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Full text of "Políticas Educativas y Cohesion Social en America Latina"

POUTICAS 

EDUCATIVAS 

Y COHESION SOCIAL 
EN AMERICA UTINA 



Simon Schwa rtzman, Cristian Cox 
(editores) 

Jason Beech, Cristian Cox, Luis Crouch 

Andres Delich, Renato Gazmuri, Amber Gove 

Martin Gustafsson, Silvina Gvirtz, Gustavo laies 

Robinson Lira Castro, Denise Vaillant, Rose Neubauer 

Simon Schwartzman, Ghisleine Trigo de Silveira 

Gilbert Valverde, Donald Winkler 



COLECCION 

CIEPLAN 






uqbar 



EDITORES 



Direction de Coleccion Cieplan: Eugenio Tironi 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COHESION SOCIAL EN AMERICA LATINA 

© Simon Schwartzman y Cristian Cox (Editores) 

© Uqbar Editores, septiembre 2009 

© Corporation de Estudios para Latinoamerica (Cieplan), septiembre 2009 

ISBNN° 978-956-8601-57-7 



www.uqbareditores.cl 
Telefono: (56-2) 224 72 39 
Santiago de Chile 



Direction editorial: Isabel M. Buzeta Page 

Edition a cargo de Patricio Gonzalez R. 

Disefio de portadas Coleccion Cieplan: Caterina di Girolamo 

Diagramacion: Salgo Ltda. 

Impresion: 



Queda prohibida la reproduction partial o total de esta obra por cualquier medio o procedimiento. 



INDICE 



Introduccion 

Las agendas pendientes de la educacion 

Simon Schwartzman y Cristidn Cox 9 

Capftulo 1 

FlNANCIAMIENTO EDUCACIONAL EN LaTINOAMERICA 

Donald Winkler 31 

Capftulo 2 

ESTANDARES Y EVALUACION 

Gilbert A. Valverde 55 

Capftulo 3 

GESTION DE LOS SISTEMAS ESCOLARES: ^QUE CAMINOS SEGUIR? 

Rose Neubauer, Ghisleine Trigo de Silveira 87 

Capftulo 4 

La profesion docente: lecciones para disenadores de politicas 

sobre reformas que funcionan 

Denise Vaillant 129 

Capftulo 5 

SlSTEMAS EDUCATIVOS Y COHESION SOCIAL: LA RECONSTRUCCION DE 
«LO COMUN» EN LOS EsTADOS NACIONALES DEL SIGLO XXI 

Gustavo F. Iaies, Andres Delich 175 

Capftulo 6 

CURRICULOS ESCOLARES Y SUS ORIENTACIONES SOBRE HISTORIA, SOCIEDAD 
Y POLITICA: SIGNIFICADOS PARA LA COHESION SOCIAL EN LATINOAMERICA 

Cristidn Cox, Robinson Lira, Renato Gazmuri 231 



Capftulo 7 

Educacion y cohesion social 

Luis Crouch, Amber Gove, Martin Gustafsson 289 

Capftulo 8 

MlCROPOLITICA ESCOLAR Y COHESION SOCIAL EN AMERICA LaTINA 

Silvina Gvirtz, Jason Beech 335 



Los AUTORES 371 

Indice de tablas y graficos 377 



Introduction 

LAS AGENDAS PENDIENTES 
DE LA EDUCACION 

Simon Schivartzman y Cristidn Cox 



1 anto el acceso como el gasto en education han aumentado en America La- 
tina muy significativamente en los ultimos 10 6 15 anos. La mayoria de los 
paises, sin embargo, parece haber topado con una barrera dificil: la calidad de 
la education basica no esta mejorando (Castro 1999; OECD 2004; Vegas y Pe- 
trow 2007), gran cantidad de estudiantes abandonan las escuelas a la edad de 14 
6 15 anos, queda poco espacio para seguir aumentando la cantidad de recursos 
publicos destinados a la education, y subsisten problemas graves de equidad que 
afectan a las personas de estratos sociales mas bajos y a las minorias. Ademas, las 
evaluaciones existentes de las reformas curriculares de la decada pasada (Ferrer 
2004; Dussel 2004) coinciden en las debilidades de su implementation y en la 
calidad, por tanto, de las oportunidades de aprendizaje que hoy ofrecen los sis- 
temas escolares de la region, ya sea para cumplir con las exigencias del mercado 
laboral como para fortalecer los valores de cohesion social, emprendimiento y 
pensamiento critico, que son partes integrantes de una education completa y 
etica. Por ultimo, las evaluaciones internacionales de resultados de aprendizaje 
revelan grandes distancias de los paises de la region con respecto al promedio 
de los paises de la OCDE, asi como distribuciones socialmente mas desiguales. 
El tema de la education moviliza a las personas, que muchas veces dis- 
cuten por cuestiones que son vividas como opuestas y contradictorias cuando 
deberian ser complementarias. Tal es la contradiction que existiria entre una 
education eficiente, que busca capacitar a las personas para el mercado del tra- 
bajo, y una education orientada a fomentar la formation intelectual y moral de 
los jovenes y el desarrollo de su capacidad de mirar de manera critica y creativa 
la sociedad en que viven. De hecho, una buena education debe proporcionar a 
las personas los instrumentos fundamentales para la participation en el mundo 
del trabajo y de la vida social organizada, que son el conocimiento y el uso de la 
lengua escrita y hablada, y la capacidad de entender y valerse del razonamiento 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



matematico y cientifico. Sin el dominio de la lengua no es posible avanzar en 
el entendimiento de la cultura, de la historia, de las cuestiones sociales y de los 
dilemas eticos de las sociedades contemporaneas. Sin el conocimiento ni la fa- 
miliaridad con el razonamiento matematico y cientifico no es posible entender 
y buscar caminos alternatives, si necesarios, para las cuestiones economicas, 
ambientales, de salud y de recursos materiales y tecnicos, que forman parte 
constitutiva de las sociedades modernas. Si bien los procesos de adquisicion de 
las capacidades de lectura, escritura, razonamiento matematico y cientifico no 
se dan de forma espontanea y natural, sino que requieren trabajo sistematico 
de entrenamiento, producen al mismo tiempo la incorporation de tradiciones 
culturales, intelectuales, cientificas y tecnicas dentro de las cuales estas com- 
petencias se han desarollado . La education estrictamente tecnica, limitada al 
entrenamiento para actividades mecanicas repetitivas, tal como la imaginaban 
a principios del siglo pasado teoricos de la «administracion cientifica» como 
Taylor (1911) y Fayol (1917), es tan utopica y fuera de la realidad como las 
escuelas de orientation estrictamente religiosa e ideologica propuestas por co- 
rrientes pedagogicas mas extremas. 

Este doble caracter practico y cultural, que se da en el proceso educativo, 
existe tambien en las escuelas en tanto organizaciones sociales. Desde una mi- 
rada, las escuelas son organizaciones que deben producir de la manera mas efi- 
ciente posible los productos que son de su responsabilidad, haciendo uso de las 
mejores tradiciones y tecnologias pedagogicas disponibles: jovenes equipados 
con las competencias basicas esperadas, dentro de periodos de tiempo definidos 
y a costos adecuados. Desde otra mirada, las escuelas son instituciones cultura- 
les que involucran maestros, administradores, estudiantes y sus familias en ta- 
reas de transmision y desarrollo tecnico, cultural y moral, que son indisociables 
e irreductibles a procedimientos rutinarios y burocraticos. No es posible hacer 
y deshacer escuelas como se hacen y se deshacen fabricas de tornillos o de za- 
patos. En realidad, las fabricas tambien son instituciones con culturas tecnicas y 
profesionales propias que no se hacen y deshacen con tanta simplicidad. 

Estas dos maneras de mirar la education pueden ser descritas en terminos 
de dos tradiciones de analisis de las cuestiones educativas: una proveniente de 
la economia y otra de la sociologia. En la mirada clasica de los economistas, 
el papel central de la education es la formation de recursos humanos, sin el 
cual los otros factores de production -capital, trabajo, recursos naturales- no 
tienen como agregarse y generar beneficios y bienestar (Becker 1964) . En la 
mirada clasica de los sociologos, la education es, por excelencia, el cemento de 
la cohesion social, sin la cual las instituciones modernas, la division social del 
trabajo y los mercados mismos no logran fimcionar adecuadamente (Durkheim 
1893,1922). 



10 



Introduction LAS AGENDAS PENDIENTES DE LA EDUCACION 



Este libro intenta juntar estas dos visiones, a las que se anade la de los 
educadores, que miran la education no solamente desde afuera, en terminos 
de sus papeles sociales, sino desde adentro, como procesos cuyo foco recae en 
el crecimiento de las personas, y que se dan en la interaction cotidiana entre 
maestros y estudiantes. 

La primera parte de esta obra reiine trabajos desarrollados dentro de un 
amplio proyecto denominado «Una nueva agenda economico-social de Ame- 
rica Latina», en tanto que la segunda parte agrupa trabajos elaborados dentro 
del proyecto titulado «Cohesion social en America Latina», ambos conducidos 
en conjunto por la Corporation de Estudios para Latinoamerica (Cieplan), en 
Santiago de Chile, y el Instituto Fernando Henrique Cardoso (iFHC), en Sao 
Paulo, Brasil. El tema central de la primera parte alude a como enfrentar los 
problemas financieros, institucionales y de calidad que experimentan los siste- 
mas educativos de la region. Entre los temas a tratar en esta parte se cuentan: 
los costos y las prioridades de inversion, el uso de los instrumentos de evalua- 
tion, las cuestiones asociadas a las manera por las cuales los sistemas educativos 
se organizan y el papel central que los maestros -como categoria profesional- 
juegan en todo este proceso. La segunda parte enlaza la vision historica de la 
construction de los sistemas escolares publicos de la region con el foco puesto 
en los contenidos de la education impartida en Latinoamerica, ambos puntos 
examinados desde la perspectiva de su aporte a la cohesion social. Los trabajos 
en este caso intentan responder como la desigualdad socioeconomica, las poli- 
ticas educacionales como la expansion de coberturas y la descentralizacion, y las 
reformas curriculares, han contribuido, o no, a la cohesion social. 

El texto de esta Introduction pretende llamar la atencion sobre un conjun- 
to de temas emergentes relacionados con la education que no son abordados en 
los diferentes capitulos del libro. Su objetivo no es tanto el aportar soluciones, 
que no son faciles ni consensuales, sino que ayudar a consolidar una vision de 
la education como tema de estudio, reflexion, investigation y action cada vez 
mas complejo. 



La evolucion de los sistemas escolares y de las agendas de 
politica educativa en el siglo xx 

Las politicas educacionales en America Latina pueden describirse en terminos 
de distintas fases, con distintos grados de dificultades y entornos politicos. La 
primera fase, que en algunos paises duro un siglo o mas, foe la creation de sis- 
temas nacionales y globales de education publica. Este proyecto conformaba 
parte de un proceso mas amplio de organization de las naciones-Estados de 



11 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



la region, y los paises que actuaron con mayor prontitud y tuvieron mas exi- 
to en este proceso, tales como Argentina, Uruguay y Chile, tambien fueron 
los primeros en crear escuelas publicas y universidades modernas. Las escuelas 
publicas eran consideradas como parte del servicio civil, los profesores y los 
directores de escuelas eran funcionarios publicos, y los contenidos que los nifios 
debian aprender se determinaban desde arriba. Algunos paises lograron crear 
algunas escuelas publicas de buena calidad y prestigiosas, mientras la Iglesia 
catolica mantenfa y ampliaba sus colegios privados para nifias y tambien para 
una education de elite, asi como algunas universidades. En algunos lugares, la 
Iglesia colaboro con el Estado en la provision de education publica, pero en la 
mayoria de los paises permanecio separada. 

Durante el siglo XX, a medida que los paises se volvian mas urbanos y se 
ampliaba el sector publico, tambien se amplio la education. Los maestros se 
organizaron en sindicatos y empezaron a luchar para defender sus intereses; la 
necesidad de dinero para construir escuelas y la compra de materiales escolares 
atrajo intereses comerciales, al tiempo que los polfticos comenzaron a usar el 
nombramiento de directores de escuela y la asignacion de maestros en sus co- 
legios preferidos como moneda electoral. La expansion de la education publica 
se asocio con la creation de grandes burocracias publicas, la propagation de la 
practica de dar sinecuras como recompensa politica, y el alineamiento politico 
de maestros y sus sindicatos con partidos e ideologias politicas. 

En muchos paises, en el ultimo cuarto del siglo XX, a medida que las co- 
berturas en primaria se aproximaban a la universalizacion del nivel, la edu- 
cation publica fue traspasada desde el gobierno central hacia los estados y 
provincias; en otros, desde los estados y provincias hacia las municipalidades. 
La justification de esta tendencia, estimulada por organismos de cooperation 
international, se atribuia a que los sistemas de education publica eran demasia- 
do complejos y grandes para ser administrados desde burocracias centrales, que 
las instituciones educacionales deberian estar mas cerca de su publico y que los 
gobiernos locales deberian involucrarse mas en la education de su poblacion. 
Adicionalmente, la descentralizacion aumentaria la accountability del gobierno 
y contribuiria a neutralizar la captura de los sistemas educativos por intereses 
corporativos. Las asociaciones y los sindicatos de maestros no vieron con bue- 
nos ojos la descentralizacion, que fue percibida como una rebaja de su prestigio 
profesional y como un intento de los gobiernos centrales por reducir sus gastos 
en education. Cabe mencionar que no hay evidencia de que hubo disminucion 
sistematica de los gastos nacionales en education, salvo en periodos de crisis, 
sino que un traspaso de los recursos desde los gobiernos nacionales hacia los 
gobiernos locales, que de hecho se volvieron mas interesados y se involucraron 
con mayor ahinco en la education, pero tambien en las posibilidades de favo- 



12 



Introduction LAS AGENDAS PENDIENTES DE LA EDUCACION 



res politicos, fomentadas por estos nuevos recursos y atribuciones (Cruz 1998; 
De Ferranti et al. 2004; Di Gropello 2004; Filgueira et al. 2006; Gauri 1998; 
Gershberg 1999; Grindle 2004; Winkler y Gershberg, 2000;); incluso, las po- 
liticas de descentralizacion, en contextos nacionales de fuertes desigualdades 
socioeconomicas, pueden incrementar estas (Vegas y Petrow 2007). De este 
modo, los tradeoffs entre las ganancias en eficiencia y accountability, por un lado, 
y los incrementos en las desigualdades, por otro, no fueron hechos visibles ni 
en general formaron parte de los procesos de deliberation y toma de decisiones 
politicas sobre la descentralizacion. 



