'ow deliberativa -decidir, deliberar,
aprobar, elaborar; funcion consultiva -opinar, emitir, parecer, discutir, participar; funcion fiscal:
fiscalizar, hacer seguimiento, supervisar, aprobar prestation de cuentas; funcion de movilizacion:
evaluar, promover, estimular y otros no incluidos en las categorias anteriores.

106

Capitulo 3 GESTION DE LOS SISTEMAS ESCOLARES: jQUE CAMINOS SEGUIR

• Relaciones escuela-comunidad: predominan en esta area las acciones de lo-
calization, como si la presencia de la comunidad representase un dafio
potencial para la escuela. Ademas de esto, en ningiin estado la legislacion
propone algiin tipo de action movilizadora de estas relaciones, lo que co-
rrobora la perception de que no hay incentivo en las normas legales para
acelerar la participation de la comunidad en la institution escolar.

• Gestion del Consejo Escolar: en esta area las acciones previstas en la le-
gislation practicamente se restringen a la elaboration de normas o de
estatuto y election de presidente, una funcion deliberativa en 7 de los 18
estados. La legislacion de ningiin estado preve que los Consejos ejerzan
funcion deliberativa en cuanto a la capacitacion y/o desligamiento de
sus miembros. En fin, segun lo expuesto, se manifiesta una legislacion
todavia poco atenta a la necesidad de invertir en la formation de los
consejeros y en la autonomia del funcionamiento de esta instancia de
decision escolar.

En el mismo periodo, el Ministerio de Education creo el Programa Natio-
nal de Fortalecimiento de los Consejos Escolares 17 con el proposito de ampliar
la participation de las comunidades escolar y local en la gestion administrativa,
financiera y pedagogica de las escuelas publicas: promover, en sociedad con
los sistemas de ensefianza, la capacitacion de consejeros escolares; estimular la
integration entre los Consejos Escolares; apoyar los Consejos Escolares en la
construction colectiva de un proyecto educational en el ambito de la escuela;
y promover la cultura del monitoreo y evaluation en el ambito de las escuelas
para la garantia de la calidad de la education.

Queda la expectativa de que la actuation del Ministerio de Education
-que no cuenta con una red de escuelas- pueda establecer una sinergia con las
secretaries estatales y municipales de Education para que este programa vaya
mas alia de las buenas intenciones y tenga desdoblamientos efectivos en las
escuelas publicas brasileras.

3 . Como perfeccionar la participation: algunas conclusiones

Las reflexiones y resultados de los estudios aqui presentados posibilitan hacer
inferencias sobre algunos aspectos a ser considerados en el proceso de mejora-
miento de la participation de la comunidad en la vida de la escuela.

Visitar http://portal.mec.gov.br/seb.

107

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

Al terminar, es necesario destacar los aspectos mas criticos de la gestion
participativa en contraposition a la gestion autocratica: la aparente morosidad
de los procesos decisivos, la constante tension provocada por la negociacion
entre los diferentes grupos que se forman en el interior de la escuela y la consta-
tacion de que, en muchos casos, la participation queda como rehen de un grupo
restringido de padres y profesores, lo que, de cierta forma, atestigua contra el
principio de la representatividad. 18

Cabe desde luego resaltar que los diferentes estudios sobre la autonomia
y participation debilitan las representaciones negativas que circulan en los me-
dios educacionales, segun las cuales el nivel socioeconomico de los padres no
los habilita a cooperar en los procesos de mejoramiento de la calidad de la ense-
fianza. Ellos muestran que, si por un lado, padres con mayor nivel socioecono-
mico impactan directamente en el aprendizaje de los hijos cuando los auxilian
en las tareas escolares, por otro lado, padres con menor nivel socioeconomico
impactan indirectamente en el aprendizaje, cuando su actuation en el control
de las escuelas reduce el numero de faltas docentes, aumentando el tiempo de
ensefianza y aprendizaje.

El examen de la literatura identifica algunos aspectos que posibilitan el
aumento de la participation y su impacto en el mejoramiento de la calidad de
la ensefianza:

• No perder de vista el foco de la participation escolar: mejorar la calidad
de los aprendizajes asegurados a los alumnos por medio de la calificacion
de la escuela. No se trata, por lo tanto, de alcanzar un nivel perfecto de
participation, sino tornarla eficaz para los propositos de la vida escolar.

• Definir areas de intervention en las que la participation de los padres y de
la comunidad puede ser mas eficaz, en especial, las areas de gestion escolar,
en las cuales se deciden aspectos relativos a la mision, objetivos y directri-
ces del proyecto politico-pedagogico de la escuela.

• Ofrecer a los consejos information basica y estrategica, solida y confiable,
sobre todos los aspectos de la vida de la escuela, estrategia indispensable
para mejorar la calidad de las decisiones tomadas en estas instancias de
participation escolar.

Segiin Lopez (2005), participan habitualmente de los Consejos los padres que reunen algunas
de las siguientes caracterfsticas: mayor afinidad con los asuntos educacionales; mas poder de
liderazgo; mas notoriedad en la region o en el municipio; mejor trato con autoridades, en el
area de la education o fuera de ella, o con polfticos, entre otros.

108

Capftulo 3 GESTION DE LOS SISTEMAS ESCOLARES: jQUE CAMINOS SEGUIR

Establecer canales eficientes de comunicacion con los padres y la sociedad
en general, tanto para captar sus demandas y opiniones, como para divul-
gar las decisiones que estan siendo tomadas.

Evaluar el impacto de los Consejos Escolares en el mejoramiento de la cali-
dad de la education y en otros aspectos que, en principio, no figuraban entre
los objetivos de las instituciones que estimulaban la participation escolar.
Profundizar estudios sobre procesos y resultados de escuelas con auto-
nomic financiera, en especial en lo que dice respecto a la contratacion de
personal, seguimiento y concesion de estimulos y sanciones.
Divulgar sistematicamente las experiencias exitosas que se destaquen y
comprueben el impacto de la participation en el mejoramiento de la ca-
lidad de la education en la poblacion en general, y en encuentros entre
escuelas y profesionales de la education, en particular.
Fortalecer el papel del director, cuya actuation ha sido fundamental para
catalizar los procesos de participation y autonomia escolar. Fortalecer, en
este caso, no significa retroceder en el proceso de democratization de las
relaciones escolares, pero si calificar el proceso de selection y de forma-
tion continua de los directores, con opciones coherentes en el lideraz-
go pedagogico y administrativo demandado por la gestion compartida y
participativa.

IV. El liderazgo del director: variable estrategica para el cambio

Construir una escuela que apuesta por la autonomia de profesores y alumnos,
abierta a la participation de la comunidad y que mantiene el foco en el mejora-
miento del aprendizaje, es tarea que demanda nuevos conocimientos, actitudes
y valores. En la practica, este desafio exige la adoption de una nueva forma
de pensar la organization y el aprendizaje. En general, en las escuelas que es-
tan consiguiendo veneer este desafio, el liderazgo del director se ha revelado
fundamental.

^Director o gestor de la escuela? En Brasil, la expresion gestion escolar 19
comenzo a ganar cuerpo recientemente, asociada al fortalecimiento de la de-
mocratization del proceso pedagogico, la participation responsable de todos
en las decisiones y en su realization mediante un compromiso colectivo con

En el caso de Brasil, la expresion «gestion educational* paso a ser utilizada en lugar de «ad-
ministracion educational*. Mas que una sustitucion de naturaleza semantica, se trataba de
ampliar el sentido de la administration educational, preconizando la necesaria interaction
entre aspectos administrativos y pedagogicos de la institution escolar.

109

POLITICAS EDUCATTVAS Y COI IESION SOCIAL EN -AMERICA LATINA

resultados educacionales cada vez mas efectivos y significativos (Luck 2001).
Una rapida retrospectiva de las acciones de capacitacion ofrece informaciones
interesantes sobre el cambio de expectativas en relation a este profesional.

En la decada de 1980, las acciones de capacitacion estaban prioritariamente
orientadas al mejoramiento de la competencia didactico-pedagogica de profe-
sores y coordinadores, principalmente para los cursos iniciales de la ensefianza
fundamental. El director de escuela debia actuar como un lider democratico y
crear las condiciones ideales de mayor participation de la comunidad en la es-
cuela, garantizando la planificacion participativa, a pesar de que estas habilidades
no fueran dispuestas como contenidos obligatorios en su formation continua.

Durante los afios noventa, con el respaldo de varias investigaciones, la ac-
tuation del director paso a ser percibida como fundamental para el mejora-
miento del desempefio de la escuela. A este respecto, Neubauer y Cruz (2006)
afirman que surge, en este periodo, la demanda por un nuevo perfd de gestor/
director capaz de estimular la construction colectiva de un proyecto pedagogi-
co que establezca las opciones y estrategias mas adecuadas para que la election
alcance la necesaria calidad, es decir, garantice el dominio de un conjunto de
habilidades y competencias a todos sus alumnos.

En este sentido, se desarrollaron en Brasil durante la ultima decada in-
numerables programas de capacitacion de directores a traves de las diferentes
instancias de la administration publica, buscando ofrecerles instrumentos para
desarrollar, en sociedad con la comunidad escolar, el proyecto pedagogico de la
escuela sobre la base de los resultados de la evaluation de rendimiento y otros
indicadores de desempefio. 20 En otras palabras, el director y el equipo escolar
debian ser capaces de desarrollar un plan de action y definir estrategias de cor-
to, mediano y largo plazo, para garantizar el mejoramiento del aprendizaje de
los alumnos y de otros indicadores del desempefio.

Ademas del area publica, varias fundaciones e institutos privados involu-
crados con la education -con o sin fines de lucro, ligados o no a grupos em-
presariales- pasaron, recientemente, a estimular y a desarrollar programas y
materiales para la capacitacion de directores. 21

Pro-Gestion (2000), organizado por el Consejo Nacional de Secretarios de la Education y
ofrecido para todas las secretaries estatales de Education de Brasil; Circuito Gestion (1998)
organizado por la Secretarfa Estatal de Education de Sao Paulo; Como elaborar el PDE
(1999), de autoria del Ministerio de Education; y Gestion Escolar (1997), elaborado por la
Fundacion Luiz Eduardo Magalhaes, entre otros.

En Brasil, entre estos programas se incluyen los siguientes: «Curso-gestion para el exito esco-
lar (2003) y «Oficio del gestor» (2006), desarrollados por el Instituto Protagonistas; «Escuela
que vale, material para director* (2005), elaborado por el CEDAC; y «Libro del director:
espacios y personas» (2002), realizado por el CENPEC.

110

Capi'tulo 3 GESTION DE LOS SISTEMAS ESCOLARES: jQUE CAMINOS SEGUIR

Finalmente, es necesario recordar que en las ultimas decadas, el proceso de
seleccion de directores de las escuelas brasilenas paso por innumerables altera-
ciones, en funcion del argumento de que la modalidad de seleccion -election,
concurso o indication polftica- podria ser un factor crucial para la democrati-
zation de las relaciones escolares y, en consecuencia, para el mejoramiento de
la calidad de la education. La election de directores, por ejemplo, que no existia
en los afios ochenta, ocurre actualmente en 14 estados brasilenos. Conviven
en Brasil, por lo tanto, varias formas y propuestas de acceso a la gestion de
las escuelas publicas, siendo las de mayor presencia, las que se presentan en el
Cuadro N° 2 a continuation:

Cuadro N" 2
MODALIDADES DE SELECCION E INGRESO DE DIRECTORES EN BRASIL

El director es nombrado
por los poderes publicos

El director es aprobado en
concurso publico sobre la base
de pruebas y tftulos

Situacion que ocurre en escuelas estatales de ocho estados de la federation
y tambien en buena parte de las escuelas municipales, gerenciadas por las
prefecturas municipales.

Fundamento: prerrogativa del gestor publico en el nombramiento del direc-
tor, un cargo de confianza de la administration piiblica.
Criterios: polfticos, en la mayorfa de las veces; en pocos casos, combination
con criterios tecnicos.

Posibles resultados: el director no cuenta con el respaldo de la comunidad
escolar; fuerte ingerencia en la gestion escolar.

Situacion que ocurre en escuelas estatales de cuatro estados y en el Distrito
Federal.

Fundamentos: los planes de carrera preven la posibilidad de acceso para
niveles de supervisores, mediante acceso (cuando el candidate pertenece al
sistema) o ingreso (cuando el candidate actiia en otro sistema). El ejercicio
del cargo demanda conocimientos pedagogicos y tecnicos (en el area de
gestion escolar) -principio de la competencia tecnica.
Posibles resultados: la direction se torna un cargo vitalicio.
Situacion que ocurre en tres estados brasilenos.

Fundamentos: se respeta la voluntad de la comunidad escolar, sin dejar de
exigir la necesaria competencia pedagogica.
Situacion que ocurre en 1 1 estados brasilenos.

Fundamentos: se respeta la voluntad de la comunidad escolar, sin dejar de
exigir la necesaria competencia pedagogica.

Fuente: Cuaderno 5. Gestion democratica y la election de directores, http://portal.mec.gov.br/seb

Analizando varias investigaciones sobre seleccion de directores, Krawczyk
y Vieira (2006) afirman que los resultados parecen indicar que el proceso de se-
lection no ha causado el impacto esperado, y que el aumento de la legitimidad
del mismo no devino en un mejoramiento de la calidad ni en innovaciones
en la gestion escolar. Por otro lado, los autores consideran que «en los que
prevalecia el clientelismo y el patrimonialismo, la implantation de la election

Election
directa

Presentation previa
de propuesta

Sin presentation
de propuesta

111

POLITICAS EDUCATWAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

para director fue reconocida como un avance en el esfuerzo de superacion de
este comportamiento historico, aunque, en algunos casos, tales conductas ha-
yan continuado reproduciendose por medio de comportamientos populistas y
corporativistas».

V. EVALUACION Y RESPONSABILIZACION: UNA RELACION CONFLICTIVA

A partir de la decada de 1980, la evaluation paso a ser considerada un importante
instrumento de apoyo a la reflexion pedagogica de la escuela y del profesor. Bajo
el punto de vista de la gestion de la escuela, ella cumplia el objetivo de auxiliar
al equipo escolar en la tarea de realizar un diagnostico preciso del rendimiento
de los alumnos, diagnostico tornado como referenda para orientar los cambios
necesarios a la adecuacion de los tiempos y ambientes de aprendizaje y a la
capacitacion de sus profesores. Como diria Perrenoud (2000), una evaluation
formativa que posibilitaria a las escuelas desarrollar, en la medida de lo posible y
de la forma mas competente, una pedagogfa diferenciada para sus alumnos.

En la segunda mi tad de la decada de 1990, la discusion sobre lo que hacer
con los resultados de la evaluation tomo otro rumbo y el enfasis fue cada vez
mayor en el uso de la evaluation como instrumento de rendition de cuentas y
responsabilizacion para premiar o castigar (Meade y Gershberg 2006).

En general, los sistemas de responsabilizacion que vienen siendo implan-
tados combinan las siguientes condiciones: la decision, por parte de los siste-
mas, de divulgar resultados relativos al desempeno de las escuelas; la aplicacion
de pruebas patronizadas que generen informaciones sobre este desempeno; la
definition de criterios para clasificar escuelas a partir de los resultados obteni-
dos en las pruebas aplicadas (o en otros procedimientos de evaluation) y, final-
mente, la definition de criterios para la aplicacion de incentivos o sanciones de
acuerdo con los patrones establecidos (Brooke 2006). "

En America Latina, cuando se examina la esencia de las reformas edu-
cacionales en los ultimos 20 afios, se verifica que la combination de estos dos
elementos ocurre en algunos paises (Grindle 2004). Mientras tan to, la llamada
responsabilizacion con perdidas de privilegios y castigos, presente en la litera-
tura educational, practicamente no ha ocurrido, con la exception de Nicaragua

Hay otras estrategias mas tradicionales de responsabilizacion: en la burocracia, los profesiona-
les de la education son responsabilizados del cumplimiento de las leyes que rigen su actuacion
y el funcionamiento de las escuelas; en la responsabilizacion profesional, ellos son responsa-
bilizados de acuerdo con los criterios o patrones que rigen su actuacion cuando estos existen.
(Brooke 2006).

112

Capitulo 3 GESTION DE LOS SISTEMAS ESCOLARES: jQUE CAMINOS SEGUIR

y El Salvador, cuyas escuelas autonomas tienen poder de contratacion y despido
de los cuadros pedagogicos y administrativos de las escuelas.

En Brasil, el enfasis puesto en la ultima decada al papel del gestor como
lider estrategico para la eficiencia y eficacia de la escuela y la responsabilizacion
de la unidad escolar, basado en los resultados obtenidos, termino por estimular
experiencias de pago de bonos, premiacion de profesores y/o directores por el
desempeno de sus alumnos o de sus escuelas. 23

1. Experiencias brasilefias: premiacion como estimulo a la
responsabilizacion

La premiacion de escuelas, equipos pedagogicos o profesores fue el sistema mas
utilizado por los sistemas publicos brasilenos en la ultima decada para estimular
la responsabilizacion. Veamos, a continuation, algunas de estas experiencias:

Boletin de la Escuela: Parana

La experiencia del estado de Parana -Programa Boletin de la Escuela- se diferen-
cia de las demas por no involucrar el pago de gratificaciones u otras ventajas para
las escuelas mejor colocadas. Asi, este programa, iniciado en 2000 e interrum-
pido en 2003 con el cambio en la administration estatal, partia del presupuesto
de que mantener a los padres informados sobre los resultados de las escuelas
generaria mecanismos de presion y de responsabilizacion de las mismas.

El Boletin Escolar contenia tres bloques de information: en el prime-
ro, se presentaban los resultados de las evaluaciones externas en Matematica
y Portugues para los cursos de 4° y 8°, la media de la escuela, las medias de
las demas escuelas del municipio y las medias generates del estado. 24 En 2002,
el Boletin introdujo la siguiente innovation: presento el nivel de desempeno
esperado para cada escuela a partir del nivel socioeconomic de sus alumnos.
En el segundo bloque de informaciones, se registraban las tasas de aprobacion,
reprobation y abandono de la escuela, comparadas con las de las escuelas del

En Brasil, entre otras, se citan las siguientes experiencias de premiacion de escuelas y gestores:
Premio Gestion Escolar, promovido por el CONSED, con inicio en 1997; Bonos por desem-
peno, a partir del 2000, en las redes estatales de Sao Paulo, Rio de Janeiro y Ceara; Profesor
Nota 10, iniciado en 1998 por la Fundacion Victor Civita, con la premiacion de profesores
con practicas destacadas.

Los promedios fueron presentados en una escala con cuatro niveles de desempeno, cada uno
de ellos traducidos en terminos de competencia, en Matematica y Portugues, asociados a cada
nivel.

113

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

mismo municipio y la media del estado. En el tercer bloque, se presentaban
las evaluaciones de alumnos, padres y director, a partir de respuestas de estos
segmentos a algunos cuestionarios. A cada afio de vigencia del programa se
imprimfan copias de estos boletines que eran enviadas a los padres, profesores
y escuelas.

Premio Escnela del Nuevo Milenio: Ceard

En el estado de Ceara, en 2001, se establecio el premio Escuela del Nuevo Mi-
lenio-Educacion Basica de Calidad, sobre la base de los resultados de la evalua-
tion de desempefio de alumnos de 4° y 8° grados, cuya promedio se transformo
en indicador de la calidad de la escuela.

Se establecio un premio (bono) para las 100 escuelas que obtuvieran los
mejores promedios, descartando aquellos inferiores a cinco, en una escala que
iba hasta diez. Todos los miembros del equipo escolar recibian un premio
financiero. Las premiaciones se realizaron solamente hasta el ano 2003.

Programa Nueva Escuela: Rio de Janeiro

En el estado de Rio de Janeiro, el Programa Nueva Escuela, creado en 2000,
tenia previsto el pago de gratificaciones a los equipos escolares de escuelas
exitosas. En 2000 se evaluaron a alumnos de 3°y 6° grados de ensefianza basica
y del 1° grado de ensefianza media; en 2001, 4° y 7° grados de la ensefianza
basica y el primer curso de ensefianza media, en la expectativa de continui-
dad de un estudio longitudinal que permitiria calcular el valor agregado de
cada escuela.

Mientras tanto, en 2002, los alumnos no fueron evaluados y, en 2003, si
se evaluaron, atendiendo los grados 4° y 8° de la ensefianza basica y el 3° grado
de la ensefianza media. En 2004, las escuelas pasaron a ser evaluadas segun los
siguientes criterios: desempefio de los alumnos en las pruebas externas; flujo
escolar (tasas de evasion escolar); gestion escolar (capacidad de la escuela de
rendir cuentas sin error y en los plazos previstos, y grado de participation de la
comunidad); asiduidad de los profesores y otros servidores y; respecto a las ac-
ciones de las escuelas para combatir la evasion. A pesar de las duras criticas del
magisterio y de las innumerables acciones judiciales contra el gobierno estatal y
la Secretaria Estatal de Education, el programa tuvo continuidad durante 2005
y 2006, siendo suspendido en 2007.

114

Capftulo 3 GESTION DE LOS SISTEMAS ESCOLARES: jQUE CAMINOS SEGUIR

Programa Escuela de Cara Nueva: Sao Paulo

En el estado de Sao Paulo, a fines de 2000, la Secretaria Estatal de Educacion
instituyo, como parte del Programa Escuela de Cara Nueva, un bono para di-
rigentes y supervisores de las directorias regionales de Ensefianza, 25 asi como
para directores, vicedirectores, coordinadores, pedagogos y profesores de es-
cuelas. La concesion de este bono se baso en criterios que combinaron los re-
sultados de desempefio de los alumnos en las pruebas de Lengua Portuguesa
y Matematica, aplicadas por el Sistema de Evaluacion y Rendimiento Escolar
(SARESP), tasa de evasion y reprobacion de los alumnos y la frecuencia de los
diferentes profesionales. En el caso de las directorias regionales de Ensefian-
za, los criterios utilizados fueron los indices del conjunto de las escuelas bajo
su jurisdiccion, asi combinados: resultados de desempefio en el SARESP, tasas
de evasion escolar, promedio de frecuencia de los profesores en las escuelas y
frecuencia de los gestores (dirigentes) y de los supervisores de la ensefianza.
En el caso de los directores de las escuelas se utilizaron estos mismos criterios,
tomando como referenda los resultados de su misma escuela. En el caso de los
profesores, se atribuyo un bono escalonado cuyo valor aumentaba a medida que
disminuia el numero de faltas de estos profesionales.

En 2001 y 2002, se pago nuevamente el bono, utilizandose practicamente
los mismos criterios. En este ultimo afio, los funcionarios del cuadro de apo-
yo escolar y de servidores tambien recibieron un bono con el valor fijo, sin
tomar en cuenta el desempefio de las escuelas. Hasta 2006, el pago del bono
no fue interrumpido, pero los criterios sufrieron alteraciones que muchas ve-
ces perjudicaron el caracter de premiacion por responsabilizacion, inicialmente
propuesto. En 2008, la Secretaria de Educacion nuevamente puso enfasis en el
pago del bono al rendimiento escolar, permanencia del alumno en la escuela y
el no ausentismo de los profesores, aumentando asi la responsabilizacion de la
unidad escolar y de los organismos intermediaries (directorias regionales) por
el exito de los alumnos.

Las directorias regionales de Ensefianza son organismos descentralizados que coordinan y
supervisan las actividades realizadas en las escuelas estatales bajo su jurisdiccion; prestan asis-
tencia y fiscalizan las condiciones de funcionamiento de las escuelas municipales y particulares
(de ensefianza infantil a media, inclusive ensefianza suplementaria).

115

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

2. Algunas reflexiones sobre la problematica de la responsabilizacion

Las acciones de responsabilizacion han provocado en los diferentes paises una
fuerte resistencia de entidades corporativas docentes. En los estados de Sao
Paulo y Rio de Janeiro, la premiacion por bono ha llevado a las entidades a
cuestionar los criterios utilizados, como por ejemplo: el ausentismo de los pro-
fesionales de la escuela, la no incorporation de bono al piso salarial e, incluso,
el hecho de que los inactivos fueran excluidos de este pago. A estos se suma un
argumento usado en otros paises respecto a que la escuela no puede ser respon-
sabilizada por sus resultados si el Estado, a traves de los ministerios y secretaries
de Education, no garantiza las condiciones indispensables para un trabajo de
calidad (Brooke 2006).

Los estudios y experiencias de evaluation con responsabilizacion, inclusive
los que usan unicamente la premiacion, han sido poco diseminados en Brasil
como consecuencia de:

• Una notion incipiente sobre la importancia del uso de los resultados del
aprendizaje cognitivo y la evaluation del desempeno de los alumnos como
pieza fundamental de politicas de mejoramiento de la calidad educational
a mediano y largo plazo.

• Las carreras del magisterio que al asegurar a los docentes y demas funcio-
narios una cantidad significativa de faltas abonadas, dan a las politicas que
utilizan criterios de frecuencia para combatir el ausentismo un caracter de
incumplimiento a un derecho adquirido.

Es necesario, por lo tanto, establecer con urgencia un nuevo y mas amplio
consenso sobre la responsabilizacion, indicadores de calidad en la education y
estrategias viables para resolver el problema del numero excesivo de ausencias
de los profesores y funcionarios de las escuelas.

Finalmente, existen fuertes evidencias de que un pun to comun en las ex-
periencias escolares que consiguen mejorar el desempeno de los alumnos es
la garantia o el aumento del tiempo escolar, fuera y dentro de la escuela, una
situation incompatible con el actual ausentismo docente.

• La indefinicion sobre el papel y la responsabilizacion tanto de los organis-
mos intermediarios como de los ministerios y secretaries de Education en
el proceso de mejoramiento de la calidad de la education, ya que el discur-
so actual ha sido el de responsabilizar unicamente a directores y profesores
por el desempeno insuficiente de las escuelas y de los alumnos en pruebas
nacionales o locales.

116

Capitulo 3 GESTION DE LOS SISTEMAS ESCOLARES: jQUE CAMINOS SEGUIR

En efecto, la postura politica de responsabilizar y exigir rendition de cuen-
tas a los niveles intermedios del poder y del mismo Ejecutivo en el mando
diffcilmente ocurre, lo que demuestra la falta de compromiso con el efectivo
mejoramiento de la calidad de la educacion.

t;Cual es la responsabilidad de estos escalones para resolver desaffos como
el de las ausencis de los profesores? Un hecho reciente ocurrido en Sao Paulo
revelo la dificultad e impopularidad que el Legislativo y Ejecutivo enfrentan al
asumir sus funciones de responsabilizacion. En abril de 2008, la Asamblea Le-
gislativa paulista voto una nueva norma legal, 26 sancionada por el gobernador,
restringiendo a seis el numero de ausencias abonadas de los servidores publicos,
unicamente por motivos de salud, cantidad esta que antes era irrestricta. En
tanto el Sindicado de los Profesores, contrario a esta medida, se manifesto en
la plaza publica quemando libros y manuales de orientation pedagogica para
profesores y alumnos, elaborados por la actual administration de la Secretaria
de Educacion.

La sociedad civil y los medios de comunicacion, por otro lado, se mantu-
vieron al margen y no se manifestaron en esta materia tan importante para el
mejoramiento de la calidad de la educacion.

Mientras tanto, en la medida en que las escuelas de la mayoria de los paises
de America Latina no tienen autonomia para contratar y despedir a sus profe-
sionales, el Ejecutivo y el Legislativo necesitan ser requeridos y responsabiliza-
dos en las areas de su competencia por la sociedad civil, pues les corresponde
a ellos:

• Crear una politica de personal diferenciada, con sanciones y estimulos sig-
nificativos (bonificaciones, financiamiento habitacional especial, puntua-
cion diferencial para efectos de jubilation, etc.), que estimule, inclusive, a
los profesores y directores mas capacitados, a mantenerse en las escuelas,
principalmente en las que reciben a los nifios mas pobres, asi como aque-
llas con las mayores dificultades de aprendizaje.

• Establecer criterios claros y efectivos de premiacion para las escuelas que
presenten las mejores ganancias agregadas en un determinado periodo de
tiempo, lo que ciertamente las incentivara a innovar en sus practicas pe-
dagogicas y a comprometerse con el mejoramiento del aprendizaje de los
alumnos.

Ley Complementaria 1041/2008 publicada por el Diario Oficial del Estado (D.O.E), el 17
de abril de 2008, Seccion I y II. Sao Paulo, Imprenta Oficial del Gobierno del Estado de Sao
Paulo.

117

POLITICAS EDUCATIYAS Y COI IESION SOCIAL EN AMERICA LATINA

Utilizar los resultados de la evaluation de las escuelas para orientar las to-
mas de decisiones en politicas publicas, principalmente en lo que se refiere
a los programas de apoyo y formacion continua del magisterio, en fun-
cion de los problemas de rendimiento escolar identificados, priorizando
las escuelas con las evaluaciones mas negativas.

Conclusion

Este articulo tuvo como objetivo analizar el impacto de los cambios ocurridos
en la autonomia y en la participacion de la comunidad en la gestion de la escue-
la, como parte de la polftica de descentralizacion emprendida por el gobierno
brasileno a partir de la decada de 1980.

Segiin se constato, no hay como retroceder -la descentralizacion es una
realidad en America Latina- y si, de un lado, amplio considerablemente los ni-
veles de autonomia y participacion en las escuelas publicas, de otro, no siempre
garantizo el aprendizaje exitoso para todos.

En el transcurso de este articulo, al tratar los diferentes aspectos de la
descentralizacion, las conclusiones y reflexiones ya fueron presentadas; sin em-
bargo, vale destacar todavia algunos presupuestos basicos que necesitan estar
presentes para que la participacion derive en el mejoramiento de la calidad de
la educacion:

• Integration y sinergia entre las diversas politicas publicas para el incre-
mento efectivo de la participacion en el ambito de la gestion general de la
educacion y de la gestion de las escuelas. En otras palabras, es necesario
que los sistemas educacionales esten decididos a promover la participacion
en las comunidades y en las escuelas, y creen mecanismos claros y especifi-
cos de transferencia de poder y de recursos, pasando y superando el piano
de las intenciones al piano de la action.

• Estructuracion de cursos de formacion de profesores y gestores educacio-
nales de modo de fortalecer en estos profesionales de la educacion el com-
promise con la participacion y el dominio del conocimiento y actitudes
favorables a la practica de una gestion escolar democratica.

• Oferta sistematica de information y modalidades de capacitacion a la po-
blacion, en general, sobre temas relacionados con la gestion escolar, para
tornarla lo suficientemente clara respecto a las cuestiones educacionales.
No hay duda de que la information y la presion de la sociedad civil son

118

Capi'tulo 3 GESTION DE LOS SISTEMAS ESCOLARES: jQUE CAMINOS SEGUIR

elementos fundamentales para que el sistema educativo de respuestas mas
efectivas a las necesidades de los ciudadanos. 27
• Implantation de sistemas de evaluation que permitan verificar el desem-
peno escolar, la calidad de la education y el impacto real de las polfticas
educacionales. Es fundamental estimular el fortalecimiento de una cultura
de transparencia, de information a la poblacion sobre los resultados de las
evaluaciones y de rendition de cuentas, no siempre presente en los siste-
mas educacionales. 28

Finalmente, cabe recordar que la descentralizacion en si misma no lleva a
un aumento general en la responsabilizacion de los actores involucrados. Por
lo tanto, para asegurar exito en las reformas de descentralizacion es necesario
capacitar agentes locales para que puedan desempefiar sus nuevas responsa-
bilidades administrativas, evaluadoras y financieras, y asi enfrentar y modelar
el clientelismo a nivel estatal, municipal y en las mismas escuelas (Meade y
Gershberg 2006).

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es aumentar el nivel de informacion sobre la educacion. Es el caso, por ejemplo, de la Cartilla
«Derechos del Estudiante», elaborado por la ONG Protagonistas (www.protagonistes.org.
br), con el objetivo de garantizar a los padres y alumnos informacion y conocimientos sobre
sus derechos, deberes y canales de participation para el mejoramiento de la Escuela Publica.
En paises en los cuales la educacion publica es gratuita, no es extrafia la imagen de que la
cuenta la paga «el gobierno». Destruir esta imagen, de tal forma que se tenga claridad de que
los servicios educacionales son pagados por los ciudadanos, es una etapa esencial cuando se
quiere que la misma poblacion fiscalice la prestation de servicios en esta area.

119

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121

POLITICAS EDUCATTVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

Anexos

Anexo I
Iniciativas de reformas educacionales en America Latina*

Argentina

1987

Transferencias de escuelas primarias para provincias

Alta

1991

Transferencia del nivel secundario y el restante del primario, y de las

Alta

1993

escuelas vocacionales hacia provincias

Ley Nacional de la Education: responsabilidades de los gobiernos national

y de las provincias; reforma curricular; evaluation nacional de estudiantes

Moderado

Bolivia

1994

Desarrollo institutional del Ministerio de la Education

Moderado

Reforma curricular

Moderado

Capacitacion y profesionalizacion de profesores

Moderado

Nuevos patrones y promotion de contratacion

Enfasis en la education rural bilingiie y para ninas

Consejos escolares

Evaluation nacional de estudiantes

Brasil

1980s-1993

Autonomfa financiera de las escuelas

Alta

Fechas variadas

1990s

Democratization de la selection de los directores de las escuelas (election)

Moderado

por estados

1983-1993

Consejos escolares

Moderado

1988

Evaluation nacional de los estudiantes

Alta

1991

Autonomfa a los sistemas municipales de education

Alta

1993

Plan Decenal de la education nacional

Moderado

Chile

1981

Devolution de la responsabilidad administrativa para municipios

Alta

1990

Sistema de subvention por alumno (vouchers)

Alta

1991

Programa de Reduction de la Pobreza

Alta

1993

Recentralizacion de las relaciones de trabajo

Alta

1995

Mejoramientos pedagogicos

Moderado

1997

Mayor autonomfa escolar

Moderado

Incentivos financieros en funcion del desempeno de la escuela

Moderado

Colombia

1989-1993

Descentralizacion hacia municipios y autonomfa de las escuelas

Moderado

1994

La Ley Nacional de la Education fortalece el papel de las instancias

Moderado

1996

estatales

Pagos de incentivo a los profesores

Moderado

Costa Rica

1996

Vinculacion de 6% del GDP para education

Moderado

Ampliation de la Jornada escolar

Alta

Pago de los profesores vinculados al desempeno

Moderado

Republica

1997

Ley Nacional de Education:

Moderado

Dominicana

descentralizacion/participacion de la comunidad; reforma curricular; capa-
citacion de profesor/director de escuela; evaluation nacional de estudiantes

Ecuador

1996

Nueva estructura para education basica

Moderado

1998

Nuevo modelo de pedagogfa

Bajo

Descentralizacion

Bajo

Consejo de Padres

Bajo

Evaluation del profesor

Bajo

Subsidios a las familias

Pendiente

122

Capitulo 3 GESTION DE LOS SISTEMAS ESCOLARES: jQUE CAMINOS SEGUIR

El Salvador

1991

Descentralizacion de las escuelas rurales, consejos comunitarios, autono-

mia de la escuela

Ley Nacional de la Education

Carrera de los profesores

Moderado
Moderado
Bajo

Guatemala

1991
1993
1994

Ley Nacional de la Education

Desarrollo de programa nacional de education

Infra-estructura y libros textos

Consejo de Padres

Descentralizacion

Bajo
Moderado

Honduras

1995
1996

Descentralizacion

Ley Nacional de la Education

Plan Nacional de mejoramiento de la education

Bajo
Bajo

Mexico

1992

Descentralizacion para los estados
Consejo de Padres
Carrera progresiva para profesores
Reforma curricular

Alta

Moderado/bajo

Moderado

Nicaragua

1991
1993

Consejo de Padres

Reforma curricular (libros textos)

Autonomia de la escuela

Moderado

Alta

Moderado

Panama

1997

Consejos escolares regionales y locales

Moderado

Peru

1992

Descentralizacion para consejos municipales
Consejo municipal administra las relaciones de trabajo
Sistema de becas (vouchers)
Evaluation nacional de estudiantes

Pendiente
Pendiente
Pendiente
Pendiente

Uruguay

1995

Expansion de la escolaridad
Capacitacion de profesores
Reforma curricular

Moderado
Moderado
Moderado

Venezuela

1989
1990

Descentralizacion hacia los estados

Carrera del profesor

Fondos publicos para education particular

Bajo

Moderado

Alta

Fuente: Table 1.2, Grindle (2004:9-10).

• La tabla incluye reformas significativas que propusieron introducir cam-
bios relevantes en los sistemas educacionales, asi como las que fueron
practicamente simbolicas. La inclusion en la tabla no implica la imple-
mentation exitosa de la reforma.

• El grado de implementation es una estimativa de como la reforma ocurria
en la practica al final de la decada. No se refiere al mejoramiento de la
calidad de la ensefianza que el cambio pueda haber ocasionado.

123

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

Anexo II

Mapeo de las acciones realizadas por los Consejos Escolares,

segiin area de actuacion

Gestion
institutional

Bolivia

Brasil
Colombia

Orienta las demandas y expectativas de la comunidad sobre la escuela y sus necesida-
des de aprendizaje.

Aprueba la formulation y supervisa la ejecucion del proyecto educative.

Firma el balance final de rendition de cuentas, elaborado por el director, con el repre-
sentante de los profesores.

Participa de la formulation del proyecto pedagogico de la escuela.

Toma decisiones que definen el funcionamiento de la escuela.

Participa de la formulation y de la evaluation del proyecto institutional y del proyecto
pedagogico de la escuela y los somete a la aprobacion de la Secretaria Territorial de
Education.

Establece premios y sanciones, buscando el buen desempeno academico y social del
alumno.

Estimula la creation de asociaciones de padres y de estudiantes.

Reglamenta los procesos de election promovidos por la escuela.

Gestion
pedagogica

Bolivia

Participa de la supervision del cumplimiento del calendario escolar.

Orienta y apoya el desarrollo de actividades curriculares y extracurriculares.

Define, conjuntamente con el director de la escuela, la adoption de la modalidad
bilingiie.

Brasil
Colombia

Guatemala

Practicamente no participa de esta area, segiin resultados de un estudio en diez
escuelas de Ceara.

Aprueba el plan de estudios y el plan anual de actualization academica del personal
docente.

Analiza con el director los resultados de las evaluaciones periodicas de competencias y
de las pruebas esta tales.

Supervisa que todos los estudiantes participen de estas pruebas.

Participa de la elaboration de pianos de mejoramiento y de evaluation de los resulta-
dos obtenidos.

Promueve actividades de formation para los padres de familia, a fin de desarrollar
estrategias de seguimiento de sus hijos y fomentar la practica de habitos de estudio.

Se hace representar por un padre en la Comision de Evaluation y promotion de la
institution responsable por la promotion de los alumnos al final del ano lectivo.

Define el horario y el calendario escolar.

Monitorea la frecuencia escolar.

Honduras

Monitorea la frecuencia y los resultados escolares

La unidad de coordination del programa monitorea las politicas y estrategias curri-
culares.

Nicaragua

Define el calendario escolar, el horario y la carga horaria por disciplina.

Elije la metodologfa a ser adoptada y selecciona algunos textos.

Establece normas para la evaluation de los alumnos.

124

Capi'tulo 3 GESTION DE LOS SISTEMAS ESCOLARES: jQUE CAMINOS SEGUIR

Gestion
administrativa

Boliv

Brasil

Colombia

El Salvador

Guatemala

Honduras

Nicaragua

Aprueba la formulation y ejecucion de las sumas de dinero disponibles para la ejeecu-
cion del proyecto educativo.

Administra aportes extraordinarios y todos los recursos que la escuela recibe.
Solicita autorizacidn y supervision del gobierno municipal y de la Asamblea General
de Padres para recaudar otros recursos financieros

Invierte recursos recaudados por iniciativa de la escuela en infraestructura y mobiliario.

Participa de la supervision de los profesores.

Controla la frecuencia y evalua el desempefio de los directores, profesores y personal

administra tivo.

Supervisa el mantenimiento y costo de la infraestructura y del mobiliario.

Recomienda, para premiacion, al docente que haya demostrado el mejor desempefio,

observadas las normas vigentes.

Administra recursos transferidos por el nivel federal; tambien los recursos del nivel
estatal en los estados en que esto ocurre.

Participa de la rendition de cuentas de recursos utilizados en los servicios de manteni-
miento, reformas, adquisicion de material y capacitacion.

Aprueba el presupuesto de recursos recibidos y de gastos de los recursos propios de la
escuela y los provenientes de pagos autorizados efectuados por los padres (derechos
academicos regulados por el gobierno nacional para los colegios estatales y uso de
libros de texto y similares).

Aprueba el presupuesto y monitorea el Fondo de Servicios Educativos, creado para
atender pagos de salarios y tributos sociales del personal (el director es el ordenador
de gastos y responde fiscalmente por el uso adecuado de los recursos).
Es responsable del mantenimiento preventivo de las instalaciones.

Participa de la evaluation de docentes, directores y personal administrativo de la
institution.

Administra recursos transferidos mensualmente por el Ministerio de Hacienda a
traves de sus oficinas departamentales: para dotation de la escuela y pago de salarios
de docentes y beneffcios sociales.

Selecciona, contrata, paga, supervisa, evalua y despide a los profesores (contratos por

un afio, pudiendo ser renovados).

Administra fondos transferidos trimestralmente por el Ministerio de Finanzas via

PRONADE: cuota fija que incluye pago de docentes y materiales y desayuno para

alumnos (normas restrictivas de gasto).

Administra recursos para la construction y mantenimiento de la infraestructura.

Selecciona, contrata, paga, supervisa y despide (contratos de un afio).

Administra fondos transferidos trimestralmente por el Ministerio de Hacienda: pago
de docentes, adquisicion de materiales educativos y mantenimiento de la escuela
(normas restrictivas para uso de los recursos).

Selecciona, contrata, paga, supervisa y despide (contratos de un afio).

Administra fondos transferidos mensualmente por el Ministerio de Finanzas, inclusive

para pago de salarios; es posible incrementar el salario con fondos reunidos por la

escuela.

Decide destino de los recursos aportados con autonomi'a.

Busca recursos adicionales, establece las tarifas escolares y administra los fondos
para la adquisicion de materiales escolares, para construction y mantenimiento de la
infraestructura.

Contrata y despide a profesores y personal administrativo a traves del director.
Supervisa el desempefio de los docentes y establece incentivos; el salario puede ser
aumentado en hasta 25%, sobre la base de las asistencias de profesores y alumnos.

125

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

Gestion clima
escolar

Colombia

Valoriza las especificidades del mundo rural, integrando elementos del area agrfcola y
de las festividades locales como una manera de entender la comunidad local y de crear
vinculos con la escuela.

Adopta el manual de convivencia de la institution y actua como una instancia para
resolver conflictos, agotados los procedimientos institucionales.

Tiene como objetivo mejorar la autoestima y el ambiente de convivencia.

Bolivia

Integra elementos de bilingiiismo y de identidad etnica que compiten para conferir
una especificidad propia a las escuelas.

El Salvador

Favorece el perfeccionamiento del clima escolar mediante el abordaje de temas rela-
cionados con la participation y la democracia.

Gestion de las

Bolivia

Promueve la articulation de las organizations territoriales de base.

relaciones de la
escuela con el
entorno

Colombia

Cuenta con un representante del sector productivo.

Fuente: Lopez (2005).

126

Capftulo 3 GESTION DE LOS SISTEMAS ESCOLARES: jQUE CAMINOS SEGUIR

Anexo III

Atribuciones de los Consejos Escolares de 19 estados brasilefios,

segun normas legales de su funcionamiento

Grandes areas de actuation

Funcion

Srevisi

>ni

Delih

rativa

Com

•ultiva

Fiscal

Movilizadora

ncion

1. Planificacion de la escuela

Piano de action (anual)

33,3

27,8

0,0

38,9

Directrices, metas y prioridades

33,3

11,1

0,0

55,6

Calendario escolar

5,6

33,3

5,6

11,1

44,4

Evaluation desempefio/escuela

11,1

33,3

11,1

33,3

Supervision general

0,0

5,6

88,9

2 . Proyecto pedagogico

Elaboration y aprobacion

27,8

0,0

44,4

Ejecucibn/evaluacion
Propuesta auricular
Reglamento escolar

0,0

16,7

3 16,7
3 16,7
6 33,3

1 5,6
0,0
0,0

3 16,7
0,0
0,0

ncieros

Plan de aplicacion de recursos
Prestation de cuentas
Plan de expansion de la escuela
Contratacion de servicios

0/
/O

1
1

72,2
0,0
5,6
5,6

1 5,6

0,0

3 16,7

0,0

1 5,6
1 5,6

1 5,6
12 66,7

2 11,1
2 11,1

11 61,1
15 83,3
9 50,0

0/
/O

3 16,7

6 33,3

14 77,8

11 61,1

Aceptacion de donaciones

4 22,2

0,0

0.0

0,0

14 77,!

Captation de recursos
Utilization de espacios
Realization de obras

0,0

16,7
0,0

0,0

1 5,6
0,0

2 11,1
0,0
0,0

0,0
0,0
4 22,2

16 88,9

14 77,8
14 77,8

4. Relaciones escuela-comunidad

Programas interaction escuela/comunidad

11,1

27,8

0,0

50,0

Sociedades y convenios

11,1

16,7

5,6

0,0

66,7

Realization eventos (culturales)

11,1

5,6

22,2

0,0

61,1

Creation de instituciones auxiliares de la escuela

5,6

0,0

94,4

Fortalecimiento de la escuela

0,0

5,6

0,0

94,4

5. Cuestiones administrativas y disciplinarias

Investigaciones y procesos

5,6

11,1

5,6

0,0

77,8

Penalidades disciplinarias

11,1

0,0

77,8

Cumplimiento de normas

0,0

5,6

11,1

72,2

Practica probatoria de servidores

5,6

0,0

94,4

Destitution del director

16,7

0,0

83,3

Designacion/despido del vicedirector

5,6

0,0

88,9

Hoja de pago

0,0

5,6

0,0

94,4

Estatuto del magisterio

0,0

5,6

94,4

6. Gestion del Consejo Escolar

Elaborar reglamento/estatuto

38,9

5,6

0,0

55,6

Elegir su presidente

38,9

0,0

61,1

Capacitacion de sus miembros

0,0

16,7

0,0

83,3

Prestation de cuentas del consejo

0,0

5,6

0,0

94,4

Desligamiento miembros CE

0,0

22,2

0,0

77,8

Fuente: Consejos Escolares: una estrategia de gestion democratica de la education publica. Disponible en:
http://portal.mec.gov.br/seb

127

Capitulo 4

LA PROFESION DOCENTE:

LECCIONES PARA DISENADORES

DE POLITICAS SOBRE REFORMAS

QUE FUNCIONAN

Denise Vaillant

Introduction

J_/a revision de la literatura a nivel internacional y latinoamericano muestra que
las nuevas expectativas y los desafios enfrentados por las sociedades y las econo-
mics sitiian a la education en el centro del debate y a los docentes como actores
clave. En este escenario, los responsables educativos enfrentan el reto constante
de disponer de un numero suficiente de maestros que sean competentes, que
permanezcan motivados y que tengan condiciones laborales adecuadas durante
toda su carrera profesional. Una de las tareas esenciales hoy en America latina es
la de encontrar la manera de mejorar las perspectivas de carrera de los docentes
y de modificar el imaginario colectivo referido a esta profesion. Para avanzar en
la busqueda de soluciones, este articulo busca identificar las experiencias con
buenos resultados para mejorar la consideration social hacia los docentes, su
contexto de actuation y la formation recibida. La superacion de la situation ac-
tual pasa, conjuntamente, por devolver la confianza en si mismos a los docentes;
pero tambien, por mejorar las condiciones de trabajo; asegurar una formation de
calidad y por exigir que los docentes se responsabilicen por sus resultados. Plan-
tear este cambio de perspectiva exige un apoyo decidido de los propios maestros,
de la Administration educativa y del conjunto de la sociedad. Es posible suponer
entonces que algunas transformaciones son viables a corto y mediano plazo en
America Latina con politicas adecuadas que se sostengan en el tiempo.

I. (jEs LA DOCENCIA UNA PROFESION?

La busqueda de «lo profesional» en la docencia involucra un debate amplio
sobre las profesiones, su significado y sus alcances terminologicos (profesion,

129

POLITICAS EDUCATWAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

profesionalizacion, profesionalismo). El tema es complejo y su analisis pasa ne-
cesariamente por estudiar sus orfgenes, evolution, organizaciones, entre otros,
en un contexto y un tiempo determinado (Vaillant 2004).

El concepto de profesion es el resultado de un marco sociocultural e ideo-
logico que influye en una practica laboral, ya que las profesiones son legiti-
madas por el contexto social en que se desarrollan. Por tanto, no existe «una»
definition, sino que profesion es un concepto socialmente construido, que varia
en el marco de las relaciones de acuerdo con las condiciones sociales e histori-
cas de su empleo.

Las caracteristicas de una profesion se modifican segiin quien proponga
las definiciones, aunque algunos componentes se repiten en la literatura. Tur-
ner y Hodge (1970:25) consideran que a pesar de que los modelos de las pro-
fesiones constituyen tipos ideales, existe una tendencia en sociologia hacia una
conceptualization unitaria de las profesiones.

Por su parte Wilensky (1964:138) sefiala que cualquier profesion que
reclame legitimidad, debe disponer de fundamentos tecnicos suficientes como
para sustentar dicho reclamo. Ademas, debe tener un ambito bien delimitado,
poseer requisitos para la formation de sus miembros y convencer al publico
de que sus servicios son especialmente confiables. Blankenship (1977:5) sin-
tetiza las caracteristicas de las profesiones a partir de los escritos de nueve
sociologos e identifica los siguientes rasgos comunes: un codigo etico, diplo-
mas y certificados, centros de formation, conocimiento especializado, auto-
regulacion, valor de servicio publico, y los colegas como grupo de referenda
principal.

A diferencia de lo que ocurre en otros ambitos profesionales, los autores
que estudian la profesionalizacion docente desde diversos campos, 1 muestran
que los requisitos de profesionalidad son multiples y que varian significativa-
mente. Es asi que ciertos autores se preguntan en que medida la docencia es
realmente una profesion o no.

Fernandez Perez (1995) sefiala que toda profesion deberia caracterizarse
por la posesion de un saber espetifico no trivial, de cierta complejidad y dificul-
tad de dominio, que distinga y separe a los miembros de la profesion de quienes
no lo son. Ademas, es fundamental la autopercepcion de maestros y profesores,
identificandose a si mismos con nitidez y cierto grado de satisfaction como
profesionales. Esto implica cierto nivel de institutionalization, en cuanto a las
normas exigidas para el ejercicio de la profesion.

Entre otros, la sociologia de las profesiones, la psicologia de la profesion, la historia de la
profesion, el desarrollo economico y el mercado profesional.

130

Capltulo 4 LA PROFESION DOCENTE

El resultado entre contrastar la docencia con diversas profesiones so-
cialmente aceptadas suele ser para algunos autores la confirmation de que la
docencia no es aiin una profesion. Asi, Marcelo (1994:137) evalua que la en-
sefianza no reiine ni los requisitos generates ni los particulares, por lo que no
podria ser considerada una «verdadera profesion». Este autor senala que el
periodo formativo de los docentes no es prolongado; que no se dispone de una
estructura de conocimiento que explique y de direction a la practica de la pro-
fesion docente; que falta frecuentemente una cultura comun a los docentes que
se transmita a los candidatos a profesor; que la socialization de los profesores
a traves de las practicas de ensefianza es a menudo un proceso casuistico y no
atendido sistematicamente; que como resultado de las caracteristicas anterio-
res, las barreras entre los miembros y no miembros de la profesion son debiles o
inexistentes; que la remuneration economica y muchas veces el prestigio social
no son comparables con los que se encuentran en otras profesiones.

Diversos estudios han planteado que, a diferencia de lo que ha sucedido en
la docencia, las ocupaciones que se han convertido en verdaderas profesiones
han adoptado modalidades de control profesional en sustitucion de las buro-
craticas, lo que supone la aplicacion de criterios rigurosos, determinados por la
propia tarea para la initiation a la profesion (de forma de asegurar la compe-
tencia para el ejercicio profesional) y, ademas, un control profesional sobre la
estructura y el contenido del trabajo (Marcelo 1995).

Segiin Avalos (1996), en la decada de 1990 se asiste a una revitalizacion
del concepto «profesional» del docente, diferente a la que se afirmo desde la
literatura referida a la sociologia de las profesiones en los afios sesenta: «E1 en-
fasis hoy dia se pone no en la defensa de la docencia como profesion sino en la
funcion de construction de la profesion por parte del propio docente, realizada
a traves del conocimiento que le entrega su experiencia y de las oportunidades
de ampliar su vision a las que tiene acceso...». De ahi la importancia que ad-
quieren los conceptos de «desarrollo profesional» y «autonomfa profesional».
El primero ha practicamente sustituido en el ambito international al termino
«formacion en servicio». Asi, el proceso de formation se define como un con-
tinuo y se pone el acento en las necesidades que se suceden en distintas etapas
de la vida profesional (con la clasica distincion entre profesores noveles y expe-
rimentados) o segun diferentes tipos de experiencias.

Para un buen mimero de autores, la profesionalizacion esta asociada a un
desempefio autonomo, con responsabilidad sobre la tarea que se desempena.
Pero estos rasgos no se legislan, sino que se construyen a partir de la confluen-
cia de tres elementos (Vaillant 2005 a): la existencia de un entorno laboral ade-
cuado, una formation initial y continua de calidad, y una gestion y evaluation
que mejore la practica laboral de los docentes.

131

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCLVL EN .AMERICA LATINA

1 . La situation en America Latina

Desde hace algun tiempo los maestros y profesores estan en el centro del «pro-
blema educativo», pero tambien son el factor estrategico de su solucion, y ello
por razones que aparentemente son contradictorias y que Fullan (1993) resume
en su muy citada frase: «los docentes tienen el honor de ser, simultaneamente,
el peor problema y la mejor solution en educations Ellos ocupan un lugar de
privilegio en el escenario de la politica educativa latinoamericana, marcada por
los exitos y fracasos de las reformas que se implementaron durante los ultimos
15 afios en la mayoria de los paises.

Una de las problematicas principales con que se enfrentan las polfticas
publicas en el sector education en la actualidad es como mejorar el desempefio
de los docentes. Los diagnosticos coinciden en sefialar que las propuestas tradi-
cionales ya no alcanzan. Pero hay tambien fuertes evidencias de que no es sim-
ple determinar cuales son los cambios adecuados y mucho menos ponerlos en
practica. Segun Namo de Mello (2005a), los maestros son parte del problema
en virtud de su falta de preparation, del corporativismo, del acomodarse a una
carrera que expulsa a los mejores. Pero deben ser parte de la solution, porque
sin la participation, compromiso y dedication de los profesores sera imposible
superar la desigualdad educational. Es necesario poner a aprender a la fuerza
laboral docente latinoamericana y a ensefiar a alumnos que desafian la pedago-
gia de la uniformidad. Es tan simple como eso, y muy dificil.

Tal como se indico mas arriba, nuestra tesis principal es que la profesiona-
lizacion de los docentes se construye a partir de la confluencia de tres elemen-
tos: la existencia de condiciones laborales adecuadas, una formation de calidad,
y una gestion y evaluation que fortalezca la capacidad de los docentes en su
practica. Sin embargo, el contexto actual en la mayoria de los paises latinoame-
ricanos esta marcado por:

• Un entorno profesional que presenta dificultades a la hora de retener a
los buenos maestros y profesores en la docencia. Son escasos los estimulos
para que la profesion docente sea la primera option de carrera. A esto se
agrega condiciones de trabajo inadecuadas y serios problemas en la estruc-
tura de remuneration e incentivos.

• Muchos maestros y profesores estan muy mal preparados y ademas el
cuerpo docente necesita un perfeccionamiento mediante un esfuerzo ma-
sivo de formation en servicio.

• La gestion institutional y la evaluation de los docentes no ha actuado por lo
general como mecanismo basico de mejora de los sistemas educacionales.

132

Capltulo 4 LA PROFESION DOCENTE

Pese a estos patrones comunes, todo analisis sobre situation de los docen-
tes a nivel latinoamericano debe tener en cuenta las variaciones significativas
existentes entre los diferentes paises de la region. Es pues con extrema precau-
tion que formulamos dos preguntas principales:

• <;Cuales son las politicas educativas que promueven con dici ones laborales
adecuadas, una formation initial de calidad, instancias de desarrollo profe-
sional y una gestion y evaluation que fortalezca a los docentes en su tarea
de ensefianza?

• jComo lograr que esas politicas se formulen y se mantengan en el tiempo?

Un sistema educativo no sera mejor que los maestros con los que cuenta.
Esto genera un doble reto: atraer candidatos bien calificados y promover su
mejor desempeno para lograr buenos aprendizajes en los estudiantes. En las
secciones que siguen buscaremos identificar algunas estrategias y politicas que
han tenido exito en la mejora de la docencia.

2. Un gran desafio: el reconocimiento social

La idea de que la sociedad subestima a los maestros ha sido tema de muchos
libros que se han ocupado de la cuestion. 2 Ademas, los propios docentes pare-
cen estar convencidos de que es asi. Muchos son los maestros en Latinoamerica
desilusionados, que abandonarian la profesion si surgiese otra oportunidad.

Resulta por lo demas ilustrativo las declaraciones de diversos actores so-
ciales recogidas en la prensa o en diversos estudios. 3 Estos suelen reiterar la
importancia de la education y de sus maestros, pero al mismo tiempo no pa-
recen brindarles la apreciacion necesaria para que estos sientan orgullo de su
profesion. Las expectativas son grandes, pero la valoracion es escasa.

Es dificil medir el reconocimiento de una profesion por parte de la socie-
dad y mas aun su prestigio social. En general, se dice que una profesion goza
de cierta valoracion social cuando sus representantes ofrecen un servicio que
la sociedad aprecia y considera importante. Ademas, la opinion publica estima
que este reconocimiento deberia recompensarse con un nivel salarial acorde al
trabajo que se desempena.

La cuestion del reconocimiento social de la profesion docente puede
considerarse desde dos angulos: como valoran los «no docentes» el trabajo

Ver entre otros, Huberman et al. (2000). .

Ver casos presentados en Vaillant y Rossel (2006).

133

POLITICAS EDUCATTVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

desempefiado por los maestros y como sienten los propios docentes la consi-
deration social hacia su labor. Si nos referimos a los primeros, estos suelen des-
valorizar la profesion docente. En cuanto a los propios maestros, estos sienten
tambien que la docencia no es suficientemente valorada. Asi en Argentina, casi
dos terceras partes de maestros encuestados para un estudio sobre la condi-
tion docente, 4 afirmaron no sentirse apreciados por la sociedad y expresaron
que su profesion ha perdido prestigio social en los ultimos afios. Los datos
son contundentes: el 68% de los docentes peruanos, el 40% de los brasilefios,
el 36% de los uruguayos y el 47,5% de los argentinos expreso su deseo de
abandonar la docencia. Los encuestados manifestaron que preferirian ejercer
cualquier otra actividad en el ambito educativo, ocupar cargos directivos o
dedicarse a otra cosa.

El sentimiento de perdida de prestigio social y deterioro de imagen frente
a la sociedad pareceria evidenciarse en una serie de sintomas criticos como los
siguientes: numero decreciente de bachilleres con buenos resultados de esco-
laridad que optan por ser maestros, bajos niveles de exigencia de las universi-
dades e institutos de formation docentes para el ingreso a la carrera docente,
perception generalizada entre los miembros de la sociedad de la mala calidad
de la education basica asociada a la baja calidad de los docentes. Este problema
generaria inconformismo y baja autoestima.

Para contrabalancear la falta de reconocimiento social hacia los docentes,
han surgido diversas iniciativas en la region latinoamericana, entre las cuales
cabe destacar el Premio Profesor Nota 10, otorgado por la Fundacion Vitor
Civita de Editorial Abril en Brasil. Pueden aspirar al premio todos los maes-
tros de education basica, de primero a sexto grado, quienes deben presen-
tar proyectos de aula exitosos de por lo menos un afio de implementation
y resultados visibles. Los proyectos presentados son examinados por comi-
siones seleccionadoras que luego de varias rondas escogen 40 finalistas. De
estos se elige a los 10 profesores Nota 10 y finalmente queda un ganador
final. El evento es transmitido por television en directo y recibe la atencion
de un acontecimiento de primer nivel, con los finalistas alojados en un hotel
de cinco estrellas. Un resultado importante de las premiaciones, que se puede
mencionar, es que ha ayudado a jerarquizar la profesion. El premio tiene ya
nueve afios de antiguedad y se ha convertido a la fecha en un evento de alta
notoriedad en el pais. 5

4 VerTenti(2005).

5 Para mayor information, ver el website: www.novaescola.br

134

Capltulo 4 LA PROFESION DOCENTE

Ta Ma N° 1
EXPERIENCIAS PARA LA VALORACION SOCIAL DE LA DOCENCIA

Premio Profesor Nota 10 Maestros de educacion basica con proyectos de aula exitosos de por lo menos un ano

Brasil de implementation y resultados visibles.

Premio Compartir al Maestro Maestros de primaria y secundaria con experiencias educativas relevantes debidamente

Colombia evaluadas.

Premio Maestro 100 Puntos Maestros de educacion basica con buenas practicas en el aula.

Guatemala

Fuente: elaboration propia.

En Colombia, se promueve tambien un premio anual a la excelencia do-
cente, el Premio Compartir al Maestro, cuyo proposito es rendir un homenaje
a los maestros sobresalientes del pais, promover una valoracion social mas justa
de la profesion docente, y apoyar y promover la profesionalizacion de la docen-
cia. El Premio Compartir al Maestro se realiza desde el ano 1999, y se basa en
un detallado procedimiento de selection y en una serie de visitas para conocer
los proyectos que postulan al premio. Pueden participar profesores de escuelas
publicas y privadas de preprimaria y primaria. Si es del nivel primario lo respal-
dan las municipalidades y si es del nivel secundario lo patrocina el Estado. El
premio cuenta con un periodico, Palabra Maestra, y con un aceitado mecanismo
de selection mediante el cual se escogen las 26 propuestas que mejor reflejen
el profesionalismo del maestro postulan te. Luego de recolectar information a
partir de visitas, se seleccionan 18 nominados, de los cuales un reconocido ju-
rado elige al Gran Maestro y los Maestros Ilustres. Como en el caso de Brasil,
la premiacion se lleva tambien a cabo en un teatro y se elabora un libro con las
mejores experiencias educativas. El evento cobra relevancia national porque es
transmitido por television, y a este asisten las maximas autoridades educativas
del pais, ademas de los sindicalistas.

En el ano 2006 surgio en Guatemala la primera edition del Premio al
Maestro 100. Esta experiencia se inspira en las actividades llevadas adelante en
Brasil y Colombia, y se propone reconocer las buenas practicas en el aula e iden-
tificar los proyectos innovadores de los mejores maestros o maestras del pais.
Este premio constituye una iniciativa de la sociedad civil y cuenta con la partici-
pation de universidades, empresas, fundaciones privadas y entidades internacio-
nales, bajo la coordination de Empresarios por la Educacion de Guatemala.

Los casos de Brasil, Colombia y Guatemala muestran algunos de los cami-
nos que podran mejorar el reconocimiento social hacia los docentes. Otra posi-
bilidad es considerar los rasgos actuales del entorno laboral e intentar prestigiar
la profesion mediante estrategias que creen un entorno mas favorable. Esto es
lo que veremos en los parrafos que siguen.

135

POLITICAS EDUCATIYAS Y COI IESION SOCIAL EN AMERICA LATINA

II. LOS RASGOS SALIENTES DEL ENTORNO LABORAL

Si analizamos los datos disponibles sobre docentes, podemos identificar una
serie de rasgos a los que se debe prestar particular atencion a la hora de pensar
las politicas educativas (Liang 2003; Navarro 2002; Siniscalco 2002; Vaillant y
Rossel 2006). El cuerpo docente esta altamente feminizado, lo que contrarresta
claramente con la distribucion de genero en otras profesiones no docentes, en
las que suele predominar el sexo masculino o en las que la distribucion tien-
de a ser mas equitativa. Aunque, hay paises como Bolivia o El Salvador que
tienen una profesion docente menos feminizada que otros (como Costa Rica,
Paraguay o Brasil).

Grdfico N° 1

PORCENTAJE DE MUJERES DOCENTES DE EDUCACION BASICAY MEDIA

EN LATINOMERICA

90% ,
80% —
70%-
60% -
50% -
40%-
30%-
20% —
10% —
0%

85% 84%

80%

J854 — m^

-m%r

72% 72%

71%

69%

J=\ K» 65% e^

63% 63%

** 3? ^

^ <?

4f ^ ^

s? ^

(*) Nota: en el caso de Peru, los datos de genero y promedio de edad corresponden a docentes de education

primaria publica.

Fuente: elaboration propia a partir de Navarro (2002) y Liang (2003).

Los maestros de education basica tienden a ser mas jovenes que sus pares
de paises desarrollados, donde la tendencia parece ser hacia el envejecimiento
progresivo. 6 Sin embargo, a pesar de la relativa juventud de este cuerpo docente,

De acuerdo al promedio elaborado por la OCDE en 2003, el 57% de los docentes de educa-
tion primaria en estos paises tiene 40 afios o mas. En naciones como Suecia, Alemania o Re-
publica Checa, mas de un tercio de los docentes de education primaria tienen 50 afios o mas.

136

Capltulo 4 LA PROFESSION DOCENTE

la edad promedio de los maestros muestra variaciones importantes. Hay casos
donde el promedio de edad llega a superar los 40 anos, como en Uruguay o
Chile, mientras que en otros paises los promedios de edad llegan apenas a 26
anos, como en Brasil o Venezuela.

Grdfico N° 2

PROMEDIO DE EDAD DE DOCENTES DE EDUCACION BASICAY MEDIA

EN LATINOAMERICA

40-
35-
30-
25-
20-
15-
10
5-

41, i

41,;

39,5 39,2 39

37,"

37,f

37,:

34,4 -u

26,4

—

(*) Nota: en el caso de Peru, los datos de genero y promedio de edad corresponden a docentes de educacion

primaria publica.

Fuente: elaboracion propia a partir de Navarro (2002) y Liang (2003).

Por otro lado, la preparacion y los anos de educacion de los maestros
es mas debil que la de sus pares en paises desarrollados e incluso que en
otros paises en desarrollo. El promedio de educacion de los maestros y
profesores latinoamericanos (12 anos) sigue siendo significativamente me-
nor al que se registra en el grupo conformado por Estados Unidos, Japon
y los paises de la OCDE (2005) -que es de 16 anos- y en otros paises en
desarrollo. 7 Este sesgo negativo en terminos educativos de los docentes de
la region da como resultado un escenario en el que, como algunos autores

7 Paises como Egipto o Indonesia muestran porcentajes significativamente altos de profesores
que tienen titulo universitario respecto de la mayoria de los paises latinoamericanos.

137

POLITICAS EDUCATWAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

han senalado, buena parte de los ninos y adolescentes latinoamericanos de
contextos socioeconomics desfavorables asisten a escuelas en las que hay
docentes empiricos. 8

La evidencia reciente tambien sugiere que los docentes provienen de sec-
tores y familias con menor capital cultural y economico en terminos relativos
y que en estos hogares la incidencia de la vulnerabilidad economica tiende a
ser significativamente mas alta que entre los hogares del resto de profesiona-
les y tecnicos. Ademas, el modelo tradicional de profesion que complementa
un porcentaje pequeno de los ingresos del hogar parece estar perdiendo vi-
gencia, bajo la confirmation de que en algunos paises las docentes aportan,
cualquiera sea la edad que tengan, no menos del 45% de los ingresos totales
de su hogar. 9

El desempeno en la ensefianza depende, entre otras cosas, de la posibilidad
que el sistema tenga para atraer y reclutar buenos docentes, de las perspectivas
ofrecidas por la carrera docente y tambien de las estrategias exitosas de dialogo
con los sindicatos. Son estas tres tematicas clave las que desarrollaremos en los
parrafos que siguen.

1 . Estrategias para reclutar y atraer a la profesion

Como ya hemos indicado, la docencia se ha transformado en una profesion que
no atrae a los mejores candidatos. Quienes ingresan a los institutos de forma-
tion tienen, en promedio, peor historial educativo que otros estudiantes que
acceden a otros estudios mas valorizados socialmente. Pero esto es solo una
parte de la cuestion, ya que existe un serio problema de retention, que hace
que en muchos paises la desertion de la profesion sea una conducta frecuente
que, logicamente, no afecta a los peores, sino a los mejores docentes, que son
quienes tienen mas oportunidades de optar por puestos mejor retribuidos en
otras areas.

El desempeno de los maestros y profesores depende de un conjunto de fac-
tores, entre los que se encuentran la formation, los recursos, la carrera docente,

En Vaillant (2005a), se explica la situation de este tipo de maestros. Los docentes empiricos
son maestros que no tienen una formation especffica. Son generalmente nombrados tempo-
ralmente para resolver necesidades inmediatas; por ejemplo, en areas rurales, donde es di-
ffcil conseguir maestros calificados. Algunos de ellos terminan moviendose a las ciudades y
obteniendo nombramiento permanente.
VerTenti(2005).

138

Capltulo 4 LA PROFESION DOCENTE

los formadores y los incentivos. Estos ultimos constituyen uno de los temas
que mas pasiones despiertan cuando se discute la calidad de la education: ,da
estructura de remuneraciones y la carrera profesional de los docentes generan
o no los incentivos necesarios para mejorar su desempeno?

En la mayoria de los paises latinoamericanos, la estructura salarial paga
por igual a los docentes sin tener en cuenta los desiguales esfuerzos y habilida-
des. No se distingue entre quienes tienen buen o mal desempeno. Ademas, el
salario se encuentra desvinculado de las actividades desarrolladas en los esta-
blecimientos escolares, no se diferencia entre especialidades donde hay escasez
de profesores y aquellas donde hay sobreoferta, y se considera la antiguedad
como la principal razon de los aumentos salariales. Esto ultimo determina que,
finalmente, se recompense mas bien la fidelidad que el desempeno efectivo en
el trabajo.

Para muchos autores, el tema de la atraccion a la profesion se relacio-
na con el debate sobre los salarios docentes. Es esta una discusion en la que
entran consideraciones referidas a la estructura legal y limitada de la Jornada
laboral y las vacaciones durante los periodos sin clases. Estas caracteristicas de
la profesion docente complejizan el analisis respecto a si el nivel actual de los
salarios docentes es bajo o, con algunos supuestos, es mas alto que el de otras
profesiones. 10

Algunos autores (Vegas 2005) han estudiado la mejoria de la ensefianza
mediante el establecimiento de incentivos para los maestros en diferentes pai-
ses de la region, revisando opciones clasicas de pago por meritos asociado al
desempeno y tambien incentivos a los centros educativos. Pero cuando se ha-
bla de este tema, es necesario distinguir la situation entre los paises. Mientras
que Chile o El Salvador registran los mas altos promedios de salarios, en un
nivel intermedio se ubican paises como Argentina, Brasil, Colombia, Honduras
y Uruguay, mientras que es en Nicaragua y Republica Dominicana donde se
encuentran los salarios mas bajos (Vegas 2005).

Entre el primer y segundo grupo de paises hemos identificado algunas
iniciativas promisorias para atraer y retener a docentes en la profesion. La tabla
que sigue sintetiza estas experiencias.

Ver el reciente estudio de De Moura Castro e Ioschpe (2007).

139

POLITICAS EDUCATIVAS Y COHESION SOCIAL EN AMERICA LATINA

TablaN°2
INICIATiVAS PROMISORIAS PARA RECLUTAR Y ATRAER DOCENTES

Estrategias para impulsar el reclutamiento

Argentina Elegir la docencia

Colombia Beca ICETEX

Reclutar a estudiantes con mejor trayectoria educativa mediante
becas para la formacion.

Impulsar a estudiantes de baja condition socioeconomica para
realizar estudios de nivel superior.

Uruguay
CERP

Estimular el ingreso a la profesion de bachilleres con buenos
resultados educativos.

Estrategias para hacer mas atractiva la profesion

Brasil

FUNDEF

Valorization del magisterio e incentivos para los docentes.

Chile

SNED

Brindar incentivos a los maestros asociando las remuneraciones
con el rendimiento de los alumnos y reconociendo a los profe-
sionales de los establecimientos de mejor desempeno.

Colombia

Programa national
de incentivos

Premiar a centros y a docentes con buen desempeno educativo.

Fuente: elaboration propia.

Si nos referimos a las estrategias para impulsar el reclutamiento, Argentina
implementa desde el ano 2003 un programa denominado «Elegir la docencia»
para promover la election de profesorado para el nivel medio. 11 La convoca-
toria permite otorgar unas 1.500 becas para jovenes de todo el pais que deseen
seguir una carrera docente para el nivel medio. Estas becas tienen como pro-
posito ofrecer mejores condiciones para la formacion y mayores posibilidades
de dedication al estudio. Pueden participar aquellos jovenes que quieren iniciar
carreras de profesorado, que tengan buenos promedios en su education media
y que no superen los 23 anos. Las becas consisten en unos $ 1.500 anuales
(U$S 500) por el periodo que dure la carrera.

A su vez Colombia desarrolla algo similar a Argentina. El Instituto Co-
lombiano de Credito Educativo en el Exterior (ICETEX) premia y estimula
con becas o creditos muy blandos a aquellos estudiantes de education media de
estrato socioeconomic bajo que registren altos puntajes de rendimiento aca-
demico. Este programa es general, aunque prioriza aquellos que deseen realizar
estudios en education. 12

Por su parte, Uruguay promueve desde el ano 1997 un programa de be-
cas para estudiantes de education media con buenos resultados educativos
que deseen iniciar estudios en los Centros Regionales de Profesores (CERP)

Ver el capitulo I de I. Aguerrondo en Vaillant y Rossel (2006).
Ver el capitulo II de L. Martinez en Vaillant y Rossel (2006).

140

Capltulo 4 LA PROFESSION DOCENTE

existentes en diversas zonas del pais. 13 Los estudiantes tienen cubiertos sus gas-
tos de manutencion y alojamiento, asi como el desplazamiento a sus localidades
de origen cada 15 dias.

Si nos referimos ahora a las estrategias para hacer mds atractiva la profesion,
uno de los casos emblematicos es el de Brasil, a traves la creation en el afio
1998 del Fondo de Manutencion y Desarrollo de la Education Primaria y de
Valorization del Magisterio (FUNDEF), cuyo objetivo es destinar fondos al
incremento salarial y a la recalificacion de los docentes de ensefianza primaria. 14
Este fondo provee, entre otros, un piso salarial profesional e incentivos a la pro-
ductividad. Con el 60% del Fondo destinado a la remuneration de profesores
y profesionales de la education, los resultados de la iniciativa son alentadores:
apenas dos afios despues de su aplicacion, los salarios de los docentes mejora-
ron significativamente, y los aumentos fueron mas altos alii donde los salarios
estaban mas deprimidos. A su vez, la ley que dio lugar al FUNDEF, establece
un plazo de cinco afios para que los profesores obtengan la habilitacion nece-
saria para el ejercicio de la docencia. Para llevar a cabo esta iniciativa, destino
recursos para la capacitacion minima de los profesores «empiricos», es decir,
aquellos que no habian cursado carreras de Pedagogia. Los resultados en esta
dimension son tambien positivos, habiendo disminuido en forma importante el
numero de maestros y profesores sin formation para la docencia. 15

Chile es otro caso de in teres, ya que se evalua desde el afio 1996 y cada
dos afios el desempefio de los establecimientos municipales y particulares sub-
vencionados a partir de la medicion de los resultados de los alumnos de los
establecimientos segun el Sistema de Medicion de la Calidad de la Education
(SFMCE). Los establecimientos que resultan bien evaluados por este sistema
de medicion, reciben recursos adicionales durante dos afios a traves de la Sub-
vention por Desempefio de Excelencia. Estos recursos son distribuidos en su
totalidad entre los profesores de los establecimientos seleccionados. Este pro-
grama se basa en el principio de que un buen docente es aquel que logra que
sus alumnos aprendan lo que deben aprender, de esta manera, el Sistema Na-
tional de Evaluation del Desempefio (SNED) genera incentivos directos a los
docentes sobre la base de los resultados de los alumnos del colegio en pruebas
estandarizadas. 16

En Colombia, el programa national de incentivos tiene una estructura si-
milar al de Chile, premiando a centros de buen desempefio con recursos para

15 Una amplia description del sistema de becas se encuentra en Mancebo (2003).

14 Ver entre otros Souza (2001).

15 Ver Namo de Mello (2004).

16 Ver entre otros, Mizala y Romaguera (2004).

141

POLITICAS EDUCATWAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

la implementation de proyectos educativos y a docentes de esos centros por la
excelencia en su trabajo. En los ultimos seis afios, el gobierno colombiano ha
aplicado una serie de medidas y programas en materia de education, orientados
a mejorar la calidad del servicio publico. Uno de los aspectos centrales en este
ambito ha sido promover la excelencia profesional de los docentes a traves de
un nuevo Estatuto de Profesionalizacion Docente y de un Plan de Desarrollo
Profesional asociados al programa de incentivos ya mencionado. 17

2. Experiencias con nuevas estructuras de carrera

America Latina parece otorgar un lugar especial a la antiguedad como el prin-
cipal componente para que el docente pueda avanzar en una carrera profesional
que finaliza con una position maxima sin trabajo de aula, con responsabilidades
de administration y gestion. 18 Para un docente solo hay una mejora sustancial
de su ingreso pasando a ser director de la escuela, y de alii a supervisor; es decir,
solo se permite el ascenso a otros puestos alejandose del aula, lo cual tiene como
consecuencia perversa el abandono de la tarea de ensefiar por parte de quienes
son buenos maestros.

En la region, Colombia y Mexico son los dos unicos paises que han venido
ensayando cambios en la materia. Se trata de dos naciones que han llevado a
cabo una descentralizacion educativa en los ultimos afios, aunque las adminis-
traciones docentes son de tipo centralizado.

En Colombia existe un sistema de escalafones en la carrera docente al
cual se ingresa despues de un afio de prueba. De ahi en adelante, los docentes
tienen evaluaciones anuales, las que son realizadas por los directores de los
establecimientos o por autoridades superiores. Estas evaluaciones son perso-
nales y en ellas se establece un plan de desarrollo y metas para el afio siguiente.
Cada afio, los docentes son evaluados en terminos del cumplimiento de estas
metas. Si los docentes aspiran a cambiar de escalafon, deben someterse a una
evaluation especial basada en competencias especificas requeridas en su labor
docente. Esta evaluation constituye el mecanismo para avanzar en la carrera
docente. 19 Este modelo de carrera se encuentra aiin en plena fase de imple-
mentation, por lo que no se puede aiin extraer demasiadas conclusiones como
en el caso de Mexico.

Ver entre otros, Peirano (2007).

Ver Morduchowicz (2003).

Ver el capitulo II de L. Martinez en Vaillant y Rossel (2006), ya citado;yC. Peirano enVaillant

y Cuba (2008).

142

Capltulo 4 LA PROFESSION DOCENTE

Mexico constituye el primer intento regional de modification de los tradi-
cionales mecanismos de promocion jerarquica de los docentes (Vegas y Uman-
sky 2005). En este pais existe el ascenso por la via vertical (escalafon) a traves
de un concurso basado en conocimientos, aptitud, disciplina, puntualidad y
antigiiedad. Ademas se cuenta con un sistema de ascenso con mayores posi-
bilidades de movilidad horizontal. Se trata del Programa Nacional de Carrera
Magisterial de Mexico, el cual es voluntario, y los docentes que participan en
el pueden ser incorporados o promovidos si se evaluan segiin los requisitos
preestablecidos. En este programa participan los docentes de aula, los directi-
ves y quienes tienen un cargo tecnico-pedagogico. Seis son los factores a ser
evaluados: antigiiedad en el sistema, grado academico, preparation profesional,
cursos de actualization, superacion profesional, desempefio profesional y apro-
vechamiento escolar en el caso de los docentes de aula; desempefio escolar en el
caso de los docentes directivos; y apoyo educativo en el caso de los docentes con
funciones tecnico-pedagogicas. Cada nivel tiene sus propios requisitos, de ma-
nera que se promueve la incorporation o ascenso de los maestros mas capaces,
mejor preparados y con mejor desempefio.

Tabla N" 3
PROGRAMA NACIONAL DE CARRERA MAGISTERIAL EN MEXICO

Novel

Instruction de alumnos

Evaluation
Antigiiedad
Capacitacion

Profesional

Instruction de alumnos

Evaluation

Supervision de estudiantes

Antigiiedad

Consejero p/docentes de primer y segundo nivel

Capacitacion
Planificacion
Rendimiento de alumnos

Avanzado Instruction de alumnos

Supervision de estudiantes
Consejero p/docentes de primer nivel
Colaboracion en evaluation
Desarrollo curricular

Experto Instruction de alumnos

Supervision de estudiantes

Consejero p/docentes de niveles inferiores

Colaboracion en evaluation

Desarrollo curricular

Investigation

Capacitacion para docentes

Evaluation

Antigiiedad

Capacitacion

Planificacion

Rendimiento de alumnos

Evaluation

Antigiiedad

Capacitacion

Planificacion

Rendimiento de alumnos

Fuente: Morduchowicz (2002).

La implementation de la promocion horizontal implico un dificil proceso
de concertacion entre la Secretaria de Education Publica (SEP) y el Sindicato

143

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

Nacional de Trabajadores de la Educacion (SNTE). De hecho, la carrera no
tiene mas basamento juridico que el compromiso contraido en un acuerdo, los
convenios que se firmaron y los lineamientos generates dictados por una Co-
mision Nacional Mixta, al margen de la Ley de Escalafon y del reglamento de
Condiciones de Trabajo de la SEP y de los gobiernos de los estados.

Los docentes pueden participar de tres modos diferentes. Estos responden
al tipo de trabajo que desempenan: i) docentes frente a un grupo; ii) docentes
en funciones directivas y; iii) docentes en actividades tecnico-pedagogicas. A su
vez, con sus cinco niveles salariales basicos, permite incrementos desde un 25%
de la plaza inicial en el nivel «A» (corto plazo) hasta un 200% (largo plazo).

Cada afio, la Secretaria de Educacion Piiblica, las autoridades educativas de
los estados y el SNTE determinan el numero de plazas de nueva incorporation
o a ser promovidas en cada nivel, modalidad y entidad federativa, de acuerdo
con los techos fmancieros y con los lineamientos de la propia carrera, defmidos
por la Comision Mixta de la Secretaria de Educacion Publica-Sindicato Nacio-
nal de Trabajadores de la Educacion.

La carrera magisterial two, obviamente, el apoyo de la dirigencia nacional
y estadual, pero tambien fue rechazada y, en muchos casos saboteada por di-
versas regiones del pais. Los argumentos de los docentes contrarios a la carrera
magisterial se basaron en que solo sirve para que el gobierno desatienda las de-
mandas de aumentos generales del sueldo basico. Por otra parte, sostienen que
es un programa selectivo que intensifica la competencia entre los maestros.

El caso de Mexico muestra que aun con debilidades, el sistema de carreras
escalares constituye una de las propuestas mas novedosas que se han desarro-
llado en los ultimos tiempos para dar solution a algunos de los problemas plan-
teados por la estructura laboral de los docentes en America Latina. El modelo
se estructura en niveles de desarrollo profesional, que se inician con el docen-
te novel, continuan con el profesional en desarrollo, el profesional avanzado
y terminan con el profesional experiente. El disefio de la carrera describe las
funciones de los docentes, los criterios para avanzar hacia los niveles superio-
res, la forma de evaluation, las especificaciones de acreditacion y capacitacion
necesarias, y el salario adecuado para cada uno de los niveles. La propuesta
incluye dimensiones de responsabilidad en las tareas, pero tambien de aumento
de competencias y de crecimiento profesional para los docentes.

3 . Los sindicatos y el fortalecimiento de la docencia

Durante las decadas de 1980 y 1990, las reformas educativas abordaron trans-
formaciones en los contenidos curriculares de ensefianza basica, introdujeron

144

Capltulo 4 LA PROFESION DOCENTE

criterios de calidad y equidad, y pusieron un fuerte enfasis en el aumento de
la cobertura educativa. Al mismo tiempo, se impulsaron cambios que afecta-
ron directamente a las organizaciones sindicales de docentes y que condicio-
naron su posicionamiento frente al conjunto de las transformaciones. Por un
lado, pese a que desarrollaron diferentes iniciativas para mejorar la docencia
con programas de formation inicial y en servicio, y con reconocimientos para
los mejores avances, practicamente no se desarrollaron estrategias de largo
plazo para el mejoramiento de los salarios y las condiciones generates de
trabajo de maestros y profesores. A su vez, en muchos casos se impulsaron
modificaciones a la estructura de gestion de los sistemas educativos que debi-
litaron el poder y que los sindicatos tenian en los diferentes niveles. Esto ha
dado como resultado un punto de partida con altos niveles de conflictividad
(Vaillant 2005b).

Pese a que los sindicatos docentes latinoamericanos presentan algunas ca-
racteristicas que les son comunes, las configuraciones institucionales que los
diferentes paises han desarrollado son muy diversas. Estas diferencias estan
marcadas por el nivel de integration o fragmentation de las estructuras sin-
dicales, la vinculacion con otros actores del sistema politico o el grado en que
han cultivado un perfd profesional. Sin embargo, es importante resaltar que los
sindicatos docentes son organizaciones extremadamente complejas que involu-
cran diferentes logicas de action y objetivos que muchas veces pueden resultar
contradictorios. Asi, por un lado buscan mejorar las condiciones laborales de
sus afiliados y dignificar la profesion docente, al tiempo que necesitan tener
presencia en los ambitos de debate politico. A su vez, necesitan mantener sus
organizaciones y tener influencia e intercambio con organizaciones sindicales
de otros sectores, buscando un equilibrio con las federaciones centrales. Estas
contradicciones complejizan la posibilidad de abrir espacios de dialogo y ne-
gotiation, trabando en muchos casos los procesos de concertacion sobre las
reformas educativas.

La historia de las resistencias y conflictos que sindicatos docentes y go-
biernos han vivido en America Latina en los procesos de reforma de los anos
noventa ha estado fuertemente centrada en tres areas: en primer lugar, las rei-
vindicaciones sobre las condiciones de trabajo, los salarios y la profesion do-
cente; en segundo lugar, las transformaciones a la organization del sistema
educativo y, en especial, la gestion del mismo; y en tercer lugar, la forma en
que se han formulado e implementado las reformas y la escasez de espacios de
dialogo y negotiation con las organizaciones de docentes. Pero mas alia de esta
constatacion, es claro que la region ha tenido espacios de dialogo que permiten
establecer puntos de encuentro y generar acuerdos desde una perspectiva de
largo plazo, tal como lo muestra la tabla a continuation.

145

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

TablaN°4
LOS SINDICATOS Y ESTRATEGIAS EXITOSAS DE DIALOGO

\Pm's

Procesos de didlogo

De alcance nacional

Chile

Mecanismo tripartita que involucra al Ministerio de Educacion,
cipalidades y el Colegio de Profesores.

la Asociacion Chilena de Muni-

Mexico

Mecanismo bipartito/tripartito: SNTE con la Secretan'a de Educacion Piiblica y en algnnos
casos incluye la Presidencia. Mecanismos bipartitos operan tambien a nivel federal del Estado.

Consultas sectoriales

Minas Gerais Negociaciones individuales y concesion ante reivindicaciones salariales para el logro de consen-

sos minimos en las propuestas de reforma.
El Salvador Procesos de dialogo generalmente basados en rondas de consulta y en compartir information en

instancias concretas.
Guatemala Comisiones consultivas con participation de instituciones privadas y pviblicas.

Honduras Negociaciones de diferentes organizaciones con el Ministerio de Education con participation

de la Presidencia de la Republica.
Republics Participation del principal sindicato en el Consejo Nacional de Educacion a partir de la ley de

Dominicana 1997.

Fuente: Vaillant (2005b).

En principio, aunque con configuraciones historicas y caracteristicas muy
diferentes, Chile y Mexico han logrado avanzar en forma significativa hacia la
negotiation de objetivos comunes entre sindicatos docentes y gobiernos, con el
rasgo comun de tener ambos un unico sindicato docente fuerte que se convir-
tio en el principal interlocutor frente a las autoridades educativas. Otros paises
tambien han avanzado hacia la concertacion y han desarrollado experiencias
que, aunque menos exitosas y abarcadoras, plantean lineas de action intere-
santes en contextos marcados por realidades muy diferentes entre si. Asi en el
caso de Minas Gerais se avanzo en el desarrollo de negociaciones individuales
y la concesion ante reivindicaciones salariales para el logro de consensos mini-
mos en las reformas que las autoridades proponian. En El Salvador, Guatemala
y Honduras, se opto por generar rondas de consultas con las organizaciones
sindicales que permitieran incorporar las opiniones y puntos de vistas de los
docentes en la definition de politicas. Finalmente, en Republica Dominicana se
logro la elaboration de un Plan de Action, que implico que el principal sindica-
to docente participara en el Consejo Nacional de Educacion, formando parte de
las autoridades que disenaron y gestionaron el proceso de reforma en el pais.

III. La preparacion para maestros y profesores

Los modelos de formation docente son centrales para los sistemas educativos,
ya que determinan de una forma o de otra, la organization de la escuela y del

146

Capltulo 4 LA PROFESSION DOCENTE

curriculo, el uso del espacio y del tiempo, la distribution de las aulas y muchos
otros factores que inciden en la calidad de la education.

En el origen de los sistemas educativos modernos se registro un gran de-
bate acerca de la necesidad y la pertinencia de la formacion especializada de
los docentes y la exigencia de los titulos para el ejercicio de la actividad. 20 Los
«empiricos» reivindicaban el conocimiento practico que se adquiria a traves
de la experiencia, mientras que los que tenian una formacion formal (en el ex-
terior o en las incipientes instituciones formadoras de maestros) reivindicaban
una especie de monopolio ocupacional en beneficio de quienes poseian titulos
otorgados por instituciones formadoras de docentes. Hoy, la gran mayoria de
los docentes en actividad posee un titulo profesional, es decir, tiene una forma-
cion pedagogica especifica que se desarrolla por lo general en universidades o
en institutos de formacion docente.

La pertenencia institucional de los modelos de formacion ha dado lugar a
un apasionado debate. Para algunos la formacion inicial de los maestros y pro-
fesores debe situarse en las universidades, mientras que para otros debe tener
el caracter de education superior no universitaria y localizarse en institutos de
formacion docente.

La education de los maestros de education basica, desde sus origenes, se
vinculo academicamente a las unidades tecnicas de las secretarias-ministerios
de Education, lo mismo que todas las escuelas primarias publicas en cada pais.
Esta dependencia, de ambas, permitia una mejor articulation entre el curriculo
de formacion desarrollado en las escuelas normales y el curriculo desarrollado
en las escuelas de primaria. Cuando, en la mayoria de los paises, la formacion
docente pasa a depender de las universidades, se rompe el vinculo traditional
con las escuelas. Las universidades son normalmente autonomas respecto de las
politicas de las secretarias de Education.

Existen argumentos a favor y en contra de situar la formacion docente
inicial en la universidad. 21 Por un lado, muchos especialistas senalan ventajas,
ya que se brinda la oportunidad a los futuros docentes de formarse en ambitos
de excelencia academica, con buenos profesores que realizan docencia, investi-
gation y extension. La formacion universitaria permite romper el isomorfismo
con una propuesta muy distinta a la de nivel primario o medio. Por otro lado,
algunas experiencias de formacion docente en universidades han sido muy cri-
ticadas por dos razones fundamentales: quienes imparten clase a los futuros do-
centes tienen, a menudo, mas bajo nivel academico que los que se desempenan

20 VerTenti(2005).

21 Ver Roggi (1999).

147

POLITICAS EDUCATTVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

en las licenciaturas y ademas en muchos casos la formacion es muy teorica en
detrimento de la reflexion sobre la practica.

Aun cuando la inclusion de la formacion docente en las universidades se
realice con exito, sigue sin poder afirmarse que estar dentro de las universidades
redunda por definition en la formacion de mejores docentes. Hay quienes afir-
man (Perrenoud 2004) que el nivel universitario de la formacion de maestros
puede representar una elevation formal de calificacion, pero lo que elevara la
calidad de la ensefianza y reforzara las competencias profesionales en la sala de
clase es la articulation teoria-practica, lo cual requiere reducir la distancia entre
los ambitos de formacion de docentes y las escuelas. En este sentido hay autores
que sostienen que la conexion entre las escuelas y la formacion mejora cuando
esta se convierte en un centro de innovation pedagogica. 22

Para algunos investigadores y sobre todo para los propios protagonistas,
los futuros docentes, resulta insufrible la contradiction entre el modelo de en-
sefianza ideal y el desempefio real en clase. ^Como lograr que los programas de
formacion initial no queden en mera retorica e incidan efectivamente en lo que
ocurre en el aula y lo que aprenden los alumnos de los centros educativos?

Cochran-Smith y Zeichner (2005) publicaron una investigation sobre for-
mation docente. En su libro hay un capftulo que hace una exhaustiva resefia y
analisis de la literatura producida entre 1995 y 2001. 23 Las conclusiones de este
estudio no hacen mas que reforzar -con gran despliegue de datos y antece-
dentes de investigation- lo que ya todos conocemos por experiencia propia, es
decir, «lo dificil que es poner la teoria en practica».

Numerosos estudios informan que las intervenciones a corto plazo tie-
nen un impacto limitado para lograr que los futuros profesores abandonen sus
prejuicios respecto a la ensefianza, el aprendizaje y los estudiantes. Tambien
muestran lo mismo investigaciones que han buscado identificar los factores que
influyen para que los futuros docentes muevan sus visiones hacia una nueva
ensefianza con enfasis en un aprendizaje activo (Marcelo Garcia 1994).

Hamerness et al. (2005) han revisado la investigation sobre aprendizaje
del profesorado y sintetizan algunos principios que pueden servir de guia para
organizar los modelos de formacion:

• Los futuros docentes llegan al aula con preconcepciones acerca de como
funciona el mundo y la ensefianza. Estas preconcepciones, desarrolla-
das a traves de los que se ha denominado «aprendizaje de observation^
condicionan lo que aprenden. Si no se tiene en cuenta esta orientation

Ver Aguerrondo y Pogre (2002).

Se alude al capftulo de R. Clift y P. Brady, «Research on Method Courses and Field

Experiences*.

148

Capltulo 4 LA PROFESSION DOCENTE

inicial, es posible que fracasen en comprender y asumir nuevos conceptos e
information, o puede que las asuman con un proposito solo de evaluation.

• Para desarrollar competencia en una determinada area, los futuros docen-
tes deben tener una profunda fundamentacion de conocimiento teorico;
comprender hechos e ideas en el contexto de ese marco conceptual; orga-
nizar el conocimiento de forma que se facilite su recuperation y action.

• Un enfoque de instruction metacognitivo puede ayudar a los futuros do-
centes a aprender a tomar control sobre su propio aprendizaje, proporcio-
nandoles herramientas para analizar sucesos y situaciones que les permitan
comprender y manejar situaciones complejas en la vida del aula.

Los estudiantes de formation docente traen consigo una serie de creen-
cias e imagenes sobre la ensefianza que influyen en la forma como enfrentan la
compleja tarea en el aula. 24 Estas creencias no cambian por si solas; las experien-
cias academicas tienen una influencia sobre ellas, y las experiencias practicas en
general contribuyen a confirmar dichas creencias. Pero la mera introduction
de actividades que teoricamente propician la reflexion no aseguran por si solas
un cambio significativo en las concepciones ni mucho menos en las practicas de
los futuros profesores. La reflexion no aparece espontaneamente; se provoca,
se suscita; se aviva en la inquietud del estudiante. Los modelos de formation
actuales tienen pues una serie de limitaciones vinculadas, entre otras, a una falta
de propuesta explicita y a la escasa conexion entre lo que se estudia en la insti-
tution de formation y lo que los futuros docentes encuentran en las aulas.

1 . El estado de la formation docente en Latinoamerica

Las propuestas actuales de formation inicial y continua de docentes en Lati-
noamerica suelen tener bajo prestigio, las metodologias de ensefianza no se
han actualizado y se presta muy poca atencion a tecnicas pedagogicas para los
alumnos de contextos desfavorables, escuelas multigrado y rurales. Este deficit
se ve agravado por la mala calidad de la education escolar basica y media que
muchos de los aspirantes a maestros reciben antes de ingresar a estudiar en una
universidad o instituto de formation.

En ese sentido resulta muy interesante el libro de Salgueiro (1998). Saber docente y prdctica coti-
diana. Un estudio etnogrdfico, en el cual la autora muestra, mediante un amplio y extenso estudio
de caso, basado en un afLo de trabajo de campo con una profesora de escuela publica, el papel
de la biografia personal y profesional en la elaboration de estrategias que permiten ir dando
respuestas a los problemas del aula.

149

POLITICAS EDUCATIYAS Y COI IESION SOCIAL EN AMERICA LATINA

Cuando se alude al estado de la formation docente en America latina, se
hace necesario distinguir entre el nivel de education basica y el de ensefianza
media. En el primer caso, se parte de una logica pedagogica y se enfatiza la
ensefianza de la didactica. En la formation de profesores de ensefianza media,
la mayor importancia la tiene siempre lo disciplinario y, generalmente, el lugar
y el la preparation pedagogica es tardia y secundaria. La escuela primaria tuvo
como eje organizador el proceso de adquisicion de los elementos instrumen-
tales de la cultura por parte de los nifios, mientras que la escuela secundaria ha
basado su organization en la logica de las disciplinas.

A pesar de las diferencias entre maestros y profesores, en ambos casos
constatamos que ellos han dejado de ser parte del segmento mas educado de la
poblacion en los distintos paises. En la medida en que la education secundaria
y superior tiende a expandirse, tener titulo docente ya no califica a quien lo
posee de manera sustantivamente diferente de los otros miembros de la propia
generation, a diferencia de lo que sucedia un siglo atras. 25 Este fenomeno tam-
bien se visualiza en los paises de la OCDE (Organization para la Cooperation
y el Desarrollo Economico), donde las sociedades son mas ricas, las calificacio-
nes educacionales se han incrementado y se dispone de mas puestos de trabajo
atractivos. En esos paises, la apelacion a la docencia como una via a la movilidad
social ascendente y trabajo seguro parece haber disminuido (OCDE 2005). En
America Latina, la situation se agudiza debido a que en varios paises los do-
centes en ejercicio tienen formation normalista de nivel secundario. En estas
condiciones, adquieren particular relevancia las propuestas de formation initial
y continua de calidad para jerarquizar a los docentes como grupo especializado
dentro de la poblacion mas formada de cada pais.

La formation initial del maestro es el primer punto de acceso al desarrollo
profesional continuo y desempefia un papel clave en la determination de la ca-
lidad y cantidad de nuevos docentes que pasan a formar parte de este proceso.
^Sirve la oferta disponible de formation initial como incentivo para atraer a los
mejores candidatos para los sistemas educativos latinoamericanos?

En contraste con lo que sucede con estudiantes de carreras distintas a la
docencia, los candidatos a ser maestros y profesores tienen antecedentes so-
cioeconomics mas modestos, si miramos tanto los niveles de instruction de sus
padres como sus niveles de ingreso familiar. Tambien los estandares de admision
a las instituciones de formation de docentes tienden a ser mas bajos que en el
conjunto de carreras de la education superior (Vaillant 2004).

VerTerigi(2007).

150

Capltulo 4 LA PROFESSION DOCENTE

La impresion general que dejan los estudios, investigaciones e informes
examinados a lo largo de estos ultimos afios, es que la formation initial de
fururos maestros ha tenido resultados relativos, a pesar de que se le reconoce
un papel clave en las reformas educativas. Esto explica el interes existente en
America Latina. Asi se constata en los ultimos anos el interes por renovar las
instituciones formadoras, defmir el papel del formador de formadores, mejorar
las propuestas curriculares, disefiar un sistema de insertion a la docencia y de
desarrollo profesional, y pensar en programas que permitan titular a un mayor
mimero de docentes fundamentalmente para education media.

2. La renovation de las instituciones

Heterogeneidad y diversification son las caracteristicas dominantes de la for-
mation de los docentes en America Latina. Los docentes de todos los niveles
se forman en instituciones de todo tipo: en las escuelas normales, en institutos
de ensefianza superior, en institutos provinciales o municipales, en instituciones
superiores de ensefianza tecnica, en las universidades, en instituciones privadas,
y ademas estan los que se desempefian como docentes sin tener un titulo que
los habilite para tal tarea.

En la mayoria de los paises, las antiguas escuelas normales se han ido trans-
formando en institutos superiores o universidades con carreras que duran entre
dos y seis afios, y cuyo requisito de ingreso es haber completado el segundo
ciclo de ensefianza media. Tres paises mantienen la formation en el nivel medio
y estan en pleno proceso de transition. Uno de ellos es Honduras, donde se ha
incorporado como requisito de ingreso a los estudios normalistas la aprobacion
del bachillerato. En Guatemala y Nicaragua aun persiste el modelo puro de
formation en la ensefianza media para los maestros de education basica.

En muchos paises latinoamericanos, la proliferation y dispersion de ins-
tituciones de formation atenta contra la calidad de las mismas. El exceso de
instituciones aparece asociado a la pequefiez de muchas de ellas y a una falta de
escala que no permite ofrecer el equipamiento adecuado (bibliotecas, compu-
tadoras, laboratorios) para sostener una formation de calidad y una equitativa
distribution geografica de la oferta de docentes.

iCuales son las tendencias mas prometedoras en materia de instituciones
formadoras? Segun Avalos (2006), la acreditacion de las instituciones (tanto ini-
tial como continua) constituye un modo necesario de velar por la calidad de la
formation, especialmente en los paises en que la oferta de formation esta dis-
tribuida en muchos tipos de instituciones publicas y privadas y en modalidades
presenciales y a distancia.

151

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

Tabla N° 5
LA RENOVACION DE LAS INSTITUCIONES FORMADORAS

Argentina

Sistema de acreditacion IFD Control de la formation a traves de gobiernos provinciales.

Chile
El Salvado

Acreditacion de carreras
ECAP

Ordenar la oferta existente.

Evaluar formation mediante una prueba national para
graduarse.

Republica Dominicana INAFOCAM
Fuente: elaboration propia.

Coordinar mediante instituto descentralizado oferta de
formation initial y continua.

Argentina cuenta con un buen sistema de acreditacion de la formation
que se imparte en las instituciones de formation docente y, al mismo tiempo,
existe un control relativamente fuerte sobre la formation docente a traves de
los gobiernos provinciales. Existen diversas formulas de institucionalidad de
los sistemas de acreditacion. Tal es el caso de Chile, donde se ha estado imple-
mentando un esquema provisorio de acreditacion de las carreras de pregrado
universitarias (que comprende la formation initial docente), dirigido por una
comision instalada bajo la supervision del Ministerio de Education, aunque hay
una ley en tramite que modificara el sistema.

Por su parte El Salvador dispone de un importante numero de institu-
ciones formadoras y constituye en si un caso interesante con la realization
de la Evaluation de Competencias Academicas y Pedagogicas (ECAP) que
se lleva adelante para finalizar la carrera y graduarse. Esta prueba, a pesar
de algunas opiniones criticas, ha contribuido a mejorar las propuestas de las
instituciones formadoras y permitido mejorar la oferta de recursos humanos
para el sistema. Se trata ademas de una prueba que suele detentar un buen
nivel predictor.

Republica Dominicana ha avanzado en la gestion institutional de la for-
mation a traves de la creation del Instituto National de Formation y Capaci-
tacion del Magisterio (INAFOCAM). Esta instancia descentralizada coordina
los programas de formation initial, de capacitacion en servicio y de desarrollo
profesional del personal docente a nivel national. La iniciativa tiene como pro-
posito articular a todas las instituciones de education superior asi como a las
de caracter cientifico y/o cultural que incidan en la formation de maestros. El
replanteamiento del modelo de formation initial y en servicio ha permitido
avances significativos.

En otros sistemas se esta estudiando la implementation de sistemas de
acreditacion o se proponen sistemas de certification de competencias para el

152

Capltulo 4 LA PROFESSION DOCENTE

ejercicio profesional docente (Namo Mello 2005), lo que pareceria ser una de
las tendencias prometedoras para los proximos afios.

3. Los programas de formacion de formadores

La tematica referida a los formadores de docentes en ejercicio es un territorio
poco explicado y menos aiin explorado. Los escasos trabajos que conceptuali-
zan la figura del formador en America Latina (Vaillant 2002) lo defmen como
alguien dedicado a la formacion de maestros y profesores que realiza tareas
diversas, no solo acotadas a la formacion inicial y al servicio de docentes, sino
tambien referentes a los planes de innovation, asesoramiento, planificacion y
ejecucion de proyectos en areas de education formal, no formal e informal.

Sucede con los formadores lo mismo que ocurre con la ensefianza: la
creencia de que para ensefiar lo unico que se requiere es conocer lo que se en-
sefia, el contenido o materia a ensefiar. Sin embargo, existen en America Latina
dos paises interesantes. Se trata de los programas desarrollados en Chile y en
Uruguay, ampliamente estudiados y documentados. 26

En Chile, la mayor parte de los programas de formacion docente son
conducidos por universidades, por lo que la option fue impulsar el cambio
«desde adentro», creando condiciones para que las instituciones formulasen
sus propuestas de mejoramiento. Esto se hizo en el marco del Programa de
Fortalecimiento de la Formacion Inicial Docente (FFID) (Avalos 2002), que
consistio en un concurso de proyectos de mejoramiento abierto a todas las
instituciones, piiblicas y privadas. Le acompafio una oferta de becas para es-
tudiantes de secundaria destacados, con el fin de estimularlos a optar por la
docencia como profesion.

Se seleccionaron 17 instituciones de 32, las que recibieron apoyo econo-
mico para desarrollar sus proyectos. Estas propusieron cambios a nivel de con-
tenidos y procesos de formacion, en el aprendizaje practico y en las condiciones
para asegurar mejoramiento en la calidad. Uno de los objetivos del FFID fue
mejorar los niveles de formacion academica de los formadores, proporcionando
tanto oportunidades de actualization como de estudios de postgrado segiin los
planes de desarrollo de cada universidad. Los proyectos FFID consideraron
como formadores a los profesores de los departamentos de cada una de las uni-
versidades que estan encargados de la formacion docente. La actualization y es-
tudios de posgrado significaron inversiones tanto por parte de las universidades

Ver Aguerrondo (2002).

153

POLITICAS EDUCATWAS Y COI IESION SOCIAL EN -AMERICA LATINA

como de los fondos del proyecto. En el curso de los cuatro afios de desarrollo
de los proyectos FFID se ofrecieron oportunidades de actualization para los
formadores, las que generalmente se materializaron en «pasantias» o visitas a
centros extranjeros donde se desarrollan actividades innovadoras de formation
docente.

Por lo general, las pasantfas se hicieron en instituciones universitarias
principalmente extranjeras, aunque algunos formadores visitaron universida-
des nacionales donde se estaban desarrollando innovaciones. Si bien en gene-
ral los coordinadores u otras autoridades de las universidades realizaron los
contactos para estas visitas, un buen numero foe organizado por los propios
formadores.

Desde 1997, Uruguay esta inmerso en el desarrollo de un nuevo proyecto
de formation de profesores: los Centros Regionales de Profesores (CERP). 27
Uno de los puntos nodales en los CERP es la presencia de un porcentaje im-
portante de formadores a tiempo completo, con una dedication de 40 horas
semanales, de las cuales no menos de 20 son de docencia directa. Las 20 horas
restantes estan dedicadas a otras formas de docencia y actividades, entre las
cuales deben mencionarse horas de consulta a los estudiantes; orientation de
estudios; coordination de una carrera, area o actividad; coordination con los
centros educativos para la realization de la practica docente; participation en
equipos tecnicos que dan apoyo pedagogico a los centros educativos; y/o actua-
lization a profesores en servicio.

Los participantes en el curso de formation son profesionales universita-
rios o docentes egresados de los institutos de formation docente, interesados
en ocupar un cargo de formador. El disefio de los programas estuvo a cargo de
destacados docentes especialistas de diversas areas disciplinarias: Ciencias de
la Education, Matematica, Lengua y Literatura, Ciencias Sociales y Ciencias
de la Naturaleza. Un coordinador general y un coordinador por area discipli-
naria tuvieron la responsabilidad de planificar e implementar el programa, y
su papel foe fundamental en el disefio del mismo, en la animation de las ac-
tividades de sensibilization a la innovation y en la resolution de los diversos
problemas academico-administrativos que se plantearon durante la realization
de los cursos.

El programa de actualization disciplinaria y pedagogica para los futu-
ros formadores de los CERP resulto exitoso por dos principales razones:
respondio a las necesidades de actualization disciplinaria aportando nuevos

Para una description y analisis mas detallado del modelo CERP, ver Mancebo (2003) y Vai-
llant (2005a).

154

Capltulo 4 LA PROFESSION DOCENTE

contenidos, materiales y metodologias a los formadores; y sirvio como un ins-
trumento de fundacion de identidad y desarrollo profesional. Los formadores
aceptaron el programa de formacion propuesto, porque encontraron en el un
alto grado de compatibilidad con su practica profesional y porque constituia
un modelo que podia servir de ejemplo. Para los formadores, el programa
permitio elevar el nivel de sus conocimientos, pero tambien constituyo un
primer paso hacia la fundacion de una identidad y un desarrollo profesional
docente de calidad.

4. Las nuevas propuestas curriculares

Asumiendo la diferenciacion segiin el nivel de ensefianza (preprimaria, pri-
maria y media), el examen con detenimiento de las propuestas curriculares
permite constatar dos tendencias. La primera es una sobresimplificacion. Se
dice que el profesor no solo debe saber sino tambien saber ensenar. La segunda
es una falta de jerarquizacion. Se presentan largas listas de cualidades y cono-
cimientos que los profesores deberian tener. Los casos examinados en el ya
citado libro (Vaillant y Rossel 2006), muestran un importante deficit de calidad
en los conocimientos disciplinarios ensefiados en las instituciones de forma-
cion docente, asi como escasa articulation con el conocimiento pedagogico y
con la practica docente. Todavia persisten importantes desafios a resolver en
lo referente al material de apoyo, al desarrollo y la planificacion curricular, a
la supervision de las practicas docentes y a la preparation de los formadores
de formadores.

iQue se debe ensenar? O mejor dicho, ^que es util que los futuros docen-
tes aprendan? Estas son las dos preguntas que invariablemente se formularon e
intentan responder en varios paises de America Latina, que invirtieron recursos
humanos y materiales en importantes transformaciones curriculares en la for-
macion inicial de docentes.

<;C6mo hacer para que la formacion inicial de los docentes no sea solo la
transmision de contenidos, que inexorablemente se desactualizan? En la pri-
mera decada del siglo XXI, algunos programas y proyectos de formacion co-
mienzan a poner enfasis en las competencias basicas que debe tener un docente
para poder conducir procesos de ensefianza-aprendizaje de calidad en este nue-
vo siglo. Asi surgen un cierto mimero de iniciativas vinculadas con el estable-
cimiento de marcos de competencias docentes que orientan la evaluation de
quienes egresan de las instituciones formadoras como tambien de los docentes
en servicio.

155

POLITICAS EDUCATlVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

Tabla N° 6
LAS NUEVAS PROPUESTAS CURRICULARES

Chile
Brasil

Marco para una Buena Ensefianza Formular estandares para la formation docente initial.

Referenciais para Formacao de
Professores de Brasil

Determinar perfiles profesionales docentes y competencias
mfnimas en el ambito national.

Colombia Perfiles profesionales docentes y de Formalizar las attitudes y competencias deseables de un

competencias mfnimas de ambito maestro a fomentarse en los cursos de formation docente.
national

PLANCAD Establecer aquello que debe saber y ejecutar un docente.

Peru

Fuente: elaboration propia

Chile desarrollo un esquema de criterios o estandares de desempefio que
con algunas diferencias son aplicables a la formacion inicial y a la formacion
en servicio. En lo que respecta a la formacion inicial, estos estandares han sido
incorporados a los criterios para acreditar los programas de formacion docente
(proceso que hasta el momento es voluntario). El Marco para una Buena En-
sefianza, como se conoce a los criterios para la formacion en servicio, sirve a
su vez para evaluar a los docentes y determinar sus necesidades de formacion
continua o desarrollo profesional. 28

En otros paises tambien han surgido una serie de documentos de minis-
terios con orientaciones para la formacion docente. Un buen ejemplo son los
Referenciais para Formacao de Professores de Brasil. 29 Este conjunto de orien-
taciones para la formacion de docentes de la ensefianza fundamental explicita el
bagaje que necesita un profesor para su buen desempefio, es decir, el conjunto
de saberes teoricos y practicos que no deben confundirse con una sumatoria de
conceptos y de tecnicas.

En Colombia, se avanzo en la linea de controlar la oferta de formacion
continua a traves de la determinacion de perfiles profesionales docentes y de
competencias mfnimas de ambito nacional. Para ello se desarrollo una lista
que incluye actitudes deseables de un maestro a fomentarse en los cursos y que
permite verificar que los docentes mantengan niveles de idoneidad, calidad y
eficiencia en el desempefio de sus funciones que justifiquen la permanencia
en el cargo, los ascensos en el escalafon y las reubicaciones salariales dentro
del mismo grado. Existe una evaluacion de periodo de prueba que se realiza al
termino de cada afio academico, que comprende desempefio y competencias
especificas, a la que se suma una evaluacion ordinaria periodica de desempefio

28 VerAvalos(2006).

29 Ver Namo de Mello (2005b).

156

Capltulo 4 LA PROFESSION DOCENTE

anual. Por ultimo, esta prevista una evaluacion de competencias a realizar cada
vez que la entidad territorial lo considere conveniente o por lo menos cada

seis anos. 30

El programa PLANCAD en Peru define el mejoramiento de los docentes
en terminos de «saberes fundamentales» y «funciones basicas». Estos iden-
tifican las capacidades cognitivas requeridas y describen los propositus de las
acciones de formation. Los documentos del programa PLANCAD (1999) es-
tablecen aquello que debe saber y ejecutar un docente que aspira a que sus
alumnos aprendan y se eduquen bien.

5. La insertion en la docencia

Las politicas integradas para la formation initial y continua deben prestar par-
ticular atencion al «eslabon perdido» a traves del apoyo a los que se inician en
la docencia. Carlos Marcelo Garcia (2007) ha analizado el tema en un recien-
te estudio y ha encontrado escasos programas institucionalizados en America
Latina. La insertion «de facto» se produce, pero constata que son muy pocas
las ocasiones en que la escuela o la municipalidad desarrolla programas especf-
ficos para profesores principiantes, exceptuando algunos paises como Chile y
Colombia.

En Chile, en la Universidad Catolica de Temuco se esta llevando a cabo un
proyecto denominado «Un estudio para el diseno y pilotaje de una propuesta
de formation de mentores de profesores principiantes». El proyecto se plantea
disefiar y validar una propuesta de formation de mentores que los capacite para
apoyar profesional y pedagogicamente a profesores/as principiantes en su pri-
mera fase del ejercicio de la docencia.

Ademas a nivel national, Chile ha impulsado recientemente la creation de
una comision por parte del Ministerio de Education, integrada por especialistas
en la formation del profesorado (miembros del ministerio, de universidades, del
colegio de profesores), con la finalidad de implantar un sistema de induction.
La comision ha elaborado un informe en el cual se propone la creation de la
figura de la mentoria en los centros educativos. Los mentores seran profesores
con experiencia (entre 8 y 10 anos), con una evaluacion positiva de su actividad
docente, que ensefian en el mismo centro educativo que el profesor principian-
te y que han recibido formation adecuada para la tarea a desempenar.

Ver el capitulo II de L. Martinez en Vaillant y Rossel (2006).

157

POLITICAS EDUCATTVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

Otros paises en America Latina se estan interesando en la tematica de
insertion en la docencia. Asi en Colombia, un estudio reciente da cuenta de
ese interes. En este pais, el proceso de acompanamiento a la insertion de los
profesores principiantes se realiza generalmente de manera informal a traves de
las relaciones mantenidas entre los propios profesores principiantes y el pro-
fesorado de las Escuelas Normales Superiores. Estos docentes experimentados
actuan como tutores informales a la manera de apadrinamiento profesional y
cuyo vinculo radica en la buena voluntad (Calvo 2006).

6. Iniciativas de exito en formation continua

La formation continua de las decadas de 1980 y 1990 provoco duras criticas
en America Latina. Algunas investigaciones mostraron el poco efecto de los
cursos de perfeccionamiento y la opinion adversa de los propios maestros y
profesores sobre el impacto de estas actividades. Quizas una de las dificulta-
des mayores fue el tema de la masividad. Brasil, por ejemplo, cuenta con mas
de tres millones de docentes, en Argentina hay mas de 800.000. Aun en los
paises mas pequenos, los docentes representan un porcentaje muy elevado de
la poblacion activa y tienen una participation muy amplia en el empleo pu-
blico (Vaillant 2005a). Este rasgo diferencia fuertemente a maestros y profe-
sores de otros colectivos del sector publico, y lleva a considerar que cualquier
programa de desarrollo profesional docente se enfrenta con la cuestion de la
masividad.

Muchos paises recurrieron al perfeccionamiento docente como una forma
de compensar las insuficiencias de la formation profesional initial de los maes-
tros y profesores. Se busco -a veces con exito, a veces sin el- mejorar los cono-
cimientos y habilidades pedagogicas de los maestros mal capacitados. Tambien
se intento integrar conocimientos especializados en materias en las cuales se
diagnostico una clara deficiencia. Asimismo, hubo empenos para facilitar la in-
troduction de reformas educativas, innovaciones al curriculo, nuevas tecnicas o
nuevos textos de estudio. A pesar del panorama a veces desalentador existieron
algunas iniciativas de exito, 31 tal como evidencia el cuadro que sigue.

31 Para la identification de las mismas resulto parti cularmente util el reciente trabajo de Terigi

(2007).

158

Capltulo 4 LA PROFESSION DOCENTE

Tabla N° 7
ACCIONES DE DESARROLLO PROFESIONAL DOCENTE

Argentina
Brasil

Colombia
Chile

Red Federal de Formation Continua Articular un sistema con institnciones formadoras para brindar

formacion docente en servicio.
Formation de Profesores en Ejercicio Capacitar a profesores sin formacion especffica en cumplimiento

de las leyes que exigen emplear docentes titulados.

Microcentros

Grupos Profesionales de Trabajo

Constituir grupos de trabajo con profesores y/o directores.

Organizar en los liceos grupos profesionales de trabajo (GPD)
para el desarrollo profesional de los profesores.

El Salvador Bono de Desarrollo Profesional

Permitir a los docentes identificar sus necesidades de formacion y
las respuestas adecuadas con la ayuda de asesores pedagogicos.

Mexico

PRONAP

Ofrecer oportunidades flexibles de actualization permanente a los
maestros de education basica.

Fuente: elaboration propia a partir de la compilation de De Andreaca (2003).

Varios son los paises que han establecido estructuras especificas para coor-
dinar la formacion docente continua. Asi en Argentina resulta particularmente
inspiradora la iniciativa de reordenar la formacion continua a traves de una red
federal (programa Red Federal de Formacion Continua), con el objetivo de congre-
gar a las instituciones de capacitacion docente segun parametros de calidad. Se
trata de una herramienta para establecer estrategias nacionales de capacitacion
con participation de las autoridades educativas de las provincias del pais. En
cada una de ellas hay un organismo designado para funcionar como cabecera
jurisdiccional de la Red, que formula un Plan Global de Formacion Docente
Continua que aprueba el ministerio nacional. La Red distribuye financiamiento
al que pueden acceder todas las instituciones que la integran, a condition de
que sus propuestas esten aprobadas por la Cabecera Nacional o esten integra-
das en el Plan Global de una provincia.

En Brasil, la Secretaria de Education del Estado de Sao Paulo ha imple-
mentado un programa para promover el desarrollo profesional continuo de los
educadores de la red estadual de primer grado (primaria). Ademas, se han crea-
do equipos pedagogicos con profesores de diversas areas para facilitar la tarea
pedagogica de la escuela y favorecer la actualization de docentes.

Otras iniciativas en America Latina en el campo de la formacion en servi-
cio se basan en el concepto de un docente que aprende en situation y en ela-
boration con otros. Tal es el caso de los «circulos de aprendizaje» que operan
en varios paises con distintos nombres, las redes de docentes que tienen mucha
vigencia en Colombia y que se planea para el Peru, las pasantfas nacionales e in-
ternacionales que desarrolla Chile para sus docentes, y las «expediciones peda-
gogicas» que constituyen una experiencia muy exitosa de aprendizaje docente

159

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

en Colombia, realizada mediante viajes y observation que hacen profesores en
distintas situaciones docentes del pais (Avalos 2006).

El problema con muchas de estas iniciativas es que suelen ser apoyadas
inicialmente desde los ministerios de education, pero dejadas de lado al surgir
otras necesidades o programas que se consideran de mayor urgencia. Es el caso
de los Grupos Profesionales de Trabajo en Chile que se difundieron entre profe-
sores de ensefianza media durante los afios noventa y que lograron movilizar
en forma activa a profesores secundarios, pero que fmalmente no se instalaron
como programa en el Ministerio de Education. A pesar de esto, la experiencia
se arraigo profundamente en algunos grupos, y estos siguen reuniendose y de-
sarrollando actividades de desarrollo profesional de sus integrantes.

El desarrollo profesional tiende cada vez mas a incluir una variedad de
experiencias formales e informales. Por ejemplo, el Programa National de Ac-
tualization Permanente de Maestros de Education Bdsica en Servitio» (PRONAP)
de Mexico, combina diversas acciones (talleres breves de actualization, pre-
senciales o de autoinstruccion; asesoramiento especializado en los centros de
maestros; cursos prolongados) orientadas a «mantener una oferta continua y
permanente, suficiente, pertinente y flexible de programas de actualization de
calidad, dirigida a todos los maestros de la education basica, asi como al perso-
nal directivo y de apoyo tecnico-pedagogico en todos sus niveles, tipos y mo-
dalidades» (Vezub 2005).

Hay perspectivas para las cuales el mejor modelo de formation continua
es el que se realiza en la propia escuela, a partir de las dificultades y problemas
detectados por el equipo escolar. Esta position pareceria sustentar la linea de
desarrollo profesional autonomo de El Salvador, en cuyas escuelas, con ayuda
de los asesores pedagogicos, el personal docente determina sus necesidades de
fortalecimiento, las incluye en un plan y, a traves del Bono de Desarrollo Pro-
fesional, compra servicios privados (Vaillant 2005b). Para otras, es necesario
encontrar buenas resoluciones a la tension que existe entre la lectura que las
escuelas hacen de sus necesidades y las propuestas de las politicas educativas;
de lo contrario, capacitar en la escuela es sujetarse a la demanda, lo que con-
duce a un progresivo cierre de las instituciones a las direccionalidades de las
politicas, que quedan deslegitimadas como promotoras de lineas especificas
de formation.

Vinculado con lo anterior, podemos mencionar los programas espetifi-
cos centrados en los problemas de la ensefianza en condiciones adversas. Un
ejemplo lo constituye en Argentina el proyecto Maestro + Maestro del programa
Zonas de Action Prioritaria (ZAP) de la Ciudad de Buenos Aires, que afronta el
problema de la repitencia en los primeros grados del nivel primario. La ini-
ciativa basica del proyecto consiste en incorporar al aula de primer grado un

160

Capltulo 4 LA PROFESION DOCENTE

segundo maestro (el «maestro ZAP»), que colabora con el maestro de grado
en las tareas pedagogicas necesarias para asegurar los aprendizajes de los alum-
nos. Gran parte de la potencialidad del proyecto se juega en la integration de
equipos de trabajo con el docente a cargo del grado, con miras a la mejora del
manejo grupal y el trabajo con grupos reducidos de alumnos. Para desarrollar
esta potencialidad, el proyecto sostiene una linea de «capacitacion docente en
lectoescritura y en tematicas relevantes para la atencion educativa en las zonas
mas desfavorecidas», y otra de asistencia tecnica a maestros y escuelas, con en-
fasis en la contextualizacion curricular.

Tabla N° 8
PROGRAMAS PARA LA ENSENANZA EN CONDICIONES ADVERSAS

Argentina

Brasil

Colombia

Maestro-Maestro del Programa de Capacitacion en lectoescritura y contextualizacion curricular
Accion Prioritaria para mejorar los primeros grados de education primaria.

Programas de Aceleracio'n

Preparar a los maestros mientras ensenan a partir de materiales
fuertemente estructurados.

Education en el campo, en situation Entrenar maestros para la especificidad de situaciones de
de violentia y para gente especial ensefianza.

Chile Grupos Profesionales de Trabajo

El Salvador Aulas Alternativas

Uruguay Maestros Comunitarios

Organizar en los liceos grupos profesionales de trabajo (GPD)
para el desarrollo profesional de los profesores.

Fortalecer a los maestros en aspectos tecnicos.

Formar a los maestros en estrategias pedagogicas de inclusion
educativa.

Fuente: elaboration propia a partir de Terigi (2007).

Otro caso de interes refiere a la capacitacion docente en el contexto del
Programa de Aceleracion de varios estados y municipios de Brasil (Navarro y Ver-
disco 2000), destinado a niiios y niiias con sobreedad y rezago educativo en el
nivel primario. El programa emplea la expresion «aprende mientras ensefias»
para describir sus componentes de formation. Incluye materiales fuertemente
estructurados, los que guian a los maestros en la implementation del programa,
y es a traves de su participation en la implementation que los docentes se for-
man. Otro programa similar es el de Aulas Alternativas de El Salvador, 32 el cual
busca fortalecer a los maestros en los aspectos tecnicos del funcionamiento de
la enseflanza en estas nuevas condiciones didacticas.

La idea de «maestros entrenados para cada situacion» estructura un con-
junto de propuestas de formation desarrolladas por el Ministerio de Education

' 2 Mas informacion en: http://www.edured.gob.sv/programas_proyectos/alternativas/alternativa.asp

161

POLITICAS EDUCATWAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

de Colombia: «Adultos en el ciclo de education basica», «Educacion en el cam-
po», «Educacion en medio de la violencia» y «Educacion especial para gente
especial».

La Administration de Education Publica (ANEP) de Uruguay, por inter-
medio del Consejo de Education Primaria y en coordination con el programa
Infancia y Familia, lanzo en el afio 2005 el programa Maestros Comunitarios, con
el fin de extender y optimizar el tiempo pedagogico en 255 escuelas de un turno
de contexto sociocultural critico de todo el pais urbano. El programa apunta a
atender la problematica identificada en escuelas de contextos de alta vulnerabi-
lidad social, incorporando mayor tiempo pedagogico para los alumnos, trabajo
con las familias y la comunidad. La modalidad de atencion pedagogica esta
conformada por dos lineas de trabajo: estrategias de apoyo a la alfabetizacion
(con familias con antecedentes de nifios de repetition reiterada en 1° y 2° afio),
y dispositivos grupales para favorecer desempefios educativos (dirigido a esco-
lares con extraedad). La capacitacion de los maestros comunitarios se centra en
estrategias pedagogicas de inclusion educativa, y busca dotar a los maestros de
herramientas conceptuales y metodologicas que les permitan llevar adelante
las dos lineas de actuation a traves de instancias grupales presenciales y apoyo
tecnico permanente durante el transcurso del programa. 33

7. Vias alternativas para la titulacion

Informes recientes sintetizados por el GTD-PREAL (Vaillant y Rossel 2006)
indican que America Latina presenta proporciones relativamente altas de do-
centes titulados, pero existen importantes variaciones entre paises: mientras
que en Cuba, Republica Dominicana o Uruguay la totalidad de los maestros
de ensefianza primaria tiene la formation requerida para ejercer la docencia, en
paises como Ecuador, Nicaragua, Panama o Peru son muchos los maestros en
ejercicio que no tienen la formation requerida por los respectivos paises para el
ejercicio de la profesion. Aun en paises con una importante tradition de forma-
tion docente initial, como Argentina, con el 88,5% de sus docentes titulados,
es muy alta la proportion de quienes ejercen la docencia en el nivel secundario
sin titulo de nivel superior.

35 Mas information en: http://www.cep.edu.uy/InformacionInstitucional/CEP/ProyectosCEP/
Maestros Comunitarios/Maestros Comunitarios.htm

162

Capltulo 4 LA PROFESSION DOCENTE

Grdfico N" 3

PORCENTAJE DE DOCENTES DE EDUCACION PRIMARIA TITULADOS

EN LATINOAMERICA

100

90
80 —
70 —
60
50
40
30 —
20 —
10
0-

100 100 100

93 92 92

88 88 88

80 78 __

Fuente: Vaillant y Rossel (2006).

La information sobre porcentajes de titulacion puede ser litil para enten-
der la situation a nivel nacional, sin embargo es poco lo que nos dice en cuanto
a la comparacion entre paises, ya que los requisites y estandares para ingresar a
la formacion docente varian segun los casos. Lo que nos muestra el porcentaje
de docentes titulados es en que medida los paises son exitosos en lograr que sus
docentes alcancen la certification minima exigida. La proportion de docentes
titulados debe necesariamente completarse con datos sobre los estandares de
formacion para el ejercicio de la profesion docente. Asi, si una nation aumenta
la proportion de docentes titulados esto puede responder a una flexibilizacion
de sus estandares. Contrariamente, en algunos casos el porcentaje de docentes
titulados puede disminuir por un aumento en las exigencias. 34

Las proyecciones recientes traen sin embargo cierto alivio, pues al parecer
Latinoamerica requerira menos docentes en las proximas decadas, debido a un
declive sostenido de la poblacion en edad escolar.' 3 Sin embargo, la existencia

J4 Para tales efectos y para facilitar la comparacion entre paises, existe una categorization inter-
national que clasifica los diferentes estandares de formation para el ejercicio de la docencia
requeridos. Esta clasificacion, la International Standard Classification of Education (ISCED),
identifica «modelos» o «tipos» de estandares para la formacion docente.

' 5 Ver GTD-PREAL (2006).

163

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

de «lagunas cualitativas» 36 hace prever que la falta de titulacion seguira cons-
tituyendo un problema durante varios afios: los sistemas escolares responden a
la falta de docentes titulados en el corto plazo por alguna combination de una
baja en los requerimientos de calificacion para entrar a la profesion, de asignar
a los docentes la ensefianza en areas para las cuales no estan completamente
capacitados, o de incrementar el numero de aulas que un mismo docente tiene
que atender o el tamafio de las clases escolares (OCDE 2005).

Para ejemplificar lo anterior, tomemos el caso de Brasil. Segun datos
de UNESCO (2006), en un escenario de flujos medio, donde el 6,5% de los
docentes abandonan la profesion cada afio por diversos motivos, las escuelas
de ese pais necesitaran 146.000 menos docentes para el ano 2015, asumiendo
la hipotesis que la alta tasa de repetition entre los estudiantes se reduzca del
20% actual a un 10%. Se debe considerar tambien que entre el presente y el
ano 2015, un numero importante de docentes se retirara o jubilara, por lo que
aunque el stock proyectado de docentes disminuya, aun asi Brasil necesitara
396.000 nuevos docentes a lo largo de la proxima decada.

Tal como se sefialo anteriormente, los paises de America Latina presentan
importantes variaciones con respecto a la condition de titulacion de sus docen-
tes, y todos tienen personal en ejercicio que no reune la formation requerida
para el ejercicio de la profesion, si bien en numero variable y distribuido de ma-
neras diferentes en los distintos niveles de los sistemas escolares. 37 Por ende, las
propuestas de formation continua tienen que tomar en cuenta esta situation.

Algunos paises de America Latina han desarrollado en los ultimos anos
planes transitorios para la titulacion de sus docentes. Un caso de interes es
Uruguay, donde a fines de la decada de 1990 alrededor de un 25% de los pro-
fesores que ejercian en la education secundaria tenia como titulo el de maestro
y casi otro 25% no habia completado la formation docente. En 2003 comenzo
a ponerse en practica un plan transitorio de titulacion para los docentes de
ensefianza media. Esto significa que, de acuerdo con los antecedentes del can-
didato (maestro o estudiante universitario) se establecen los modulos que tiene
que realizar para conseguir la titulacion. Existe una serie de condiciones para
inscribirse en el curso, como por ejemplo, edad o afios de trabajo en un centro
educative Si bien el plan no era obligatorio, estipulaba que quien no estaba
titulado quedaba fuera del sistema en 2008. 38

36 Tal es la denomination utilizada por la OCDE para la falta de docentes titulados en determi-
nadas especialidades.

37 VerTerigi(2007).

38 Ver Rama y Navarro (2002).

164

Capltulo 4 LA PROFESION DOCENTE

IV. Opciones para las politicas docentes

Es posible suponer que en algunos paises el mejoramiento de la situation de los
docentes es factible si hay decision politica; en otros, el contexto es mas complejo.
En algunos casos lo existente es corregible a corto y mediano plazo a traves de po-
liticas educativas adecuadas que se mantengan en el tiempo y que permitan aumen-
tar el atractivo a la profesion y garantizar que los docentes permanezcan en ella. En
otros casos se requiere de transformaciones estructurales a mas largo plazo.

Al inicio de este articulo nos preguntabamos ^cuales son las politicas educa-
tivas que promueven condiciones laborales adecuadas, una formation inicial de
calidad, instancias de desarrollo profesional y una gestion y evaluation que for-
talezca a los docentes en su tarea de ensefianza? jComo lograr que estas politicas
se mantengan en el tiempo? Las respuestas a estas preguntas se vinculan con la
amplia red de factores que contribuyen a aumentar el atractivo a la profesion y a
garantizar que los docentes permanezcan en ella. ^Cuales son esos factores?

Pareceria que el contexto social en que se ejerce la docencia es central para
el buen desempeno del profesor. El desanimo que embarga a muchos docentes
tendria sus raices mas en los factores contextuales que en las situaciones con-
cretas del aula, aunque ellas sean diffciles. Por esa razon se necesita contar con
condiciones laborales adecuadas e impulsar una cultura profesional que permita
mayores niveles de satisfaction en maestros, profesores y en los alumnos. Una
de las tareas esenciales del momento actual en America Latina es la de encon-
trar la manera de mejorar las perspectivas de carrera de los docentes y modificar
el imaginario colectivo referido a esta profesion. La superacion de esta situa-
tion pasa, conjuntamente, por devolver la confianza en si mismos a maestros y
profesores; pero tambien, por mejorar las condiciones de trabajo y por exigir
que los docentes se responsabilicen por sus resultados.

Las estrategias para mejorar la situation de los docentes planteadas en este
capitulo son, a mi entender, la evidencia de que «a pesar de los pesares» se pue-
de impartir una buena education en Latinoamerica. A partir de las experien-
cias exitosas identificadas, procurare, en los parrafos que siguen, sistematizar
algunas reflexiones, esperando que estas llamen la atencion de tomadores de
decisiones, especialistas y representantes sindicales sobre asuntos que requieren
la consideration de todos.

1 . Politicas para la valoracion social

Uno de los primeros pasos a la hora de repensar las politicas docentes tiene que
ver con la dignificacion de la profesion a traves de una mayor consideration

165

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

social hacia aquellos docentes que estan en actividad y haciendo que los me-
jores candidatos opten por estudios de docencia. En este sentido, habria que
plantearse:

• Contrabalancear lafalta de reconocimiento social hacia los docentes, mediante
iniciativas similares a las descritas en este informe (Premios al Profesor).
Los paises que han impulsado ese tipo de premiacion, han encontrado las
formas de jerarquizar la actividad de manera tal, que esta tenga un fuerte
impacto en los medios de comunicacion, dignificando y valorizando asi el
papel que el maestro juega en la sociedad.

• Organizar campanas en los medios de comunicacion para mejorar la imagen que
la sociedad tiene de los docentes. Tal como se mostro en secciones ante-
riores, la imagen social del docente en America Latina no es muy elevada.
Para cambiar esta imagen denostada socialmente, los paises podrian hacer
una adecuada campana publicitaria en diversos medios de comunicacion
transmitiendo la idea de que la profesion docente desempena un papel
importante en la education de ciudadanos independientes y responsables.

2. Un entorno profesional facilitador

Para que las reformas funcionen habria que construir un ambiente «profesio-
nal» que mejore la capacidad del sistema educativo de retener a los mejores
maestros y profesores en la docencia. Para lograrlo es necesario brindar ade-
cuadas condiciones de trabajo y una apropiada estructura de remuneration e
incentivos. Tambien es importante impulsar modalidades de promotion dentro
de la profesion docente que eviten que el sistema de ascensos aleje al docente
del aula. Mas concretamente las polfticas docentes deberian:

• Implementar una carrera docente para mejorar la calidad de la educacion, pre-
condition para cualquier cambio interesante. Llego el momento de ima-
ginar estrategias superadoras, con buenos margenes de negotiation, que
hagan atrayentes algunos cambios. Habria que instalar nuevas modalida-
des de carrera profesional, con certificaciones objetivas (examenes natio-
nals) para el ingreso y con recertificaciones periodicas vinculadas a las
posibilidades de ascenso.

• Impulsar modalidades de promocion dentro de la profesion docente que evi-
ten que el sistema de ascensos aleje al docente del aula. Habria que lograr
que la carrera profesional no se construya solamente a partir de niveles
en los cuales se avanza en forma automatica por el paso del tiempo o por

166

Capltulo 4 LA PROFESSION DOCENTE

combination de factores como la antigiiedad. Tambien seria importante
evitar la salida a funciones directivas o administrativas como linica posi-
bilidad de progreso. La diferencia de remuneration entre docentes que
ocupan un mismo cargo deberia darse por la antigiiedad, pero tambien por
otros criterios de ascenso e incentivos, como el desarrollo profesional, la
investigation o competencias especificas.

Pensar modelos alternativos de evaluation docente basados en el concepto de
carrera profesional que establezcan tramos en la carrera de los maestros
y profesores, que determinen competencias y capacidades para el ingreso
a cada etapa de la carrera y que desarrollen metodologfas que indiquen
si los docentes han alcanzado o no los criterios establecidos. Segiin este
modelo, los estadios de carrera proporcionan incentivos positivos para
el desarrollo profesional. Al igual que en otras profesiones, la fijacion de
competencias y capacidades y de la metodologia de evaluation deberia de-
terminarse por equipos tecnicos en consulta con los docentes y tambien
con la administration educativa.

Otorgar incentivos para trabajar en zonas desfavoretidas, evitando que los do-
centes avancen en la carrera en funcion de la «llegada a los mejores centros».
Habria que lograr que los docentes de aula con mayor experiencia vayan a
las escuelas donde las necesidades de aprendizaje son mayores. La estructu-
ra de la carrera docente deberia evitar un alejamiento de los centros, que en
principio son menos atractivos, considerando el reclutamiento del plantel
docente y las medidas que permitirian evitar la movilidad y rotation.
Atender las lagunas cualitativas, parti cularmente las referidas al area de ma-
tematica y ciencias. Los paises deberian regular adecuadamente la canti-
dad de profesores que se requieren para cubrir las necesidades de todas las
escuelas, lo que supone adecuar la cantidad de graduados de las institucio-
nes formadoras y sus perfiles para cubrir de manera homogenea todo el
territorio national. El exceso de oferta de algunas modalidades, junto con
la gran escasez de otras, remite a la necesidad de crear, relocalizar y redi-
senar instituciones de formation docente, con los conflictos que implican
las ultimas opciones. Estas decisiones solo se pueden sostener en el marco
de una estrategia de largo plazo, que ofrezca salidas interesantes para los
profesores y para las instituciones involucradas.

3. Una formation de calidad

Se deberia convertir a la formation docente en una carrera atractiva para jove-
nes con buenos resultados educativos en la education media, aumentando de

167

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

esta forma el nivel academico exigido. Y para que la formation no quede en
mera retorica e incida efectivamente en lo que los docentes hacen en el aula y
en lo que aprenden los alumnos de los centros educativos, habria que:

• Establecer criterios profesionaks que constituyan marcos para una buena en-
senanza y que sean el requisito basico para una formation y un desempeno
laboral de calidad. La elaboration de criterios profesionales representa un
esfuerzo por describir en una forma observable, lo que los docentes deben
saber y ser capaces de hacer en el ejercicio de su profesion. Se trata de un
marco de actuation que toma en cuenta lo que dice la investigation y los
propios docentes acerca de los conocimientos, capacidades y competen-
cias que ellos deben tener. Los criterios profesionales tambien refieren
a las responsabilidades de los docentes respecto a la formation integral
y los logros de aprendizaje de sus alumnos, asi como de su propio desa-
rrollo profesional. Estos criterios identifican las caracteristicas esenciales
de una buena ensefianza, dejando espacio a distintas maneras de ejercer-
la. La formulation de marcos referenciales, como los indicados anterior-
mente en este capitulo (punto 3 de la section III), podrian convertirse
en importantes instrumentos para guiar al docente en el desarrollo de su
trabajo diario.

• Fijar requisites para la certification profesional en los programas de forma-
tion initial del profesorado que incluyan la necesidad de realization de un
periodo de practicas en la escuela. Durante este periodo, el profesorado
no esta completamente capacitado y normalmente se consideran «candi-
datos» o «profesores en practicas». Desempenan total o en forma partial
las funciones que corresponden a los docentes plenamente cualificados en
un ambiente de trabajo real (un centro educativo) durante un periodo de
tiempo considerable y sus actividades son remuneradas. Al finalizar esta
etapa y tras superar una serie de criterios de evaluation, se consideran
profesionales plenamente cualificados.

• Monitorear las instituciones de formation docente mediante bases de datos ac-
tualizadas que incluyan, por ejemplo, el rendimiento por cohortes de los
estudiantes. Se requiere mejorar la production de investigaciones, dando
prioridad a los estudios que evaluen la formation que realizan las institu-
ciones. El monitoreo de las instituciones de formation deberia permitir
que estas, de manera prospectiva, identifiquen las posibles demandas en
education.

• Mejorar los mecanismos de reclutamiento para diversificar el ingreso de aspi-
rantes a la profesion docente y revertir la tendencia que solo postulantes de
bajo nivel cultural e ingresos, y en su mayoria mujeres, postulen al mismo.

168

Capltulo 4 LA PROFESSION DOCENTE

Habria que lograr que la eleccion de la profesion docente sea la primera
option de carrera. Para conseguirlo es necesario prestar particular conside-
ration al perfd sociodemografico de maestros y profesores y a la mejora de
las condiciones de trabajo y de la estrucrura de remuneration e incentivos.
Seleccionar con rigurosidad a los formadores para que ellos respondan efi-
cazmente a los nuevos requerimientos de la formation docente. Generar
condiciones para que los formadores que hoy estan en la formation de do-
centes revisen sus marcos conceptuales y sus practicas. En algunos casos se
debera pensar en mecanismos que permitan que los formadores que ten-
gan mejor disposition a adoptar las nuevas visiones reemplacen a aquellos
que no las tienen.

Promover programas de insertion a la docencia como una de las opciones de
politica mas interesantes para asegurar un buen desempefio. La forma
como se aborde el periodo de insertion tiene una importancia trascen-
dental en el proceso de convertirse en profesor. Ademas, este tema podria
transformarse en una puerta de entrada para articular formation initial
y desarrollo profesional docente. Se trata de una tematica nueva, ya que
muy pocos paises en America Latina tienen definida una politica sobre la
materia. Esto lleva la ventaja de hacer que las autoridades, los hacedores de
politicas y los investigadores, piensen el tema articuladamente con otros
asuntos, como el referido a la carrera y el desarrollo profesional, a la eva-
luation y a las remuneraciones.

Formular adecuados andlisis de costos de la formation docente continua que
permitan estimar las inversiones que los paises de la region deberan rea-
lizar en los proximos afios, tanto para impulsar un sistema de formation
ligado al desarrollo profesional como para asegurar la formation initial
a los numerosos docentes en ejercicio sin la titulacion adecuada. Se hace
necesario discutir el problema de la inversion sostenible para la formation
continua, pues ningun planteamiento de conjunto y a largo plazo es vero-
simil si no se atiende este aspecto crucial de las politicas.

Conclusion: los ingredientes de una buena receta

Las politicas educativas son dependientes de realidades muy diferentes en fun-
cion de su historia previa, tradiciones, posibilidades economicas, prioridades
en education, etc. Cada pais debe encontrar las direcciones adecuadas a sus
propias circunstancias. Las recetas no existen, aunque si es posible inventariar
cuales son los ingredientes de una «buena receta». Es asi que a traves de las
experiencias analizadas en este capitulo, y a pesar de la heterogeneidad de con-

169

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

textos, podemos identificar una serie de factores que actuan positivamente en la
calidad de los sistemas educativos.

Si algo sabemos hoy es que un sistema educativo no sera mejor que los
maestros con los que cuenta. Esto genera un doble reto: atraer candidatos bien
calificados y promover su mejor desempefio. Y ninguno de estos dos aspectos
puede ser considerado de forma independiente: el reclutamiento de buenos
candidatos para ingresar a la carrera docente deriva en un mejor desempefio de
la tarea de ensefiar, y un buen desempefio de los maestros en actividad incide en
el modo como se reclutan buenos estudiantes para la formation initial.

Los docentes importan para influir en el aprendizaje de los alumnos y para
mejorar la calidad de la education. Importan en definitiva como un recurso
necesario e imprescindible para la sociedad del conocimiento. Y puesto que el
profesorado cuenta, necesitamos que nuestros sistemas educativos sean capaces
de atraer a los mejores candidatos para convertirse en docentes. Necesitamos
buenas politicas para que la formation initial de estos profesores les asegure las
competencias que van a requerir a lo largo de su extensa trayectoria profesional.
La sociedad necesita buenos maestros y profesores, cuya practica profesional
cumpla los estandares profesionales de calidad que asegure el compromiso de
respetar el derecho de los alumnos a aprender.

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173

Capitulo 5

SISTEMAS EDUCATIVOS Y COHESION

SOCIAL: LA RECONSTRUCCION

DE «LO COMUN» EN LOS ESTADOS

NACIONALES DEL SIGLO XXI

Gustavo F. Iaies, Andres Delich *

Introduction

rLl presente trabajo tiene como proposito abordar el problema del papel de los
sistemas educativos latinoamericanos en la production de cohesion social. Para
ello la primera section comienza con una revision de los conceptos de cohesion
social y sus relaciones con los conceptos de escuela y politica educativa. Dichos
conceptos reorganizan discusiones tradicionales del campo de la sociologia, la
pedagogia y la teoria politica. Las transformaciones experimentadas en las ulti-
mas decadas por las sociedades nacionales y sus instituciones articuladoras (es-
cuela, Estado, trabajo, familia) han exigido y exigen explorar nuevos conceptos
y categories para pensar la realidad.

Para poder comprender la dimension de las transformaciones tratamos
de caracterizar, en la section siguiente, el modo en que los sistemas educativos
contribuyeron a la formation de las sociedades, como una herramienta de los
Estados nacionales. En America Latina, el proceso de construction de la socie-
dad civil se centro particularmente en el conjunto Estado -sistema educativo-
escuela, de manera que el sentido de esta ultima quedo fuertemente asociado a
aquel momento fundacional. Comprender esta imbrication entre la escuela y la
formation de las naciones es fundamental para tener dimension de los cambios
a los que asistimos.

Ahora bien, estos cambios no solo sucedieron en el piano de la estructura
de las sociedades o en el campo de la cultura, tambien, y fundamentalmente,

Trabajo preparado para el proyecto «Nueva agenda para la cohesion social en America Latina»,
Cieplan-iFHC-Union Europea-PNUD. La edition final del presente trabajo fire realizada
por Juan Ruibal y Martin Legarralde.

175

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN -AMERICA LATINA

fueron cambios que impactaron en las instituciones organizadoras de dichas
sociedades. En la tercera seccion abordaremos una caracterizacion de las refor-
mas de los sistemas educativos nacionales llevadas a cabo en la decada de 1990,
y la emergencia de una agenda de problemas relacionados con la estructura de
los sistemas educativos en el cambio de siglo. En dicha seccion trataremos de
caracterizar el nuevo horizonte de preocupaciones que se abre en el campo de
la politica educativa por la intersection de las transformaciones sociales, cultu-
rales, y los cambios en el sentido de las instituciones, del Estado, del trabajo y
de la escuela.

Esta claro que estos cambios no fueron tramitados de igual modo en todos
los casos nacionales. Frente a unas transformaciones a escala global, cada siste-
ma educativo opero cambios de acuerdo con su historia, su cultura politica y su
matriz sociopolitica. En la cuarta seccion presentamos cuatro casos nacionales
que muestran distintos modos de relation entre el Estado, el sistema educativo
y la sociedad. En cada caso, ademas, estas condiciones estructurales de relation
afectan el modo en que las instituciones operaron y operan para construir co-
hesion social. Estos casos son los sistemas educativos de Costa Rica, Colombia,
Chile y Mexico.

Finalmente, en la ultima seccion se exhiben las conclusiones sobre el
momento presente y las relaciones entre los procesos de cohesion social y la
crisis de sentido de los sistemas educativos nacionales y la politica educativa.
En este apartado abordaremos la pregunta respecto de como enfrentar estas
transformaciones en un contexto en el que las elites politicas parecen haber
abandonado la intention aglutinante de las sociedades y apostar a lograr nive-
les tolerables de anomia y fragmentation. Asi, distintos procesos indican que
la cohesion social no forma parte en todos los casos de las prioridades entre
los actores politicos relevantes. Por otra parte, en caso de que, mas alia de las
prioridades sociales, una voluntad politica por la cohesion social se exprese en
la action del sistema educativo, es dificil confiar en que la education pueda por
si sola revertir procesos que afectan a la totalidad social. Del mismo modo, es
necesario advertir que las transformaciones operadas sobre los sistemas edu-
cativos han impactado en sus propias condiciones internas de cohesion, de-
terminando sistemas que experimentan cambios en su articulation interna y
gobernabilidad.

En el fondo, la pregunta que subyace a este analisis es como enfrentar la
construction de un nuevo relato con la potencia que tuvo aquel de la construc-
tion national initial. Hoy parece cada vez mas evidente que la apelacion a la
nacionalidad ya no es factor suficiente para la production de cohesion social.
Entonces, cabe la interrogante: ique relato(s) tomara(n) su lugar?

176

Capitulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COHESION SOCIAL

I. Cohesion social, escuela y politica educativa

Introduction

En las ultimas decadas, el debilitamiento de las instituciones organizadoras de
las sociedades modernas (familia, escuela, trabajo, Estado, entre las mas impor-
tantes) trajo preocupacion para grupos intelectuales y actores politicos acer-
ca de los factores y condiciones que inciden para que los individuos vivan en
sociedad, vinculandose mediante lazos objetivos y subjetivos de pertenencia,
identidad e interdependencia.

Esta preocupacion por el cemento de las sociedades es diferente de las pre-
guntas e interrogantes que animaron los estudios sociologicos, la teoria politica
o las politicas sociales a lo largo del siglo XX, pero se relaciona con aquellas.
Ya no se trata, como fue propio del caso europeo, de mirar en que condiciones
las sociedades nacionales podian volverse mas igualitarias, o que condiciones
debfan arbitrarse para garantizar las libertades individuales frente a la confor-
mation de Estados centrales. Ahora se trata de construir respuestas al problema
de los modos en que se produce y reproduce el tejido social, tanto en su di-
mension objetiva, por relaciones materiales entre los individuos (relaciones de
intercambio, relaciones asalariadas, por ejemplo) como en su dimension subje-
tiva, por relaciones simbolicas (relaciones pedagogicas, relaciones de subordi-
nation politica, por ejemplo). En el caso latinoamericano, ademas, se trata en
particular de dar respuesta nuevamente a la preocupacion por la construction y
reconstruction de las sociedades nacionales.

Estas nuevas preocupaciones han llevado a una relectura de las tradicio-
nales reflexiones de la sociologia, la teoria politica y la filosofla acerca de los
problemas de la igualdad, la libertad y la justicia, asi como a las clasicas tensio-
nes teoricas entre el sujeto y la estructura, o concepciones accionalistas versus
concepciones mecanicistas de la historia. En parte, esta reorganization de las
preocupaciones tiene que ver con volver la mirada sobre los factores de conti-
nuidad de una sociedad, tras un largo periodo en el que el pensamiento social se
centro en los factores del cambio y la transformation de la misma.

Claro esta que las interrogantes acerca de la cohesion social son tributarias
de las nuevas condiciones sociohistoricas de fin del siglo XX y los primeros
anos del siglo XXI. Distintas experiencias atravesadas por las sociedades nacio-
nales en las ultimas decadas se presentan como evidencias indiscutibles de la
tendencia a la disgregacion de estas sociedades, en la forma en que se presento
hasta el momento. Entre estos fenomenos, algunos de los mas significativos
han sido el drastico cambio en la division del trabajo y la organization del

177

POLITICAS EDUCATTVAS Y COI IESION SOCIAL EN -AMERICA LATINA

mismo, 1 con un impacto directo sobre el lugar de los trabaj adores industriales
como actores sociales. En el mismo sentido, el modo de production capitalista
experimento un desplazamiento desde sus bases industriales de production ma-
siva hacia lo que se ha denominado la «sociedad del conocimiento» (Duncker
1993). Las mercancias con mayor valor agregado son las asociadas a la produc-
tion de conocimiento y al uso intensivo de information. Asi, es posible hablar
de «sociedades postindustriales» (Touraine 1969) para referirse a aquellas so-
ciedades nacionales cuyo modelo de acumulacion ya no se basa en la traditional
production de mercancias industriales, sino en el desarrollo de tecnologia y la
production y trafico de conocimiento (Castells 1998).

De manera convergente con estos fenomenos, se observa la emergencia
de los localismos y los regionalismos, o las restricciones en el campo de inter-
vention de los Estados nacionales frente al fenomeno de la globalization, junto
con la desafiliacion y desafeccion social de individuos y grupos sumidos en la
pobreza estructural, o afectados por situaciones de migration forzada.

Estos fenomenos aquejan a un amplio conjunto de sociedades nacionales,
de ahi que se haga necesario indicar que existen particularidades propias de las
sociedades latinoamericanas. Mientras en el siglo XIX las sociedades europeas
enfrentaban problematicas que tenian que ver con la tension entre la igualdad y
la libertad, en America Latina el problema era la propia conformation de socie-
dades nacionales, de regimenes politicos en los que las elites pudieran producir
mecanismos de internalization de la pertenencia a una comunidad de valores
y propositus por parte de todos los habitantes de un determinado territorio
(Oszlak 1989).

La escuela fue, sin dudas, una de las herramientas mas importantes para la
construction de esas sociedades, sobre todo en America Latina, donde como se
vera, fueron los Estados nacionales los protagonistas del proceso de formation
de la sociedad civil. En la actualidad, el problema de la cohesion social reenvia
sus interrogantes al propio sentido de la escuela. Una escuela que se habia arti-
culado en torno al relato historico de la construction de las sociedades naciona-
les se ve profundamente afectada frente a las evidencias de que esas sociedades
enfrentan procesos de disgregacion o fragmentation.

Son muchas las referencias que pueden hacerse a estudios sobre los cambios operados en la
organizacion del trabajo, sobre todo del trabajo industrial, a partir de las decadas de 1960 y
1970. La etapa denominada «post-fordista» o «toyotista», que supone un tipo de organizacion
del trabajo que intensifica la produccion con un menor consumo de fuerza de trabajo, tiene
consecuencias estructurales sin precedentes sobre la propia base material de la conformacion
del proletariado industrial como sujeto social. Por primera vez en la historia del capitalismo,
el desarrollo economico es posible sin una extension correlativa de las relaciones asalariadas
de produccion.

178

Capitulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COHESION SOCIAL

En el siguiente apartado de esta primera section presentamos algunas dis-
cusiones sobre el concepto de cohesion social, en el marco de las preocupaciones
actuales, como punto de partida para el analisis de las relaciones que presentan
las transformaciones operadas recientemente en los sistemas educativos, con las
problematicas asociadas a la cohesion social en America Latina.

1 . Sobre el concepto de cohesion social

El concepto de cohesion social, junto con otros de caracter similar, forman
parte del bagaje conceptual de la sociologia clasica. Sin embargo, la cohesion
social volvio a estar en el centro del debate desde finales de la decada de 1990,
en el marco de la action de organismos internacionales que detectaban, como
contracara de las apuestas por la integration regional, procesos de disolucion en
los micleos articuladores de las sociedades nacionales.

En 2004, en el marco de la III Cumbre de la Union Europea y America
Latina /Caribe, la Declaration de Guadalajara establecio un capitulo dedicado
a la cohesion social, en el que los paises firmantes remarcan la responsabilidad
de los gobiernos en el aumento de la cohesion social a traves del combate a la
pobreza, la desigualdad y la exclusion social, estableciendola en el centro de las
prioridades de la cooperation birregional.

Tambien en marzo de 2004, el Consejo de Europa aprobo un documento
denominado «Estrategia revisada para la cohesion social», que definfa la co-
hesion social como la capacidad de una sociedad para asegurar el bienestar de
todos sus miembros, al minimizar las disparidades y evitar la polarization (BID
2006). Segun este documento, una sociedad cohesionada seria una comunidad
de individuos libres que se apoyan mutuamente y persiguen ciertos objetivos
comunes a traves de medios democraticos.

En estas defmiciones, como en otras elaboradas por organismos interna-
cionales y encuentros regionales, estan contenidos algunas de las notas centra-
les y de los problemas conceptuales de la notion de cohesion social.

En primer lugar, cabe senalar que la cohesion social corresponde mas a un
proceso continuo de las sociedades que a un estado acabado. Asi como no hay
sociedad que pueda sostenerse frente a un fenomeno de fragmentation plena,
divisiones y disgregacion, tampoco existe una sociedad estable y plenamente
cohesionada. En cambio, la cohesion social es un proceso de rearticulacion re-
currente de la totalidad social, asimilando la diversidad y condensando en cada
etapa una serie de objetivos comunes a la mayoria de los individuos.