DECADA DE I99O: NUEVO ENFASIS EN EL DESEMPENO Y LA DEMANDA 

La primera fase, antes comentada, termino alrededor de 1990, y vista desde el 
lado positivo significo la provision de algun nivel de education basica a casi la 
totalidad de la poblacion, ademas de un aumento significativo del gasto publico, 
que alcanzo alrededor de un 4 a un 6% del PNB en la mayoria de los paises. 
Su lado negativo, sin embargo, fue que se volvio muy dificil o imposible hacer 
cumplir los programas curriculares: muchas escuelas recibian demasiados po- 
cos recursos para sus actividades diarias y la carrera docente perdio prestigio, lo 
que provoco selecciones perversas para la profesion. Los niveles alarmantes de 
desertion escolar y repitencia en muchos paises de la region, unidos a proble- 
mas de calidad en todos ellos, llevaron a una perception generalizada de que las 
instituciones publicas de education no podian cumplir con lo que se esperaba 
de ellas en una sociedad moderna, aun cuando se les dotara de mas recursos y 
apoyo. Las familias de clase media y de clase alta que en el pasado ponian a sus 
hijos en las instituciones publicas mas prestigiosas, los cambiaron a colegios 
privados. Estos procesos, junto a criterios de politicas difundidos por las agen- 
das multilaterales como el Banco Mundial, BID y UNESCO (Beech 2007), 
hicieron emerger una nueva generation de politicas educacionales. 

El primer paso, siguiendo las experiencias de Europa y de los Estados 
Unidos, consistio en desarrollar indicadores externos de desempefio. Los in- 
dicadores mas simples corresponden a las estadisticas de cobertura, las tasas 
de termination, las brechas edad-nivel y varias dimensiones de equidad -por 
genero, region, raza, cultura, niveles de ingreso y otros. A menudo, estas me- 
diciones se recopilan junto con indicadores de insumos -numero y calificacion 
de los maestros, relation estudiantes/maestros, gastos y otros. Estas estadisticas 
revelaron tasas alarmantes de retention y demora en completar la education 
basica, lo que llevo a muchos paises a introducir la «progresion continua» (o 
«promocion social») en sus escuelas. Por ejemplo, la tasa bruta de matriculas 



13 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



en la educacion basica en Brasil en el afio 2006 era de un 120%, lo que signi- 
ficaba que el sistema era un 20% mas grande de lo que deberia ser, con tasas 
muchos mas altas en los estados mas pobres del pais. La principal justification 
pedagogica de las politicas de progresion continua es que los estudiantes que se 
atrasan por malos resultados, normalmente no se recuperan y terminan aban- 
donando la escuela antes de terminar la educacion basica (Barretto y Mitrulis 
2001; Rizo 2004; Roderick et al. 1999). Esta politica, sin embargo, a menudo se 
interpreto con el significado de que el exito academico ya no era importante, lo 
que provoco desmoralizacion en una cultura como la del sistema escolar, que 
desde siempre ha definido tal exito como su criterio de logro principal y, como 
consecuencia, en muchos casos, devino en la interruption de esta practica. 

Mas complejos son los indicadores de desempeno academico que miden 
las competencias de los estudiantes a distintos niveles y comparan los resultados 
de escuelas, distritos escolares, regiones y paises entre si. La creation de estos 
indicadores se vio estimulada por organismos internacionales, y estos indicado- 
res se usaron y aun se usan como herramientas para estimular a los gobiernos 
y a las administraciones educacionales a alcanzar objetivos especificos. Estas 
estadisticas revelaron un escenario preocupante de muy bajos niveles de exito, 
fuertemente correlacionados con los antecedentes socioeconomics del estu- 
diante y que aparentemente resultaron impermeables a las politicas estandares 
de cambios en la malla curricular, metodologfas de ensefianza e incluso a la in- 
version financiera en el sistema escolar (Comision para el Desarrollo y Uso del 
Sistema de Medici on de la Calidad de la Educacion 2003; Cueto 2005; Ferrer 
y Arregui 2002; Vegas y Petrow 2007). 

La incapacidad de la educacion publica de mejorar resultados de aprendi- 
zaje condujo los esfuerzos a liberar a las escuelas de la burocracia publica, vol- 
viendolas mas autonomas y sensibles a la movilizacion social y a la competencia 
del mercado. Esta tendencia presenta una variedad muy amplia y paradojica de 
origenes intelectuales, desde el enfasis puesto por Paulo Freire en la «pedagogia 
de los oprimidos» y la necesidad de vincular la educacion con los movimientos 
sociales y la educacion popular (Freire 1987) hasta los argumentos de Milton 
Friedman en favor de los cheques escolares (Friedman y Friedman 1980; Fried- 
man 1955). Una politica totalmente movida por la demanda requeriria de una 
descentralizacion radical de los sistemas educacionales publicos, con la distri- 
bution de cheques escolares a los estudiantes y sus familias, y el reemplazo 
de las escuelas publicas por escuelas de contrato administradas por privados. 
En Chile, a partir del regimen de Pinochet y siguiendo con los gobiernos de 
centro-izquierda de la Concertacion, se adoptaron varias de estas ideas, con 
resultados inciertos: existe un debate cada vez mayor y que aun no es conclu- 
sive sobre el alcance real de estas politicas (Bellei 2007; Contreras et al. 2003; 



14 



Introduction LAS AGENDAS PENDIENTES DE LA EDUCACION 



Elacqua y Fabrega 2004; Gallego y Sapelli 2007; McEwan y Carnoy 2000). El 
caso chileno es de especial interes porque, por una parte, muestra importantes 
avances en algunos segmentos de su sistema educacional, con escuelas privadas 
subvencionadas que realmente se disputan a los estudiantes en un mercado que 
aspira a una educacion de calidad, pero, por otra parte, tal como lo revelaron los 
estudios de PISA y otras evaluaciones, las escuelas municipales que atienden a 
los estudiantes mas pobres no dan muestras de repunte, y la calidad de la edu- 
cacion basica chilena, aunque haya mejorado en los ultimos anos, sigue siendo 
critica, lo que demuestra que estas politicas pueden haber llegado a sus limites. 
Los llamados «programas de transferencia condicional de renta», que con 
el apoyo del Banco Mundial estan siendo adoptados en muchos paises de la re- 
gion, tambien pueden considerarse como parte de esta tendencia para trasladar 
la atencion hacia la demanda. La idea, en el area de la educacion, es entregarles 
a las familias pobres un pequefio incentivo monetario para que mantengan a sus 
hijos en la escuela. Se supone que, por un lado, las familias pobres no mandan a 
sus hijos a la escuela porque necesitan los ingresos de su trabajo; por otro, que 
las escuelas publicas serfan capaces de entregarles una educacion adecuada si 
los nifios asistieran a ellas (Bourguignon et al. 2003). Dado que las evidencias 
disponibles contrarian estas dos hipotesis (Cardoso y Souza 2003; Reimers et 
al. 2006; Schwartzman 2005), la mayoria de los programas de transferencia de 
fondos se convirtieron, en la practica, solo en politicas de distribution de in- 
gresos, con un efecto minimo o nulo sobre la educacion, salvo negativamente, 
cuando los recursos destinados a educacion son redirigidos a esos programas. 



La nueva agenda 

La nueva agenda para la reforma educacional en America Latina se basa en las 
nociones de que el sector publico no puede renunciar a su rol y responsabilidad 
de mejorar la calidad y relevancia de la educacion en la region; que la educacion 
se hace en las escuelas y en las salas de clase, y ahi es donde se ganara o perdera 
la batalla por la calidad y relevancia; y que es parte de la responsabilidad de los 
organismos publicos crear las mejores condiciones posibles para la participa- 
tion de las instituciones privadas, las organizaciones sociales y las familias en la 
provision y en el apoyo a la mejoria de la educacion en todos sus niveles. 

Los esfuerzos de las reformas institucionales de las ultimas dos decadas 
han revelado sus limites (Carnoy 2007; Tedesco 2007): estas no alcanzaron a 
afectar de manera efectiva y a escala suficiente el nucleo del quehacer docente 
en aulas y escuelas. Las capacidades y desempefios de docentes y de directi- 
ves de escuelas, reconocidamente el nucleo mas duro en cualquier esfuerzo de 



15 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



reforma (Fullan 2003), son el centro de la nueva agenda. Las nuevas politicas 
educativas deberian centrarse en la agenda de cambio de las capacidades de las 
que dependen los desempenos docentes en las aulas y directivos en los centros, 
asi como en los resultados de aprendizaje de alumnos y sistemas escolares. 

Comparaciones internacionales y analisis estadisticos sistematicos de ex- 
periencias educacionales exitosas convergen en apuntar a algunos elementos 
cruciales de cualquiera politica educacional favorable: empezar la educacion lo 
antes posible; trabajar sistematicamente con nifios pequefios para desarrollar su 
capacidades tempranas en el uso del codigo fonetico de su idioma; elegir a los 
maestros en funcion de sus logros en brindar una buena educacion a sus estu- 
diantes y estructurar sus carreras de acuerdo con este criterio; fortalecer el rol 
de liderazgo de los directores de escuelas, estimulando su compromiso con ob- 
jetivos pedagogicos; diferenciar los programas educativos segun las condiciones 
de aprendizaje y las motivaciones de los estudiantes, en vez de obligar a todos a 
seguir una malla curricular uniforme adaptada a los requisitos de la educacion 
superior; y reducir la libertad de election de las escuelas que presenten malos 
resultados, entregandoles un currfculo bien estructurado y apoyo, y controlan- 
do sus resultados a traves de evaluaciones sistematicas. Esto incluye tambien 
un enfasis renovado en la importancia de los libros escolares y otros recursos 
de aprendizaje, incluyendo el uso de nuevos recursos informaticos, sin sustituir, 
sino que apoyando el trabajo del profesor. 

Aunque este sea el consenso dominante entre los especialistas, las politicas 
educacionales en America Latina, como en la mayoria de los demas paises, son 
muy controvertidas y las preferencias e intereses politicos e ideologicos de los 
distintos participes complejizan el debate y dificultan las convergencias y las 
logicas de cooperation hasta hacer de estas la exception mas que la regla en la 
region (Corrales 1999; IADB 2006; Navarro 2006). Ademas, siempre existen 
brechas importantes entre las politicas generates propuestas y su implementa- 
tion practica en circunstancias especificas. 

Se hace entonces necesario fortalecer el consenso en torno a esta nueva 
agenda para una educacion de calidad, basada lo mas posible en la investiga- 
tion empirica sistematica y en evidencias, mas que solo en las corazonadas de 
quienes ejercen esta profesion o las demandas de grupos de interes. El acuerdo 
puede verse favorecido por la creciente cooperation entre especialistas en edu- 
cation e investigadores de otras disciplinas -economistas, biologos, sociologos, 
neurobiologos, especialistas en informatica, historiadores- que puede llevar, a 
su vez, a introducir cambios importantes en la manera en que se organiza hoy la 
educacion como una disciplina academica y profesional. Asimismo, puede verse 
favorecida, como se argumenta mas adelante, por el cambio de escala en el vo- 
lumen y riqueza de la evidencia acerca de los resultados de aprendizajes de los 



16 



Introduction LAS AGENDAS PENDIENTES DE LA EDUCACION 



sistemas, y la consiguiente reflexividad sociopolitica acerca de las caracteristicas 
y desempefios de los mismos. 



Educacion temprana 

Existe cada vez mas literatura, proveniente de la investigacion en neurocien- 
cias, psicologia del desarrollo y economia, sobre la importancia de la educa- 
cion temprana para los logros de una persona durante toda su vida. El proceso 
acumulativo de aprender y el desarrollo intelectual empiezan en los primeros 
afios, y dependen fuertemente de las interacciones que los nifios tienen con 
un entorno estimulante y rico en contenidos. La investigacion muestra que 
nifios de familias de bajo ingresos y poca educacion, probablemente acumulen 
importantes carencias desde los dos afios de edad, lo que podria compensarse 
a traves de una educacion preescolar de buena calidad (Ramey y Ramey 2004, 
1994). Mientras mas demoran estos nifios en recibir una atencion adecuada, 
mas probable es que fracasen y abandonen la escuela. Alrededor de los seis afios, 
el uso sistematico de metodos foneticos para ensefiar a los nifios a leer y escri- 
bir es claramente superior a otros enfoques, sobre todo para nifios en hogares 
donde hay menos estimulacion intelectual (McGuinness 2004, 2005; National 
Reading Panel 2002; National Reading Panel and National Institute of Child 
Health and Human Development [U.S.] 2000; Rose 2006). Al respecto, James 
J. Heckman hizo notar lo siguiente: 

(...) los primeros ambientes familiares son grandes predictores de las habilida- 
des cognitivas y no cognitivas. La investigacion ha documentado la emergencia 
temprana (antes de los 4 a 6 afios) y la persistencia de carencias en las habilidades 
cognitivas y no cognitivas. Ambientes que no estimulan al nifio y no cultivan estas 
habilidades a temprana edad dejan al nifio en una desventaja temprana. La des- 
ventaja surge mas de la falta de estimulacion cognitiva y no cognitiva dada a los 
pequefios que simplemente de la falta de recursos financieros. (Heckman 2006) 

Mas alia de sus beneficios educacionales, la educacion temprana tambien 
tiene beneficios importantes de largo plazo para la economia en su conjunto, 
dado que torna los gastos en educacion mas efectivos y dota a los paises de re- 
cursos humanos mejor calificados (Cunha et al. 2005; Knudsen et al. 2006). 