Ahora bien, el concepto de cohesion social, tal como se puede observar
en el ejemplo citado, parece tener una dimension descriptiva y una dimension
normativa. Si bien en muchos casos la cohesion social parece entenderse como

179

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

una condition de las sociedades que puede ser descrita y medida mediante in-
dicadores objetivos, por lo general las defmiciones de cohesion social inclu-
yen una dimension normativa, estableciendo condiciones y criterios que deben
cumplirse para lograr esa comunidad de objetivos.

En este sentido, puede decirse que el concepto de cohesion social no solo
alude a una sociedad con baja conflictividad entre sus distintos sectores, sino
tambien a una sociedad con alta legitimidad de las instituciones. Esto, ademas,
determina que estas instituciones deben ser democraticas, puesto que esa legi-
timidad no puede ser producto de la pura imposition, sino de la convergencia
de intereses y preferencias de los individuos.

Por ello, el concepto de cohesion social conecta con muchos de los pro-
blemas clasicos de la teoria politica moderna, como la tension entre libertad e
igualdad en las sociedades democraticas, o el problema de la definition de la
justicia en terminos del enfrentamiento entre el individuo y la sociedad.

En las sociedades modernas, la cohesion social estuvo intimamente ligada
a un conjunto de instituciones producidas y productoras de relaciones sociales.
Entre ellas, las mas extendidas fueron la familia, el trabajo asalariado y la escue-
la, pero tambien el regimen politico y el conjunto del aparato institutional del
Estado (Dubet y Martuccelli 2000).

Tal como veremos en la tercera section de este capitulo, en las sociedades
actuales parecen debilitarse los lugares en los que se construfa una comunidad
simbolica entre los miembros de la sociedad national. El contenido de esa co-
munidad simbolica parece tan afectado como las formas mediante las cuales
era producido. En ese marco, el trabajo de las instituciones parece desplazado
crecientemente por una forma predominante de las relaciones sociales que son
las que ocurren en el mercado. Sin embargo, a diferencia de aquellas institucio-
nes de la modernidad, el mercado en su forma actual no parece contribuir por
si solo a la production de cohesion social ni ofrece un contenido convergente a
las preferencias individuales.

Si bien una apuesta por el mercado puede conducir a lograr mayor creci-
miento economico, las externalidades de este crecimiento no necesariamente
contribuyen al incremento de la cohesion social. Historicamente, el mercado
participo de un modo de integration de la sociedad, en una relation conflictiva
pero necesaria con el Estado y la sociedad civil. La «condicion salarial» funcio-
naba como uno de los mecanismos articuladores de la sociedad, al punto de que
diversos estudios senalan la perdida de centralidad del asalariado como una de
las causas de los fenomenos de desafiliacion y fragmentation social. 2

Ver Castel (1997), Rosanvallon (1995) y Gorz (1998).

180

Capitulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COHESION SOCIAL

La crisis del Estado de Bienestar, o el final de los «treinta gloriosos» (OFFE
1990), implicaron una ruptura de las relaciones articuladoras entre Estado y
mercado. Las condiciones de acumulacion capitalista y las de legitimation del
Estado se tornaron crecientemente incompatibles, y frente a los requerimien-
tos del crecimiento economico, las caracteristicas universalistas del Estado de
Bienestar resultaron cada vez mas dificiles de sostener.

La experiencia de las ultimas decadas en los paises emergentes parece in-
dicar que si bien el crecimiento economico puede ser una condition favorable
para la disminucion de la pobreza y la exclusion, esta no resulta una consecuen-
cia mecanica y necesaria. Por el contrario, en muchos casos, el crecimiento
economico de las ultimas decadas ha estado acompanado por un incremento de
la desigualdad y un debilitamiento de las instituciones democraticas.

Por otra parte, se asiste a una fragmentation y reconfiguration de los acto-
res sociales que tradicionalmente se habfan constituido al calor de las relaciones
asalariadas o de la organization polftica del Estado. De este modo, tampoco
funcionan como identidad cohesiva los antiguos sujetos colectivos, tales como
las clases sociales o los partidos politicos.

Por ello, la pregunta por la cohesion social en el contexto actual no solo
implica una actualization de interrogantes clasicas de la sociologia, la teoria po-
lftica o la pedagogia, sino formular nuevos problemas. En todo caso, el nudo del
concepto parece asociado a dos temas: por un lado, aceptado el fondo normati-
vo de cualquier definition de la cohesion social, la cuestion reside en cuales son
las condiciones en las que puede describirse dicho proceso. Se trata de detectar
si la cohesion social puede lograrse con condiciones minimas de internalization
de la pertenencia a una cierta comunidad de propositus yvalores, o se requieren
ademas otras condiciones como la existencia de mecanismos de justicia distri-
butiva, la production de una identidad colectiva, la ya mencionada legitimidad
institutional, etc.

El segundo tema que articula el concepto de cohesion social es la tension
entre lo corrnin y lo particular. En la medida en que aceptamos que la cohesion
social es un concepto aplicable a sociedades democraticas, estas sociedades en-
frentan una paradoja: para funcionar (en condiciones de estabilidad y cohesion)
necesitan una conciencia de pertenencia y de identidad comunes por parte de
los individuos libres que la componen, pero a la vez estimulan normativamente
la pluralidad de estos individuos, la multiplication de la diversidad en los modos
de vida. Entonces, la pregunta es ^como hacer para lograr cohesion social sin
aplastar la diferencia y la pluralidad de intereses y preferencias?

La complejidad del concepto de cohesion social reside en que no se limita
a operar sobre las condiciones de la desigualdad y la exclusion. Si bien estos fe-
nomenos de las sociedades impactan de manera negativa en la cohesion social,

181

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

esta pone en juego factores subjetivos y de distribution de oportunidades mas
alia del grado de desigualdad socioeconomica de una sociedad. Al prestar aten-
cion a las elecciones, propositos y preferencias de los individuos, el concepto de
cohesion social involucra una dimension subjetiva, de produccion de sentido,
como fundamento de las relaciones sociales.

Por ello, si bien se trata de problematicas asociadas, los temas de cohesion
social e inequidad son diferentes. Una sociedad puede ser inequitativa dentro
de ciertos limites, pero contar con un alto grado de cohesion; y a la inver-
sa, una sociedad fuertemente igualitaria no garantiza todas las condiciones de
cohesion social. De todos modos, se trata de dos fenomenos que se influyen
mutuamente.

2. Cohesion social y escuela

Este conjunto de temas y problemas conceptuales impactan en los modos de
pensar las instituciones. Si, como fue dicho, la situation actual exige el plantea-
miento de nuevos problemas en relation con el «cemento» social (Baumann
2004), el mismo desplazamiento puede plantearse en relation con la escuela.

Distintos trabajos advierten en los ultimos afios sobre la crisis de sentido que
atraviesa la institution escolar. Tal como se vera en la segunda section, la escuela
tuvo un papel central en el arsenal institutional de los Estados latinoamericanos
en el momento de construction de las sociedades nacionales. Ahora bien, siendo
ese su sentido fundacional, las escuelas han atravesado el siglo XX con una nota-
ble estabilidad en su estructura, forma, propositos e incluso en sus contenidos.

Sin embargo, la situation actual, analizada como crisis de sentido, como
crisis de la escuela, o como una bateria de situaciones conflictivas puntuales (de-
bilitamiento de la autoridad pedagogica, violencia dentro de las instituciones
educativas, desarticulacion de la oferta escolar con el mundo del trabajo, etc.),
ya no parece dejar lugar a la forma traditional por la que las escuelas «fabrica-
ban sociedad», imponiendo sentidos compartidos y produciendo identidades.
Entonces, cabe la interrogante: <;es posible que la escuela, por si sola, genere
cohesion social en estos nuevos contextos?

Por otra parte, el concepto de cohesion social en su dimension normativa
incluye la exigencia de legitimidad de las instituciones. En el actual contexto,
entonces, la pregunta por la cohesion social no solo remite al problema de la
desigualdad, sino tambien al de la legitimidad de la escuela, al modo en que la
escuela es vista por distintos actores sociales como una instancia legitima de
produccion de identidad, de transmision de propositos comunes, de saberes
consensuados como prioritarios, de lazos de pertenencia o solidaridad.

182

Capitulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COHESION SOCIAL

Ademas, en la medida en que la cohesion social tambien implica un meca-
nismo de legitimacion, no puede tratarse de pura homogeneizacion, sino que
representa alguna forma de equilibrio inestable entre homogeneidad y plura-
lidad. La escuela, como una de las tradicionales instituciones productoras de
cohesion social se encuentra tensionada entre la homogeneidad y la hetero-
geneidad. La pregunta es entonces la siguiente: ^esta preparado el dispositivo
escolar para afrontar esta tension?

3. Cohesion social y politica educativa

Como se vera mas adelante, en las ultimas decadas se han operado cambios y
adoptado diversas medidas para transformar distintos elementos de la oferta
educativa. Las politicas de reforma no han tenido entre sus propositus atender
la cohesion social, pero ademas, es posible que las mayores restricciones en este
sentido no sean producto de esas politicas, su sentido o sus orientaciones, sino
de la propia estructura de los sistemas educativos.

Las reformas educativas de la decada de 1990 no pusieron en juego las
matrices estructurales de los sistemas educativos (la red de relaciones entre los
actores, las reglas explicitas e implicitas que condicionan esas relaciones, los
recursos y atribuciones de que disponen los actores). 3 En ese marco, los siste-
mas educativos siguieron operando estructuralmente en funcion de la estruc-
tura tradicional de relaciones entre los actores sociales con la que habfan sido
concebidos.

De esta manera, la produccion de cohesion social mediante sistemas edu-
cativos que estructuralmente estaban preparados para otros contextos (el de las
sociedades nacionales de la modernidad) no parecia garantizada en los nuevos
contextos sociales y culturales.

En los ultimos anos asistimos a una nueva agenda de cambios en los que
la politica educativa se introduce en temas de las reformas estructurales de los
sistemas. Sin embargo, no resulta evidente que estas reformas esten atendiendo
al problema de la cohesion social. En este sentido, cabe la interrogante: ^en
que medida, las elites, los actores sociales con capacidad para tomar decisio-
nes en general, y en la politica educativa en particular, estan teniendo como
preocupacion la cohesion social?

En la decada de 1990 se produjeron reformas educativas en la mayor parte de los paises de
America Latina y el Caribe. Sin embargo, algunos paises como Chile o Nicaragua iniciaron
sus procesos de reforma en la decada anterior.

183

POLITICAS EDUCATIVAS Y COHESION SOCIAL EN AMERICA LATINA

II. La escuela y la formacion de naciones

Introduction

Las sociedades nacionales en America Latina fueron en buena medida, pro-
ducto de la action de los Estados. Dichos Estados nacionales generaron los
lazos indispensables para poner en marcha mercados nacionales y para garan-
tizar -como entidades soberanas- la conexion a un mercado mundial en plena
expansion, demandante de productos americanos cuya explotacion requeria la
creation de recursos humanos, que se esperaba obtener a traves de un orden
politico y social legitimado por la nation.

Por lo tanto, los problemas que visualizaban los gobiernos en esta etapa
-que los paises de la region iniciaron en diferentes momentos (unos, a fines del
siglo XIX y otros, al avanzar el siglo XX)- no apuntaban a una «falta de cohe-
sion» propia de una sociedad moderna y tensionada por la diversidad de intere-
ses y los conflictos internos. 4 Dichos problemas se planteaban en un horizonte
social muy precario, en el que los gobernantes procuraban utilizar recursos y
vias adecuadas para crear un orden social moderno y compatible con la vigorosa
expansion del mercado mundial del siglo XIX, un orden con capacidad para

El documento de trabajo de Cieplan, «C6mo hacer de la cohesion social un concepto ope-
racionalizable para Latinoamerica?», propone aplicar a las sociedades latinoamericanas de la
actualidad la siguiente definicion: «Cohesion social es la capacidad dinamica de una sociedad
para generar una estructura legitima de distribution de sus recursos materiales y simbolicos,
tanto a nivel socioeconomico (bienestar), sociopolitico (derechos) y sociocultural (reconoci-
miento) a traves de la interaction y los mecanismos de asignacion propios del Estado demo-
cratico, el mercado, la sociedad civil y la comunidad.» (Cieplan 2006a: 12). Esta expectativa
respecto de la capacidad de la cohesion social difiere de lo que podria considerarse como tal
hace un siglo, en cualquiera de los paises de la region. Justamente, el concepto propuesto se
aplica a una sociedad que es el «punto de llegada» del largo proceso de formacion de socieda-
des nacionales, a partir de la generalization de los derechos civiles, polfticos y sociales, de las
relaciones de mercado y de la existencia de un arco de simbolos y creencias compartidas en
el que se sustento la relation de aquellas sociedades con sus Estados (es decir, la legitimidad
de estos ultimos). Esta realidad no existfa en 1900: en aquella epoca, en que estaba casi todo
por hacerse, se organizo el sistema educativo con muchos de cuyos componentes pretende-
mos que hoy resulten eficaces, que contribuyan a la cohesion social del mismo modo que se
considera que lo hicieron originariamente. Es claro que una definicion operativa de cohesion
social -y ni siquiera una de «sociedad national*- puede aplicarse a situaciones historicas tan
distantes, considerandolas como una misma realidad; se pretenderia asi extraer, gracias a un
simple anacronismo, elementos del analisis de politicas publicas capaces de impactar en los
procesos de una actualidad en curso. Por eso nos detenemos en este periodo fundacional de
los sistemas educativos para comprender el contexto de production de una politica que, en
buena medida, promovio lazos cohesivos mientras iba «creando» sociedades nacionales.

184

Capitulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COHESION SOCIAL

integrar («civilizar», solian decir los dirigentes de la epoca) contingentes huma-
nos de muy diversos origenes, disposiciones culturales y socioeconomicas.

La formation de los Estados nacionales latinoamericanos implicaba que
una realidad social «difusa», conformada por diversas vertientes demograficas,
etnicas y culturales, comenzaba a ser integrada en un nuevo marco institucional.
Por un lado, la fuerza de la idea de nation para proveer legitimidad al nuevo or-
den se originaba en el proyecto politico de unas elites que se habian constituido
como tales, casi al mismo tiempo que el Estado, a la salida de las guerras civiles
del siglo XIX: aparecia asi un inedito consenso entre los dirigentes victoriosos,
que se adelantaron en identificarse con la nation, alrededor de los objetivos y
los medios para administrar un flamante poder central.

Pero tambien, por otro lado, la funcion legitimadora de la idea de nation
provenia de su ubicacion por encima de las facciones: desde un nivel superior
hacia el de una violenta y cambiante vida social, la idea de nation podia dar
mayor fuerza a las promesas de union y progreso del nuevo poder estatal cen-
tralizado. La comunicacion de estas ideas fue dirigida a todos los que estuvieran
dispuestos a sumarse a dicho proyecto, que convocaba a los habitantes de los
nuevos paises a emprender el camino del progreso a traves de la participation
en el comercio, la production y el trabajo, en los partidos involucrados en la po-
litica national y, no menos importante, a traves de la education de sus hijos, que asi
podrian ser reconotidos como artifices y beneficiarios del fortaletimiento de la nation.

A partir de esta conformation de Estados y sociedades nacionales, desa-
rrollada con mas o menos continuidad y diferente grado de consolidation en
cada uno de los paises a lo largo del siglo XX, emergieron ciertos lazos (de raiz
economica, cultural, comunitaria, o politico-partidaria) entre grupos e indivi-
duos, en los que se plasmaban diversas formas o «razones» para empezar a ser
parte de una misma sociedad o para continuar integrandola. Por esto, puede
sostenerse que, al cabo de dicho siglo, cada una de nuestras sociedades alcanzo
mayor o menor grado de cohesion en la medida de la mayor o menor eficacia
del proyecto modernizador 3 del Estado national.

La legitimidad de dicho proyecto modernizador fue planteada -por una
elite integrada por algunos intelectuales y dirigentes latinoamericanos del siglo
XIX- como triunfo de la «civilizacion» sobre la «barbarie». Se trataba de un
proyecto que se centraba en remover los obstaculos del progreso, desplazar

Volvemos a subrayar que las definiciones de cohesion, que en buena medida reflejan aquello
que Durkheim identificaba como «solidaridad organica», suponen la existencia de relaciones
caracteristicas de la sociedad moderna e industrial, dentro de un orden basado en la sistema-
tica division del trabajo, algo muy diferente de las bases del orden realmente existente en la
America Latina del 1900.

185

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

«lo viejo» y, en su lugar, «imprimir lo nuevo». La construccion de lazos nacio-
nales, fundamentalmente a traves de la irradiation de contenidos simbolicos
promovidos desde instituciones estatales como la escuela, el servicio militar y,
ulteriormente, los partidos polfticos de masas, llevaba a derribar -a veces, sin
miramientos- todo obstaculo interpuesto por las realidades particulares, mali-
ces locales o resistencias sociales que no parecian compatibles con el nuevo arco
de solidaridades sostenido por la solida hegemonia de las elites que ocuparon la
cuspide del poder politico.

1 . Los sistemas educativos como herramientas de construccion de
sociedades nacionales

Este escenario marco el sentido de la creation y el uso de la principal herra-
mienta utilizada para consolidar los Estados nacionales en esta etapa: la orga-
nization de un sistema educativo nacional, cuyo objetivo fundamental fue el
de homogeneizar y construir relaciones entre poblaciones de caracteristicas y
origenes muy diversos. Respondiendo a este imperativo, la escolarizacion de la
sociedad era la via fundamental para su nationalization y se realizo a traves de
una matriz centralista, homogenea y de ejercicio vertical de la autoridad (desde
el ministerio hacia el aula). Estos rasgos del sistema resultaban inseparables del
papel politico que se le asigno a la education para la formation de un Estado
que requeria incorporar vastos y variados sectores etnicos y sociales, a veces in-
comunicados o aislados, a un proceso acelerado de modernization economica.

El sentido politico en la base de la organizacion del sistema

Para entender la logica que presidio la constitution de los sistemas educativos
en America Latina, es necesario partir de los objetivos que los mismos se pro-
ponian, mas aun cuando algunos ecos de esta logica se escuchan todavia hoy
en debates de politica educativa. En este punto, nos apoyamos en el analisis
institucionalista (Hall y Taylor 1996) para destacar que podriamos entender los
resultados obtenidos por aquellos sistemas y las practicas e interaction de los
actores, a partir del analisis de las reglas formales e informales que configura-
ban la estructura de los sistemas.

Se trata de comprender que la estructura de la organizacion de un sistema
es, en si misma, una definition politica, una afirmacion de sentido, un modo
de organizar las normas, relaciones y acciones de los actores en funcion de los
objetivos. En el caso de la etapa fundacional que estamos analizando, se plan-
tearonj operacionalizaron los siguientes:

186

Capitulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COHESION SOCIAL

Construction de la nation. Se procuraba transmitir a los alumnos un fuerte
sentimiento de pertenencia a la nation, por encima de los particularismos
que interpelaban la identidad de individuos o grupos. La escuela piiblica
debia asumir la monumental tarea de socializar los valores de la nation y,
por esa via, construir una particular imagen de esta, consistente con los
valores e intereses de las elites.

Escolarizacion masiva. Ese modelo de transmision requeria de la escolari-
zacion masiva de ninos y jovenes para ser socializados en la «escuela de
la nacion». No se trataba de un proyecto de education de elites, en su
esencia, pues el objetivo a cumplir era el de socializar a las mayorias para
instalar la idea de nation sobre la que se asentaba la legitimidad del Estado
y sus representantes. 6

Socialization de los valores de la vida urbana. Los procesos de modernization
de algunas de las naciones latinoamericanas derivaban de una fuerte urba-
nization de dichas sociedades. Ese proceso requeria que la escuela lograra
que los alumnos asumieran habitos vinculados a cierto orden institutional,
a un uso del tiempo y a modalidades de la organization caracteristicas de la
vida urbana. La escuela asumio la transmision de esos habitos y valores ne-
cesarios para que la nationalization implicara la entrada en una moderni-
dad en la que las experiencias en el mercado laboral fueran transformando
una sociedad eminentemente rural y apegada a tradiciones comunitarias
en otra crecientemente integrada por trabaj adores de la ciudad mas pro-
pensos a actuar y formular sus identidades en el piano national.
Transmision de saberes minimos para la integration social y laboral. La moderna
vida urbana requeria de nuevos saberes que permitieran integrarse a su
cotidianeidad, y el mercado laboral demandaba nuevos modos de organi-
zarse y desarrollar tareas. En ese marco, las sociedades iban politizandose
y requerian la asimilacion de competencias para la vida ciudadana. En tal
sentido, los disefios curriculares y planes de estudio combinaron muchas
de las cuestiones valoricas que hemos mencionado, con saberes minimos
que la escuela debia transmitir para dar respuesta a demandas del mercado
y de la incipiente vida ciudadana que hemos mencionado. La lengua escri-
ta, el calculo y los saberes vinculados a la historia y la geografia nacionales,

«La nation, frecuentemente construida como una comunidad indiferenciada que iguala a to-
dos en su condition de miembros de esta, suele ser el principal referente del discurso estatal.
El Estado celoso apunta a ser un foco amplia y firmemente compartido de identidad colectiva.
Quiere nuestra lealtad como miembros de la nation, por encima de las identidades y lealtades
que derivan de diversos clivajes sociales. En el limite, el discurso del estado demanda que es-
temos dispuestos a morir en la guerra; en las relaciones diarias, demanda nuestra obediencia a
su sistema legal y a las decisiones que sus funcionarios toman. » O' Donnell (2004b:167).

187

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

fueron los principales componentes de esos disenos. Sobre todo, dichos
saberes eran los unicos admitidos y se impartian por encima de todo con-
texto cultural; es por esto que garantizaban, efectivamente, que en todas
las escuelas y todas las aulas del pais, todos los ninos hicieran lo mismo.

Este conjunto de objetivos nos permite apreciar el caracter de la escuela
como herramienta estrategica en el desarrollo de las naciones, en la medida en
que sus acciones apuntaban a los objetivos mas generates a traves de los que
se articulaban distintos niveles y procesos de construction de la sociedad: la
formation de un mercado national, la organization de un sistema politico y la
promotion del crecimiento economico y social, entre otros.

Estmcturas organizativas y objetivos

Para cumplir semejante mision, fue necesario que los sistemas educativos se
dieran una estructura de organization y una estrategia pedagogica. No se tra-
taba simplemente de crear escuelas, sino que esa tarea debia ser realizada en el
marco de un orden, de ciertas regulaciones y modos de organization. Dicho or-
den era el que permitiria a las autoridades politicas mantener la gobernabilidad
sobre las practicas desarrolladas al interior del sistema educativo, en direction a
los objetivos propuestos. Se llevo a cabo, bajo esta conception, la construction
de sistemas, es decir, organizaciones articuladas bajo determinadas pautas, que
no fueron meros «agrupamientos de escuelas».

En el marco de la traduction de dichos objetivos, los sistemas adoptaron
las siguientes caracteristicas:

• Modelo universal y homogeneo de politico, educativa. La universalidad del pro-
yecto estatal era su valor principal, por encima de todo particularismo. Asi,
el «todos somos lo mismo» fue contenido y forma en la actividad en las
escuelas. Se trataba de un sistema que reafirmaba lo cormin, la pertenencia
de «todos» a algo que los unia, y la homogeneidad en las normas y las
practicas se convirtio en modo dominante de transmitir ese valor. En este
modelo universal y homogeneizante no habia lugar para politicas focali-
zadas o diferenciadas, pues en toda action del sistema se debia garantizar,
prioritariamente, la reafirmacion de lo cormin.

• Conduction centralizada. El esquema ideal y mas eficiente para este mode-
lo de homogeneizacion fue el de una conduction altamente centralizada.
El modelo se aplicaba a partir de «una» cabeza que tomaba decisiones
unicas y universales, y una estructura que las implementaba. Asi se or-
ganizaron los ministerios y sus dispositivos de gestion, para definir las

188

Capitulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COHESION SOCIAL

polfticas, las normas y «bajarlas» para que fueran implementadas por es-
tructuras compuestas fundamentalmente por supervisores y funcionarios
intermedios.

Estructura vertical. La organization adoptada rue de gran verticalidad: las
decisiones se tomaban en la cupula y no habia espacios de resignificacion
o de construction de consensos ni margenes de option. Las normas debfan
ser claras y precisas, y los controles «ferreos». La meta, en terminos de
eficiencia, era el logro de la homogeneidad alrededor de las prescripciones
impartidas, reducir los margenes de decision autonoma y que los actores
se limitaran al cumplimiento de dichas normas universales del modo mas
preciso posible. En tal sentido, se trataba de sistemas simples en su estruc-
tura, claramente divididos en planificadores e implementadores, de acuer-
do con la position que cada actor tuviera en la organization.
Planeamiento centralizado, universal y unico. La multiplication de instancias
de planeamiento a nivel regional, o institutional, no existia, pues en esta
estructura solo se admitfan los planes generates elaborados en la cupula y
luego, la planificacion de cada maestro, en el aula. La tarea debia hacerse
en cada aula y alii, cada maestro debia ser un buen «implementador» de
normas y proyectos. El curriculo era national y unico, muy prescriptivo,
de modo que pudiera ser «supervisado» en su cumplimiento. La idea de
«todos aprendemos lo mismo, nos comportamos de acuerdo a la misma
norma y somos supervisados del mismo modo» aparecia como un activo
del sistema, en terminos de la construction del «nosotros» en el que se
reflejaba fielmente la nation. 7

Alto grado de regulation. Las normas eran la principal herramienta de po-
litica. Las mismas eran detalladas, especificas y facilmente auditables, de
modo de facilitar los procesos de control. La debilidad estructural no per-
mitia «descansar» en la calidad de los recursos humanos, que en la mayor
parte de los casos carecfan de formation especifica. La tarea principal de
los supervisores era la de controlar el cumplimiento de la norma y se con-
templaban mecanismos de sancion en los casos en que eso no ocurriera.
Las normas «bajaban» a efectos de su implementation, y su cumplimiento
era la garantia de eficiencia del sistema.

Curriculo unico. Un sistema que apostaba a estos niveles de homogeneidad
hizo que el curriculo unico fuese una herramienta central de la politica. La

«La nation es un arco de solidaridades, una construction politica e ideational que postula la
existencia de un 'nosotros' que entrana un reclamo de lealtad por encima y mas alia de otras
identidades e intereses y que, si ya no la tiene, frecuentemente busca asentarse o definirse en
un territorio delimitado por el estado.» O' Donnell (2004a:165).

189

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

idea era que el curriculo unico y las apoyaturas pedagogicas para su aplica-
cion constituian la clave en la estrategia para direccionar y homogeneizar
el sistema.

Libro de texto y materiales edncativos como ordenadores. La utilization de re-
cursos didacticos unicos constituyo un dispositivo pedagogico capaz de
aportarle orden a los procesos aulicos, en direction a la implementation
del curriculo. La idea de alumnos que trabajan con el mismo libro, en
los mismos ejercicios o siguiendo una tarea comun en el pizarron, fue un
modelo didactico de gran difusion. En algunos paises estos recursos eran
provistos por el propio Estado, en otros los adquirfan los padres, pero en
todos los casos constituian el camino para que los contenidos prescritos
llegaran directamente al aula, disminuyendo al mi'nimo la iniciativa de los
maestros en el desarrollo curricular. En este sentido, el modelo tomaba los
principios de la «pedagogia traditional* emergente de la Revolution Fran-
cesa, que planteaba la igualdad de oportunidades en terminos de las tareas
comunes que un mismo maestro imparte al conjunto de los alumnos.
Directrices diddcticas puntuales. Los ministerios generaban directrices didac-
ticas puntuales. Se trataba de que los maestros «aplicaran» esas directrices
del modo mas fiel a como habian sido emitidas. Los «libros del docente»
en Mexico, los articulos didacticos del «Monitor de la education comun»
en la Argentina, fueron ejemplos de lo explfcitas que eran esas directivas y
las formas bajo las cuales eran presentadas.

Tambien podemos pensar en que la puntualidad de las directrices didacti-
cas se debia a la evaluation de la escasez de recursos humanos capacitados,
puesto que, como resulta obvio, era muy dificil capacitar al mismo ritmo
que requeria un sistema con altisimo grado de crecimiento. La falta de
maestros obligaba a incorporar idoneos o maestros de muy bajo nivel de
formation. Mientras los sistemas desarrollaban dispositivos de formation,
requerian de perfiles que asumieran las tareas del aula, y la debilidad de al-
gunos de esos perfiles podria explicar la decision de entregarles «guiones»
pautados de lo que debia ocurrir en las aulas. 8

Profusion de rituales y celebraciones . La escolarizacion de la sociedad no te-
nia como objetivo excluyente la generalization de conocimientos basicos;

El metodo mutuo o lancasteriano, que tuvo su momento de auge en distintas regiones de
America Latina y el Caribe en las decadas de 1820 y 1830, constituye un antecedente pa-
radigmatico de esta caracterfstica. De acuerdo con este metodo, la situation de aprendizaje
se encontraba pautada para todos los actores: el maestro, los monitores y los alumnos, y se
esperaba que todos reaccionaran a sistemas de sefiales que regulaban el tiempo y el ritmo de la
clase al um'sono. Esa matriz luego me observable en la fundacion y desarrollo de los sistemas
educativos nacionales.

190

Capitulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COHESION SOCIAL

por el contrario, su impulso mas poderoso provenia de la necesidad del
Estado de encontrar un arco de sentimientos y simbolos compartidos para
una ciudadania que estaba construyendose desde las aulas. Por lo tanto, la
formation de un «espiritu nacional» fue objeto de la mayor atencion en la
organization del tiempo y de los espacios educativos en la escuela.

El uso del tiempo se organizo a traves de calendarios estructurados alrede-
dor de fiestas patrias, mientras insistentemente se apelaba a la asuncion de una
memoria colectiva por parte de los alumnos en los dias de recordation. La emo-
tion frente a la presencia de los simbolos patrios fue cuidadosamente cultivada
a traves de distinciones que situaban en lugares destacados a los abanderados y
a los cuadros de honor. De este modo, la ensenanza recibio unafuerte carga afec-
tivay valorica: la relevancia de esta «mision nacionalizadora» -acompanando al
proceso de alfabetizacion de las sociedades latinoamericanas- fue un elemento
decisivo para el fortalecimiento de la institution escolar a lo largo del siglo XX.

2. En sintesis

Hemos intentado mostrar que fue la solidez estructural de los sistemas educa-
tivos nacionales la que permitio el exito logrado en homogeneizar/escolarizar
las sociedades latinoamericanas y, a traves de ello, ofrecer el grado de cohesion
social requerido por unos paises que se transformaron radicalmente a lo largo
del siglo XX. Se ha advertido que la cohesion social en nuestras sociedades se
ha basado, sobre todo, en un alto grado de tolerancia a la desigualdad (Cieplan
2006a); 9 a esta vision, que buscaria las bases de la cohesion en el piano de la
tradition y de lo comunitario, cabe incorporarle aquellos elementos que nos
invitan a comprender la indole de un proceso de construction de los Estados,
en el que se difundieron los valores, las expectativas y los suenos que llegaron a
ser masivamente compartidos, en una epoca en que estaban siendo conmovidas
las bases tradicionales del orden (Cieplan 2006a). 10

«La menor conflictividad histories de America Latina se podria explicar porque la poblacion
presenta una tradition de mayores niveles de tolerancia a la desigualdad y la injusticia ...»
Cieplan (2006a:16).

En el mismo documento de Cieplan recien citado (2006a), puede recogerse la idea del papel
decisivo del Estado nacional y de su sistema educativo en la conformation del lazo social en
nuestros paises. «Mediante la education, las sociedades reproducen y configuran lo que pu-
dieramos llamar su conciencia moral, un punado de valores y de principios que configuran su
identidad. En suma, mediante la education las sociedades reproducen una cierta idea de lo que
fuimos y de aquello a lo que aspiramos.» (Cieplan 2006a:29).

191

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCLVL EN .AMERICA LATINA

En sintesis, sostenemos que los resultados logrados por sistemas educativos
en su desarrollo original, se fundamento en la cimentacion de una nueva socie-
dad, provino del hecho de que aquellos sistemas estaban plenamente avalados
por una cultura politica que priorizaba la cohesion de la sociedad nacional, por
modelos de gestion de politica publica orientados a lograr la homogeneidad y
por el grado de legitimidad con que se desarrollo el proceso general de cons-
truction de la dirigencia que ejercia el poder central a nivel nacional, cuya fuer-
za se transmitia «desde arriba» y llegaba «hasta abajo», invistiendo la autoridad
de los maestros y garantizando la eficacia de su accion en las aulas.

III. De la reforma de la decada de 1990 a la introduction de una

AGENDA ESTRUCTURAL

1. Las reformas de la decada de 1990 y su vision del Estado

A fines del siglo XX, despues de un fuerte avance en el cumplimiento de los
objetivos iniciales de los sistemas educativos, se produjo una profunda transfor-
mation en la relation del Estado nacional con el nuevo orden mundial en que
debia insertarse. En ese marco comenzaron a generarse tensiones y aparecieron
nuevas ideas y objetivos para organizar la accion escolar. Las relaciones a escala
regional y mundial comenzaron a limitar la antigua notion de soberania nacio-
nal, nuevas formas de organization de las relaciones economicas, acuerdos in-
ternacionales de integration, de comercio o referentes a mecanismos juridicos
supranacionales. ' '

De este modo, empezaron a introducirse en las relaciones entre Estados
y sociedades nacionales nuevas fuerzas que interpelaban la capacidad del po-
der estatal para dar direction, establecer prioridades y definir las agendas de

Esta funcion de la education se acentuo especialmente en el periodo de formation de los
Estados nacionales. Durante el siglo XIX, las elites intentaron, mediante la escuela, generali-
zar codigos comunicativos, valores y una memoria comun que hiciera posible una comunidad
politica relativamente homogenea (la nation). »

Los organismos surgidos de la institutionalization de las relaciones internacionales cuentan
con antecedentes que abarcan casi todo el siglo XX. Sin embargo, estas iniciativas se han in-
tensificado en las ultimas tres decadas del siglo XX con la conformation de grandes bloques
comerciales, cuyas normas fueron adoptadas al interior de los paises miembros. Del mismo
modo, se registra una creciente influencia de las cortes internacionales no solo en casos de
arbitraje. Organizaciones como la Union Europea, el Mercosur, la Comunidad Andina de Na-
ciones, o tratados como el ALCA, estan indicando mecanismos segun los cuales, sobre la base
de los procesos de internationalization intensiva de los flujos comerciales, se produce tambien
un conjunto de marcos juridicos supranacionales cada vez mas abarcadores.

192

Capitulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COHESION SOCIAL

politica. Esto puede apreciarse en la creciente importancia asignada a los pro-
nunciamientos de organismos internacionales o regionales; como ocurrio, por
ejemplo, con el documento CEPAL-UNESCO, «Educacion y conocimiento,
eje de la transformacion productiva con equidad», en el que se postulaba una
serie de demandas que las sociedades de fines de siglo estarfan planteando
a la education: «La estrategia propuesta coloca a la education y el conoci-
miento en el eje de la transformacion productiva con equidad, como ambitos
necesarios para impulsar el desarrollo de la region y como objetivos alcanza-
bles mediante la aplicacion de un conjunto coherente de politicas» (CEPAL-
UNESCO 1992:20).

La repercusion de este tipo de documentos elaborados por expertos y fun-
cionarios de la region, permite senalar la peculiaridad de un momento del desa-
rrollo de las politicas sociales en el que los organismos internacionales tuvieron
protagonismo y una sensible influencia en la construction de las agendas (Ga-
jardo 1999). Asi, es posible encontrar, en toda la region, numerosas referencias
a la globalization, la sociedad del conocimiento, las nuevas redes de comunica-
cion y production de saberes, que aparecen en la enunciation de los programas
de politica educativa. 12

Y aun prescindiendo de la influencia de las mencionadas agendas, al ana-
lizar la fundamentacion de los programas de reforma de esta etapa, se advierte
que, en la mayoria de los casos, las razones explicitadas exceden la propia pro-
blematica del area educativa. Asi, las reformas educativas, como las de las po-
liticas de salud o de asistencia social, confluyen en la enunciation, entre otras,
de las ideas de descentralizacion, reforma del Estado, eficiencia, rendition de
cuentas, etc.

Por otra parte, seria injusto cargar las tintas sobre los organismos interna-
cionales. Lo cierto es que fuera del campo de la gestion educativa, academicos
e intelectuales tambien habfan arribado a la conclusion de que los modos tra-
dicionales por los cuales los sistemas educativos latinoamericanos buscaban dar
cumplimiento a sus propositus (en particular, la production de ciertos niveles
de equidad y calidad educativa), ya no eran eficaces. Sin duda, los argumentos y

Tal como sostiene Jason Beech, las reformas educativas llevadas a cabo en la decada de 1990
indican una tendencia a una mayor internationalization de las politicas educativas en America
Latina. El argumento mas fuerte sobre el que se apoya esta agenda comun adoptada por la
mayoria de los paises de la region es que las fuertes transformaciones operadas en el contexto
global exigen una adaptation de los sistemas educativos nacionales. Por su parte, agencias
internacionales de diversa naturaleza como UNESCO, el Banco Mundial o la OCDE, inclu-
yen como una de sus misiones fundamentales la difusion de conocimiento de punta sobre las
politicas educativas y han logrado un papel determinante en la formation de dichas agendas.
(Beech 2007).

193

POLITICAS EDUCATIYAS Y COI IESION SOCIAL EN AMERICA LATINA

analisis diferian de aquellos que se produdan al interior de las administraciones
educativas, pero el diagnostico de la crisis de unos sistemas educativos centrali-
zados, burocratizados, que enfrentaban fuertes transformaciones producidas en
la sociedad y en la cultura, fue un topico recurrente de la production academica
de finales de la decada de 1980.

El enfasis en la eficiencia genero una vision negativa del papel del aparato
estatal, como residuo de una etapa perimida, como carga costosa e inmanejable
a la hora de implementar politicas de cambio de los problemas especificos de
la vida social o economica. En ese marco ideologico, los discursos mas difun-
didos en la gestion publica invocaban la necesidad de «reingenierfas» en todas
las areas, que casi siempre implicaban el desconocimiento del papel del Estado
como herramienta para proyectar y garantizar la unidad de una sociedad na-
cional, y solo encontraban arcafsmo, irracionalidad e inoperancia en estruc-
turas organizativas que habia que «barrer» o reducir a la minima expresion
(O'Donnell 2004). Frente a estos diagnosticos, el sentido de las agencias es-
tatales destinadas a la construction de cohesion social aparecia desdibujado o
directamente no apreciado.

Estas visiones predominantes acerca de la ineficiencia del Estado generaron
nuevos problemas, al impulsar, por ejemplo, procesos de descentralizacion -en
cuyo origen habia motivos atendibles (excesiva burocratizacion, irracionalidad
del gasto, crecientes dificultades de implementation, falta de representatividad
y de participation, etc.) -, sin contar con un contrato federal que permitiera que
las provincias o estados se apropiaran eficazmente de la operation del sistema.
En tal sentido, las nuevas iniciativas, criticas del papel del Estado, no lograron
su cometido y el aparato publico se debilito a partir de los sucesivos ensayos
reformistas. 13

De este modo, si bien las politicas publicas de los noventa venian a trans-
formar la idea de un Estado central que monopolizaba el poder y a solucionar
su ineficiencia, avanzaron muy poco en la idea de construir una estructura que
diera cuenta de los nuevos objetivos para reemplazar a la que existia, que con-
sideraban arcaica, pero estaba solidamente arraigada en los actores del sistema
educativo. Por eso, quizas, el resultado mas palpable fue el de un debilitamiento
y segmentation de la «solidez sistemica» del Estado educador.

Para una caracterizacion y modelizacion de los procesos de descentralizacion educativa en
America Latina puede verse: Di Gropello (1999). En la actualidad, algunos de los casos rese-
fiados han experimentado modificaciones en sus modelos de descentralizacion, pero en gene-
ral resulta util la categorizacion y la modelizacion teorica para comprender como se puso en
juego el papel del Estado en estas reformas.

194

Capitulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COHESION SOCIAL

Las vicisitudes enunciadas en el area educativa reflejan con bastante clari-
dad el problema mas amplio que genero, en terminos de cohesion social, esta
vision de la politica. Se ha senalado que:

... los programas de salud, educacion, vivienda, desarrollo indfgena, etc, han sido
concebidos unicamente en una dimension: en como ellos reparan ciertos defi-
cits materiales o asistenciales de grupos desfavorecidos o vulnerables. Una cierta
logica tecnocratica ha tendido a dejar de lado que ellos son tambien un 'cemen-
to social'; que ellos son 'pegajosos', en tanto cohesionan a los miembros de una
comunidad con aquellas visiones y simbolos que la sostienen. (Cieplan 2006a:3)

El problema a destacar aqui es el de la vision que los mandatarios, funcio-
narios y expertos tuvieron en aquel momento acerca del Estado nacional del
siglo XX, al que consideraron un obstdculo para lograr la transformation social,
economica y cultural que debia dar respuesta a los desafios del proceso de glo-
balization en curso. En cierto modo, los impulsores de las reformas operaron sobre el
supuesto de la ineficiencia o la debilidad del Estado, mucho mas que sobre sus propias
capacidades, fundamentalmente, la de construction simbolica.

En el nuevo contexto, la preocupacion por la eficiencia sustituyo a la «anti-
gua» atencion prestada por los gobernantes a su capacidad para ejercer el poder
del Estado, a la construction de una cierta identidad social, a su preferencia por
los mecanismos homogeneos y verticales de relation con la sociedad tendientes
a unificar, a veneer resistencias o a incorporar masivamente a toda la poblacion
a un marco normativo y cultural comun.

Tal como se vio en el punto anterior, el «viejo» sistema educativo estaba
dotado de una arquitectura plenamente funcional y articulada con el objeti-
vo de consolidar una sociedad nacional a traves de su masiva escolarizacion, a
partir de una cupula que concentraba la toma de decisiones y un conjunto de
dispositivos destinados a transmitir puntualmente estas directivas. Este mismo
aparato -otrora decisivo y de alta eficiencia para impulsar un gran cambio social
y eficaz, respecto de las necesidades politicas y economicas del Estado en cierto
momento historico- empezo a verse como obstaculo a fines del siglo XX para
dar respuesta a las nuevas aspiraciones, demandas y necesidades sociales respec-
to de la educacion. Fundamentalmente, un sistema disenado para la busqueda
de la homogeneidad que habia constituido uno de los principios organizado-
res, ahora debia ser sustituido por otros dispositivos apropiados para atender
demandas diversificadas, estrategias de calidad pertinentes a cada uno de los
contextos, tensiones entre identidades culturales, regionales y aun personales.
Aquello que habia sido prioritario dejaba de serlo y era preciso plantear una
organization administrativa para las nuevas prioridades.

195

POLITICAS EDUCATWAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

Las politicas no trabajaron sobre reingenierias estructurales, sino mucho mas so-
bre superposiciones. Sobre las nuevas estructuras se generaron programas que se
superponian, en muchos casos, con las tareas de las estructuras tradicionales.
Asi, por ejemplo, los programas de apoyo a la gestion convivian desarticulados
con los dispositivos tradicionales de supervision de escuelas, se desarrollaron
procesos de descentralizacion en el ambito administrativo, manteniendo cen-
tralizados dispositivos pedagogicos (en lo curricular, la formation y la capaci-
tacion docente, la selection de materiales educativos, etc.) o las relaciones con
los gremios docentes.

La politica se centro en programas, unidades creadas fiiera de los condi-
cionamientos administrativos de las regulaciones ordinarias, con equipos pro-
fesionales fuera de las jerarquias de la carrera administrativa, presupuesto y
regulaciones ad hoc. Asi, las reformas contaban con un repertorio de programas
vinculados a la descentralizacion, los cambios curriculares, la gestion escolar, la
capacitacion docente, etc.

La descentralizacion y el supuesto traspaso de poder a la escuela

En el clima politico de la decada de 1990, en que se cuestionaba o se restaba
valor al aparato estatal en aras de la eficiencia y la rapidez en la implementation
de las reformas educativas, las estrategias de descentralizacion fueron visualiza-
das como herramientas decisivas para acercar la toma de decisiones al epicentro
del hecho educativo: la escuela. Se necesitaba tomar decisiones contextualiza-
das respecto de los ambitos de ejecucion y con la flexibilidad suficiente para
ajustarse a diferentes realidades. Y esa demanda de contextualizacion resultaba
imposible de satisfacer con regulaciones unicas para todo el sistema.

En terminos generates, la descentralizacion respondia a este modo de pen-
sar la indole de las decisiones en un sistema acorde con los nuevos valores y
prioridades, mas eficiente, dinamico y flexible. Pero lo cierto es que en los he-
chos, estuvo mas relacionada con consideraciones de tipo fiscal, atentas a los
costos de toda mediation estatal en la vida social. 14

De este modo, la descentralizacion de los noventa fue, en muchos casos, pro-
ducto de un proyecto sistemico que se limito al traslado de cuestiones financieras

14 Distintos trabajos indican que entre los motivos recurrentes de las politicas de descentrali-
zacion se encontraron las redistribuciones de las cargas presupuestarias y la reduction del
aparato administrativo de nivel central (Di Gropello 1999; Ornellas 2003), tal como parece
haber sido el caso de la transferencia de servicios educativos a las provincias en Argentina, los
intentos descentralizadores que antecedieron a la firma del ANMEB en Mexico, o la munici-
palization de la education basica en Chile. En estos casos, la descentralizacion no fue impul-
sada ni acompafiada por una preocupacion centrada en la cohesion social.

196

Capitulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COHESION SOCIAL

y administrativas hacia niveles estatales o provinciales. El proceso carecio de
propuestas en aspectos clave, tales como la transferencia de la toma de decisiones
hacia la escuela en lo pedagogico y lo laboral, la distribution de tareas entre los
distintos niveles del Estado, la compensation de las diferencias federates, etc. Asi,
carecio de un verdadero replanteo de la arquitectura del sistema, en el sentido de
una organization que tradujera y diera sentido a los objetivos buscados.

Si se acepta la ventaja de analizar estos hechos a distancia, cabe preguntarse
por las expectativas de quienes pensaron que trasladando la toma de decisiones
y los recursos, desde un poder central situado en ambitos urbanos y modernos
hacia poderes locales altamente impregnados por condicionamientos econo-
mica y culturalmente tradicionales -en ocasiones resistentes a los cambios-,
se lograria una administration mas eficiente y una escuela capaz de irradiar su
fuerza al conjunto del sistema educative Sin duda, en Latinoamerica, el debate
intelectual y academico se habia concentrado en las ciudades capitales, que his-
toricamente se instalaron como los ambitos desde donde irradiaba el progreso
(Di Gropello 1999; Prawda 1992).

Es asi que, aunque los funcionarios a cargo de las reformas educativas no
tomaron sus decisiones considerando especialmente los problemas de cohesion
social, el producto del cambio realizado genero claros efectos en la capacidad
del Estado para articular la creciente heterogeneidad, a fin de sostener los lazos
comunes indispensables para la existencia de una sociedad, mas alia de los con-
textos especificos, regionales, provinciales o municipales. La propia desarticula-
cion del sistema se volvia ahora, ya no una herramienta para la cohesion social,
sino, en algun sentido, en una dificultad para alcanzarla.

El «programismo»

Mientras las heterogeneidades regionales se trasladaban a las mismas capacida-
des y posibilidades de gestion de las diferentes unidades estatales, aumentando
con ello la inequidad en los sistemas, el modelo de programas «fracturo» la
cadena historica de implementation, rompiendo con las lineas de verticalidad
que habian caracterizado a la politica educativa.

«Pasando por encima» de los aparatos tradicionales del sistema educativo,
se le agregaron a este, programas de lectura, de ensefianza de las ciencias, de
incorporation de nuevas tecnologias, de gestion, de education artistica, de dis-
tribution de libros de texto, computadoras, etc.

Asi, la suma de programas se convertia en una nueva matriz de politica edu-
cativa y se dejaba en suspenso la toma de decisiones sobre la estructura traditional
del sistema. El resultado fue el de una yuxtaposicion, sobre dicha estructura, de su-
cesivas iniciativas reformistas implementadas a traves de programas especificos.

197

POLITICAS EDUCATIYAS Y COI IESION SOCIAL EN AMERICA LATINA

Un ejemplo de este tipo de politicas fueron las iniciativas para el mejo-
ramiento de la gestion institucional. En la mayoria de los paises, las iniciativas
a promover una mayor autonomia escolar y un mejoramiento de la gestion se
centraron en acciones de capacitacion a equipos directivos, sin un correlato en
una redistribution de las atribuciones, competencias y capacidades de los equi-
pos directivos y docentes de las escuelas, y sin alterar los marcos regulatorios de
la actividad escolar ni cambiar las condiciones de trabajo, etc.

De este modo, un proposito de reforma que podria haber significado un
cambio estructural (por ejemplo, una mayor autonomia de las escuelas en deci-
siones estrategicas) dio lugar a una politica que no alteraba sustancialmente las
relaciones entre los actores, las reglas de juego de los sistemas, y los derechos y
las obligaciones de los miembros de las instituciones educativas.

Programas de este tipo instalaban una tension en las instituciones porque,
si la capacitacion en gestion institucional difundia un discurso de liderazgo del
director y de autonomia de la escuela, las constricciones normativas respecto
de que podia y que no podia decidir un director de escuela no se modificaron
sustancialmente.

El programismo, entonces, significo la difusion de los propositus y el len-
guaje de las reformas, pero en muy pocos casos comprometio los aspectos es-
tructurales de los sistemas educativos.

Las reformas curriculares constituyen uno de los pocos casos en los que se
puso en juego una variable estructural de los sistemas. La idea de que el cambio
curricular iba a producir una reforma general del sistema, presidio el diseno de
buena parte de los programas de reforma en la region. El supuesto era que el
curriculo funcionaba como una especie de «plan maestro» de las escuelas y el
sistema, y que su transformation impactaria sobre el conjunto de la institucio-
nalidad educativa.

Cuadro N" 1
LA REFORMA CURRICULAR EN ALGUNOS PAISES DE LA REGION (1996)

Reformas del curriculo:
a) primaria; b) secundaria

Education bilingiie

Refuerzo en el aprendizaje de un
segundo idioma (ingles)

Informatica educativa:

a) primaria; b) secundaria

Mejora de materiales de apoyo (libros,

etc.) y de infraestructura

Fuente: Hoppenhayn y Ottone (2002).

198

Capitulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COHESION SOCIAL

A partir de las reformas, los nuevos modelos curriculares mostraban ma-
yor pertinencia cientifica, ya no estaban tan centrados en la socialization en los
valores de la nation, sino en los de la calidad. Los disefios fueron dejando de
presentar modelos unicos, crecieron en espacios de definition estatal (o pro-
vincial) y escolar, aparecieron las opcionalidades, avanzaron en la generation
de areas transversales y se plantearon, como elemento novedoso, contenidos
procedimentales y actitudinales.

Generalmente, a traves de su organization dentro de programas especifi-
cos, los equipos curriculares mostraban una mejora en el nivel academico de sus
perfiles; la composition de los mismos paso de cuadros esencialmente docentes
a una mayor integration de actores provenientes del mundo academico, gene-
ralmente ajenos a la estructura del sistema.

Sin embargo, dada la conception de las reformas curriculares y el recluta-
miento de quienes las implementaban, las mismas no tomaron en consideration
que el viejo modelo encontraba una gran sinergia con la estructura general
del sistema. El curriculo linico «caminaba» junto a regulaciones generales uni-
formes, guias didacticas universales, regulaciones homogeneas, supervisiones
puntuales. No era que el curriculo «disciplinaba» a las escuelas, sino que el
conjunto de los dispositivos contaba con una importante sinergia, que le daba
gran potencia a los disefios.

En cambio, las reformas curriculares no lograron impactar en los aprendi-
zajes de los alumnos del modo en que lo habian previsto. Los nuevos contenidos
y enfoques no se tradujeron en mejoras de los aprendizajes de los alumnos que
se reflejaran en los resultados de las evaluaciones de calidad. Los documentos
mostraban mayor relevancia epistemologica, pero los maestros no se apropia-
ron de ellos, del modo en que ocurria con los viejos modelos curriculares.

Objetivos nuevos, el mismo sistema

De este modo, el «olvido» o el «pasar por encima» del aparato estatal implico,
paradojicamente, la perduracion de su funcionamiento de hecho, a pesar de los
ensayos reformistas.

Al finalizar la decada de 1990, los nuevos objetivos proclamados por las
reformas (que apuntaban al aumento de la calidad y la equidad educativa, a la
descentralizacion orientada a fortalecer la escuela y a la asuncion de responsa-
bilidades por parte de todos los actores del sistema) quedaron yuxtapuestos con
el «viejo» sistema educativo, orientado, en los hechos, a la escolarizacion orga-
nizada a partir de una matriz normativa que respondia a un modo de distribuir
el poder, los recursos y las responsabilidades desde arriba hacia abajo. Lejos de
articularse, ambos modelos «chocaban» y se debilitaban como tales.

199

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

Se manifestaba asi el hecho de que los impulsores de la reforma no pen-
saron la traduction del cambio de objetivos en una nueva estructura, es decir,
no contemplaron los problemas para la realization de un cambio de roles, re-
laciones y regulaciones dentro del ambito educativo: las reformas se centraron
en sus contenidos especificos, dispositivos de enunciation de objetivos, ideas,
conceptos y actividades, con baja capacidad de transformar las practicas coti-
dianas del sistema. Los principales actores (maestros, directores, supervisores,
cuadros intermedios de la administration del sistema) harian y siguieron haciendo
tareas similares. . . las que sabian hacer, prolongando en sus expectativas los mar-
cos normativos propios de un sistema centralizado, vertical y homogeneizante,
organizado para la escolarizacion de la sociedad.

Esta yuxtaposicion entre nuevos objetivos y viejos modos de funciona-
miento, plantean una riesgosa dualidad en materia de valores y normas. La
tension entre sistemas verticales y centralizados, y objetivos de calidad y equi-
dad educativa es altamente corrosiva para la legitimidad de las instituciones.
Nuevamente y casi «por fuerza propia», la cohesion social como tema ignorado
en las politicas educativas conquista un lugar como problema de hecho en las
escuelas y en el conjunto de la sociedad. La superposition y desarticulacion en
la propia organization del sistema fragmentaba las intervenciones y asistencias
que ofretia el aparato estatal a los diferentes actores y sectores sociales.

2. En el umbral del siglo XXI: hacia un nuevo modo de elaborar la
agenda y de concebir la politica educativa

En la decada de 1990, el cambio de «signo de los tiempos» marco la idea de
un Estado que se retiraba o se debilitaba por la perdida de presencia en la
escala national para darle mayor peso a un mercado cuya misma dinamica lo
convertiria en garante del ritmo del crecimiento economico, de la provision de
oportunidades a todos los sectores sociales, de reforzar los lazos organizativos y
de difundir los valores para cimentar la convivencia.

Sin embargo, a fines de dicha decada comenzo a difundirse un descon-
cierto, no solo respecto del impacto de las medidas reformistas en uno u otro
sector del sistema educativo, sino que la confusion impregno al rumbo mismo
adoptado en el punto de partida de la reforma.

En casi todos los paises de la region, despues de la descalificacion de la bu-
rocracia estatal como actor relevante, los resultados que arrojaron las diversas
pruebas de evaluation empezaron a mostrar que el abordaje de la politica edu-
cativa a traves de factores trabajados aisladamente (formation docente, produc-
tion de materiales, politicas compensatorias, cambios curriculares, etc.) no eran

200

Capitulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COHESION SOCIAL

capaces de mejorar los resultados cuando se miraba lo que los ninos lograban
aprender en las escuelas. A pesar de que las tasas de escolarizacion crecieron en
general, los sistemas educativos se mostraban ineficaces en cuanto a la mejora
de la calidad educativa. Y esto ocurria despues de una decada de un marcado
aumento en el presupuesto educativo en la mayoria de los paises.

El modelo de las politicas de reforma afecto aspectos estructurales del vie-
jo esquema, pero no genero nuevas estructuras organizacionales en el sistema
educativo. De hecho, entre sus objetivos no estaba el de desarmar el modelo
previo, el del Estado educador, sino que, al definir nuevas prioridades (la calidad
educativa, la equidad, la ubicacion de la escuela como centro del sistema) y al
intentar su implementation, desarticularon algunos aspectos de la homogenei-
dad y verticalidad que caracterizaban el modelo anterior. Y en tales circunstan-
cias, los tomadores de decisiones descubrieron que la introduction de cambios
trascendentes -como el de los nuevos objetivos propuestos- reclamaban una
vision estructural de la politica educativa y un fuerte andamiaje de la misma
dentro del aparato estatal. 15

Hacia finales de la decada de 1990 en muchos paises de la region resul-
to evidente que, en terminos educativos, los nuevos objetivos propuestos no
podian alcanzarse si no se introducian reformas estructurales en los sistemas
educativos, el rol del Estado y la sociedad civil.

Asi, nuevos conceptos organizations se incorporaron al debate de las politicas, tales
como el de la revision de la idea de Estado, los concernientes a la discusion
de la estructura administrativa, de la carrera docente, de las estructuras de or-
ganization de los sistemas, de los niveles de autonomia de las escuelas, y de
los organigramas de los ministerios, entre otros. El Estado, su estructura y sus
modos de organizarse surgian en el nuevo siglo como una dimension central
del analisis que no habia aparecido en la decada de 1990 de un modo principal.
La reflexion acerca de estos temas puso en evidencia algunas de las limitaciones
con las que se habia formulado la agenda de las politicas que se habfan propues-
to en la decada anterior.

Lo cierto es que la estructura basica de las reformas y su conception como
sumatoria de programas entro en crisis. Fue puesto en discusion el modelo de ais-
lar problemas y abordarlos con estructuras y acciones especificas. El eje no pasaba
ahora por un cambio en los objetivos planteados en los noventa, sino que se apun-
taba a una revision de la estructura del Estado y de sus mecanismos de action.

Por otra parte, la organizacion vertical y corporativa de las sociedades latinoamericanas tam-
bien entro en crisis en las ultimas decadas del siglo XX. Este fenomeno fue concurrente con
un crecimiento, complejizacion y mayor iniciativa de la sociedad civil, lo que impulso un
replanteo profundo y estructural del rol del Estado en materia educativa.

201

POLITICAS EDUCATIYAS Y COI IESION SOCIAL EN AMERICA LATINA

La asociacion de politicas con programas, la vision «idealizada» de la des-
centralizacion, la apuesta «inocente» a la accountability, son algunas de las ideas
que perdieron influencia en el intento de rearticulacion de nuevos enfoques, al
comenzar el nuevo siglo.

Desde estos nuevos debates, que se observan a partir del afio 2000, el nudo
acerca de la organization de las politicas publicas representaba mas claramente
una reflexion acerca del modo de estructurar el propio Estado. La idea de que no
se podia pensar la politica educativa sin incluir la reflexion acerca del Estado, apa-
rece como una certidumbre del debate. Resultaba claro que no se podia separar
los contenidos de las politicas, de los formatos organizacionales e institucionales
que permiten su ejecucion e implementation. La discusion ya no se circunscribia
exclusivamente a los contenidos de los programas, sino que al mismo tiempo, se
cuestionaba la propia idea de las politicas como sumatoria de programas, lo que
en las discusiones de politica de la region se denomino como «programitis».

La asuncion de que los mandos medios de la estructura burocratica del
sistema «existian», que los estatutos laborales de los docentes eran tan impor-
tantes como los planes de formation, que las normas que regulan la autono-
mia de las escuelas y el trabajo de los directores son tan importantes como los
programas de formation en gestion, que la discusion del fmanciamiento era
tambien «interior» al sistema educativo y no meramente un debate intragu-
bernamental con las areas de Hacienda, que la descentralizacion no podia ser
solamente una transferencia de escuelas, que las evaluaciones no podian ser
un mero procedimiento tecnico aislado de los dispositivos administrativos del
sistema, se tradujeron en la asuncion de la reflexion acerca del Estado como
una condition necesaria para la construction de una politica educativa, desde el
initio de la presente decada.

Los nuevos enfoques buscaron responder al «para que» del mismo modo
que en los noventa se mantuvo el consenso acerca de los objetivos de mejora
de calidad y equidad, y la preocupacion por la obtencion de resultados que
reflejaran mejoras en esas metas planteadas. De este modo, el cambio no con-
sistio en pensar un sentido diferente para la politica educativa, vinculado a la
cimentacion de los lazos sociales o a su capacidad para dar sustento simbolico a
la nation o algiin otro imaginario colectivo.

Si bien los objetivos asumidos implicaban la continuidad de lo planteado
en la decada de 1990, las nuevas reflexiones iniciadas a partir del ano 2000
introdujeron dichos objetivos en una agenda elaborada a partir de un enfoque
estructural de la politica educativa. Los ministerios empezaron a ocuparse nue-
vamente de las politicas ordinarias, que apuntaban a las formas permanentes
de actividad en todo el sistema. Ya no se trataba de crear nuevos programas
o reformular los existentes. Se tendio a pensar el sistema como una unidad,

202

Capitulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COHESION SOCIAL

comprender que era preciso pensar integralmente el conjunto de las politicas,
comprender que la eficiencia de cada una dependia tambien de la sinergia que
tuviera con el conjunto de las acciones.

Este cambio de enfoques que se opero a partir de la presente decada no
coincidio con una actualization de los problemas y perspectivas de analisis ge-
neradas por el campo academico e intelectual en relation con la cuestion edu-
cativa. En la mayoria de los casos, se observa una separation creciente de los
enfoques de investigadores y academicos respecto de los temas y problemas que
definen y enfrentan los responsables de las gestiones educativas. En la mayoria
de los casos, ademas, el campo academico percibe que la persistencia de los ob-
jetivos definidos para los sistemas educativos durante la decada de 1990 implica
una continuidad en los analisis, perdiendo de vista que las politicas educativas
estan comenzando a tomar como variable de transformation las coordenadas
estructurales de los sistemas educativos.

Con el cambio de siglo empezo a quedar claro que mejorar la calidad y
aumentar la equidad era una tarea que no dependia de programas, sino de un
nuevo equilibrio entre las diferentes politicas, regulaciones, intervenciones, que
constituyera un todo coherente en relation con los objetivos propuestos. No se
volvieron a propiciar -como en la primera etapa del Estado educador- politicas
universales y homogeneas que operaran mas alia de los actores, pero tambien
se descarto la conception del sistema como un conjunto de voluntarismos ca-
paces de construir el cambio. La asuncion de que las normas y regulaciones
construyen escenarios en el marco de los cuales los actores sitiian sus practicas
y percepciones, llevaba a operar sobre la organization general del sistema pro-
poniendo incentivos, sanciones, nuevos derechos, mayores responsabilidades,
como elementos dinamicos de las politicas.

En las nuevas lineas de politica desarrolladas desde el initio de la decada,
definir la escuela como centro del sistema no implica desconocer la existencia
de un Estado capaz de conducir el sistema, direccionarlo, acompanar procesos.

Asimismo, la reflexion acerca de los roles de los actores en el sistema fue
cobrando mayor relevancia. Se vio la necesidad de definir las misiones y fun-
ciones de los ministerios o secretarias federales, las estatales, la mesoestructura,
los directores, los docentes, los padres, los centros academicos. En este marco,
por ejemplo, se comenzo a asignar menor importancia a pensar en abstracto
el mejoramiento de la calidad que a la especificacion del rol de los diferentes
actores para el logro de la misma, y al mismo tiempo, las condiciones sistemicas
que requerian esos actores en sus practicas cotidianas.

Una politica educativa integral implica garantizar la coherencia respecto
de las normas entre los modos de hacer rutinarios generalizados en las escuelas
y los ambitos de conduction del sistema.

203

POLITICAS EDUCATIYAS Y COI IESION SOCIAL EN AMERICA LATINA

En terminos de una incipiente nueva agenda educativa, se trata de que lo
politico legitime a lo que debe ocurrir «normalmente», en forma «ordinaria» y no que
se organice detras de programas que -por su origen en equipos tecnicos, mas
bien que en la vida cotidiana de las escuelas- suelen revestir un caracter excep-
cional y extraordinario, y una implementation que frecuentemente requiere
cierta indiferencia respecto de la normativa vigente en el sistema. Se trata de
politicas que mejoren la vida «ordinaria» del sistema, no que construyan reali-
dades «extraordinarias».

3. La nueva encrucijada

A partir de esta caracterizacion del viraje en la politica educativa 16 podemos
advertir que si bien el problema de la cohesion social no ha sido asumido en la
nueva agenda, la reformulation del papel del Estado en las politicas que em-
piezan a implementarse permite la apertura, con menos obstaculos que en la
pasada decada, del debate acerca de los nuevos horizontes sociales de un Estado
educador, en tiempos en que se debilitan los lazos que sostienen la vida compar-
tida en nuestras sociedades nacionales.

Asi, entre las autoridades educativas cobra relevancia la idea de que el Es-
tado en su actual expresion no reune los niveles de legitimidad y autoridad que
concentraba en el origen de los sistemas educativos nacionales. La certeza de
que se trata de repensar los modos de actuar del Estado los «arroja» a la evi-
dencia de que ese Estado se ha transformado y que la demanda es pensar una
politica publica en el marco de la crisis de los Estados nacionales.

Sin embargo, esta nueva perspectiva de lo publico-estatal en las autori-
dades de las areas responsables de la politica social, y en especial, de la politica
educativa, esta signada en su mismo nacimiento por la perception de fuertes
limitaciones para la implementation de politicas; parece claro que ya no es po-
sible pensar con absoluta independencia del marco politico, fiscal y de la vision
de los medios de comunicacion, entre otras restricciones.

Varios paises de la region han abierto nuevas agendas de reforma o estan reformulando las
politicas desarrolladas en la decada de 1990, en una perspectiva de cambio estructural con el
cambio de siglo. Chile esta planteando una nueva ley de education que revisa varias de las
caracteristicas estructurales del sistema educativo. Mexico esta proponiendo una reformula-
tion de los roles y funciones de la mesoestructura del sistema, instalando una figura de ase-
soramiento pedagogico a las escuelas. Colombia ha avanzado en una reforma de los estatutos
docentes, de los mecanismos de financiamiento y del lugar de las escuelas en la definition de
politicas curriculares y de capacitacion, como algunos ejemplos de la tendencia que se observa
en varios paises de la region.

204

Capitulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COHESION SOCIAL

La idea de «lo que se puede o no» es un eje que gana espacio en la con-
ception de las politicas, y en ese sentido, el «como» de las politicas empieza a
ocupar espacio en el debate, tanto como el «que».

En sintesis, las politicas que empiezan a esbozarse en esta decada traducen
una nueva conception que apunta a la legitimidad delpoder estataly a la capacidad
para ejercerlo, como elementos ineludibles para la construction del sistema edu-
cativo, es decir, para definir nuevas normas que regulen la vida cotidiana de las
escuelas y los ministerios.

IV. El impacto de las transformaciones en los SISTEMAS

EDUCATIVOS: ANALISIS DE CUATRO CASOS

Las reformas educativas de las ultimas decadas impactaron de diferente forma
y con distinta intensidad en distintos paises de la region. En esta cuarta section
se intenta analizar en que medida dichas reformas dejaban en pie o sustituian
al antiguo modelo centralista y homogeneizante sobre el cual se organizo el
sistema educativo en nuestros paises durante el siglo XX, cuando su imperativo
fue la construction de sociedades nacionales.

En tal sentido, se presenta la situation actual en cuatro paises y en cada
caso se analiza la combination resultante del primer modelo organizativo con
los ejes introducidos en los noventa. A partir de este analisis, y tal como se su-
girio en la section anterior, esperamos dejar planteado, con mayores elementos
de juicio, la pregunta acerca de la capacidad del Estado y de la voluntad de las
autoridades para colocar el sistema educativo en una trama de politicas publicas
orientadas a generar cohesion social, en el marco del acelerado cambio social
que se difunde en nuestros paises al avanzar este siglo.

Los cuatro casos han sido seleccionados porque permiten reflejar las ca-
racteristicas particulares de los sistemas de la region. En el caso de Costa Rica,
la selection se debe a que resulta un sistema que ha mantenido la configuration
central del modelo original de los sistemas de la region en cuanto a la centrali-
zation, dispositivos de regulation y control, carga valorica vinculada a la nation
en las propuestas curriculares, entre otras.

En el caso del sistema educativo mexicano, la tension entre los procesos
de modernization que le demanda el mercado y la tradition revolucionario-
centralista forma parte del debate central del sistema. En esta tension se ponen
en juego las formas tradicionales de producir cohesion social.

La Revolution Educativa operada en el sistema educativo colombiano surge
en el contexto del intento del presidente Uribe por rearticular la nation, en el
marco de una guerra civil que no termina de encontrar su conclusion. En ese

205

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

contexto, la politica educativa aparece como un ejercicio de articulation nacio-
nal, intentando mantener los componentes vinculados a la calidad educativa.

Por ultimo, el caso chileno es el que representa el mayor grado de refor-
mulation del papel del Estado, en la busqueda de equilibrar los modos a traves
de los cuales el mercado se instalo como ordenador del sistema educativo, y en
la busqueda de la mejora de la eficiencia sistemica.

A continuation, presentaremos las ideas centrales del analisis de los cuatro
casos, para desarrollar luego algunas reflexiones sobre las consecuencias de es-
tas transformaciones en terminos de la cohesion social.

1. Costa Rica: la agenda homogeneizadora como prioridad

En el caso del sistema educativo costarricense se ponen de manifiesto con gran
claridad las caracteristicas generates asumidas por el Estado educador en los
paises de la region (Fundacion K. Adenauer-CEPP 2005a). 17

El sistema aludido muestra una estructura organica solida y estabilizada en
su conformation como sistema. El Ministerio de Education parece el «cora-
zon» de la politica educativa, contando con una burocracia historica y arraigada
en sus cargos, con larga experiencia en la gestion publica.

Se trata de un sistema en cuya agenda se sigue asignando prioridad a la
homogeneidad respecto de la calidad, mas alia de las iniciativas incorporadas a
lo largo de la decada de 1990. Este enfasis en la homogeneizacion no es estric-
tamente asimilable a una preocupacion por la cohesion social, aunque resulta
coherente con los mecanismos de production de cohesion, propios de la etapa
fundacional de las sociedades nacionales en America Latina.

En este sentido, Costa Rica comparte la caracteristica de otras reformas,
en relation a la generation de programas que se «yuxtaponen» por sobre la
estructura organica del sistema.

Sin embargo, a diferencia de otros casos que analizaremos, no se observan
aqui cambios que afecten las herramientas centrales del modelo traditional de
gestion. Mas alia de la existencia de unidades administrativas descentralizadas,
las mismas no tienen mayor capacidad de decision politica, el diseno curricular
se mantiene centralizado, y el tipo de respuestas de politica son -en su gran
mayorfa- de caracter universal. Los incentivos principales siguen apuntando a

La referenda al Estado educador nos remite a la exposition realizada en la segunda section
de este capi'tulo. En America Latina, la figura del Estado educador coincidio vis a vis, en la
mayorfa de los casos, con un Estado constructor de la sociedad nacional.

206

Capftulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COHESION SOCIAL

la escolarizacion, a la permanencia y a la homogeneidad, lo que lo asemeja a las
caracteristicas tradicionales de los sistemas de la region.

El sistema muestra un importante nivel de regulation, en el marco de una
estructura de alta centralization y control. Parece haber un intento de normar
el conjunto de las practicas de las escuelas y del sistema, como modo de asegu-
rar la gobernabilidad de este ultimo. Esa caracteristica del modelo de gestion
establece un significativo nivel de presion sobre el conjunto de los actores. En
el caso de las escuelas, dicha presion se observa en el cumplimiento de las nor-
mas, en la generation de multiples reportes administrativos, o en la necesidad
de transgredir los encuadres en el caso de los actores que pretenden innovar.

Se observa un fuerte acento puesto en los objetivos del sistema en materia
de transmision de valores, y ese discurso parece tener gran penetration y con-
senso social. Muchos de estos elementos aparecen plasmados en las areas trans-
versales del curriculo, lo que le otorga la caracteristica traditional de presencia
del «discurso estatal» en la redaction curricular.

En el caso costarricense, las reformas impulsadas en los anos noventa no
impactaron en la matriz estructural existente. El sistema educativo siguio po-
niendo el acento en la agenda homogeneizadora, centralista, por encima de un
ordenamiento que hiciera de la eficiencia y la calidad sus ejes.

Un caso que muestra esta mecanica de funcionamiento es el de la creation,
en diciembre de 1988, del Centro National en Didactica (CENADI), como
respuesta del ministerio al diagnostico de dificultades en materia de calidad
educativa. El mismo surge como respuesta a «que recientes estudios sobre la
Education National, reflejan un estado de deterioro en la calidad de los apren-
dizajes en el estudiantado costarricense, lo que origina en el mediano y lar-
go plazo, otros problemas mas profundos con efectos negativos impredecibles
para la vida economica y social del pais y el desarrollo integral del hombre
costarricense». 18

El CENADI es una instancia centralizada, dependiente del Ministerio de
Education, que produce recursos didacticos, capacita especialistas, genera pro-
gramas de innovation, pero dentro de la matriz de una unidad que desarrolla
programas para el conjunto de las escuelas (OEI 1997).

Como vemos, la decision adoptada se diferencia de la de otros sistemas de
la region, que asumen que la option por la calidad requiere autonomia, capa-
cidad de gestion local, contratos de responsabilidad de los actores, etc. En este
caso, la idea es que la calidad surge de mejores inputs en la cupula del sistema, y
una cadena de implementation que haga el delivery de los mismos.

Decreto de creation del CENADI, 21-12-88.

207

POLITICAS EDUCATIYAS Y COI IESION SOCIAL EN AMERICA LATINA

El otro elemento para ejemplificar la yuxtaposicion de nuevos objetivos
en la matriz preexistente aparece en los dispositivos de evaluacion. Las herra-
mientas de evaluacion, a diferencia de otros paises de la region, tienen un ca-
racter «acreditador», y el tipo de information reportada no surge como insumo
para que las escuelas puedan apropiarse de sus resultados y generar estrategias
de mejora ni para informar a la demanda. El sistema de evaluacion de la cali-
dad tiene una finalidad orientada a la acreditacion de saberes vinculados con la
aprobacion de los niveles de ensefiaza. Se trata de garantizar «minimos» que
certifiquen los saberes demandados para el nivel. Esto da cuenta de una herra-
mienta tipica de la agenda de calidad de los anos noventa, puesta al servicio del
logro de la homogeneidad y la equidad.

Ambos ejemplos se mencionan para mostrar un sistema que incorporo a
su agenda en la decada de 1990 la mejora de la calidad en sus discursos, pero
no desactivo ninguno de los mecanismos tendientes a la construction de la
homogeneidad.

Las consecuencias observadas son de un amesetamiento de resultados y
de una gran dificultad de adaptation a las demandas del mercado. En este
punto resulta interesante analizar el acuerdo de instalacion del gobierno con la
empresa INTEL, para el cual fue necesario generar un dispositivo educativo
ad hoc, que respondiera a las condiciones de la empresa para su instalacion. La
experiencia ha interpelado al sistema en su incapacidad de resolver las deman-
das de recursos humanos en el marco de los procesos de modernization del
pais. Aunque, nuevamente, la generation de una estrategia especifica, por fuera
del sistema regular, permite observar el modo en que el sistema mantiene sus
formatos tradicionales y genera respuesta a sus nuevas demandas por «fuera
del mismo».

Pero esta indefinicion o persistencia del modelo tiene tambien efectos
sobre las posibilidades reales de sustentacion del creciente aparato educativo
estatal. La ampliation de la cobertura y la multiplication de los servicios del
sistema ha generado una continua y creciente presion fiscal. El sistema indexa
sus costos afio a ano por un indice fijo de antiguedad y por el porcentaje de
crecimiento de la matricula. Esa situation produce tensiones entre las areas de
Hacienda, que parecen dificultar la sustentabilidad del modelo, dada la situa-
tion fiscal del pais.

En sintesis, el modelo de gestion del sistema educativo de Costa Rica man-
tiene muchas de las caracteristicas de su estructura traditional. Las politicas
educativas predominantes continuan ponderando la homogeneidad, la sociali-
zation en valores ciudadanos como prioridad, incorporando las metas de cali-
dad y formation de recursos humanos a esa matriz, aunque no poniendolas en
el centre

208

Capftulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COHESION SOCIAL

En esta sentido, se observa la presencia de un Estado con interesante capa-
cidad para la construction de cohesion social, de acuerdo con sus patrones tra-
dicionales, aunque con baja capacidad de responder a las demandas de calidad,
dada la continuidad, en el modo de funcionamiento, de un aparato educativo
que aparentemente dificulta el establecimiento de este objetivo como priori-
dad. Por lo tanto, cabe formular la interrogante acerca de en que medida es
posible sostener un modo traditional de producir cohesion social en el marco
de transformaciones sociales y culturales a escala global.

2. Colombia: un modo innovador de recuperation de control estatal

El programa educativo del gobierno del presidente Uribe, denominado Revolu-
tion Educativa, mas alia de la signification de esta expresion implica un verdade-
ro cambio de matriz para la organization de los servicios educativos, articulada
con el programa general de polftica del gobierno (Fundacion K. Adenauer-
CEPP 2005b).

En la decada de 1990, el sistema educativo colombiano habia dado mues-
tras de altos niveles de descentralizacion en sus modos de gestion, acorde con
la «revolucion institutional plasmada en la reforma constitutional convocada
por el presidente Gaviria.

El pais sufrio en los ultimos 20 afios un alto nivel de conflictividad politi-
co-militar que derivo en un debilitamiento del Estado, mas alia de perfodos de
mayor orden y pacification. Sin dudas, entre otras consecuencias, este contexto
politico y cultural de debilitamiento del Estado colombiano afecto negativa-
mente su articulation, su gobernabilidad y, por ende, la cohesion de la sociedad
colombiana.

En tal sentido, la actual gestion de gobierno debe ser comprendida como
un intento de recuperation del control y el orden a escala national. Desde ese
punto de vista, «la revolution educativa» debe asimismo ser observada como un
intento de recuperation del control national de la politica educativa.

Ahora, resulta interesante observar que ese proceso de recuperation del
control se ha realizado en un marco en el que se han intentado contemplar los
objetivos de calidad, mas alia de que no hayan resultado las prioridades centra-
les del programa.

La vision de algunos de los actores politicos (parlamentarios, academicos
y dirigentes en general) es que el modelo que se intenta implementar es una
respuesta a las consecuencias de los acuerdos politicos de la decada de 1990,
plasmados en la nueva Constitution. Los mismos encontraron en la desconcen-
tracion, un modo de integrar distintos grupos al sistema politico y a la gestion

209

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

estatal. En ese marco, se planteo la construction de un modelo de Estado des-
concentrado en lo administrativo, integrador en lo politico, capaz de generar la
posibilidad de que diferentes sectores asumieran el control de la gestion estatal
en las distintas jurisdicciones del pais.

El signo de esa reforma fue la integration politica. Pero al final de la deca-
da de 1990, ese proceso encontro al Estado national jaqueado en su posibilidad
de dar respuestas a las demandas de la sociedad, por la aparicion de dificultades
de gestion propias de las descentralizaciones, asi como problemas politicos tales
como el control del territorio, del gasto, etc. En este marco, el desaflo fue man-
tener el proceso descentralizador, pero ordenando la gestion estatal y generan-
do una recuperation de la capacidad de gobierno del poder central.

La Revolution Educativa puede ser analizada como parte de un proceso des-
tinado a recuperar la capacidad del ministerio national de darle direction a un
proyecto educativo para el pais; un esfuerzo de ordenamiento, de regulation, de
recuperation de un rol conductor del sistema para el Ministerio de Education
national. Si bien este ordenamiento no tiene como «norte» la production de
cohesion social, un sistema educativo mas articulado y con mayor gobernabi-
lidad, provee eso si mejores condiciones para cohesionar a los actores sociales.
En el caso colombiano, estas condiciones no se deben a una rehabilitation de la
matriz traditional del sistema educativo.

En ese proceso se reformaron los estatutos laborales de los maestros, en
tanto el ministerio national retuvo la posibilidad de autorizar nuevas plazas y
definir parametros salariales. Se reordeno el sistema de financiamiento segiin
una distribution de subvenciones por matricula, controlada mediante un sis-
tema de information generado por el ministerio national. De esta forma, se
creo un programa de acreditacion de las administraciones locales para gestionar
politicas educativas, entre otras medidas.

Se observa una gran vitalidad del Ministerio de Education en el impulso
a los procesos de reforma, aunque esa audacia y conviction transformadora
muestra saludables instancias de revision y negotiation ante algunas de las difi-
cultades u obstaculos que van apareciendo.

Podrfamos definir la Revolution Educativa enumerando algunas de sus ca-
racteristicas principales:

• Un nuevo modelo de financiamiento asociado a subvenciones efectivas
por departamento o municipio, que pretende mejorar la eficiencia y racio-
nalidad del gasto.

• Una nueva relation con los departamentos y municipios, a partir de la
dotation de mayor autonomia, y la acreditacion de las capacidades de los
mismos para asumirlas.

210

Capitulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COHESION SOCIAL

• Un nuevo esquema de ordenamiento de la carrera docente, que le brinda
al Estado nacional mayor control.

• Un nuevo rol para el sistema de informacion y evaluacion, pensado como
herramienta de informacion a la demanda y de instalacion de la cultura de
la evaluacion en el sistema.

• La cesion de mayor autonomia a las escuelas y su confrontation con la
informacion de las evaluaciones censales.

• Un curriculo por competencias que asocia los dispositivos de evaluacion a
las capacidades de los alumnos, de un modo observable y de action sobre
la realidad.

El manejo de la informacion por parte del ministerio nacional y la asocia-
cion del uso de los recursos a indicadores objetivos parece un interesante modo
de ordenamiento y de recuperation de la gobernabilidad sobre el sistema. La
generation de un sistema de informacion propio, que reporte informacion ad-
ministrativa y no estadistica, como el del Departamento Administrativo Nacio-
nal de Estadistica (DANE), puede otorgarle una gran fortaleza al modelo.

La modalidad de fmanciamiento por subvenciones a unidades administra-
tivas desconcentradas puede considerarse como una herramienta apropiada para
dotar al modelo de fmanciamiento de una logica que lo vincule con el logro de una
mayor equidad, al menos en lo que se refiere a captation de matricula y retention
de la misma. No aparecen estimulos que vinculen especificamente el uso de los
recursos con el mejoramiento de la calidad. Al mismo tiempo, la formula de fman-
ciamiento y el manejo del fondo compensador brindan al Ministerio de Education
un mayor control de los recursos, en relation con el Ministerio de Hacienda.

El modelo encuentra una significativa fortaleza por el hecho de contar con
una hipotesis clara respecto del motor de mejoramiento del sistema. El supues-
to consiste en informar a los padres y a la propia comunidad educativa, de modo
que estos demanden avances a las escuelas, generando una cierta presion sobre
la oferta hacia la mejora. Aunque en la tension que la demanda pueda generar,
el Estado ha «limitado» la capacidad de election de los padres, de modo de
mantener algun control sobre los flujos de alumnos en el sistema.

Por ultimo, la politica hace una «apuesta» significativa a la idea de circulo
de calidad como circulo virtuoso. Si el mismo terminara funcionando en sentido
inverso (por ejemplo, con una autonomia escolar que no reportase mejoras en
la calidad educativa o en la equidad), el ministerio pareceria haber cedido una
cantidad importante de herramientas, lo que le impediria actuar en politicas co-
rrectivas. Elementos como las estrategias de supervision, o la politica de actua-
lization de docentes, por ejemplo, parecen haber quedado planteadas fuera del
marco de control del ministerio nacional y de las secretaries desconcentradas.

211

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCLVL EN .AMERICA LATINA

Mas alia de la logica central del «circulo», existe una profusion de pro-
gramas de mejoramiento de la calidad propuestos por el ministerio, pero que
no constituyen una nueva logica de organization del dispositivo, sino que se
yuxtaponen a la idea conceptual presentada.

El modelo de las escuelas concesionadas, aplicado por el equipo en Bogota,
parece mostrar una interesante evolution del dispositivo general implementa-
do. El ministerio ha «contratado» la gestion de algunas escuelas con comuni-
dades que han asumido la gestion cotidiana de las mismas.

La relation del sistema con los recursos humanos se encuentra inmersa en
una transition hacia un nuevo modelo de carrera laboral. En la misma, se cuen-
ta con incentivos academicos, como principal motor de ascenso y circulation
dentro de la profesion. Esa puede considerarse la puja politica mas compleja
que ha debido atravesar el modelo. En terminos educativos, es posible afirmar
que ha sido la mayor recuperation de control que ha alcanzado la Revolution
Educativa hasta el momento.

En sintesis, desde una mirada politica, el nuevo modelo aparece como una
interesante idea para desarrollar herramientas de control y gobernabilidad del
sistema por parte del Ministerio de Education national. Este modelo puede
aportar al funcionamiento de la education colombiana un alto grado de cer-
tidumbre, una interesante capacidad de planificacion y una gran gobernabili-
dad sobre su funcionamiento y operation. Sin embargo, hasta el momento, el
ministerio national y las secretaries desconcentradas no parecen contar con
los sistemas de information y gestion que les permitan ejercer efectivamente
el gobierno del mismo, y la articulation entre los distintos niveles del Estado
aparece como una asignatura pendiente.

Lo interesante del modelo es que la recuperation de control estatal pro-
movida no se ha dado sobre la base de la asuncion de la gestion directa. El
Ministerio de Education ha ganado mas poder sin haber asumido el control de
las escuelas, sino por el contrario, cediendo espacio de gestion directa. En tal
sentido, esta modalidad de recuperation de control surge como un modo de
recuperar poder sin «sobrecargar» al Estado, lo que ha sido un factor que le ha
hecho perder legitimidad en el pasado.

Sin duda, la Revolution Educativa se aprecia como un intento innovador de
articulation national, de reconstruction de ciertos grados de unidad. Y a dife-
rencia de lo que hemos observado en el caso de Costa Rica, se realiza sobre otra
conception de la intervention publica. Es un Estado que en su intervention
no recarga al sistema, sino que lo dinamiza. En este caso, la puesta en acto de
factores cohesivos (al menos al interior del sistema educativo) no es sinonimo
de un retorno a la matriz centralista del sistema.

212

Capftulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COHESION SOCIAL

De todos modos, debe tenerse en cuenta que es un proceso que recien
comienza, por lo tanto, aun no se dispone de los resultados integrales que per-
mitirfan juzgarlo.

3. Chile: el mercado como ordenador, la eficiencia como valor

El sistema educativo chileno ha tenido una importante dinamica de cambio en
los ultimos 20 afios. En la gestion y organization del mismo conviven elemen-
tos promovidos por el gobierno de Pinochet, como el subsidio a la demanda o
la descentralizacion de las escuelas (encuadrables dentro de un modelo de orga-
nization de mercado), con otros mas orientados por oferta, provenientes de los
gobiernos de la Concertacion (Fundacion K. Adenauer-CEPP 2006).

Las gestiones de la Concertacion mantuvieron los ejes fundamentales del
modelo de gestion defmido por la Ley Organica de Education (LOCE), pro-
puesta por la dictadura hacia el final de su periodo. Incluso, algunas medidas
tomadas por dichas gestiones profundizaron dichos ejes, con medidas como el
financiamiento compartido o el Sistema National de Evaluation del Desem-
pefio (SNED). Aunque tambien generaron una serie de iniciativas y politicas
que pretendieron corregir la orientation de mercado que el mismo habia ad-
quirido, como la Jornada completa, la reinstalacion y modification del estatuto
docente, algunos programas de mejoramiento de la calidad y equidad educativa
(MECE 1 y MECE 2), y programas compensatorios como el P900, entre otros.
Este tipo de intervenciones respondieron mas al modelo de un «Estado gestor»
que lidera iniciativas en direction a los objetivos que se propone, en el marco
de un sistematico aumento del financiamiento que ha llevado a este pais a tener,
junto con Mexico, la mayor inversion educativa de America Latina.

Ambos tipos de iniciativas representan mucho mas que opciones de ges-
tion, posiciones ideologicas acerca del Estado y la education, y parecen formar
parte de una discusion «caliente» aun no resuelta en la sociedad chilena. Dicho
debate abierto se traduce en los dispositivos de gobierno del sistema, que en
muchos casos no encuentran sinergia, articulation o directamente entran en
conflicto. El parlamento national es el espacio dentro del cual estas posiciones
se expresan en terminos politicos.

No hay un consenso acabado en la sociedad respecto de las funciones y
responsabilidades que debe asumir el Ministerio de Education. La precarie-
dad administrativa de muchos de sus espacios y actores clave parece ser una
prueba de ello. La disyuntiva respecto de la estructura y el rol del ministerio
traduce el debate ideologico mencionado en terminos de una tension entre un
ministerio que deberia articular la propuesta educativa en torno del derecho a

213

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

la educacion, y un ordenamiento que deberia estar dado por el mercado, cuyo
acento apareceria puesto en la libertad de ensefianza.

Aunque mas alia de los intentos «compensadores», la orientation general
del sistema parece alejarse del control del Ministerio de Educacion. Mas de la
mitad de los alumnos asisten a escuelas privadas, que cuentan con controles muy
mediados por parte del Estado (tales como la definition del curriculo, el sistema
de evaluation del rendimiento, la evaluation a los docentes, etc.), o el control ad-
ministrative de la subvention. En el caso de las escuelas publicas, los procesos de
supervision alcanzan al grupo de las focalizadas (estas incluyen tambien un peque-
fio grupo de escuelas privadas que forman parte del grupo de las focalizadas).

En tal sentido, se observa un sistema que ha definido al mercado como or-
ganizador, y que ha hecho una option por la eficiencia, prescindiendo en buena
medida del aparato estatal, tanto en el uso de los recursos, como en la hipotesis
de la presion del mercado por resultados, y que se encuentra en una tension por
recuperar un equilibrio en el que el control estatal pretende ganar espacio.

Asi, se llega a observar un Estado que ve disminuida su capacidad para
liderar procesos de articulation, construction de cohesion y consenso. Dos ca-
sos interesantes permiten ilustrar algunos aspectos del retiro del Estado de su
expectativa de control del sistema.

El caso de la supervision parece interesante, en el sentido que el Mineduc
hoy supervisa menos del 20% de las escuelas, aquellas definidas dentro del gru-
po de las focalizadas. Respecto de las restantes, mantiene control administrativo
sobre las subvenciones para el caso de las publicas y las privadas subvencionadas
y ninguno sobre las restantes. Es decir, el Estado national no tiene ningun tipo
de intervention directa sobre mas de dos tercios de las escuelas.

Un segundo ejemplo es el de la formation y actualization de maestros. El
Estado no controla las instituciones de formation initial y formation continua,
ni en sus programas ni sus procesos de gestion. De tal modo, carece de herra-
mientas para dotar de direccionalidad a las politicas de formation de recursos
humanos.

La politica educativa chilena de los ultimos 20 afios puede ser comprendi-
da como un dialogo entre el derecho a la educacion y la libertad de ensefianza.
En ese dialogo existen posiciones que reafirman un rol mas importante del
Estado, pero pensado este como una herramienta de equidad. En el caso de
los abanderados por la libertad de ensefianza, la calidad y excelencia aparecen
como agenda prioritaria. Mas alia de ambas posiciones, no se observa en la
reforma educativa chilena de la decada de los noventa una preocupacion por
la construction de un nuevo consenso social amplio sobre la politica educativa.
En rigor, la situation parece haberse estabilizado en esta tension, porque ambas
posturas son propias de la sociedad chilena.

214

Capftulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COHESION SOCIAL

En la actualidad, el gobierno de Michelle Bachelet ha planteado iniciativas
legislativas que proponen una mayor intervention estatal en la politica educa-
tiva. La ley de superintendencia (actualmente en discusion) es un instrumento
regulador que podra otorgar al Estado mayor capacidad de action sobre el sis-
tema educative Mas alia del establecimiento de nuevas posiciones, las mismas
siguen tensionando alrededor de los debates historicos de calidad y equidad,
como prioridades de la agenda de politica educativa.

4. Mexico: el fin de la democracia revolucionaria

El caso mexicano debe ser observado con especial atencion por el profundo
proceso de transition que vive la sociedad y que se manifiesta claramente en su
sistema educativo (F. K. ADENAUER-CEPP 2007c). Mexico ha iniciado en las
ultimas decadas un proceso de modernization y transformation de una socie-
dad, surgida del proceso revolucionario, hacia un modelo que pretende vincular
al pais con los mercados mundiales, en particular, con el estadounidense.

Sin duda, ese proceso es de extrema complejidad, dado que parte de un
modelo de organization del sistema educativo de gran centralization, cuyo eje
enfatiza el control y la socialization en valores por sobre la calidad. La creation
de la Secretaria de Education Publica (SEP) forma parte de un conjunto de
iniciativas destinadas a instalar la revolution mexicana por encima de resisten-
cias y particularismos en toda la nation. De hecho, el punto de partida de la
education se situa bajo la dependencia del modelo de «municipios libres»; pa-
radojicamente, Vasconcelos lidero un proceso de federalization que implicaba
que las escuelas pasaran a depender de la nation. 19

El sistema educativo se encuentra inmerso en un fuerte debate respecto de
algunas de sus tradiciones historicas principales. Una de las tensiones que dan
cuenta de los mencionados debates, y que trascienden al propio sistema educa-
tivo, es aquella entre un modelo revolucionario de organization institutional y
otro republicano. En este sentido, ciertas superposiciones entre partido, Estado
y sindicatos, marcaron durante muchos afios un modelo de organization y ges-
tion en las politicas publicas de fuerte peso corporative En el area educativa,
las relaciones entre la Secretaria de Education Publica (SEP), el Sindicato Na-
tional de Trabaj adores de la Education (SNTE), la Secretaria de Hacienda y el

La Constitution mexicana de 1917 establecfa que los municipios eran los responsables de la
education primaria. Sin embargo, en 1921, con la creation de la SEP, Jose de Vasconcellos
promovio que fuera el orden federal quien se responsabilizase de las escuelas y de la relation
laboral con los maestros.

215

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

parlamento participan de un proceso de formalization creciente de las normas,
de intentos de establecer indicadores y estandares objetivos, de incorporation
de incentivos, aunque conviviendo con modelos mas vinculados a la negotia-
tion «en corto», a los acuerdos particulares y a los espacios «superpuestos» y
poco diferenciados en algunos casos, en los que las responsabilidades y dere-
chos de los actores parecen confundirse. En tal sentido, el sistema tensa entre
su capacidad de organizarse a partir de normas o de liderazgos corporativos que
van estableciendo acuerdos.

Se observa una segunda tension, entre el federalismo y la centralization
en la ejecucion de las politicas educativas. Historicamente, el sistema educativo
surgio, como ya afirmamos, bajo la responsabilidad de los municipios; luego, en
la decada de 1920, Jose de Vasconcelos lidero el proceso de «federalizacion».
Alii comenzo a instalarse el modelo centralista y homogeneizante para un siste-
ma educativo national que respondia a las demandas de la revolution mexicana
de pacificar el pais, unificarlo, y construir una hegemonia que lo hiciera gober-
nable (Ornellas 1995).

El Acuerdo National para la Modernization de la Education Basica (AN-
MEB), firmado en el ano 1993, se situa como un hito en la busqueda de un
nuevo modelo de relaciones entre la federation y los estados. El mismo debe
ser comprendido en el marco del «paquete modernizador» del gobierno del
presidente Salinas, que apostaba a «poner» a Mexico en el mercado mundial
como una economia competitiva. Pero el mismo deberia ser observado como
un primer paso, que aun no ha terminado, para definir claramente las responsa-
bilidades y los modos de relation.

Ahora, para un pais con la diversidad del mexicano (un ejemplo de esta
diversidad es que la SEP distribuye libros de texto en 28 lenguas), la descentra-
lizacion de su sistema educativo es una operation que puede poner en riesgo
la hegemonia politica que vehiculizo los procesos de socialization y de forma-
tion de una identidad national. Sin duda, la busqueda de mayor eficiencia a
traves del acercamiento de la toma de decisiones hacia los espacios de gestion
directa produce una tension con la construction de valores y lineamientos
nacionales. La descentralizacion mexicana pone en riesgo, segun algunos sec-
tores, la capacidad de sostener la unidad de la nation por encima de las no-
tables diferencias locales. Si esto es asi habria que interrogarse acerca de las
consecuencias de matrices historicas corporativas de production de cohesion
social. En los procesos de disolucion de esas estructuras corporativas parecen
emerger identidades no incorporadas, subordinadas o simplemente ignoradas,
vinculadas a lo local.

Finalmente, una tercera tension que parece muy presente se da entre el
verticalismo homogeneizador y modelos mas vinculados a la horizontalidad,

216

Capitulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COHESION SOCIAL

la diversidad y la participation. En la construction historica del sistema educa-
tivo mexicano, la tradition hizo de la autoridad y de la norma -administradas
centralmente- el dispositivo fundamental del gobierno. El libro de texto unico
producido por el Estado, el curriculo national unico, los cursos nacionales de
actualization, son algunas muestras de un modelo vertical de organization de
politicas. Actualmente, dicho modelo convive con programas como escuelas de
calidad, los talleres generates de actualization o el dispositivo de selection de
bibliotecas escolares, que aparecen como muestras de politica de una tradition
diferente que suma poder a los estados y a las propias escuelas en la definition
de sus programas y politicas.

En consecuencia, se puede apreciar claramente la coexistencia de un mo-
delo que responde a la logica del Estado national como gestor de la unidad,
junto a otro -introducido a traves de programas- que se vincula con el proceso
de descentralizacion y modernization de los ultimos afios, que pone el eje en la
capacidad local de construir la mejora de la calidad. Detras de ambos modelos
se advierte la presencia de distintos agrupamientos de sectores e intereses so-
ciales. Por una parte, la incorporation de Mexico a la OCDE, su participation
en los acuerdos de integration con EE.UU. y Canada, la modernization, el
crecimiento y la integration de su economia surgen como una fuerte presion
social por la calidad y la excelencia. La misma se ve reflejada en un importante
sector de las elites, especialmente en empresarios y medios de comunicacion.
Por otro lado, aparecen algunas corporaciones, fundamentalmente el Sindicato
National de Trabaj adores de la Education (SNTE) y algunas estructuras parti -
darias que se oponen a ese proceso de diversos modos.

Lo cierto es que Mexico puede ser ubicado en el marco de un pais que se
encuentra en pleno debate entre una apuesta de corte centralizador, socializa-
dor y constructor de identidades nacionales, y la apuesta a un modelo centrado
en la calidad, la eficiencia y la formation de recursos humanos. En este viaje, la
production de cohesion social se ve afectada no solo por los formatos de la ac-
tion estatal, sino por las transformaciones o continuidades en la cultura politica
de distintos actores sociales.

5. En sintesis

Hemos analizado los casos de cuatro sistemas educativos de la region. Lo he-
mos hecho con el objeto de observar el escenario en el que se encuentran en
relation con su propia historia y con la proyeccion de futuro que se plantean
dichas sociedades.

217

POLITICAS EDUCATIYAS Y COI IESION SOCIAL EN AMERICA LATINA

En el caso de Costa Rica hemos visto un sistema tensado por la idea de
calidad, pero que ha mantenido su apuesta historica por la homogeneizacion
y la construction de una hegemonia alrededor de la nation y de sus valores
tradicionales. Alii puede observarse la persistencia de una matriz traditional
de construction de la cohesion social a traves del sistema educativo, a pesar de
programas especificos que tienden a modernizaciones puntuales. La cuestion
que plantea este caso es que capacidad tiene un sistema educativo, apegado a su
funcionamiento estructural traditional, para continuar produciendo cohesion
social en las nuevas condiciones historicas.

El caso de Chile puede ser colocado en el polo opuesto. La politica educa-
tiva de Chile en la decada de 1980 se vio marcada por un alejamiento del Estado
de su apuesta a la construction de identidad y cohesion social -de acuerdo con
sus canones tradicionales- y la prioridad por la calidad y la formation de rela-
ciones humanas. Mas alia de los intentos compensadores o reformistas de dicho
modelo, realizado por los gobiernos de la Concertacion, dicha matriz parece
continuar vigente y no se observa un Estado que haya ganado en capacidad
de gobierno y control del sistema. Aqui, la interrogante que se plantea es de
que modos puede producir cohesion social un sistema educativo que funciona
centralmente bajo la logica del mercado. Es decir, en un sistema en el que el
Estado funciona como un regulador de las relaciones libres de los agentes, pero
no impone el contenido de esas relaciones, 20 ^es posible producir una identidad
comun, una unidad de propositus entre los miembros de la sociedad?

El caso de Colombia y su Revolution Educativa es el de un gobierno inten-
tando realizar una apuesta que recupere gobernabilidad y capacidad de control
y gobierno, sin abandonar su apuesta por el mejoramiento de la calidad. Mas alia
de que esta ultima no aparezca como la apuesta prioritaria o central, el modelo
contempla una combination de dispositivos de mercado, con fuertes estrategias
de recuperation de control y homogeneidad. En este caso, el punto de partida
es justamente el de una sociedad profundamente afectada por factores disgre-
gadores como la violencia politica, el narcotrafico, la baja legitimidad de sus
instituciones, entre otros. Lo particular de la transformation politico-educativa
colombiana es el intento de recuperar gobernabilidad y control sin apelar a una
matriz traditional centralista (que por otra parte se habria mostrado ineficaz

20 Es importante sefialar que aun cuando el rol asignado al Estado en este esquema parece ser
el de un agente regulador, este dispone de baja capacidad de regulation. La ley de super-
intendencia, que esta en discusion en la actualidad, dotarfa al Estado de mayor capacidad
regulatoria.

218

Capftulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COHESION SOCIAL

a la larga). Aqui, la interrogante es cuanto puede cohesionar a una sociedad el
sistema educativo frente a fuertes tendencias disgregadoras y asumiendo a la
vez los imperativos de la calidad educativa.

El caso de Mexico es el de un sistema que se encuentra en un recorrido
historico que lo trae de una extrema centralization productora de identidad
nacional hacia la busqueda de construir un sistema con mayores incentivos
a la mejora de la calidad. En ese transito, la sociedad mexicana se encuentra
«abanderada» en sus tensiones centrales, y en el medio de este debate. La
identidad nacional mexicana ha sido tributaria de un tipo particular de rela-
tion entre el Estado y la sociedad, que respondio a una matriz fuertemente
corporativa. El caso del sistema educativo es uno de los ejemplos mas notables
de esta matriz: la relacion entre la SEP, el SNTE y el tradicional partido de
gobierno a lo largo del siglo XX (el PRI) fue a su vez uno de los pilares es-
tructurales de un sistema con gran capacidad para imponer simbolos, producir
identidad y difundir propositos. La pregunta en el contexto actual, en el que
al menos ciertos actores significativos buscan transitar hacia modelos repu-
blicanos de relacion entre Estado y sociedad, es como se logra crear o recrear
condiciones de cohesion social en esta transition, al menos en terminos del
sistema educativo.

Este recorrido ha intentado mostrar que los sistemas educativos se en-
cuentran en un dialogo entre su modelo historico de construction de cohe-
sion social, basado en la homogeneidad, la verticalidad y el control, con otro
que pondera los objetivos de calidad. Las reformas de la decada de 1990 no
han puesto entre sus objetivos el problema de la construction de cohesion
social, ni siquiera han evaluado los costos del cambio de modelo, en terminos
de la perdida de capacidades nacionales para la construction de identidades
y hegemonias. En ese sentido, el problema de la cohesion requiere ser intro-
ducido en el debate educativo, cosa que no ha ocurrido hasta el momento.
El debate parece concentrarse exclusivamente en los problemas de calidad
y equidad.

Por otra parte, en funcion de estas agendas, el viraje de los sistemas educa-
tivos parece orientarse hacia estructuras descentralizadas, con una multiplica-
tion de actores, reconocimiento y estimulacion de las diferencias, y con factores
de gobernabilidad mas complejos y en muchos casos, autorregulatorios. Si esto
es asi, tambien habra que plantearse que capacidad tienen los propios sistemas
para sostener su cohesion interna.

219

POLITICAS EDUCATIVAS Y COHESION SOCIAL EN AMERICA LATINA

CONCLUSIONES

1 . Crisis en los fundamentos historicos del sistema educativo

Crisis de la nation

Podemos decir que esta en crisis una idea de la unidad national que inspiro la orga-
nization de los sistemas educativos y que garantizo cierta cohesion social en los nacientes
Estados latinoamericanos; es decir, esta en crisis la idea de una sociedad que se
unifica y elabora su identidad exclusivamente a partir del lazo de la nacionali-
dad, asociada al Estado y difundida por la escuela.

Como se dijo en la segunda section, la construction de la nation fue una
tarea asumida por las elites del siglo XIX y buena parte del XX, que pusieron
en marcha el poder central del Estado. A traves de sus instituciones querian
imponer una modernidad en medio de variados grupos poblacionales, locales e
inmigrantes sobre un territorio fragilmente unificado y configurado, con espa-
cios que escapaban al control estatal.

Si en principio la domination estatal logro imponerse a traves de su fuerza
militar, la conquista de la legitimidad se hizo a traves de la generalization de
la idea de nation que, en todo el territorio estatal, enlazaba y comprometia a
lo que empezaba a ser una misma sociedad. Y esta idea fue difundida a traves
de un aparato publico en el que se fueron especializando funciones basicas que
implicaban cierto tipo de relation con la sociedad: asi como el sistema judicial
fue implantandose y materializando la existencia de una ley comun, la creation
de un sistema educativo fue la palanca mas poderosa del Estado para que los
nifios (y sus familias) asumieran tempranamente el sentido y «el destino» de
una nacionalidad apenas creada.

De este modo, la idea de nation, como patrimonio comun de la sociedad
sobre la cual los sistemas educativos de nuestros paises organizaron sus objeti-
vos, contenidos y estrategias de ensefianza, permitio a dichos sistemas contar
con una fuerte base simbolica sobre la que se legitimo el poder estatal, que a su
vez garantizo una «primera» cohesion social indispensable para la existencia de
los nuevos paises de Latinoamerica de los siglos XIX y XX. (Cieplan 2007b)

Esta idea, difundida a traves de un fuerte proceso homogeneizador opera-
do fundamentalmente desde la escuela, parece suscitar cada vez menos fervor, o
al menos no alcanza ella sola para generar el compromiso societario indispen-
sable para superar las diferencias, los intereses y las identidades que conviven
en sociedades nacionales cada vez mas complejas (en ese mismo contexto, se
puede advertir el fervor national en minorias que pretenden independizarse de
Estados nacionales que parecian consolidados en el siglo XX).

220

Capftulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COHESION SOCIAL

Crisis del Estado

Junto a la idea de nacionalidad que galvaniza a una poblacion, tambien se ha
debilitado el aparato politico que materializo historicamente dicha idea. Tal
como se expuso en las primeras secciones de este capitulo, esta en crisis la ca-
pacidad del Estado gestor, que antes habia contado con una suerte de monopolio
en el campo de la «autorizacion» y difusion masiva de simbolos, en su faceta de
Estado edncador.

En este progresivo debilitamiento del Estado puede subrayarse -siguiendo
a Manuel Castells- un doble movimiento, hacia la internationalization y hacia
la delegation local (descentralizacion mediante) de un poder estatal antes sobe-
rano, que estaria convirtiendose en «Estado-red»:

Tras la fachada grandilocuente del estado-nacion soberano que aun se proclama
como tal, los restos de un estado maltrecho por la globalization y las identidades
se reconfiguran en redes de colaboracion y puesta en cormin de recursos. (...) Sin
embargo, la complejidad de la decision politica en ese mundo de redes institu-
cionales, desbordando cotidianamente el ambito nacional, complica considera-
blemente la representation y el control democraticos. Falto de un anclaje en una
sociedad civil que sea a la vez supra-nacional y local, el estado-red gana en flexibi-
lidad y eficacia lo que pierde en democracia y transparencia. (Castells 1999:11)

Crisis del sistema educativo

Este diagnostico acerca del Estado en el mundo actual nos remite nuevamente
a la situation de un aparato educativo en el que ya hace varias decadas se vienen
advirtiendo sintomas de fatiga, mientras se multiplican las demandas sociales a
su alrededor.

No se cuenta hoy con sistemas educativos capaces de generar cohesion
social, al menos como lo hicieron en el pasado, canalizando aquella fuerza uni-
ficadora y homogeneizadora del Estado que garantizaba cierta «unanimidad»
tanto en el punto de partida, como en los resultados esperados de la escolariza-
cion masiva. En el panorama actual, el Estado pierde capacidad de unification,
mientras la sociedad civil crece, la cultura se democratiza y la gestion de lo pu-
blico ha perdido legitimidad. En funcion de todo ello, el aparato educativo se ve
privado del impulso que le permitio estructurar politicamente, desde los minis-
terios nacionales, una unidad de gestion que abarcaba tanto el sistema laboral
como la formation docente, o la implementation del curriculo, los criterios de
evaluation y la organization de la actividad en cada escuela.

221

POLITICAS EDUCATIVAS Y COHESION SOCIAL EN AMERICA LATINA

2. Reformas, con perdida de unidad y debilitamiento

Fragmentation de los sistemas edncativos

Como se planteo en la tercera section de este capftulo, las reformas de los anos
noventa, que priorizaban las estrategias de busqueda de la calidad, debilitaron y
fragmentaron mas el aparato educativo detras de ideas como las de descentraliza-
tion, focalizacion o atencion de la diversidad. Por otra parte, estos programas de
reforma tuvieron lugar en el contexto de la crisis del Estado educador, y de siste-
mas educativos que ya no eran capaces de dar respuestas a los nuevos desaflos.

Asi, de un desgastado sistema educativo que cohesionaba homogeneizan-
do cada vez con menos eficacia -bajo un funcionamiento en el que se afirmaba
que «todos somos lo mismo, porque hacemos lo mismo» -, se acelero el pasaje
hacia otro modelo, orientado a resolver variadas demandas, unas referidas al
acceso masivo a los niveles educativos superiores, y otras que aspiran a la for-
mation de recursos humanos altamente capacitados, lo cual parece differ! de
compatibilizar con procesos de ensefianza masiva.

Fragmentation de las demandas educativas

El fortalecimiento o crecimiento de nuevas formas de organization y actividad
de la sociedad civil tendio a que la agenda de polfticas publicas pusiera un acen-
to mucho mayor en las demandas particulares que en el poder de las ofertas
generales. Y, en ese marco, los sistemas educativos perdieron capacidad de ci-
mentar a traves de lo comun, de formar a las nuevas generaciones difundiendo
simbolos que «superasen» las diferencias culturales, economicas o locales cada
vez mas gravitantes en la sociedad civil.

Descentralization

Asimismo, como se dijo anteriormente, esta redefinition de la agenda en la de-
cada de 1990, se dio en un clima politico en el que los elencos de funcionarios
de perfil mas tecnico cuestionaban duramente la ineficiencia y arcaismo del
aparato del Estado gestor.

Asi, la descentralization del sistema en unidades politicas mas pequenas
fue en parte una respuesta a la desmedida burocratizacion de estos aparatos,
en parte un intento de recuperar gobernabilidad en un sistema que parecia
un «elefante gordo» crecientemente captado por la corporation docente, las
rutinas burocraticas, los poderes locales, etc., pero tambien significo la idea de
acercar la escuela al ambito de lo local, y esta suerte de «comarcalization» pom'a

222

Capitulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COHESION SOCIAL

inevitablemente en tension lo national con lo local. En buena medida, la autonomia
escolar y el impulse- a los proyectos institucionales por escuela (ademas de ser
una respuesta a los problemas de mejoramiento de los resultados de aprendiza-
jes) traducian la idea de que cada unidad escolar debia desarrollar su propia es-
trategia a partir del conocimiento de la poblacion que atendia. Esta conception
de las practicas de la escuela desdibujaba su elaboration a partir de objetivos
nacionales, que quedaban supeditados a visiones y estrategias locales.

Dispersion de objetivos y formas de implementation

De este modo, la introduction de nuevos objetivos y formas en que se intento
implementarlos, debilitaron y en cierta medida «desmantelaron» la unidad del
sistema educativo, que ni siquiera lograba garantizar efectos «cohesivos» en
su esfera inmediata de action (esto puede observarse en las derivaciones de los
conflictos dentro de las escuelas e incluso de las aulas, aparentemente incontro-
lables en estos ambitos, que terminan siendo noticias en la section policial de
los diarios -y no en la correspondiente a education).

Esta perdida de capacidad no fue un proyecto o un efecto deseado. Mas
bien -bajo la presion de nuevas demandas sociales y economicas- tal debilita-
miento fue el resultado de haber establecido otras prioridades que, de hecho,
se revelaron contradictorias con el proyecto de unification nacional que habia
sido impulsado a traves de la escolarizacion homogeneizadora.

Tension entre calidady cohesion

El valor sobre el que inicialmente operaba el sistema educativo (la nacionalidad
como idea suprema) no tiene la influencia de antaiio en las sociedades; al mismo
tiempo, la demanda de calidad, en su traduction administrativa, tensiona con
la busqueda de cohesion, pues la calidad acentua lo particular, lo original y lo
creativo, mientras que para buscar la cohesion es necesario destacar lo comun,
por encima de toda diferencia individual o sectorial.

Los cambios culturales fomentan un mayor individualismo, pero no es claro
como recrean los vfnculos sociales. Trabajar a favor de la cohesion social signi-
fica (...) trabajar por recrear el vinculo social, el 'pegamento' que, en palabras
de Bauman, 21 mantiene vigente la esperanza del 'volveremos a vernos manana'.
(CEPAL 2007:20)

Ver Bauman (2004).

223

POLITICAS EDUCATIYAS Y COI IESION SOCIAL EN AMERICA LATINA

Como se ha dicho antes, la escuela formadora de la nacion fue una herra-
mienta a traves de la cual se transmitfan saberes basicos, mientras se difundian
valores que le daban sentido a ese «volveremos a vernos manana», en una misma
sociedad.

Inviabilidad de las viejas estrategias

Pero esta eficacia del sistema en su etapa fundacional no autoriza a pensar en la
adoption de mecanismos verticales y de homogeneizacion nacionalizante para
organizar la educacion publica, que carecen de pertinencia y de viabilidad en el
mundo actual. En este contexto resulta differ! pensar en una estrategia universal
capaz de garantizar el funcionamiento del conjunto del sistema, que resuelva el
gran desaffo de aspirar a que la educacion incluya -junto a la formation de re-
cursos humanos y a pesar de las contradicciones que ello genera- a la cohesion
social como objetivo prioritario del sistema.

Los dilemas de las transiciones

Al respecto, retomamos aqui algunos elementos de juicio expuestos en la cuarta
section, donde vimos como distintos paises de la region -sin plantearse la co-
hesion como objetivo de sus politicas educativas- afrontaron sus procesos de
reforma en los anos noventa y los problemas que quedaron planteados desde
entonces.

En el caso mexicano, las transformaciones emprendidas desde 1992 con el
ANMEB, dejan abierta la interrogante acerca de cuanta diversidad y descentra-
lizacion podra «soportar» la unidad de un sistema educativo national (y de la
nacion misma en cierto sentido) que no aiin no ha encontrado el camino para
sustituir la solida garantia del traditional acuerdo entre gobierno y sindicato
(SEP-SNTE).

Por otra parte, la dualidad entre el viejo modelo vertical y homogenei-
zante y el modelo descentralizador y atento a la calidad y la diversidad parece
desembocar hacia uno u otro de estos polos: en Costa Rica, a favor de una
solution que mantiene en su esencia un modelo de organization por oferta,
sostenida por un Estado educador centralizado y fuertemente regulador; y en
Chile, se ha avanzado hacia un sistema organizado a partir de la demanda y
la descentralizacion. Sin embargo, no parece haberse encontrado el modo de
conectar, en forma estable, la dinamica del cambio social acelerado con un Es-
tado, a veces arcaico y cada vez menos viable, y otras, renovado pero privandose
de herramientas indispensables para direccionar un sistema educativo national
con capacidad de construir «lo comun».

224

Capitulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COHESION SOCIAL

3. La politica y la reflexion sobre el futuro de los sistemas educativos

A traves de los casos estudiados en la cuarta section tambien podria observarse
que quienes gobiernan actualmente no consideran que la education constituya
la principal garantia para la construction de ideas fundantes del orden (o para
la construction de su hegemonia, como elites). Al menos, no se observa que sea
la demanda prioritaria en los planes educativos y de reforma de los ministerios
de la region.

A diferencia de lo que ocurria con la disposition polftico-ideologica de las
elites de fines del siglo XIX y comienzos del XX, el objetivo de que la escuela
difunda ideales, metas e intereses comunes para todos los sectores sociales, de
cohesionar una sociedad alrededor de estos ideales, no parece ocupar un lugar
prioritario en las preocupaciones politicas, economicas o culturales de las elites
en la actualidad. 22

Como ya se ha dicho, las prioridades educativas de los sectores dirigentes
de la sociedad apuntan al objetivo de calidad (asociado a la necesidad de formar
recursos humanos con capacidad de responder a los requerimientos de la nueva
economia del conocimiento) y de equidad educativa (que el sistema garantice
que los nifios de diversa extraction socioeconomica o sociocultural tengan si-
milares oportunidades para alcanzar los resultados de aprendizaje esperados en
terminos de calidad).

En ninguno de ambos objetivos surge explfcitamente el imperativo de
construir cohesion social, aunque detras de la idea de equidad podrfan encon-
trarse algunos elementos asociados a tal cuestion. Pero tambien cabe subrayar
que no se percibe en la actualidad, la existencia de claras y fuertes demandas de
las elites a los sistemas educativos respecto de su papel como garantes de los
lazos sociales a escala national.

En este contexto es dificil pensar en una estrategia universal capaz de ga-
rantizar el funcionamiento del conjunto del sistema y que resuelva el gran de-
safio de aspirar a que la education incluya -junto a la formation de recursos
humanos y a pesar de las contradicciones que ello genera- la cohesion social
como objetivo prioritario del sistema.

Sin embargo, esta misma declination del Estado national del siglo XX y
la perception de los cada vez mas apremiantes problemas de gobernabilidad de
nuestras sociedades, reclaman volver a situar a la politica como fuente de ideas

Al respecto, en la revista Propuesta Educativa (FLACSO, Buenos Aires, 2002) pueden consul-
tarse los articulos de Juan Carlos Tedesco «Educacion y hegemonia en el nuevo capitalismo»,
y el de Emilio Tenti «Notas sobre la escuela y la production de la hegemoma», que comenta
al primero.

225

POLITICAS EDUCATWAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

y proyectos que contemplen el futuro social como algo mas que una suma de
«cuestiones» o «polfticas» sectoriales. 23

Asumiendo esta necesidad de ampliar el horizonte politico de las propues-
tas, puede pensarse a la education basica y a la especializada como proyectos
diferenciados de un sistema educativo, en el que una pondra el acento en lo
general y en lo comun, mientras que la otra lo hara en la preparation de jovenes
capaces de insertarse en diversos ambitos en que la nueva economia demanda el
dominio de competencias y conocimientos complejos.

Estos dos ordenes simultaneos del sistema, a su vez, se convierten en una
respuesta necesaria de los sistemas educativos en terminos de la cohesion so-
cial. Como se ha expuesto en la segunda section de este capitulo, los sistemas
educativos nacionales incorporaron a lo largo del siglo XX la funcion de formar
recursos humanos para el mercado de trabajo. Ese mercado de trabajo, por
su parte, tenia una funcion integradora, cohesiva, en su tensa relation con el
Estado y la sociedad.

Si bien en la actualidad, la funcion de formation de recursos humanos
para el mercado tambien debe ser atendida, su action ya no resulta integradora,
por lo que es necesario que los sistemas educativos fortalezcan, junto con las
respuestas a las demandas del mercado, la formation en lo comun a todos los
miembros de la sociedad.

Para poder «hacer politica» de este modo y plantear la cohesion social
como cuestion propia de la politica educativa, es necesario repensar la cohesion
hacia el interior mismo de los sistemas. Esto no puede ser traducido en termi-
nos de homogeneidad, sino de una capacidad de actuar en forma diferenciada
y articulada a la vez. Es necesario entender que ese dispositivo requiere de un
consenso social alrededor de la idea de la reconstruction de lo comun, en el
que convendra establecerse con la mayor claridad posible la escala de lo que se
considera «comun» (si es national, comarcal, o de otro orden).

Asi, pensar la cohesion dentro del sistema educativo implica considerar en
que forma de enunciation e implementation de sus principales objetivos aparece
la tension entre lo individual y lo colectivo, entre lo particular y lo general, entre
el derecho a la diferencia y la pretension de vivir juntos, entre las garantias y las

«...la reflexion acerca de las construcciones simbolicas y los consensos basicos en base a los
cuales se construye una imagen colectiva de 'lo que somos y hacia donde vamos', ha estado
totalmente ausente del 'mainstream' intelectual de las ultimas decadas -en circunstancias que
fue una tematica muy importante durante gran parte del siglo XX latinoamericano (. . .) En
efecto, uno de los fenomenos mas notorios de la ultima decada esta constituido por una cierta
delicuescencia, por un cierto decaimiento de la esfera publica concebida como un espacio en
el que los miembros de una comunidad politica, los ciudadanos, deliberan con miras a mode-
lar la praxis. » (Cieplan 2006a:3).

226

Capftulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COHESION SOCIAL

obligaciones o deberes de todos. Estas liheas que atraviesan el sistema educative*
tambien estan tensionando al conjunto de la sociedad de hoy, y por eso, al orien-
tarnos hacia la busqueda de la unidad del sistema a traves de la politica educativa,
muy posiblemente estemos orientandonos hacia formas de intervenir en la crea-
tion de nuevas formas de unificar o enlazar a individuos y sectores cada vez mas
celosos de su particularidad en la vida social de la modernidad reciente.

Las nuevas estrategias de «un Estado para una sociedad nacional» (O'Donnell
2004) no pueden definirse repitiendo el pasado del Estado educador. Hoy, un
orden politico que pretenda cohesionar a la sociedad debera partir del reconoci-
miento de las diferencias (y no de la mera «integracion» de los diferentes); para
eso, la reconstruction de lo estatal requiere mecanismos que construyan su legi-
timidad «desde abajo hacia arriba» (situandose en la perspectiva de las demandas
sociales para disenar la oferta estatal de servicios) y «desde arriba hacia abajo»
(garantizando una direccionalidad national de las politicas implementadas).

En fin, aceptemos que aun no se nos presenta, en forma claramente defi-
nida, la escala en la que podrian funcionar con mas eficiencia y penetration los
dispositivos estatales para fortalecer la cohesion social. La gestion del sistema
educativo en las ultimas decadas muestra, tal como lo presentamos, el duro
dilema entre asumir y fortalecer un aparato estatal en buena parte obsoleto, y
delegar sus funciones a una demanda que solo logra procesar cierta consistencia
en funcion de situaciones sociales especificas o locales. Sin embargo, es indis-
pensable sostener la conviction de que el futuro depende de nuestra capacidad
para seguir construyendo, desde el sistema educativo, estas sociedades natio-
nals, otrora producidas por la escolarizacion masiva. Esta conviction puede
apoyarse en reflexiones como las de Pierre Rosanvallon:

Actualmente es imposible reconstruir formas de solidaridad social sin 'rehacer la
nation', en cierta forma; es decir, sin actualizar la base civica sobre la cual se asien-
ta el reconocimiento de una deuda social mutua. Para ello hay que evitar dos peli-
gros: la disolucion del lazo social y la exaltation artificial de un pueblo imaginario.
(Rosanvallon 2000:11)

4. En sintesis

Hemos realizado un recorrido a lo largo de este trabajo, que pretendio centrar-
se en las reformas educativas de las ultimas decadas, es decir, en el modo en que
los sistemas estan intentando cambiar el modelo que les dio origen.

El repaso realizado record 6 las reformas de la decada de 1990 y los deba-
tes del nuevo milenio. Mas alia de los abordajes conceptuales, hemos revisado

227

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

los casos de cuatro sistemas que se encuentran en proceso de transformation,
en los que se refleja un replanteo de las relaciones entre Estado y sociedad.

Hemos planteado la necesidad de que los sistemas revisen el modo a traves
del cual construyeron su vision de la cohesion de las sociedades nacionales. Y
eso ocurre porque no alcanza ese valor simbolico para garantizar dicho objetivo
en forma exclusiva, pero al mismo tiempo, porque los Estados no cuentan con
legitimidad y aparatos capaces de desarrollar esa tarea.

En primer lugar, parece necesario instalar el objetivo en las elites politicas
e intelectuales, generar la demanda a los sistemas educativos, e interpelarlos en
su posibilidad de colaborar con la construction de una sociedad con mayores
grados de cohesion.

Eso no ha ocurrido en las ultimas decadas, y en tal sentido, no se observa
esta tematica en el marco del debate de politicas educativas de la region, mas
alia del reconocimiento de sintomas de la fractura, la marginalidad y la seg-
mentation que viven nuestras sociedades, que implican dificultades en la tarea
educativa y sobre las cuales los sistemas no encuentran modos de actuar aun ni
han logrado institucionalizar estrategias de abordaje.

Definidas estas prioridades, los sistemas deben avanzar en una revision de
sus propias estructuras de modo que ellos mismos sean capaces de cohesionar-
se. Y como hemos dicho, ya no es posible la homogeneidad de la verticalidad,
y la del «todos hacemos lo mismo y por eso somos iguales». Se trata de re-
construir una logica capaz de actuar de forma diferenciada, sin perder unidad
y cohesion. Esta demanda es de una significativa exigencia para la ingenieria
institutional de los sistemas, mas aun en momentos de fuerte debilitamiento de
su capacidad sistemica.

En segundo lugar, parece complejo mantener como objetivos prioritarios
la cohesion y el mejoramiento de la calidad, tal como hemos planteado anterior-
mente. La cohesion exige garantizar un piso comun de valores, conocimientos y
actitudes para todos, en tanto que la calidad obliga a brindar la posibilidad de de-
sarrollar sus potencialidades a todos, pero sabiendo que la diferencia se instalara
entre los alumnos. En tal sentido, puede resultar interesante pensar en dos logicas
para asumir el funcionamiento del sistema: una primera para la education basica,
y una segunda para la education especializada (media-superior y superior).

Si defmimos la education basica como aquella capaz de formar ciudadanfa,
y creemos que dicha ciudadanfa debe encontrar elementos comunes, tendre-
mos que pensar en una education basica ponderadora de saberes y practicas
comunes, mas alia de la capacidad de action autonoma de las escuelas y ges-
tiones locales. Se trata de una escuela de education basica que pone en el cen-
tra la construction de saberes basicos (esta definition ameritaria una discusion
actualizada) y valores comunes.

228

Capftulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COHESION SOCIAL

Pero en el caso de la education especializada deberfamos pensar mucho
mas en explotar los potenciales individuales y locales, en liberar las capacidades
de los actores para desarrollarse del modo y en los aspectos en que tengan ca-
pacidades para hacerlo. En ese caso, lo particular tendra un lugar prioritario en
la agenda por sobre lo general.

Estaremos hablando de un sistema con dos objetivos: uno centralizado en
la cohesion, en lo comun, en lo que «nos une»; y otro, que tomara como prio-
ridad aquello que cada uno tiene como potencial e intentara desarrollarlo en
su maxima expresion. Se trata de un sistema de dos objetivos, ademas, porque
la atencion a demandas variables, cambiantes y especificas debe hacer que la
education especializada tenga una alta capacidad de cambio y renovation en
plazos cortos, en tanto es esperable que la education basica confiera a la socie-
dad patrones de mayor estabilidad en torno a saberes basicos y construcciones
simbolicas comunes.

Sin duda, esta recomendacion amerita una discusion a fondo respecto de
como garantizar la equidad en la entrada al «segundo nivel», dado que el mis-
mo no sera capaz de garantizarnos niveles de equidad y cohesion, mas alia de
los que se hayan podido alcanzar en la education basica.

En sintesis, elites demandantes de cohesion, sistemas educativos cohesio-
nados en si mismos y diferenciados en su interior, parecen ejes para «empezar»
a pensar una agenda de la cohesion para la politica educativa de la region.

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230

Capitulo 6

CURRICULOS ESCOLARES Y

SUS ORIENTACIONES SOBRE

HISTORIA, SOCIEDAD Y POLITICA:

SIGNIFICADOS PARA LA COHESION

SOCIAL EN LATINOAMERICA 1

Cristidn Cox, Robinson Lira, Renato Gazmuri

Introduction

.La pregunta sobre la cohesion social tiene como uno de sus ambitos clave
a la educacion. Como quiera que se la defina, la cohesion social descansa so-
bre competencias de los individuos, caracterfsticas de las redes e instituciones
que construyen sus relaciones sociales y representaciones de lo comiin que, en
su conjunto, integran simbolicamente una sociedad. Desde los tres puntos de
vista, la secuencia formativa de 6, 10 6 12 anos de la escolaridad obligatoria
en los diferentes paises tiene una importancia decisiva: forma en, y distribuye
socialmente, competencias y disposiciones que facilitan o dificultan la coope-
ration; inculcan un imaginario y unos valores comunes en que el conjunto de
los grupos, clases, etnias y territorios se reconocen y a los que confieren valor
normativo, o bien, los desatienden y erosionan.

La ultima decada y media no tiene parangon en terminos de activismo
publico y privado en la educacion latinoamericana. Su resultado ha sido la ex-
pansion radical de las coberturas y el nivel en anos de educacion alcanzados
por las nuevas generaciones, procesos de descentralizacion y criterios de loca-
lization que impactan el modo de actuar traditional del Estado en el ambito
educativo, y la omnipresencia de reformas curriculares que buscan modificar
la experiencia de aprendizaje de las mayorias, adecuandola a lo que se entiende
como los requerimientos de la globalization y la sociedad del conocimiento.

Se funda en resultados de investigacion sobre educacion y cohesion social elaborados en el
marco del proyecto «Nueva agenda para la cohesion social en America Latina», de los centros
de investigacion Cieplan (Santiago de Chile) e iFHC (Sao Paulo, Brasil), financiado por la
Comision Europea y coordinado por el PNUD. Para una version inicial del argumento, ver
trabajo de Cristian Cox en Tironi (2008).

231

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

Este conjunto de cambios ha sido interrogado desde criterios de calidad (o re-
levancia) y equidad, pero no aun desde el criterio de la cohesion social (Gajardo
1999; PREAL 2006; Carnoy 2007).

La interrogante por la cohesion es diferente que la pregunta por la equidad
o la inclusion. Mientras estas tienen como foco las relaciones de desigualdad
entre grupos respecto de un conjunto de recursos, el bienestar que resulta de
ellos y las percepciones que tienen los individuos o grupos de sus posiciones re-
lativas en el ordenamiento social, la cohesion social conduce a interrogarse por
las caracteristicas de los vinculos entre los grupos y que hacen a una sociedad
mas integrada y mas proclive a la cooperation que al conflicto. Tales vinculos,
como se vera, dependen de caracteristicas sistemicas del orden (socioecono-
mico, institutional y cultural) al que dan vida el conjunto de los grupos y sus
interrelaciones (Sorj y Tironi 2007).

El proposito de este trabajo es dar cuenta de las respuestas de las refor-
mas curriculares de las decadas de 1990 y 2000 a las funciones de la escuela
respecto a proveer un referente simbolico comun a todos los grupos y estratos,
cuestion clave para la integration o cohesion social de una sociedad. El analisis
y reflexion interpretativa se basa en el examen de los curriculos de formation
ciudadana hacia el final de la education basica e initio de la education media
de siete paises: Argentina, Brasil, Colombia, Chile, Guatemala, Mexico y Peru. 1 La
interrogante generica es si los patrones observados en los curriculos referidos
contribuyen o no a la cohesion social.

I. Educacion y cohesion social

Dos tradiciones principales dan cuenta del concepto de cohesion social. Por una
parte la que se centra en los individuos y sus disposiciones hacia la cooperation
y compromiso civico, que dan origen a una sociedad civil vigorosa, vision que
surge y se desarrolla en la tradition politica liberal e individualista que va desde
De Tocqueville y su celebration del vigor del «asocianismo» norteamericano de
fines del siglo XVTII, hasta Coleman (1987) y Putnam (2000) y la centralidad de
la «confianza» y las «redes» en su concepto de capital social. Por otra, aquella en
que la cohesion social es inseparable de unos arreglos institucionales que definen
una distribution mas o menos equitativa de recursos y poder, que se percibe como

Estos paises fueron los estudiados por el proyecto «Nueva agenda para la cohesion social en
America Latina» mencionado en la nota anterior. En los mismos se aplico la encuesta ECo-
sociAL-2007. Un analisis detallado de los resultados se encuentra en Valenzuela et al. (2008).
Ver tambien www.ecosocialsurvey.org

232

Capitulo 6 CURRICULOS ESCOLARES Y SUS ORIENTACIONES SOBRE I ILSTORIA, SOCIEDAD Y POLITICA

legitima y que tiene, en su referenda al Estado y a la totalidad de un orden, carac-
teristicas estructurales (Green et al. 2006); asi como en su referenda a significados
compartidos, por sobre las diferencias, un componente basico de comunidad mo-
ral (Durkheim 1977). Politica e historicamente, los referentes en este caso se in-
cluyen en esquemas solidaristas propios de la tradicion socialdemocrata europea.
El siguiente examen de las reladones entre educacion y cohesion social
recurrira a elementos de ambas tradiciones, preguntandose sobre la experien-
cia educativa y la formacion de competencias y disposiciones de los individuos
hacia la cooperacion, la asociatividad y la confianza. No nos interrogaremos en
este trabajo acerca de la distribucion social de la educacion, lo cual es basico
para la cohesion desde una perspectiva societal. 3

1. Cohesion intragrupos y entre grupos: tipos de capital social

Robert Putnam (2000) distingue entre dos formas de capital social: aquel basado
en relaciones de confianza intragrupo o comunidad {capital vinculante), y el que
se funda en, o resulta de, relaciones de confianza entre grupos, intercomunida-
des (capital puente), y lo operacionaliza en cinco dimensiones que dan una idea
del alcance del concepto: vida organizacional comunitaria, involucramiento en
asuntos publicos (votacion en elecciones presidenciales), voluntariado comuni-
tario, sociabilidad informal y confianza social. 4 Si se asume la cohesion social
en un sentido societal, no solo grupal, el que importa basicamente es el capital
puente, ya que altos niveles de asociatividad (capital vinculante) pueden darse jun-
to con altos niveles de desconfianza y fragmentation social (Fukuyama 1995).
Esto mismo ha sido conceptualizado en terminos de la diferencia entre cohesion
social y cohesion societal: la primera esta relacionada con la cohesion a nivel de
una comunidad, mientras la ultima se refiere a redes, relaciones de confianza y
patrones de reciprocidad que facilitan la action colectiva y vinculan a los miem-
bros de comunidades particulates con terceros. Paises que son ricos en capital
social a nivel de comunidades no son necesariamente cohesivos a nivel societal;
tambien, algunos tipos de asociacion pueden ser beneficiosos para la mas am-
plia confianza y armonia societal, en cambio otros no (Green et al. 2003).

Sobre esta dimension del analisis de las relaciones entre educacion y cohesion social, ver
Cox:2008, en el libro del proyecto Nacsal, Tironi (editor).

Se ha traducido bonding capital como capital vinculante; bridging capital, como capital puente. Cabe
observar que esta misma distincion de Putnam es trabajada en la literatura en terminos de la
diferencia entre confianza generalizada o confianza social respecto de personas o instituciones
desconocidas, y la confianza particularizada o interpersonal.

233

POLITICAS EDUCATIYAS Y COI IESION SOCIAL EN AMERICA LATINA

Un sistema escolar nacional es la institution crucial en sociedades com-
plejas y desiguales, en tanto permite la construction de las bases culturales del
capital social puente, sustento de la cohesion societal. Tambien, por cierto, es
fundamental en la construction de las competencias fundantes del capital social
vinculante, pero este se establece asimismo sobre otro pilar, el de la socialization
familiar y las formas de asociatividad informales intragrupo. En la construction
de las capacidades de relation con los distintos, la education formal es el ambito
institutional decisive Y son las capacidades de confianza entre grupos, entre
comunidades, a nivel societal, las que permiten procesar conflictos por medios
politicos, bajar los llamados costos de transaction en la economia y producir las
capacidades de cooperation de un orden cohesive

Utilizaremos las distinciones anteriores para el analisis de los curriculos,
asociando objetivos y contenidos de ciudadania politica a la formation de capa-
cidades de capital social puente, y objetivos y contenidos de civismo y convivencia
a la formation de capacidades de capital social vinculante. Un factor que, como se
vera, discrimina entre los curriculos escolares de los siete paises estudiados, es
el que dice relation con la naturaleza del equilibrio o prioridades que se esta-
blecen entre estos dos tipos de objetivos y contenidos.

2. Direction de la relation education-cohesion social:
variaciones y paradojas

^Cuales son las relaciones entre education y cohesion social? El analisis de Put-
nam sobre el capital social en los Estados Unidos muestra que los ultimos dos
afios de college hacen el doble de diferencia sobre la confianza y la pertenencia a
grupos o asociaciones que los primeros dos anos de high school, con independen-
cia de genero, raza y generation, estableciendo entonces una relation positiva
entre education y capital social. Asi, respecto de las personas altamente edu-
cadas, Putnam sostiene que «es mucho mas probable que sean participativos y
tengan confianza, en parte porque tienen una mejor situation economica, pero
principalmente por las habilidades, recursos e inclinaciones que les fueron im-
partidos en el hogar y en la escuela» (tit. en Green et al. 2006:28). Para el mis-
mo Putnam, como para Coleman, la relation opera asimismo en la direction
inversa, y tambien positivamente: a mayor capital social o redes comunitarias
sosteniendo a estudiantes como a sus escuelas y colegios, mejores resultados
educativos (Putnam 2000; Coleman y Hoffer 1987). 5

5 Sobre la circularidad de los argumentos respecto a capital social y cohesion social, Baron et
al. (2000) se interrogan como sigue: «£Es el capital social una caracteristica de una sociedad

234

Capitulo 6 CURRICULOS ESCOLARES Y SUS ORIENTACIONES SOBRE I ILSTORIA, SOCIEDAD Y POLITICA

El analisis de los datos de la encuesta ECosociAL-2007 para Argentina,
Brasil, Colombia, Chile, Guatemala, Mexico y Peru revela el mismo patron
observado por Putnam: a mayor educacion, aumenta la proporcion de personas
cohesivas. Esto resulta de un indice que combina los siguientes indicadores:
(i) la confianza que el individuo dice tener en los otros; (ii) el sentirse parte de
una mayoria; (iii) el trabajar por iniciativas comunitarias; y (iv) el orgullo patrio
(ver articulo de Crouch, Gove y Gustaffson en este libro). 6 Como revela el
siguiente grafico, la proporcion de poblacion urbana cohesiva en los paises de
ECosociAL-2007 varia entre 18 y 20% en las dos generaciones de personas con
una educacion inferior a la primaria completa, elevandose a alrededor de 32%
entre las personas con educacion superior.

Grafico N° 1

NIVELES EDUCACIONALES Y COHESIV1DAD
EN SIETE PAISES DE LATINOAMERICA

(Encuesta ECosociAL 2007)

35 _,

□ Gen act
_ Gen ant

<Prim Prim

Significative al nivel p<0.001 en base a prueba Chicuadrado

Sec!

Sec2

Sup

Gen act.: Generation actual

Gen ant.: Generation anterior

Fuente: Crouch et al. (2007) a partir de los datos de ECosociAL-2007 (capitulo 7 de este libro).

floreciente o el medio de lograrla? ^Es un instrumento, un resultado o un desideratum} El capi-
tal social es criticado por su circularidad, siendo utilizado tanto como variable explicativa, por
ejemplo, en relation a la cohesion social, y como descriptor del mismo fenomeno. (...) Pero se
puede argumentar, desde una perspectiva diferente, que el abordaje de capital social es rela-
tional, y nos requiere mirar los fenomenos sociales desde diferentes angulos simultaneamente
de manera que al menos intenten capturar la naturaleza cambiante de las relaciones. (...) Tales
relaciones no pueden ser captadas por ninguna lmea de analisis particular, tal como la fisica nos
dice que no se puede medir la velocidad y la position al mismo tiempo» (Baron et al. 2000:29).
El puntaje minimo es si un individuo afirma no poseer ninguna de las caracteristicas referi-
das y el maximo es 4 si un individuo las posee en gran o bastante medida (dependiendo de la
escala usada por cada una de las cuatro variables originales). El porcentaje de los individuos
con un valor 3 6 4 se usa como el indice de cohesividad.

235

POLITICAS EDUCATIYAS Y COI IESION SOCIAL EN AMERICA LATINA

El mismo analisis, desagregado por anos de education cursados y sobre la
base de los datos de Latinobarometro 2005, revela que no es hasta la education
universitaria, o por lo menos secundaria-alta, donde se nota una relation no
solo estadisticamente fuerte sino sustantivamente fuerte entre education y co-
hesividad. Es de notar la sistematica diferencia en ambos graficos -que provie-
nen de fuentes diferentes- respecto de la cohesividad en las dos generaciones
comparadas, lo que sugiere factores de periodo interesantes de investigar.

0,4
0,35

1 0,25
"55

■g 0,2
I 0,15

| o,,

0,05

GraficoN°2
RELACION ENTRE EDUCACION Y COHESIVIDAD

(Total de parses de Latinoamerica, 2005)

V\'

-I 1 1 1 1 1 1 1 ■ 1 1 1 1 1 1 T—

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17

Gradosdeeducacion

Gener.
actual

Gener.
anterior

Relacion significativa al nivel p<0,001
Fuente: Crouch et al. (2007) a partir de datos de Latinobarometro 2005 (capitulo 7 de este

libro).

La cohesividad en los individuos o en comunidades determina en forma
directa niveles de capital social, pero no necesariamente la cohesion social. Esta,
como se adujo, involucra no solo redes y confianza dentro de grupos, sino entre
ellos, lo que implica significados compartidos y cuestiones de poder y distri-
bution de recursos, instituciones e ideologias. La distincion aludida es la que
ayuda a despejar la paradoja de que Estados Unidos exhiba simultaneamente
niveles crecientes de education y al mismo tiempo erosion de su cohesion so-
cial; que pueda tener proporciones altas de individuos con disposiciones pro
«confianza» y «asociacion», y al mismo tiempo fragmentation y conflicto a
nivel societal.

El capital social no necesariamente escala hacia arriba desde el nivel de la
comunidad hacia el nivel de la sociedad global. La presencia en el nivel indivi-
dual de «cohesividad» es condition necesaria pero no suficiente de la cohesion
social, y esta debe ser considerada en terminos sistemicos, como indican Sorj y
Tironi:

236

Capitulo 6 CURRICULOS ESCOLARES Y SUS ORIENTACIONES SOBRE I ILSTORIA, SOCIEDAD Y POLITICA

Cohesion social es la capacidad dinamica de una sociedad democratica para absor-
ber el cambio y el conflicto social median te una estructura legftima de distribucion
de sus recursos materiales y simbolicos, tanto a nivel socioeconomico (bienestar),
sociopolitico (derechos) y sociocultural (reconocimiento), a traves de la action
combinada de los mecanismos de asignacion del Estado, del mercado, de la fami-
lia, de la sociedad civily de las redes comunitarias. (Sorj yTironi 2007:118-119)

La definition anterior implica que no hay un modelo unico de cohesion
social ni que esta se puede concebir como medible en una escala unidimensio-
nal. Es lo que encontro la investigation comparada de Green et al. (2006): que
los factores clave identificados por la teoria del capital social como decisivos
para la cohesion -asociatividad, tolerancia, confianza en otros y en institucio-
nes, civismo y participation politica- no covariaban entre paises. En particular,
que niveles de tolerancia y asociatividad no se asocian en todos los paises con
alta confianza y bajos niveles de criminalidad. Estados Unidos, por ejemplo, tie-
ne altos niveles de asociatividad y de confianza, pero alto nivel de criminalidad;
los paises nordicos, en cambio, exhiben altos niveles de confianza y moderados
niveles de asociatividad. «No podemos definir una forma unica de cohesion
social -concluyen los autores-: pareceria que hay multiples tipos de cohesion
social, regimenes de cohesion social diferentes» (Green et al. 2006:175).

3. Distribuciones y formation

Los efectos de la education sobre la cohesion social son multinivel. Ellos estan
anidados en estructuras, contextos y relaciones sociales que obligan a un analisis
que vaya mas alia de la notion lineal respecto de que procesos formativos efec-
tivos afectan positivamente el capital de conocimientos, valores y actitudes de
las personas -los que a su vez producen disposiciones al involucramiento social
y civico, afectando positivamente a la cohesion societal. Esta dependera no solo
de lo que porta cada individuo como capital humano, sino tambien de la com-
paracion de este con los niveles educativos de su grupo, de las configuraciones
institucionales que estructuran un orden y, muy decisivamente, de los sistemas
de representaciones y creencias que fundan o no la adhesion al mismo.

La linea interpretativa que se desarrolla en adelante es que la education
impacta sobre la cohesion social a traves de dos vias fundamentales: indirec-
tamente, a traves de la distribucion de competencias (y por tanto, ingresos,
oportunidades y estatus); y directamente, a traves de la formation en la nueva
generation de tales competencias y su socialization en valores, visiones de la
sociedad e identidades (Green et al. 2006).

237

POLITICAS EDUCATIYAS Y COI IESION SOCIAL EN AMERICA LATINA

En lo que sigue se examinara evidencia sobre la segunda dimension aludi-
da: las reformas del curriculo para la formacion ciudadana, ventana privilegiada
para el examen de las orientaciones oficiales respecto a procesos clave para la
construction escolar de las bases culturales de la cohesion social.

II. NUEVOS CURRICULOS: IMPLICANCIAS PARA LA COHESION

Tal como se afirmo antes, la educacion impacta sobre la cohesion social en
forma directa a traves de la formacion en determinadas competencias, valores
e imaginarios, los cuales pueden facilitar o no la cooperacion y la cohesion.
Para examinar una dimension estructurante de tal formacion, el curriculo
escolar oficial, o la definicion estatal de las oportunidades de aprendizaje que
organizara cada sistema escolar nacional, constituyen un objeto de analisis
clave. Desde la perspectiva de la cohesion social es de critica importancia
evaluar las caracteristicas del imaginario comun al que recurre la educa-
cion para establecer los significados compartidos, bases de la confianza y la
cooperacion civica.

Analizaremos los contenidos de los curriculos oficiales vigentes, es decir,
la prescripcion de lo que el sistema escolar debe facilitar como oportunidades
de aprendizaje respecto a dimensiones relevantes para la cohesion social, defi-
nidos entre mediados de la decada de 1990 y 2005. Las caracteristicas polftico-
institucionales de la generation del curriculo en cada pais constituyen un tema
vertebral para responder interrogantes sobre su representatividad, legitimidad
y efectividad (vale decir, acerca tanto de su origen como de su «bajada» a las
aulas): estos aspectos, sin embargo, aqui no son abordados. Por otro lado,
como se sabe, el curriculo oficial no es sinonimo de curriculo implementado
-es decir, transformado en practicas de aula por los profesores- y menos lo
es aiin, del logrado o incorporado como aprendizaje por nifios y jovenes. En
lo que sigue, el analisis se restringe al curriculo prescrito. El valor del mismo
-a pesar de su distancia respecto de las dos traducciones que experimenta en
su paso a las aulas y a la incorporation en las personas via aprendizaje- esta
en que tal prescripcion curricular refleja en forma elocuente la definicion que
una sociedad hace sobre lo que juzga esencial transmitir a la proxima genera-
cion, es decir, su propio futuro como sociedad. Simultaneamente, constituye
el marco regulador clave de la experiencia educativa que organiza los sistemas
escolares publicos, al definir los objetivos y contenidos que enmarcan el que-
hacer de los profesores, los contenidos de los libros de texto y la evaluation, y
en los sistemas mas coherentes, tambien, la formacion inicial de los profesores
y las actividades de educacion continua de los mismos. Si el curriculo logrado,

238

Capitulo 6 CURRICULOS ESCOLARES Y SUS ORIENTACIONES SOBRE I ILSTORIA, SOCIEDAD Y POLITICA

incorporado en las personas, es traduction del prescrito, bien vale la pena co-
menzar por este al examinar consecuencias de la experiencia educativa sobre
la cohesion social.

La experiencia escolar prepara explfcitamente para la vida en comun, tanto
con otros inmediatos {capital social vinculante) como lejanos {capital social puente).
El curriculo prescrito de un sistema escolar nacional, como definition oficial de
los objetivos y contenidos formativos de tal experiencia, corresponde a la vision
de la sociedad sobre si misma que se procura transmitir a la nueva generation y,
por tanto, acerca de tal vida en comun y sus nociones y valores constitutivos.

Se han considerado las definiciones curriculares nacionales de Argentina,
Brasil Chile, Colombia, Guatemala, Mexico y Peru. Aunque las denominacio-
nes varian, asi como tambien las formas de organizar objetivos y contenidos de
aprendizaje, las areas examinadas del curriculo son las de Historia y Ciencias
Ssociales, Education Civica y Lenguaje, y en algunos casos, Etica y Orienta-
tion. Asimismo, se han abordado los objetivos transversales del curriculo, que
en muchos casos concentran las definiciones nacionales sobre los valores y
competencias relacionales a inculcar.

La pregunta que guio el analisis es si las oportunidades de aprendizaje,
que el curriculo define, contribuyen o no a generar en la nueva generation los
conocimientos, habilidades y disposiciones que favorecen la cohesion social,
entendida esta a nivel macro, es decir, de la sociedad en su conjunto. Esto llevo
a interrogarse por tres dimensiones del curriculo, dirigido explfcitamente a la
formation para la vida en sociedad. En primer termino, ^cual es la presencia
que tienen en el mismo los objetivos y contenidos que apuntan a una identidad
comun o comunidad moral; vale decir, aquello que trasciende grupos y modos
de vida particulates? Segundo, <;c6mo se combinan en las prescripciones del
curriculo, objetivos y contenidos referidos a ciudadania, es decir, a las relaciones
de los sujetos con la politica y el Estado, comparados con aquellos referidos
al civismo o las relaciones sociales interpersonales, intragrupos o locales? Por
ultimo, ^cual es la vision en el curriculo del pasado y del futuro de la sociedad
en cada caso -observable en su tratamiento de la historia national- relato clave
para la identidad y la cohesion?

Las interrogantes referidas dieron lugar a cuatro categorias analiticas,
que se utilizaron para examinar comparativamente los curriculos de los siete
paises de la region referidos. La primera categoria, Sociedad y nation, contiene
las definiciones de los curriculos que plasman la vision de sociedad, y si el
referente vinculante del conjunto es o no el concepto de nation. La segunda
categoria, Historia, rescata las relaciones con la propia historia que el curriculo
escolar busca comunicar a la nueva generation. Esta puede ser celebradora
de un origen y trayectoria que es base de identidad y unidad, o estar ausente

239

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

como referenda, y, en cambio, el referente de identidad y unidad estar en el
futuro, como proyecto a constrain Hay en esta polaridad un sentido adicional:
la historia como mito, o la historia como base de reflexividad (Koselleck 1993;
Wineburg 2001). La tercera categoria, Ciudadania, se refiere a la presencia e
importancia relativa de objetivos y contenidos relacionados con la formacion
ciudadana o educacion civica tradicional: la preparation para la participation
politica a traves de la educacion en el conocimiento y valoracion de las ins-
tituciones y procedimientos constitutivos de la organization democratica del
poder. En terminos de las distinciones sobre capital social mencionadas al ini-
tio, ^cuanto hay en el curriculo directamente conectado con la preparation en
las competencias para el capital social puente} La cuarta categoria de descrip-
tion y comparacion de los curriculos, Civismo-convivencia, rescata la presencia
e importancia relativa, comparada con la categoria anterior, de objetivos y
contenidos referidos a la sociabilidad primaria como a las relaciones en grupos
locales o comunitarios. En terminos de tipos de capital social, la categoria
rescata objetivos y contenidos orientados a formar en las competencias del
capital vinculante.

III. SlETE CURRICULOS COMPARADOS

El conjunto de criterios analfticos fiie aplicado al curriculo de los distintos paises
con el criterio general de seleccionar los grados de la educacion primaria donde
se concentraran los objetivos y contenidos de formacion ciudadana. Como se
aprecia en el Cuadro N° 1, estos puntos de concentration de la educacion ciu-
dadana en el curriculo de la educacion basica o primaria de los paises tienen una
distribution amplia, que va desde el 3° grado (Mexico) hasta el 9° grado (Chile y
Colombia). Esto constituye un tema en si -cuando juzga un sistema escolar que
debe ofrecer oportunidades explicitas de aprendizaje de la ciudadania- que no
abordamos, dado nuestro foco en interrogantes sobre la selection de objetivos
y contenidos de la educacion ciudadana, y no su ensefianza o su efectividad. Por
otro lado, el gran rango de los grados examinados genera problemas para la
comparacion: los niveles de complejidad de objetivos y contenidos, ciertamente
varian de acuerdo a las edades de los destinatarios. El analisis, sin embargo, hace
abstraction de este aspecto, concentrandose, como se ha dicho, en el significado
(en terminos de las categorias analiticas recien referidas) de los contenidos y
objetivos seleccionados y organizados como oportunidades de aprendizaje, y
no en su adecuacion etaria, o en las diferencias en forma y nivel de complejidad
debidas al factor grado o edad.

240

Capitulo 6 CURRICULOS ESCOLARES Y SUS ORIENTACIONES SOBRE I ILSTORIA, SOCIEDAD Y POLITICA

Cuadro N° 1

FORMACION CIUDADANAEN LOS CURRICULOS OFICIALES:
GRADOS ANALIZADOS POR PAISES

■

Argentina

Brasil

Chile

Colombia

Guatemala

Mexico

Peru x x

Fuente: elaboration propia.

1 . Argentina

Caracterizacion general

El analisis del curriculum argentino se basa en dos documentos: «Conteni-
dos Basicos Comunes», CBC (1995), y «Nucleos de Aprendizaje Prioritarios,»
NAP (2004). Estos ultimos corresponden a estandares de aprendizaje prescritos
para cada ano de la secuencia curricular y diversos campos de conocimientos. El
estudio abarca el ultimo ciclo del nivel primario, que se inicia en el 4° grado y
concluye en el 6°. El area curricular corresponde a Ciencias Sociales. 7

RECUADRON"!

ARGENTINA: CONTENIDOS BASICOS COMUNES, CBC (1995),
Y NUCLEOS DE APRENDIZAJE PRIORITARIOS, NAP (2004)

Los CBC se formularon a partir de 1994. Fueron publicados para la educacion gene-
ral basica en marzo de 1995 y para la secundaria en julio de 1997, en virtud de la Ley
Federal de Educacion (1993). Se concibieron como una definicion de contenidos,
sobre la base de los cuales cada jurisdiccion podia elaborar su curriculo, lo que des-
de 1995 se conocio como DCP (Diseno Curricular Provincial). Los NAP se vienen de-
sarrollando desde 2004, por acuerdo del Consejo Federal de Educacion (Resolucion

Por las caracteristicas de nuestra investigation, hubiese correspondido abordar el area curricu-
lar que los NAP denominan «Formaci6n etica y ciudadana»; sin embargo, las prescripciones
para esta area de estudios en 2008 solo consideran hasta el primer ciclo del nivel primario.

241

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

N° 224). En la Ley de Educacion Nacional del ano 2006 figuran como un instrumento
destinado a favorecer, entre otros fines, «la cohesion y la integracion nacional».

A diferencia de los CBC, los NAP no pueden ser adaptados por las provincias.
Otra distincion es que los CBC se concibieron como «contenidos» por ciclo; en tan-
to, los NAP refieren «aprendizajes» por ano o grado. La idea es que estos ultimos
sean mas precisos en cuanto a indicar que se espera de los alumnos (respecto a
logros de aprendizaje) en cada tramo de la secuencia curricular, y sirvan, de mejor
modo, como guia para que los docentes orienten su tarea hacia el desarrollo de
competencias comunes.

Los NAP se han organizado siguiendo las indicaciones de la de la Ley de Educa-
cion Nacional, que fija una nueva estructura para el sistema escolar argentino: seis
o siete anos para el nivel de educacion primaria (seis o cinco anos para secundaria),
segiin cada provincia determine. En primaria, esto se corresponde con los primeros
dos ciclos (de tres) de la ensenanza general basica, a la que responden los CBC.

Los NAP de Ciencias Sociales se estructuran en definiciones que son co-
munes para toda el area, y otras que se desagregan por ejes, que replican la
subdivision tematica presente en los CBC: Organization del espatio geogrdfico;
Sotiedades a trave's del tiempo; Actividades humanas y organization social. Tanto en
las definiciones generates como en aquellas mas especificas, agrupadas en ejes
(parti cularmente los ultimos dos), hay claves fundamen tales para analizar el
curriculo argentino en la perspectiva de la cohesion social.

El analisis que sigue, considera los dos documentos que en el presente
definen el curriculo de Argentina, privilegiandose sin embargo los NAP, por
ser la definition mas reciente y efectiva respecto a orientar el quehacer de los
establecimientos.

Valores

Siguiendo la «introduccion» de los CBC de Ciencias Sociales, se aprecia el
interes del curriculo argentino por formar ciudadanos capaces de interactuar
en un mundo «atravesado por procesos complejos» y donde las oportunidades
(asociadas, por ejemplo, a innovaciones tecnologicas que posibilitan «producir
los bienes necesarios para satisfacer [las] necesidades utilizando menos tiempo
y esfuerzo») van a la par de problemas de diversa indole (como el «deterioro
del ambiente, de desocupacion y marginacion social, y de movimientos migra-
torios multitudinarios») (Ministerio de Cultura y Educacion/Consejo Federal
1995:167).