Estos resultados apoyan post hoc la fuerte expansion de la educacion pre- 
escolar en la mayoria de los paises latinoamericanos, aunque aun no han sido 
capaces de proveer una educacion razonable en la mayoria de sus escuelas ba- 
sicas y secundarias. Segun el Instituto Estadistico de la UNESCO, la tasa de 



17 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



matriculas en escuelas preprimarias en Latinoamerica ya es de un 60%, la cifra 
mas alta en el mundo despues de Norteamerica y Europa Occidental, donde 
alcanza un 79% (UNESCO 2007). La gran cantidad de mujeres que ingresan al 
mercado laboral, que necesitan un lugar donde dejar a sus nifios en el dia, puede 
explicar esta expansion. El cuidado diurno, no obstante, no es lo mismo que 
educacion temprana y la falta de maestros bien capacitados y de metas pedago- 
gicas claras en la educacion basica son probablemente mucho mas significativas 
en la educacion preescolar que, rara vez o nunca, es objeto de una evaluation y 
solo en algunos paises se destinan apoyos pedagogicos consistentes. Hasta aho- 
ra, los temas de la calidad y los contenidos de la educacion preescolar han sido 
excluidos de las agendas educacionales de los paises, pero deberian incorpo- 
rarse lo antes posible, aunque agregando otra serie de problemas a una agenda 
educational ya sobrecargada. 



Equidad y educacion compensatoria 

El mejor enfoque para los problemas de equidad social consiste en asegurar 
oportunidades parejas y las mejores posibles a todas las personas desde la mas 
temprana edad, para evitar que deficits de aprendizaje se consoliden y se acu- 
mulen a traves del tiempo. Para jovenes y adultos que ya perdieron esta opor- 
tunidad initial, son necesarias politicas educativas que puedan reinsertarlos de 
la mejor manera posible en el universo de la information, de la cultura y de 
las competencias para el trabajo. Estas politicas compensatorias se hacen cada 
vez mas dificiles y poco eficaces en la medida en que aumenta la edad de las 
personas y se amplia la distancia entre lo que han logrado aprender y lo que se 
desea alcanzar. No es demasiado dificil apoyar a un joven que ha interrumpido 
su educacion secundaria para que la retome y complete su formation a este ni- 
vel, y luego adquiera una nueva capacitacion profesional, pero si resulta mucho 
mas arduo hacerlo con un adulto que no curso mas alia de los primeros afios de 
escuela y que es un analfabeto funcional. 

Cuando las matriculas en las escuelas de educacion basica se acercan a 
un 100%, como ocurre en casi la totalidad de los paises en America Latina, 
desaparecen los problemas de equidad en el acceso a este nivel (CEPAL 2007). 
No obstante, persisten diferencias en terminos de anos de escolaridad y logros: 
los nifios de familias mas pobres tienen menos logros y abandonan antes que 
los nifios de familias mas educadas y mas ricas. El nivel socioeconomic es el 
principal correlato de inequidad en el exito educational, pero podrian existir 
otros factores en contextos especificos. Colegios bien estructurados, buenos 
maestros y metodos de ensefianza adecuados mejoran el desempefio de nifios 



18 



Introduction LAS AGENDAS PENDIENTES DE LA EDUCACION 

con limitaciones tempranas de aprendizaje, en tanto que escuelas desintegradas, 
maestros sin formation apropiada y metodos de ensefianza inadecuados hacen 
lo contrario. 

Hoy en America Latina, las ninas ostentan mejores resultados de apren- 
dizaje en la escuela que los nifios, a la vez que muestran un indice menor de 
desertion escolar (UNESCO 2007). Pero entre las poblaciones indigenas de los 
paises andinos y en Guatemala, las mujeres tienen menos acceso a la education 
que los hombres. Los problemas de equidad relacionados con la cultura y la 
raza son importantes, dado que los descendientes de grupos indigenas y escla- 
vos africanos son generalmente pobres, pero no esta claro si sus dificultades 
solo estan relacionadas con la pobreza, con sus especificidades culturales, con la 
discrimination social, o con una mezcla de estos factores. 

Uno de los riesgos involucrados en los esfuerzos por elevar los patrones de 
logro academico de los estudiantes en la sala de clases es que esto puede generar 
una desigualdad cada vez mayor, marginandose a los estudiantes que se desem- 
penen menos bien. Los problemas de equidad estan directamente relacionados 
con el tema de la diferenciacion del curriculo: si es mejor proporcionar a todos 
los estudiantes el mismo contenido, suponiendo que todos tendran finalmente 
resultados similares, o si es mejor permitir programas educativos diferentes se- 
gun las habilidades y motivaciones previos de los estudiantes. La diferenciacion 
es claramente necesaria en algun momento, pero cuando es este momento ha 
ido postergandose junto con la ampliation de las coberturas y la prolongation 
de la experiencia escolar para todo el grupo de edad en muchos paises de la 
region. Al final, el tema de la diferenciacion curricular y sus implicancias para 
la equidad constituyen el dilema fundamental de las politicas de la education 
secundaria (World Bank 2006). 

Una vez que un estudiante abandona la escuela a los 14 6 15 aiios sin ter- 
minar la education secundaria o incluso la education basica, a menudo como 
un analfabeto funcional, le es muy differ! encontrar un trabajo en el mercado 
laboral y seguir adquiriendo nuevos conocimientos e information por su pro- 
pia cuenta. Es responsabilidad de los gobiernos tratar de proporcionar a esas 
personas algun tipo de education compensatoria, permitirles volver a la escue- 
la, mejorar sus calificaciones y obtener credenciales de education adecuadas. 
Otro tema crucial dice relation con quienes se haran cargo de esta education. 
Las escuelas regulares pueden tener dificultades en atender a esta poblacion, 
y el espacio para la education compensatoria y de adultos a menudo se delega 
a distintos tipos de organizaciones no gubernamentales que pueden no estar 
calificadas para hacer el trabajo o carecer de capacidades para alcanzar las co- 
berturas requeridas. Por su importancia, y a pesar de los variados intentos para 
enfrentar este problema en muchos paises, este sigue siendo un terreno virgen 



19 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



en terminos de que es lo que se puede hacer realmente, dados los impedimentos 
que muchas de estas personas ya han acumulado, y quien lo puede hacer. 

Si bien las principales causas de desigualdad en relation a los resultados 
educativos se producen en la primera infancia y se ven intensificadas por la 
incapacidad de las escuelas basicas y secundarias para compensarlas o corre- 
girlas, gran parte del debate sobre equidad educacional en America Latina 
se refiere hoy a acciones afirmativas en la educacion superior. Este debate 
ha sido informado por dos visiones extremas e igualmente insostenibles. La 
primera es que la admision a la educacion superior deberia estar estrictamen- 
te basada en el merito academico, sin otras consideraciones. La otra es que 
el argumento del merito seria solamente una pantalla para la discriminacion 
social, etnica y de otros tipos, que deberian invalidarse por decision politi- 
ca. Esta claro que la tarea central de la educacion a todo nivel es mejorar 
el conocimiento, la competencia, los valores y aptitudes de los estudiantes 
y, en este sentido, es imposible que los educadores no usen estandares de 
referenda y algun tipo de medicion para evaluar las habilidades y estimar 
las potencialidades de las distintas personas. Al mismo tiempo, los actuales 
sistemas de admision a los programas de educacion superior, cuando existen, 
no constituyen muy buenos mecanismos de prediction del futuro desempeno 
de los estudiantes y pueden en cierta medida reflejar los puntos de vista parti- 
culates y los prejuicios sociales de los evaluadores, o depender de la habilidad 
del estudiante para dedicar tiempo y dinero a la preparation para las pruebas 
de selection. El merito no es unidimensional, las personas pueden tener dis- 
tintas competencias y habilidades, y la jerarquia de prestigio y la retribution 
financiera asociadas con distintas carreras de la educacion superior son re- 
sultado de muchos otros factores que no dependen directamente del merito 
intelectual relativo de cada uno. 

Por otra parte, existen buenas justificaciones para polfticas afirmativas que 
estimulen el acceso de las personas de grupos sociales y etnias mas pobres para 
ingresar a las instituciones de ensefianza superior, ayudando a romper, en lo po- 
sible, la asociacion que existe entre la clase social y la educacion superior. Estas 
polfticas, para que funcionen adecuadamente, deberian estar disenadas de ma- 
nera de enriquecer el potential de aprendizaje de los estudiantes, fortaleciendo 
su capacidad de desempefiarse bien en las areas de actividad que elijan, mas que 
solo reparar la discriminacion y exploration historica o personal que ellos o sus 
ancestros han experimentado. Un sistema educacional superior diversificado, 
en el que los estudiantes puedan elegir entre una amplia gama de temas, cursos 
y estilos educacionales, adecuados a sus intereses y condiciones, es el mejor 
terreno en el que puede florecer una verdadera diversidad social y mejorar las 
oportunidades para todos. 



20 



Introduction LAS AGENDAS PENDIENTES DE LA EDUCACION 

La ampliacion del curriculo y LOS dilemas del cambio en la 

EDUCACION SECUNDARIA 

Al igual que en el mundo desarrollado, las reformas curriculares de la deca- 
da de 1990 en America Latina intentaron responder a la globalization y a 
cambios en las bases de conocimiento de las disciplinas escolares, junto con 
los requerimientos de nuevas competencias demandados por la ciudadania 
democratica y la competitividad economica en los nuevos contextos (Bras- 
lavsky 2001). Asi como hay diferencias entre los paises, el desafio curricular 
ha sido fuertemente influenciado por las propuestas y criterios distribuidos 
por las agendas internacionales activas en el campo de la education, como 
UNESCO y OCDE. En general, estas enfatizan como objetivos tanto habi- 
lidades como conocimientos: habilidades de reflexion, pensamiento critico y 
creativo, trabajo colaborativo y un foco en la capacidad para resolver proble- 
mas, asi como paradigmas sobre ensefianza y aprendizaje centrados en el rol 
del que aprende (Ferrer 2004). Las nuevas prescripciones curriculares elevan 
considerablemente el nivel de las competencias que tradicionalmente se pro- 
puso inculcar la institution escolar de la region, asi como agregan nuevas 
competencias -como el foco en la resolution de problemas, competencias, 
TIC y la habilidad para trabajar con otros-, incrementando sustancialmente 
la ambition formativa y la complejidad de la experiencia escolar, particular- 
mente en el nivel secundario. 

La mayoria de las reformas curriculares no ha tratado con los desafios 
especificos que los nuevos contenidos y competencias plantean a la ensefianza 
de nifios y jovenes en contextos de pobreza. Es una interrogante abierta si los 
nuevos curriculos contribuyen a mejorar los logros de aprendizaje de diferentes 
grupos -por mayor relevancia de sus contenidos y objetivos- y si el nuevo nivel 
de complejidad, tanto de los nuevos conocimientos como de las competencias, 
esta siendo comunicado con exito por los centros escolares. 

Las reformas curriculares presionan pesadamente sobre la docencia y los 
profesores. Estos deben encontrar formas de ensefianza a traves de las cuales los 
nuevos aprendizajes esten al alcance de los grupos con menor capital cultural. 

En tanto, los estudiantes se ven sobrepasados en muchos casos por un 
curriculo que es mas fiel a las disciplinas que organiza y al maximalismo de sus 
disefiadores que a las posibilidades reales de aprenderlo provechosamente, con 
lo que las interrogantes seculares sobre el curriculo se man ti en en. ^Que con- 
tenidos deberian priorizarse y cuales deberian considerarse como secundarios 
u optativos? <;C6mo unir la necesidad de contenidos generates globales con 
una education que podria ser mas practica y relevante para la vida diaria de 
los estudiantes? 



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POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCLVL EN .AMERICA LATINA 



Parte de estos problemas estan claramente relacionados con la calidad de 
los maestros y su capacidad para motivar a los estudiantes e impartir contenidos 
que sean ricos en significado, interesantes y relacionados con las experiencias 
de vida de los estudiantes. 

Parte asimismo tiene que ver con la diferenciacion. Si todos los estudiantes 
esperan ser admitidos en instituciones prestigiosas de educacion superior y si 
los profesores de estas instituciones establecen lo que los estudiantes deberian 
saber para ser admitidos, esto tendra efectos directos sobre los contenidos de la 
educacion secundaria. En la practica, la mayoria de los estudiantes nunca llega 
a la educacion superior y entre quienes lo hacen, muchos nunca necesitaran 
o usaran los conocimientos requeridos para ser admitidos en las carreras mas 
competitivas, tales como medicina o ingenieria. Algunos paises de la region 
han adoptado la practica europea tradicional de establecer diferentes progra- 
mas educativos en la secundaria: uno mas profesional y practico, que conduce 
a trabajos profesionales no universitarios; y otro mas academico, que lleva a la 
educacion superior. 

Uno supondria que la mayoria de los estudiantes seguiria el programa 
educativo profesional, pero lo que ocurre es lo contrario. En la mayoria de los 
casos, la opcion vocacional tiene poco prestigio, no esta realmente ligada al sec- 
tor productivo y es vista por los estudiantes como un callejon sin salida que no 
les permitiria iniciar carreras de nivel superior y mejor pagadas (Schwartzman 
y Christophe 2005). La educacion profesional da mejores resultados cuando 
esta se imparte a traves de un aprendizaje en el trabajo, tal como en Alemania, 
donde se lleva adelante a traves de una combinacion de fuertes asociaciones con 
los empleadores, redes sociales y niveles nacionales de aptitudes bien defmidos, 
condiciones que no son faciles de reproducir en otras partes (Crouch et al. 
1999; Ryan 2001). Existe un consenso cada vez mayor de que las competencias 
generales son mas importantes en los mercados laborales hoy que las aptitudes 
vocacionales, y que la educacion especializada deberia postergarse, por lo me- 
nos, hasta despues de terminada la educacion secundaria. 