242

Capitulo 6 CURRICULOS ESCOLARES Y SUS ORIENTACIONES SOBRE I ILSTORIA, SOCIEDAD Y POLITICA

Frente a esta «encrucijada del presente», se postula que los estudiantes
deben adoptar una actitud critica, que les permita entender el contexto en que
viven (apelando a su fondo historico), pero siempre, en el marco de directrices
ericas comprometidas con principios y derechos universales, y la democracia.

De este modo, la information que sirve para contrastar diversas formas de
organization polftica y social, debe ponerse al servicio de una education que
posibilite mejorar la comprension y valoracion de la democracia, entendiendo
que ella se construye «con hombres y mujeres capacitados para participar y
para demandar el respeto y la plena vigencia de los derechos» (Ministerio de
Cultura y Educacion/Consejo Federal 1995:167).

Este compromiso con el fondo etico que inspira a la democracia se pro-
yecta en los NAP por medio de prescripciones para todo el segundo ciclo de
primaria, que promueven la «apropiacion de ideas, practicas y valores democra-
ticos que permitan vivir juntos y reconocerse como parte de la sociedad argen-
tina» (Ministerio de Cultura y Educacion/Consejo Federal 2005:48).

Esta referenda a la «sociedad argentina» es importante de recalcar, pues
ilustra un aspecto por el cual los NAP, a diferencia de los CBC, muestran gran
interes: explicitar que los valores de alcance universal (vinculados al reconoci-
miento de los derechos humanos y la democracia) se desarrollan en el marco de
la comunidad national.

Vision de sociedad y nation

Como se ha visto, los CBC proyectan una sociedad atravesada «por procesos
complejos», con multiplicidad de «cuestiones a resolver», frente a las cuales
se ofrecen «diferentes opciones» (Ministerio de Cultura y Educacion/Consejo
Federal 1995:167).

La diversidad aparece como la nota mas distintiva de la vision de sociedad
que comunica el currfculo de Argentina. Aprender a convivir con ella y superar
problemas que se generan cuando la diferencia expresa inequidad, se levanta
como un desaffo clave para las disciplinas abocadas al estudio y comprension
de la realidad social. Esta conclusion es consistente con otro estudio que, del
analisis del area curricular de Formation Etica y Ciudadana, ha destacado el
relevamiento por el currfculo argentino de valores inspirados en el reconoci-
miento y aprecio a la diversidad. 8

Cfr. Cox (2002).

243

POLITICAS EDUCATIYAS Y COI IESION SOCIAL EN AMERICA LATINA

En terminos generales, los NAP de Ciencias Sociales preservan este en-
foque (presente en los CBC), estableciendo ciertas precisiones que apuntan a
delimitar lo que cabe entender por «sociedad». Es en este marco que la refe-
renda a la «nacion argentina» adquiere mayor visibilidad, por ejemplo, cuando
para el segundo ciclo de primaria (4°, 5° y 6° grados) se prescribe que alumnos y
alumnas procederan a la construction de una identidad national respetuosa de
la diversidad cultural», o cuando se releva la apropiacion de «ideas, practicas y
valores democraticos que permitan vivir juntos y reconocerse como parte de la
sociedad argentina» (Ministerio de Education, Ciencia y Tecnologfa/Consejo
Federal 2005:48).

Otro elemento a destacar, dice relation con la imagen que se proyecta
respecto a la insertion de Argentina en la comunidad international. Los CBC
tienen una vocation «universalista», en cambio, los NAP, sin excluir lo prime-
ro, adoptan un sesgo mas «regionalista», lo que se expresa en la valoracion que
conceden al Mercosur y a America Latina. Sobre este particular, son decidores
algunos de los aprendizajes que se prescriben para el ultimo grado de primaria,
por ejemplo:

El conocimiento del mapa politico de America Latina y de los procesos de inte-
gration regional, en especial el MERCOSUR, considerando distintos tipos de
relaciones con el resto del mundo (6°, Organization del espacio). El reconoci-
miento de los vmculos entre Estados nacionales en el marco de los procesos de
integration regional, en especial el MERCOSUR. El conocimiento de la Decla-
ration Universal de los Derechos Humanos y el analisis de su vigencia en la Ar-
gentina y en America (6°, Actividades humanas y organization social). (Ministerio
de Cultura y Educacion/Consejo Federal 1995:55-56).

Tratamiento de la historia

En los CBC es patente el interes por aportar un relato sobre el desarrollo his-
torico de la sociedad argentina (bajo contenidos que se agrupan en el bloque
«Las sociedades a traves del tiempo»); y, consignado de modo aparte, entregar
herramientas que posibiliten el acercamiento critico hacia el conocimiento de
la sociedad (y por ende, de su historicidad) a la luz del topico «Procedimientos
relacionados con la comprension y la explication de la realidad social». 9

9 Esta categoria, que nomina uno de los cinco bloques que estructuran los CBC de Ciencias
Sociales, se subdivide en: Formulation de preguntas y de explicaciones provisorias; Disefio y

244

Capitulo 6 CURRICULOS ESCOLARES Y SUS ORIENTACIONES SOBRE I ILSTORIA, SOCIEDAD Y POLITICA

Los NAP, en tanto, insertan el manejo de habilidades criticas en la apro-
piacion del relato, procurando que el conocimiento respecto del pasado de la
nacion (que se transmite siguiendo la secuencia cronologica del Cuadro N° 2)
se realice de un modo tal, que el contenido se problematice, lo que da pie para
realizar aproximaciones a las tensiones que se viven en el presente.

Cuadro N" 2
ARGENTINA. CONTENIDOS DE HISTORIA NACIONAL EN EL CURRICULO

(Fuente: NAP (2005), Ciencias Sociales, segundo ciclo del nivel primario)

- Sociedades indigenas cazadoras-recolectoras y agricultoras
4° grado - Conquista del continente americano

- Organization de la sociedad colonial

- Revolucion de Mayo

5° grado - Guerras de independencia

- Distintos proyectos de pais entre diferentes grupos y provincias

- Conflictos y acuerdos que llevaron a la organization del Estado nacional argentino
6° grado - Politicas para favorecer el desarrollo de una economia agraria para la exportation

- La sociedad aluvional»

Fuente: Ministerio de Education, Ciencia y Tecnologfa/Consejo Federal de Cultura y Education (2005),
Ciencias Sociales, segundo ciclo del nivel primario.

Es bajo estas coordenadas que cabe entender, por ejemplo, la pretension
de que los estudiantes, a lo largo del ultimo ciclo de primaria, desarrollen una
comprension de las «distintas problematicas sociohistoricas», sobre la base de
la identification de «sus diversas causas y multiples consecuencias, asi como
las motivaciones y perspectivas de distintos actores sociales que intervienen o
intervinieron en los acontecimientos y procesos estudiados» (ver en Cuadro
N°3,1.3).

En sintesis, el tratamiento de la historia que se propone desde los NAP, si
bien recoge los topicos que tradicionalmente han sido ensefiados por la escuela
argentina, releva el abordaje critico de estos, a fin de dejar traslucir la compleja
dinamica de la realidad social, sus problematicas y tensiones (consigna princi-
pal de la reforma curricular argentina en el area de Ciencias Sociales, desde la
aparicion de los CBC en 1995).

En este marco, la identidad nacional que se forja desde la historia tiende
a deshacerse de las premisas esencialistas que la han caracterizado (Romero
2004), para transmitir la idea acerca de que la nation es una construction que
se ha ido edificando en el tiempo y que esta en desarrollo.

evaluation de proyectos y/o tareas; Selection y tratamiento de la information; Interpretation;
Comunicacion. Cfr. Ministerio de Cultura y Educacion/Consejo Federal (1995:185-188).

245

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCLVL EN -AMERICA LATINA

De esta forma, objetivos que la ensenanza de la historia tradicionalmente ha
asumido, como el recuerdo y celebration de las efemerides patrias (que los NAP
siguen recogiendo, ver en Cuadro N° 3, 1.5), se propone sean trabajados de un
modo tal, que ello no lleve al estudiante a creer en un «destino manifiesto».

El estimulo de la reflexividad critica (que es lo que persiguen la mayoria
de los objetivos incluidos en el Cuadro N° 3), aplicada sobre los contenidos de
la historia national (Cuadro N° 2), debiera contribuir a formar ciudadanos con
visiones mas amplias, que miren Argentina como una sociedad diversa, atrave-
sada por procesos complejos y distintas visiones que han dialogado entre si o se
han enfrentado. 10

Cuadro N" 3
ARGENTINA. OBJETIVOS DE APRENDIZAJES EN EL AREA DE LA HISTORIA

l.Aprendizajes a desarro- 1.1.- Interes por comprender la realidad social pasada y presente, expresando y comunican-

llar durante el segundo do ideas, experiencias y valoraciones.

ciclo del nivel primario 1.2.- Identificacion de distintos actores (individuales y colectivos) intervinientes en la vida

(4°, 5° y 6° grados) de las sociedades del pasado y del presente, con sus diversos intereses, puntos de vista,

acuerdos y conflictos.

1.3.- Comprension de distintas problematicas sociohistoricas y la identificacion de sus
diversas causas y multiples consecuencias, asi como las motivaciones y perspectivas de
distintos actores sociales que intervienen o intervinieron en los acontecimientos y procesos
estudiados.

1.4.- Profundizacion del tratamiento de las ideas de simultaneidad, cambio y continuidad y
de otras nociones temporales, tales como antes de, despues de, durante, mientras tanto, al
mismo tiempo, asi como el uso de diferentes unidades cronologicas, como decada y siglo.
1.5.- Experiencia de participar y comprender el sentido de diferentes celebraciones y
conmemoraciones que evocan acontecimientos relevantes para la escuela, la comunidad, la
nation y la humanidad.

2. Aprendizajes para el 2.1.- Reconocimiento de los principales conflictos y acuerdos que llevaron a la organization

ultimo grado del nivel del Estado national argentino durante el perfodo 1853-1880.

primario 2.2- Analisis de las politicas implementadas durante la segunda mitad del siglo XIX y co-

(6° grado) mienzos del siglo XX para favorecer el desarrollo de una economia agraria para la exporta-

tion (conquista de las tierras aborigenes, aliento a la inmigracion ultramarina e importation
de capitales extranjeros).

2.3- Conocimiento de la sociedad aluvional (1860-1930), con particular enfasis en los
cambios sociales, politicos y demograficos, asi como en las caracteristicas de la production
agropecuaria, de la infraestructura de transportes y comunicaciones, y de la urbanization.
2.4.- Conocimiento del impacto del modelo agroexportador en las distintas realidades
regionales.

Fuente: Ministerio de Education, Ciencia y Tecnologia/Consejo Federal de Cultura y Education (2005),
Ciencias Sociales.

Un ejemplo de como esto se debiera verificar al final del nivel primario, se tiene en el objetivo 2.1
del Cuadro N° 3. Este plantea que los estudiantes, en 6° grado, debieran aproximarse a entender
que el ordenamiento politico de su pais no es obra de una fuerza ultraterrena que ha marcado el
destino de Argentina, sino el producto de circunstancias historicas muy precisas (que se dieron en
la segunda mitad del siglo XLX), en las que se desenvolvieron diversos actores que tem'an distintas
visiones de pais, que se enfrentaron y consensuaron. La proyeccion de esas luchas y acuerdos es lo
que en el presente, nifios y nifias debieran apreciar, al caracterizar, politicamente, a su sociedad.

246

Capitulo 6 CURRICULOS ESCOLARES Y SUS ORIENTACIONES SOBRE I ILSTORIA, SOCIEDAD Y POLITICA

Ambito politico: ciudadania, civismo y convivencia

La forma en que el area curricular de Ciencias Sociales de los CBC aborda la
ciudadania, refuerza lo visto previamente, en relacion con comprender y actuar
en una sociedad que se asume compleja y diversa. En la section Attitudes gene-
rales relacionadas con la comprension de la realidad social, se prescriben aprendizajes
que apuntan a desarrollar una convivencia fundada en el respeto al «pensa-
miento ajeno», la «sensibilidad ante las necesidades humanas», la «superacion
de los estereotipos» y la «valoracion del trabajo cooperativo» (Ministerio de
Cultura y Educacion/Consejo Federal 1995:190).

Los NAP, en tanto, presentan una serie de objetivos, para el ciclo terminal
de la primaria, que sintonizan con estos propositus, reforzandolos y ampliando-
los, segun se aprecia en el Cuadro N° 4.

CuadroN 4

ARGENTINA. OBJETIVOS DE APRENDIZAJES ORIENTADOS
A LA FORMACION CIUDADANA

Aprendizajes a desarrollar
durante el segundo ciclo
del nivel primario
(4°, 5° y (5° grade*)

Niicleos de Aprendizaje Prioritarios (NAP 2004)

1.- Construction de una identidad national respetuosa de la diversidad cultural.
2.- Apropiacion de ideas, practicas y valores democraticos que permitan vivir juntos y
reconocerse como parte de la sociedad argentina.

3.- Valoracion del dialogo como instrumento privilegiado para solucionar problemas de
convivencia y de conflicto de intereses en la relation con los demas.
4.- Experiencia de elaborar y participar en proyectos que estimulen y consoliden la convi-
vencia democratica y la solidaridad.

5.- Sensibilidad ante las necesidades y los problemas de la sociedad y el interes por aportar
al mejoramiento de las condiciones de vida de la sociedad.
Fuente: Ministerio de Education, Ciencia y Tecnologfa/Consejo Federal (2005, 1995).

1 . Norma y sociedad

-La funcion social de las normas

-La validez y el respeto de las normas y el buen mncionamiento de los grupos

-El incumplimiento de las normas. Necesidades y posibilidades de modification

2 . La Constitution Nacional

-La historia nacional y la biisqueda de normas que regulen la convivencia social

-Los intereses diversos, los conflictos y los obstaculos a la convivencia social

-Las formas de participation democratica

-Normas, derechos y garantias constitucionales

-La democracia y su relation con los derechos y las garantias

-La justicia y la solidaridad social como valores sociales basicos

3 . Derechos Humanos

-Textos de las declaraciones universales de los derechos humanos

-Relaciones entre democracia, Estado de Derecho y derechos humanos

-El derecho a la vida y a la libertad: libertad de conciencia, de expresion, de asociacion, de

transito

-Derecho a la no discrimination por religion, raza, genero o ideologia

Fuente: Ministerio de Cultura y Educacion/Consejo Federal (1995:361), Formation Erica

v Ciudadana.

247

POLITICAS EDUCATIYAS Y COI IESION SOCIAL EN AMERICA LATINA

Las definiciones de los NAP se centran en la convivencia democratica y
sus requerimientos. Se entiende por democracia un modo de vida que asume
vivir en la diferencia sin por ello renunciar a un orden colectivo mayor que
integre, el cual se denomina nation. Por eso que el respeto por la diversidad
cultural opera en el marco de la construction de «la identidad nacional», y la
apropiacion de los principios democraticos remata en la comprension de que se
es miembro «de la sociedad argentina» (Cuadro N° 3, objetivos 1 y 2).

Por otro lado, la idea de democracia que trasuntan los NAP de Ciencias
Sociales, en correlato con lo que algunos estudios denominan «democracia
de ciudadanos y ciudadanas» (por oposicion a mera «democracia electoral »),"
incentiva el encuentro y la resolution de conflictos a traves del dialogo y la
participation en experiencias colectivas, que demuestren la solidaridad y la
sensibilidad que se tiene ante los problemas sociales (Cuadro N° 4: objetivos
3,4y5).

Respecto a los objetivos y contenidos tradicionalmente asociados a educa-
tion ciudadana (o «educacion cfvica»), estos figuran en los CBC de 1995, en el
area curricular de Formation Etica y Ciudadana. 12 Como se puede observar en
los CBC relevantes (section inferior del Cuadro N° 4), el foco de las prescrip-
ciones sobre los contenidos conceptuales a comunicar en la experiencia escolar
de finales de la education basica no son los otros inmediatos y la convivencia,
sino las relaciones con el orden «macro», sea normativo, como es el estudio
de las normas y de los Derechos Humanos, o directamente politico, como la
Constitution national.

2. Brasil

Caracterizacion general

En Brasil, es la Ley de directrices y bases de la education national de 1996 la
que determina la responsabilidad curricular del Estado, quedando en manos de
la Union (o gobierno central), en consulta con los gobiernos estatales, la defi-
nition del curriculo national y de las directrices para los distintos niveles de la
education formal.

Cfr.PNUD(2004).

En 2008 no hay aun una definition curricular de NAP para Formation Etica y Ciudadana

para el segundo ciclo de la education basica. Sera interesante verificar, cuando estos sean de-

finidos, que tipo de option tomaran respecto a los enfasis «ciudadanfa polftica» y «civismo y

convivencia».

248

Capitulo 6 CURRICULOS ESCOLARES Y SUS ORIENTACIONES SOBRE I ILSTORIA, SOCIEDAD Y POLITICA

La responsabilidad de la Union de producir criterios curriculares comunes
se tradujo en la publication en 1998 de los Pardmetros Curriculares Nacionales. u
El organismo responsable de la elaboration de este curriculo fue el Ministerio
de Education y Deporte a traves de la Secretaria de Education Fundamental.
En relation a los proceso de consultas, el documento oficial se limita a senalar
que los equipos tecnicos ministeriales elaboraron documentos preliminares, los
que fueron sometidos a la discusion y analisis de «profesores que trabajan en los
distintos grados de ensefianza, por especialistas de la education y de otras areas,
asi como de instituciones gubernamentales y no gubernamentales» (Ministerio
da Educacao e do Desporto (1998:5).

Valores

El curriculum brasilefio adscribe a los valores universales de la justicia, la ver-
dad y el bien comun, estableciendo a los derechos humanos como el criterio
moral que define las relaciones entre los individuos y el orden politico. Junto
con ello los topicos transversales de «Etica» y «Pluralidad cultural» se orientan
a la valoracion de la solidaridad, la cooperation y el dialogo; de la propia cultura
y de la diversidad cultural del pais, relevando el valor de la tolerancia; y el re-
chazo de cualquier tipo de violencia y discrimination (Ministerio da Educacao
e do Desporto 1998).

Bajo esta logica, el curriculo national brasileno define los principios que
deben orientar la education escolar: i) el valor supremo de la dignidad de la
persona humana, que implica el «respeto a los derechos humanos, el repudio
a la discrimination de cualquier tipo, el acceso a las condiciones para una vida
digna y el respeto mutuo a las relaciones interpersonales, piiblicas y privadas»;
ii) la igualdad de derechos, bajo el entendido de que en Brasil «existen diferen-
cias (etnicas, culturales, regionales, de genero, etarias, religiosas, etc.) y des-
igualdades (socioeconomicas) que necesitan ser superadas para que la igualdad
sea efectivamente alcanzada»; iii) la participation, concebida como la necesaria

El curriculo brasileno se organiza en topicos transversales y en asignaturas. Los topicos trans-
versales son: Etica y salud, Medioambiente, Orientation sexual, Pluralidad cultural y Trabajo
y consumo. Estos son validos para todas las asignaturas y se definen para toda la ensefianza
basica. Las asignaturas en la educacion basica son: Lengua Portuguesa, Matematica, Ciencias
Naturales, Historia, Geografia, Arte y Educacion Ffsica. Respecto a cada una de estas, los
Pardmetros definen unos objetivos generates a toda la ensefianza basica, luego unos objetivos
generales validos para la asignatura en su globalidad, para, finalmente, explicitar objetivos y
contenidos por ciclo (cada ciclo es de dos afios). El analisis que sigue se basa en los Pardmetros
del area curricular de Historia para 7° y 8° grados, como en los temas transversales de Etica y
Pluralidad cultural.

249

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

complementariedad entre «la representation politica tradicional y la partici-
pation popular en el espacio publico»; y iv) la corresponsabilidad por la vida
social, en la medida que la responsabilidad por el destino de la vida social «im-
plica la participation en los poderes publicos de los diferentes grupo sociales,
organizados o no» (Ministerio da Educacao e do Desporto 1998:22).

Vision de sociedady nation

En relation al tratamiento del concepto de nation, en los topicos transversales
de «Etica» y «Pluralidad culrural» no se hace referenda alguna al mismo o al de
identidad national, mientras que en la asignatura de Historia, en sus definiciones
para 7° y 8° grados, si bien se hace referenda al proceso de construction del Es-
tado national brasileno, esto se hace desde una perspectiva critica que apunta a
revelar las relaciones de poder que explicarian las raices historicas de los proble-
mas contemporaneos de Brasil. A modo de ejemplo, se sefiala como contenidos
«el mito de la confraternidad etnica y cultural, el mito de los heroes nacionales,
el nacionalismo, la construction de las memorias de grupo, la elite economica
national y el poder politico, los mitos sobre el caracter de la poblacion brasilena»
(Ministerio da Educacao e do Desporto 1998:69). Sin embargo, al revisar los ob-
jetivos generates de la ensefianza basica se hace alusion a la identidad national y
al sentimiento de pertenencia, los que deben ser construidos «progresivamente»
por los estudiantes, luego de profundizar en las dimensiones sociales, culturales
y materiales del pais» (Ministerio da Educacao e do Desporto 1998:7).

En este marco critico, el curriculo brasileno busca educar para la trans-
formation social o la construction de una sociedad «libre, justa y solidaria»,
sin discrimination. Asi se plantea en la introduction a los topicos transversa-
les, donde se explicita que «la sociedad brasilena carga una marca autoritaria»,
por lo que «la ciudadanfa en el Brasil de hoy» debe «apuntar a la necesidad
de transformar las relaciones sociales en las dimensiones economica, politica y
cultural, para garantizar a todos efectivamente el derecho de ser ciudadanos»
(Ministerio da Educacao e do Desporto 1998:19-20).

Tratamiento de la historia

El enfoque para el tratamiento de la historia brasilena versa sobre el analisis
cultural y social de las raices historicas y del presente de Brasil. Los objetivos
de la asignatura de Historia refieren a las relaciones sociales, economicas y po-
liticas al interior de los fenomenos y procesos historicos, al reconocimiento de
las distintas formas de relaciones de poder y a las dinamicas involucradas en el
proceso de formation de la nation y el Estado (ver Cuadro N° 5).

250

Capitulo 6 CURRICULOS ESCOLARES Y SUS ORIENTACIONES SOBRE I ILSTORIA, SOCIEDAD Y POLITICA

No hay referencias en el curriculo a un relato nacional primordialista (un
mito de origen y destino) (Soysal y Wong 2008; Meyer 2008), sino que por el
contrario, el tratamiento de la historia se inscribe en una vertiente critica cen-
trada en el analisis de las logicas de poder y sus efectos sobre los procesos de
construccion del Estado (Ministerio da Educacao e do Desporto 1998:65-67).

Ambito politico: ciudadania, civismo y convivencia

Si se consideran las prescripciones curriculares organizadas en los topicos
transversales y en la asignatura de Historia, la relation entre la «ciudadanfa
polftica» y el «civismo y la convivencia», se observa que los objetivos y conte-
nidos se inclinan marcadamente hacia este segundo ambito. Como puede ob-
servarse en el Cuadro N° 5, de 17 objetivos defmidos en los temas transversales
de Etica y pluralidad, y en la asignatura de Historia, uno se refiere a «normas
y leyes» y su base moral (objetivo 1, columna 1), otro se refiere al estudio del
proceso de formation y las dinamicas del Estado nacional (objetivo 3, columna
3), y, por ultimo, hay un objetivo que consiste en la explication de relaciones
socioeconomicas y politicas en la historia, «con enfasis en el tema ciudadania»
(objetivo 1, columna 3). Puede constatarse que los restantes 14 objetivos tienen
su foco en relaciones sociales, culturales, y la reflexion y critica acerca de las
mismas, desde criterios y valores de respeto mutuo, justicia, solidaridad y dialo-
go, valoracion de la diversidad cultural y practica de la tolerancia, participation
y rechazo de cualquier tipo de violencia y discrimination en contextos locales
de convivencia.

Cuadro N" 5

BRASIL. OBJETIVOS RELATIVOS A CIUDADANIA. PARAMETROS CURRICULARES
NACIONALES. TERCER Y CUARTO CICLO DE ENSENANZA FUNDAMENTAL

1.- Reconocer los principios (morales)
en los que se sostienen las normas y
las leyes.

2.- Reflexionar crfticamente sobre las
normas sociales, buscando su legitimi-
dad en la realization del bien comun.
3.- Entender la vida en la escuela
como participation en el espacio
publico, utilizando el conocimiento
adquirido en la construccion de una
sociedad justa y democratica.

1.- Reconocer el valor de su propia

cultura, apreciar sus caracteristicas en

forma critica, enriqueciendo la expe-

riencia de la ciudadania.

2.- Desarrollar una actitud de empatfa

y solidaridad con aquellos que sufren

discrimination.

3.- Repudiar toda discrimination basada

en las diferencias de raza, etnicidad,

clase social, creencia religiosa, sexo u

otra caracteristica individual o social.

1.- Utilizar conceptos para explicar
las relaciones sociales, economicas y
politicas en realidades historicas, con
enfasis en el tema de la ciudadania.
2.- Reconocer las diferentes formas
de las relaciones de poder entre y al
interior de grupos sociales.
3.- Conocer las principales caracteris-
ticas de los procesos de formation y
de las dinamicas del Estado national.
(Pammetros, 5" a 8" Series, Historia, p. 66)

251

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

4.- Tomar position de acuerdo a sus 4.- Demandar respeto por uno y por
propios juicios, considerando diferen- los otros, y denunciar cualquier actitud
tes puntos de vista. de discriminacion y cualquier violation

5.- Comprender el concepto de de los nifios y de los ciudadanos en

justicia basado en la equidad, y com- general.

prometerse en actos de cooperation y 5.- Valorar formas paci'ficas y creativas
solidaridad. de vivir en conjunto y otros componen-

6.- Adoptar attitudes de respeto hacia tes de la diversidad cultural,
las diferencias entre las personas, y re- 6.- Entender la inequidad social como
chazar la injusticia y la discriminacion. tin problema que afecta a todos y como
1 .- Valorar y usar el dialogo como una realidad que es posible modificar.
manera de resolver conflictos y tomar 7.- Analizar y discernir attitudes y situa-
decisiones colectivas. ciones que fomenten cualquier tipo de

(Temas transversals, 5° a 8" series, p. 91) discriminacion e injusticia social.

{Tanas transversals, 5" a 8° series, p. 143)

Fuente: Cox (2002), basado en Ministerio da Educacao e do Desporto (1998).

El curriculo brasileno construye una vision de su sociedad como injusta
y excluyente, producto de una historia marcada por un pasado esclavista y por
un Estado construido sobre la base de relaciones jerarquizadas, paternalistas y
clientelisticas. Frente a esto, las prescripciones oficiales sobre el que de la expe-
riencia escolar definen una formation ciudadana centrada en las dimensiones
sociales y culturales de la vida en sociedad, relevando los principios de justicia
social, pluralismo e inclusion, y bajo el entendido que la education debe aportar
a la transformation de la sociedad. En este marco, objetivos y contenidos referi-
dos a la ciudadanfa politica en el sentido traditional de relaciones con el Estado
y las leyes, y los asuntos de la nation, tienen un lugar subordinado, sino mar-
ginal, marcado por visiones criticas frente al orden politico y los mecanismos
formales de participation.

3. Chile

Caracterizacion general

En Chile, la responsabilidad del Estado respecto a la education esta defmida en
la Ley Organica Constitutional de Ensenanza (LOCE) de 1990, ultima norma-
tiva legal dictada por el regimen militar (1973-1990). 14

En su ultimo dia en el poder (10 de marzo de 1990), el regimen militar chileno aprobo y pu-
blico la Ley Organica Constitucional de Ensenanza (LOCE). La ley pone fin al monopolio
ministerial sobre el curriculo escolar, consagrando la autonomia de los establecimientos para

252

Capitulo 6 CURRICULOS ESCOLARES Y SUS ORIENTACIONES SOBRE I ILSTORIA, SOCIEDAD Y POLITICA

Las orientaciones de valor de la LOCE establecen un relevamiento del
sentido patrio y el compromiso consiguiente -los estudiantes deben «desem-
penarse en su vida de manera responsable, mediante una adecuada formacion
espiritual, moral y civica de acuerdo a los valores propios de nuestra cultura»-;
se explicita que los alumnos deben «desarrollar su sentido patrio y conocer la
historia y geograffa de Chile» (Ministerio de Education de Chile 1990).

De mucho mayor y decisiva influencia sobre el curriculo vigente que las
orientaciones genericas de la LOCE fueron las orientaciones consensuadas por
la Comision Nacional para la Modernization de la Education de 1994, instan-
cia politicamente plural y de representation y legitimidad amplias. Frente al
desarrollo del «sentido de nacionalidad», la referida Comision postula que la
education tiene un rol fundamental para fortalecer la comunidad nacional en
tanto, «es uno de los principales medios de formacion de valores, de cultivo
de las tradiciones comunes, de aprendizaje del uso responsable de la libertad
individual y de adquisicion de las habilidades necesarias para desempenarse en
la vida moderna». Asimismo, senala que «la education es la base comun de for-
mation de la ciudadania y una condition imprescindible para hacer frente a los
retos de una economia cuya productividad y competitividad dependen, antes
que todo, de la calidad de los recursos humanos del pais.» (Comision Nacional
para la Modernization de la Education 1995:55).

En ese contexto, la responsabilidad del Estado de elaborar el marco cu-
rricular se tradujo en dos documentos oficiales, que plasman tales definiciones:
Objetivos Fundamentales y Contenidos Minimos Obligatorios de Education Bdsica
(1996) y Objetivos Fundamentales y Contenidos Minimos Obligatorios de Education
Media (1998). 15

producir sus propios programas de estudio y creando un nuevo organismo para su control
nacional, el Consejo Superior de Education. La LOCE ademas establecio que el ministerio
debia producir el marco de Objetivos Fundamentales y Contenidos Minimos de la ensefianza
-al que debia sujetarse toda definition curricular descentralizada- para el 1° de enero de 1991,
nueve meses despues de inaugurado el gobierno de la transition. La LOCE y sus plazos, con
su logica descarnada de regalo griego al regimen democratico, determinara la primera fase
de una larga secuencia de transformation del ordenamiento curricular del sistema escolar de
Chile, que en terminos politicos evolutionary desde tema impuesto a tema elegido, de la arena
politico-ideologica a la arena tecnico-educativa, y de la construction intra-muros ministeria-
les a la construction con participation amplia de actores (Cox 2006).

El marco curricular chileno se articula en torno a tres categorfas: objetivos fundamentales, que
consideran objetivos transversales (a las diferentes areas disciplinarias del curriculo), y objetivos
verticales (o intra-areas disciplinarias del curriculo); la tercera categoria es la de contenidos mini-
mos obligatorios, que corresponden a los objetivos «verticales». El objeto del analisis que sigue
corresponde a los objetivos fundamentales transversales y la asignatura de «Estudio y compren-
sion de la sociedad» para el 6° y 8° grado, e «Historia y Ciencias Sociales» para el 9° grado.

253

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

Valores

En los objetivos transversales del currfculo chileno se verifica la presencia de
valores universales comunes a la mayoria de los currfculos analizados y que
refieren a la justicia, la verdad, el bien comun y los derechos humanos. Junto
con ello, se hace referenda a la practica responsable de crecientes grados de
autonomia y a la generation de habitos de generosidad y solidaridad. Asimismo,
se evidencia un conjunto de valores que aluden a la participation en la comu-
nidad y a la preparation para el ejercicio de los derechos politicos y civiles que
reconoce y demanda «una vida social de caracter democratico», junto con refe-
rencias explicitas a la identidad national (Ministerio de Education 2002:7-10).
Es evidente en las defmiciones de sus valores inspiradores, que el currf-
culo de Chile busca explfcitamente equilibrios entre libertad y solidaridad, en-
tre ciudadania y competitividad, entre democracia e «identidad y tradiciones»,
respondiendo asi a la valoracion del consenso y la inclusion de perspectivas,
propias del clima politico de la decada de 1990. Asi, el capitulo del marco cu-
rricular dedicado a los objetivos transversales de la education basica (version
2002), inicia citando las orientaciones eticas fundamentales concordadas por la
referida Comision National de Modernization de la Education, que senala que
la experiencia escolar comun a todos:

(...)... debe ofrecer a todos los chilenos la posibilidad de desarrollar plenamente
todas las potencialidades y su capacidad para aprender a lo largo de la vida, dotan-
dolos de un caracter moral cifrado en el desarrollo personal de la libertad; en la
conciencia de la dignidad humana y de los derechos y deberes esenciales que ema-
nan de la naturaleza del ser humano; en el sentido de la trascendencia personal, el
respeto al otro, la vida solidaria en sociedad y el respeto a la naturaleza; en el amor
a la verdad, a la justicia y a la belleza; en el sentido de convivencia democratica, el
espiritu emprendedor y el sentimiento de la nation y de la patria, de su identidad
y tradiciones. (Ministerio de Education 2002:7)

Vision de sociedad y nation

En la perspectiva referida, el currfculo chileno se plantea como una propuesta
de consenso, bajo el entendido que la education «debe tener una identidad for-
mativa que promueva valores e ideales nacionales compartidos». En esta logica,
en comparacion a los otros currfculos analizados, la propuesta chilena no pro-
fundiza mayormente en la caracterizacion de la sociedad presente; en su lugar,
establece criterios de formation en valores que apuntan tanto a la solidaridad
como a la competitividad, al interior de los parametros mayores fijados por los
objetivos de desarrollo democratico y desarrollo economico del pais.

254

Capitulo 6 CURRICULOS ESCOLARES Y SUS ORIENTACIONES SOBRE I ILSTORIA, SOCIEDAD Y POLITICA

Asi, el documento definitorio del curriculo de la education basica en su intro-
duction general plantea que la ensefianza escolar tiene dos propositus prioritarios:

...(contribuir) al desarrollo personal pleno de cada uno de los chilenos y chilenas,
potenciando al maximo su libertad y sus capacidades de creatividad, iniciativa y
critica. Segundo (contribuir) al desarrollo equitativo, sustentable y eficiente del
pais. Ambos propositos no se excluyen uno a otro sino que convergen en la fi-
nalidad de contribuir al desarrollo integral y libre de la persona, en un contexto
economico y social que, por el nivel de desarrollo alcanzado, potencia las posibi-
lidades de esa libertad, creatividad, iniciativa y critica. (Ministerio de Education
2002:3)

En el mismo documento citado, pero en otra formulation del mismo equi-
librio aludido, se plantea que «el individualismo extremo, que podria resultar
de un ejercicio ilimitado de libertad personal, es moderado por imperativos
que brotan de un conjunto de valores que llevan a la persona a compartir con
otros los frutos de una libertad que humaniza y se abre a las exigencias del bien
comun».

Mas especificamente, los objetivos transversales definen orientaciones en
una triple direction: la de formation civica o relaciones con los otros inmedia-
tos, la de formation ciudadana, o las relaciones con la sociedad y el Estado, y la
formation en relation a una identidad national. Los objetivos del caso sefialan
que el proceso de socialization escolar debe afianzar en los alumnos capaci-
dades para «participar responsablemente en las actividades de la comunidad y
prepararse para ejercer en plenitud los derechos y cumplir los deberes persona-
les que reconoce y demanda la vida social de caracter democratico», junto con
«reconocer y valorar las bases de la identidad national en un mundo cada vez
mas globalizado e interdependiente» (Ministerio de Education 2002:3).

Las orientaciones referidas se plasman con enfasis claramente diferencia-
dos en los objetivos y contenidos del area curricular «Estudio y comprension de
la sociedad», (6°, 7° y 8° grados), teniendo mas peso los objetivos y contenidos
correspondientes a la dimension que se ha distinguido como de formation ciu-
dadana -democracia como regimen politico, el Estado, la ley-, que la de la for-
mation para la vida con los otros inmediatos y los temas de identidad national,
como se especifica en el acapite subsiguiente y se evidencia en el Cuadro N° 6.

Tratamiento de la historia

En el caso de Chile, los estudiantes tienen el primer curso de historia del pais
en el 6° grado de la education basica, en la asignatura denominada Estudio y

255

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATtNA

Comprension de la Sociedad. En la introduction de esta area de aprendizaje
se senala que en los contenidos «relativos a la formacion de una conciencia
historica» el foco esta puesto en «el proceso de constitution y desarrollo del
Estado nacional chileno» buscando entregar «bases fundadas de comprension
y apreciacion de la identidad nacional; respeto y apreciacion de los principios
del Estado de Derecho y la democracia como regimen politico» (Ministerio de
Education 2002:135-136).

Ciiadro N° 6

CHILE: CONTENIDOS DE HISTORIA NACIONAL EN 6° GRADO

DE EDUCACION BASICA. OBJETIVOS FUNDAMENTALES Y

CONTENIDOS MINIMOS OBLIGATORIOS

La Independencia y la formacion del Estado nacional: antecedentes, hitos y proceres de la Independencia y la
organization de la Republica.

Evolution republicana en Chile: Guerra del Pacifico, parlamentarismo, regimen presidencial, hitos del Estado chile-
no hasta el presente. Identification de elementos de continuidad y cambio en la historia nacional.

Historia economica de Chile en el siglo XX: comparacion entre el modelo de industrialization y sustitucion de
importaciones y la politica de apertura a los mercados internacionales.

Fuente: Cox (2002).

Las prescripciones curriculares para el 6° ano, 16 tal como se detalla en el
Cuadro N° 6, ofrecen, bajo el objetivo de «Comprender el proceso de Inde-
pendencia y la formacion del Estado y la nacion», una vision panoramica de
la historia del Chile republicano, que incluye «hitos del Estado chileno hasta
el presente» (Ministerio de Education 2002:138). El programa de estudios
correspondiente, elaborado por el Ministerio de Education, interpreta «hasta
el presente» como pasada la mitad de la decada de 1990, e incluye por tanto el
quiebre del regimen democratico de 1973, el prolongado regimen autoritario
de las Fuerzas Armadas que le siguio y la transition a la democracia. La forma
en que el programa oficial de estudios (que es optativo para los estableci-
mientos, pero que en el ano 2008 lo aplicaba aproximadamente el 86% de los
mismos), da cuenta del mas divisivo de los eventos de la historia de Chile en
el siglo pasado, revela que el tratamiento de topicos tradicionales en la ense-
fianza de la historia, incluso en la education basica, pone el acento en el ob-
jetivo de comprender la historia contemporanea, aun si tragicamente divisiva,
y en una version reflexiva de los procesos que, pese a su articulation sobre la

Para analizar el tratamiento de la historia se revisaron las prescripciones del 6° grado, ya que en
este nivel el curriculo prescribe los objetivos y contenidos referidos a la historia nacional. El
7° y 8° grado se refieren al estudio de la historia de Occidente y del mundo contemporaneo,
respectivamente.

256

Capitulo 6 CURRICULOS ESCOLARES Y SUS ORIENTACIONES SOBRE I ILSTORIA, SOCIEDAD Y POLITICA

base del relato historico, este lejos de una version primordialista (mitica) del
desarrollo historico nacional. 17

Ambito politico: ciudadania, civismo, convivencia

En el caso chileno, el enfasis del curriculo respecto de las posibilidades de cen-
trarse en la convivencia y sus normas civicas, y centrarse en la ciudadania -y por
tanto en las relaciones de las personas con el sistema politico-, el enfasis esta
claramente puesto en esta ultima.

Cuadro N° 7

CHILE: EDUCACION CIUDADANA Y CONVIVENCIA EN EL MARCO

CURRICULAR. OBJETIVOS FUNDAMENTALES Y CONTENIDOS MINIMOS

OBLIGATORIOS DE LA EDUCACION BASICA Y

DE LA EDUCACION MEDIA (1998)

1. Diversidad cultural: caracterizacion comparada de al
menos dos pai'ses o regiones del mundo.

2 . Temas polfticos del siglo XX: las guerras mundiales,
comprension de las caracten'sticas de los totalitarismos y
las democracias.

3. La globalization y el nuevo mapa politico del mundo.

4. Problemas del mundo contemporaneo: investigation
de algiin tema (como pobreza, la violencia, narcotrafico)
y realization de un proyecto de action respecto a un
problema social relevante.

5. Derechos y responsabilidades individuales: reconoci-
miento de su ejercicio en la familia, la escuela, el trabajo,
la comunidad y el Estado.

Mineduc, OF-CMO de Bdsica, 2002, pdgs. 141 y 142.

1 . Instituciones del gobierno regional.

2. Conformation de los poderes publicos regionales y
formas de participation politica de la ciudadania.

3. La regionalizacion en una institucionalidad politica uni-
taria; organization politica del Estado: poderes publicos,
derechos y deberes ciudadanos.

4. Conceptos de soberam'a y representation politica
democratica.

5. Conceptos de nation, Estado, gobierno y regimen
politico.

6. Disefio y realization de un proyecto grupal de action
social comunitaria.

Mineduc, OF-CMO de Ed. Media, 1998, pdgs. 102 y 103.

Fuente: Cox (2002).

17 Acerca del golpe de Estado de 1973, el programa oficial de estudios de 6° grado propone dos
actividades a eleccion del profesor:

«1. Organizados en grupos recolectan testimonios de adultos cercanos sobre el golpe de
Estado de 1973. Complementando con bibliografia elaboran un informe que de cuenta de los
sucesos ocurridos y de las distintas interpretaciones que existen en el pais sobre las causas y
consecuencias de este quiebre democratico.

2 . Leen y comparan bibliografia con puntos de vista opuestos sobre las causas y consecuen-
cias del golpe de Estado de 1973».

En 'Indicaciones al docente', el programa agrega: « El quiebre democratico experimenta-
do en Chile en los alios 70 debe ser abordado con especial cuidado, dado el drama humano
implicado en estos sucesos y las profundas heridas que aiin persisten en nuestra sociedad al
respecto. Esta actividad debe ser orientada de modo tal que se logren destacar y valorar los
principios democraticos, la aceptacion del pluralismo politico y cultural, y el respeto de los
derechos humanos.

257

POLITICAS EDUCATIYAS Y COI IESION SOCIAL EN AMERICA LATINA

Si se examinan los contenidos de los grados 8° y 9° en el Cuadro N° 7, se
puede observar que de los 11 contenidos defmidos, hay solo dos que aluden
claramente al ambito de accion social comunitaria, o de relaciones en contextos
primarios (los dos referidos a elaboracion de proyectos de accion social comu-
nitaria), mientras que hay un contenido restante que parcialmente menciona
este nivel (contenido 5 en 8° grado). Los restantes ocho contenidos apuntan di-
recta o indirectamente al ambito politico, sea de nivel nacional o internacional,
con alta especificacion de contenidos conceptuales de educacion ciudadana (o
civica) tradicional, como lo atestiguan los contenidos 1 al 5 del 9° grado.

4. Colombia

Caracterizacion general

En el caso colombiano, el marco legal del sistema educativo esta definido en
la Ley General de Educacion promulgada en 1994. Desde la perspectiva curri-
cular, esta establece como responsabilidad del Estado la elaboracion de unos
parametros comunes generates, quedando en manos de los establecimientos
educacionales la elaboracion detallada del curriculo a traves de «Proyectos
Educativos Institucionales».

Junto con definir la responsabilidad del Estado y de los establecimientos
educacionales en la elaboracion del curriculo, la Ley General de Educacion tie-
ne definiciones curriculares que plantean como los valores centrales a prom over
por el sistema escolar el respeto y ejercicio de los derechos humanos y la valora-
cion de la libertad, la justicia y la equidad, por una parte, y el respeto a la diver-
sidad etnica y cultural del pais y el ejercicio de principios como el pluralismo y
la tolerancia, por otra. En relation a la vision de la sociedad y de la nation, se fo-
menta el respeto «a la cultura nacional, a la historia colombiana y a los simbolos
patrios», al tiempo que se define como «fundamentos de la unidad nacional y de
su identidad» a la «comprension critica de la cultura nacional y de la diversidad
etnica y cultural del pais» (Ministerio de Educacion de Colombia 1994).

En relation a la educacion ciudadana que promueve la ley de 1994 a tra-
ves de sus definiciones curriculares, ella esta claramente orientada hacia la

Los alumnos y alumnas deben comprender que existen en el pais al menos dos grandes
interpretaciones del golpe de Estado, las cuales son antagonicas.

Los estudiantes deben comprender el conflicto de los afios 70 como un resultado de rela-
ciones y tensiones sociales en las cuales estuvo comprometido el conjunto de la sociedad chile-
na, no como la accion de bandos o actores particulares». (Ministerio de Educacion 1999:52).

258

Capitulo 6 CURRICULOS ESCOLARES Y SUS ORIENTACIONES SOBRE I ILSTORIA, SOCIEDAD Y POLITICA

«ciudadanfa politica», lo que la distancia de los instrumentos curriculares di-
senados por el Ministerio de Educacion a partir de 2002, los que, como se
vera, se orientan en otra direction, privilegiando como su foco el «civismo y la
convivencia».

Desde 2002, el currfculo escolar de Colombia esta formulado como Estdn-
dares Bdsicos de Competencias, 18 los que constituyen la ultima propuesta desarro-
llada por el Ministerio de Educacion. 19 La elaboration de los estandares recayo
en equipos tecnicos del Ministerio de Educacion. El proceso de elaboration de
los estandares de competencias en ciudadania considero la realization de prue-
bas muestrales para alimentar con evidencia la definition de los mismos. Para
su validation se realizo, en octubre de 2004, un «Foro National, » en los que
parti ciparon docentes de 78 municipios y especialistas disciplinarios.

Valores

El principal objetivo de los Estandares Bdsicos de Competencias Ciudadanas es con-
tribuir a cambios culturales que posibiliten el asentamiento de una cultura de
convivencia y paz. Coincidente con esto, el enfasis esta puesto en un conjunto

La propuesta curricular se organiza en estandares de competencias o logros de aprendizaje
(para el caso que nos ocupa se revisaron los estandares de Competencias Ciudadanas, y los
de Ciencias Sociales; estos ultimos son parte de un estandar mayor que tambien contempla
otro estandar referido a Ciencias Naturales). Cada estandar se desglosa en grupos de estan-
dares, el de Ciudadania en: convivencia y paz; participation y responsabilidad democratica; y
pluralidad, identidad y valoracion de las diferencias, mientras que el de Ciencias Sociales en:
relaciones con la historia y la cultura; relaciones espaciales y ambientales; y relaciones etico-
politicas. Cada uno de estos grupos de estandares define una competencia o estandar general o
transversal para cada uno de los cinco niveles que contempla cada estandar, los que en crecien-
tes grados de complejidad cubren en su conjunto los 1 1 afios de la escolaridad. A su vez, las tres
competencias centrales de cada nivel se desglosan en una lista de competencias especificas que
se plantean como necesarias para alcanzar esas competencias centrales. Information extraida
de Ministerio de Educacion Nacional (2002).

En la elaboration de estos «parametros comunes» se marcan dos hitos. La publicacion, ha-
cia 1998, de la serie de Lineamientos Curriculares para la Areas Obligatorias y Fundamentales y
la publicacion, a partir de 2002, de los Estandares Bdsicos de Competencias. El analisis se hizo
considerando los Estandares Bdsicos de Competencias. Lo anterior, debido a que los Lineamientos
no se organizan por grados escolares y no guardan una relation de continuidad con los estan-
dares publicados con posterioridad. Si bien, oficialmente se sefiala que ambas herramientas
son complementarias, organizan los saberes en distintas asignaturas y responden a criterios
curriculares diferentes. Los Lineamientos Curriculares para la Areas Obligatorias y Fundamentales
son orientaciones para que cada establecimiento educacional elabore su propio curriculo. Si
bien se estructuran por area, y dentro de cada una de ellas por «ejes generadores», son solo
lineamientos y no prescriben competencia u objetivos o contenidos por grado escolar. Por su
parte, los Estandares Bdsicos de Competencias se articulan en torno a competencias organizadas
por niveles, cada uno de los cuales agrupa dos grados escolares.

259

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

de valores orientados a la convivencia, referidos a la valoracion de la diversidad,
la pluralidad, la tolerancia y la paz. Junto con ello, se explicitan otro grupo de
valores comunes a la mayoria de las definiciones curriculares nacionales, como
la valoracion de la democracia y el fomento al respeto y ejercicio de los dere-
chos human os (Ministerio de Educacion Nacional 2002:155-161).

Vision de sociedady nation

Las principales referencias valorativas sobre sociedad y nacion se encuentran
en los Estdndares Bdsicos de Competencias Ciudadanas y se orientan en forma pro-
yectiva hacia la sociedad deseada, que nace de una vision severamente critica
respecto del presente de la sociedad colombiana. De manera similar, los Estdn-
dares Bdsicos de Competencias en Ciencias Sociaks, si bien se refieren al desarrollo
historico de la sociedad colombiana, no presentan definiciones curriculares que
den cuenta de aprendizajes orientados a la valoracion de las raices historicas del
Estado o de la nacion.

En la introduction del estandar de ciudadania se caracteriza el presente de
la sociedad colombiana como excluyente socialmente, con altos indices de co-
rruption y con altos niveles de violencia en la familia, la politica y la vida urba-
na. Por tanto, se busca que el nuevo curriculo contribuya «a la transformation
cultural de nuestro pais», para alcanzar una sociedad pacifica, pluralista, tole-
rante, comprometida con la democracia y el respeto y ejercicio de los derechos
humanos (Ministerio de Educacion Nacional 2002:159).

Tratamiento de la historia

Un analisis general del estandar colombiano de Ciencias Sociales revela que
este se ubica dentro de una vision refiexiva y critica de la historia colombiana.
Se opta en primer termino por una aproximacion desde las Ciencias Socia-
les, explicitada en la introduction del estandar, que considera el saber historico
como un conocimiento en constante construction a partir de interpretaciones
diversas y a la vez complementarias. A esto se agrega la definition de un eje que
progresa a lo largo de toda la escolaridad, referido a la indagacion e interpreta-
tion historiografica (denominado «me aproximo al conocimiento como cienti-
fico social»), que promueve el analisis de interpretaciones divergentes sobre los
procesos historicos colombianos. En el caso del ciclo de 8° a 9° grado, este esta
centrado en la historia contemporanea del pais y prescribe el conocimiento de
los grandes procesos politicos, economicos, demograficos, sociales y culturales,
desde una perspectiva preferentemente analitica. En ese sentido, cabe precisar
que de los tres logros de aprendizaje defmidos para este ciclo se precisa uno

260

Capitulo 6 CURRICULOS ESCOLARES Y SUS ORIENTACIONES SOBRE I ILSTORIA, SOCIEDAD Y POLITICA

referido a la relation del espacio geografico y el ser humano, mientras que los
otros dos sefialan: «Identifico el potential de diversos legados sociales, politicos,
economicos y culturales como fuentes de identidad, promotores del desarrollo
y fuentes de cooperation y conflicto en Colombia» y «Analizo criticamente
los elementos constituyentes de la democracia, los derechos de las personas y
la identidad en Colombia» (Ver Cuadro N° 8 Columna 1). En el mismo senti-
do, de los 14 indicadores de desempefio en los que se desglosan los logros de
aprendizajes recien citados, ninguno se inscribe en la logica de los tradicionales
relatos nacionales (Ministerio de Education National 2002:129-30).

Cuadro N° 8
COLOMBIA: COMPETENCIAS A LOGRAR EN EL CICLO DE 8° Y 9° GRADOS

- Identifico el potential de diversos legados sociales, politicos, - Construyo relaciones pacificas que contribuyen
economicos y culturales como fuentes de identidad, promotores a la convivencia cotidiana en mi comunidad y
del desarrollo y fuentes de cooperation y conflicto en Colombia, municipio.

- Reconozco y analizo la interaction permanente entre el espacio - Participo o lidero iniciativas democraticas en mi
geografico y el ser humano, y evahio criticamente los avances y medio escolar o en mi comunidad, con criterios de
limitaciones de esta relation. justicia, solidaridad y equidad, y en defensa de los

derechos civiles y politicos.

- Analizo criticamente los elementos constituyentes de la demo- - Rechazo las situaciones de discrimination y exclu-
cracia, los derechos de las personas y la identidad en Colombia. sion social en el pais; comprendo sus posibles causas

y las consecuencias negativas para la sociedad.

Fuente: elaboration propia basada en Ministerio de Education National (2002).

Ambito politico: ciudadania, civismo y convivencia

La naturaleza de la ciudadania que los instrumentos curriculares analizados pro-
mueven, se inclina, muy marcadamente, hacia el «civismo y la convivencia».

En el caso del estandar referido a ciudadania, es en el ambito del «civis-
mo y la ciudadania» donde se encuentran los aspectos medulares del curriculo.
En la presentation del estandar de ciudadania se senala que el nucleo central
para ser ciudadano es «pensar en el otro» (Ministerio de Education National
2002:150), bajo el entendido de que la formation ciudadana «supone el con-
curso de un conjunto de conocimientos, competencias cognitivas, emociona-
les, comunicativas e integradoras que, articulados entre si, hacen posible actuar
de manera constructiva en la sociedad democratica» (Ministerio de Education
National 2002:155).

Para el ciclo de 8° y 9° grados, se prescribe la construction de «relaciones
pacificas que contribuyen a la convivencia cotidiana en mi comunidad y muni-
cipio», el rechazo a «las situaciones de discrimination y exclusion social en el

261

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

pais; comprendiendo sus posibles causas y las consecuencias negativas para la
sociedad» junto con la participation o liderazgo de «iniciativas democraticas
en mi medio escolar o en mi comunidad, con criterios de justicia, solidaridad y
equidad, y en defensa de los derechos civiles y politicos» (Ministerio de Educa-
tion Nacional 2002:176-77) (ver Cuadro N° 8, columna 2).

En relacion a la «ciudadania polftica» es de notar la minima presencia de
definiciones referidas a la relaciones del ciudadano con el Estado, la norma o
con las instituciones polfticas. De hecho, en el grupo de estandares transver-
sales denominado «Participacion y responsabilidad democratica», donde por
la estmctura del instrumento se debiesen concentrar las prescripciones referi-
das a las relaciones del ciudadano con las normas y la institucionalidad, de las
11 competencias especificas sefialadas solo una se orienta hacia este ambito,
«Comprendo las caracteristicas del Estado de Derecho y del Estado Social de
Derecho y su importancia para garantizar los derechos ciudadanos». Esto, a
pesar de que en la introduction del estandar de ciudadania se seiiala que uno de
los marcos normativos de la propuesta es la Constitution de 1991 (Ministerio
de Education Nacional 2002:151-54).

5. Guatemala

Caracterizacion general

El analisis del curriculo guatemalteco se basa en el documento «Curriculum
Nacional Base» (CNB 2005). 20 Las competencias que senala derivan de diversas
fuentes, entre las mas significativas se cuenta:

• La Ley de Education Nacional (1991), que establece los «fines de la edu-
cation nacional». Estos perfilan una formation ciudadana, afincada en
principios valoricos y politicos comprometidos con la nation, la democra-
cia y los derechos humanos. 21

En primaria, existe un CNB que cubre el primer ciclo (1° a 3° grados) y otro que abarca el
segundo (4° a 6° grados). En este ultimo hemos focalizado la atencion. Los objetivos y conte-
nidos, prescritos por el CNB, abarcan la primaria completa («competencias marco»), sectores
de aprendizaje («competencias de area») y grados especificos por areas («competencias de
grado»). El area en la que concentramos la atencion es la de Ciencias Sociales; consideramos
asimismo el area curricular de Formation ciudadana.

En relacion con esto, considerense los siguientes fines de la education national: «Formar ciu-
dadanos con conciencia critica de la realidad guatemalteca en funcion de su proceso histori-
co para que asumiendola participen activa y responsablemente en la busqueda de soluciones

262

Capitulo 6 CURRICULOS ESCOLARES Y SUS ORIENTACIONES SOBRE I ILSTORIA, SOCIEDAD Y POLITICA

• Los Acuerdos de Paz (1995), especificamente el de Identidad y Derechos
de los Pueblos Indigenas, 22 que plantea el desaflo de formar ciudadanos
que reconozcan, dentro de la unidad nacional, el caracter social y cultural-
mente diverso de la sociedad guatemalteca.

La Comision Consultiva para la Reforma Educativa (CCRE), el ente res-
ponsable de plasmar los Acuerdos de Paz en la reforma educacional (a cargo del
ministerio del ramo), llevo estas directrices al CNB, contando con el apoyo tec-
nico de organismos internacionales, especificamente, el International Bureau of
Education de la UNESCO.

Valores

En consideration a lo indicado, los valores que el CNB promueve, buscan es-
tablecer un equilibrio; por una parte, afirmar la unidad nacional, y por la otra,
favorecer el reconocimiento de la diversidad cultural existente en el pais, asu-
miendola como un elemento que enriquece a la nation guatemalteca y que, por
ende, se debe preservar. De ahf que el curriculo perfile un ciudadano compro-
metido con valores que le permitan desenvolverse en una sociedad «cimentada
en la riqueza de su diversidad natural, social, etnica y cultural, y en la vivencia
permanente de valores para la convivencia y la consolidation de la cultura de
paz» (Guatemala. Ministerio de Education 2005:8).

En este marco, la adhesion y lealtad a los valores de la democracia (enten-
dida no solo como un mecanismo para resolver la cuestion del poder, sino como
una forma de vida) alcanza suma relevancia. El fortalecimiento de la conviven-
cia democratica se proyecta como uno de los principales contribuciones del
curriculo nacional a los fines que persigue la reforma educacional guatemalte-
ca: «satisfacer la necesidad de un futuro mejor»; esto es, «lograr una sociedad
pluralista, incluyente, solidaria, justa, participativa, intercultural, pluricultural,
multietnica y multilingue» (Guatemala. Ministerio de Education 2005:6).

economicas, sociales, politicas, humanas y justas»; «promover la ensenanza sistematica de la
Constitution Polftica de la Republica, el fortalecimiento de la defensa y respeto a los Derechos
Humanos y a la Declaration de los Derechos del Nino»; «capacitar e inducir al educando para
que contribuya al fortalecimiento de la autentica democracia y la independencia economica,
politica y cultural de Guatemala dentro de la comunidad international*; «promover en el
educando aptitudes responsables y comprometidas con la defensa y desarrollo del patrimonio
historico, economico, social, etnico y cultural de la Nacion». Cfr. Guatemala (1991).
Este acuerdo se firmo en Mexico, el 31 de marzo de 1995. Los pactantes fueron el gobierno
de Guatemala y la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca, URNG. Ver Guatemala
(1997).

263

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

Vision de sociedady nation

En la section «vision de nacion» de los CNB, se entrega una imagen de Gua-
temala que la describe, en lo que ella es y lo que proyecta ser. Se la define como
un Estado «multietnico, multicultural y multilingue», en camino de ser una
nation «justa, democratica, pluralista y pacifista»; con una riqueza que descansa
en la «diversidad natural, social, etnica y cultural* y en valores que dan sustento
a una convivencia inserta en el marco de «la cultura de paz» y la busqueda «del
desarrollo equitativo y del bienestar personal y colectivo» (Guatemala. Minis-
terio de Education 2005:8).

En cuanto a su organization, Guatemala se presenta como un pais donde
el Estado de Derecho trata por igual a todos los ciudadanos, independiente de
su condition. Para sostener este punto, se destaca la derogation de todas las
leyes que han tenido «implicancias discriminatorias» (Guatemala. Ministerio
de Education 2005:8).

La alusion a leyes con «implicancias discriminatorias» que se han deroga-
do, da cuenta de las tensiones y fracturas (guerra civil) que han atravesado a la
sociedad guatemalteca en el ultimo tiempo, y que han dejado un legado que no
se quiere volver a repetir.

En cambio, el legado que si interesa preservar, dice relation con la riqueza
etnica y cultural de la sociedad guatemalteca, tradicionalmente no reconocida,
pero que los Acuerdos de Paz relevaron, convirtiendola en un valor a inculcar
y proyectar. En la medida en que este objetivo se logre, Guatemala se acercaria
al ideal que el curriculo perfila: una nation «justa, democratica, pluralista y
pacifista», donde la «cultura de paz» y el «desarrollo equitativo» tengan plas-
macion concreta.

Para alcanzar este norte, la education (en particular la formation ciudada-
na) se presenta como un medio fundamental, toda vez que ella aporta conoci-
mientos y destrezas y valores, orientados hacia las expectativas de nation que se
proyectan, y que se asientan en el respeto a principios universales de derechos
humanos (nacionalmente consensuados, tras los Acuerdos de Paz) y experien-
cias que se quieren repetir (la condition de ser un pais culturalmente diverso)
y otras de las cuales se busca aprender, por traumaticas que sean, ya que se les
requiere para crear conciencia del «nunca mas».

En este marco, la identidad national que el curriculo proyecta, mira al
pasado de modo critico, para rescatar elementos que explican el caracter «mul-
tietnico, multicultural y multilingue» del Estado guatemalteco y, a la vez, evi-
dencia los factores que explican por que no se tiene la nation que se quiere,
«justa, democratica, pluralista y pacifista».

264

Capitulo 6 CURRICULOS ESCOLARES Y SUS ORIENTACIONES SOBRE I ILSTORIA, SOCIEDAD Y POLITICA

Tratamiento de la historia

Lo descrito en el punto anterior ayuda a entender la forma en que el curriculo
guatemalteco aborda el tratamiento de la historia.

En esta dimension, se busca que los estudiantes desarrollen una vision
comprensiva del presente, en perspectiva historica, critica, pero a la vez cons-
tructiva. La critica se vuelca a identificar los factores que explican la fractura y
falta de cohesion social, que, historicamente, ha caracterizado al pais, derivando
de esto una lection civica que lleve a valorar los esfuerzos por construir una
nueva forma de organization polftica, economica y social, que sea inclusiva y
brinde las oportunidades para que todas las personas puedan acceder al desa-
rrollo. Las llamadas «competencias marco» sustentan este proposito. 23

Otro referente son las competencias que se especifican para el area de
Ciencias Sociales (segundo ciclo de primaria). Alii se establece, por ejemplo,
que la information historica debe servirle al estudiante «para interpretar su
realidad presente», lo cual es consistente con un proposito mas global: favore-
cer comprensiones del pasado, del presente y de las tendencias de los cambios
futuros, de modo tal que el educando pueda asumir «una funcion social, cons-
ciente y proactiva», y se perfde como «sujeto de la historia y no objeto de la
misma» (Guatemala. Ministerio de Education 2005:76).

Los contenidos que se trabajan en esta area, en linea con los objetivos
enunciados, reafirman lo sostenido en cuanto a como, desde el curriculo, se
aborda el tratamiento de la historia. Por una parte, es notorio el interes por tra-
bajar tematicas, en el ultimo ciclo de primaria, que permitan avanzar hacia un
reconocimiento, valoracion y proyeccion del patrimonio cultural del pais, enfa-
tizando su diversidad. 24 Por otro lado, es significativa la presencia de contenidos

Para todo el nivel de education primaria, se prescriben «competencias marco», que en lo
que a la comprension de la sociedad respecta (incluida su dimension historica), proponen lo
siguiente: «utiliza el pensamiento logico, reflexivo y critico propositivo en la construction de
conocimiento y solution de problemas cotidianos»; «utiliza crfticamente los conocimientos
de los procesos historicos desde la diversidad de los pueblos y del mundo, para comprender el
presente y construir el futuro» (Guatemala. Ministerio de Education 2005:17).
En relation con este punto, los siguientes contenidos forman parte del «tendido curricular»,
prescritos para toda la secuencia que va de 4°a 6° grado: «Saberes propios de los pueblos»;
«Proteccion y conservation del patrimonio cultural»; Semejanzas y diferencias entre los
grupos etnicos de Centroamerica»; «Pueblos americanos y de otros continentes»; «Aportes
tecnologicos de los pueblos originarios y actuales de Guatemala y otras poblaciones ori-
ginarias»; «Registro del pasado de los pueblos de Guatemala, America y el Mundo: orali-
dad. mitos, leyendas y textos cosmogonicos, tradition oral»; «Orfgenes y evolution de los
diversos pueblos que poblaron Mesoamerica y Centroamerica. America y otras culturas»;
«Diferencias y semejanzas entre la poblacion indigena y ladina de Guatemala y otras po-
blaciones de Centroamerica, America y el Mundo»; «Evolucion de las sociedades agricolas

265

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

que dan cuenta de las fracturas que atraviesan a la sociedad guatemalteca y de
las cuales se debe aprender para no repetir. Dichas fracturas se presentan en
marcos temporales de larga y corta duration: Conquista, Colonia, Repiiblica;
historia reciente, con mention a los conflictos armados que asolaron Centro-
america hasta anteayer. 25

Ambito politico; ciudadania, civismo y convivencia

Los contenidos que comunmente se asocian con la education civica (derechos
y deberes, normas, leyes y constitution; ciudadania e institucionalidad politica)
no se encuentran en el area de Ciencias Sociales, sino en otra area auricu-
lar, llamada Formation Ciudadana. En esta, destacan como topicos centrales la
participation democratica y la busqueda de la paz, en un contexto que reconoce
y acepta la diversidad. Los contenidos que se prescriben para el 6° ano apuntan
a comprender en que consiste el «ejercicio de la ciudadania participativa», cua-
les son las «instituciones que velan por el ejercicio democratico en Guatemala»
y como se gestiona la «formulacion de proyectos participativos». Ademas, y
en relation con una conception amplia de desarrollo, se propone que los es-
tudiantes conecten desarrollo humano con «participacion social y ciudadana»
(Guatemala. Ministerio de Education 2005:102).

El punto aqui es sentar la idea de que una social plural, que acepta vivir en
la diversidad, requiere de mecanismos democraticos que favorezcan el dialogo,
la resolution pacifica de controversias y la busqueda de voluntades en torno a
proyectos compartidos. Es en este marco que se constata la doble intencionali-
dad formativa del curriculo, que apunta a sentar bases cognitivas y morales para
la participation como para la valoracion de las normas y las instituciones de la
democracia.

mesoamericanas, americanas y de otros continentes»; «Culturas antiguas de Centroamerica,
America y el Antiguo Continente»; «Pueblos descendientes de las antiguas culturas que viven
hoy en Guatemala, Centroamerica, America y el Mundo» (Guatemala. Ministerio de Educa-
tion 2005:79-80).

En comparacion con los contenidos presentados en la nota anterior, los que aqui se refieren,
cuantitativamente son menores: «La conquista y sus efectos: evangelization, castellanizacion,
sincretismo y resistencia indfgena»; «Principales procesos historicos que se desarrollaron en
Centroamerica a partir del siglo XLX: production cafetalera, triunfo liberal, expropiacion de
tierras comunales indfgenas y dictaduras liberales»; «Crisis politicas y aperturas democraticas
en Centroamerica durante el siglo XX: dictaduras, conflictos armados, gobiernos autoritarios
y marcos de negociacion» (Guatemala. Ministerio de Education 2005:79-80).

266

Capitulo 6 CURRICULOS ESCOLARES Y SUS ORIENTACIONES SOBRE I ILSTORIA, SOCIEDAD Y POLITICA

6. Mexico

Caracterizacion general

El analisis del currfculo mexicano para la ensenanza primaria se sustenta en el
plan y programa de estudios de 1993, disefiado en el marco de la «moderniza-
cion educativa», impulsada en el gobierno de Carlos Salinas de Gortari. 26

En lo curricular, la referida modernization postulo que los planes y progra-
mas de estudios debian contribuir a integrar el proceso educativo a un mundo
dinamico, haciendo que lo ensefiado resultara significativo para los estudiantes,
lo que implicaba eliminar el aprendizaje memoristico y actualizar contenidos,
asi como tambien metodos de ensenanza. 27

En paralelo, y como reaction «a la apertura comercial y la invasion de los
medios de comunicacion» (propiciada por la misma modernization), el cambio
curricular estimulo el conocimiento de la historia patria, para afirmar la iden-
tidad national (Vazquez 1996). La Ley General de Education (1993) avalo esta
option, al prescribir, como finalidad educativa, el fortalecimiento de «la con-
ciencia de la nacionalidad y de la soberania, el aprecio por la historia, los simbo-
los patrios y las instituciones nacionales, asi como la valoracion de las tradiciones
y parti cularidades culturales de las diversas regiones del pais» (Mexico 1993).

Valores

Los valores que los planes y programas de estudio vigentes relevan, son consis-
tentes con lo que el curriculo mexicano tradicionalmente ha fomentado desde
la consolidation del proceso revolucionario, iniciado en 1910. Los conceptos
de nation y democracia, principios consagrados por la Constitution de 1917, 28
se proyectan como centrales y determinantes.

En relation con el topico nation, en la introduction de los planes y pro-
gramas de 1993 se plantea como un reto el asegurar que los estudiantes adquie-
ran conocimientos que les proporcionen «una vision organizada de la historia
y la geografia de Mexico». En relation con la democracia, se remarca que la

En la actualidad, se discute una propuesta de reforma al programa de ensenanza primaria (1° a
6° grados), vigente desde 1993, que busca articularlo a los programas elaborados en el ultimo
lustro, para el nivel preescolar y la educacion secundaria (7° a 9° grados). Por encontrarse en
etapa de discusion, el nuevo diseno curricular no ha sido considerado por el analisis que sigue.
Cfr. «Acuerdo Nacional de la Educacion Basica», en Diario Oficialde la Federation, 19 mayo de
1992.

Cfr. Artfculo 3° de la Constitution Polftica de los Estados Unidos Mexicanos, que menciona
objetivos y valores que deben inspirar a la educacion impartida por el Estado.

267

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

educacion primaria debe brindar a las nuevas generaciones oportunidades para
formarse eticamente mediante «el conocimiento de sus derechos y deberes y la
practica de valores en su vida personal, en sus relaciones con los demas y como
integrantes de la comunidad nacional» (Mexico-SEP 1993).

A estas definiciones, en el ultimo tiempo se han agregado otras que va-
loran la diversidad cultural existente en Mexico. En el sexenio del presidente
Fox (cuyo triunfo electoral quebro el tradicional dominio del PRI) se aprobo el
Programa Nacional de Educacion 2001-2006. 29 Este, explicitamente, se refirio
a la necesidad de inculcar una nueva vision de lo que es Mexico, en vista de que
la nacion estaba «dejando de concebirse a si misma como culturalmente homo-
genea». El citado documento concluyo «que no existe una sola identidad mexi-
cana, que hace algunos afios solia definirse como mestiza, sino muchas, tantas
como identidades regionales y etnicas existen en el pais» (Mexico 2001).

Estas orientaciones sirvieron para reenfocar los contenidos y objetivos de
aprendizaje para la ensefianza preescolar (reformada el 2004) y secundaria (re-
formada el 2006), y a corto plazo, debieran impactar sobre el curriculo de pri-
maria que ha quedado desalineado respecto de estos dos niveles.

Vision de nacion y sociedad

El programa de ensefianza primaria proyecta una vision de sociedad y de pais
solidamente unificada y arraigada en el tiempo. A este respecto, es sintomatico
que el programa de Historia se inicie con una unidad denominada «Mexico
prehispanico», titulo que proyecta la idea de que Mexico era una entidad en
forma antes del proceso de conquista (Mexico-SEP 1993). 30

A nivel institutional predomina la idea de que Mexico vive un «proceso
de transformation en el que se fortalecen la vigencia de los derechos humanos,
la democracia, el Estado de Derecho y la pluralidad polftica». Por otro lado,
se destaca como logro a consolidar, la diversification de «las organizaciones
y los mecanismos de participation de los ciudadanos» (Mexico-SEP 1993). 31
En este marco, la formation escolar, especialmente, la que se relaciona con la
asignatura de educacion civica, se proyecta determinante para formar un ciuda-
dano acorde con el modelo de la nacion democratica que se postula, donde los
sujetos conozcan «sus derechos y los de los demas», y sean responsables «en el
cumplimiento de sus obligaciones» (Mexico-SEP 1993). 32

29 Aprobado por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federation, 15 enero de 2003.

10 Ver el programa de Historia para 4° grado.

31 Ver programa de Educacion Civica. Enfoque.

12 Idem.

268

Capitulo 6 CURRICULOS ESCOLARES Y SUS ORIENTACIONES SOBRE I ILSTORIA, SOCIEDAD Y POLITICA

Tratamiento de la historia

El programa de 1993 considera la historia como un factor «imprescindible en
la maduracion del sentido de la identidad nacional», lo que explica que el es-
tudio de la disciplina historica se inicie, en 4° grado, con un «curso general
e introductorio de la historia de Mexico» y prosiga, en 5° y 6° grado, con un
curso «que articula la historia de Mexico, presentando mayores elementos de
information y analisis, con un primer acercamiento a la historia universal, en
especial a la de las naciones del continente americano» (Mexico-SEP 1993). 33

Sin desconocer que la historia debe estimular competencias criticas, lo que
se privilegia es la edification de un orden simbolico, unitario, en el que fundar
la identidad. Bajo estos referentes cabe entender la option del curriculista por
obviar temas que puedan resultar conflictivos, al poner en entredicho la idea de
unidad que se quiere proyectar.

Sobre este ultimo particular, es ilustrativo que el relato historico concluya
con las transformaciones que experimento el Mexico posrevolucionario, y que
llevaron a este pais a convertirse en una de las principales potencias industriali-
zadas del mundo, sin que se aluda a Tlatelolco ni a otros hechos que significa-
ron profundos quiebres en la sociedad mexicana. 34

En este mismo registro (que ve en la historia un insumo clave para po-
tenciar la unidad national) cabe situar el conocimiento y la reflexion «sobre la
personalidad y el ideario de las figuras centrales en la formation de nuestra na-
cionalidad». El currfculo se propone estimular «la valoracion de aquellas figu-
ras cuyo patriotismo y tenacidad contribuyeron decisivamente al desarrollo del
Mexico independiente», a fin de madurar el «sentido de la identidad nacional»
(Mexico-SEP 1993). 35

Ambito politico: ciudadania, civismo y convivencia

La orientation y propositus de la formation civica derivan, directamente, de
los principios consagrados en la Constitution mexicana. Esta plantea que la

Ver programa de Historia. Enfoque.

La secuencia curricular que sigue el curso de Historia mexicana, en primaria, concluye en 6°
grado. Los contenidos que se prescriben para la ultima unidad (denominada «Las transfor-
maciones del Mexico contemporaneo») reparan en aspectos que dejan una positiva impresion
sobre el desarrollo politico del pais en las ultimas decadas. Se habla de «estabilidad polftica»
(avances y conflictos en la consolidation de la democracia hasta el gobierno de Adolfo Lopez
Mateos) y del «cambio economico y social* en un periodo que muchos autores conceptualizan
como «milagro mexicano».
Ver programa de Historia. Enfoque.

269

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

educacion debe ser laica («y, por tanto, se mantendra ajena por completo a
cualquier doctrina religiosa»); democratica («considerando a la democracia
no solamente como una estructura juridica y un regimen politico, sino como
un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento economico, social y
cultural del pueblo») y fortalecedora de la «conciencia nacional y el amor a la
patria» (Mexico-SEP 1993). 36

En virtud de lo anterior, la propuesta curricular en educacion civica insta
a que los alumnos reflexionen sobre su condition de ciudadanos mexicanos,
partiendo de temas relativos a las costumbres, las tradiciones y la lengua de su
pais, para, desde el 3° grado, introducirse en «nociones mas abstractas como la
de Estado-nacion». 37

En comparacion con estos contenidos, que dan cuenta de la forma en que
tradicionalmente se ha entendido la educacion civica (vinculo de los indivi-
duos con la sociedad politicamente organizada), los topicos que aluden a for-
mas menos convencionales de participation ciudadana tienen un peso relativo
inferior. 38

En sintesis, en el ambito politico es clara la option del curriculo mexicano
por propiciar lealtades hacia el Estado-nacion, visto como la entidad responsa-
ble de preservar la unidad mexicana y estimular el orgullo patrio.

7. Peru

Caracterizacion general

En Peru, la ley marco del sistema de educacion es la Ley General de Educa-
cion de 2003. Esta sefiala al Estado como el responsable de generar «curri-
culos basicos, comunes a todo el pais, articulados en los diferentes niveles y
modalidades». Sin embargo, se contemplan instancias a nivel regional y local
para diversificar el curriculo con el fin de responder a las caracteristicas de los
estudiantes y del entorno. En ese marco, «cada institution educativa construye
su propuesta curricular, que tiene valor oficial».

Ver programa de Educacion Civica. Enfoque.

Contenidos que vertebran esta vision son: La entidad en Mexico; El gobierno de la entidad
(3° grado); Mexico, Repiiblica Federal; La Constitution Politica de los Estados Unidos Mexi-
canos (4° grado); Mexico y el mundo. Principios de las relaciones internacionales (5° grado);
La soberania; La Constitution de 1917 (6° grado). Cfr., Plan y programas de estudio. Educacion
Civica.

Por ejemplo: «Identificacion de organizaciones sociales... en las que participan los ciudada-
nos» (4° grado). Ibid.

270

Capitulo 6 CURRICULOS ESCOLARES Y SUS ORIENTACIONES SOBRE I ILSTORIA, SOCIEDAD Y POLITICA

En forma similar a las leyes analizadas de los otros paises, la Ley General
de Education del Peru contempla un conjunto de articulos con prescripciones
curriculares, referidos a los principios de la education, a los fines de la educa-
tion peruana, a los objetivos de la education regular (entiendase basica) y a la
obligatoriedad de la formation etica y civica. Las prescripciones curriculares de
la ley se encuentran en estrecha sintonia con el curriculo national, describiendo
las mismas orientaciones respecto a los valores centrales, a la vision de sociedad
y al tratamiento de la historia y la ciudadania.

El Diseno Curricular National de Education Basica Regular 1 " 9 de 2005 es el do-
cuments oficial elaborado por el Ministerio de Education a traves de la Unidad
de Desarrollo Curricular y Recursos Educativos de Education Initial y Prima-
ria, y de la Unidad de Desarrollo Curricular y Recursos Educativos de Educa-
tion Secundaria, respondiendo de esta manera a la responsabilidad estatal de
elaborar un curriculo basico comun a todo el pais. Segun la information oficial,
este documento fue sometido a una experimentation en 2.670 instituciones
educativas piloto y a un proceso de consulta national en el ano 2003 (Ministerio
de Education 2004). 40

Valores

Como se sefialo, el curriculo national guarda una estrecha relation con las
prescripciones curriculares de la Ley General de Education; de hecho, las de-
finiciones valoricas estan extraidas textualmente de ese cuerpo legal. Asi, los
principios centrales que orientan esta propuesta se refieren a la valoracion del
Estado de Derecho, de la democracia y de los derechos humanos; a la valora-
cion de la diversidad y fomento de una cultura de la paz; y a la valoracion del

Este documento curricular se organiza, en primer termino, segun los niveles del sistema edu-
cativo (inicial, basica, primaria), luego en ciclos que cubren dos grados escolares, donde se
definen logros de aprendizajes o competencias generales a alcanzar para, finalmente, articular
los saberes en area curriculares en las que se prescriben logros de aprendizajes particulares a
cada area, considerando los ciclos de dos grados y contenidos organizados por grados.

Para el analisis que sigue, nos centramos en el ciclo que cubre primer y segundo afio de
secundaria. Lo anterior, debido a que la education primaria (que considera seis grados) no
contempla un area curricular que considere logros de aprendizajes relacionados con la histo-
ria national de Peru o con la ciudadania polftica. En este ciclo, el area curricular denominada
«Personal Social», se centra en las relaciones de los estudiantes con su entorno y con el de-
sarrollo de habilidades espaciales y temporales. Por lo anterior, se opto por analizar el primer
ciclo de la education secundaria, equivalente a 7° y 8° grados y se utilizaron los logros de
aprendizajes generales por ciclo y las areas de Ciencias Sociales y Persona, familia y relaciones
humanas. Information extraida de Ministerio de Education (2005).

R.M. N° 0019-2004-ED que autoriza la implementation del Diseno Curricular Basico de
Education Secundaria de menores.

271

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

trabajo, la busqueda de la prosperidad individual y nacional y al desarrollo de
una conciencia ambiental (Ministerio de Education 2005:13-17).

Vision de sociedady nation

Al igual que en la categoria anterior, los fines de la education peruana son ex-
traidos textualmente de la ley general. Es decir, se concibe la identidad nacional
como sustentada en la diversidad cultural, etnica y linguistica, al tiempo que se
aspira a la construction de una sociedad democratica, solidaria, prospera, tole-
rante y pacifica (Ministerio de Education 2005:13-17).

Tratamiento de la historia

Es en el primer grado de secundaria donde los estudiantes se inician en el es-
tudio de la historia nacional, organizada en un componente al interior del area
de Ciencias Sociales denominado «Historia del Peru en el contexto interna-
tionals En ese marco se aproximan a la historia de Occidente, de America
y a los antecedentes historicos de Peru previo a la formation de la republica.
El abordaje es de un estudio integrado de la historia que integra las escalas
mundial, americana, nacional y local, lo que permite afirmar que el curriculo
nacional peruano, al igual que la mayoria de los casos nacionales examinados,
toma distancia respecto a la reproduction de un relato nacional y apuesta por
un tratamiento analitico de la historia de Peru.

Ambito politico: ciudadania, civismoy convivencia

El curriculo nacional peruano opta por una conception de ciudadania que con-
sidera un equilibrio entre el ambito politico y el civismo y la convivencia, como
puede observarse en los objetivos de 7° y 8° grado en el Cuadro N° 9.

A grandes rasgos, las definiciones referidas a la «ciudadania politica» se
articulan en torno a la valoracion de la democracia y de los derechos humanos,
por un lado, y al estudio del Estado, el gobierno y la Constitution, por otro.
Asi, en el area de Ciencias Sociales para el ciclo que nos ocupa se prescriben
contenidos relacionados con los derechos humanos, los derechos del nifio y
la valoracion de la democracia (relevando los valores de justicia y libertad), y
con la Constitution Politica, la Carta Democratica Interamericana, las leyes, el
Estado, el Gobierno y la Defensa Nacional.

En relation al tratamiento del «civismo y la convivencia», el foco esta
puesto en la integration social y en la valoracion de la diversidad. De esta forma,
en la description de los logros de aprendizaje generates al ciclo que se analiza,

272

Capitulo 6 CURRICULOS ESCOLARES Y SUS ORIENTACIONES SOBRE I ILSTORIA, SOCIEDAD Y POLITICA

se prescribe el desarrollo de las actitudes de «tolerancia, empatia y respeto a las
diferencias», a la par del rechazo a «todo tipo de discriminaci6n». Junto con
ello se explicita una serie de habilidades referidas a la convivencia y el manejo
de conflictos, como la «capacidad de resolver dilemas, escuchar, llegar a acuer-
dos y construir consensos» (Ministerio de Education 2005:17).

Cuadro N° 9

PERU. CONTENIDOS DE EDUCACION CIUDADANA. GRADOS 7° Y 8°.
DISENO CURRICULAR NACIONAL DE EDUCACION BASICA REGULAR

Diversidad cultural y social

- Diversidad cultural en el aula y la institution educativa

- Formas de convivencia social en la vida cotidiana

- Cultura de paz. Dialogo y negotiation

- Resolution pacffica de conflictos

Derechos y responsabilidades

- Derechos Humanos. El codigo de los derechos del niiio
y del adolescente

- Carta Democratica Interamericana

Organizaciones

- Organizaciones civiles locales, regionales y escolares

- Defensa Civil. Prevention de accidentes en el aula

Organizaciones escolares: defensorias y municipios
escolares

Diversidad cultural y social

- Familia, matrimonio. Contexto actual. Legislation

- Grupos. Liderazgo

- Discrimination

Derechos y responsabilidades

- Dignidad de la persona

- Derechos Humanos

- Democracia. Libertad. Justicia. Propiedad. Bien indivi-
dual y bien comiin

- Constitution y leyes

Organizaciones

- Gobierno y Estado. Diferencias

- Sistema de Defensa National

- Organizaciones escolares: defensorias y municipios
escolares

Fuente: elaboration propia basada en Ministerio de Educacion National (2005).

En el area curricular de Ciencias Sociales para este ciclo, se concentran
los contenidos relacionados con la convivencia, referidos a la valoracion de la
diversidad cultural y social, el rechazo a la discrimination, y el fomento de una
cultura de la paz y la resolution pacffica de conflictos.

IV DEFINICIONES CURRICULARES DE LOS SIETE PAISES: MODELO COMPARATIVO

El Cuadro N° 10 sintetiza las descripciones y el analisis de contenido de los
curriculos oficiales de los siete casos nacionales abordados (dejando fuera la
categoria «valores»: todos los curriculos coinciden en la afirmacion de una si-
milar version de valores universales).

Intentamos en lo que sigue vincular el patron de similitudes y diferen-
cias que emerge de las opciones y enfasis de las prescripciones curriculares

273

POLITICAS EDUCATWAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

nacionales observadas con la interrogante generica por su funcionalidad para la
cohesion social. Recurriremos para ello a un modelo de «posiciones» aproxi-
madas de los paises, en un espacio definido por dos ejes de significados defini-
dos cada uno por polos contrapuestos.

CuadroN°10

OPCIONES Y ENFASIS DEL CURRICULO DE FORMACION CIUDADANA
EN SIETE PAISES (1993-2005)

^mmf^fa ^K^ffiffi^Ml

Argentina

Vision que acepta la sociedad; reco-
nocimiento de la identidad nacional.

Relato historico y examen critico:
reflexividad.

Dimension

enfatizada

Dimension
enfatizada

Brasil

Vision critica de la sociedad; no hay
referenda a la nation.

Bajo enfasis en el relato historico;
alta presencia de analisis socioecono-
mico y cultural; reflexividad.

Dimension

no enfatizada

Dimension
enfatizada

Chile

Vision que acepta la sociedad; reco-
nocimiento de la identidad nacional.

Relato historico y examen critico:
reflexividad.

Dimension
enfatizada

Dimension
presente pero
subordinada

Colombia

Vision critica de la sociedad; no
hay referenda a nation historica ni
a identidad nacional; nacion como
proyecto.

Bajo enfasis en relato historico; alta
presencia de analisis socioeconomico
y cultural; reflexividad.

Dimension

no enfatizada

Dimension
enfatizada

Guatemala

Vision critica de sociedad -pasado de
conflicto-: nacion como proyecto.

Relato historico y examen critico:
reflexividad.

Dimension
enfatizada

Mexico

Sociedad multicultural;
celebration de nacion e identidad
nacional.

Relato historico centrado en figuras
heroicas y eventos constructivos de
identidad nacional.

Dimension
enfatizada

Dimension
ausente

Peru

Sociedad multicultural;

enfasis en el futuro; reconocimiento

de la identidad nacional.

Bajo enfasis en relato historico; alta
presencia del contexto international.

Dimension

enfatizada

Dimension
enfatizada

Fuente: elaboration propia.

El eje vertical en la Figura N° 1 a continuation corresponde a la dimension
relacional de la vida en comun para la que forma el curriculo. Los polos son Ci-
vismo-convivencia (extremo inferior) y Ciudadania-politica (extremo superior). En
este ultimo corresponde ubicar a los curriculos que enfaticen objetivos y conte-
nidos curriculares referidos al Estado, la polftica y las relaciones de los individuos
con el sistema politico (capital social puente), mientras que en el polo de Civismo-
convivencia corresponde a los curriculos que, como contrapartida, privilegien ob-
jetivos y contenidos orientados a formar en competencias para las relaciones
interpersonales, intragrupo, locales y comunitarias (capital social vinculante).* 1

Los dos polos de este eje se corresponden directamente con lo que la encuesta ECosociAL-2 007
distingue y mide a traves de las categories Exclusion (medida por tres preguntas sobre relacio-
nes con la gente que me rodea) y Alienation (medida por tres preguntas acerca de las autoridades
o la gente que dirige el pais). Ver Valenzuela et. al (2008).

274

Capitulo 6 CURRICULOS ESCOLARES Y SUS ORIENTACIONES SOBRE I ILSTORIA, SOCIEDAD Y POLITICA

Figura N° 1

ORIENTACIONES CLAVE EN LOS CURRICULOS ESCOLARES DE
SIETE PAISES LATINOAMERICANOS: DIAGRAMA DE POSICIONES

MEXICO

Ciuda

pol

dania

tica

Afirmacion
de la nacion

CHILE
ARGENTINA

Experiencia
Historica

PERU
BRASIL

GUATEMALA

COLOMBIA

Valores
universalcs
Expectativas
desociedad

Civismo
Convivencia

Fuente: elaboration propia.

El eje horizontal corresponde a la dimension identidad. Aqui los polos son
Afirmacion de la nacion-experiencia historical 1 por un lado, y Valores imiversales-
expectativas de sociedad, por el otro. Mientras hacia el primer polo corresponde
ubicar a los curriculos que enfatizan una memoria comun, cuya base se encuen-
tra en el pasado historico y que refieren a la nacion como principio identitario,
en el polo opuesto corresponde ubicar a los curriculos que comunican una vi-
sion que es critica tanto del pasado como del presente, y que fundan el referente
identitario mas en una expectativa futura o en un proyecto de sociedad que en
su trayectoria.

«(...) la experiencia es un pasado presente, cuyos acontecimientos han sido incorporados y
pueden ser recordados»; (...) la expectativa es futuro hecho presente, apunta al todavfa-no, a
lo no experimentado, a lo que solo se puede descubrir». (Koselleck 1993:338). Para este filo-
sofo de la historia «(. . .) en la epoca moderna va aumentando progresivamente la diferencia
entre experiencia y expectativa, o, mas exactamente, que solo se puede concebir la modernidad
como un tiempo nuevo desde que las expectativas se han ido alejando cada vez mas de las
experiencias hechas» (Koselleck 1993:343).

275

POLITICAS EDUCATIYAS Y COI IESION SOCIAL EN AMERICA LATINA

Como se ha dicho, los ejes y sus polos generan un espacio de posiciones
que permite distinguir entre los curriculos de los paises y considerar, desde las
respectivas ubicaciones, las interrogantes sobre el significado de cada uno para
las oportunidades de aprendizaje funcionales a la cohesion social de sus respec-
tivas sociedades. En la Figura N° 1 se ordenan los curriculos de los diferentes
paises segun su posicion aproximada respecto de los dos ejes aludidos. 43

Mexico (curriculo de primaria, 1993), que se ubica en el cuadrante supe-
rior-izquierdo, esta en la posicion mas cercana del polo Afirmacion de la nacion-
experiencia historica, en el eje identidad, y Ciudadania-politica, en el eje relational.
Como ya se comento, su curriculo celebra explicitamente a la nation como prin-
cipio identitario, y plantea una asignatura especial para ciudadanfa (Politica),
con practica ausencia de objetivos y contenidos sobre civismo y convivencia.
Respecto de Mexico debe tenerse presente, sin embargo, que hay una marcada
diferencia entre el curriculo vigente en 2008 para la education primaria -ge-
nerado por una de las ultimas administraciones del PRI hace 1 6 anos-, y el de
secundaria, definido en 2005 por la administration del presidente Fox, abierto
al multiculturalismo y a una vision de identidad menos unitaria y primordial 44
respecto a la nation.

Argentina y Chile se ubican en el eje vertical, en una posicion mas cercana
al polo Ciudadania-politica que al de Civismo-convivencia, aunque sus definiciones
abordan ambas dimensiones de la dimension relational. En el eje horizontal se
ubican tambien en el centro, aunque mas cerca del polo Afirmacion de la nacion-
experiencia historica, porque en sus curriculos tratan el pasado como definitorio
de identidad, pero con una vision mas critica que Mexico, al abordar en sus
curriculos expresamente los periodos autoritarios y de atropellos a los derechos
humanos, pero de manera clara valoradores de una experiencia historica mas
larga, que los distancia nitidamente de los curriculos de Peru, Guatemala y
Colombia. Asimismo, tienen algo de proyecto y aspiration en sus definiciones
sobre equidad, justicia y desarrollo.

Peru y Guatemala no se distinguen de los paises del Cono Sur respecto
al eje vertical, pero si claramente respecto al eje horizontal. Se trata en ambos
casos -mas marcadamente en el curriculo de Guatemala- de definiciones de
objetivos y contenidos que comunican una vision muy critica de su sociedad,

jEs necesario explicitar la naturaleza aproximada de este «posicionamiento» de los curriculos?
Termino con que la literatura comparada sobre education ciudadana caracteriza la vision
traditional de la nation, fundada, al decir de Renan (1996), en el acuerdo de recordar ciertas
cosas del pasado y olvidar otras. Bauman va un paso mas lejos: «Yo aguzaria el punto un
tanto: el nacionalismo prescribe que todas las cosas sobre las que no se acuerda que sean
recordadas debieran ser olvidadas» (Bauman 1999:164). Vision en retroceso mundial (cfr.
Soysaly Wong 2008).

276

Capitulo 6 CURRICULOS ESCOLARES Y SUS ORIENTACIONES SOBRE I ILSTORIA, SOCIEDAD Y POLITICA

y donde las expectativas de transformation de la misma y del futuro son las
dimensiones que estructuran el espacio simbolico comun. 45

Brasil en el eje vertical se encuentra en una position mas cercana de Ci-
vismo-convivencia que de Ciudadania-politica, ya que su curriculo de basica de
1998 practicamente ignora el sistema politico y las relaciones ciudadanas, para
centrarse casi por completo en las relaciones locales y comunitarias. De modo
similar al curriculo de Colombia, es como si se visualizara que el sistema escolar
solo debiera centrarse en crear las bases culturales y conductuales del capital
social vinculante y no el de puente. En el eje horizontal, el curriculo de Brasil
se ubica mas hacia el polo Valores universales-expectativas de sociedad en compa-
racion con Argentina y Chile, por su talante mas critico y de transformation
sociocultural que el de estos dos paises.

Colombia en el eje vertical representa el caso mas radical al poner el foco
en las relaciones interpersonales y de la sociabilidad primaria, como base de
creation de confianzas y manejo pacifico del conflicto, sin referenda al ambito
politico. En el eje horizontal puede considerarse su curriculo como en las an-
tipodas de Mexico: nada que celebrar del pasado ni del presente; el referente
identitario que la education debe trabajar es claramente el de las expectativas,
el de un proyecto de transformation.

Simplificando, puede plantearse que hay dos situaciones fundamentales en
torno a las cuales se dan las variaciones nacionales: i) la del cuadrante superior-
izquierdo, donde estan Mexico y los dos paises del Cono Sur. A estos se los pue-
de calificar como tradicionales, en ferminos de que se trata de curriculos donde
el referente identitario es la nation y su historia, y que tienen un foco explicito
en formation para la ciudadania (capital social puente). Es asimismo claro que
dentro de esta caracterizacion generica, hay una diferencia importante entre el
curriculo de Mexico y el de Argentina y Chile: mientras aquel es «primordial»
en un sentido que ninguno del resto de la region lo es, los curriculos del Cono
Sur presentan los rasgos de combination de elementos que nos hacen ubicarlos
hacia el centro del espacio de posiciones; ii) la del cuadrante inferior-derecho,
donde figuran Peru, Guatemala, Brasil y Colombia, aunados por su silencio
relativo respecto de los significados de «nacion» como principio de cohesion
-significado que es cubierto por la referenda a valores universales- y la omision
relativa tambien respecto a la historia como referente identitario. Adicional-
mente, en este cuadrante estan los dos casos nacionales (Brasil y Colombia)
cuyos curriculos practicamente no tienen objetivos y contenidos referidos a la

Parafraseando a Koselleck, se diria que se trata de curriculos que entre los dos modos de ser
-el recuerdo y la esperanza- cuyo entretejido constituye la historia, se centran casi completa-
mente sobre el segundo (Koselleck 1993).

277

POLITICAS EDUCATTVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

ciudadania politica, enfatizando en su lugar el civismo y la convivencia (o las
capacidades relevantes para el capital social vinculante).

1 . Declive de la nacion como referente

El analisis de los siete curriculos lleva a concluir que la generation de una con-
ciencia historica «nacional», en la mayoria de los casos, sigue siendo, como
cuando se fundaron los sistemas educacionales en la region, un objetivo curri-
cular relevante. No obstante, esta continuidad, a la luz de las preguntas respecto
a los factores que, desde la escuela, fortalecen o debilitan la cohesion social, se
observa una tendencia importante que juzgamos necesario tematizar.

La definition de la comunidad respecto a la cual nifios y jovenes son edu-
cados para que la sientan como propia, y a la que deben su adherencia y lealtad,
sin duda que ha sido una de las tareas centrales y clasicas de la escuela. Histo-
ricamente, el referente crucial para esta construction escolar de identidad ha
sido la nation.* 6 Los curriculos de la decada de 1990 en Latinoamerica se ubican
claramente en otra perspectiva respecto a la nacion, el Estado y el patriotismo.
Llama a reflexion cuan tenue es la presencia de la nacion como referente de
lo colectivo en los curriculos del cuadrante inferior-derecho, y cuan proble-
matica puede ser esta ausencia, porque si no hay una construction cultural de
la nacion en el sistema escolar, en su sentido mas profundo de comunidad de
origen y destino, se esta ante el riesgo de tendencias disgregadoras de lo comun,
fuertemente presentes tanto en la logica del mercado como en el clima cultural
valorizador de la diversidad.

Lo que ha sustituido a la nacion como referente del imaginario comun en
los curriculos escolares apunta, simultaneamente, mas abajo y mas arriba: «mas
abajo», en el sentido de grupos sociales, de base local o etnica; y «mas arriba»,
en el sentido de que la Declaration de los Derechos Humanos, en su universali-
dad y precedencia sobre las defmiciones de Estados particulates, redefine el locus
de la regulation moral de la politica, subordinando la nacion a la humanidad.

Este «deslizamiento hacia lo universal» 47 tiene una genesis mas global que
la de contextos regionales y que la de los paises en que se basa este analisis. Un

«La nacion es un arco de solidaridades, una construction politica e ideacional que postula la
existencia de un 'nosotros' que entrafia un reclamo de lealtad por encima y mas alia de otras
identidades e intereses y que, si ya no la tiene, frecuentemente busca asentarse o definirse en
un territorio delimitado por el Estado» (O'Donnell 2004:165).

Expresion de Francois Audigier al analizar el currfculo para la ciudadania de Francia: el des-
lizamiento hacia la universalidad hizo que en Francia, la patria, la nacion, no fueran referencias
sistematicas, obligadas del currfculo (Audigier 1999).

278

Capitulo 6 CURRICULOS ESCOLARES Y SUS ORIENTACIONES SOBRE I ILSTORIA, SOCIEDAD Y POLITICA

examen comparativo reciente de tendencias del currfculo para la ciudadania en
Europa y Asia detecta un cambio en el modelo del buen ciudadano: de uno ba-
sado solamente en normas colectivas nacionales a uno crecientemente basado
en normas transnacionales. El analisis de los currfculos y libros de texto sobre
ciudadania en Europa y Asia llevo a concluir que:

...(hay) un giro en el modelo del buen ciudadano. Si antes ese modelo se basaba
solamente en las normas nacionales colectivas, ahora se basa cada vez mas en las
normas transnacionales, tal como lo reflejan tanto el caso europeo (...) como el
asiatico (...). El cambio sustituye una ensefianza de Education Cfvica e Historia
centrada en la nacion, por una en que los derechos humanos, la democracia y la
diversidad son los orientadores para la vida publica. La formation ciudadana des-
taca la ensefianza de estos valores de amplio alcance en lugar de las estructuras y
los procedimientos administrativos de los Estados nacionales y locales, que solian
dominar los currfculos anteriores. (Soysal y Wong 2008:146)

La conjuncion de influencias globales, como las aludidas, con historias na-
cionales y desarrollos especificos de los campos educativos del caso, conforman
un entretejido complejo que nftidamente esta produciendo en los currfculos
de los pafses una transition de vastas implicancias para las bases culturales de
la cohesion social. Mas alia de las diferencias sistematicas observadas, hay un
cambio de fondo respecto a como se han respondido tradicionalmente dos inte-
rrogantes nodales: ^cual es el micleo simbolico comun que une a los diferentes?,
<;c6mo se prepara para interactuar con los distantes? El declive de la nacion
como referente interroga sobre el poder vinculante de sus reemplazos (valores
universales como los derechos humanos o ciudadania global). Adicionalmente,
la omision respecto a las instituciones politicas y la ciudadania de varios de los
currfculos nacionales estudiados interroga frontalmente sobre su funcionalidad
para la cohesion en contextos democraticos.

La conviction que anima a estas reflexiones es que los pafses no estan
obligados a optar entre unidad national y diversidad cultural y que la cons-
truction de capital social (en el marco del proceso educativo) no tiene por que
circunscribirse al denominado capital puente, que se sustenta en relaciones de
confianza entre grupos (al interior de una nacion), pues el desarrollo del capital
vinculante, que se funda en, o resulta de, relaciones de confianza intragrupo, es
tan importante como aquel.

La duda que queda, al arribar a esta conclusion, es la pertinencia del enfo-
que descrito, para avanzar a sociedades mas inclusivas. La cohesion social, en un
sentido societal, privilegia el capital puente, porque este se hace cargo de edificar
confianzas a gran escala que abarcan al conjunto de la comunidad imaginada,

279

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

nacional. El capital vinculante, en cambio, que crea confianzas a microescala (el
grupo etnico, por ejemplo), puede convivir, y de hecho asi ha sido, con altos
niveles de desconfianza y fragmentation social.

Habida cuenta de lo anterior, pareciera que no da lo mismo el tipo de
referente simbolico, comunitario, sobre la base del cual inculcar y apropiar la
identidad colectiva. La nacion, en su dimension constructiva, integradora, sigue
proyectandose como una gufa fundamental para recrear experiencias y orientar
expectativas que resulten trascendentes -por situarse mas alia de nuestros inte-
reses particulares- y significativas -por su capacidad para comunicar lo que un
«otro significativo», la comunidad nacional, ha definido como intrfnsecamente
positivo.

Hoy en dia, en el medio escolar, la reivindicacion de la nacion se encuen-
tra mucho mas matizada que en otros momentos del desarrollo curricular. De
hecho, expresiones como «amor a la patria», o la participation en actos civi-
cos (para conmemorar una efemeride o a un heroe) se perciben trasnochados
y alejados de lo que debiera ser la funcion principal de la escuela: «desarrollar
habilidades criticas, como lo demandan los objetivos disciplinares» (Carretero
2007:219).

El ritual civico, dice Carretero, genera una comprension «forzada y pre-
coz» de la historia en sujetos que no han logrado, todavia, adquirir capacidades
cognitivas fundamentales como la secuencialidad y la historicidad. No sirven,
por tanto, para aprender historia, mas bien dificultan su aprendizaje, toda vez
que contribuyen a deformar la realidad pasada mediante estereotipos.

Tiene razon Carretero, solo si concordaramos en que el objetivo de la
escuela se agota en el desarrollo de capacidades criticas. No obstante, sabemos
que esta no es la unica funcion que cumple la escuela. La construction de un
capital simbolico comun, fundamental para el sostenimiento de la comunidad,
es tambien parte de su funcion basica, el cual esta en una relation de tension
con el desarrollo de competencias criticas.

En este sentido, y respecto de las observaciones criticas de Carretero acer-
ca de los rituales civicos, nos preguntamos si se podria prescindir de ellos. Esta
interrogante proviene de una cuestion previa, que Ricoeur formula en los si-
guientes terminos: «<;podemos imaginar una comunidad sin la celebration de
su propio nacimiento en terminos mas o menos miticos?». Para este autor, el
«recuerdo permanente de los padres fundadores y de los hechos fundadores de
un grupo» es algo que sobrepasa las pretensiones de legitimidad de una auto-
ridad, pues actiia «como una estructura ideologica que puede funcionar como
estructura integradora» (Ricoeur 2001:282)

280

Capitulo 6 CURRICULOS ESCOLARES Y SUS ORIENTACIONES SOBRE I ILSTORIA, SOCIEDAD Y POLITICA

En este contexto, se comprenden mejor las advertencias realizadas por
Pena, quien sostiene que la escuela esta en una paradoja: «transmitir ciertas
formas de representacion» y, a la vez, «formar a los nifios y jovenes en las ruti-
nas y los metodos de la reflexividad y de la duda». A su juicio, esta paradoja no
se enfrenta optando por lo segundo para desechar lo primero (como quisiera
Carretero), sino asumiendola, cuidando, por lo tanto, de no «exagerar la reflexi-
vidad hasta el punto de hacer contingentes todos los puntos de vista y relativos
todos los contenidos (...) la escuela -no deben olvidarlo los educadores- no es
un jardin de dudas» (Pena 2007:39).

Para este enfoque, tan importante como la formacion en una vision y ca-
pacidades criticas, es la formacion -intelectual y moral; cognitiva y afectiva-
en el aprecio y lealtad a una comunidad nacional, su historia e instituciones.
Comunidad que alude a un «nosotros» que en esta fase historica sigue siendo
nacional y que exige un relato donde todos tengan cabida; un nuevo relato
entonces, mas cercano a la notion de «nacion cfvica» (y de patria), que a la
de «nacion civilizada», excluyente y negadora de los aportes, que en virtud
de situaciones historicas concretas, formularon los sujetos populares en los
albores de la independencia.

En resumen, sin desconocer las ventajas de una historia que inicie en
la critica, cabe preguntarse que viene despues de ella, o con ella, porque en-
tendemos que la mirada critica, que todo lo disuelve, no puede ser el deside-
ratum de la formacion ni la unica orientation para el formador. Se requiere
de sintesis, expresadas en relatos, nuevos relatos por cierto, que convoquen a
realizaciones colectivas y que fortalezcan los vinculos al interior de esa «co-
munidad imaginada» -no solo razonada- que llamamos nation (Anderson
1983,2006)

2. Jovenes, curriculos y politica democratica

El desencanto de los jovenes con la politica, corriente que es mundial en la cul-
tura globalizada (World Bank 2006), junto con la disminucion objetiva de los
poderes de aquella frente al capital globalizado en el marco del Estado nacional,
desafian a la education a actuar contracorriente para formar en la valoracion
de la politica. Ningun sistema institutional sobrevive sin ser sostenido por una
voluntad de vivir juntos, y cuando esa voluntad se pierde, toda la organization
politica corre el riesgo de desvanecerse (Ricoeur 1984). Sin embargo, como
ilustro el analisis de los curriculos, pareciera que en mas de un pais de la region
no se esta educando para querer los asuntos de la ciudad (la sociedad) en su
conjunto, sino para la celebration de la diversidad y el pluralismo sociocultural,

281

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

y para apreciar los valores del grupo o comunidad inmediata, por un lado, y del
mundo global, por el otro.

El distanciamiento de los jovenes con la politica y la esfera publica debiera
ser de especial preocupacion para los educadores. De acuerdo con el estudio de
opinion sobre la democracia en Latinoamerica, llevado a cabo por el Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD 2004), 48 la edad es un factor
discriminante respecto a orientaciones hacia la democracia. Una proportion
significativamente alta de jovenes del grupo de 16 a 29 anos (el grupo con ma-
yor escolaridad de los comparados) tiene orientaciones no-democratas (28,7%);
un 31,2% corresponde a la categoria ambivalentes y un 40,1% manifiesta
orientaciones democratas. 49

La evidencia proveniente de una comparacion de conocimiento y dispo-
sitions civicas entre estudiantes de secundaria de Colombia, Chile y Estados
Unidos, patrocinado por la Organization de Estados Americanos, muestra que
los jovenes en el presente parti cipan mayoritariamente en organizaciones co-
munitarias y solidarias, a la vez que manifiestan su desconfianza y distancia
respecto a las instituciones y la participation politica. Su compromiso social
esta desconectado de la valoracion y el compromiso con la politica y los pro-
cedimientos y exigencias de la democracia (Torney-Purta y Amadeo 2004). Un
estudio de opinion de fines de la decada pasada en Costa Rica, Chile y Mexico,
constato la atribucion de parte de los jovenes de un significado diferente a la
democracia que la generation adulta: los jovenes otorgaron importancia a los
problemas de la diversidad y la protection de las minorias politicas, mientras la
generation adulta identifico democracia con conceptos de orden y competencia
electoral (Ai Camp 2001).

Todo indica, en suma, que pareciera necesario velar porque el nuevo enfa-
sis en ciudadania social (o civismo), que responde ademas a motivos profundos
en la cultura de los jovenes, como la preocupacion por la diversidad y el com-
promiso solidario con grupos inmediatos (Ai de Camp 2001; Torney-Purta y
Amadeo 2004), no vaya en desmedro del tratamiento de objetivos y contenidos
referidos a institucionalidad y ciudadania politica.

El estudio se basa en una encuesta de opinion respondida por 18.643 ciudadanas y ciudadanos
de 18 pafses: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador,
Guatemala, Honduras, Mexico, Nicaragua, Panama, Paraguay, Peru, Republica Dominicana,
Uruguay y Venezuela.

Los ambivalentes son personas con concepciones delegativas de la democracia. «Estan en princi-
pio de acuerdo con la democracia, pero creen valido tomar decisiones antidemocraticas en la
gestion de gobierno si, a su juicio, las circunstancias lo ameritan» (PNUD 2004:134).

282

Capitulo 6 CURRICULOS ESCOLARES Y SUS ORIENTACIONES SOBRE I ILSTORIA, SOCIEDAD Y POLITICA

Conclusion

Examinar las politicas educacionales y la evolucion reciente de los sistemas es-
colares de America Latina desde la perspectiva de la cohesion social, ofrece una
nueva mirada sobre ambas: distinta y complementaria en algun sentido de la
que arroja la mirada, mas frecuente, desde criterios de equidad, y con hallazgos
que sugieren pistas nuevas a la investigation, asi como tambien levantan adver-
tencias nuevas a las politicas.

La evolucion en la ultima decada y media de los curriculos para la educa-
tion ciudadana en la region, jdia contribuido a la cohesion social de sus socie-
dades? Desde la perspectiva establecida por nuestro analisis, se constatan tres
tendencias problematicas:

• Los curriculos, en general, muestran una tendencia al declive consistente
de la presencia de referentes simbolicos fuertes de lo comun. Lo mas claro
al respecto es la tendencia a la sustitucion de la nation, sea por omision
o por la referenda a valores universales o globales, y la celebration de la
diversidad y lo local, en desmedro de la perspectiva de la integration de la
sociedad en su conjunto.

• En varios de los casos nacionales examinados, los curriculos no confie-
ren importancia a la education ciudadana -a la relation con el Estado y
la politica. Son deficitarios entonces en la formation de conocimientos
y disposiciones para formar el capital social puente, cuyo debilitamiento o
deterioro tiene directas consecuencias negativas para la cohesion social en
sociedades diferenciadas y complejas.

• Asimismo, en varios de los casos comparados, la experiencia historica no
parece ser base para la construction de la identidad y de las solidaridades
horizontales, pues el pasado ha sido reemplazado por las expectativas de
futuro. Es una interrogante abierta si el poder cohesionador de tal apela-
cion es comparable a la del acumulado historico de una sociedad.

Dos tipos de evidencia generada por la encuesta ECosociAL-2007 ayudan
a visualizar el contexto sociocultural mayor en que trabaja la institution escolar
y dan significado adicional a los riesgos para la cohesion social de las tendencias
referidas. Primero, el alto nivel de alienation respecto a gobiernos y autori-
dades politicas que expresan las personas, que mas que duplica, para todos los
paises estudiados, las tasas de exclusion (Valenzuela et al. 2008): desde la pers-
pectiva de la cohesion societal, esto es un riesgo serio que llama a respuestas
desde la education. Segundo, el retroceso de la proportion de «cohesivos» de la
generation anterior a la actual, comprobada con precision para distintos niveles

283

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

educativos, tanto por ECosociAL-2007 como por Latinobarometro. Probable-
men te, se esta frente a efectos socioculturales del tipo de los estudiados por
Putnam en Bowling Alone -desde el impacto de la TV hasta cambios en el mun-
do del trabajo, la familia y el reemplazo de una generacion mas socialmente
orientada por una mas individualistamente orientada. Ambos tipos de evidencia
hablan de necesidades de contrarrestar riesgos para la cohesion que parecen
no haberse visualizado, y que ni las reformas curriculares ni las politicas sobre
docentes o gestion escolar hasta ahora han abordado explicitamente.

La ausencia o debilidad de la education ciudadana en algunos paises (re-
lation con la institucionalidad estatal y los procedimientos politicos democra-
ticos), y su reemplazo por education en relaciones de civilidad interpersonal o
intragrupal, merece ser estudiada y constituida en tema de discusion y delibera-
tion politica. Es dificil exagerar la importancia de hacer esta situation parte del
discurso acerca de la education: especialmente en la arena de politicas publicas
como en la de formation de profesores. En contextos de marcada desigualdad
social y debilidades institucionales de la politica democratica, que caracterizan
a muchos contextos nacionales de la region, el contrarrestar desde la education
las profundas tendencias antipoliticas de la cultura de mercado y la aceleracion
de los procesos de individuation sin contrapesos que la acompanan, nos parece
esencial.

Un sistema escolar national es el resultado de un enorme proceso de re-
flexividad sociopolftica mediante el cual una sociedad decide, mas o menos
cooperativa o conflictivamente, como formar a la nueva generacion. Es, por
cierto, la interrogante mas fundamental a la politica si nuestras sociedades
quieren ir en la direction estructuralmente modelada por el dinamismo global
de la economia y la cultura que la acompafia, o, en su lugar, trabajaran para
navegar trayectorias mas elegidas y construidas que sobrellevadas. Esto supone
contrarrestar el poder de las tendencias que han sido caracterizadas como de
riesgo para la cohesion social, y creer en las posibilidades de la apropiacion
historica y el dominio de las mismas a traves de la politica democratica. Res-
pecto de la education, ella debe tomar en serio, pensamos, la distincion entre
nacionalismo y patriotismo, elocuentemente argumentada por el cientista po-
litico de Princeton, Maurizio Viroli, quien concluye su reconocido ensayo For
Love of Country, argumentando un patriotismo sin nacionalismo y demostran-
do, sobre la base de la historia de su natal Italia, que «patria significa libertad
comun, que el amor del pais es un compromiso generoso que no tiene nada

en comun con el nacionalismo» (Viroli 2003:168). Para Viroli, « la election

no es entre cosmopolitanismo y patriotismo, sino entre un patriotismo de la
grandeza y un patriotismo de la compasion». Mientras el primero no ve en su
propia historia fragilidad ni razones para avergonzarse, y su cultura national la

284

Capitulo 6 CURRICULOS ESCOLARES Y SUS ORIENTACIONES SOBRE I ILSTORIA, SOCIEDAD Y POLITICA

percibe como riqueza amenazada por extranjeros, «el patriota de la libertad y
de la compasion»:

(...) ve un cuadro variado compuesto de momentos transitorios de grandeza y
gloria; crfmenes y escandalos pasados o presentes; miserias y humillaciones pasa-
das o presentes. Todo le pertenece; no huye, ni quiere olvidar. Acepta todo, pero
no todo tiene el mismo valor o le pertenece de la misma manera. Algunos de los
momentos de la historia nacional traen alegrfa, otros indignation, otros vergiienza
-el mas distintivo de los sentimientos, a lo mejor, del amor del patriota. (Viroli
2003:165)

Las polfticas curriculares de nuestros paises debieran considerar con cau-
tela cuales son las consecuencias probables para la cohesion social de la erosion
en la experiencia escolar de los componentes simbolicos fuertes de lo comun.
Asi como discernir cuales pueden ser estos en las especiales condiciones que
adquiere la modernidad reflexiva en Latinoamerica.

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288

Capitulo 7

EDUCACION Y COHESION SOCIAL 1

Luis Crouch, Amber Gove, Martin Gustafsson

Introduction: ^por que nos debe interesar la cohesion social en
relacion con la educacion?

-L/os terminos de referenda de este trabajo los propone Cox (2007), texto en el
que deja manifiesta una de las preocupaciones fundamentales sobre la educa-
tion y la cohesion social: ^como es que «la estructuracion socioeconomica de la
education escolar, observada a traves de la distribution del acceso, permanen-
cia, logros en afios de escolaridad y -en la medida que permitan los datos de
pruebas nacionales e internacionales existentes- logros en terminos de apren-
dizaje de la misma» puede contribuir a la cohesion social?

Puesta de la forma en que esta la pregunta-tftulo para esta section, nuestra
interrogante puede parecer arrogante. Podria parecer que no le hemos acorda-
do respeto intelectual a los terminos de referenda de nuestro propio trabajo.
O podemos parecer impertinentes: tal vez la cohesion social nos debe parecer
un desiratum social que no hay que defender. Pero, si se decide (si decidimos)
que hay un problema de cohesion social, y que el Estado o la sociedad «tienen
que hacer algo», este «algo» probablemente va a implicar gastar recursos. No
debemos ser ingenuos. Al pedirnos a nosotros mismos este trabajo, jw estamos
gastando recursos, y apenas hemos comenzado. Si se van a seguir gastando re-
cursos, eventualmente habra que seguir convenciendo a los economistas y a los
polfticos de que el gastar estos recursos en «hacer algo» por la cohesion social
vale la pena. Luego, nos parece importante como punto de partida, explicar
el porque a un grupo de economistas el tema les ha parecido suficientemente
intrigante como para que les dediquen su tiempo.

Trabajo preparado para el proyecto Nueva Agenda para la Cohesion Social en America Latina.
Cieplan-iFHC-Union Europea.

289

POLITICAS EDUCATIYAS Y COI IESION SOCIAL EN AMERICA LATINA

En ese sentido nos parece que tenemos que responder a tres preguntas
fundamentales, y por ahi comienza nuestro trabajo. En primer lugar, queremos
ver si la cohesion social por lo menos se correlaciona fuertemente con algunos
factores tal vez menos abstractos y menos reducibles, como el bienestar material
o la felicidad autodeclarada de los individuos y (con menos importancia, ya que
no se le puede preguntar a un pais si es feliz) de los paises. De ser cierto, esto le
daria valor «independiente» al concepto como algo que «merece» nuestra aten-
cion como meta. Pero esto no basta. En segundo lugar, queremos estar seguros
de que lo que estamos llamando «cohesion social en la educacion» no es facil-
mente remitible a otros factores «causales». ^Hay algo inedible, tangible (aparte
de lo puramente especulativo o teorico) a lo que uno no puede acercarse sin el
concepto de «cohesion social», y es esto algo para lo cual no existen otras varia-
bles que la «expliquen»? Vale decir, jes esto de la cohesion social en educacion
algo no bastante bien explicable, en referenda a otras cosas -como la desigual-
dad- queya nos estaban preocupando y sobre las cuales ya estamos trabajando?
(jRealmente tenemos que empezar a preocuparnos de otro problema mas} La ter-
cera pregunta es: « ( ;hay algo que se pueda hacer en torno a la cohesion social?»
Si la respuesta a la primera pregunta es «si,» entonces el concepto merece trabajo
como meta social; si la respuesta a la segunda pregunta es tambien «si,» entones
requiere trabajo porque no hay otra forma de entrarle; y si la respuesta a la ter-
cera pregunta es por igual, entonces el trabajo puede llegar a algo, tiene sentido
practice La hipotesis que trataremos de defender, como punto de arranque, es
que la respuesta a todas las preguntas es, efectivamente, «si». En lo que sigue, le
daremos mas enfasis a algunos de estos aspectos que a otros.

Sin embargo, no podemos evitar caer en la tentacion de sugerir que, aun
para los economistas, por lo menos para los economistas con valores democra-
ticos y decentralistas, pero interesados en la gestion estatal eficiente (aparte de
la equidad, que por ahora no entra al caso), hay un caso prima facie, puramente
teorico, a favor de la cohesion social, y del tratar de «trabajarla», que va como
sigue: la cohesion social tiene elementos muy practicos relacionados con el cre-
cimiento y desarrollo.

Gradsten y Justman (2000) en un analisis teorico muestran que las socie-
dades con mayor cohesion tienen menores costos de transaction. Easterly et
al. (2006) muestran que las sociedades cohesivas crean mejores instituciones y
generan mas crecimiento economico. De acuerdo con sus estudios empiricos,
las sociedades con una clase media mas grande y con pocas diferencias etnico-
linguisticas tienen «mejores» instituciones y funciones, incluyendo mas libertad
civica, instituciones mas efectivas, menos corruption y mas transparencia. Estas
caracteristicas institucionales, por tanto, generan mas crecimiento economico.
Heyneman (2000) opina algo parecido al decir que una de las funciones prin-
cipales de la educacion es el faciltar la cooperation social y el reforzamiento de

290

Capitulo 7 EDUCACION Y COHESION SOCIAL

los contratos entre los individuos. Esta literatura, nos parece, se puede resumir
de la siguiente forma: se podria argumentar que hay varios modelos de toma de
decisiones sociales. En primer lugar, naturalmente, hay modelos autocraticos,
ya sean relativamente tradicionales (dictaduras tradicionales, oligarqufas) o de
un estilo relativamente benevolo y tecnocratico -bajo estos modelos ha trabaja-
do la humanidad por varios milenios, por lo menos desde la creation del Esta-
do, y en las sociedades-Estado (no, naturalmente, en las agrupaciones humanas
sin la institution del Estado).

Cuando entramos a los modelos de toma de decisiones mas democraticos
en sociedades-Estado, nos topamos con varias subopciones. En un extremo po-
demos proponer que existe un modelo en el que el pueblo democraticamente
revela sus preferencias en formas relativamente «eficientes», como la votacion
periodica y la representation legislativa republicana, pero delega el analisis de
polfticas y la ejecucion de estas a una rama ejecutiva relativamente tecnocratica
y cerrada. Es el modelo democratico «tradicional» de los paises desarrollados
y democraticos con Estados relativamente centrales y eficientes en la entrega
de servicios (tal vez la Francia napoleonica sea el ejemplo canonico, que hemos
tratado de imitar en America Latina, con poco exito). Esto (el que exista una
rama ejecutiva que ejecuta sin conversation excesiva, una vez que se ha tornado
la decision parlamentaria), se podria argumentar, puede parecer eficiente y eje-
cutivo, porque reduce los costos de transaction. Pero tambien es empobrece-
dor, en cierto sentido, porque es posible proponer que el ser humano no percibe
las transacciones necesarias al funcionamiento de la res publica como un mero
costo, sino que, al contrario, goza de estas transacciones. (En terminos econo-
micos, se diria que los seres humanos tienen una variable de «participacion», o
transaction social», en su funcion de utilidad: tal vez simplemente les gusta el
participar, transar, mercadear, intercambiar, tanto en el mercado de cosas como
en el mercado de ideas y politicas y la solution de problemas comunes.) Y no
solamente es empobrecedor, sino que, como no hay que defender, el problema
clasico de la agregacion de preferencias se alivia con una gestion publica relati-
vamente descentralizada y parti cipativa, aunque claro, esto tambien tiene costos
(perdidas de economias de escala, posibles perdidas de equidad, etc.).

Para un economista, los costos de las reuniones, la indecision, las tensiones
necesarias para tomar una decision colectiva son un puro costo, porque lo que
se persigue es la entrega eficiente del servicio en cuestion, y esto se logra al
reducir los costos de la entrega, incluyendo los costos de transaction y delibera-
tion. Esto se resume con la critica a la participation excesiva, donde se pregunta
picara -e hipoteticamente-, ^realmente tenemos que tomar un voto comuni-
tario entre los padres para decidir la marca de papel higienico que se va a com-
prar este mes en la escuela N°. 4.517?». Pero para los politicos y politologos, lo
que el economista ve como un puro costo de transaction, puede tal vez ser un

291

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

factor que, en si, crea utilidad o «goce» humano. Como hemos visto, es muy
probable que a los humanos simplemente les gusta reunirse y resolver proble-
mas colectivos (al igual que a muchos les gusta transar y regatear en los merca-
dos), naturalmente dentro de ciertos parametros, ya que a poca gente le place
tener que transar y votar, precisamente, y por ejemplo, sobre la marca de papel
higienico o pintura de paredes a ser usados en la escuela de sus hijos. Es aqui
donde entra la cuestion de solidaridad o cohesion como factor de eficiencia, y
donde el goce de los comunitaristas se puede reconciliar con la preocupacion
del economista o ejecutivo con la eficiencia de la decision y gestion publicas.
Es posible proponer que cuando hay altos niveles de cohesion y solidaridad en
una sociedad, ocurren dos cosas que ayudan a resolver la tension entre la par-
ticipation y la gestion ejecutiva. En primer lugar, las decisiones y la ejecucion
por una rama ejecutiva, tomadas por una burocracia tecnocratica sobre la base
de votaciones periodicas, mas facilmente reflejaran los deseos colectivos de la
sociedad; es decir, hay menos errores de agregacion del deseo colectivo. (Se ali-
vian los clasicos problemas de la agregacion de los deseos colectivos que tanto
preocupan a los economistas.) Pero esto es lo menos importante. Lo mas im-
portante es que mientras mayores sean la cohesion y la solidaridad, menos cuesta
eldecidiry ejectuar en forma participativa. Las decisiones se pueden tomar en for-
ma relativamente rapida, pero participativa, y por lo tanto aun las decisiones re-
lativamente pequenas se pueden establecer en forma localizada y participativa,
sin causar un desgaste de tiempo y energia entre la poblacion. Nos parece, por
tanto, que la cohesion y solidaridad son, desde un punto de vista de teoria de la
gestion publica, un desideratum claro. Desafortunadamente, a pesar de que esto
nos parece bastante claro, tal vez no sea un argumento suficientemente fuerte.
En todo caso no es suficientemente divertido desde un punto de vista empfrico,
y no nos permite hacer los numeritos que tanto nos gustan como economistas.
Por tanto, pasaremos a ver algunos datos empfricos que nos parecen bastante
convincentes en torno a las tres preguntas basicas.

El resto de este trabajo tiene tres partes. Primero analizamos la evidencia
sobre la relation entre cohesion social y education, cuando medimos esta ulti-
ma en cuanto a extension o «cantidad». Luego pasamos a ver evidencia sobre la
base de datos micro sobre la calidad escolar y la cohesion. Finalmente, repasa-
mos alguna evidencia empirica sobre la medida en que se pueda o no se pueda
generar -y medir esa generation- sobre la base ya no de la education en si, sino
del currfculo y la forma en que se gestiona la education.

Se puede anticipar que lo que se encuentra en este trabajo especificamente
para America Latina, se corresponde bastante bien con cierta literatura sobre
el tema que se ha estudiado a nivel mundial. Ritzen et al. (2002) exploran la
correlation entre education y cohesion social usando datos de PISA, el World
Values Survey (Encuesta Mundial de Valores, WVS por sus siglas en ingles), y

292

Capitulo 7 EDUCACION Y COHESION SOCIAL

los indicadores de desarrollo global del Banco Mundial (World Development
Indicators), 1 y encuentran altos niveles de correlation entre la cohesion, la con-
fianza y la education. Usando datos de paises industriales, Green et al. (2003,
2006) hallan evidencia de que la desigualdad educational tiene un impacto nega-
tivo sobre la cohesion, pero los resultados son un poco ambiguos en cuanto a las
libertades civiles y las tensiones politicas. A nivel national, Green et al. (2006) no
encuentran relaciones muy fuertes, lo que concuerda con lo que veremos un poco
mas adelante. Algunos autores, como Hagendoorn (1999), Pettigrew y Meertens
(1995), y Verbeck and Scheepers (1999) (citados por Green et al. 2006) opinan
que tambien es posible que la gente educada simplemente esconda sus tendencias
antisociales, ya que casi todas las encuestas de este tipo se basan en actitudes au-
torreportadas y no en comportamientos observados; esta critica es importante.
En forma parecida, como veremos en la cuarta section, es un poco preocupante
que cuando se les pregunta a los jovenes algo sobre sus actitudes, tienden a ser
relativamente «cohesivos», pero se da poca correlation, a veces, entre las autode-
claraciones de cohesividad y los planes concretos de hacer algo realmente cohesi-
vo, como ayudar a alguna ONG Al igual que lo que se encuentra en este trabajo,
una de las conclusiones principales de Green et al. (2003, 2006) apunta a que la
distribution de la education, mas que el nivel en si, tal vez explica o incentiva la
cohesion. Este trabajo tiende a sugerir que ambos factores importan.

Un factor relacionado con el concepto de cohesion, pero que no resulta
ser exactamente lo mismo y que ha cobrado gran importancia en los ultimos
anos, es el fenomeno de la violencia en las escuelas y colegios. En la ultima parte
de este capitulo se especula un poco sobre la posible relation que pueda haber
entre algunos aspectos vinculados con la cohesion social y la violencia escolar.

I. Educacion, cohesion, desigualdad: evidencia sobre la base de

LA «CANTIDAD» DE EDUCACION

En lo que sigue queremos evitar confirmar nuestras hipotesis principales sien-
do tautologicos. Si por cohesion social entendemos factores que incluyen a
la desigualdad, entonces es evidente que vamos a observar una relation entre
desigualdad y cohesion social. Tambien queremos distinguir lo que podriamos
llamar la propension individual a la cohesion social, que llamaremos «cohesi-
vidad», para distinguirla del fenomeno propiamente social, la cohesion, que
presumiblemente ocurre en una sociedad donde los individuos son cohesivos.

Ver www.worldvaluessurvey.org/, sitio donde hay datos descargables, y www. worldbank.org.

293

POLITICAS EDUCATIYAS Y COI IESION SOCIAL EN AMERICA LATINA

La cohesion en si es muy dificil de medir sobre la base de datos de en-
cuesta, por definicion. Como nuestra base empirica es de encuestas, preferimos
usar el vocablo «cohesividad» cuando nos referimos a algo medido a base de
resultados de encuestas a individuos. Por estas razones, hemos optado por una
definicion de la «cohesividad» relativamente estrecha: incluye los aspectos de
sentirse integrado o no-excluido, el sentir confianza ante el projimo concreto
(el vecino) y abstracto (la sociedad), y el sentir que uno comparte valores. En
comparacion con la definicion de, por ejemplo, el BID (IDB 2006), que incluye
factores del mercado de trabajo y de igualdad, hemos optado por una definicion
mas estrecha que incluye, solamente: i) la confianza que el individuo dice tener
en los otros, ii) el sentirse parte de una mayoria (sin tener que definir en que
consiste esta mayoria), iii) el trabajar por cuestiones comunitarias y iv) el orgu-
llo patrio. Estos factores no se correlacionan mucho entre ellos; miden cosas
distintas. Se combinaron para crear una variable de «cohesividad» que va de
a 4 puntos (ver Anexo).

Cuadro N° 1

DISTRIBUTION DE LOS VALORES DE LA VARIABLE «COHESIVlDAD»
POR PAIS Y VALOR DEL INDICE DE COHESIVIDAD

Argentina

3,5%

24,2%

41,9%

27,4%

3,0%

100%

30,4%

Bolivia

4,4%

27,0%

42,3%

22,9%

3,5%

100%

26,3%

Brasil

7,2%

34,5%

47,7%

9,9%

0,6%

100%

10,6%

Colombia

3,5%

30,6%

41,1%

21,2%

3,6%

100%

24,8%

Chile

2,9%

22,3%

59,7%

13,1%

2,0%

100%

15,1%

Ecuador

4,7%

35,8%

44,6%

13,6%

1,3%

100%

14,9%

Mexico

3,8%

21,7%

42,5%

27,8%

4,2%

100%

32,0%

Costa Rica

2,1%

38,1%

44,3%

13,4%

2,0%

100%

15,4%

El Salvador

3,1%

26,0%

45,0%

23,6%

2,3%

100%

25,9%

Guatemala

1,3%

33,5%

46,4%

17,9%

0,9%

100%

18,8%

Honduras

3,1%

32,0%

50,3%

13,5%

1,1%

100%

14,6%

Nicaragua

1,9%

28,5%

56,9%

11,8%

0,9%

100%

12,7%

Panama

0,8%

33,1%

47,9%

17,1%

1,1%

100%

18,2%

Republica Dominicana

1,2%

21,2%

41,8%

29,6%

6,1%

100%

35,8%

Paraguay

2,8%

24,9%

45,6%

23,0%

3,8%

100%

26,8%

Peru

7,0%

35,4%

38,7%

16,5%

2,4%

100%

18,8%

Uruguay

2,5%

20,4%

44,4%

27,8%

4,9%

100%

32,7%

Venezuela

0,4%

14,4%

53,0%

27,6%

4,6%

100%

32,2%

Nota: la variable se construyo como se indica en el Anexo 1 sobre la base de si los individuos entrevistados
sienten confianza hacia los otros, contribuyen a causas comunitarias, se sienten parte de una mayoria y tienen
orgullo de su pais. El puntaje mfnimo es -si un individuo no dice poseer ninguna de esas caracteristicas- y
el maximo es 4 -si un individuo las posee en gran o bastante medida (dependiendo de la escala usada por cada
una de las cuatro variables originales). El porcentaje de los individuos con un valor 3 6 4 se usa como fndice
de cohesividad.
Fuente: calculado por los autores a base de datos de Latinobarometro (2005).

294

Capitulo 7 EDUCACION Y COHESION SOCIAL

Al igual que hace el BID, hemos usado la base de datos de Latinobaro-
metro. El Cuadro N° 1 muestra la distribution de la variable para cada pais,
y tambien el indicador resumen que se construye simplemente tomando los
valores 3 y 4 en la escala.

El Grafico N° 1 muestra la relation entre la cohesividad y algunas varia-
bles mas «finales» o menos abstractas: la satisfaction con la vida y el bienestar
economico. 2 Este analisis se hace a nivel individual, tomando en conjunto toda
America Latina. Esto nos parece mucho mas poderoso que el tomar a cada
pais como una observation. La relation es clara y, en terminos de estadistica,
fuertemente significativa: a mayor cohesividad, mayor bienestar economico y
satisfaction con la vida. La busqueda de una relation «causal» en estas cosas nos
parece una quimera. Es posible que la gente mas feliz sea mas cohesiva, y no que
la gente cohesiva sea mas feliz, pero esta dualidad no nos parece muy impor-
tant^. Lo importante es que la cohesividad esta bastante relacionada con otros
factores menos abstractos y mas de «finalidad» que la cohesividad misma.

Grafico N° 1
COHESIVIDAD DE LOS INDIVIDUOS Y BIENESTAR

□ Porcentaje satisfecho
con la vida

■ Porcentaje que se considera
economicamente bien

1 2 3

Grado de "cohesividad" de los individuos

Ambas relaciones significativas a niveles p<0.001 en base a prueba Chi-cuadrado
Fuente: calculado por los autores a base de datos de Latinobarometro (2005).

A nivel de pais y tomando como indice de bienestar economico algo «ob-
jetivo» como el PIB per capita, la relation no es nada clara. Algunos de los
paises mas ricos, como Brasil y Chile, tienen niveles promedio de cohesividad
ciudadana bastante bajos. Otros mas pobres, como Bolivia, tienen indices de

En lo que sigue, se indica en lo general si la relation en cuestion es estadistiamente significa-
tiva. En caso de no poderse hacer, esto quedara indicado.

295

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

cohesividad el doble de lo que se encuentra en Chile o Brasil. Y algunos ricos
tambien tienen cohesividad relativamente alta, como Uruguay. En fin, no se
nota una tendencia central fuerte a nivel de pais, a diferencia de a nivel de indi-
viduo sin tener en cuenta a los paises.

Otra variable importante de «resultado» podria ser el nivel de confianza
de la gente en su gobierno. Las personas con indices de «cohesividad» supe-
riores (que son el 23% de la poblacion) en general tienen 40% mas confianza
en el gobierno (con alto grado de signification estadistica) que el resto. Esto
presumiblemente reduce los costos de transaction y de toma de decisiones.

Pensamos se puede concluir, entonces, que la «cohesividad» esta, objeti-
vamente, correlacionada con otros factores deseables que tienen que ver con la
satisfaction y el bienestar humanos.

Otra gran interrogante es si realmente al medir la «cohesividad» se esta
midiendo algo igual, o muy parecido, a otros conceptos que ya nos ocupan desde
hace mucho tiempo en America Latina, y a los cuales ya les dedicamos bastante
esfuerzo. (Para responder a la pregunta: « ^realmente tenemos que empezar a
preocuparnos por otro problema mas, aun cuando todavia no hemos tenido
mucho impacto sobre, digamos, la desigualdad?»). En particular, nos interesa
saber si la desigualdad, en varios ambitos (ingreso, education), representa «casi
lo mismo» que la cohesividad. El Grafico N° 2 demuestra que hay una relation
relativamente debil entra la desigualdad de ingresos o bienestar economico y
la cohesividad, y, por tanto, es probable que si, precisamente, debemos preocu-
parnos por la cohesividad, ademas de la desigualdad. Esto se debe en parte a
que la variabilidad relativa en la medicion de la desigualdad es mucho menor
que en la medicion de la cohesividad: el coeficiente de variation (en la muestra
relevante) para la desigualdad es solamente 0,08 y para la cohesividad es 0,33.
En ese sentido se puede concluir que la desigualdad, a pesar de ser tan alta, no
es tan «interesante» como la cohesividad, porque simplemente parece variar
tanto en terminos relativos (a nivel de pais). 3 Pero, no se trata de decidir cual
factor es mas interesante. Lo que se quiere demostrar es que, efectivamente,
la desigualdad y la cohesividad no son la misma cosa, aunque la relation sea la
esperada (a mayor desigualdad, menor cohesividad, r=-0,52). 4

Es de destacar que hay paises con mucho mas cohesividad que lo que su
distribution del ingreso llevaria a esperar. Bolivia y la Republica Dominica-
na son dos casos que sirven de ejemplo. En ambos casos existe mucho mas

Para mostrar esto «honestamente» y sin exageraciones graficas, en el Grafico N° 2 y en la
Grafico N° 3, en que se demuestran estos hechos, se han puesto los dos ejes, de forma tal que
tengan el mismo tamaiio tanto visual como anali'ticamente.
Esta relation es significativa al nivel p<0,05.

296

Capitulo 7 EDUCACION Y COHESION SOCIAL

cohesividad de lo que uno esperaria sobre la base de la desigualdad de ingresos,
y lo interesante es que esta peculiaridad se muestra sin importar el nivel de
desigualdad de ingresos. Repiiblica Dominicana tiene mucho menos desigual-
dad de ingresos que Bolivia, pero ambos sorprenden igualmente al tener mayor
cohesividad de lo que su desigualdad implicaria, como se observa en el Grafico
N° 2. En otros trabajos seria interesante investigar este fenomeno.

Aparte de la distribucion del ingreso es interesante notar la relacion que
pueda existir entre la desigualdad educacional, entendida sobre la base del co-
eficiente de Gini de los grados de escolaridad alcanzada (medidos solamente
entre los entrevistados de 25 o mas afios de edad, para evitar el sesgo introdu-
cido por los mejores grados alcanzados por los mas jovenes), y la desigualdad
de ingresos, medida sobre la base del coeficiente de Gini de la distribucion de
ingresos. Esta relacion, que se muestra en el Grafico N° 3, es mucho mas debil
en el sentido tanto correlacional (r=-0.34) como de pendiente (una pendiente
menor) que la relacion que vimos entre la distribucion del ingreso y la cohesi-
vidad, pero tiene la direction esperada. 5,6

Grafico N° 2
DESIGUALDAD ECONOMICA Y COHESIVIDAD

0,4

0,35 -

0,3 -

0,25 -

rep

0,2 - per

0,15 -

mex

»arg

el
♦

par

col *

♦

bol

♦

ua/N

♦pan

chi

i»ecu

bra
♦

hon

0,55

0,6

0,1 -I , 1

0,4 0,45 0,5 0,55 0,6 0,65 0,7

Coeficiente de Gini distribucion del ingreso familar

Fuente: calculado por los autores a base de datos de Latinobarometro 2005 para la medicion de la cohesividad
y Banco Intermaricano de Desarrollo (2007) para la medicion del coeficiente de Gini.

Notar que ambos graficos tienen la misma altura en el eje vertical y la misma anchura en el eje
horizontal, por tanto la comparacion visual de las pendientes es valida.

La relacion no es estadfsticamente significativa en los niveles acostumbrados. Hay que tomar en
cuenta que para que una correlation de 0,34 sea significativa (al nivel habitual mas bajo, o sea,
p=0,l), el tamafio de la muestra tendrfa que ser de 26. Esta muestra tiene solamente 18 paises.

297

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

GrdficoN°3
DESIGUALDAD EDUCACIONAL (BASADA EN GRADOS COMPLETADOS)

Y COHESIVIDAD

rep

0,35 -

uru
ven
arg ♦♦

mex
♦

♦

0,3 -

♦

par

bol

0,25 -

♦

col
♦

♦

0,2 -

pan

per ^^^^

gua

♦

0,15 -

chi
♦

ecu

cos
♦

bra

hon

nic

0,1 -

♦

0,05 -

0,2 0,3 0,4 0,5 0,6

Coeficiente de Gini anos de educacion generacion actual (edad>=25)
Fuente: calculado por los autores a base de datos de Latinobarometro 2005.

La tercera interrogante importante era: «,;se puede hacer algo por la co-
hesividad?» Esto lo abordamos de dos maneras. Primero, en esta section que-
remos explorar la relation que existe entre los niveles de educacion en si y la
cohesividad -la idea de que la educacion en si, tal vez sin importar el que cons-
cientemente trabaje sobre la cohesividad, ayuda a generar cohesividad. Segun-
do, en la tercera section de este trabajo, analizamos algunas ideas sobre como
la calidad de la educacion esta correlacionada con la cohesividad y, en la cuarta
section, vemos algo sobre como medir si los sistemas inculcan los valores, en
el sentido curricular, o sobre la base del manejo democratico de las escuelas, y
como esto puede ir explicitamente generando cohesividad, como meta social. La
relation entre niveles de educacion y cohesividad se muestra muy claramente
en el Grafico N° 4.

La buena noticia es que hay una relation clara entre los grados de educa-
tion cursados y el nivel de cohesividad. Pero, lo interesante (y la mala noticia,
en cierto sentido) es que no es hasta la educacion universitaria, o por lo menos
secundaria-alta, donde se nota una relation que no es solamente estadisticamente
fuerte, sino sustantivamente fuerte, entre educacion y cohesividad. Es posible que
esto sea resultado de una sola encuesta -Latinobarometro, pero el proyecto para
el cual se elaboro este documento tambien trabajo con su propia encuesta y base
de datos, ECosociAL-2007, similar a Latinobarometro y al World Values Survey,

298

Capitulo 7 EDUCACION Y COHESION SOCIAL

con una muestra de unas 1.400 personas en cada uno de los siete paises. 7 ECoso-
ciAL-2007 arroja casi exactamente los mismos resultados que Latinobarometro,
tal como se puede juzgar sobre la base del Grafico N° 5. (A partir de ECoso-
ciAL-2007 no es posible desagregar por afios de education en todos los paises,
pero no es relevante, ya que los resultados son casi iguales en todos los casos.)

Grafico N° 4
RELACION ENTRE EDUCACION Y COHESIVIDAD

0,35 -

■. y<

„ 0.3 -

0,2 1

.^^^v^*

S*yS^ '

♦—

— Gener.

-S 0,15 -

actual

| o., -

- - -■- -

- Gener.
anterior

0,05 -
-

II 1 1 1 1 1 1 III

11111

0123456789 10 11

12 13 14 15 16 17

Grados de educacion

Relacion significativa al nivel p<0.001

Fuente: calculado por los autores a base de datos de Latinobarometro 2005.

Grafico N° 5
EDUCACION Y COHESIVIDAD (VERSION 2)

30 -

■o

25 -
20 -

h Gen act

■a

15 -

□ Gen ant

■a

10 -

5 -

<Prim Prim Seel Sec2 Sup

Significativo al nivel p<0.001 a base de prueba Chi cuadrado

Fuente: calculado por los autores a base de datos de ECosociAL-2007.

7 Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Guatemala, Mexico y Peru.

299

POLITICAS EDUCATIYAS Y COI IESION SOCIAL EN AMERICA LATINA

Una virtud de la base de datos ECosociAL-2007, a diferencia de Latino-
barometro y del World Values Survey, es la mayor desagregacion de los factores
que se pueden usar para construir estos indices de cohesividad. Por ejemplo,
sabemos ahora, a base de ECosociAL-2007, que uno de los componentes de la
cohesividad, la tendencia a participar en organizaciones, no siempre aumenta
con la education: todo depende de que organization se trate. Por ejemplo, tal
vez como ha de esperarse, la participation en organizaciones religiosas dismi-
nuye fuertemente con la education, pero la participation en las asociaciones
profesionales y sindicatos y (significativamente, creando un circulo virtuoso)
asociaciones de colegios y escuelas. Esto queda ilustrado en el Grafico N° 6.

Grdfico N° 6
PARTICIPACION Y EDUCACION PORTIPO DE ORGANIZACION

□ Relig

■ Sind. prof

■ Esc. col

<Prim Prim Seel

Significative a! nivel p<0.001 a base de prueba Chi cuadrado
Fuente: calculado por los autores a base de datos de ECosociAL-2007.

De todos los factores en el indice de cohesividad construido a base de los
datos de ECosociAL-2007, los que mostraron mayor correlation positiva con
la education fueron la confianza politica en general (o el sentido de obligation),
expresada sobre la base de la tendencia a votar siempre, y la tendencia a partici-
par en organizaciones vinculadas con colegios y escuelas. Los dos factores mas
negativos en cuanto a la relation cohesividad-educacion fueron la tendencia a
participar en organizaciones religiosas y el orgullo patrio.

Otro hecho bastante interesante, que se aprecia en el Grafico N° 4, es
que los entrevistados con un nivel de education relativamente bajo (tercer gra-
do, por ejemplo) tienen un menor nivel de cohesividad en comparacion con
los entrevistados cuyos padres tienen ese nivel de education (estas personas

300

Capitulo 7 EDUCACION Y COHESION SOCIAL

normalmente presentan, ellos mismos, un nivel de education mas alto que el de
sus padres). Asi, las personas cuyos padres detentan el grado de education x, ten-
gan estas personas el grado de education que sea, muestran menos cohesividad
que las personas cuyo propio grado de education es x, si x es relativamente bajo.
Esta diferencia, por ejemplo cuando x=3 , es ligeramente significativa en un sen-
tido estadistico, con p<0,10 pero p>0,05). Se advierte en el Grafico N° 5 que
exactamente la misma relation se puede ver con los datos de ECosociAL-2007
y Latinobarometro: la gente que en esta generation tiene el mismo nivel de
education que gente en la generation anterior, sienten menos cohesividad, con
exception de los niveles mas bajos y mas altos: es un patron a destacar que ya
dos encuestas confirman.

<;Esto implica que hay un «desgaste» en la capacidad de la education para
impartir cohesividad? La evidencia sugiere que no. Para explorar esta posibili-
dad en una forma mas directa, estudiamos el grado de cohesividad en funcion
directa de la diferencia entre los grados de education de los entrevistados y sus
propios padres, no la gente en la generation anterior con igual nivel de educa-
tion. En el eje horizontal, en el Grafico N° 8, mostramos la diferencia entre la
education de los entrevistados y la de sus padres. Hay algunos casos de padres
con education universitaria e hijos sin education (-17), o varias combinaciones
parecidas (padres con 12 grados de education e hijos con 4 (-8), etc., y, del lado
contrario, padres sin education con hijos con education universitaria (17) o con
4 afios de education con hijos con 12 (+8), y cualquier combination de este tipo.
Vemos que cuando los hijos tienen mas education que sus padres, el grado de
cohesividad sube, pero tambien, fenomeno interesante, cuando tienen menos.
Pero en terminos estadisticos, la relation es, en general, levemente positiva, o
chata. La forma en «U» de la grafica no nos debe confundir, ya que tanto las
diferencias en el eje horizontal como los niveles de cohesividad en el eje verti-
cal, no son variables continuas; cada punto en la grafica representa muchisimos
individuos y hay mucho mas individuos a mano derecha que a mano izquierda
en la grafica; luego, el aspecto positivo (pendiente subiendo de izquierda a de-
recha) domina ligeramente. El tamano de las burbujas es proportional al nu-
mero de individuos en cada nivel de movilidad educational. Al ser las burbujas
a mano derecha mas grandes que las burbujas a mano izquierda, podemos ver
que la movilidad es positiva. Y, al ser las burbujas a mano derecha y hacia arriba
mas grandes que a mano izquierda hacia abajo, podemos observar que hay una
pendiente positiva, en terminos estadisticos. No deja de fascinar el hecho de
que, si se hace caso omiso al numero de individuos en cada «celda» del espacio
de coordenadas, se pueda ver una «U», vale decir, que los individuos con bas-
tante menos education que sus padres tambien tengan mayor cohesividad. Esto
deberia ser tema para otra investigation.

301

POLITICAS EDUCATIVAS Y COHESION SOCIAL EN AMERICA LATINA

Los datos de ECosociAL-2007 no confirman la relacion observada en este
grafico -pero tampoco la contradicen: simplemente no se observa relacion.

Grdfico N° 7
MOVILIDAD EDUCACIONAL INTERGENERACIONAL Y COHESIVIDAD

0.40 -

■a
cc

-C
O
<J
03

■a
o

■a

0.30 -

. O

° ° 0007

o ■ Q o-

o 4

--^

0.10 -

-17 -12

-7-2 3 8 13
Educ. individuo menos educacion padres

Relacion significativa a nivel p<0.001

Fuente: calculado por los autores a base de datos de Latinobarometro 2005.

Ahora bien, en general, el efecto mediante el cual las personas educadas
son mas cohesivas, combinado con el hecho de que en America Latina ha habi-
do un gran aumento generacional en los niveles de educacion, domina el efecto
anteriormente mencionado que implica menos cohesividad cuando la diferen-
cia intergeneracional es muy alta. La realidad es que, entre las personas cuyos
padres tenian seis o menos grados de educacion, el aumento en grados com-
pletados de una generacion a la otra ha sido de 3,8 grados, o 243%. Aun asi el
efecto es relativamente leve. Estimando tentativamente el impacto de cuatro
grados mas de educacion, sobre la base del Grafico N° 4, podemos ver que
cuatro grados podran aumentar la cohesividad en, como maximo, un 0,02 (en
una escala que va de a 1). (Tomese en cuenta que el porcentaje de personas
que son «cohesivos» es 23%. Aumentar esto en dos puntos porcentuales a base
de cuatro grados mas de educacion es algo, pero no gran cosa.) Esta relacion es,
por tanto, leve.

302

Capitulo 7 EDUCACION Y COHESION SOCIAL

En todo esto se podria pensar que hay un efecto generacional. Tal vez la
gente con mayor edad es mas optimista o mas cohesiva -tal vez formaron sus
valores en un mundo anterior al de la globalization y la penetration de medios
de comunicacion mas globalizados. De ser esto cierto, se confundiria el efecto
edad con el efecto education. La generation anterior es menos educada. Si es
mas cohesiva simplemente por efecto generacional, esto podria confundir el
efecto education. En efecto, la gente con mas edad es un poco mas cohesiva y,
naturalmente, es menos educada. Pero esto no afecta la relation notada entre
education y cohesividad. Para cualquier nivel de edad dado, la gente educada
tiende a ser mas cohesiva. 8 Tambien es cierto que los efectos son multiplicati-
vos: para una persona mayor, el ser educado redunda mas cohesividad que para
una persona de menor edad, y entre las personas mas educadas, los mayores son
mas cohesivos.

Ya hemos visto que, aparte de los niveles de education alcanzados, la des-
igualdad educational tambien guarda cierta relation con la cohesividad. La bue-
na noticia, en este caso, es el dramatico aumento que ha habido en America
Latina en cuanto a igualdad educational, medida esta sobre la base de los grados
cursados. El cambio generacional experimentado ha sido realmente dramatico,
tal como lo senala el Cuadro N° 2. 9 El cuadro muestra los coeficientes de Gini
de los grados de education que dicen tener los entrevistados y lo que dicen los
entrevistados tienen o tenfan sus padres. Naturalmente, hay que desconfiar un
poco de la memoria, o del simple conocer que puedan afirmar los hijos sobre
los grados completados por sus padres. Aun asi, los datos son impresionantes:
se experimenta una mejoria del 37% en la igualdad de la distribution de los
grados completados de una generation a la otra. (La distribution de la calidad,
mas alia de la distribution de los grados completados, es un aspecto que vemos
en otra section de este trabajo.) En la generation anterior, la distribution de
los grados de education era mas o menos igual o peor que la distribution del
ingreso (que oscila, y hace decadas oscila, alrededor de 0,55 en America Latina);
hoy la distribution de los grados completados es 20 puntos porcentuales mejor

Es importante reconocer que todos estos efectos son relativamente leves. Aun cuando estadis-
ticamente significativos, los efectos sustantivos no son en gran medida suficientemente altos
como para «explicar» la cohesividad. No se trata, en este trabajo, de establecer una teorfa de
la cohesividad o de buscar una explication de la cohesividad, sino de ver si hay alguna relation
entre la cohesividad y la education. Por ejemplo, una desviacion estandar en el nivel de educa-
tion se asocia con 0,08 desviaciones estandar en el grado de cohesividad. Si se habla de cam-
bios masivos, el efecto no es tan leve. Tomando en cuenta que la cohesividad «promedio» es de
0,23, 10 afios de education estan asociados con un cambio de 0,06 en el nivel de cohesividad.
El nivel de significatividad estadistica de las diferencias intergeneracionales entre los coefi-
cientes de Gini no se ha medido, pero a todas luces serfa alto.

303

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCLVL EN -AMERICA LATINA

que la distribucion del ingreso. Esto, sin duda, tendria algun impacto sobre la
cohesividad. El impacto se puede «leer» a simple vista en el Grafico N° 3: una
mejoria de 20 puntos en la desigualdad educacional generaria una mejoria de
unos 7 puntos en el porcentaje de gente que es «cohesiva». Este impacto no es
leve, ya que el porcentaje promedio de «cohesividad» es de 22%. Un aumento
de 7 puntos, cuando el promedio es 22, es altamente significativo. En fin, el gran
progreso en la distribucion de la education pareceria tener un efecto mucho
mayor sobre la cohesividad social que el aumento en los niveles promedio de edu-
cation. Esto se debe, probablemente, a dos razones. Primero, a que la dispersion
de los niveles promedio entre las generaciones tal vez diluye un poco la cohe-
sividad (como vimos, si alguien se ha quedado atras en relation a la generation
anterior en general -aunque no en relation a sus propios padres- tiene menos
cohesividad) y, segundo, al hecho de que los niveles promedio de education en
America Latina no han llegado a los niveles de secundaria-alta o universitarios,
que son los niveles que parecen tener el mayor impacto (ver Grafico N° 4).

Cuadro N" 2
CAMBIOS GENERACIONALES EN LA DISTRIBUCION DE LA EDUCACION

Argentina

0,47

0,22

Bolivia

0,74

0,38

Brasil

0,56

0,4

Colombia

0,55

0,34

Chile

0,44

0,21

Ecuador

0,47

0,34

Mexico

0,60

0,34

Costa Rica

0,53

0,36

El Salvador

0,62

0,51

Guatemala

0,72

0,55

Honduras

0,72

0,48

Nicaragua

0,74

0,48

Panama

0,54

0,31

Republica Dominicana

0,59

0,39

Paraguay

0,45

0,31

Peru

0,67

0,37

Uruguay

0,41

0,25

Venezuela

0,63

0,26

Promedio 0,58 0,36

Fuente: calculado por los autores a base de datos de Latinobarometro 2005.

304

Capitulo 7 EDUCACION Y COHESION SOCIAL

Un hecho notable en el Cuadro N° 2 es que, aunque ha habido progreso
en los paises con enorme desigualdad educacional, como Guatemala u Hon-
duras, en estos mismos paises la desigualdad educacional todavia esta al mismo
nivel que la desigualdad en ingresos, lo cual vaticina que la desigualdad en la
distribution del ingreso va a seguir siendo alta y que sera dificil aumentar la co-
hesividad en estas sociedades. Guatemala hoy en dia tiene 25% mas desigualdad
educacional que lo que tenia Chile hace una generacion, e igual al promedio
de America Latina hace una generacion. Esto es, en terminos burdos, que pai-
ses como Guatemala tienen unos 20-30 afios de retraso en relation al resto de
America Latina en cuanto a igualdad educacional. Otro hecho que sorprende es
que Costa Rica tenga un nivel de desigualdad absolutamente igual al promedio
de America Latina, y que hace una generacion estaba solamente un poco mejor
que el promedio, a pesar de su buena prensa y la perception generalizada en
nuestro continente sobre la relativa igualdad de oportunidades en este pais.

II. CALIDAD DE EDUCACION Y COHESION SOCIAL

Anteriormente en este texto hemos planteado una relation empirica bastante
clara entre los niveles de «cantidad» educacional y la igualdad de su distri-
bution, por un lado, y las actitudes de cohesividad por otro. Esta relation se
documenta para America Latina especificamente. Esta section da un paso mas
adelante y se pregunta si la relation existe cuando la variable en cuestion es la
calidad educacional.

Los datos del programa PISA de la OCDE, en el que han participado seis
paises latinoamericanos, brindan algunas nuevas oportunidades para ampliar
nuestra investigation sobre el papel de la cohesion social dentro del campo de
la economia de la education. En particular, hay tres variables en los datos de
PISA de la coleccion de 2000 que podrian considerarse indices de la cohesion
social, y uno de ellos se repite en la coleccion de 2003. Cinco paises latinoa-
mericanos -Argentina, Brasil, Chile, Peru y Mexico- participaron en 2000, 10 y
tres participaron en 2003 -Brasil, Mexico y Uruguay. La variable de interes que
aparece en las dos colecciones es un in dice del sentido de integration («Integr.»
mas abajo) del estudiante dentro de su medio escolar. Este indice, a su vez, esta
basado en las respuestas a preguntas sobre si el estudiante se siento excluido, si
se hace amigo de los demas alumnos facilmente, si se siente parte de la escue-
la, si los otros estudiantes se llevan bien con el, y si se siente solo. El indice se

10 En realidad, de los cinco paises, todos salvo Brasil participaron con un atraso de dos afios, es
decir, en 2002.

305

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

parece bastante al indice de «cohesividad» usado en la section anterior, pero
con la diferencia de que en este caso es un indice que mide la integration del es-
tudiante con su escuela, no su «integrabilidad» o «cohesividad» en general. Las
dos variables que aparecen solo en la coleccion de 2000 son dos indices sobre el
nivel de comunicacion social («Social» mas abajo), y de comunicacion cultural
(«Cult.» mas abajo), entre el estudiante y sus padres. Se podria argumentar que
las tres variables describen la cohesion social solo en forma indirecta. Es cierto
que no son ideales, pero parecen ser los mas apropiados dentro de la base de
datos de PISA y, como veremos, destacan algunos puntos interesantes sobre la
planificacion de la education. Ademas, a nuestro conocimiento, es lo linico que
existe sobre el tema con una base de datos rigurosa y comparativa.