Aun asi, incluso en las mejores circunstancias, muchos estudiantes no 
son capaces o no estan motivados para seguir los curriculos academicos de 
escuelas secundarias y es necesario ofrecerles oportunidades de educacion 
que les sean significativas, a la vez que habilitantes para sus destinos, ya sea 
laborales o academicos. Una alternativa consiste en permitir diferentes pro- 
gramas educativos dentro de los colegios, tal como en los Estados Unidos, 
con sus limitaciones y efectos negativos conocidos (Lee y Bryk 1988; Ro- 
senbaum 1976; Shavit y Miiller 2000); la otra es experimentar con escuelas 
vocacionales y sistemas de aprendizaje de buena calidad, opcion que tambien 
es poco probable que se amplie sin una caida muy significativa de la calidad y 



22 



Introduction LAS AGENDAS PENDIENTES DE LA EDUCACION 

prestigio social de la educacion secundaria. La educacion vocacional tiene su 
lugar, pero claramente no responde a los problemas angustiantes de la edu- 
cacion secundaria general, que seguira siendo el principal camino educativo 
para la mayoria de los estudiantes y requiere de cambios profundos en la 
manera en que esta siendo impartida en terminos de su curriculo, practicas y 
normas de ensefianza. 

Las respuestas en este ambito siguen siendo mezcladas y demandantes. 
Un aumento de la densidad curricular de la educacion vocacional aumenta su 
valor, pero a la vez contribuye a hacerla mas selectiva. Por otro lado, si se la 
adapta a las expectativas y capitales culturales de los grupos mas desfavorecidos, 
se desvaloriza. De modo similar, la «generalizacion» de los contenidos de la 
educacion vocacional, demandados por los sectores mas modernos de emplea- 
dores, puede desalentar a los de la industria mediana y pequena, que le exigen 
habilidades mas especializadas (World Bank 2006). 



Mejores profesores 

Respecto a los nuevos requerimientos a la profesion docente provenientes de 
curriculos mas ambiciosos conectados a las nuevas demandas de la sociedad 
como a los cambios en el conocimiento y sus formas de uso, se trata de producir 
un equilibrio entre politicas de presion y politicas de apoyo que hoy en dia es 
discutible que exista. En parte, por sesgos intrinsecos al campo de generation 
de las politicas. Asi, buenos sistemas de evaluation de aprendizajes se pueden 
establecer en forma relativamente rapida, mas barata y con mucho mas visibi- 
lidad que sistemas eficaces de apoyo a los docentes, los que son sin embargo 
indispensables para que estos alcancen los nuevos niveles de desempefio. En 
el presente, todo parece marchar en favor de la presion (estandares, medicion, 
rendition de cuentas, contratos de desempeno), pero esto, aunque no se lo bus- 
que, resulta en un desequilibrio que afecta -por desatencion- a las politicas 
de creation de capacidades, que son mas caras, dificiles de instalar y menos 
visibles para el publico, y por lo tanto, menos atractivas politicamente en el cor- 
to plazo, produciendose asi un desequilibrio que afecta seriamente la relation 
del profesorado con las politicas, al sentir que se le somete a un trato injusto. 
Como pregunta Elmore: «<;Es etico hacer que individuos (...) rindan cuentas 
por hacer cosas que no saben como hacer y que no se puede esperar que hagan, 
sin conocimientos y habilidades considerables? » (tit. en Fullan 2003:56). Estos 
«conocimientos y habilidades considerables* ponen a la institucionalidad for- 
madora de profesores y a las politicas de desarrollo profesional docente en el 
centro estrategico de la nueva agenda. 



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POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



POLITICAS EDUCACIONALES Y CALIDAD DE LA POLITICA 

Como quiera que se elija caracterizar la nueva agenda, es constitutive de esta 
el conocimiento de los limites de los esfuerzos que singularizaron la ultima 
decada y media y el reto que constituye superarlos. Los dilemas que afectan 
el desarrollo de la educacion secundaria y los delicados equilibrios entre los 
objetivos de vinculacion mas fuerte con el mundo del trabajo por un lado, y los 
de ciudadania y cohesion social, por otro; o las endemicas demandas de nuevas 
capacidades en los docentes, resultado directo de curriculos marcadamente mas 
ambiciosos, cuya respuesta es inseparable de polfticas que deben combinar la 
dimension laboral con la formativa; o las referidas nuevas condiciones e insti- 
tuciones necesarias para proveer oportunidades a la nifiez en edad preescolar, 
son todos problemas que desaffan el campo de las polfticas con nuevos niveles 
de complejidad. En su base, el factor comun es la creation de nuevas capaci- 
dades, cuya temporalidad pertenece a otra escala que la del ciclo politico y que 
demanda, entonces, acuerdos de largo plazo entre los actores decisivos. Asi, lo 
que enfrenta la region en educacion al final de la primera decada del siglo XXI 
requiere de una alta capacidad de respuesta del sistema politico. Esta dimension 
poco examinada de la «politica educacional» es sin embargo clave: la calidad 
de las politicas requeridas por la nueva agenda, dependera decisivamente de «la 
politica», es decir, de las relaciones entre gobierno y oposicion, de los partidos, 
y de la calidad del proceso de generation de regulaciones, incentivos y apoyos 
al quehacer de instituciones y actores de los sistemas educativos. 

Desde la perspectiva enunciada, las ultimas dos decadas de reformas cen- 
tradas en la calidad mas que en el acceso a la educacion, hicieron patente la 
dualidad entre «politicas faciles» -las de la expansion del acceso y sus atributos 
de mas escuelas, mas profesores, y consensos y apoyo politico para ello-, y «po- 
liticas dificiles» -las de la calidad y equidad, con sus cambios en instituciones y 
regulaciones, choque de intereses entre gobierno y sindicato docente, poderes 
de veto de actores clave y resultados parciales o nulos de los esfuerzos del caso 
(Corrales 1999; Grindle 2004; Navarro 2007; Stein y Tomassi 2008). El reper- 
torio de respuestas «politicamente faciles» ya no es suficiente, especialmente 
para los paises de la region cuyas coberturas son universales en la educacion 
basica y altas en la educacion secundaria. Las «polfticamente diffciles», que 
tocan intereses y valores, cuyos procesos de implementation son demandantes, 
sin resultados visibles en el corto plazo y cuyo proceso de formulation tiende a 
ser objeto de vetos y logicas de suma-cero, son, paradojicamente, las que portan 
el potential de cambio que requiere la nueva agenda. 

Una clave -si es que es posible pensar en una- del cambio en las condicio- 
nes de la nueva agenda tiene entonces que ver con la calidad de la politica. Si 



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Introduction LAS AGENDAS PENDIENTES DE LA EDUCACION 

verdaderamente se ambiciona desatar los nudos fundamentales, no hay tal vez 
alternativa al esfuerzo por ubicar a las agendas de la educacion en una categoria 
especial: la de las politicas que exigen acuerdos de largo plazo, la de politicas, 
por tanto, de «unidad nacional», en que la competencia partidaria se baja de 
tono y se invierten energias, procedimientos y tiempos en la construction de 
una vision concordada sobre lo que esta en juego y los derroteros a seguir. 

<;Hay algo que permita pensar en una evolution en la direction sugerida y 
que haga ver la vision predominante sobre estas materias de los analistas de la 
educacion en la region como algo mas que deseos? 

Los actores -disefiadores de politicas, profesores y directivos de colegios, 
padres y supervisores- pueden recurrir hoy a muchisima mas y mejor informa- 
tion sobre el sistema educativo que en el pasado para construir y evaluar poli- 
ticas fundadas en la evidencia de resultados de aprendizaje. La omnipresencia 
y el desarrollo creciente de las evaluaciones de aprendizaje en la region, tanto 
nacionales como internacionales, pueden entonces constituir un factor nuevo 
que contribuya de manera importante a imprimir dinamismo a las condiciones 
en que se formulan, interpretan e implementan las politicas educacionales. La 
nueva information, al enriquecer y precisar de manera decisiva las bases de 
evidencia sobre las que la tematica educativa se constituye publicamente -tanto 
en la arena politica como localmente en cada comunidad en que interactuan 
escuelas y padres-, tiene el potential de establecer relaciones de accountability 
mas efectivas y relaciones de rendition de cuentas, tanto larga (a traves de la 
mediation de los votantes que afectan el sistema politico) como corta (por direc- 
ta aplicacion de los mecanismos de voz y salida de los padres al evaluar la edu- 
cation que reciben sus hijos) (Di Gropello 2004), que contribuyan a erosionar 
los empates de intereses corporativos y visiones ideologicas de la educacion, en 
favor de respuestas mas consensuadas y efectivas. 

Si se trata de ir mas alia de la fundada apelacion a la necesidad de lograr 
acuerdos amplios y duraderos en politica educational, como base de la action 
efectiva en las nuevas circunstancias, cuatro criterios de valor consustanciales al 
quehacer politico democratico parecen especialmente relevantes para el campo 
de la elaboration e implementation de politicas educacionales en la fase pre- 
sente: i) responder con similar consistencia e intensidad a los requerimientos 
de la cohesion social y de la competitividad; ii) dedicar energia y atencion com- 
parables a las necesidades nacionales y a las demandas globales; iii) respetar el 
campo adversario; y iv) luchar por lograr un equilibrio de conocimientos en la 
vision y un equilibrio de poder (entre los actores) respecto de la implementa- 
tion (Cox 2006). 

El conjunto referido de criterios debe interpretarse a la luz de la suprema- 
cia del valor de la inclusion en la educacion para un orden democratico. Este no 



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POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



puede ser traducido en instituciones y practicas educativas duraderas y efectivas 
si no es a base de consensos politicos, para cuya construction el tercer criterio 
avanzado -respeto por el campo adversario- es el de mas diffcil realization. Se 
trata, sin embargo, desde Aristoteles hasta Hannah Arendt, de uno de los fun- 
damentos del ideal democratico. 



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28 



Introduction LAS AGENDAS PENDIENTES DE LA EDUCACION 



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29 



Capitulo 1 

FINANCIAMIENTO EDUCACIONAL 
EN LATINOAMERICA 

Donald Winkler 



Introduction 

rLl financiamiento de la educacion dice relation con como se generan y se 
gastan los dineros para proveer servicios educacionales. Las politicas y meca- 
nismos que se usan para conseguir fondos para la educacion y para invertir estos 
fondos tienen consecuencias significativas en la cantidad, calidad y equidad de 
los servicios educacionales. Estos a su vez afectan el crecimiento economico, 
la distribution del ingreso y el nivel de pobreza. Por ende, las politicas de fi- 
nanciamiento de la educacion afectan directamente los problemas de mayor 
preocupacion en America Latina. 

Las politicas de financiamiento de la educacion reflejan las opciones que 
un pais toma respecto de: i) la combination de resultados educacionales, por 
ejemplo: los tipos de servicios educacionales y resultados obtenidos; ii) la dis- 
tribution de los servicios educacionales entre los sectores socioeconomics y 
regiones geograficas, y iii) el rol de los sectores publico y privado en el financia- 
miento y entrega de los servicios educacionales. Las opciones que los paises to- 
man en estas tres areas influyen directamente en la cantidad, calidad y equidad 
de los servicios educacionales. Este documento esta organizado sobre la base de 
estos tres conjuntos de opciones. 

Desafios. Como region, America Latina enfrenta grandes desafios con respecto 
a cada una de estas opciones politicas. 

La combination de resultados educacionales. A traves de las decisiones respecto de 
como y donde financiar la educacion, ya sea publica o privada, un pais define su 
combination de resultados educacionales. Como region, Latinoamerica tiene 



31 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



una educacion primaria de cobertura casi universal y un alto nivel de cobertura 
en la educacion secundaria, en especial en sus primeros afios. 

La mayoria de los paises ha progresado rapidamente en la provision de 
acceso a la educacion primaria y a los primeros afios de educacion secundaria. 
En 2004, Latinoamerica tuvo en promedio una tasa neta de matricula en la 
educacion primaria del 95,3% y de 65,5% en la educacion secundaria. 1 El de- 
safio aqui es llegar a los que son mas dificiles de alcanzar (los pobres, los que 
tienen problemas de aprendizaje y los que viven en lugares remotos) y expandir 
el acceso a los ultimos afios de educacion secundaria y a la educacion terciaria, 
de modo de catalizar aun mas la evolution de la economia regional hacia la 
economia del conocimiento 

Ademas, como region, la amplia cobertura de educacion primaria-secun- 
daria en America Latina se hace a expensas de la calidad. Los paises latinoame- 
ricanos han tenido un desempefio mediocre en las pruebas internacionales de 
conocimiento de los estudiantes, con la mayoria de ellos logrando resultados 
significativamente por debajo de los de Europa y de las economias emergentes 
de Asia Oriental. Aunque Latinoamerica claramente tiene algunas muy buenas 
escuelas primarias y secundarias, asi como tambien universidades donde se lie- 
van a cabo investigaciones cientificas, estas sirven mas bien a la elite de manera 
desproporcionada. La calidad promedio de la instruccion es baja y constituye 
una importante desventaja comparada en el intercambio internacional. 

La distribution de los servicios educacionaks. A traves de las decisiones de financia- 
miento, ya sea publico o privado, un pais determina la distribucion de los recur- 
sos educacionales entre sus ciudadanos. Estas decisiones tienen que ver con el 
acceso a la educacion (es decir, la facilidad con la que nifios de diferentes clases 
sociales ingresan a la escuela) y tambien con la calidad de la educacion (profe- 
sores calificados, materiales de instruccion e infraestructura adecuada para los 
nifios). El uso inapropiado o ineficiente de los recursos significa que dineros 
adicionales no necesariamente se traducen en mejoras al acceso o a la calidad 
de la educacion. 2 No obstante, la distribucion de recursos educacionales es una 
determinante importante, y una restriction tambien, del acceso a la educacion. 
De todas las regiones mas importantes, Latinoamerica ha sido largamente 
considerada como la que tiene la peor distribucion del ingreso. Como se muestra 



Datos extrafdos de World Development Indicators Database del Banco Mundial. (La tasa neta 
de matricula es la proporcion de jovenes de un grupo de edad que estan en la escuela en el 
nivel que les corresponde). 