Comencemos con un pequefio analisis de la correlation entre las tres va-
riables escogidas y otras variables importantes. El Cuadro N° 3 resume las co-
rrelaciones calculadas a nivel del estudiante. Cada estadistica es la media simple
entre los coeficientes de correlation por pais.

Cuadro N" 3
CORRELACIONES DENTRO DE RAISES

Comm.
Cultural

14*

12*

11*

Comm. Social

20*

48*

15*

45*

15*

36*

17*

44*

Recursos hogar

15*

29*

25*

14*

31*

22*

16*

18*

19*

Educ. padres

13*

24*

15*

22*

14*

10*

12*

18*

19*

Educ. privada

12*

-2*

-5

Alumnos/prof.

-5

-4

-5

-1

Problemas
infra.

-6

-8

-1

-2

-1

-2

Problemas mat.

-7

-8

-7

-3

-6*

-4

-3

-1

Punt, matemat.

15*

19*

14*

15*

11*

14*

15*

13*

12*

-1

-3

Punt. Lectura

24*

18*

17*

15*

17*

16*

17*

16*

18*

* Significa que todos los pai'ses rinden un coeficiente de correlacion con el sentido del promedio, significativo
a un nivel de p=0,05. De los 27 paises de ingresos altos en PISA 2000, se seleccionaron 10 paises frecuente-
mente utilizados en comparaciones internacionales.

Nota: para un pais latinoamericano (Uruguay) y otros dos paises en desarrollo se utilizaron los datos de 2003;
para los demas se utilizaron los datos de 2000. Cada valor es el promedio (multiplicado por 100) de los coefi-
cientes de correlacion (calculados a base de pares, no a base de casos de cada pais).
Fuente: bases de datos de PISA 2000 y 2003 (http://www.oecd.org/pisa).

306

Capitulo 7 EDUCACION Y COHESION SOCIAL

<;Cuales son las pautas sobresalientes y en que medida la evidencia sobre
calidad va corroborando la evidencia sobre cantidad? Primero, las tres varia-
bles que hemos escogido como representantes de la cohesion social tienen una
apreciable correlation entre ellos (sin ser tan alta la correlation que se pueda
argumentar que todas miden lo mismo) en los cuatro grupos de paises que he-
mos identificado. 11 Segundo, valores altos en cuanto a las tres variables de co-
hesion social se asocian con los indicadores tipicos de estatus socioeconomico
(SSE) -recursos educacionales en el hogar, el nivel de education de los padres,
matriculation en una escuela privada (solo en America Latina es esta asociacion
claramente significativa). Esto corresponde a la evidencia sobre «cantidad» ya
elaborada. Esta evidencia sobre «cantidad» educational y cohesividad nos se-
nala algo consistente con la evidencia sobre calidad, pero que es nuevo: hay
correlation positiva y estadisticamente significativa (aunque no muy alta) entre
las mejores puntuaciones en matematica y lectura y la cohesividad social.

Se manifiesta poca asociacion entre cohesion social y los recursos en la
escuela. La razon alumno/maestro, la falta de infraestructura fisica («Proble-
mas infra.») y de materiales educacionales («Problemas mat.») en la escuela no
muestran una correlation significativa en relation con la cohesion social. Los
paises de ingresos altos exhiben pautas particulates que parecen sugerir ciertas
dinamicas en cuanto a la cohesion social. En esos paises es la education de los
padres, y no los recursos educacionales en el hogar, la que va asociada con una
mejor cohesion social. Esto podria indicar que existe un umbral, que ya han
alcanzado los paises ricos, por encima del cual no importan tanto los recursos
materiales, aunque sigue importando el capital humano implicado por la edu-
cation de los padres.

Para los paises de America Latina participantes en PISA es interesante ver
los niveles absolutos, calculables sobre la base de PISA, en comparacion con
otros paises. El Grafico N° 9 muestra que America Latina, con la notable ex-
ception de Peru, parece tener estudiantes que se sienten excepcionalmente bien
integrados en sus entornos escolares. Pero hay que tomar en cuenta un par de
condiciones. Primero, la information usada para la composition de este indice
esta muy arraigada en la cultura y el idioma usado, y es «autorreferente» y no

Como punto de referenda para las correlaciones presentadas en el Cuadro N° 3, podemos
observar lo siguiente: es tipico estudiar la correlation entre el el estatus socioeconomico y el
logro educational. En America Latina, tomando los datos de PISA, por ejemplo, la correla-
tion entre la education de los padres y la puntuacion en lectura es de 0,37, y entre recursos
en el hogar y lectura es de 0,32. Estos datos no se muestran en el Cuadro N° 3, pero se
pueden usar como punto de referenda y de comparacion. La correlation entre integration
social («Integr.») y la puntuacion en lectura (que si se muestra en el cuadro) es de 0,19 para
America Latina.

307

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

medida «objetivamente». Es posible que, por ejemplo, los estudiantes latinoa-
mericanos esten menos dispuestos, culturalmente, a admitir que se sienten so-
los. La aparente homogeneidad de America Latina en el Grafico N° 8 es, hasta
cierto punto, funcion de una cultura compartida. Segundo, los paises latinoame-
ricanos muestran la mayor variabilidad, en terminos de la desviacion estandar
del indicador, de los paises en el grafico. Se supone que esto estaria relacionado
con el alto nivel de desigualdad de SSE en la region -en el Cuadro N° 3 vimos
que el sentido de integracion del estudiante esta fuertemente correlacionado
con las variables de SSE. Es decir, a pesar de los altos valores en las medias, en
America Latina hay estudiantes que se sienten marginados. Por ejemplo, del
95% de estudiantes en Argentina, Chile, Brasil, Mexico y Uruguay que respon-
dieron a la pregunta sobre si se sentian solos, el 10% manifesto que si. A nivel
nacional, la estadistica variaba entre 18% para Chile y 9% para Brasil. En Peru,
un 23% de los estudiantes que respondieron a la pregunta se sentian solos.

Grafico N° 8
SENTIDO DE INTEGRACION DE LOS ALUMNOS DENTRO DE SUS ESCUELAS

I 1

03 n > CD
33 X 33 33

X X > I— CD >

— l>-or— O33C033
C=r~ O^MCZCDo

in 7s. c- -n c >

O CD
> CD

CO 33 d O 2! 3D

> > CO "O

Nota: 3 signifies PISA 2003 (en vez de PISA 2000). Las barras verticales indican el intervalo de confianza de
la media de los estudiantes (nivel de confianza es de 0,95). Se utilizaron las ponderaciones replicadas de PISA
para tomar en cuenta la forma de la muestra. La escala del indice esta disenada para dar una media de cero
para los estudiantes de la OCDE.
Fuente: bases de datos de PISA 2000 y 2003.

308

Capitulo 7 EDUCACION Y COHESION SOCIAL

El hecho de que los estudiantes en America Latina parezcan mas inte-
grados, puede responder a que simplemente las escuelas en America Latina
son mas homogeneas internamente. La variable sobre la sensation de sentirse
integrado, en PISA, mide esta sensation en cuanto a la escuela. Si las escuelas
en America Latina son mas homogeneas que en otros paises, entonces es posi-
ble que este sentirse integrado sea algo un poco artificial, en el sentido de que
depende del hecho de que las escuelas no reflejan, internamente, la variabilidad
o heterogeneidad de la sociedad. Esto se analizo tratando de ver, por un lado,
el coeficiente de Gini del nivel educational de los padres de los estudiantes (eje
vertical) para cada pais, y, luego, usando el coeficiente G(0) de desigualdad,
tratando de ver que porcentaje de la desigualdad total esta dentro de las escuelas
y entre las escuelas en America Latina y el resto del mundo. El eje horizontal
mide el grado de desigualdad educational de los padres que se situa entre el de
las escuelas. Los resultados se pueden observar en el Grafico N° 9.

Grdfico N° 9
DESIGUALDAD TOTAL Y ENTRE LAS ESCUELAS

0,50 -

0,45 -

• TUN |

0,40 -

•"RJR

■o

0,35 -
0,30 -

• URY | MEX

■a
co
■a

CD
CT
CD

0,25 -
0,20 -
0,15 -

A--

i ARG BRA #
ESP A' PER ^

i IDN # # # THA

A A A * C - H - L
AA A A

A A HUN

A A' A
A

0,10 -
0,05 -

0,00 -

111111

15% 20% 25% 30% 35% 40% 45%

% de desigualdad que esta entre las escuelas

• Ameri

a Latina

• Otros paises en desarrollo A Europa del Este ▲ Paises de ingresos altos

Nota: El eje horizontal se refiere a la descomposicion de la entropia generalizada (GE(0)). La cruz dentro del
grafico identifica cuadrantes aproximados. Por ejemplo, el cuadrante de alta desigualdad en general y de un
alto porcentaje de desigualdad situada entre las escuelas es el cuadrante a mano derecha y hacia arriba, y es en
ese cuadrante donde se situa la mayoria de los paises de America Latina, con exception de Uruguay.
Fuente: bases de datos de PISA 2000 y 2003.

309

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

Los paises de America Latina y los otros cuatro paises en desarrollo son
claramente mas desiguales que los paises de ingresos altos y de Europa del Este.
Pero el coeficiente de Gini, que nos indica la desigualdad en general, no cuen-
ta todo el cuento. Si nos fijamos en el eje horizontal, vemos que en los paises
de America Latina una gran parte de la desigualdad en el SSE existe entre las
escuelas. Confirmamos que si es posible que la sensacion de integracion que
sienten los estudiantes latinoamericanos es un poco artificial, y se debe a que en
America Latina mucha de la desigualdad esta entre las escuelas; dentro de las
escuelas hay relativamente mas homogeneidad. Las escuelas en America Latina
no «mezclan» a los estudiantes tanto como en otros paises, lo cual les permite a
los estudiantes lograr una sensacion un poco artificial de integracion con «su»
escuela: la escuela esta llena, relativamente hablando, de otros como ellos. Por
otro lado, los desafios para America Latina son particulares.

Mas arriba hemos visto que la correlation sencilla es significativa, en gene-
ral, entre el logro educacional (la «calidad») y los factores de cohesividad. Pero
queremos ir un poco mas lejos. El Cuadro N° 4 muestra, para un caso especifico
(Peru), que esta relation bivariada entre integracion social y logros academicos
persiste aun en un contexto multivariado. Mas aun, en terminos de significado
estadistico, este aspecto de cohesividad domina sobre otros factores tradicio-
nales en cuanto a su impacto sobre el logro educacional. Si no queremos pecar
de buscar causalidad donde tal vez no la hay, digamos mas modestamente que
la correlation entre la cohesividad y la calidad domina a las otras correlacio-
nes, mas tradicionales, entre insumos y calidad. Esto nos parece interesante en
cuanto a sus implicaciones para el desarrollo de la calidad en America Latina.

Cuadro N" 4
FUNCION DE PRODUCCION BASICA PARA PERU

4429

0,313

Puntnacion en ledum

Estad. T

Constant

290,8

12,26

Comm. cultural

-2,81

-3,31

Comm. social

3,54

3,56

Integracion

15,16

17,15

Horas/afio

0,02

1,13

Recursos hogar

6,58

8,71

Educ. padres

12,48

14,13

Educ. privada

57,08

7,53

Alumnos/prof.

1,59

4,29

Problemas infra.

-1,43

-0,46

Problemas mat.

-18,51

-6,42

Fuente: elaborado a base de datos de PISA 2000.

310

Capitulo 7 EDUCACION Y COHESION SOCIAL

Los resultados del Cuadro N° 4 pueden resultar dificiles para interpre-
ter para algunos que tienen que tomar decisiones politicas en el gobierno
de la educacion. El siguiente grafico intenta presentar los resultados de las
cinco aplicaciones del modelo en los cinco paises de una forma mas sencilla.
El grafico representa la mejora en terminos de puntuaciones en lectura que
se esperaria, sobre la base de los resultados obtenidos, si el valor medio de
la variable explicativa mejorara hasta el valor del percentil nonagesimo. Por
ejemplo, el valor medio del indice de integracion para Argentina es 0,18, pero
los estudiantes mas integrados (en el percentil nonagesimo) llevan un valor
en el indice de 1,45. Si todos los estudiantes en Argentina alcanzaran ese ni-
vel de 1,45 (claramente una meta muy ambiciosa), ^cual seria la mejora en la
puntuacion de lectura? El modelo indica que la puntuacion media en lectura
subiria a 10,6; es decir, aumentaria de 417 a 428 (el Grafico N° 10 da una idea
de la importancia de tal mejora). El grafico nos dice que la variable sobre la
integracion del estudiante rinde bien dentro del modelo y tiene asociaciones
independientes con el rendimiento en lectura que son iguales o mayores a
las asociaciones de las otras dos variables de cohesion social. Ademas, esta
variable muestra asociaciones comparables con algunos de las variables de
recursos educacionales -por ejemplo en Chile (datos no mostrados, pero es-
timados para este trabajo) tiene igual preponderancia que la variable sobre
recursos educacionales en el hogar. En los cinco paises tiene mayor peso que
la variable sobre la infraestructura fisica de la escuela. En el caso de Peru, la
importancia de la variable sobre la integracion del estudiante en la escuela es
especialmente sobresaliente.

Cabe destacar que hay que interpretar estas asociaciones con mucho cui-
dado, pues aunque es muy concebible que los recursos en el hogar causen un
mejor rendimiento, es poco probable que la causalidad en el caso del sentido
de integracion del estudiante corra solo en esta direction. Es mas probable que
el sentido de integracion y el rendimiento tengan una causalidad bidireccional.
No obstante, el mero hecho de que esta variable sea significativa en el modelo
que hemos construido, sugiere fuertemente que los factores de cohesion social
merecen mas atencion en los modelos sobre la production de la educacion y en
la polftica de calidad educacional. Concretamente, aunque una falta de mate-
riales educacionales en las escuelas de manera clara impide la rendition escolar
(especialmente en paises como Peru y Argentina, segiin el Grafico N° 10) y
merece una atencion seria por parte de los planificadores de la educacion, pro-
gramas de intervention dirigidos hacia la mejora de elementos menos tangibles,
como el sentido de integracion del alumno en su escuela, parecen merecer un
enfoque politico de igual peso.

311

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

GrdficoN°10
EFECTOS CONDICIONALES SOBRE EL LOGRO EN LECTURA

40 -

20 -

10 -

■ Comni. cultural

■ Comm. social

□ Integracion

■ Recursos hogar

■ Educ. padres

□ Educ. privada

□ Problemas infra.

■ Problemas mat.

Fuente: elaborado a base de datos de PISA 2000.

En la seccion sobre «cantidad educacional» y cohesion mostramos una
relacion (un poco debil) entre la desigualdad educacional y la cohesividad. Tam-
bien vimos que la igualdad en cuanto a «cantidad» educacional ha mejorado
muchisimo de la generacion anterior a la actual. Con los datos de calidad apre-
ciaremos algo parecido, mas abajo. Sin embargo, resulta importante enfatizar
que el problema de la desigualdad de los logros nos parece, en si mismo, un
problema relevante que no se ha abordado de manera suficiente en America
Latina, que probablemente se relacione con la cohesividad.

Nos limitaremos en el resto de esta seccion (de ahora en adelante) a un
analisis de valores a nivel de pais. La relacion, a nivel del pais, y enfocan-
donos por el momento en America Latina, entre nuestros indicadores PISA
de cohesion social y otras variables confirman lo que vimos antes, al mismo
tiempo que amplia el discurso. La cohesion social, como se ve reflejada en la
variable sobre el sentido de integracion del alumno, tiene una relacion posi-
tiva y sustantiva con el SSE, medido por la variable PISA de recursos en el
hogar (una correlacion entre individuos de 0,58, considerando solo los seis
paises latinoamericanos). El bienestar economico parece capaz de «comprar»

312

Capitulo 7 EDUCACION Y COHESION SOCIAL

la cohesion social, segiin los datos de PISA. En cambio, si intentamos hallar
una correlacion negativa entre la cohesion social y la desigualdad educational,
en terminos de cantidad de education (mas desigualdad va asociado con me-
nos cohesion social), no la encontramos en los datos de PISA. De hecho, la
correlacion (en America Latina, a nivel de pais) entre la desigualdad en los
afios de education de los padres y la cohesion social (sentido de integration)
es ligeramente negativa (-0,23). Antes, usando los datos de Latinobarometro,
habiamos encontrado solo una relation debil entre cohesividad y desigualdad
educational, midiendo esta ultima en cuando a cantidad. Sin embargo, un ana-
lisis de la relation entre la desigualdad educational, en terminos de su calidad,
y la cohesion social muestra que la relation es muy clara. Es posible que las
variables de «cantidad» no reflejen muy bien lo que ocurre en una sociedad y
simplemente no predicen, tan bien como las variables de «calidad», los efectos
socioeconomics de la education -esto, naturalmente, es un debate antiguo
(ver por ejemplo Hanushek y Woessman 2007). La correlacion entre la des-
igualdad en puntuaciones y el sentido de integration del alumno es de -0,67
para Matematica y -0,42 para lectura. Pero lo que realmente sobresale es la
fuerte correlacion positiva entre la puntuacion media del pais y la cohesion
social, de 0,76 y 0,86 para Matematica y lectura, respectivamente. La calidad
del capital humano, y su igualdad, parecen ser importantes factores detras de
la cohesion social.

Dada la importancia de estas dinamicas, merece la pena enfocarse un
poco en la relation entre la puntuacion media y su desigualdad. El Grafico
N° 11 ofrece un cuadro de esta relation en referenda a 29 paises en PISA.
El coeficiente de correlacion es de -0,82 y el de regresion es de 0,67. Queda
muy claro que son los paises que rinden peor en general en las pruebas de
PISA los que tienen la mayor desigualdad educational. La pauta nos permi-
te identificar unas excepciones. En America Latina, el caso de Argentina se
destaca. Aunque Argentina rinde una media en matematica parecida a la de
Chile y Mexico, muestra una desigualdad mucho mayor que la de los otros
dos paises, y mayor aun que la de Brasil. En cierto sentido, Argentina no
«deberia» tener tanta desigualdad educational, y el tema parece merecer una
atencion especial por parte de los planificadores de la education en Argenti-
na. Mexico, en cambio, muestra un nivel de igualdad exceptional en relation
a su puntuacion media. En parte, esto podria atribuirse a la relativa baja co-
bertura del sistema escolar en Mexico con respecto a jovenes de 15 afios (el
enfoque de PISA), lo cual resulta en un grupo de alumnos mas homogeneo,
dado que suelen ser los alumnos con un nivel de SSE mas bajo quienes se ven
excluidos del sistema.

313

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

GrdficoN°ll
DESIGUALDAD Y PUNTUACIONES EN MATEMATICA

• per

#ARG

•to

•fi^A

^^ *ALB

c £ -

^\ ♦ ROU

CO
CO

♦MlCik

\^ * BbK ♦ LVA
#CHL ^^TUR ♦HI#tzE

♦ IDN •UR¥^ 4pQL

♦TUN ♦ THA\

\. ♦RUS
#MEX \.

♦AUS

o _

♦ ESP

♦fR4g*^

♦ CAN»K9RJ

300

II
350 400 450 500

550

Puntuacion media en Matematica

Nota: el eje vertical se refiere al coeficiente de Gini.
Fuente: elaborado a base de datos de PISA 2000 y 2003.

En el Grafico N° 12 se puede apreciar tan to el nivel general de rendi-
miento escolar como el nivel de desigualdad de los seis paises latinoamericanos
de PISA en un contexto mas global, especialmente en cuanto a otros paises en
desarrollo. El grafico se elaboro usando no solo las dos bases de datos de PISA
(2000 y 2003), sino tambien los datos de TIMSS de 2003 y sobre el rendimien-
to en 8° grado de la escuela. Solo un pais latinoamericano, Chile, participo en la
ronda de TIMSS de 2003. Chile y cinco paises mas que habian parti cipado en
PISAy en TIMSS sirvieron de «puentes» para permitir un ajuste a los datos de
TIMSS, con la finalidad de que tuvieran la misma escala que PISA.

Cada quintil de alumnos, representado en el eje horizontal del Grafico
N° 12, contiene una quinta parte de todos los participantes (ponderados) de
PISAy TIMSS incluidos en este analisis. La categorizacion de los individuos

314

Capitulo 7 EDUCACION Y COHESION SOCIAL

se hizo a nivel global, no dentro de cada pais, y por lo tanto no aparece, por
ejemplo, el quintil 1 (que tiene el SSE menor) en el caso de Japon, y tam-
poco aparece el quintil 5 en el caso de Ghana. Para esta categorization, se
utilizaron variables sobre el hogar del alumno (incluido el nivel de educacion
de los padres). En el eje vertical se indica la puntuacion media de cada quintil
en cada pais. La relation fuerte entre el SSE y el rendimiento escolar dentro
de cada pais se nota claramente en la inclination positiva de cada curva. Pero
lo que tambien es notable, es la gran diferencia entre grupos de alumnos de
SSE similares en diferentes paises. De hecho, hay varios casos donde se po-
dria decir que ser rico en un pais trae menos ventajas educacionales que ser
pobre en otro pais. Por ejemplo, los alumnos del quintil 5 en Peru alcanzan
puntuaciones en Matematica que son inferiores a las puntuaciones del quintil
1 en Uruguay. Evidentemente, mas alia de la fuerte influencia del SSE dentro
de cada pais, hay efectos-pais especificos que determinan donde en la escala
de rendimiento se situa el alumno. Estos efectos incluirian, particularmente,
las politicas educacionales, como se organizan los docentes y factores histo-
ricos como los idiomas del curriculo y de los alumnos. Es importante tomar
en cuenta que aunque el nivel de desarrollo economico ejerce una influencia
sobre la calidad de la educacion (todos los paises desarrollados estan en la par-
te superior del grafico), las restricciones economicas no constituyen barreras
insuperables. Hay muchos casos donde, por ejemplo, el producto interno bru-
to per capita no predice el rendimiento escolar. Malasia tiene puntuaciones
mejores que los Estados Unidos, Indonesia rinde mejor que Brasil y Egip-
to es superior a Arabia Saudita. Esto se explica en gran parte por la eficacia
de las politicas educacionales del pais. Pero el grafico no solo indica que los
gobiernos pueden hacer algo, sino que indica algunos puntos clave sobre lo
que hay que hacer. El enfasis que se da al mejoramiento de la educacion de
los pobres y marginados en muchos paises en desarrollo es obviamente im-
portante. Habiamos visto antes como una alta desigualdad en el rendimiento
va asociada con puntuaciones medias mas bajas. Pero al mismo tiempo, el
Grafico N° 12 muestra como cada pais, en todos sus niveles de SSE, funciona
como un conjunto. Subir la curva implica subir el rendimiento del sistema
educativo del pais en su totalidad, en todos los niveles de SSE. Expresado de
otra manera, hay que entender, por ejemplo, cuales son los obstaculos que no
permiten que los alumnos brasilenos, de todas las clases sociales, lleguen al
nivel de rendimiento de, por ejemplo, Turquia o Uruguay. La pobreza es parte
del problema, pero no hay que olvidar los problemas sistematicos que afectan
integramente al sistema educativo.

315

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

GrdficoN°12
RENDIMIENTO ESCOLAR Y SSE POR PAIS 1

2 3

Quintiles de SSE de alumnos

Nota: los seis pai'ses latinoamericanos estan representados por las li'neas mas gruesas. Algunos pai'ses de ingre-
sos altos y de Europa del Este se incluyeron en el Cuadro N° 3 fueron excluidos en este grafico para mejorar
su legibilidad.
Fuente: bases de datos de PISA 2000 y 2003, y de TIMSS 2003 para el 8° grado (http://timss.bc.edu).

El ajuste de los datos de TIMSS para que conformaran con la estructura de PISA se realizo
siguiendo los siguientes pasos. Primero, se eligieron seis paises bastante diferentes que tertian
datos a los dos lados y que servirian como puentes entre las dos bases de datos. Estos fueron
IDN (Indonesia), AUS (Australia), JPN (Japon), BGR (Bulgaria), HUN (Hungria) y CHL
(Chile). Usando estos seis puentes, se ajusto la distribution de los alumnos TLMSS a traves de
sus percentiles de SSE, para que la escala de SSE conformara con la de PISA. Luego, se ajusto
tanto la media como la pendiente de la curva de cada pais TIMSS, usando los pai'ses puentes y
tomando en cuenta que los ajustes podian variar segun la media original de TIMSS.

316

Capitulo 7 EDUCACION Y COHESION SOCIAL

Para finalizar este analisis, el Graflco N° 13 ofrece un resumen del gra-
fico anterior, usando las regiones mundiales utilizadas en los informes de la
Education Para Todos de la UNESCO. America Latina, situada por encima
de Africa Subsahariana, pero por debajo de los Estados arabes, surge como una
region con desafios particularmente grandes en el campo de la calidad de la
education. Tomando en cuenta la alta correlation entre calidad educational y
cohesion social, es factible concluir que los esfuerzos para mejorar la cohesion
social deberian enfocarse, en gran parte, en la calidad del servicio que brindan
las instituciones educacionales en America Latina.

GrdficoN°13
RENDIMIENTO ESCOLAR Y SSE POR REGION MUNDIAL

£
a
*•>
re

i/>
a
c
o
o
re

*->
c

600

550 -

500 -

450

400

350

300

250 -

200

Pacrfico i

America- del N./Europa Occ. (7)
"&jrijpa;Cent./0'iental (9)

As^Oriental (6)

ia Mer. y Occ. (2)

America Latina (6)

f rica Subsahariana (3)

12 3 4 5

Quintiles de SSE de alumnos

Nota: los mimeros en parentesis se refieran al numero de pai'ses por region utilizados. Las curvas son ponde

radas segun el tamano de las poblaciones de estudiantes.

Fuente: bases de datos de PISA 2000 y 2003, y de TIMSS 2003 para el 8° grado.

317

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

III. £PUEDEN LOS SISTEMAS EDUCACIONALES «MANUFACTURAR» Y MEDIR
EL LOGRO DE LA COHESION SOCIAL?

Japon es tal vez el ejemplo canonico de un pais con alta cohesion social. En
paises como este, ^como se logra esa cohesion y que tiene que ver el sistema
educacional con esto? En el caso de Japon, y sin pretender generalizar sobre
la base de un trabajo de este tipo, vemos que en su simpatico libro, Learning
to Bow, el maestro estadounidense Bruce Feiler no nos deja dudas: en Japon,
la cohesion se manufactura, consciente y efectivamente, aunque, claro esta, la
sociedad se presta, exogenamente, a este proceso. ^En que medida parece que
esto sea cierto oposible en otros paises?

En las siguientes paginas exploramos posibles rutas hacia una sociedad
cohesiva, usando el contexto educacional como concepto organizador. Como
estudios de casos destacamos la organization del sistema educacional de tres
paises de interes: Cuba, Chile y Brasil. Una revision del contexto historico y
construction social de cada uno de estos paises esta completamente fuera del
alcance de este ejercicio. Sin embargo, algunos trabajos previos sobre la educa-
tion en estos paises nos ayudan a destacar aspectos iluminadores sobre la oferta
educativa y el nivel de cohesion social en las sociedades cubanas, chilenas y
brasileras.

Dentro de la ciencia politica, se han definido dos posibles caminos para
la creation o el fomento de la cohesion social (Green et al. 2003, 2006). De
acuerdo con la tradition sociodemocratica, se puede obtener cohesion social
a traves de la construction de valores compartidos y el fomento del senti-
miento comunitario con desafios y objetivos en comun (Maxwell 1996). En
esta perspectiva, el sector publico y sus instituciones (education, salud, etc.)
tienen un papel fuerte y activo en la promotion de la cohesion social, espe-
cialmente a traves de la reduction de desigualdad. (Aunque, como hemos
visto mas arriba, cohesion e igualdad no son, empiricamente, la misma cosa.)
El otro camino o alternativa es mas liberal y se enfoca en los derechos indivi-
duals y el acceso a los mercados. En este contexto, el papel del gobierno es
asegurar la presencia de mecanismos democraticos de resolution de conflic-
tos (por ejemplo, un sistema juridico mas transparente). La cohesion social
en esta construction es un proceso que no necesariamente implica valores
compartidos, sino expectativas y esperanzas compartidas sobre la base del
crecimiento economico.

La decision de optar por mecanismos «solidarios» versus «individualis-
tas» para aumentar la cohesion social depende de la orientation politica de
cada pais. En America Latina, algunos gobiernos han intentado seguir la ruta
«solidaria» a traves de la inversion en su sistema educacional. Tal vez el caso

318

Capitulo 7 EDUCACION Y COHESION SOCIAL

mas destacado en terminos de su compacto social en el ambito de educacion
es Cuba. Desde la decada de 1960, la educacion ha sido el principal vehiculo
de transmision de los valores del gobierno cubano, o lo que el gobierno cuba-
no quisiera fuesen los valores de la sociedad. Entre los ejemplos de politicas
y programas educacionales que han servido para fomentar la cohesion social
en Cuba se cuenta: la campana de alfabetizacion de los afios sesenta, que tuvo
como proposito la aproximacion de los grupos marginados con la sociedad mas
privilegiada (Fagan 1969), y el esfuerzo para minimizar la inequidad entre las
escuelas urbanas y rurales y expandir la educacion universal hasta secundaria
(Carnoy y Werthein 1980).

El sistema educacional cubano ha mostrado que es posible entregar edu-
cacion de calidad para todos los miembros de una sociedad: el exito cubano en
la primera prueba LLECE fue el foco de mucha atencion y estudio (LLECE
1998; Carnoy et al. 2007). Cohesion social y total centralization de las deci-
siones en el ambito educacional han sido metas explicitas del gobierno cubano
desde el principio de la revolucion. Como se ha sefialado arriba, la reduction
en las desigualdades tiende, de por si, a aumentar la cohesion. Pero, ademas,
en Cuba se «manufactura» la cohesion de forma consciente: el curriculo de
educacion civica se destaca por su enfasis sobre la importancia del bienestar de
la sociedad. La politica educativa define la educacion para la ciudadania como
algo que «integra la educacion civica, la educacion sobre valores morales y el
trabajo politico ideologico con el proposito de apoyar la continuidad del pro-
yecto de la revolucion y fortalecer la democracia socialista» (Acosta 2005). Sus
objetivos explicitos incluyen «respeto por si mismo y en las relaciones con su
familia, maestros, companeros y demas personas que le rodean; mostrar afecto,
honestidad, honradez, modestia, cortesia y solidaridad» (Acosta 2005:32). Sin
entrar (mucho) en el debate politico-ideologico sobre si lo siguiente es «co-
rrecto» o no, varios estudios documentan el papel del gobierno cubano en la
promotion de la idea que el bienestar de la sociedad, en terminos colectivos, es
mas importante que el del individuo (Aguirre 2002; Cruz-Taura 2003). De he-
cho, el curriculo cubano es parte importante del proceso de «indoctrinacion»
de la sociedad cubana en esta idea colectiva y en los principios de la revolucion
(Gomez 2003).

Muchos paises en America Latina han intentado seguir un camino mas
liberal sobre la base de las ideas del mercado. El pais que ha sobresalido por
su orientation hacia las politicas del mercado liberal es Chile, que durante las
decadas de 1970 y 1980 implemento las recomendaciones de economistas for-
mados en la tradition liberal de la Universidad de Chicago (Gove 1997). Su
programa estaba ligado directamente a las teorias de capital humano y la forma-
tion del individuo. La formation basica ciudadana para la participation social

319

POLITICAS EDUCATIYAS Y COI IESION SOCIAL EN AMERICA LATINA

fue la meta expresada por los disenadores del plan del gobierno chileno, pero
su realization ocurrio a traves de la introduction del mercado y la descentrali-
zacion del sistema educacional. Escuelas privadas (subvencionadas) y publicas
(gerenciadas por unos 300 municipios) reciben el mismo financiamiento del
gobierno central (calculado sobre la base de la asistencia de los alumnos) para
el funcionamiento de sus escuelas (McEwan y Carnoy 2000). Muchas de esas
politicas siguieron en pie despues de la llegada de los gobiernos democraticos,
aunque tambien se implantaron nuevas politicas orientadas a mejorar el acceso
y suplir deficiencias (Jornada completa, programa P900, etc.). Comparado con
el sistema cubano, el sistema educacional chileno es descentralizado y orien-
tado al exito individual. Si bien sin duda Chile ha alcanzado altos grados de
acceso a la education, esto choca con los niveles de cohesividad relativamente
bajos observados sobre la base de nuestro indice.

La experiencia de Brasil con la creation de la cohesion social a traves de su
sistema educacional se puede situar al medio de estos dos extremos. Brasil es un
pais altamente descentralizado, desigual y heterogeneo. Al ser el pais mas gran-
de de America Latina, su gran tamano casi garantiza la heterogeneidad -Brasil
esta divido geografica, economica y racialmente, y no es heterogeneo solamen-
te en el sentido cultural o geografico, sino que, al ser un pais federal con una es-
tructura bastante clara de niveles de gobernabilidad (municipio, estado y nivel
federal), tambien posee heterogeneidad estructural. Tales son las divisiones, que
un economista brasileno jocosamente propone rebautizar su pais como «Bel-
India», porque partes de la sociedad viven con el estandar de Belgica y otros, los
mas pobres, con el de la India (de Moura Castro y Cabrol 1998).

La expansion de la education en Brasil ha sido lenta: tan recientemente
como en 1980, la tasa neta de matricula de education primaria rondaba recien el
60%, cuando el promedio para America Latina y el Caribe ya andaba alrededor
del 100% -un atraso realmente notable, sobre todo porque el ingreso per capita
de Brasil es, y ha sido por muchas decadas, bastante mas alto que el promedio
en America Latina. En los anos noventa el sistema educacional fue expandido
fuertemente, llegando a niveles casi universales (98% en education primaria).
Sin embargo, el papel del gobierno central es minimo en comparacion con los
otros casos destacados arriba: la education preuniversitaria esta controlada y
financiada por 27 sistemas estatales y mas de 5.600 sistemas municipales. No
sorprende, tal vez, que Brasil tenga el mas bajo valor en el indice de cohesividad
elaborado para este trabajo.

Esta heterogeneidad estructural del sistema brasileno ha sido fuente de
desigualdad dentro del sistema: hasta los anos ochenta los gastos per capita de
algunos municipios eran 10 veces mayores que los de otros. Con la creation
del FUNDEF en 1998, el gobierno federal establecio un nivel minimo de

320

Capitulo 7 EDUCACION Y COHESION SOCIAL

financiamiento por alumno; su impacto se tradujo en minimizar estas discre-
pancias y ayudar a los sistemas educacionales mas carentes (especialmente en
el noroeste del pais). En afios recientes, la creation del programa Bolsa Escola
(hoy Bolsa Familia) para ayudar a que las familias pobres mantengan a sus hijos
matriculados en la escuela, ha sefialado una nueva direction del Estado, y se
observa que las expectativas de estas familias pobres son altas. En un estudio
de mil familias en el nordeste de Brasil, un 96% de los padres entrevistados
queria que sus hijos ingresasen a la education superior. Actualmente alrede-
dor de 10% tiene esta oportunidad. Hemos visto mas arriba que la cohesion
social parece depender de la igualdad educational y del acceso, en promedio,
a niveles relativamente altos de education. Es posible que, dado que Bra-
sil ha logrado la universalizacion de la education basica tan recientemente,
y todavia tiene bastante desigualdad, depender estrictamente del progreso
en el acceso y la igualdad implicaria que tomara mucho tiempo aumentar la
cohesion social.

Estos ejemplos muestran algunas de las direcciones divergentes que va-
rios paises han tornado en sus sistemas educacionales, en cuanto a la organiza-
tion y financiamiento, pero nos dice poco sobre como se enfrenta el problema
de la cohesion social a traves del curriculo. La forma tipica de abordar esta
cuestion es, naturalmente, a traves del curriculo, especialmente en Education
Civica e Historia. A diferencia, sin embargo, de cuestiones relativamente sen-
cillas (pero aun asi desafiantes) como Lenguaje o Matematica, la transmision
de la Education Civica varia mucho entre paises y no tiene un lugar bien esta-
blecido en el curriculo international. Dentro de un pais, la Education Civica
puede ser enseiiada como un tema especifico (bajo el nombre de Historia,
Politicas Piiblicas, o incluso con el nombre de Education Civica) o bajo un
principio integrador en los temas tradicionales impartidos en un curriculo na-
tional (Lehmann 2004). Esta variation dificulta la medicion de la Education
Civica entre paises, pero algunas organizaciones lo han intentado, tal como
describimos mas abajo.

Con tantas maneras y esfuerzos para fomentar la cohesion social, es impor-
tante entender si realmente podemos medir lo que hacen los sistemas educacio-
nales en este sentido, tanto en el sentido de conocimientos como de actitudes.
La iniciativa mas grande de medir la cohesion social, o, tal vez, mejor, el cono-
cimiento sobre la cohesion y los valores civicos, es la del Estudio International
de Civica, que ha sido realizado dos veces por la Asociacion International para
la Evaluation de la Calidad de Education (IEA por sus siglas en ingles). La pri-
mera prueba se realizo en 1971 con la participation de nueve paises: Alemania
Federal, Finlandia, Irlanda, Israel, Italia, Paises Bajos, Nueva Zelanda, Suecia y
Estados Unidos. La segunda prueba fue en 1995, esta vez con la participation

321

POLITICAS EDUCATIYAS Y COI IESION SOCIAL EN AMERICA LATINA

de 28 paises, entre ellos Colombia y Chile de America Latina. Tambien inclu-
yo 1 1 paises del antiguo bloque socialista: Bulgaria, Republica Checa, Estonia,
Eslovaquia, Hungria, Latvia, Lituania, Polonia, Rumania, Rusia, Eslovenia, na-
ciones que estaban en transition a la democracia. El resto, 15 paises, incluyo
algunos participantes antiguos y otros nuevos del «primer» mundo: Alemania,
Australia, Belgica (francesa), Chipre, Dinamarca, Finlandia, Grecia, Inglaterra,
Hong Kong, Italia, Noruega, Portugal, Suecia, Suiza y Estados Unidos. El estu-
dio abarco 90.000 jovenes de catorce afios, 10.000 profesores y 4.000 directores
de escuela.

La decision de hacer un Segundo Estudio Internacional de Civica fue to-
mada por el IEA sobre la base de los multiples cambios experimentados en
el mundo entre la decada de 1970 y el fin de siglo: la globalization, el multi-
culturalismo, las transiciones en la Europa Oriental y Asia Central, la perdida
relativa del poder de los Estados nacionales en la mediation de los sentidos de
la vida cultural, los cambios en la position y en el papel de la juventud y otras
cuestiones (Restrepo et al. 2001).

La prueba tiene como proposito medir las maneras en que los jovenes
estan preparados para ser ciudadanos en una democracia. Las categorfas de
la prueba incluyen conocimiento global, actitudes referentes a la democracia,
identidad national, cohesion social y diversidad, entre otros. Los resultados de
los dos paises latinoamericanos estan debajo de la media internacional -de he-
cho, en la cola, como se sefiala en el Cuadro N° 5.

Ahora bien, desafortunadamente este cuadro nos sefiala tambien un
problema fundamental: si bien los jovenes tienen conocimientos sobre ci-
vica y democracia, y aun si esto se puede lograr a traves no solamente de
la education (como lo argumentan las secciones II y III), sus actitudes no
necesariamente cambian. Asi, las correlaciones entre los paises de los datos
en las columnas 2 y 3, y 2 y 4, en el cuadro, son solamente de 0,37 (aunque
p<0,l) y -0,11 (no significativa). Entre el conjunto de paises en este estudio
del IEA y los del estudio del World Values Survey (WVS) hay una inter-
section de 22 paises. Al igual que resulta un poco preocupante la falta de
correlation dentro de las columnas del Cuadro N° 5, resulta ligeramente
preocupante el que ninguna de las tres columnas del mencionado cuadro
tenga una correlation significativa con la variable «confianza» del WVS.
Evidentemente, como se explico en torno a los trabajos de Green et al.
(2003, 2006), no es sencillo medir estas cosas, y en la relation entre cono-
cimientos y actitudes reales, y entre ambos y las practicas reales hay una
gran brecha. Esta debe preocupar a los disefiadores de curriculos: si bien los
conceptos se pueden ensefiar con relativa facilidad, aparentemente cambiar
las actitudes y las practicas es otra cosa.

322

Capitulo 7 EDUCACION Y COHESION SOCIAL

Cuadro N" 5
CONOCIMIENTO YACTITUDES SOBREVALORES CIVICOS

■ . -.:

Polonia

111

Finlandia

109

Chipre

108

Grecia

108

Hong Kong

107

Estados Unidos

106

Italia

105

Repiiblica Eslovaquia

105

Noruega

103

Repiiblica Checa

103

Australia

102

Hungria

102

Eslovenia

101

Dinamarca

100

Promedio internac.

100

Alemania

100

Federation Rusa

100

Inglaterra

Suecia

Suiza

Bulgaria

Portugal

Belgica francesa

Estonia

Lituania

Rumania

Latvia

Chile

Colombia

Fuente: Torney-Purta et al. (2001:7, 9).

Los resultados especificos por subarea, por pais, se presentan en el Cua-
dro N° 6 mas abajo. Consistente con lo encontrado en el Cuadro N° 5, con la
exception de Estados Unidos y Polonia, hay poca consistencia entre los com-
ponentes de la prueba. Este resultado ha sido usado por educadores y investi-
gadores para tratar de entender como elaborar curriculos de Education Civica,
con sugerencias para procesos parti cipativos para jovenes dentro de la escuela
(Torney-Purta y Amadeo 2004) y tratando de tomar en cuenta los componentes

323

POLITICAS EDUCATlVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

especificos. Uno de los hallazgos mas importantes de este estudio, al igual que
el del estudio de Finkel y Ernst (2005) mas abajo, es que la modelacion de
los comportamientos, y no solamente la transferencia cognitiva del curriculo
por parte de las escuelas, vale mucho a la hora de inculcar actitudes y valo-
res en los jovenes -claro, esto no es mas que una forma de «cientificar» el
sentido comun.

Cuadro N" 6
RELACION ENTRE COMPONENTES DEL CONOCIMIENTO CIVICO

^2£2

^^21m»S v/twjm/

Australia

T T

A A

Belgica ▼

T T

Bulgaria

T T T

Chile t

A A

A T

Colombia ▼

A A

Chipre A

A A

AAA

Republica Checa A

T T

Dinamarca

T T

ATA

Inglaterra

T T

T A

Estonia ▼

T T T

Finlandia A

T T

Alemania

T T

T A

Grecia A

A A

Hong Kong A

A T

Hungria

T T

Italia a

A T

Latvia ▼

T T T

Lituania ▼

A T

T T T

Noruega A

T T

AAA

Polonia A

A A

Portugal T

A A

T A

Rumania ▼

A A

Rusia

T T

Eslovaquia a

A T

ATT

Eslovenia

T T

Suecia

T T

A A

Suiza

T T

ATA

Estados Unidos ±

A A

AAA

A Promedio del pais significativamente mas alto que el promedio international.
T Promedio del pais significativamente mas bajo que el promedio international.

Nota: IEA Estudio de Education Civica, poblacion de jovenes de 14 anos probados en 1999.
Fuente: Amadeo et al. (2002:166).

324

Capitulo 7 EDUCACION Y COHESION SOCIAL

A nivel especificamente latinoamericano, podemos encontrar pocas ins-
tancias de medicion del logro en cuestiones de valores y cohesividad. Un caso
interesante es las Bahamas. En este pais, el curriculo, se supone, (i) prepara a los
jovenes ciudadanos con un conocimiento sobre su pais, (ii) estimula el nacio-
nalismo, (iii) desarrolla un autoconcepto positivo, (iv) promueve la democracia,
(v) estimula una preocupacion sobre el medio ambiente, (vi) ensefia valores
institucionales y (vii) estimula la cooperation regional y global. La materia es
examinable en 6° grado mediante un examen estandarizado (el Grade Level
Assesssment Test, GLAT) para luego obtener el certificado de 6° grado.

En Colombia, la municipalidad de Bogota ha venido aplicando pruebas es-
tandarizadas sobre comprension y manejo de valores civicos y ciudadanos desde
el afio 1999 (Alcaldia Mayor de Bogota 2002). Los resultados ayudan a expli-
car, tal vez, por que Colombia esta retrasado en relation a todos los paises del
Cuadro N° 5 -pero recordando que Chile y Colombia fueron los unicos paises
latinoamericanos que participaron en esta prueba. Se encuentran muy pobres
actitudes y conocimientos sobre los valores civicos, y mucha desconfianza ante
la sociedad y el Estado.

Una revision de la ensefianza y evaluation de education civica en el Caribe
documenta las tendencias de un subgrupo de paises y los desafios en el desa-
rrollo del curriculo de cohesion social y education civica (UNESCO 2002).
Casi todos los paises participantes en el estudio reportan que han desarrollado
curriculos especificos sobre education civica, mientras que paises como Cuba,
Haiti y la Republica Dominicana se destacan por su curriculo transversal y el
enfasis que ponen sobre los derechos y las responsabilidades. El reporte nota
que la evaluation de los conocimientos, actitudes y valores civicas es dificil en
estos contextos, principalmente por ser aspectos afectivos que no se miden fa-
cilmente a traves de pruebas de papel y lapiz (UNESCO 2002:15).

En algunos casos, pero insuficientemente a nuestro saber, se han hecho
estudios rigurosos sobre los detalles «micro» de como funciona la transmi-
sion de saberes y actitudes democraticos y solidarios, y al respecto hay poca
investigation sobre si «realmente» funcionan los curriculos sobre democracia,
solidaridad y cohesion.

En un esfuerzo bastante pionero, pero que no se basa en el curriculo a
nivel escolar, USAID (2002) se fijo la meta de ver si algunos de sus programas
en formation democratica tenian impacto cuantitativo medible sobre actitudes
y practicas democraticas. El trabajo que describe este esfuerzo determino que
estos programas pueden tener un impacto significativo sobre varias actitudes
y comportamientos democraticos. En particular, los programas pueden tener
impacto medible sobre los niveles de participation, sobre todo a nivel local. Los
impactos sobre los niveles de conocimiento respecto de los sistemas politicos

325

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

fueron mas leves. Desafortunadamente, el impacto sobre los valores democra-
ticos -como la tolerancia- en si fueron sumamente leves o no medibles. Cu-
riosamente, el impacto sobre algunos valores, como la confianza en el sistema
politico, fueron negativos -tal vez en parte entendible desde el punto de vista
que al desarrollarse conciencia, tal vez aumenta un poco el cinismo. El estudio
encontro, como ha de esperarse dado lo ya descrito mas arriba, que los factores
como los niveles de education preexistentes afectaban en gran medida los re-
sultados de las intervenciones.

En uno de los poquisimos programas evaluados realmente de forma rigu-
rosa (con grupos de intervention y control), por desgracia no en America Lati-
na sino en Sudafrica, Finkel y Ernst (2005) muestran que el conocimiento y la
concientizacion polftica si se pueden ensefiar. A diferencia del estudio referido
inmediatamente arriba, si se demostro cierto impacto sobre las actitudes y no
solamente sobre las practicas. Tal vez de mucho interes para America Latina, se
encontro que lo que mas explicaba la transferencia de valores y practicas no era
tanto el contenido en si del curriculo, sino la calidad general de su entrega por
los maestros y, sobre todo, el que los maestros demostraran una actitud demo-
cratica y tolerante ellos mismos.

A todo esto va unido el proceso de desarrollo de pruebas. Como hemos
visto, hay algunos paises en nuestro continente que ya estan haciendo algo al
respecto. La production teorica y de pruebas «copiables» sigue, y puede ayu-
dar. Por ejemplo, Lind (2007), experto danes con experiencia en Colombia,
aboga no solamente a favor de que la moral puede ensefiarse, sino que presenta
pruebas y examenes practicos para probar la adquisicion curricular por parte
de los estudiantes de la moral. Igualmente Chi et al. (2006) proponen pruebas
utiles para medir la adquisicion de valores democraticos y de convivencia.

Como se dijo en la introduction, la violencia escolar es un fenomeno que
ha ido cobrando importancia en los ultimos afios. Recientemente, la Revista Ibe-
roamerkana de Education le ha dedicado un numero entero al fenomeno (N° 37,
2005). Cuan importante este fenomeno sea para America Latina en compac-
tion con las tragedias que son bastante comunes en Estados Unidos y un poco
menos en otros paises de la OCDE, es dificil saber a ciencia cierta. Los datos de
PISA sugieren que los jovenes latinoamericanos se ajustan relativamente bien
a sus medios. Sin embargo, en un resumen de la literatura (pero con aplicacio-
nes a Europa), Moreno Olmedilla (1998) nos advierte que (y vale la pena citar
extensivamente):

En primer lugar, que los fenomenos de comportamiento antisocial en las escuelas
tienen rafces muy prorandas en la comunidad social a la que los centros educati-
vos pertenecen; en segundo termino, esta claro que los episodios de violencia no
deben considerarse simplemente como eventos aislados que ocurren espontanea

326

Capitulo 7 EDUCACION Y COHESION SOCIAL

y arbitrariamente, como si fueran meros 'accidentes'; y tercero, que las distintas
manifestaciones de comportamiento antisocial en las escuelas ocurren con mas
frecuencia de lo que usualmente se piensa y que, puesto que la relacion entre los
agresores y las victimas es necesariamente muy extensa en el tiempo y muy estrecha
en el espacio (conviven en el centro durante afios y muchas horas al dia), las conse-
cuencias personales, institucionales y sociales de dicha violencia son incalculables.
(Moreno Olmedilla 1998: 194)

En todo caso, que sepan los autores de este texto, no se han hecho co-
rrelaciones directas entre la medicion de los factores de cohesion y los de
violencia, pero los datos de PISA, examinados en la seccion III, sugieren que
los conceptos se pueden medir en formas similares. Moreno Olmedilla (1998),
refiriendose a Mooij (1997) y Funk (1997), sostiene que muchas de las va-
riables que, en esta seccion hemos visto, parecen referirse a factores «ense-
fiables», tambien ayudan a combatir la violencia social. El estudio citado de
Mooij (1997) tambien recalca que no es solamente el contenido cognitivo de
las «lecciones» o del curriculo lo que importa, sino laprdctica del debate abier-
to, pero respetuoso, por ejemplo. Un resumen mas reciente de Diaz-Aguado
(2005) es cauteloso en cuanto a la efectividad de los programas «ligeros», pero
deja sentada cierta esperanza en cuanto a la efectividad de programas mas pro-
fundos (largos, contextualizados dentro del curriculo y basados en la practica
y no solamente en el contenido cognitivo).

CONCLUSIONES

Nuestro trabajo sugiere que la cohesion social, y su relacion con la educacion,
parece ser una variable nueva sobre la cual si hay que preocuparse: no es lo
mismo, digamos, que la igualdad educacional, sobre la cual ya nos venfamos
preocupando (aunque sin mucho exito).

Establecimos que la cohesividad social se correlaciona fuertemente con otros
resultados sociales o humanos individuates deseables, como el bienestar econo-
mico y la satisfaction con la vida. Igualmente vimos que, desde el lado «causal,»
la cohesividad no es lo mismo que la igualdad, aunque se correlaciona. En cuan-
to a como ir mejorando la cohesividad a traves de la educacion, observamos que
el aumento en la «cantidad» de educacion en cuanto a grados alcanzados (y de
la igualdad en la distribution de esa «cantidad») se relaciona en varias formas
con la evolution de sociedades mas cohesivas, aunque aparentemente hay que
alcanzar niveles de educacion bastante altos antes de que esta relacion empiece
realmente a rendir frutos.

327

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCLVL EN .AMERICA LATINA

La «calidad» de la educacion (medida sobre todo a base de logros cogniti-
vos) en igual medida se relaciona fuertemente con valores como el sentimiento
de estar integrado con los otros. De hecho, vimos como la variable integra-
tion:* esta mas fuertemente asociada con variables tradicionales que supuesta-
mente predicen el logro educacional.

Finalmente vimos que la educacion, como palanca social, se puede usar
para conscientemente crear cohesion social a traves de su contenido, y no solo
a partir de su cantidad y calidad. Tambien advertimos que se puede medir -y se
mide- el grado de conocimiento de los jovenes en cuanto a valores democrat! -
cos y ciudadanos, y que algunos paises ya lo hacen. De hecho, no faltan fuentes
de information sobre como hacerlo mejor, para los paises que todavia no midan
estos factores. Los datos arrojan cierta cautela sobre si el conocimiento por
parte de los jovenes, respecto de los valores que importan en una democracia
solidaria, realmente se llevan a la practica; la relation entre conocimientos y
actitudes, y entre estos dos y las practicas, no ha quedado demostrada muy
convincentemente a nuestra lectura de la literatura y los datos. Esto mereceria
mas investigation.

328

Capitulo 7 EDUCACION Y COHESION SOCIAL

Anexo N° 1
Definicion de variables

El concepto de «cohesividad» se mide, en el caso de la base de datos de La-
tinobarometro (ver mas abajo para la definicion de la variable en el caso de la
encuesta ECosociAL 2007), en torno a cuatro variables: la confianza en los
otros, la tendencia a hacer trabajo comunitario, el orgullo en su propio pais y el
sentirse parte de la mayoria. Cada una de estas cuatro variables se convirtio en
una variable binaria (0-1), asi:

1. Confianza: 1 si el entrevistado responde que en general se puede confiar
en la gente, si dice que nunca se puede ser excesivamente cauteloso.

2. Trabajo comunitario: 1 si el entrevistado dice trabajar frecuentemente o
muy frecuentemente en cuestiones que afectan a la comunidad, de otra
forma.

3. Orgullo en su pais: 1 si el entrevistado dice estar bien orgulloso o bastante
orgulloso, si solamente un poco o nada orgulloso.

4. Pertenencia a la mayoria: 1 si el entrevistado dice se siente parte de la ma-
yoria, si no.

Estas cuatro variables entonces se sumaron para producir una variable,
«cohesividad», que va de a 4. No se penso que fuese de utilidad crear indices
mas complicados, con ponderaciones especificas para cada variable. Nos pare-
cio que esto seria mucho menos transparente. Su distribucion fue como sigue.

Cuadro N" 7
PORCENTAJE DE NIVEL DE LA COHESIVIDAD EN LA POBLACION

28%

46%

20%

Fuente: elaboration propia a base de datos de Latinobarometro 2005.

Para algunos analisis creamos una variable resumen del factor «cohesi-
vidad», en la que una persona simplemente es cohesiva o no, tomando como
persona cohesiva a la que tenga valores de 3 6 4 en el factor «cohesividad».
Estos dos niveles suman el 23% de la poblacion (niveles 3 y 4 en la tabla inme-
diatamente arriba).

329

POLITICAS EDUCATIYAS Y COI IESION SOCIAL EN AMERICA LATINA

Las propiedades de estas variables, en cuanto a su utilidad para crear un m-
dice, se exploraron. En primer lugar, ya que hay relativamente poca correlacion
entre ellas (o entre las variables originales, antes de convertir cada una en binaria),
como lo muestra la siguiente tabla, pensamos que es importante juntarlas todas.
Todas miden un aspecto distinto de lo que hemos denominado «cohesividad».

Tabla N° 1

CORRELACIONES ENTRE LOS COMPONENTES INDIVIDUALES
DEL INDICE DE COHESIVIDAD

HW^^ju

Confianza

Orgullo

0,026

Trabajo comunitario

0,055

0,021

Se siente parte de la mayoria 0,058 0,057 0,018 1

Fuente: elaboration propia a base de datos de Latinobarometro 2005.

Podria ocurrir que si las correlaciones son tan bajas, el indice sea muy
inestable al tratar de usarlo para preceder otras cosas. Una forma de probar esto
seria construyendo varios indices, cada uno sobre la base de un subconjunto de
las variables, y hacer el analisis una y otra vez para cada indice con cada una de
las variables «resultado». Esta variation se hizo, construyendo cuatro indices,
cada uno dejando fuera una de las cuatro variables. Reportar en detalle los re-
sultados seria un poco tedioso tanto para los autores como para los lectores. Se
puede decir que todos los indices elaborados siguen teniendo mas o menos el
mismo impacto sustantivo, y el significado estadistico siempre sigue alto.

Un caso interesante es que la exclusion de la variable «Trabajo comuni-
tario» si reduce la fuerza de la relation educacion-cohesividad. No deja de ser
estadisticamente significativa la relation (y a niveles muy buenos), pero se redu-
ce mucho en su fuerza sustantiva. Seria preocupante si hubiesen otras variables
posibles que, de incluirse en la variable «Cohesividad,» alterarian mucho los
resultados. Esto no se puede probar haciendo pruebas de sensibilidad, realmen-
te, ya que no tenemos acceso a esas variables -pero es una preocupacion teorica
valida. Una option, sin embargo, es ver cuanto mas poder explicativo tienen
cuatro variables que tres, en el peor de los casos. Esto se hizo correlacionando el
indice compuesto de cuatro variables con los cuatro indices compuestos de tres
variables. La correlacion mas baja fue de 0,81, lo cual sugiere que es poco pro-
bable que la inclusion de una quinta variable altere mucho las cosas. Las cuatro
variables ya incluidas parecen consistir en una variable subyacente que sugiere
copar mucha de la varianza posible para variables de esta indole.

Tambien se usaron tres variables de «resultados»: bienestar economico,
satisfaction con la vida y confiabilidad del gobierno:

330

Capitulo 7 EDUCACION Y COHESION SOCIAL

1. Bienestar: 1 si el entrevistado responde que a su familia le va bien o muy
bien economicamente, de otra forma.

2. Satisfaccion con la vida: 1 si el entrevistado responde estar muy o bastante
sastisfecho con la vida, de otra forma.

3. Confiabilidad del gobierno: 1 si el entrevistado esta de acuerdo o muy de
acuerdo con que «se puede confiar en la gente que maneja el gobierno», y
de otra forma.

Con la encuesta ECosociAL 2007 el proceso es un poco mas engorroso,
ya que hay muchas mas variables. Primero, se crearon variables binarias sobre
la base de variables ya existentes en la encuesta, tal como sigue.

1. Confianzal: 1 si el entrevistado responde que en general se puede confiar
en la gente, si dice que nunca se puede ser excesivamente cauteloso.

2. Confianza2: 1 si el entrevistado responde que la gente en general actiia
correctamente con uno, de otra forma.

3. Confpoll: 1 si el entrevistado vota siempre, de otra forma.

4. Confpol2a a Confpol2d: 1 si el entrevistado dice tener mucha o bastante
confianza en varios actores politicos que lo representan, de otra forma,
donde a=delegacion o municipio, b=diputados, c=senadores, d=Presidente.

5. ConfpoBa a ConfpoBf: 1 si el entrevistado dice tener mucha o bastante
confianza en varios niveles de gobierno, donde a=el gobierno en general,
b=el congreso, c=los partidos, d=los delegados o presidentes municipales,
e=los tribunales de justicia y f=la policia.

6. Participaa a Parti cipag: 1 si el entrevistado pertenece y participa activa-
mente en varios tipos de organizaciones, de otra forma, donde a= grupo
religioso, b=grupo de beneficiencia o voluntariado, fundaciones de ayuda
social, c=sindicato, gremio, o asociacion profesional, d=club, liga, o agru-
pacion deportiva, e=asociaciones de barrio, f=asociaciones educacionales
de escuelas, colegios, o universidades y g=otras.

7. Orgpatria: 1 si se siente orgulloso de la historia de su pais, de otra
forma.

Estos subindices se combinaron de forma tal que los indices de confianza
sumasen 1, los de confianza polftica sumasen 1, los de parti cipacion sumasen 1
y el de orgullo patrio sumase 1, para asi asemejarlos lo mas posible a los indices
que se usaron para Latinobarometro. Luego, se creo un indice resumen que
tomaba el valor 1 si el indice sumatorio sumaba mas de 1,82. Se escogio el valor
1,82 para que el promedio de «cohesividad» de este indice tomase un valor lo
mas cerca posible del indice elaborado con los datos de Latinobarometro.

331

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

Referencias

Acosta, Ch. V. (2005). «Educaci6n para la ciudadama en el Caribe: estudio sobre polf-
tica curricular y de formacion docente en Cuba, Haiti y Republica Dominicana.»
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334

Capitulo 8

MICROPOLITICA ESCOLAR

Y COHESION SOCIAL EN

AMERICA LATINA

Silvina Gvirtz, Jason Beech *

Introduction

.[Li presente trabajo aborda el tema de la cohesion social desde la perspectiva de
la micropolitica educativa. El objetivo es reflexionar acerca del rol actual y del
posible de la institution escolar en la promotion de la cohesion social.

El trabajo se divide en tres partes. En la primera se presentan algunas re-
flexiones acerca de la relation entre escuela y cohesion social. Basandonos en
estas reflexiones, sugeriremos que existen dos niveles para pensar la cohesion
social en la micropolitica de la escuela en America Latina: un nivel vinculado
al acceso y permanencia de los ninos y jovenes en la institution y un nivel
curricular.

En la segunda parte se analiza lo que llamamos punto cero o nivel basico
de cohesion social. Es un analisis del cumplimiento del derecho a la education
de todos los ninos y jovenes. En la tercera parte realizamos una serie de re-
flexiones acerca de como puede pensarse la promotion de la cohesion social
en la escuela a traves del curriculo. En estas dos ultimas secciones (segunda y
tercera) se esbozan tambien algunas ideas acerca de las oportunidades, posibi-
lidades y tambien obstaculos que existen para que el «formato escolar» amplie
su contribution a la agenda de la cohesion social y ademas la adapte a las nece-
sidades contemporaneas.

Trabajo preparado para el proyecto «Nueva agenda para la cohesion social en America Lati-
na*, Cieplan-iFHC-Union Europea-PNUD. Los autores agradecen los comentarios de Cris-
tian Cox, Jose Weinstein y de los participantes del seminario sobre «Educacion y Cohesion
Social en America Latina» organizado por Cieplan, Santiago, julio de 2007.

335

POLITICAS EDUCATIVAS Y COHESION SOCIAL EN AMERICA LATINA

I. ({POR QUE Y COMO PENSAR LA COHESION SOCIAL DESDE
LA MICROPOLITICA DE LA ESCUELA?

1 . La escuela como espacio politico

Pensar la micropolitica de la escuela implica conceptualizar la institucion esco-
lar como un actor protagonico de las politicas publicas y no como una simple
ejecutora de las politicas que se disefian en el nivel macro. Esta forma de pensar
la escuela implica un desplazamiento en el cual ya no se la conceptualiza como
una institucion que se gestiona, sino como una institucion politica que se gobier-
na (Gvirtz 2005a).

America Latina viene de una tradicion de sistemas educativos centraliza-
dos. A fines de la decada de 1980 se empieza a pensar en procesos de descentra-
lizacion que, en el mejor de los casos, terminaron provincializando el sistema
(Argentina) o con promesas de traspaso de responsabilidades a los municipios a
partir de ciertos niveles certificables de capacidad instalada, lo que llevo en gran
medida a mantener el statu quo (Colombia).

En definitiva, los multiples intentos de cambio de aquella epoca dieron en
la practica poco protagonismo y margen de action a las escuelas. Las institu-
ciones escolares estan pensadas aiin, desde una tradicion decimononica, como
lugares neutrales en los que rara vez se toman decisiones de corte politico. Las
escuelas se consideran el locus de la implementation de politicas, pero no se
presentan como espacios de production y ejercicio del poder.

El lenguaje tecnico con el que hacemos referenda a la institucion acom-
pafia esta mirada. Para un gran mimero de actores del sistema una escuela se
administra, una escuela se gestiona, una escuela se dirige. El director de una
escuela, maximo responsable de la misma, debe contar con saberes tecnicos,
debe conocer herramientas de management (elaborar un proyecto educativo
institutional entre otras cosas), especialmente en el sector privado, pero no se
lo ve como un actor que sefiale orientaciones politicas para su institucion o que
deba o pueda hacerlo.

La unidad escolar se presenta asi desde una supuesta neutralidad politica.
Se la define como un objeto de la politica, pero rara vez se la presenta como su-
jeto o actor protagonico de la misma. Las consecuencias de atribuir a la escuela
esta neutralidad son preocupantes para cualquier estrategia que pretenda orien-
tar su trabajo a partir de la notion de cohesion social. Los estudios iniciados
hace ya decadas en ciencia politica dan cuenta de la superficialidad de ciertos
conceptos que distinguen entre los espacios de planificacion y de ejecucion de
las politicas (Gvirtz y Dufour, 2007).

336

Capftulo 8 MICROPOLITICA ESCOLAR Y COHESION SOCIAL EN AMERICA LATINA

El trabajo de Ball (1989), denominado La micropotitica de la escuela. Hacia una
teoria de la organization escolar, es uno de los libros pioneros en el campo. Nos aler-
ta sobre esta mirada casi naif de la institution escolar. Se senala en el que la escue-
la es un espacio en el que se dirimen confiictos politicos (Gvirtz 1999, 2006). Se
muestra que los equipos de conduction de la escuela no pueden ser considerados
meramente en su aspecto administrativo, sino en su dimensionalidad politica.

Reconocer la importancia de la institution escolar como protagonista de
las politicas publicas implica considerar a los centros educativos como niveles
de responsabilidad en la provision de justicia educational y al mismo tiempo de
cohesion social. Por supuesto que esto no implica desconocer la importancia
de los otros niveles de gobierno de los sistemas educativos. Aunque este trabajo
se basa fundamentalmente en pensar la cohesion social en el nivel micropolfti-
co, nuestro punto de partida supone que solo si concebimos la cohesion social
como un problema politico en todos los niveles: macro, intermedio y micro,
podremos pensar soluciones para que el sistema educativo contribuya mas y
mejor con la construction de sociedades cohesionadas.

2. La escuela como ambito privilegiado en la promotion
de la cohesion social

Otro supuesto en este trabajo es que la escuela es un ambito privilegiado para
promover la cohesion social, ya que se trata de la institution en la cual los ciu-
dadanos aprenden a relacionarse entre si. Simplificando, podriamos decir que la
escuela cumple dos roles fundamentales: el de transmitir conocimientos especifi-
cos y un rol socializador. Sin duda, en la actualidad podrian pensarse (y de hecho
existen) muchos formatos diferentes al escolar para transmitir conocimientos.
Sin embargo, en su rol socializador pareceria que hay poca competencia para la
escuela: no se vislumbra un formato mejor para que los humanos aprendamos a
vivir con otros. En ese sentido, la escuela puede (y debe) pensarse como un micro-
cosmos de la sociedad en el cual los futuros ciudadanos aprenden a relacionarse
con sus semej antes y con las normas. La escuela es una de las pocas instituciones
que transmite explicitamente valores y que ademas tiene la capacidad de llegar a
todos los miembros de la sociedad. O al menos deberia tener esta capacidad.

Uno de los problemas que viven las sociedades latinoamericanas es que esa
capacidad de llegada esta limitada. Muchos nifios y jovenes son excluidos del
sistema educativo. Lo cierto es que evitar la exclusion no puede lograrse solo a
partir de politicas macro. Las decisiones politicas y acciones que favorezcan el
cumplimiento de la convention international de los derechos del nifio deben
comenzar en el seno de la institution escolar.

337

POLITICAS EDUCATIYAS Y COI IESION SOCIAL EN AMERICA LATINA

En ese sentido, sugerimos que la relation entre la micropolitica de la es-
cuela y la cohesion social puede conceptualizarse en dos niveles: (i) en un nivel
basico, cada unidad escolar deberia colaborar en garantizar a todos y todas el
derecho a la escolarizacion basica y, por lo tanto, el derecho a formarse como
ciudadano/a con capacidades para participar activa y productivamente en los
ambitos politicos, economicos, culturales y sociales. El acceso, permanencia y
egreso bien sucedido de todos los nifios y jovenes de la escuela es un primer
paso para promover la cohesion social. No es solo una condition necesaria para
promoverla, sino que es parte del objetivo. Sin embargo, tal como demostra-
remos a continuation, nos encontramos lejos de lograr este ideal en la region.
Cuando se analizan las tasas de desertion y graduation en la region considera-
das a nivel escuela, los numeros de las escuelas que atienden a los quintiles de
ingreso mas bajos son alarmantes; (ii) avanzar en un segundo nivel de abordaje
de la problematica en el cual pensar politicas para promover la cohesion social
ente los nifios y jovenes que si estan en la escuela. En ese sentido, el desafio es
pensar que tipo de cohesion social estamos promoviendo a traves del currfculo
y a traves de los arreglos institucionales de las escuelas.

En las proximas dos secciones abordaremos cada uno de estos niveles, co-
menzando con una serie de reflexiones acerca del propio concepto de cohesion
social, para luego ofrecer algunas ideas acerca de como puede pensarse la co-
hesion en relation con cada uno de los niveles explicitados. En paralelo plan-
tearemos algunas propuestas concretas acerca de arreglos institucionales que
podrian contribuir a mejorar lo que hace la escuela para promover la cohesion
social.

II. Exclusion escolar, fragmentacion y micropolitica

1 . El derecho a la education, la cohesion y la obligation juridica
del Estado para su cumplimiento

Tomamos como pun to de partida la pregunta con que Pedro Giiell (2007) ter-
mina su presentation acerca de la revision historica del concepto de cohesion
social:

jCual es el tipo de relaciones sociales, de orientaciones subjetivas y de arreglos
institucionales y politicos que son capaces de producir un grado mmimo de equi-
librio y reforzamiento entre logicas autorreguladas de mercados globales y cum-
plimiento de derechos cfvicos, politicos y sociales de tipo universal y, al mismo
tiempo, reconocimiento de las diversidades culturales? Giiell (2007:12)

338

Capftulo 8 MICROPOLITICA ESCOLAR Y COHESION SOCIAL EN AMERICA LATINA

Esta pregunta vincula la cohesion social con el cumplimiento de los dere-
chos universales. Consideramos que este vinculo es fundamental para pensar
la relacion entre escuela y cohesion social, porque, tal como demostraremos
mas adelante, en el ambito escolar suele vincularse la idea de cohesion social
con las obligaciones de los alumnos/ciudadanos, pero poco se dice acerca de
sus derechos. Sin embargo, somos conscientes de que los derechos ciudadanos
y la integration social no necesariamente van de la mano (Barbalet 1988). Por
el contrario, el reconocimiento de ciertos derechos ciudadanos no siempre
redunda en la armonia social, sino que en muchos casos puede ser (y ha sido)
foco de conflictos sociales. Por ejemplo, el derecho a huelga o a manifestarse
que detenta determinado grupo puede generar conflictos con otros. Esto no
implica necesariamente que el derecho a huelga deba ser limitado en nombre
de la paz social, pero si nos muestra que, como dice Guell, la cohesion social
se basa en la busqueda de un fino equilibrio. Se trata de una «reaccion politi-
ca estrategica» (Guell 2006) que como tal se basa en decisiones politicas. En
definitiva, definir que tipo de cohesion social queremos implica tomar partido
por un tipo de orden social y por ende de sociedad (Sorj y Tironi 2007). Por
lo tanto, cuando decimos que en este trabajo vamos a considerar la relacion
entre derechos universales y cohesion social como un aspecto fundamental
de nuestra reflexion estamos tomando una postura valorativa que queremos
hacer explicita.

Los derechos que constituyen la ciudadanfa suelen clasificarse en derechos
polfticos, civiles y sociales. Los primeros tienen que ver con la posibilidad de
participation en el ejercicio del poder politico, por ejemplo, a traves del voto.
Los derechos civiles se relacionan con las libertades individuales y se mani-
fiestan a traves del Estado de Derecho y el sistema de justicia. Los derechos
sociales son aquellos que garantizan un determinado nivel de vida y el acceso a
la herencia social (Barbalet 1988). Los servicios sociales (entre ellos el sistema
educativo) son el locus esencial de estos derechos.

Destacaremos dos caracteristicas de los derechos sociales, que son los que
mas nos interesan aqui. En primer lugar estos derechos generan una obligation
al Estado que debe proveer y garantizar ciertos beneficios a la poblacion. En sus
origenes, estos derechos fueron conceptualizados como meras declaraciones de
principios. Es decir que cuando el Estado adoptaba una norma constitutional o
un tratado international consagrando derechos sociales, tales como el derecho
a la education, no habia intention de asumir una obligation juridica, sino que
se trataba simplemente de realizar una declaration de buena intention polftica
(Abramovich y Curtis 2002). En la actualidad existe una postura opuesta a la an-
terior. Desde esta perspectiva, se relativiza la distincion entre los distintos tipos

339

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

de derechos (civiles, politicos y sociales) y se sostiene que los derechos sociales
tambien son exigibles e incluso que «tienen al menos algiin aspecto que resulta
exigible judicialmente» (Abramovich y Curtis 2002:20), por lo cual el derecho
a la education ya no se trataria simplemente de una declaration de principios,
sino de un derecho universal que genera una obligation al Estado que, de no
cumplirse, podria exigirse judicialmente.

En segundo lugar, la distribution equitativa de estos derechos (los socia-
les) es fundamental para generar cohesion social, ya que cuando las condicio-
nes y oportunidades sociales son distribuidas de manera desigual, aparecen en
los grupos correspondientes distintos tipos de valores y expectativas (Barbalet
1988). Lo que es visto como ventajas por unos es entendido como una des-
ventaja por otros y por lo tan to aparece uno de los opuestos de la cohesion: la
fragmentation o la desintegracion social (Sorj yTironi 2007).

La Union Europea define la cohesion social como «la capacidad de una
sociedad de asegurar el bienestar de todos sus miembros, minimizando dispari-
dadesy evitando la polarization... » (citado en Cox 2007). Desde esta perspecti-
va, entonces, la fragmentation social es el fenomeno opuesto a la cohesion, que
podria defmirse como la incapacidad de una sociedad de garantizar el bienestar
a todos sus miembros. Es un fenomeno propio de sociedades dispares y con
tendencias a la polarization.

Si consideramos que la fragmentation social es lo opuesto de la cohesion,
y aceptamos tambien que la escuela funciona como un microcosmos del siste-
ma social y como el lugar privilegiado en el cual se aprende a vivir con otros,
no podemos soslayar que el hecho de que nuestras escuelas esten expulsan-
do a tantos nifios y, especialmente, a jovenes, redunda en uno de los tipos de
fragmentaciones mas crueles y negativas para nuestras sociedades.

2. El incumplimiento del derecho a la education:
algunos niimeros para entender la fragmentation

A continuation presentamos algunos datos relacionados con los indices de de-
sertion correspondientes al nivel primario de algunos paises de America Latina.
Es de destacar que en algunos paises la situation es preocupante, puesto que la
desertion en la education primaria implica que los nifios mas pobres quedan
muy tempranamente excluidos del acceso a bienes culturales basicos y a la po-
sibilidad de aprender y ejercitar la capacidad de vivir con otros.

340

Capftulo 8 MICROPOLlTICA ESCOLAR Y COHESION SOCIAL EN AMERICA LATINA

Tabla N" 1

TASA DE DESERCION ESCOLAR EN NIVEL PRLMARIO

(en %, aiio 2001-2002)

Bolivia

17,7

Brasil

20,1

Colombia

30,6

Paraguay

36,4

Peru

21,9

Uruguay

7,9

Chile 1,3

Fuente: UNESCO (2005).

En el nivel medio, la situation no es de menor gravedad. Si bien en la
region el nivel de cobertura del nivel ha mejorado en las ultimas decadas, no
llega aun a abarcar a la totalidad de los jovenes. Puede observarse la situation
en la siguiente tabla, en la que se presentan las tasas brutas de escolarizacion de
algunos paises latinoamericanos.

Tabla N° 2
TASA BRUTA DE ESCOLARIZACION SECUNDARIA

(en %,ano 2001-2002)

Bolivia

84,4

Brasil

107,5

Colombia

65,2

Paraguay

63,5

Peru

89,0

Uruguay

101,4

Chile 85,5

Fuente: UNESCO (2005).

A su vez, para quienes consiguen el acceso, la situation no es necesaria-
mente sencilla. La desertion en el nivel medio sigue siendo muy preocupante.
Se puede apreciar en los graficos a continuation los guarismos de este fenome-
no. Esta situation no se ha revertido en la actualidad.

La falta de acceso universal a los niveles primario y medio, sumada a las
tasas de desertion que se producen en el sistema, plantea un problema serio a
cualquier polftica que intente promover la cohesion social. La escuela es uno
de los ambitos privilegiados para promover la cohesion, pero solo en la medida

341

POLITICAS EDUCATTVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

en que se garantice en ella un lugar para cada nifio y para cada joven. Como se
dijo, asegurar el acceso y la permanencia en la escuela es una condition sine qua
non para promover la cohesion social y mas aun es el primer paso en el diseno
de modelos que pretendan hacerla realidad.

Grdfico N° 1

TASA GLOBAL DE DESERCION EN EDUCACION SECUNDARIA.

AMERICA LATINA-ZONAS URBANAS

□ 1990
■ 1999

Bolivia Honduras Peru Argentina Brasil Chile Mexico Guatemala Venezuela
Fuente: elaboration propia a base de datos de Espindola y Leon (2002).

Grdfico N° 2

TASA GLOBAL DE DESERCION EN EDUCACION SECUNDARIA.
AMERICA LATINA-ZONAS RURALES

70 —

50 —

40 —

20 —

_56_

= =

■ 46 m ■ 4s_

Honduras Costa Rica Peru

Brasil

Chile

Mexico Guatemala Colombia

D1990
■ 1999

Fuente: elaboration propia a base de datos de Espindola y Leon (2002).

342

Capitulo 8 MICROPOLiTICA ESCOLAR Y COHESION SOCIAL EN AMERICA LATINA

Tradicionalmente, los hacedores de polftica no ven la escuela como un
actor clave en el disefio de estrategias para fomentar el acceso y la retencion
de estudiantes. En este trabajo argumentamos que una mirada micropolftica es
condition necesaria para garantizar la retencion de nifios y jovenes en el siste-
ma, ya que se trata de problematicas que dificilmente puedan resolverse solo
desde los niveles macro o intermedio.

Ahora bien, <;que consecuencias practicas acarrea la adoption de una pers-
pectiva micropolftica en el disefio de estrategias que garanticen el acceso a la
education y la permanencia como un nivel basico de la promotion de la cohe-
sion social?

La primera y mas evidente es que de este modo se puede sumar como
colaboradora tambien a la escuela para que cumpla funciones relacionadas
con la provision de justicia educational y, por ende, de este primer nivel de
cohesion social.