Por ejemplo, Bruneworth et al. (2004) estiman que la repitencia escolar a nivel primario y 
secundario cuesta entre 0,02 y 0,67% del producto nacional bruto en America Latina. 



}2 



Capitulo 1 FINANCIAMIENTO EDUCACIONAL EN LATINOAMERICA 

en el cuadro siguiente, America Latina no solo tiene una alta inequidad de ingre- 
sos, tal como lo demuestra el coeficiente de Gini, sino que ademas, la inequidad 
se ha ido incrementando a un paso mas acelerado que en otras regiones. 

Usando otra medida de inequidad, los dos quintiles mas pobres (o el 40%) 
de los hogares en Latinoamerica reciben solo el 13,2% del total de ingresos por 
hogar, en comparacion con el 18% por ciento en Asia Oriental y el 21,7 en el 
sur de Asia. 3 

Tabla N° 1 
COEFICIENTE DE GINI DE EQUIDAD DEL INGRESO A TRAVES DEL TIEMPO 









America Latina 


48,4 


52,2 


Asia 


40,2 


41,2 


OCDE 


32,3 


34,2 


Europa Del Este 


32,8 


32,8 


Fuente: World Bank Database. 







La inequidad del ingreso es al mismo tiempo el resultado y la causa de 
la inequidad de oportunidades educacionales. El ingreso del hogar proviene 
de dos fuentes: de las ganancias o de un salario, y de las rentas o herencias. La 
desigualdad en la education produce desigualdad en los ingresos a traves del 
empleo, y por ende, desigualdad en el ingreso total del hogar. Al mismo tiempo, 
una alta inequidad del ingreso se traduce en oportunidades educacionales des- 
iguales. En comparacion con los hogares pobres, los hogares con altos ingresos 
tienen mas y mejor education. 

El papel de los sector es publico y priv ado. Cual es el rol que deberia corresponder 
a los sectores publico y privado en el desarrollo de la education es motivo de 
controversia en casi todos los paises. Confiar en que los hogares financien la 
education suele tener consecuencias adversas para la distribution equitativa 
del gasto en la education y para las oportunidades educacionales, excepto en 
el nivel terciario, donde las consecuencias pueden ser positivas debido al ac- 
ceso limitado de las familias pobres a este nivel. Por otro lado, al estimular el 
financiamiento privado, los gobiernos pueden aprovechar mejor los recursos 



Brasil, por lo menos hasta ahora, ha sido una exception a esta tendencia. En este pais, el indice 
de Gini de desigualdad se ha reducido de manera sistematica y significativa desde 1997, con 
aumento rapido de los ingresos de los dos quintiles inferiores de renta. Una de las explicatio- 
ns para esto, segun Paes de Barros et al. (2007), es la mayor equidad en la distribution de la 
education. 



a 



POLITICAS EDUCATTVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



publicos para incrementar el acceso o mejorar la calidad de la educacion pu- 
blica. Dadas las restricciones realistas propias del financiamiento publico de la 
educacion, los gobiernos tienen que al menos considerar un incremento en el 
financiamiento privado como una opcion a tener en cuenta. 

Contexto. El contexto economico y social de Latinoamerica y de cada uno de los 
paises en particular afecta seriamente las posibilidades de incrementar el gasto 
para mejorar la cobertura, la calidad y la equidad. Claramente, aquellos paises 
que estan experimentando crecimiento economico acelerado tienen mayor ca- 
pacidad para incrementar el gasto (publico y privado) en educacion. Ademas, la 
demografla de los paises afecta el gasto educacional. Las naciones que todavia 
experimentan un rapido crecimiento en la poblacion estudiantil, necesariamen- 
te tendran que priorizar el financiamiento de una mayor cantidad de escuelas, 
en cambio, a aquellos mas avanzados en su transicion demografica les sera mas 
facil priorizar las mejoras en la calidad. 

Tabla N° 2 

CAMBIOS EN LA POBLACION EN EDAD ESCOLAR (5-14 ANOS) 

[Ano Base 2000 = 100] 











Argentina 


98 


106 




Brasil 


104 


98 




Chile 


87 


97 




Mexico 


98 


97 





Paraguay 78 122 

Peru 95 100 

Uruguay 99 102 

Promedio WEI 93 100 

Promedio OCDE 105 85 

Fuente: Wolf y Gurria (2005). 

Como se muestra en la Tabla N° 2, en la mayoria de los paises latinoame- 
ricanos el tamano de la poblacion en edad escolar se ha estabilizado. Gran parte 
de los paises tendra aproximadamente el mismo numero de jovenes entre 5 y 
14 an os en el ano 2015, respecto del ano 2000. Esto es parecido a lo que pasa 
con los paises pertenecientes al proyecto World Education Indicators (WEI), 
pero contrasta con los paises de la OCDE, en los cuales la poblacion en edad 
escolar decrece en un 15% durante el mismo periodo de tiempo. 4 Sin embargo, 



El proyecto WEI pertenece conjuntamente a la OCDE y el Institute de Estadisticas de la 
UNESCO, que desarrollan indicadores relevantes para las politicas educativas de 16 paises 



34 



Capitulo 1 FINANCIAMIENTO EDUCACIONAL EN LATINOAMERICA 

el tamano de la poblacion en edad universitaria (de 20 a 29 afios) sigue crecien- 
do en los paises de America Latina y en los paises WEI, con un incremento del 
18% en los paises WEI, y decreciendo en un 6% en los paises OCDE entre 
2000 y 2015. 

Otro elemento importante de contexto es la descentralizacion tanto del 
financiamiento como de la provision de la educacion primaria y secundaria en 
la region. Aunque el gobierno central sea el principal responsable de financiar 
la educacion en la mayoria de los paises, los gobiernos subnacionales juegan 
un papel relevante en el financiamiento y provision de servicios educativos en 
Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Mexico, paises que incluyen un alto por- 
centaje de nifios en edad escolar en la region. Tal vez, el aspecto mas importante 
de la descentralizacion del financiamiento de la educacion es el papel que el 
gobierno central tiene de establecer las reglas basicas y los incentivos que guien 
la toma de decisiones respecto del gasto y del financiamiento de los gobiernos 
subnacionales. 



I. POLITICAS PUBLICAS Y FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACION 

En este texto analizamos el financiamiento de la educacion en America Lati- 
na desde una perspectiva social, en contraste con la perspectiva estrictamente 
gubernamental. La educacion se financia con dineros publicos (el gobierno) 
y privados (por ejemplo, los hogares). Los recursos para la educacion se uti- 
lizan tanto en instituciones educacionales publicas como en privadas. Dada 
la importancia del sector privado en la educacion en America Latina, tanto 
en terminos de financiamiento como de suministro, es esencial que se le in- 
cluya en cualquier analisis del financiamiento de la educacion. Los gobiernos 
siguen proveyendo la mayor parte del financiamiento para la educacion y, tam- 
bien, contimian dotando de la mayor parte de la provision, al menos a nivel 
de educacion primaria y secundaria, aunque el papel del sector privado afecta 
fuertemente la capacidad de una region de hacer frente a los desafios antes 
mencionados. 



candidatos a ingresar en la OCDE. Como estos datos son abarcantes y mantenidos al dia, y 
como la mayoria de los jovenes en America Latina viven en paises cubiertos por estos indica- 
dores, estos datos son usados de forma amplia en el presente texto. 



35 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



1 . Nivel y distribution del gasto educacional 



TablaN°3 

AMERICA LATINA: INVERSION ESTIMADA EN 
EDUCACION PUBLICA Y PRIVADA (2000) 









■SWivVB 


■■ffi^^^B 


Preprimaria 


0,23 


4,4 


0,11 


2,1 


Primaria 


1,65 


31,3 


0,21 


4,0 


Secondaria 


1,15 


21,8 


0,26 


4,9 



Terciaria 0,74 


14,4 


0,48 


9,1 


Total 3,90 


73,9 


1,06 


20,1 


Fuente: Wolff y Gurria (2004). 









Como se muestra en la Tabla N° 3, Latinoamerica actualmente gasta al- 
rededor del 5% del PIB en education, con un financiamiento del gobierno 
del orden del 4% del PIB; es decir, un poco mas bajo que el promedio de la 
OCDE de alrededor del 6% del PIB. ^Estara la region gastando la cantidad 
adecuada en education? Esta es una pregunta extremadamente diffcil de res- 
ponder, ya que las sociedades valoran la education de manera diferente, al igual 
que sus preferencias por consumir hoy versus invertir en education, de modo 
que la siguiente generation pueda consumir mas en el future Esta cuestion 
acerca del monto adecuado del gasto educacional debe ser respondida en el 
contexto de las metas educacionales que los paises se han trazado. Si los paises 
de America Latina desean incrementar su capital humano para competir con 
las economfas del conocimiento emergentes en Europa y Asia Oriental, uno 
esperaria que estos paises invirtieran mas, y no menos, en education. Como se 
muestra en la Tabla N° 4, algunos paises (tales como Chile y Mexico) ya estan 
invirtiendo mas que el promedio de los paises de la OCDE, pero hasta estos se 
quedan atras de paises como Corea del Sur (en adelante Corea) y Malasia. La 
Tabla N° 4 tambien demuestra que las fuentes de financiamiento de la educa- 
tion varian ampliamente dentro de America Latina. En Chile, las politicas de 
cobro al nivel terciario, la privatization de la education tecnica y el incentivo 
al financiamiento y provision de education primaria y secundaria por parte de 
del sector privado han resultado en niveles elevados de financiamiento privado 
de la education. 



36 



Capitulo 1 FINANCIAMIENTO EDUCACIONAL EN LATINOAMERICA 

TablaN°4 
FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACION PUBLICA Y EN PORCENTAJE DEL PIB 







. 


' 


Argentina 


3,5 


1,2 


4,7 


Brasil 


4,4 






Chile 


3,5 


3,3 


6,8 


Mexico 


5,6 


1,2 


6,8 


Paraguay 


4,3 


1,6 


5,9 



Peru 2,9 0,9 3,8 

Uruguay 2,3 

PromedioWEI 4,0 1,6 5,6 

PromedioOCDE 5,2 0,7 5,9 

Corea 4,6 2,9 7,5 

Malasia 7,4 na 

Fuente: OECD/UIS/WEI (2005). 

Asignation por nivel de education. Aparte del nivel total de inversion en educa- 
tion, ^estaran los paises de America Latina distribuyendo lo que gastan ade- 
cuadamente? Esta es otra pregunta extremadamente diflcil de responder con 
algun grado de precision. Los estudios realizados por Psacharopolous y Patri- 
nos (2002) en la decada de 1990 mostraron que la education primaria produjo 
las tasas de retorno mas altas y sirvieron de base empirica para la prioridad que 
los donantes bilaterales y multilaterales le dieron a donaciones y prestamos des- 
tinados a incrementar el acceso a la education primaria. Para el ano 2000, este 
cuadro habia cambiado dramaticamente. Reflejando la tendencia mundial de 
incrementar los salarios de los empleos que requerian tareas cognitivas sofisti- 
cadas, las tasas privadas de retorno para la education terciaria se incrementaron 
significativamente en varios paises de la region: Argentina 42%, Mexico 28%, 
Peru 56%, Uruguay 35%. Por ende, hay al menos una razon para una mayor y 
mas rapida cobertura a nivel posbasico, lo cual se traduce en mayores inversio- 
nes a nivel secundario y terciario. 

El argumento a favor de aumentar los gastos para ampliar la cobertura 
de la education en el nivel terciario se hace mas fuerte al comparar las tasas de 
matrfcula en education superior en Latinoamerica con las de los paises de la 
OCDE en la Tabla N° 5. Vale la pena notar dos hechos en esta tabla. Primero, 
los paises latinoamericanos se quedan considerablemente atras de los paises de 
la OCDE en lo que se refiere a porcentaje de poblacion con acceso a la educa- 
tion superior. Esto es cierto si se considera el grupo etario de entre 25 y 64 anos, 
o si solo se considera el grupo etario mas joven de entre 25 y 34 anos. Segundo, 
algunos paises (por ejemplo, Argentina) muestran poco o ningun incremento 



37 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



en la tasa de matriculas para la educacion superior durante las pasadas tres de- 
cadas, mientras que los paises de la OCDE tienen en promedio un crecimien- 
to consistente. 5 Aun aquellos paises que exhiben un crecimiento relativamente 
alto en terminos de cobertura, se quedan de manera considerable atras respecto 
de los paises de la OCDE en terminos de acceso hoy en dia (medido a base del 
porcentaje de la poblacion de entre 24 y 34 anos con educacion superior). 

Tabla N" 5 

PORCENTAJE DE POBLACION CON EDUCACION TERCIARIA 
POR GRUPOS ETARIOS 





Argentina 




14 


15 


15 


14 


9 


1,1 


Brasil 




8 


8 


9 


9 


4 


0,9 


Chile 




13 


18 


13 


11 


9 


1,6 


Mexico 




16 


19 


18 


15 


8 


1,3 


Paraguay 




8 


10 


8 


7 


5 


1,4 


Peru 




13 


16 


13 


11 


7 


1,5 


Uruguay 




10 


9 


12 


11 


8 


0,8 


Porcentaje 


WEI 


17 


19 


17 


15 


11 


1,3 


Porcentaje 


OCDE 


25 


31 


27 


23 


18 


1,3 


Corea 




30 


49 


33 


16 


10 


3,1 


Malasia 




12 


17 


12 


8 


5 


2,1 



(*) Nota: crecimiento es la proportion del grupo de entre 25 y 34 anos en relacion al grupo de entre 45 y 54 
anos con educacion terciaria. 
Fuente: OCDE/UIS/WEI (2005). 