Nuestras investigaciones en escuelas con carencias en la Argentina mues-
tran que los directores y supervisores en pocas oportunidades se sienten res-
ponsables de la funcion justicia y mucho menos de la fragmentation social que
se genera. En muchas de las escuelas observadas, las tasas de repitencia y de
no promotion son sorprendentes. Solo a modo de ejemplo comentamos que
en dos escuelas que atienden poblacion de bajos recursos, en la Provincia de
Buenos Aires, las tasas de graduation en primaria (primero a sexto) no alcan-
zan el 30%. Sin embargo, ni siquiera existe un seguimiento de estos indica-
dores en cada escuela y al mismo tiempo ningun actor institutional se siente
responsable de mejorarlos. No se presentan siquiera como un problema a ser
considerado. Tampoco la normativa fija responsabilidades en la materia. Si de
lo que se trata es de prevenir la exclusion, entonces el trabajo de la polftica
deberfa comenzar en todas y cada una de las escuelas. En este caso, el sistema
educativo de Chile debe considerarse una exception. El modelo de financia-
miento a la demanda (no exento de otros problemas) obliga a poner el foco
en el seguimiento escolar de las variables de rendimiento interno justamente
porque, como se dice en lenguaje coloquial, «el dinero sigue al alumno».

Pero, (jcomo puede trabajar el nivel micropolftico? ^Que estrategias se
pueden disefiar desde la escuela para cumplir con este primer nivel de la cohe-
sion social?

En primer lugar parece importante definir una buena escuela en terminos
de lo que se esperaria en una sociedad democratica. En este punto debemos
decir que una buena escuela es aquella en la que:

• Todos/as pueden acceder, ya que se garantiza un ingreso a partir de cri-
terios de justicia local (Elster 1994) sin discrimination ni prebendas. Una

343

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

politica basica en este sentido es que las escuelas recurran al sorteo tanto
para definir las vacantes en las escuelas mas solicitadas como para definir
el turno en caso de escuelas de Jornada simple.

• Todos/as egresan. Si una escuela excluye, entonces no es una buena escuela.
En el nivel de ensefianza basica (inicial, primaria y secundaria) es necesario
y posible garantizar el derecho de todos/as a una buena calidad educativa.

• Todos/os o la gran mayoria egresa en tiempo y forma, para lo cual la escue-
la debe controlar y hacerse responsable por la sobreedad y la repitencia.

• Todos/as pueden continuar con exito el nivel siguiente de education. Por
ejemplo, una buena escuela primaria deberia hacer un seguimiento del
desempeno de sus graduados en el nivel secundario y responsabilizarse por
ajustar su oferta en el caso de que este no fuera satisfactorio.

• Todos/as aprenden los saberes que se necesitan para un buen desempeno
social, laboral, cultural, personal, etc.

• Todos/as pueden disfrutar del conocimiento que aprenden.

• La comunidad siente que se estan haciendo las cosas bien.

Esta definition de una buena escuela es claramente politica. En ella no
hay margen para la exclusion. Sin embargo, no basta simplemente con definir
politicamente como debe funcionar una buena escuela. Si consideramos que
los derechos sociales deben ser exigibles (en este caso el derecho a una educa-
tion de calidad), su cumplimiento tambien debe ser controlable. Es decir, que
se necesitan mecanismos de accountability para que las escuelas respondan por
sus resultados (no solo academicos) ante la comunidad y los niveles intermedio
y macro.

Estos mecanismos deberian estar basados en indicadores vinculados con:

• El rendimiento interno (se produce information sobre tasa de graduation,
repitencia, sobreedad, ausentismo docente y de los alumnos, tasa de rota-
tion de docentes y alumnos, etc.).

• El rendimiento academico de sus estudiantes (se observa a traves de prue-
bas, observation de cuadernos, cantidad de sanciones y problemas de con-
vivencia, desempeno de los graduados en el nivel superior, etc.).

• La perception de la escuela por parte de la comunidad. En general, se uti-
lizan encuestas a padres, docentes y alumnos.

Las escuelas toman decisiones en forma permanente. Basicamente operan
sobre dos tipos de decisiones: academicas y administrativo-fmancieras. Tanto es-
tas decisiones como la definition curricular, la organization pedagogica, la defi-
nition de politicas de evaluation de los alumnos, la definition de las estrategias

344

Capftulo 8 MICROPOLITICA ESCOLAR Y COHESION SOCIAL EN AMERICA LATINA

de admision y la asignacion de matricula estan atravesadas por la polftica. Solo
en la medida en que entendamos esta naturaleza del hecho escolar estaremos en
condiciones de revertir los problemas de fragmentation de nuestras sociedades.
En este sentido, la no exclusion de los ninos y jovenes, como primer nivel de
la cohesion social que se promueve en la escuela, debe ser responsabilidad, en
parte, de la unidad escolar. Revisitar los arreglos institucionales de la escuela
parece ser una condition sine qua non para cualquier revision de las polfticas de
cohesion social. Fijar metas de cumplimiento para las escuelas, exigir la produc-
tion de information sobre las metas, hacerla publica para analizar la marcha de
la escuela, son algunas de las funciones que deberfan incluirse en las tareas de la
direction. Del mismo modo, la escuela deberia contar con espacios que le per-
mitan canalizar sus demandas y establecer condiciones necesarias y suficientes
para alcanzar el cumplimiento de estas metas.

Sin embargo, no basta con que la escuela defina polfticas para evitar la
exclusion de los ninos y jovenes y que garantice que estos egresen en tiempo
y forma. La escuela como actor politico privilegiado tambien deberia promo-
ver la cohesion social entre sus alumnos. Por supuesto que en este aspecto -la
promotion de la cohesion social desde el currfculo- es el nivel macro el que
deberia establecer lineamientos generates para todas las escuelas, garantizando
que en las mismas se promuevan ciertos valores y normas que colaboren a la
construction y consolidation de «lo comun». En otras palabras, por mas que
se promueva la autonomia de la escuela y haya cierta revalorization de «lo
local», en los aspectos que hacen a la formation ciudadana, el Estado central
debe mantener amplios margenes de control para evitar los parti cularismos que
tenderian a la fragmentation y la desintegracion.

No obstante, en la promotion de la cohesion social desde la regulation
curricular, el nivel macro tambien debe trabajar junto con los niveles jurisdic-
tional intermedios y con la escuela en el nivel local, ya que los lineamientos
establecidos en el nivel nacional deben ser adaptados a las realidades contextua-
les especificas de cada jurisdiction y de cada localidad.

Ademas, suponer que el problema de la cohesion social en la escuela puede
resolverse unicamente desde el nivel macro implica ignorar la complejidad de
la relation que existe entre las polfticas curriculares como una construction
del Estado y sus efectos en la practica (Gvirtz y Beech 2004). Las polfticas (en
este caso la formulation de un currfculo prescrito) se definen a traves de nego-
tiations entre agentes con distintas ideologfas y objetivos, cuyo resultado no
necesariamente es un texto coherente y con significados unfvocos (Ball 1993).
Ademas, a medida que las polfticas se desplazan desde su formulation hacia
la practica se abren espacios para la action y la respuesta. Las polfticas no se

345

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATP4A

transmiten a un vacio. Existen circunstancias sociales, institucionales y perso-
nales que afectaran la manera en que las polfticas son entendidas por quienes
las deberian poner en practica (Ball 1993).

Cuando los docentes se encuentran con un determinado texto (por ejem-
plo, un documento curricular), se enfrentan con una cantidad de problemas
que estan implicitos en la necesidad de traducir las simplezas abstractas que
contienen los textos de la politica en practicas interactivas y susten tables. Por lo
tanto, la forma en que se abordan estos problemas es localizada: dependiendo
del contexto, se offeceran distintas soluciones al problema que trae aparejada la
implementation de una determinada politica (Ball 1993).

Ya mencionamos que la definition de la cohesion social que se decida
promover en la escuela no es neutra, sino que implica definiciones polfti-
cas y morales. Por supuesto que la escuela no puede tomar por si sola este
tipo de decisiones. Debe haber lineamientos generates del nivel central, pero
tambien debe entenderse que, sobre la base de estos lineamientos, son las
escuelas y los docentes quienes deben tomar decisiones en el dia a dia que
van a determinar en gran medida el tipo de cohesion social que se promueve
en la institution. Por ejemplo, los documentos curriculares pueden enfatizar
la importancia de promover la no discrimination por cuestiones etnicas o de
genero. Sin embargo, quienes se encuentran en el dia a dia con actitudes dis-
criminatorias en las aulas son los docentes, quienes deben tomar decisiones
localizadas acerca de como resolver la situation. Estas decisiones se toman
muchas veces basadas en la intuition e ideologia de cada docente. Por el con-
trario, sugerimos que hacer explicito el hecho de que estos problemas deben
resolverse en la escuela (y no solo en los lineamientos del nivel central -por
mas prescriptivos que sean) ayudaria a que exista cierta reflexion institucio-
nal y la elaboration de lo que podriamos llamar «politicas institucionales de
cohesion social», que indicarian orientaciones acerca de como una determi-
nada escuela se propone poner en practica los lineamientos establecidos por
el nivel central.

Por lo tanto, sugerimos que es importante que tambien en los aspectos
curriculares que hacen a la cohesion social, se considere a la escuela como un
actor politico activo que (dentro de los marcos que debe establecer el Estado
central) toma decisiones de politica curricular que influyen en el tipo de cohe-
sion social que se promueve.

En la siguiente section ofrecemos algunas reflexiones acerca de como po-
drian pensarse en las escuelas las politicas de cohesion social de segundo orden
-aquellas destinadas a promover la cohesion social ente los nifios y jovenes que
si estan en la escuela.

346

Capftulo 8 MICROPOLITICA ESCOLAR Y COHESION SOCIAL EN AMERICA LATINA

III. La cohesion social y el curriculo escolar

Para comenzar esta serie de reflexiones acerca de la relacion entre cohesion
social y el conocimiento escolar ofrecemos algunas defmiciones conceptuales
simples que iremos complejizando a lo largo de esta section. En primer lugar,
entendemos la cohesion social como «aquella fuerza o action mediante la cual
los individuos pertenecientes a una sociedad se mantienen unidos» (Cox 2007).
Entre las muchas cuestiones que esta definition preliminar 1 plantea para el ana-
lisis pormenorizado, quisieramos centrarnos en el concepto de sociedad, ya que
se trata de una cuestion fundamental para pensar la relacion entre la cohesion
social y la escuela. La pregunta es acerca de cuales son en la actualidad los lf-
mites de esa «sociedad» o, en otras palabras, si tenemos en cuenta los pilares
basicos de la education que definiera el informe Delors (1996), uno de los cua-
les condensa la agenda de la cohesion social al darle importancia al «aprender
a vivir juntos»; la pregunta que surge es ^cual es el alcance de esa expresion?
Juntos entre quienes?

Con el desarrollo de los sistemas educativos modernos en Latinoamerica
el centro de la escena fue ocupado por la comunidad nacional. Hacia fines del
siglo XIX, la mayoria de los paises de America Latina emprenden su camino
hacia la construction del Estado-nacion a traves de la constitution de institu-
ciones republicanas modernas. En un mismo movimiento se creo el Estado y la
nation, y para ello se debio resolver uno de los problemas que se le planteaban
a una region territorialmente extensa y culturalmente diversa: la cuestion de la
identidad nacional (Botana 1998). El desafio que se le planteaba a estos jovenes
Estados era como hacer que los habitantes de un determinado territorio nacio-
nal sintieran la pertenencia a una comunidad mas vasta, nacional, mas alia de
los vinculos locales. La cuestion de la identidad colectiva (y la cohesion social),
entonces, fue para los paises latinoamericanos algo a construir. Con mayor o
menor exito, segun los paises, fue el Estado el que emprendio este camino,
en gran parte a traves de la fundacion de sistemas educativos modernos. Las
fronteras politico-territoriales que quedaron conformadas fimcionaron en este
proceso de construction de la identidad nacional como fronteras simbolicas
identitarias, ya que marcaban que quienes habitaban determinado territorio,
pasarfan a ser ciudadanos de ese pais. En sintesis, el territorio nacional paso a
ser un fuerte marcador de la identidad nacional, una frontera politica paso a ser
una (nueva) frontera simbolica.

Ver Giiell (2006) y Cox (2007) para un analisis mas profundo del concepto de cohesion
social.

347

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCLVL EN .AMERICA LATINA

Sin embargo, en la actualidad, el declive de los nacionalismos (Giddens
1990; Castells 1999; Bauman 2003; Grimson 2002) y de la nation como signi-
ficante que genera lazos de solidaridad entre los individuos, podria estar afec-
tando la manera en que se interpreta a la nation y a la construction de las
identidades colectivas (y de la cohesion social) en las escuelas. Asimismo, la
revolution tecnologica y el flujo de simbolos y personas generan un contac-
to entre diferentes culturas impensado hace solo cincuenta afios. El concepto
de cultura ya no puede ser asociado a un espacio geografico delimitado por
fronteras politicas. Surgen asi las llamadas culturas transnacionales o globa-
les (Featherstone 1990, 1991). El mayor contacto entre culturas genera ciertas
actitudes cosmopolitas en algunas personas, pero tambien aparece la reaction
contraria. La mezcla de distintas culturas puede ser percibida como una inva-
sion por parte del «otro». Aparece el racismo, la xenofobia y tambien las presio-
nes por obtener mayor autonomia local y un resurgimiento de las identidades
locales y especificas (Giddens 1990).

A media que las identidades se hacen mas especificas, la propia idea de la
nation como significante que genera lazos de solidaridad se debilita. Crece asi
la fragmentation social dentro de la propia «comunidad nacional». Por un lado,
los sectores de niveles socioeconomics altos se consideran a si mimos como
ciudadanos del mundo que no atan su proyecto de futuro necesariamente al de
la nation, mientras que los sectores mas desfavorecidos se sienten excluidos de
cualquier proyecto a nivel national, por lo que fortalecen los lazos locales que
le garantizan cierta supervivencia. Asi se hace cada vez mas dificil encontrar un
significante que genere una solidaridad colectiva.

Por lo tanto, sugerimos que la escuela como institution necesita repensar
la manera en que promueve la cohesion social, ya que entendemos que esta
fuerza o action no es algo que existe en forma natural, no es una esencia, si no
que necesita de cuidados esfuerzos para ser construida, conservada y, eventual-
mente, reformulada (ver Sorj y Tironi 2007). Para ello proponemos que en
terminos del alcance de la cohesion social, 2 la relation entre este concepto y la
escuela puede ser pensada en tres dimensiones: la global, la national y la local.
En lo que sigue analizaremos cada una de ellas.

Aclaramos que de aqui en adelante en esta section, al referirnos a la promotion de la cohesion
social en la escuela nos referirnos a lo que definimos como el segundo nivel de abordaje de la
cohesion social en la escuela: aquel relacionado con lo que la escuela puede hacer con los nifios
y jovenes que estan dentro de la institution.

348

Capitulo 8 MICROPOLiTICA ESCOLAR Y COHESION SOCIAL EN AMERICA LATINA

1 . La dimension global de la cohesion social en las escuelas

La cuestion de la cohesion social o el «aprender a vivir juntos» en el ambito
global generalmente se relaciona con fomentar el respeto por otras culturas y
un mayor entendimiento entre culturas para evitar la xenofobia, el racismo y,
en ultima instancia, para promover la paz internacional. El supuesto de que la
ensefianza y el aprendizaje acerca de «otras partes del mundo» podria llevar a
promover la paz y disminuir los conflictos armados se remonta al pensamien-
to de la antigua Grecia, a la Edad Media con Erasmo y a la obra del propio
Comenio que sugeria que la ensefianza de una perspectiva cosmopolita podria
colaborar a erradicar las guerras (Fujikane 2003).

Sin embargo, fue recien a partir de las catastrofes de las Guerras Mun-
diales y, especialmente, a partir de la creation de la UNESCO que el vinculo
entre education y la promotion de un mundo mas pacifico se institucionaliza.
El preambulo de la Constitution de la UNESCO es un claro indicador de los
objetivos de la organization en este tenia: «puesto que las guerras nacen en la
mente de los hombres, es en la mente de los hombres donde deben erigirse los
baluartes de la paz».

En esta linea, UNESCO elaboro una serie de propuestas curriculares
en las que sugeria, entre otras cosas, que los sistemas educativos nacionales
de los Estados miembros deberian incluir la ensefianza acerca de otros paises
y otras culturas para promover relaciones amistosas entre los pueblos y la
ensefianza de los derechos humanos universales. Un texto de referencia obli-
gada fue la recomendacion adoptada por la Asamblea General, en 1974, titu-
lada «Education for Internacional Understanding, Co-operation and Peace
and Education relating to Human Rights and Fundamental Freedoms»
(Fujikane 2003).

No nos adentraremos aqui en el analisis de los cambios que sufrio la con-
ception de la cohesion social en la education internacional a lo largo de la
historia de la segunda mitad del siglo XX, a medida que el enfasis pasaba de
la education para la paz, a la education para el desarrollo y a la education
multicultural (ver Fujikane 2003). Sin embargo, resulta interesante el cambio
que se da en la decada de 1980 cuando el problema del multiculturalismo deja
de ser visto como un problema internacional, para conceptualizarse como una
cuestion interna, especialmente en aquellos paises que habian sido cabeza de
los grandes imperios europeos y en Norteamerica. El rebote poscolonial y las
enormes diferencias en las oportunidades economicas llevaron al crecimiento
de las minorias etnicas y culturales en estos paises y, de esta manera, el multi-
culturalismo se desplaza de la agenda internacional a la national. Nos detendre-
mos sobre este tema mas adelante, pero por ahora lo que importa es sefialar que

349

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

este desplazamiento empieza a marcar una tendencia que se consolida en los
afios noventa, dando forma a las concepciones actuales sobre la cohesion social
en education en el piano global.

En general, hasta la decada de 1990 el mundo era entendido como un sis-
tema internacional de Estados. La unidad esencial de este sistema era el Estado-
nacion, y las relaciones entre estos eran el elemento fundamental que definia
las posibilidades de que hubiera guerra o paz. Por lo tanto, en education, se
suponia que el aprendizaje acerca de otros paises reduciria los conflictos entre
Estados-naciones, lo que derivaria en un mundo de armonfa internacional y re-
laciones amistosas entre paises. Asi, la education internacional o multicultural
tomaba como eje al Estado-nacion y equiparaba sus fronteras geopolfticas con
fronteras culturales, simbolicas e identitarias. El «nosotros» que los sistemas
educativos habian colaborado a construir al promover una identidad national,
se reflejaba en un «otro» que habitaba fuera de esas fronteras y que podia ser
domesticado a traves de la inclusion de un componente internacional en el cu-
rriculo, los libros de texto y en los saberes escolares en general.

En la actualidad, esta vision del mundo ha sido desplazada. Las fronteras
entre la sociedad national y el mundo externo se han esfumado. Giddens (1994)
se refiere a una «sociedad global», entendida como una sociedad de un «espacio
indefinido» en la cual nadie queda por fuera, dado que las tradiciones preexis-
tentes no pueden escapar del contacto con «el otro» y con formas alternativas
de vida. La definition de quien es «el otro» se reconceptualiza y las fronteras
identitarias ya no coinciden necesariamente con fronteras politico-territoriales.
Estos cambios en la conception del mundo han afectado notablemente la ma-
nera en que se interpreta la cohesion social desde un punto de vista global en la
education de algunos paises.

Uno de los cambios mas notables se da en como se reconceptualiza «la na-
tions En un estudio acerca de como los libros de texto y el currfculo en varios
paises europeos incorporaron la «dimension europea», Soysal (2006) observa
varias tendencias en la reinterpretacion que se hace de la nation. En primer lu-
gar, las «narrativas nacionales se normalizan». El caracter unico, extraordinario
y carismatico de la historia de cada pais se debilita. Las tribus originarias (los
normandos, los celtas, los galos) ya no son descritas en forma heroica, sino que
el enfasis se coloca en la cultura y en la vida diaria de estas poblaciones. Ademas,
el tema recurrente ya no es la mitologia, sino el encuentro intercultural. La
autora da el ejemplo de los vikingos «que ya no son presentados como antepa-
sados guerreros o barbaros saqueadores, sino como joviales mercaderes que re-
corren largas distancias generando a traves de sus viajes intercambios culturales
con las poblaciones locales» (Soysal 2006:35). En segundo lugar, la autora nota
que la propia idea de nation se reinterpreta para incluir la diversidad cultural.

350

Capftulo 8 MICROPOLITICA ESCOLAR Y COHESION SOCIAL EN AMERICA LATINA

Se le da mucho mas espacio a los grupos inmigrantes y a las minorias, que son
descritos en terminos culturales como un aporte a la nacion. Aqui, nuevamente
el tenia dominante es el intercambio cultural: «las cruzadas ya no son solamen-
te guerras santas contra aquellos que amenazan a la cristiandad, o un intento de
Occidente para controlar rutas comerciales rentables, sino que tambien se las
narra como instancias de intercambio cultural -Occidente aprende la forma de
comportarse en la mesa de los arabes» (Soysal 2006:35).

Tal como ocurriera en momentos en que el nacionalismo fuera exacerbado
en los sistemas educativos, aqui aparece nuevamente la tension entre la ense-
nanza de la historia como disciplina cientifica y otros objetivos que pueden ser
sociales, polfticos, morales o educativos. Estos dos aspectos pueden estar muy
conectados, pero son diferentes. Desconocer esa diferencia puede resultar en
una confusion entre el intento objetivo por tratar de comprender el pasado y
ciertas aspiraciones subjetivas e ideales (Slater 1995). Para el caso de Europa,
Soysal (2006) sostiene que esta vision de la historia del continente, en la que se
enaltece el intercambio cultural y se relativiza la ensefianza acerca de los con-
flictos, da una falsa idea de que la unidad y la paz que existe entre los paises de la
Union Europea (UE) en la actualidad es el estado natural. Como dice Soysal:

Ensenamos a nuestros nifios una historia que se alinea con nuestro entendimiento
actual del pasado y con nuestras expectativas de future. . Europa representa la
libertad de pensamiento, religiosa y de creencias. Los nifios europeos deben va-
lorar esto. Pero jdeberfan olvidar que estas libertades fueron conseguidas como
resultado de siglos de guerra y conflicto? (Soysal 2006:39)

Aunque en Latinoamerica no tengamos una entidad politica como la UE
que promueva ciertos cambios en como se conceptualiza la nacion, las identi-
dades colectivas y el «otro», no quedan dudas de que algunos cambios se estan
dando en este sentido en nuestros sistemas educativos. Estos cambios son mas
claros a nivel de la retorica oficial. Por ejemplo, la recientemente aprobada Ley
de Education Nacional en Argentina establece como uno de los objetivos de
la education el de «fortalecer la identidad nacional, basada en el respeto a la
diversidad cultural y a las particularidades locales, abierta a los valores univer-
sales y a la integration regional y latinoamericana» (Art. 11, inciso d). Tanto el
respeto por la diversidad cultural (tema que trataremos mas adelante) como la
integration regional son temas relativamente nuevos 3 para la retorica oficial en
la education argentina.

Cabe aclarar que estos temas ya surgieron en la reforma de la decada de 1990, aunque son
plasmados de forma mas explfcita y contundente en la nueva ley.

351

POLITICAS EDUCATIYAS Y COI IESION SOCIAL EN AMERICA LATINA

Sin embargo, no tenemos muy claro como se ha trasladado este cambio a las
propias instituciones educativas. En ese sentido, seria muy interesante promover
investigaciones acerca de que se ensefia y que se aprende sobre los paises latinoa-
mericanos, sobre la propia region y sobre otras culruras en nuestras escuelas.

Otro tema que aparece en la education al pensar acerca de la cohesion
social en el ambito global es la idea de que podrian existir ciertas formas de
«ciudadania global». Al menos en Japon y en Inglaterra (Fujikane 2003) han
surgido ultimamente ciertas demandas que adoptan la idea de un nuevo tipo de
«ciudadano/a» que reconoce la interdependencia que existe en el mundo por la
cual las acciones de las personas pueden afectar la vida de muchos otros en lu-
gares muy distantes. Este tipo de ciudadano/a que se promueve actiia en forma
independiente de su Estado-nacion, en un intento por desarrollar una moral
universal con el objetivo de construir una sociedad global mas justa.

Asi, la notion de «aprender a vivir juntos» cobra una nueva dimension en
la que se incluyen tambien cuestiones como el cuidado del medio ambiente, las
luchas contra las enfermedades y las injusticias globales. Las ONG han contri-
buido en gran medida a esta nueva agenda, promoviendo principios tales como
el turismo sustentable, el comercio justo, los boicots a empresas que usan traba-
jo esclavo en el «Tercer Mundo». Estas iniciativas que surgieron de la sociedad
civil estan llegando al curriculo oficial y a las escuelas. Por ejemplo, Oxfam, una
prestigiosa ONG britanica, ha desarrollado un curriculo escolar para promover
la «ciudadania global» (Fujikane 2003). En defmitiva, al incluir una «dimension
global» en el curriculo de education para la ciudadanfa en estos paises lo que
se intenta es promover entre nifios y jovenes una actitud en la que sean cons-
ciences de que sus acciones (tanto colectivas como individuales) tienen efectos
globales y afectan a personas con las cuales ellos no necesariamente tienen con-
tacto (incluidas las generaciones futuras).

En cuanto a lo metodologico -<;c6mo ensefiar y aprender sobre estas cues-
tiones?- Fujikane tambien sefiala que en Japon e Inglaterra aparecen nuevas
formas de trabajar estos temas en el aula. En primer lugar hay un desplazamien-
to de una ensefianza basada en las disciplinas academicas hacia una basada en el
enfasis en ciertos temas. Por ejemplo, la cuestion ambiental o las inequidades
globales dificilmente puedan ser abordadas desde una disciplina en particular.
Claramente se requiere un trabajo interdisciplinario o transversal. En segundo
lugar, queda claro que estos temas no pueden ser abordados desde una con-
ception de la ensefianza basada en la transmision de datos e information, sino
que se requiere cierto aprendizaje basado en el descubrimiento personal y en la
experiencia {learning by doing); por ejemplo, a traves de la participation de in-
tercambios con nifios, jovenes e instituciones de otras partes del mundo usando
la internet.

352

Capftulo 8 MICROPOLITICA ESCOLAR Y COHESION SOCIAL EN AMERICA LATINA

Esta dimension de lo global deberia, tambien, analizarse a traves de la
inclusion curricular de estudios de una segunda lengua en la mayoria de los pai-
ses. El aprendizaje de este segundo idioma plantea implicita o explicitamente
algunas de las oportunidades y problemas de este nuevo rumbo de lo global. La
mera inclusion del tenia no alcanza para entender las direcciones posibles que
puede tomar en funcion de como se resuelvan concretamente el contenido y el
modo de abordaje de esta disciplina escolar. Cuestiones tales como:

• <;Para que y por que aprender una segunda lengua?

• iCual es la segunda lengua que deberia ensefiarse? jEs el ingles la me-
jor option? ^Que tipo de vivir juntos proponemos cuando el contenido
esta tan predefmido? jY si la segunda lengua fuera una lengua aborigen?
^Como construimos al otro relevante con el que pretendemos dialogar?

• iQue significa privilegiar una segunda lengua por sobre otras? ^Con quien
nos conecta y de quien nos desconecta?

• iQue contenidos y valores sobre otras culturas aprendemos cuando apren-
demos una segunda lengua?

Estos son solo algunos de los desafios a los que nos enfrentamos en un
camino en el que ya se definio, por lo menos desde la proclama politica, que
la segunda lengua es un contenido socialmente significativo. No obstante, es
necesario cuestionarse si esta inclusion favorece y como la cohesion social. No
cualquier tipo de inclusion curricular puede considerarse como un paso hacia
el aprender a vivir juntos.

Esta dimension de la cohesion social no deberia minimizarse en la medida
en que es especialmente considerada en las escuelas que atienden a sectores mas
pudientes. La ruptura del espacio nacional como el espacio del dialogo y la apa-
ricion, entre los sectores sociales mas pudientes de otros significativos mas alia
de las fronteras nacionales, colabora en la construction de espacios curriculares
de cohesion social bien diferenciados segun la pertenencia social de los alumnos.
No es un detalle menor analizar la mayor cantidad de tiempo que se le dedica a
un tipo de lo global (aprendizaje de una lengua utilizada en el primer mundo, la
mayoria de las veces ingles, aprendizaje de culturas, geograflas vinculadas al mis-
mo) en escuelas de clases acomodadas (Tiramonti 2004). Aprender a vivir juntos
es en no pocas ocasiones aprender o desear vivir en el llamado primer mundo.
Las escuelas de elite, en no pocas ocasiones, refuerzan a traves de evaluaciones
internacionales (vg. IB) su sentido de pertenencia a un mundo international.

Por ultimo cabe senalar que incluir una dimension global en el abordaje
que se le da a la cuestion de la cohesion social en las escuelas no es solo un pro-
blema de contenidos, sino tambien de estilos de ensefianza y aprendizaje y en

353

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

los modos de organizar la escuela. Antes de adentrarnos en esos temas, presen-
taremos algunas reflexiones acerca de las dimensiones nacional y local.

2. La dimension nacional de la cohesion social en las escuelas

En este aparatado ofrecemos algunas reflexiones sobre la cohesion social en la
dimension nacional, centrandonos en cuatro temas: las desigualdades socioeco-
nomicas, las cuestiones etnicas, las migraciones y la infhiencia que ha tenido la
proclama del «respeto por la diversidad» en las polfticas educativas recientes.

Al referirnos a la cohesion social en Latinoamerica no podemos dejar de
considerar que una de las caracteristicas salientes de nuestra region son los
altisimos niveles de pobreza y exclusion social. Se trata lamentablemente de la
region con mayor inequidad en la distribution del ingreso. Esto no implica en
exclusiva que gran parte de la poblacion este privada -en mayor o menor medi-
da- del acceso a bienes y servicios basicos para la supervivencia, se trata tambien
de un problema cultural. En otras palabras, la fragmentacion socioeconomica
va de la mano de la fragmentacion cultural y simbolica, y esto presenta una seria
amenaza para la solidaridad social y la cohesion social.

En la actualidad existe en nuestras sociedades una brecha entre aquellos
que estan dentro del sistema y aquellos que estan marginados. Esta brecha pue-
de verse claramente cuando pensamos acerca de la infancia en nuestra region.
Narodowski (1999) nota que el concepto moderno de infancia, el cual fue fun-
damental para la constitution de la institution escolar como la conocemos, se
reconfigura en la actualidad fugandose hacia dos grandes polos. Por un lado
esta la infancia «hiperrealizada», los nifios que dominan mejor que los adultos
los avances tecnologicos; mientras que por el otro esta la infancia «desrealiza-
da», aquellos «nifios de la calle» que se manejan como adultos independientes
y autonomos en estos ambitos.

Si pensamos en lo que vemos todos los dias en nuestras ciudades en termi-
nos de estos tipos ideales, notaremos que existen dos universos que funcionan
en paralelo,ya que no existe el contacto significativo entre ellos. Aquellos chicos
que poseen los medios de orientation para man ej arse en internet o en ambitos
escolares, cada vez conocen menos acerca de las reglas de la calle, mientras que
los nifios de la calle poco saben acerca de la cultura escolarizada y tecnologica.

Los problemas de seguridad, la expansion de urbanizaciones privadas so-
bre una trama urbana ocupada tradicionalmente por los sectores populares
(Svampa 2001) y la falta de espacios piiblicos establecen una frontera (flsica
o simbolica) que mantiene a estos grupos separados. Estos nifios ya no juegan
juntos y, peor aun, ya no juegan a lo mismo.

354

Capitulo 8 MICROPOLiTICA ESCOLAR Y COHESION SOCIAL EN AMERICA LATINA

Educar hoy debe implicar repensar como reconstruimos estos lazos en una
sociedad cada vez mas fragmentada, tanto en lo economico como en lo cultural.
Este es un desaffo en el que se juega la existencia misma de la idea de sociedad.
El reconocimiento de los otros como iguales, el respeto por las diferencias y
el compromiso con un proyecto que nos integre a todos economica, cultural
y socialmente, son fundamentales en la actualidad para construir una sociedad
integrada (Beech 2007).

Sin embargo, en los sistemas educativos de la region se da una segmen-
tacion de la matrfcula escolar sobre la base del nivel socioeconomico de los
alumnos (Narodowski y Nores 2002; Veleda 2005). Algunos datos de la CEPAL
elaborados sobre la base de los resultados de PISA nos dan una idea de esta
segmentacion.

Los graficos N° 3 y 4 muestran que existe una importante segmentacion
de la matrfcula escolar por nivel socioeconomico, lo que implica que los nifios y
jovenes latinoamericanos tienden a ir a escuelas en las cuales conviven (y apren-
den a vivir) con alumnos de niveles socioeconomicos similares al propio. Como
muestra el Grafico N° 3, en promedio en la region, por cada 10 alumnos de
nivel alto hay uno de nivel bajo en cierto tipo de escuelas, mientras que en otro
tipo de escuelas predominan los nifios y jovenes de nivel bajo en proporcion de
9 a 1. Estas proporciones se intensifican en Chile, Peru y Argentina, en donde
las proporciones llegan a 20 a 1 y 19 a 1. En los paises de la OCDE, mientras
tanto, el promedio de esta proporcion es de 4,8 y 5,4 a 1.

Grafico N° 3

AMERICA LATINA (5 PAISES) Y OCDE (7 PAISES): CONFORMACION DE LAS
COMUNIDADES EDUCATIVAS SEGUN EL NIVEL SOCIOECONOMICO DE

LOS PADRES Y PARTICIPACION DE LOS ESTUDIANTES EN ESCUELAS

CON BUEN EQUIPAMIENTO EDUCATIVO SEGUN CUARTILES DE NIVEL

SOCIOECONOMICO DE SUS PADRES

(En razones y porcentajes)

(a) Homogeneidad de las comunidades educativas
(segregation escolar}

—

15 -

10 -

■^

m±-

J/,

5 -

4,8 W

% % IE •§ w Paises Paises de la
g, 2 latinoamericanos OCDE
<

■ Comunidades escolares de estrato bajo: numero de estudiantes de estrato bajo por cada estudiante de estrato alto

□ Comunidades escolares de estrato alto: niimero de estudiantes de estrato alto por cada estudiante de estrato bajo

355

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

GrdficoN°4

AMERICA LATINA (5 PAISES) Y OCDE (7 PAISES): CONFORMACION DE LAS
COMUNIDADES EDUCATIVAS SEGUN EL NIVEL SOCIOECONOMICO DE

LOS PADRES Y PARTICIPACION DE LOS ESTUDIANTES EN ESCUELAS

CON BUEN EQUIPAMIENTO EDUCATIVO SEGUN CUARTILES DE NIVEL

SOCIOECONOMICO DE SUS PADRES

(En razones y porcentajes)

(b) Estudiantes que acceden a escuelas con hueii equipamiento
(segmentacion de la oferta educativa)

70 -
60 -

50 -

§ 40 -

I 30 -

20 -

10 -

• •

38 38

Paises
latinoamericanos

• 65
^ 58

Paises de la
OCDE

™ Estudiantes del cuartil IV que acceden a escuelas con buen equipamiento escolar

Estudiantes del cuartil I que acceden a escuelas con buen equipamiento escolar
• Promedio

(a) Estudiantes que cursan el decimo grado.

(b) Las escuelas fueron agrupadas en dos estratos segun el nivel de equipamiento educative) (biblioteca, herra-
mientas multimedia, laboratorios de computation, laboratories de quimica, entre otros).

(c) Total de 27 paises de la OCDE; se excluye Mexico. Los totales regionales son ponderados.
Fuente (graficos N° 3 y N° 4): CEPAL 2007.

El Grafico N° 4 presenta resultados similares, aunque tomando como refe-
renda el equipamiento de las escuelas. Lo que muestra es que no solo los jove-
nes y nifios de distintos niveles socioeconomicos asisten a distintas instituciones
educativas, sino que ademas los recursos fisicos estan desigualmente distribui-
dos entre estos tipos de escuelas, en detrimento de los mas pobres. Retomamos
aqui lo dicho en la seccion anterior con respecto a los derechos sociales y la
cohesion social. Cuando las oportunidades son distribuidas de manera desigual
surgen en los distintos grupos distintos tipos de valores y expectativas (Barbalet
1988), lo que eventualmente genera una mayor desintegracion social, ya que las
ventajas para un grupo son entendidas como desventajas por otros grupos.

Para analizar los efectos de la segmentacion de la matrfcula escolar es
pertinente considerar la distincion que hace Putnam (2000) entre dos formas
de capital social: (i) el capital vinculante basado en relaciones de confianza al

356

Capftulo 8 MICROPOLITICA ESCOLAR Y COHESION SOCIAL EN AMERICA LATINA

interior de un determinado grupo (en este caso las personas de un determinado
nivel socioeconomico); y (ii) el capital puente que se refiere a las relaciones de
confianza entre grupos (en este caso las personas de distintos niveles socioeco-
nomicos). Queda claro que la alta segmentation de los estudiantes en nuestra
region es un obstaculo para cualquier polftica educativa que intente promover
el capital social puente (Cox 2008).

En este sentido, los sistemas educativos latinoamericanos parecen estar
colaborando con la fragmentation social, mas que paliandola. Como venimos
insistiendo, tambien en este aspecto no se trata solo de un problema del nivel
central o macro. Veleda (2009), por ejemplo, muestra como en la Provincia de
Buenos Aires la segmentation de la matrfcula se genera tambien a partir de los
mecanismos de selection que utilizan las propias escuelas.

Por lo tanto, mas alia de los cambios que deberian darse en los niveles
centrales para revertir esta situation, la propia escuela como institution tiene
un rol fundamental en promover mayor heterogeneidad social dentro de cada
institution (ya se menciono en la section anterior la necesidad de garantizar el
ingreso a las escuelas a partir de criterios de justicia local, sin discrimination).

La construction de lazos entre nifios y jovenes de distintos niveles so-
cioeconomicos (capital puente) deberia ser un tema fundamental de las politi-
cas institucionales en todas las escuelas (especialmente mientras subsista la alta
segmentation mencionada). Muchas escuelas de sectores favorecidos, preocu-
padas por este problema, disefian programas en los cuales sus alumnos realizan
tareas de asistencia a escuelas «de bajos recursos». Los jovenes van a pintar
la escuela «necesitada» (cuando los otros nifios no estan) o los de 16 afios les
ensefian ingles o computation a los de nueve o diez afios. Asi, aunque estas
actividades probablemente se lleven a cabo con la mejor de las intenciones, se
cae en lo que comunmente se llama «asistencialismo». Se les ensefia a los nifios
«favorecidos» que deben ayudar a los que no han tenido su misma suerte.

Sin embargo, sugerimos que este tipo de asistencialismo es peligroso, ya
que desde el momento en que defmimos al otro como al pobre, al que tenemos
que ayudar, lo estamos condenando y lo estamos viendo como a alguien que no
forma parte de un «nosotros» sino del «otro». Por el contrario, lo que necesi-
tamos es que todos los nifios se consideren como semejantes.

Desde aqui la propuesta es repensar el trabajo desde la perspectiva de los
derechos humanos y no de la caridad. Esto implica repensar no pocos conte-
nidos que se incluyen en disciplinas varias en las escuelas. Ademas, actividades
como el arte o el deporte tienen un enorme potential para que los nifios de dis-
tintos niveles socioeconomics se encuentren y participen en forma conjunta
en actividades entretenidas, productivas y en las cuales las diferencias sociales
se desdibujen. En ese sentido, mientras no pueda evitarse la segmentation de la

357

POLITICAS EDUCATWAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

matrfcula escolar, el intercambio deportivo y artistico entre escuelas que atien-
den a ninos de distintos niveles socioeconomicos podria ser un recurso valioso
para tender puentes entre estos dos universos. 4

Pero <;por que la escuela? Justamente, porque es una de las pocas institu-
ciones capaz de llegar a todos y es una de las pocas instituciones que transmite
en forma explfcita valores. La solidaridad, el respeto por la diferencia, la defensa
de la justicia, son valores que no facilmente los ninos y jovenes van a encontrar
en los medios de comunicacion.

Otro de los aspectos que debemos tener en cuenta al pensar acerca de la
cohesion social en el ambito nacional es la cuestion etnica. El aumento de la
pluralidad etnica en las grandes ciudades y la discrimination que trae apare-
jada este fenomeno son un problema bastante universalizado en la actualidad
(Borja y Castells 1997). En Latinoamerica este problema adquiere un caracter
especial, dado que las cuestiones etnicas en nuestro continente fueron histo-
ricamente mal resueltas. Desde sus origenes nuestros sistemas educativos han
desconocido los aportes de las culturas originarias y han discriminando de dis-
tintas maneras a los pueblos indigenas y a los afroamericanos. Por un lado, los
propios contenidos escolares expresados en el curriculo y en los libros de texto
tendieron a discriminar en contra de estos grupos (y tambien de otras etnias)
(Gvirtz 2005b; Luykx 1999). Asimismo, las lenguas indigenas eran excluidas del
sistema educativo. Incluso Luykx (2008) sugiere que hasta la decada de 1960
en Bolivia se castigaba fisicamente a los ninos y nifias por no saber hablar en
castellano o por usar su propia lengua en el aula. Finalmente, otra forma de dis-
criminacion de los distintos grupos etnicos fiie y sigue siendo su exclusion de la
escuela. Por ejemplo, en Brasil, mientras el 8% de los jovenes negros entre 15 y
25 anos es analfabeto, solo el 3% de los blancos lo son. En general, en ese pais,
los blancos se mantienen en el sistema educativo dos anos mas que los negros
(Goncalves Vidal y Mendes de Faria Filho 2008).

Queda claro que se han hecho muchos avances en nuestro continente,
tanto en la inclusion de las distintas etnias en los sistemas educativos, como
en la organization de una education multicultural bilingue y en la revision del
curriculo y los libros de texto para eliminar (o al menos suavizar) los conteni-
dos racistas. Sin embargo, no hay dudas de que aiin hay mucho por hacer en
ese sentido en las escuelas, sobre todo cuando, tal como comentaremos mas
adelante, el racismo y la xenofobia tambien estan presentes y se aprenden en
nuestras escuelas.

Este es un ejemplo de un tipo de «politica institutional de cohesion social» que puede pensar-
se y ponerse en practica desde el nivel micro.

358

Capftulo 8 MICROPOLITICA ESCOLAR Y COHESION SOCIAL EN AMERICA LATINA

Las diferencias etnicas se cruzan tambien con el problema de las inequi-
dades socioeconomicas y tambien con las migraciones. Borja y Castells (1997)
destacan como los procesos de urbanization han aumentado la pluralidad etni-
ca y cultural de las ciudades a traves de las migraciones intra e internacionales.
Sobre la base de datos de algunos paises «en desarrollo» se sostiene que entre
1960 y 1990, aproximadamente el 40% del crecimiento urbano se explica por
la migration rural-urbana. En el piano international, en Latinoamerica los mo-
vimientos inmigratorios en las ultimas decadas se dieron en gran medida entre
paises del mismo continente. Por ejemplo, en Uruguay en 1991, del total de
extranjeros residentes 40% eran argentinos, 29% brasilenos y 11% chilenos.
Mientras tanto el crecimiento de los habitantes peruanos en Chile rue de un
400% entre 1992 y 2002 (Poblete Melis 2007). Ambos tipos de migraciones
(interna e international) contribuyen a la diversidad cultural (y en algunos casos
etnicas) de las grandes ciudades de nuestro continente.

Las migraciones actuales, ademas, tienen algunas caracteristicas especiales
que influyen en como se resuelve el problema de la cohesion social. En pri-
mer lugar, la combination entre migraciones y medios electronicos llevan a la
creation de lo que Appadurai (2000) llama «esferas publicas de diaspora». Es
decir, que los grupos emigrantes tienen posibilidad de permanecer en contacto
con sus parientes y amigos y con su cultura de origen a traves de estos medios,
lo que les genera menos presion para adaptarse a la cultura del lugar que los
recibe. Esto produce segun el autor «un nuevo orden de inestabilidad en la pro-
duction de subjetividades modernas». En segundo lugar, las minorias etnicas y
culturales tienden a concentrarse en barrios especificos de las grandes ciudades
en los cuales llegan a constituir, incluso, la mayoria de la poblacion en algunos
casos. Como dicen Borja y Castells (1997):

La segregation espacial de la ciudad a partir de caracteristicas etnicas y culturales
de la poblacion no es pues una herencia de un pasado discriminatorio, sino un rasgo
de importancia creciente, caracteristico de nuestras sociedades: la era de la infor-
mation global es tambien la era de la segregation local. (Borja y Castells 1997:4)

Nos encontramos asi con multiples procesos de segregation urbana. Por
un lado, las minorias etnicas y/o culturales con respecto al grupo dominante, y
por otro, la segregation entre las propias minorias. En el caso de Latinoame-
rica, ademas, debemos agregar la ya mencionada segregation por cuestiones
socioeconomicas y la segregation escolar que estos procesos conllevan.

La discrimination que esta problematica genera llega a la escuela. Por
ejemplo, en un estudio llevado a cabo en la Ciudad de Buenos Aires se encontro
en las escuelas una gran cantidad de estereotipos acerca de distintos sectores

359

POLITICAS EDUCATTVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

sociales o etnicos que se basaban en cuestiones «biologicas», por lo que se
defmian como naturalizados e inmodificables:

(. . .) los «olores diferentes, . . .las referencias naturalizadas a los ritmos de aprendi-
zaje de los nifios del interior y de los migrantes latinoamericanos. Frente a ellos,
los coreanos considerados «inteligentes» (pero aprovechados, egoistas, etc.). Y
la omnipresente idea de que la Argentina sufre (o sufrira en el futuro) una inva-
sion fordnea que pondra en peligro los ya escasos puestos de trabajo. (Neufeld y
Thisted 1998:4)

Este tipo de actitudes discriminatorias no solo se encuentran entre los
alumnos, sino tambien en los propios docentes, directivos y atravesando la mi-
cropolftica de la escuela. Las siguientes tablas tomadas de un estudio dirigido
por Tenti Fanfani (2006) sobre ciertos valores en docentes de Peru, Argentina y
Uruguay, muestran la situation de los maestros en este aspecto.

TablaN°3

DISCRIMINACION DEL GREMIO DOCENTE CONTRA
CIERTOS GRUPOS SOCIALES (EN %)

Homosexuales

Nacionalidad o etnia

Infectados VTH

Personas con antecedentes penales

Drogadictos

Ancianos

19,6

33,6

38,2

11,2

15,3

21,2

63,5

71,8

60,6

1,4

Habitantes de barrios pobres

33,2

Fuente: Tenti Fanfani (2006).

TablaN°4
LOS PROFESORES Y LA DISCRIMINACION AL MENOS POR UNA CAUSA (%)

Peru

Uruguay

92,8

Argentina

Fuente: Tenti Fanfani (2006).

85,7

Tal como puede apreciarse, la situation es muy preocupante, ya que sin
necesidad de entrar en un analisis detallado de los datos, podemos constatar
que los propios docentes son discriminadores (lo que a su vez reedita la siempre

360

Capitulo 8 MICROPOLiTICA ESCOLAR Y COHESION SOCIAL EN AMERICA LATINA

vigente discusion acerca de las posibilidades que la escuela tiene o no para re-
verter lo que ocurre en la sociedad en general). Incluso entre aquellos docentes
que manifiestan estar interesados en revertir la discrimination, percibimos en
un estudio que realizamos recientemente (Beech 2006) que no estan prepara-
dos para trabajar estos temas, ya que en su formation son cuestiones que no
se discuten e, incluso, aquellos docentes con mas antiguedad fueron formados
con una idea opuesta al respeto por la diversidad; una proclama que tal como
comentaremos a continuation hizo pie en la politica educativa latinoamericana
recien en la decada de 1990.

Finalmente, todas las cuestiones aqui mencionadas deben ser consideradas
en el marco de una gran ruptura que se ha dado en la filosofia politica domi-
nante en nuestro continente (y en Occidente en general). Se trata del cambio
de filosofia politica que implica el desplazamiento de una politica educativa
que promueve la homogeneidad cultural a una que proclama el respeto por las
diferencias culturales de los alumnos.

Como es sabido, el proceso de construction de la identidad national en
Latinoamerica (y en otros paises) funciono dentro del proyecto del Iluminismo,
que se basaba en una notion unica del sujeto y de la historia (Lyotard 1984).
Ademas, para este proyecto, que constituyo la base del pensamiento moderno,
fue fundamental la idea de «progreso», y la idea de que nada debia obstacu-
lizar el progreso. En ese sentido, a fines del siglo XIX y principios del XX, la
diversidad cultural fue considerada como una piedra en el camino de la cons-
truction de la nation moderna, por lo que se idearon distintos sistemas (entre
ellos la escuela) para incorporar a los miembros de las distintas comunidades o
culturas a la nueva «cultura nacional» y se elimino a aquellos que no estuvieron
dispuestos a incorporarse de manera pacifica.

Hoy en dia este discurso homogeneizador y homogeneizante ya no tiene
la aceptacion que tuviera. La critica posmoderna ha instalado el discurso acerca
del respeto por la diversidad en el centro de la escena academica y politica y, por
lo tanto, ya no se cree que las diferencias de genero, etnicas, de clase, religiosas
y/o culturales sean algo contra lo que hay que luchar, sino que deben respetar-
se, ya que no existe un unico estandar basado en un hombre, bianco, cristiano
y de clase media contra el cual sea posible medir el «progreso» de los demas.
Por el contrario, se cree que de la suma de las diferencias se pude obtener una
sociedad mejor.

Las ideas acerca del respeto por la diversidad y la critica a la identidad ho-
mogenea que promovia la escuela fueron reflejadas en las reformas educativas
latinoamericanas, en general a nivel de la retorica de las leyes y los documentos
oficiales (Beech 2005a, 2005b). La aceptacion de este principio implica una
gran ruptura con la manera en que se penso la construction del lazo social en

361

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

la politica educativa. Sin embargo, queda claro que por el simple hecho de que
las normas digan que las escuelas y los docentes deben respetar las diferencias
culturales de los alumnos, no necesariamente va haber un cambio en la manera
en que se trabaja en las instituciones.

Ante la situation que se describe, nos preguntamos: ique efectos ha teni-
do en las escuelas la aparicion de una politica educativa que establece que las
escuelas ya no deben ofrecer experiencias educativas similares, sino que cada
institution debe adaptar su oferta al contexto cultural en el que esta inserta?
iComo afecta este cambio filosofico/normativo a las escuelas, a la identidad
de los docentes y a la de los alumnos? jComo interpretan las instituciones y
los docentes la idea de «respeto por la diversidad cultural» y como la ponen
en practica? ^Donde ponen escuelas y docentes el limite entre la busqueda del
reconocimiento del otro como un semejante y el respeto por sus diferencias?
jComo se cruza esta problematica con las inequidades socioeconomicas?

Todos estos interrogantes se resuelven en la practica en las escuelas. Son
los directivos y docentes los que en definitiva deben generar en el dia a dia prac-
ticas interactivas y sustentables. Sin embargo, en el trabajo que se menciono
(Beech 2006), percibimos serias dificultades en los docentes para abordar esta
problematica. En ese sentido, el discurso acerca del respeto por la diversidad
parece haber derivado en las escuelas en una idea sobre lo que no hay que pro-
mover -una identidad homogenea y discriminatoria-, pero no queda claro en-
tonces que es lo que si hay que promover, lo que a su vez deriva en una especie
de «relativismo etico» y en la falta de capacidad de las escuelas y de los docentes
para interpelar a sus alumnos y construir sentidos de pertenencia inclusivos que
les permitan «aprender a vivir juntos». Sin embargo, no caben dudas de que los
jovenes necesitan cierta identidad estable a partir de la cual puedan construir
sus vidas y sus vinculos con los demas. En definitiva, la pregunta fundamental
es como lograr un equilibrio entre la union de los ciudadanos en un proyecto
comun que los interpele como semejantes y el respeto por las diferencias. In-
sistimos en que por mas que el Estado central regule el tema y provea apoyo a
las escuelas y a los docentes, esta cuestion se termina definiendo en el ambito
de la micropolftica de las escuelas. De ahi la importancia de pensar el problema
tambien en el nivel escolar.

3 . La dimension local de la cohesion social en las escuelas

Entendemos que la dimension local de la cohesion social se relaciona con la
preparation que provee la escuela para la convivencia con quienes compartimos
un lugar, con quienes estamos en contacto a diario. A su vez, la convivencia se

362

Capftulo 8 MICROPOLITICA ESCOLAR Y COHESION SOCIAL EN AMERICA LATINA

relaciona con otro aspecto fundamental de la cohesion social que es el respeto
de las normas. Se trata sin dudas de cuestiones esenciales que hacen la forma-
tion a la que la escuela deberia ofrecerle a los futuros ciudadanos.

En cuanto al respeto de las normas, en Latinoamerica no puede sosla-
yarse que es mucho lo que la escuela deberia hacer para mejorar la situation
actual, teniendo en cuenta la poca efectividad de la ley en nuestro continente
(O'Donnell 2002). En ese sentido deberiamos pensar no solo en formar ciu-
dadanos que entiendan que deben acatar las regulaciones, sino que tambien
deberian aprender a participar en la elaboration de las normas y en el control
de su aplicacion. En defmitiva, se trata de formar ciudadanos que comprendan
que las leyes son una construction de la que todos deberiamos participar y que
esta en el interes de todos y cada uno de los miembros de la comunidad que las
leyes sean coherentes, eficientes y que se cumplan. Podriamos pensar asi en la
escuela como un microcosmos que promueva el tipo de actitudes civicas que
esperamos tengan los alumnos como ciudadanos.

Sin embargo, ^que hace la escuela en Latinoamerica para promover estas
actitudes? En un trabajo sobre el orden disciplinario en la escuela argentina,
Dussel (2005) hace un repaso de la historia reciente de este pais mostrando la
estrecha relation que existe entre el orden disciplinario escolar y el politico. El
recorrido que comienza con los cambios impulsados por el primer gobierno
democratico posdictadura, en 1983, culmina con las reformas en 2001 y 2003
en los sistemas educativos de la Ciudad y la Provincia de Buenos Aires. En
consonancia con los movimientos polfticos participativos surgidos con la crisis
socioeconomica de 2001, se decretaron nuevos sistemas disciplinarios escolares
en los que basicamente se le dio autonomia a cada escuela para que elabore, con
la participation de la comunidad educativa (padres, docentes, alumnos, directi-
ves), sus propios reglamentos de convivencia. En el analisis que hace la autora
de estos reglamentos, interesa destacar que en la mayoria «se habla en terminos
de las responsabilidades que tienen los estudiantes y solo dos utilizan el lengua-
je de los derechos y obligaciones, mas vinculado con los discursos sobre ciuda-
dania» (Dussel 2005:1 1 13). La importancia de pensar acerca de los derechos de
los nifios ya hie mencionada anteriormente.

Tambien es relevante el que en la mayoria de los reglamentos escolares
no se incluye a los adultos (directivos, docentes y no docentes) dentro de la ley
escolar. Es decir que la norma esta pensada solo para regular la conducta de los
alumnos, mientras que los adultos (quienes detentan el poder) estan por fuera
de la ley. Esto, segiin Dussel, «refuerza la idea de que solo los debiles son objeto
de regulation normativa, y que para la convivencia entre adultos y adolescentes
no hay marco politico-legal que explicitar, y que deba ser sometido a discusion
y a negociacion» (Dussel 2005:1114).

363

POLITICAS EDUCATIYAS Y COI IESION SOCIAL EN AMERICA LATINA

Recientemente se llevaron a cabo algunos estudios acerca de la vision de
los propios alumnos sobre la convivencia en las escuelas en distintos paises de
Latinoamerica. En linea con lo comentado en el parrafo anterior, en el estudio
en Mexico, 30% de los encuestados sostenia que los alumnos no participaban
de la elaboracion de las normas en la escuela, la cifra ascendia a 50% en el caso
de Argentina (Beech y Marchesi 2008). Cifras similares aparecen al preguntar-
les a los alumnos si sus opiniones son tenidas en cuenta al momento de resolver
los conflictos.

Mas alia de la logica asimetria que deberia existir entre adultos y alumnos
en la escuela, el hecho de que entre el 30% y el 50 % de los alumnos sienta que
no participa en la elaboracion de las normas ni es escuchado en la resolucion de
conflictos, sugiere la supervivencia de cierto orden disciplinario tradicional en
el que los alumnos son sometidos a un orden normativo establecido y juzgado
por los propios adultos, que son quienes detentan la autoridad burocratico-
legal. Por otro lado, el dato de que la mitad (o mas de la mitad) de los alumnos
siente que participa y es escuchado en la elaboracion y aplicacion de las normas,
sugiere un avance en la incorporation de sistemas disciplinarios en los que las
normas son elaboradas en forma consensuada y que se propone la resolucion de
conflictos a traves del dialogo y la negociacion.

De todos modos, estos datos preliminares permiten esbozar la hipotesis de
que aun queda mucho por hacer en las escuelas para que en estas se promueva una
convivencia y una relation con las normas basada en la participation, la reflexion,
la autorregulacion y en la negociacion como modo de abordar los conflictos.

Otro dato interesante que surge de estas encuestas se encuentra en las
respuestas que los alumnos dieron a la pregunta acerca de a quienes acuden
ante un problema de convivencia. En Mexico, solo el 7% de los encuestados
dijo acudir a un profesor, mientras que en Argentina la cifra fue de 4%. El
hecho de que los jovenes no recurran a los docentes ante un conflicto puede
tener variadas explicaciones vinculadas a la imposibilidad de los docentes de
tener una vision completa del alumno, a la ineficacia de los espacios de tutoria
o bien a la reticencia de los adolescentes a comunicarse con los adultos. Estas
causales son solo algunos de los factores que podrfan estar afectando la relation
docente-alumnos, y esto indica que deberian realizarse acciones destinadas a
mejorar dicha relation para que los alumnos puedan contar con los profeso-
res cuando se enfrentan a conflictos de convivencia. En linea con la hipotesis
expuesta anteriormente, acerca de la relation entre el sistema de convivencia
escolar y los vinculos politicos mas amplios, podria decirse que el hecho de que
los alumnos no recurran a quien detenta la autoridad ante un conflicto tambien
refuerza la situation en la cual los mas debiles en nuestras sociedades se sienten
desamparados ante la ley y la autoridad (ver Sorj yTironi 2007).

364

Capftulo 8 MICROPOLITICA ESCOLAR Y COHESION SOCIAL EN AMERICA LATINA

Con respecto a las relaciones entre los alumnos al interior de las escuelas,
el Grafico N° 5 muestra que en America Latina (con la exception de Peru) los
estudiantes dicen estar muy bien integrados en comparacion con la vision que
tienen los alumnos de otras regiones.

Grafico N° 5

SENTIDO DE INTEGRACION DE LOS ALUMNOS DENTRO DE SUS ESCUELAS:
PAISES DE AMERICA LATINA Y OTRAS REGIONES DEL MUNDO

(PISA 2000 y 2003)

I 1

33 XX>|-G3>-C3I> Z CT, I- >rn 003IcraZ3J Z >>K>-D ^ J3 d

to co CO w CO

Nota: 3 significa PISA 2003 (en vez de PISA 2000). Las barras verticales indican el intervalo de confianza de
la media de los estudiantes (nivel de confianza es de 0,95). Se utilizaron las ponderaciones replicadas de PISA
para tomar en cuenta la forma de la muestra. La escala del fndice esta disefiada para dar una media de cero
para los estudiantes de la OCDE.
Fuente: Crouch et al. (2007) a base de datos de PISA 2000 y 2003 (capftulo 7 de este libro).

Una primera lectura de estos datos nos permite una mirada positiva, ya
que en terminos de convivencia con sus pares nuestros alumnos dicen sentirse
bastante bien (dato que se confirma en otros estudios; Beech y Marchesi 2008).
Sin embargo, si lo relacionamos con los datos acerca de la segmentation social
de las escuelas y retomamos la distincion entre capital social vinculante y ca-
pital social puente, podria interpretarse que esta buena integration al interior
de las escuelas es en parte consecuencia de una mayor homogeneidad social en

365

POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

las instituciones de America Latina, lo que a su vez genera mayor capital social
vinculante, pero podria dificultar el desarrollo del capital social puente.

En definitiva, el gran desaflo en las cuestiones relacionadas con la pro-
motion de la cohesion social en la escuela es el de generar un sentido de per-
tenencia que vaya mas alia de los vinculos locales, evitando la fragmentation
del sistema educativo y social. Por supuesto que para ello es fundamental la
definition curricular en el nivel central y la lectura e interpretation que las
propias instituciones hacen de esa prescription. Sin embargo, no debemos dejar
de considerar que la construction de cohesion social desde la escuela, tanto en
su dimension global, national, como local, esta muy relacionada con el curri-
culo no escrito y con el modelo que ven los alumnos en el dia a dia escolar. Por
ejemplo, se puede trabajar a nivel conceptual en la escuela el tema de los dere-
chos y obligaciones de los ciudadanos y ciudadanas como valores fundamenta-
les asociados a la participation democratica, los vinculos basados en el respeto
y la negotiation de las diferencias y la no discrimination y la valoracion de la
diversidad. Sin embargo, si los alumnos ven que las relaciones entre directivos
y docentes son autoritarias, que el personal escolar viola sistematicamente las
normas y que tiene actitudes discriminatorias, sera dificil promover valores di-
ferentes entre esos alumnos.

Por lo tanto, se hace necesario repensar el formato escolar y la micropoliti-
ca de la escuela y su relation con los niveles intermedios y macropolitico, y tam-
bien con otras instituciones y con la comunidad, para que estos reflejen el tipo
de vinculos ciudadanos que queremos fomentar entre nuestros nifios y jovenes.

CONCLUSIONES

En este trabajo hemos abordado el problema de la cohesion social desde la mi-
cropolftica de la escuela. Hemos sugerido que la escuela debe considerarse como
un actor protagonico de las politicas publicas y que, desde esta perspectiva, la
escuela es un ambito privilegiado para la promotion de la cohesion social.

Tambien definimos la cohesion social como un tema vinculado estrecha-
mente con el cumplimiento de los derechos universales y con la distribution
equitativa de los derechos, especialmente, en lo que nos interesa aqui, de los
derechos sociales que son los que deberian garantizar cierto nivel de bienestar
y el acceso a la herencia social. Ademas, dijimos que el derecho a la education,
en tanto derecho social aceptado por las legislaciones vigentes, es exigible al
Estado, incluso judicialmente.

En linea con lo anterior, hemos planteado que la relation entre micropo-
litica escolar y la cohesion social puede pensarse en dos niveles. Por un lado,

366

Capftulo 8 MICROPOLITICA ESCOLAR Y COHESION SOCIAL EN AMERICA LATINA

en el nivel basico, la escuela deberia garantizar el derecho a la escolarizacion
basica a todos/as los nifios y jovenes para que puedan formarse como ciuda-
danos activos en distintos ambitos sociales. Sin embargo, la situacion en Lati-
noamerica es alarmante. La exclusion de una gran cantidad de nifios y jovenes
del sistema educativo implica una de las fragmentaciones mas negativas para
nuestras sociedades. Aunque no desconocemos los roles que deben cumplir los
niveles macro e intermedio en el abordaje de este problema, sugerimos colocar
la unidad escolar en el centro de la escena en terminos de evitar la fragmen-
tacion social que surge de la exclusion educativa, ya que la escuela es un actor
clave para disefiar estrategias para fomentar el acceso y la permanencia de los
estudiantes. El problema es que ni las escuelas se hacen cargo del problema ni la
normativa fija que lo deban hacer. Por el contrario, proponemos que la escuela
debe responsabilizarse por la funcion justicia y que debe responder por sus
resultados en este y otros aspectos ante los niveles superiores y la comunidad.
Esta propuesta no implica, por supuesto, desconocer el apoyo que la escuela
deberia tener por parte de los niveles de gobierno superior en la busqueda de
la no exclusion educativa.

En un segundo nivel de abordaje planteamos que las escuelas deberian
definir sus propias «politicas institucionales de cohesion social», en las que es-
tablezcan orientaciones acerca de como una determinada escuela se propone
poner en practica los lineamientos establecidos por el nivel central en esta ma-
teria. Pensar la cohesion social en la escuela hoy plantea cierta complejidad. La
consigna de «aprender a vivir juntos» debe ser interpretada en un mundo en
el cual los limites espaciales de esta premisa estan siendo redefinidos. En otras
palabras, nuestras concepciones acerca de quien es «el otro» y acerca de como
comportarnos con ese «otro» estan cambiando, y eso plantea un gran desafio
para la promotion de la cohesion social en la escuela. Para abordar este proble-
ma conceptualmente sugerimos distinguir entre las dimensiones global, local
y nacional. Sin embargo, aunque hagamos esta distincion a nivel analitico, no
caben dudas de que estas dimensiones se entrecruzan en el nivel practice

En defmitiva, tanto en cuanto a la premisa de la no exclusion de los nifios y
jovenes, como en relation al trabajo con quienes si estan en la escuela, creemos
que es importante revisar ciertos arreglos institucionales y formas de trabajo en
el gobierno de las escuelas para que estas puedan contribuir en mayor y mejor
medida a promover sociedades cohesionadas en nuestra region. Un gobierno
justo y responsable de la escuela, el trabajo interdisciplinario, el uso del arte y
el deporte como instrumentos de acercamiento entre grupos segregados, el uso
de la experiencia como actividad educativa, la atencion al ejemplo y a lo que se
transmite a traves del currfculo oculto son algunos de los temas que menciona-
mos como importantes.

367

POLITICAS EDUCATIYAS Y COI IESION SOCIAL EN AMERICA LATINA

Estas son solo algunas lineas para pensar la relation entre micropolitica
escolar y la cohesion social. Seguramente no agotan el tema y necesitan ser
revisadas permanentemente. Por ejemplo, seria interesante avanzar en trabajos
sobre las practicas cotidianas en las escuelas de la region para ver en que medida
y como fomentan la cohesion social.

Referencias

Abramovich, V. y C. Courtis (2004). Los derechos sociales como derechos exigibles. Madrid:
Trotta.

Appadurai, A. (2000). La sociedad desbordada. Mexico: Fondo Cultura Economica.

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370

LOS AUTORES

Jason Beech. Director de la Escuela de Educacion de la Universidad de San Andres,
Buenos Aires, e investigador del CONICET (Consejo Nacional de Investigaciones Cien-
tfficas y Tecnicas). Obtuvo un Ph.D. en Educacion del Institute of Education de la Uni-
versidad de Londres. Ha publicado artfculos en revistas cientificas y capftulos en libros en
distintos pafses dentro del campo de la Educacion Comparada. Es autor del libro Going
to School in Latin America (2008, en colaboracion con Silvina Gvirtz). Entre sus ultimas
publicaciones cabe destacar el capftulo «Redefining Educational Transfer: Internatio-
nal Agencies and the (Re)Production of Educational Ideas», en el libro titulado Identity,
Education and Citizenship-Midtiple Interrelations (2006, Thyge Winther-Jensen [ed.]).

Cristian Cox. Director del Centro de Estudios de Polfticas y Practicas en Educacion
de la Universidad Catolica de Chile. Es doctor en Sociologfa en la Universidad de
Londres. Durante la decada de 1990 dirigio los programas MECE del Ministerio de
Educacion de Chile, y de 1998 a 2006, los equipos responsables de la reforma curricular
y el Sistema de Medicion de la Calidad de la Educacion (SIMCE) de su pais. Ha sido
consultor de la OCDE, Banco Mundial, UNESCO y BID. En 2005 fue profesor invi-
tado de la Universidad de Stanford. Entre sus publicaciones cabe destacar, Las reformas
educativas y su impacto sobre la cohesion social en America Latina (2008); Policy Formation and
Implementation in Secondary Education Reform: The Case of Chile at the Turn of the Century
(2006); Citizenship Education in Curriculum Reforms of the 1990s in Latin America: context,
Contents and Orientations (2002).

Luis Crouch. Economista senior y vicepresidente de investigaciones del RTI Inter-
national. Obtuvo un Ph.D. en economfa en Berkeley en 1981. Su trabajo se focaliza
en cuestiones de financiamiento y descentralizacion del sector educativo, la economfa
politica de las reformas, el dialogo publico, las estadisticas y sus usos en la politica
social y la rendicion de cuentas. Recientemente ha desarrollado estudios acerca de la
medicion de la lectura inicial, como posible elemento de consideracion como indicador
de calidad para las Metas del Milenio y de Educacion para Todos. Ha sido consultor
y asesor de ministerios a corto plazo en unos veinte pafses y con mas profundidad en
otros cinco, incluyendo, recientemente, Indonesia, Peru y Sudafrica.

371

POLITICAS EDUCATTv'AS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

Andres Delich. Codirector de la Fundacion Centro de Estudios en Politicas Publicas
(CEPP), donde dirige diversas investigaciones en la Argentina y brinda asesoramiento
a varios ministerios educativos de la region latinoamericana. Es sociologo de la Univer-
sidad de Buenos Aires y realizo una especializacion en Educacion en la Universidad de
San Andres (Argentina). Ha participado en multiples investigaciones sobre los sistemas
educativos de Chile, Argentina, Colombia, Mexico y Costa Rica, asi como ha asesorado
a los ministerios de Educacion de Chile, Colombia y Mexico, ademas de varios minis-
terios provinciales de la Argentina. Ocupo diversos cargos publicos, entre los que se
destacan el de diputado nacional, viceministro de Educacion y ministro de Educacion
de la Argentina. Ha publicado diversos trabajos profesionales, notas de opinion en los
principales diarios de Argentina y el titulo de su ultimo libro resume bien su actual
preocupacion: Politica edncativa: ^es posible?

Renato Gazmuri. Licenciado en Historia de la Universidad Catolica de Chile. Desde
el 2004 se desempefia como especialista en Historia y Ciencias Sociales en la Unidad
de Curriculum y Evaluation del Ministerio de Educacion de Chile. El afio 2004 fue
miembro de la Secretaria Tecnica de la Comision «Formacion Ciudadana» convocada
por el Ministerio de Educacion con el objetivo de proponer lineamientos para el me-
joramiento de la formation ciudadania en la experiencia escolar. A partir de 2005 se
integro al equipo responsable del disefio del curriculum nacional en Historia y Ciencias
Sociales.

Amber Gove. Investigadora Senior del RTI International. Obtuvo un Ph.D. en In-
ternational Comparative Education en Stanford en 2005. Sus areas de investigation
e interes abarcan las finanzas educacionales, la medicion de logros academicos, y los
factores que afectan la matriculation y la asistencia. Como becaria de Fullbright disefio
y llevo a cabo un estudio de mas de mil familias para evaluar el impacto del programa
brasilefio de transferencias condicionadas (Bolsa Escola) sobre la asistencia y el logro.
Junto con Martin Carnoy y Jeffrey Marshall, escribio un estudio financiado por la Fun-
dacion Ford sobre el logro academico y la calidad educacional en Chile, Cuba, y Brasil,
el cual dio origen al libro Cuba's Academic Advantage: Why Students in Cuba Do Better
in School. Mas recientemente ha supervisado el desarrollo del Early Grade Reading As-
sessment, una prueba simple, oral, de destrezas de lectura temprana, y su administration
en unos veinte paises.

Martin Gustafsson. Educador y economista. Obtuvo un M.A. en la Universidad
de Stellenbosch en 2005. Ha trabajado como maestro (maestro de escuela, de adul-
tos, gerente escolar, y funcionario sindical) en Sudafrica (y por algunos afios como
maestro en Argentina y Espafia). En 1996 se unio a un Departamento de educacion
provincial en Sudafrica (Provincia de Gauteng), donde laboro como analista de da-
tos y planificador. En 2001 comenzo a trabajar como asesor en el Departamento de
Educacion a nivel nacional, donde focalizo su trabajo sobre el financiamiento y la
planificacion de la fuerza de trabajo docente. Ha estudiado idiomas, teoria literaria,
teatro y programacion de computadoras. Actualmente trabaja en la Universidad de
Stellenbosch, Sudafrica.

372

LOS AUTORES

Silvina Gvirtz. Directora actual de la maestria en Educacion de la Universidad de
San Andres, Buenos Aires, y directora del Anuario de la Sociedad Argentina de Historia
de la Educacion. Es doctora en Educacion. Ademas se desempefia como investigadora
del CON1CET, consultora externa del IIPE-UNESCO Buenos Aires y directora ge-
neral del proyecto Escuelas del Bicentenario. Autora de un amplio numero de libros,
el ultimo de ellos se titula Going to School in Latin America (2008). En el ano 2003 fue
designada fellow de la Fundacion John Simon Guggenheim. En 2004 gano el Premio
Vigesimo Aniversario Academia Nacional de Educacion por su trabajo presentado, De
la tragedia a la esperanza. Hacia tin sistema educativo justo, democrdtico y de calidad, que
aborda el tema de como revertir la crisis educativa argentina. En 2006 obtuvo el Premio
a la Excelencia Educativa de la Asociacion de Entidades Educativas Privadas Argentinas
(ADEEPPvA).

Gustavo Iaies. Codirector de la Fundacion Centro de Estudios en Politicas Publi-
cas (CEPP) y director del programa de evaluacion estructural de sistemas educativos
(Fundacion K. Adenauer). Es magfster en Educacion de la Universidad de San Andres,
Buenos Aires, y anteriormente trabajo como maestro y director de escuela primaria.
Ex-subsecretario y ex-secretario de Educacion del Ministerio de Educacion de la Re-
publica Argentina, ha sido tambien asesor de los ministerios de Educacion de Chile,
Ecuador, y de la Secretaria de Educacion Publica de Mexico. Fue coordinador de las
«reuniones subregionales del Dialogo Regional de Politicas educativas», de los grupos
de trabajo de directores de formacion y actualization de materiales educativos y nuevas
tecnologias de los ministerios de Educacion de America Latina (Programa CEPP-K.
Adenauer). Es autor de libros de texto escolar y ensayos sobre educacion, entre los
que destacan Politica educativa: ^es posible? (2003), Los CBC y la ensenanza de la lengna
(1997), Ensenar Ciencias Sociales (1994), Reflexiones para una Diddctica de las Ciencias So-
ciales (1994), Diddcticas especiales: estado del debate (1993).

Robinson Lira Castro. Licenciado y magfster en Historia de la Pontificia Univer-
sidad Catolica de Chile, y doctorando en la mencionada universidad. Se desempefia
como profesional del Ministerio de Educacion de Chile, y sus labores se relacionan
con la intervention en programas de desarrollo curricular (Unidad de Curriculum y
Evaluacion) y con la formacion continua docente en el Centro de Perfeccionamiento,
Experimentation e Investigaciones Pedagogicas (CPEIP).

Denise V-ullant. Coordinadora del Programa sobre Desarrollo Profesional Docente
en America Latina de PREAL. Es doctora en Educacion de la Universidad de Quebec
a Montreal, Canada y posee una maestria en Planeamiento y Gestion Educativa de
la Universidad de Ginebra, Suiza. Ha ocupado varios cargos de responsabilidad en la
Administration de Educacion Nacional de Educacion Publica en Uruguay. Se desem-
pefia como consultora de varios organismos internacionales, pertenece a numerosas
asociaciones cientfficas y profesionales y, ademas, es autora de numerosos artfculos y
libros referidos a la tematica docente, reforma e innovation educativas. Es catedratica
en Politicas Educativas de la Universidad ORT de Uruguay y de la Universidad Alberto
Hurtado de Chile.

373

POLITICAS EDUCATTv'AS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA

Rose Neubauer. Directora-presidente del Instituto de Protagonismo Jovem e Edu-
cacao (PROTAGONISTES). Es doctora y profesora de la Facultad de Educacion de
la Universidad de Sao Paulo, miembro del Grupo de Descentralizacion y Autonomia
Escolar del programa de Promocion de la Reforma Educacional en America Latina
(PREAL), y de la Academia Paulista de Educacion. Ocupo el cargo de secretaria de
Educacion del estado de Sao Paulo (1995-2002). Entre sus publicaciones, en Brasil
y el extranjero, pueden destacarse : Descentralizaqao da educaqao no Estado de Sao Paulo;
La gestidn educativa en el Estado de San Pablo, Brasil; La gestion de la escuela em, las nuevas
perspectivas de las politicas educativas; Lo ya echo y lo que queda por hacer para alfabetizar a la
poblacidn brasileira; Politica educacional: redefiniqao de competencias e novos modelos de gestao;
y Oficio de Gestor: para dirigentes municipals.

Simon Schwartzman. Presidente del Instituto de Estudos do Trabalho e Sociedade
(IETS) en Rio de Janeiro. Es doctor en Ciencias Politicas de la Universidad de Califor-
nia, Berkeley. Se desempefio como profesor de Ciencias Politicas y director cientifico
del Nucleo de Pesquisas em Educacao Superior de la Universidad de Sao Paulo, entre
1990 y 1994, y ocupo el cargo de presidente de la Fundacao Instituto Brasil eiro de
Geografia e Estatfstica (IBGE), entre 1994 y 1998. Es autor de, entre otros: Os Desafios
da Educaqao no Brasil (con Colin Brock 2005); Pobreza, exclusao social e modernidade: uma
introduqao ao mundo contemporaneo (2004); As causas da pobreza (2004); y University and
development in Latin American Successful Experiences of Research Centers (2008).

Ghisleine Trigo de Silveira. Coordinadora actual del proyecto de desarrollo de los
contenidos programaticos de los cuadernos de profesores de la Secretaria de Educacion
del estado de Sao Paulo y de los proyectos de evaluacion institucional y educacional
de organizaciones no-gubernamentales. Es magister y doctora en Salud Publica de la
Universidad de Sao Paulo. Se ha especializado en las areas de planificacion y evaluacion
educacional, centrando sus investigaciones en la educacion basica y media, ensefianza
de las ciencias y biologia, educacion ambiental, ensefianza en salud y curriculo.

Gilbert Aalverde. Miembro del Comparative and International Educational Policy
Program (CIEPP) y del Departamento de Estudios Latinoamericanos y del Caribe
de la New York State University, Albany, donde tambien forma parte de la Nelson
Rockefeller School of Politics and Public Affairs. Obtuvo un Ph.D en educacion de
la Universidad de Chicago. Se desempefia como profesor del Departamento de Ad-
ministracion y Politicas Educacionales de la New York State University, Albany. Asi-
mismo, es especialista en investigacion, tanto academica como aplicada, en los ambitos
de curriculo, analisis de politicas, evaluacion, sistemas de indicadores y cooperacion
internacional para el desarrollo educativo. Ha sido asesor y consultor de diversas ins-
tituciones, tales como UNESCO, Banco Mundial, BID, Agencia para el Desarrollo de
los Estados Unidos (USAID), Administracion Nacional de Aeronautica y el Espacio
(NASA), y la Asociacion Nacional de Gobernadores (NGA); asi como otras en America
Latina y el Caribe, en especial ministerios de Educacion, fundaciones y organizaciones
no-gubernamentales.

374

LOS AUTORES

Donald Winkler. Director de curso y economista investigador senior del Research
Triangle Institute (RTI)-International, y consultor del Banco Mundial. Obtuvo un
Ph.D. en Economfa de la Universidad de California-Berkeley Sus areas de especiali-
zacion abarcan las finanzas educacionales, descentralizacion y analisis institucional. Ha
escrito y publicado ampliamente sobre el tenia de descentralizacion educacional. Antes
de integrarse a RTI, ocupo diversos puestos administrativos y tecnicos en los sectores
de education y de gestion del sector publico en el Banco Mundial. Ademas ensefio
economfa en la Universidad de California y fue catedratico de Politicas Publicas en la
Universidad de Southern California. A inicios de 2009 organizo una conferencia sobre
descentralizacion en el sector social, coordinada con el Banco Mundial.

375

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