Otro modo de abordar la pregunta de si America Latina esta gastando 
su presupuesto educacional adecuadamente, es observar el indice de gasto por 
alumno por nivel de educacion en relacion al PIB, tal como se muestra en la Ta- 
bla N° 6. Como los salarios de los profesores estan altamente correlacionados 
con el ingreso per capita, y como los salarios de los profesores son lejos el com- 
ponente mas importante del costo en educacion, este indice permite identificar 
las prioridades de inversiones entre paises con niveles diferentes de ingresos. 
Las cifras expuestas en la Tabla N° 6 revelan que, en promedio, los paises de la 
OCDE gastan mas en educacion (nuevamente, en relacion al PIB per capita) 
que los paises latinoamericanos, con la exception de Chile, que esta cerca del 
promedio de los primeros, y de dos paises de Asia Oriental que gastan signifi- 
cativamente mas que los paises de America Latina. Estos resultados reflejan en 



Las encuestas de hogares mas recientes de Brasil indican un crecimiento mayor del sector. 



38 



Capitulo 1 FINANCIAMIENTO EDUCACIONAL EN LATINOAMERICA 

parte el hecho de que hay un mayor porcentaje de los alumnos en los paises de 
la OCDE que se matriculan en el nivel terciario, el que es considerablemente 
mas costoso que los niveles mas bajos de educacion. Sin embargo, comparando 
los gastos en el nivel primario y secundario, se encuentra una mucho mayor 
discrepancia entre America Latina y la OCDE. En relation a los paises de la 
OCDE, y Corea en especial, los paises latinoamericanos gastan considerable- 
mente menos por alumno en el nivel primario y secundario. En breve, com- 
parados con los paises latinoamericanos, los paises de la OCDE, y Corea en 
especial, le dan mayor prioridad al gasto educacional en general y sobre todo a 
la educacion primaria y secundaria. 

Tabla N° 6 

INDICE DE GASTOS ANUALES POR ALUMNO RELATIVO AL PIB PER CAPITA 

(2003-2004) 



Argentina 



14 



26 



Brasil 




12 


11 


14 


127 


16 


Chile 




21 


18 


19 


60 


25 


Mexico 




22 


17 


20 


60 


22 


Paraguay 




16 


15 


18 


58 


20 


Peru 




8 


8 


11 


24 


10 


Uruguay 




11 


9 


8 


29 


11 


Promedio WEI 


9 


13 


16 


58 


18 


Promedio 


OCDE 


18 


20 


26 


43 


26 


Corea 




14 


21 


33 


37 


30 



Malasia 5 

• Solo gasto publico. 

Fuente: OCDE/UIS/WEI (2005). 



19 



Asignacion a traves de insumos. America Latina gasta menos en educacion prima- 
ria y secundaria que los paises de la OCDE en promedio, pero ihay diferen- 
cias en terminos de en que se gasta el dinero? La Tabla N° 7, a continuation, 
nos muestra como gastan America Latina y los paises de la OCDE sus presu- 
puestos en el sector publico. En general, los paises latinoamericanos invierten 
mas en gastos corrientes, en contraposition a gastos de capital, y, dentro de 
esta categoria, mas en gastos en personal que en otros gastos. Sin embargo, 
Chile y Uruguay se acercan mas a la OCDE y mucho menos a los otros paises 
latinoamericanos. En resumen, America Latina todavia gasta demasiado poco 
en los insumos complementarios que los profesores necesitan para hacer su 
labor de manera efectiva. 



39 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



Tabla N° 7 

GASTOS POR CATEGORIA DE INVERSION PARA LA 

EDUCACION PRIMARIA Y SECUNDARIA 









■ : ■ 






Argentina 




99,2 


0,8 


89,4 


10,6 


Brasil 




87,3 


12,7 


84,6 


15,4 


Chile 




84,1 


15,9 


74,9 


25,1 


Mexico 




97,2 


2,8 


93,6 


6,4 


Paraguay 




95,5 


4,5 


87,1 


12,9 


Peru 




97,4 


2,6 


92,9 


7,1 


Uruguay 




91,0 


9,0 


58,5 


41,5 


Promedio WEI 


91,4 


8,6 


86,1 


13,9 


Promedio 


OCDE 


91,8 


8,2 


80,2 


19,8 



Corea 

Malasia 



81,1 
66,2 



18,9 
33,8 



70,8 
78,8 



29,2 
21,2 



Fuente: OCDE/UIS/WEI (2005). 



Calidad versus cantidad. Otra pregunta importante que hacerse acerca de la asig- 
nacion del gasto en education es si los paises latinoamericanos estan invirtiendo 
lo suficiente en la calidad de la education, en contraposition con la cantidad. 
Como se muestra en la Tabla N° 8, en un examen international de conocimien- 
to de los estudiantes, los paises latinoamericanos en general quedaron muy por 
detras de los paises de la OCDE y solo un poco mas arriba de los paises mas 
pobres de Africa. 6 Mas aun, la baja calidad de las escuelas latinoamericanas no 
es solo un problema en las escuelas para los pobres. El puntaje promedio del 
cuartil superior de estudiantes latinoamericanos que participaron en la prueba 
PISA 2003 esta por debajo del puntaje logrado por el cuartil inferior de los 
estudiantes de paises de la OCDE que participaron en dicho examen (Inter- 
American Development Bank 2006). 

La «brecha» en el aprendizaje entre la mayoria de los paises latinoameri- 
canos y sus contrapartes en la OCDE y Asia Oriental no es una novedad. 7 La 
pregunta es: ique importancia tiene eso en terminos de crecimiento economico 
y de competitividad international? Esta pregunta se responde de dos modos di- 
ferentes en lo que constituye una nueva literatura emergente. Un acercamiento 
es usar datos de panel en individuos para estimar el impacto independiente de 



El mdice compuesto de desempeno academico de Hanushek y Kimko pone a Brasil (34,91) y 
Chile (26,30) levemente mas arriba de Mozambique (24,26) y un poco mas abajo de Nigeria 
(34,15) (Hanushek y Kimko 2000). 
Ver, por ejemplo, Organization of American States (1998). 



40 



Capitulo 1 FINANCIAMIENTO EDUCACIONAL EN LATINOAMERICA 

los logros academicos mas elevados (medidos con pruebas estandarizadas) en 
el ingreso individual future Los resultados de estas investigaciones son poco 
claros, con fuerte relacion entre logros academicos y el ingreso futuro en los 
Estados Unidos y en los paises en desarrollo, y solo debilmente relacionados 
con el ingreso futuro en algunos analisis de otro paises de la OCDE. 



Tabla N" 8 
RESULTADOS DE LA EVALUACION INTERNACIONAL DE APRENDIZAJE 



Pais 




TIMSS 

Matemdtica 

(199S) 

8° Grado 


TIMSS 

Matemdtica 

(1999) 

8° Grado 


TIMSS 

Matemdtica 

(2003) 

8° Grado 


PISA 

Matemdtica 
(2000) 
ISAnos 


PISA 

Matemdtica 
(2003) 
ISAnos 


Argentina 


419 








415 




Brasil 










396 


356 


Chile 






392 


387 






Colombia 


422 


385 










Mexico 










422 


385 


Peru 










327 





Uruguay 

OCDE 

Corea 



607 



587 



58" 



546 



422 
500 
540 



Malasia 519 

Espafia 

Fuente: World Bank EdStats y OCDE/PISA Database. 



508 



478 



485 



El otro acercamiento a esta interrogante es usar bases de datos nacionales 
para examinar la relacion entre el logro academico nacional promedio y el cre- 
cimiento economico. Hanushek y Kimko (2000) usaron un indice compuesto 
de los logros academicos nacionales para estimar esta relacion y hallaron que 
un cambio de una desviacion estandar del nivel de logro academico de un pais 
resultaba en un incremento de un punto en el porcentaje del crecimiento eco- 
nomico. 8 En un estudio subsiguiente, Hanushek y Woessman (2007) usaron 



Un analisis posterior (Ramirez et al. 2006), que utiliza el mismo indice de Hanushek y Ki- 
mko, encontro que la relacion entre los promedios nacionales en las evaluaciones de logro de 
aprendizaje y el desarrollo economico se reduce mucho cuando los paises de Asia Oriental son 
excluidos. Hanushek y Woessman (2007) respondieron a esto introduciendo variables regio- 
nales dummy y tambien eliminando los paises de Asia Oriental en sus analisis mas recientes. 
Aunque la magnitud de la relacion entre calidad de la education y desarrollo economico se 
haya reducido, ella se mantiene grande y significativa. 



41 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN -AMERICA LATINA 



resultados mas recientes de logros a nivel internacional para nuevamente esti- 
mar la relation entre la calidad de la education y el crecimiento economico. 9 
Este analisis hallo que una mejoria de una desviacion estandar en calidad resulta 
en un incremento de mas de dos puntos en el porcentaje de crecimiento eco- 
nomico para los paises de bajo ingreso y en menor magnitud para los paises de 
altos ingresos. 

En resumen, existe ahora evidencia razonablemente solida de los altos re- 
torn os economicos respecto a que tiene que mejorar la calidad de la educa- 
tion primaria y secundaria. Por desgracia, tambien hay evidencia solida de que 
simplemente incrementar el gasto en la education no mejora por si misma la 
calidad. Sin embargo, en la medida en que pueda demostrarse que inversiones 
especificas mejoran la calidad de la instruction y de los logros cognitivos del 
alumnado, hay un argumento economico muy fuerte para hacer dichas inver- 
siones, aun a expensas de un mayor incremento de las tasas de matriculas. 



II. Equidad del gasto 

Igualdad de resultados. En la medida en que el porcentaje de matriculas se ha 
incrementado para la education primaria y secundaria durante los ultimos 40 
anos, la igualdad de logros educacionales medidos por anos de education ha 
mejorado, tal como lo expresa el indice de Gini decreciente de education en la 
Tabla N° 9. En total, el indice de education de Gini ha disminuido de 0,51 a 
0,42, pero esta tendencia general enmascara grandes diferencias entre los paises. 
Algunos paises (Brasil, Guatemala, Mexico, Peru) han logrado dar un gran paso 
hacia la equidad a lo largo del tiempo, mientras que otros (Chile, Colombia, 
Uruguay) se han estancado, o en algunos casos incluso han empeorado desde 
1980. Hasta cierto pun to estos patrones reflejan la facilidad para incrementar 
el acceso, cuando el porcentaje de matriculas es bajo, y la dificultad de hacer lo 
mismo, cuando el porcentaje de matriculas ya es alto. Ademas, algunos paises 
(Colombia, Guatemala y Nicaragua) todavia detentan altos grados de desigual- 
dad al finalizar el siglo pasado. 



Un hallazgo, consistente con investigaciones anteriores, es que, afiadiendo una medida de ca- 
lidad de la education en un modelo de regresion de desarrollo economico, los anos promedio 
de education dan como resultado un coeficiente estadisticamente no significativo. 



42 



Capitulo 1 FINANCIAMIENTO EDUCACIONAL EN LATINOAMERICA 

Tabla N° 9 
INDICE DE GINI DE EDUCACION PARA LA POBLACION DE 15 O MAS ANOS 



Argentina 0,34 0,29 0,27 

Brasil 0,63 0,48 0,43 

Chile 0,41 0,37 0,37 

Colombia 0,53 0,47 0,48 

Ecuador 0,51 0,39 0,43 

Guatemala 0,75 0,63 0,59 

Mexico 0,56 0,50 0,36 

Nicaragua 0,69 0,62 0,52 

Peru 0,56 0,41 0,36 

Uruguay 0,39 0,36 0,35 

America Latina 0,51 0,44 0,42 

Corea 0,55 0,33 0,19 

Espana 0,38 0,39 0,35 
Fuente: Thomas et al. (2001). 

Aunque los datos agregados para los paises de la OCDE no esten dispo- 
nibles, resulta constructive comparar la experiencia latinoamericana con la de 
dos paises de la OCDE: Corea y Espana. En 1960, Corea tenia una desigual- 
dad en la educacion a la par con Colombia, Mexico y Peru, y una desigualdad 
considerablemente mayor que Argentina, Chile y Uruguay. Para el ano 2000, 
Corea presentaba mucho menos desigualdad que cualquier pais latinoameri- 
cano. En contraste, Espana empezo en 1960 con un indice de Gini similar al 
de Chile y Uruguay y termino en 2000 con un indice tambien similar al de 
estos paises. 

La Tabla N° 9 mide solo la desigualdad en la cantidad de educacion, pero 
la desigualdad tambien existe con respecto a lo que los niiios aprenden. La Ta- 
bla N° 10 muestra el promedio de los resultados en matematica por cuartil so- 
cioeconomico para tres paises latinoamericanos que participaron en la prueba 
PISA 2003. En general, el promedio de los resultados de los cuartiles socioeco- 
nomicos superiores es 20% mayor que el de los cuartiles inferiores, muy pareci- 
do a lo que pasa con los paises de la OCDE. Tal vez aun mas sorprendente, solo 
en el caso de Uruguay el promedio de los resultados del cuartil superior excede 
el promedio del cuartil inferior de los paises de la OCDE. En pocas palabras, 
la desigualdad de la calidad de la educacion en America Latina es un problema 
serio, pero la baja calidad promedio en la educacion en la region es un problema 
todavia mas serio. 



43 



POLITICAS EDUCATTVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



TablaN°10 

PROMEDIO DE PUNTUACION EN LA PRUEBA PISA EN MATEMATICA 

POR CUARTIL SOCIOECONOMIC© (2003) 



Brasil 


317 


346 


372 


410 


Mexico 


357 


374 


394 


424 


Uruguay 


388 


415 


430 


478 


OCDE 


455 


493 


516 


548 


Espafia 


454 


475 


496 


519 



Fuente: OCDE/PISA Database. 

Igualdad de los gastos. Que la distribution de los resultados educacionales no sea 
igual a traves de grupos de diferente ingresos es apenas sorprendente, ya sea en 
America Latina o en cualquiera otra region. Sin embargo, la pregunta impor- 
tante para el financiamiento de la education es: ^contribuye a este resultado la 
asignacion del gasto publico? No hay datos disponibles de un numero mayor 
de paises latinoamericanos y de la OCDE para dar una respuesta completa a 
esta pregunta, asi que se analizaron datos de un solo pais: Ecuador a fines de la 
decada de 1990. Los datos que existen para otros paises de la region sugieren 
que el patron de gastos en Ecuador puede ser representative en general. 

Grdfico N° 1 

DISTRIBUTION DEL GASTO PUBLICO EN EDUCACION PRIMARIA Y SUPERIOR 
EN ECUADOR POR QUINTILES DE INGRESO (2002) 



% acumulativo de 
gasto en educacion 

100% 




100% 



% acumulativo de poblacion 
ordenado por quintiles de ingreso 



Fuente: World Bank (2000). 

El Grafico N° 1 muestra las curvas de Lorenz describiendo la distribution 
de la inversion publica en la educacion primaria y superior. Como se puede 
apreciar, la inversion publica en la educacion primaria es a favor de la pobreza 



44 



Capitulo 1 FINANCIAMIENTO EDUCACIONAL EN LATINOAMERICA 

-con el quintil de ingresos inferiores que reciben mas del 20% del total del gas- 
to en education primaria- y el gasto publico en la education superior es a favor 
de los ricos -con el quintil de ingresos inferiores recibiendo considerablemente 
men os del 20% del total del gasto en education superior. 

El Grafico N° 2 muestra la distribution de la inversion de los hogares en 
education primaria y superior (publica y privada) en Ecuador. Como podria 
esperarse, el dinero de los hogares para invertir en education esta altamente 
correlacionado con el ingreso de estos hogares y, como resultado, se da una dis- 
tribution altamente desigual de los gastos de los hogares en los niveles primario 
y terciario de la education. 

Grafico N° 2 

DISTRIBUTION DEL GASTO FAMILIAR EN EDUCACION PRIMARIA Y SUPERIOR 
EN ECUADOR POR QUINTILES DE INGRESO (2002) 



% acumulativo de 
gasto en educacion 

100% 




100% 



% acumulativo de poblacion 
ordenado por quintiles de ingreso 



Fuente: World Bank (2000). 

Finalmente, el Grafico N° 3 presenta la distribution total del gasto (pu- 
blico y de los hogares) en educacion primaria y superior en Ecuador. La dis- 
tribution desigual del gasto de los hogares en la educacion primaria compensa 
la distribution del gasto publico a favor de los pobres en educacion primaria, 
resultando en una distribution casi neutral del gasto a traves de los hogares por 
quintil de ingresos. Al mismo tiempo, la distribution del gasto total en la edu- 
cation terciaria es menos igual que la que tuvo solo el gasto publico. 

Los datos de Ecuador no pueden extrapolarse a toda Latinoamerica, pero 
las conclusiones generates serfan: i) el gasto publico en la educacion primaria es 
distribuido de manera relativamente progresiva, debido a la casi total cobertura 
y a que los hogares mas ricos elijen enviar a sus hijos a escuelas privadas; ii) el 
gasto publico en la educacion superior es distribuido regresivamente, debido al 



45 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



bajo porcentaje de matriculas en general, una exagerada proportion de nifios 
de clase acomodada que se graduan exitosamente de la escuela secundaria y ac- 
ceden a la education superior, y una politica de aranceles cero o muy bajos para 
estudiantes de universidades publicas sin tomar en cuenta la capacidad de pagar 
del alumno; y iii) mientras que el gasto publico agregado en la education es 
solo ligeramente regresivo en su distribution, el gasto en la education publica 
sumada a la privada es altamente regresivo y contribuye a una distribution del 
ingreso altamente desigual. 

GrdficoN°3 

DISTRIBUCION DEL GASTO TOTAL EN EDUCACION PRIMARIA Y SUPERIOR 

EN ECUADOR POR QULNTILES DE INGRESO (2002) 

% acumulativo de 
gasto en educacion 




100% 



% acumulativo de poblacion 
ordenado por quintiles de ingreso 



Fuente: World Bank (2000). 

Igualando gastos en la educacion. Tal vez como resultado del serio problema de 
desigualdad en las oportunidades educacionales, la region latinoamericana ha 
sido especialmente innovadora al disenar programas que se concentran en el 
gasto de educacion publica para los pobres. La Tabla N° 1 1 enumera varios 
programas compensatorios de educacion que han sido adoptados en America 
Latina y en el Caribe durante la ultima decada. 

Tiposde intervention. Los programas de educacion compensatoria se aplican ya sea 
tanto a problemas de la oferta como a problemas de la demanda. 10 Las interven- 
ciones orientadas a la oferta son aquellos programas cuyo enfasis recae en mejo- 
rar la calidad y el acceso a la educacion al incrementar el mimero de escuelas, el 
mimero de lugares para estudiantes y los insumos requeridos para la ensefianza. 



Una discusion mas ampliada de esta tipologfa esta disponible en Winkler (2000). 



46 



Capitulo 1 FINANCIAMIENTO EDUCACIONAL EN LATINOAMERICA 



TablaN°ll 



EJEMPLOS DE PROGRAMAS DE EDUCACION COMPENSATORS 
EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE 



Por el lado • Telesecmidaria (Mexico) 

delaoferta • MECE-RURAL (Chile) 

• Escuela Niieva (Colombia) 

• PRAF (Honduras) 

• PROHECO (El Salvador) 



P-900 (Chile) 

ROSE (Jamaica) 

JEC (Chile) 

Cokgios en Concesioti (Colombia) 

Programa de Aceleracion del 

Aprendizaje (Brasil) 



FeyAlegria (Bolivia) 
Hogares de Bietiestar Infantil 
(Colombia) 



Por el lado de • Bolsa Escola/Familia (Brasil) 

la demanda • Oportiinidades/Progresa (Mexico) 

• PRAF (Honduras) 

Fuente: elaboration propia. 



Eduque a la Nina (Guatemala) 
Voucher Program (Colombia) 



Las intervenciones orientadas a la demanda se concentran especificamente en 
grupos o individuos que necesitan una mejor posibilidad de acceder a la educa- 
tion y se les otorgan los medios para obtenerla. Estas intervenciones incluyen 
vales, estipendios, prestamos y becas. Estos dos tipos de intervenciones intentan 
incrementar la cobertura y/o mejorar la calidad de la education. 

Las politicas de intervention que tienen mejoras en la calidad como su 
meta principal apuntan a mejorar la cantidad y calidad de los insumos en la sala 
de clases, ya sea directamente o creando incentivos para generar un uso mas 
efectivo de los recursos escolares. En terminos practicos, mejorar los insumos 
significa la reparation de salas de clases desvencijadas, el fortalecimiento de la 
malla curricular y de las tecnicas pedagogicas, conseguir nuevos libros de textos 
y material de instruction, contratar profesores mejor capacitados, invertir en 
equipamiento educational y hasta proveer alimentos, suplementos nutritivos y 
chequeos de la salud. Por otro lado, los programas pueden proveer profesores 
con un incentivo monetario para mejorar sus habilidades, reducir el abstencio- 
nismo o mejorar de alguna manera el desempeno de los estudiantes. Algunos 
programas simultaneamente mejoran los insumos y los incentivos, por ejemplo, 
al darle al profesor capacitacion in situ, al mismo tiempo que se recompensa a 
los profesores dedicados con un pago adicional. 

Las politicas de intervention que apuntan a mejorar las oportunidades 
educacionales a traves del incremento del acceso podrfan orientarse a la oferta 
o a la demanda. Todavia quedan grandes cantidades de nifios, particularmente 
en areas rurales en America Latina que no tienen acceso a la escuela, especial- 
mente a la secundaria. A veces la falta de acceso se debe a que la escuela no esta 
cercana fisicamente del nifio. Por otro lado, las escuelas pueden estar cerca, 
pero son de tan mala calidad, que el hogar encuentra que los beneficios de 



47 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



mandar al nifio a la escuela son insuficientes. La solution para estos problemas 
de baja calidad y de cercania flsica de la escuela se da a menudo por el lado de 
la oferta: al construir escuelas y salas de clases y proveer los insumos necesarios 
para incrementar la calidad y atraer a los estudiantes. 

Otros nifios viven cerca de una escuela de calidad razonable, pero incluso 
asi escogen no asistir. Aqui el problema se explica por una demanda insuficiente 
por education de parte del hogar, ya sea porque le da poco valor a la education 
o porque el costo (cuotas, libros, transporte, uniformes, etc.) de la education 
es alto, o porque el costo de asistir a la escuela tambien es alto. Las politicas 
para hacer frente a la demanda insuficiente deben estimular esta misma, ya sea 
reduciendo el precio y/o aumentando la capacidad de los hogares para pagar. 
La reduction del precio se logra al proveer libros de texto gratis, transporte 
subvencionado, eliminando el pago escolar, etc. Politicas orientadas a la deman- 
da (por ejemplo, Bolsa Familia en Brasil, Oportunidades en Mexico y PRAF en 
Honduras) pueden pagarle a las familias para que manden sus nifios a la escue- 
la, valiendose de transferencias en efectivo a las mismas, a condition de que el 
nino asista regularmente a la escuela. Los programas de almuerzo gratis en las 
escuelas pueden funcionar en ambas areas de la oferta y la demanda, reduciendo 
el costo de la escolaridad y simultaneamente otorgando un beneficio inmediato 
a los hogares que estan enviando a sus nifios a la escuela. 

Focalizacion. Los programas y politicas de compensation, dada su naturaleza, 
sirven solo a un segmento de la poblacion. Disefiar un programa solamente 
para la poblacion que lo necesite requiere de un mecanismo de focalizacion, un 
metodo para identificar candidatos elegibles para el programa. 

En los programas compensatorios de education se usan comunmente tres 
mecanismos basicos de focalizacion. La focalizacion geogrdfica hace llegar los be- 
neficios a regiones especificas, identificadas por indices generates de bienestar 
social de sus habitantes. Nadie es excluido una vez que se ha establecido el area 
geografica, de modo que la exactitud de la focalizacion dependera de la relativa 
homogeneidad del grupo. Por lo tanto, mientras mas homogenea sea la region, 
mas pequefio sera el grupo de beneficiarios fortuitos (no elegibles). Aun mas, 
debido a que los grupos geograficos mas pequefios son usualmente mas homo- 
geneos, la exactitud de la focalizacion decrece conforme aumenta el tamafio de 
la region. Por ejemplo, enfocarse en una comunidad pobre es lo suficientemen- 
te eficiente, pero si la variation de sus ingresos es significativa, esta focalizacion 
genera beneficiarios que no serian elegibles como individuos. 

El segundo tipo de mecanismo de focalizacion consiste en hacer llegar 
beneficios a grupos parti culares. Este mecanismo identifica grupos cuyos miem- 
bros tienden a exhibir una cierta caracteristica clasificadora. Los grupos etnicos 



48 



Capitulo 1 FINANCIAMIENTO EDUCACIONAL EN LATINOAMERICA 

y de genero sirven comunmente como base para la clasificacion, dado que am- 
bos pueden ser facilmente identificados. Por ejemplo, si existen areas en las que 
las ninas tienen muchas menos oportunidades de educacion, tendria sentido 
enfocarse en ellas. Asimismo, los estudiantes indigenas estan a menudo mucho 
peor que incluso el mas pobre de los lugarenos hispanoparlantes, de modo que 
se da una razon fundamental para dirigir beneficios a ellos. Un grupo de es- 
cuelas cuyo desempeno es inferior al promedio nacional podria ser beneficiado 
mediante este mecanismo. La focalizacion por grupos tambien puede incluir 
como objetivos especificos la edad o el nivel de escolaridad. 

El mecanismo final, la focalizacion personal, deja la decision de participar 
totalmente en manos del individuo, apoyandose mas bien en un programa dise- 
nado para desincentivar a los postulantes con una mejor situation. Por ejemplo, 
algunos programas requieren que los participantes hagan largas fdas de espera. 
El costo de esperar desincentivara a aquellos postulantes con un salario mas 
alto. Otras oportunidades de focalizacion personal se derivan del estigma que 
rodean a estos servicios, o de su baja calidad. Esto se traduce en que la gente 
mas acomodada experimentara o percibira poca calidad y por ende preferira no 
participar en este programa. 

Evaluacion de los programas de educacion compensatoria. Exceptuando los progra- 
mas de transferencia condicional de renta introducidos en varios paises en anos 
recientes, pocas de estas intervenciones han sido evaluadas rigurosamente para 
determinar sus beneficios y costos. Solo han sido evaluados los programas de 
transferencia condicional de renta, quiza debido a su fuerte impacto presupues- 
tario. Los programas denominados conditional cash transfer, o CCT, son parti- 
cularmente dificiles de evaluar, tal vez debido a que tienen objetivos multiples. 
Estos sirven para transferir ingresos a los pobres y para incentivar a las familias 
a enviar a sus nifios a la escuela. En un metaanalisis de los CCT, Reimers et 
al.(2006) concluyeron que los CCT incrementan la asistencia a clases y el logro 
en terminos de anos de escolaridad, pero ese incremento no parece traducirse 
en mayor aprendizaje. Ademas, estos programas resultan ser un medio bastante 
caro para aumentar la inscription a la escuela, con el programa Oportunidades 
de Mexico que representa un quinto del gasto no salarial del Ministerio de 
Educacion. 

Schwartzman (2005) y Gove (2005) llegaron a una conclusion parecida en 
el caso de Bolsa Familia de Brasil: resulta ser un programa muy caro para lograr 
pequenos incrementos en la inscription y asistencia a la escuela. 

Como se ilustra con la reevaluacion de Tokman del programa P-900 de Chi- 
le para orientar recursos adicionales a escuelas con bajo rendimiento (Tokman 
2004), la evaluacion de los programas de educacion compensatoria raramente 



49 



POLITICAS EDUCATTVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



se hace bien. Los mecanismos de focalizacion y la selection no aleatoria de los 
beneficiarios hacen que la evaluation impartial sea differ!. Ademas, aun cuando 
las evaluaciones de impacto proveen resultados confiables, casi nunca brindan 
information acerca de los costos, lo que permitiria hacer comparaciones con 
diferentes tipos de programas 



III. El papel de los sectores publico y privado 

Como se pudo apreciar en la Tabla N° 3 precedente, el financiamiento de la 
education por parte de los hogares juega un papel importante en America La- 
tina, especialmente a nivel terciario y de preprimaria, con un total estimado de 
contribution sobre el 1% del PIB. Esta cifra excluye el financiamiento privado 
(y oferta) de programas posbasicos de orientation vocational, de los que parece 
haber poca information. La Tabla N° 12 muestra que la proportion de los pri- 
vados en el gasto total en education varia ampliamente por pais y por nivel de 
education. En general, la proportion de los privados en el financiamiento de la 
education en Latinoamerica excede el promedio en los paises de la OCDE, y 
los porcentajes especificos llegan tan alto como el 40% para la education pri- 
maria y secundaria en Paraguay, y al 77% para la education terciaria en Chile. 
En conjunto, el financiamiento privado de la education alcanza a llegar al 3,3% 
del PIB en Chile. 

Tabla N° 12 
PARTE PPJVADA DEL TOTAL DE GASTO EN EDUCACION (1999) 



22,8 
44,9 
43,6 
28,4 
28,3 

Porcentaje OCDE 7,9 28,0 12,0 

Fuente: OCDE/UIS/WEI. 

El financiamiento de la education por parte de los hogares tiene lugar 
tanto en el sector publico como en el privado. En el sector publico es tipico que 
tome la forma de pago de tarifas de examenes, libros de texto y transporte esco- 
lar, mientras que en el sector privado esto tambien incluye el pago de matrfcu- 
las. En todo caso, financiamiento privado no implica necesariamente prestation 



50 



Pais 




Pnmaria- Sea 


mdaria 


Teraar 


Argentina 




11,4 




32,6 


Chile 




30,8 




77,2 


Paraguay 




40,5 




48,8 


Peru 




23,2 




45,5 


Porcentaje 


WEI 


21,7 




37,2 



Capitulo 1 FINANCIAMIENTO EDUCACIONAL EN LATINOAMERICA 

privada. La Tabla N° 13 muestra la amplia variation de prestaciones privadas 
(medidas por el porcentaje de alumnos que asisten a escuelas manejadas por 
privados) en America Latina. 

Tabla N° 13 
MATPJCULAS EN ESCUELA PRIVADA COMO PARTE DEL TOTAL (2001) 











Preprimaria 


Chile (47%) 


Costa Rica (15%) 


26% 


Primaria 


Chile (47%) 


Mexico (6%) 


16% 


Secundaria 


Guatemala (56%) 


Mexico (11%) 


25% 


Terciaria 


Brasil (70%) 


Bolivia (8%) 


36% 



Fuente: Wolff et al. (2005). 

Los gobiernos deben tomar decisiones respecto del papel del sector pri- 
vado en financiar y/o proveer educacion. Las opciones de financiamiento y de 
suministro de la educacion deberian estar orientadas por las consideraciones 
acerca de sus implicancias para la equidad, calidad y el costo-eficiencia del uso 
de los dineros publicos. 

El financiamiento privado de la educacion tiene implicancias importantes 
y a menudo adversas para la equidad, como ya se ha visto. Mientras mas se 
traslade el costo de la educacion a los hogares, mayor sera la capacidad de pagar 
de un hogar la que determine lo que sus nifios recibiran en lo que se refiere 
a inversion en educacion. Como se ha descrito mas arriba, a nivel primaria y 
secundaria, los costos de la educacion publica son traspasados a los hogares por 
aquellos gobiernos que simplemente no financian ciertos insumos (libros de 
texto, transporte, profesores especializados, etc.). 

A nivel de educacion terciaria, los costos de la educacion publica tienden 
a ser traspasados a los hogares en forma de matriculas mas caras o del cobro de 
actividades extracurriculares. 

Otra posibilidad es que, como suele suceder a nivel de educacion primaria 
y terciaria, los gobiernos deriven los costos de la educacion a los hogares al no 
proveer servicios de instruction publica, o al proveerlos de tan baja calidad, que 
los hogares que no son pobres -y hasta algunos que si lo son- preferiran pagar 
las alternativas privadas. 

Los gobiernos, por lo tanto, enfrentan situaciones diflciles respecto del rol 
que tiene el sector privado en el financiamiento y provision de la educacion. Incre- 
mentar el financiamiento privado puede, aunque no siempre, llevar a una mayor 
inequidad en el gasto en educacion y en las oportunidades de acceder a la misma. 
La exception son aquellos casos (por ejemplo, educacion superior de alta calidad) 



51 



POLITICAS EDUCATIYAS Y COI IESION SOCIAL EN AMERICA LATINA 



en los que muchos de los alumnos provienen de hogares que tienen la capacidad 
de pagar. Por otro lado, altos niveles de financiamiento privado sirven para liberar 
dineros publicos, los que pueden ser utilizados para que los gobiernos provean, 
ya sea education de mejor calidad o una mayor cantidad de education, lo cual 
redunda en beneficio de los pobres, que de otro modo no se verian favorecidos. 

El hecho de que el financiamiento privado sea alto en varios paises (Tabla 
N° 13) sugiere que otros paises de la region podrian utilizar mejor sus recursos 
publicos para incrementar el nivel total de inversion en education con el fin de 
mejorar la cobertura y la calidad. Wolf et al. (2005) dan consejos utiles respecto 
de como los paises pueden incentivar el financiamiento y provision publicos. 
La focalizacion inteligente de los dineros publicos puede ayudar a compensar 
algunas de las consecuencias adversas del financiamiento privado. 



Conclusion 

El modo como los paises financian y gastan sus presupuestos educacionales 
revela mucho acerca de sus prioridades y de las opciones politicas que han to- 
rnado. Este documento ha analizado datos acerca de los usos y origenes de los 
financiamientos para considerar tres areas de politicas: la combination de re- 
sultados educacionales, la distribution de los servicios educacionales y el papel 
de los sectores publico y privado. 

La combination de resultados educacionales. Los paises eligen asignar su gasto edu- 
cational entre los distintos niveles de education (primaria, secundaria y tercia- 
ria) y entre la cantidad y la calidad. Como region, Latinoamerica ha alcanzado 
una casi total cobertura a nivel de primaria, y tambien un alto nivel de cobertura 
a nivel de secundaria. Sin embargo, a nivel de education terciaria el crecimiento 
de las matriculas ha sido mas modesto, y America Latina se queda atras de los 
paises de la OCDE. Tambien, a nivel regional y en comparacion con los paises 
de la OCDE, Latinoamerica tiene un bajo desempeno en las pruebas interna- 
cionales de logro a nivel primario y secundario. En efecto, los estudiantes mas 
adinerados de America Latina tienden a tener un peor desempeno que los es- 
tudiantes mas pobres de los paises de la OCDE. Aunque el gasto en education 
no necesariamente se traduce en calidad, la mayoria de los paises de America 
Latina gastan considerablemente menos por pupilo en lo referente al PIB en la 
education primaria y secundaria que los paises de la OCDE. 

La distribution de los servicios educacionales. La desigualdad en la education ha 
contribuido a la notoria mala distribution del ingreso en Latinoamerica. Sin 



52 



Capitulo 1 FINANCIAMIENTO EDUCACIONAL EN LATINOAMERICA 

embargo, el in dice de Gini de education ha mejorado a traves del tiempo, dado 
que la cobertura a nivel de primaria y secundaria se ha incrementado, y tambien 
hay evidencia reciente de que esta mejoria esta produciendo un impacto positi- 
vo en la distribution del ingreso. 

Persisten las grandes diferencias en la calidad de la education entre los 
grupos con mayor y menor ingreso, y esto contribuye a que haya futuras dispa- 
ridades en los salarios. Pero la brecha entre estos grupos no es tan diferente de 
la que hay en los paises de la OCDE. Como antes se menciono, aunque el in- 
cremento en el gasto no necesariamente significa mejor calidad, las grandes dis- 
paridades en el gasto en education entre los grupos con mayor o menor ingreso 
en America Latina, sin duda contribuyen a la disparidad en los resultados. El 
gasto privado de los hogares en education (ya sea para complementar el gasto 
en las escuelas publicas o para costear escuelas privadas) esta distribuido de for- 
ma especialmente desigual. Latinoamerica es hogar de numerosos programas 
y politicas de intervention focalizados en los alumnos pobres o de bajo rendi- 
miento, pero el impacto de estas intervenciones es todavia poco conocido. 

El papel de los sectores publico y privado. El sector privado juega un papel impor- 
tante en America Latina en terminos de financiamiento y oferta. En compara- 
cion con los paises de la OCDE, una portion mucho mayor de la inversion en 
education proviene de los hogares. La gran desigualdad del financiamiento de 
la education privada ya descrita, resulta ser, por supuesto, un gran contribuyen- 
te a la desigualdad del gasto en education a traves de los grupos de diferentes 
ingresos. Ademas, la oferta de education privada en los paises latinoamericanos 
es significativa, especialmente a nivel terciario. 

Opciones afuturo. Los retos que Latinoamerica enfrenta en education estan claros: 

i) elevar la calidad de la education, especialmente para los grupos de menores 
ingresos; ii) seguir incrementando la cobertura a nivel de ensefianza secundaria, 
y iii) aumentar significativamente la cobertura a nivel terciario. El hecho de que 
la poblacion en edad escolar es relativamente estable, brinda la oportunidad a los 
paises de concentrarse en algo mas que simplemente prepararse para ofrecer un 
mayor numero de matrfculas. La decision dificil para la region es como financiar 
las acciones para hacer frente a estos desafios. Si los presupuestos para la edu- 
cation publica siguen creciendo lentamente, sera dificil reducir el gasto privado 
que genera gran parte de la desigualdad. Se hace necesario menos financiamiento 
publico para expandir la cobertura de la education superior y mas financiamien- 
to publico para elevar la calidad de la education, a menos que alguien encuentre 
el modo de hacer mas eficiente y efectivo el uso de los recursos existentes. 



53 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



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54 



Capitulo 2 

ESTANDARES Y EVALUACION 

Gilbert A. Valverde 



Introduction 

J-/ os estandares y la evaluation son dos instrumentos importantes del curri- 
culo prescrito de un sistema educativo. El curriculo prescrito 1 se ha vuelto 
un tenia prominente en la politica educativa a nivel global desde la segunda 
mitad del siglo XX. Al igual que en America Latina, muchos de los sistemas 
educativos del mundo experimentaron un importante giro en sus prioridades 
en ese periodo. Mientras que en tiempos anteriores la politica educativa habia 
enfocado principalmente la inversion en escuelas y otros recursos materiales 
similares, como parte de una agenda destinada a incrementar o asegurar el 
acceso universal a la education, las decadas de 1980 y 1990 trajeron un enfa- 
sis mayor sobre el conocimiento conceptual, procedimental y otros objetivos 
academicos que debian ser alcanzados por los estudiantes en la education pri- 
maria y secundaria. Como consecuencia de esto, surge un renovado interes 
por el curriculo prescrito como una herramienta importante para la politica 
educativa. El movimiento hacia la creation, en algunos casos, o la redefini- 
tion en otros, de sistemas nacionales de pruebas, estandares e instrumentos 
similares refleja este enfasis en la calidad del contenido de la escolarizacion. 
Estas ideas surgen a medida que los disefiadores de politicas y administradores 
de los sistemas educativos favorecen la formulation de curriculos nacionales 



Aqui se empleara el termino «curriculo prescrito» o «curriculo intencional» siguiendo el 
modelo comun en los estudios como el Tercer Estudio Mundial de Matematicas y Ciencias 
(TIMSS) -referido a las prescripciones curriculares a nivel macro del sistema educativo. El 
modelo contempla ademas dos niveles: el curriculo ejecutado o implementado (las experien- 
cias educativas en la escuela y el aula), y el curriculo logrado (los conocimientos, habilidades y 
actitudes que adquieren los y las estudiantes como consecuencia de su escolarizacion (Valverde 
1997). 



55 



POLITICAS EDUCATTVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



y una variedad de instrumentos de implementation con el fin de asegurar la 
ejecucion y el logro de contenidos y habilidades disciplinarios considerados 
socialmente valiosos. 

La mayoria de las nuevas politicas curriculares estipulan la adquisicion de 
habilidades cognoscitivas de orden superior por parte de todos los estudiantes, 
y estas prescripciones suelen inspirarse en concepciones acerca del tipo y la 
cantidad de conocimientos y habilidades que se perciben que son necesarios 
para ejercer plenamente los derechos humanos, ciudadanos y economicos en 
sus respectivas naciones. 

En America Latina, igualmente existe discusion acerca de la importancia 
de la calidad del contenido de la escolarizacion. Estas discusiones han promo- 
vido la evaluation y, mas recientemente, los estandares, como instrumentos im- 
portantes a considerar. No obstante, hay indicios de que persisten importantes 
problemas de calidad. Pruebas nacionales, regionales e internacionales han do- 
cumentado la pobreza de los resultados de la escolarizacion en America Latina, 
y sugieren que el repertorio actual de politicas orientadas a mejorar la calidad 
es insuficiente. 

La discusion misma en torno a la calidad educativa en Latinoamerica suele 
ser muy vaga y limitada, y temas urgentes se encuentran a menudo fuera del te- 
mario de la discusion. Por ejemplo: el tema del rigor academico, que se expresa 
en el nivel del desafio cognoscitivo planteado en las metas curriculares en Ame- 
rica Latina, no es un topico comunmente abordado en las politicas curriculares. 
Rara vez este tema recibe mention y, sin embargo, ciertamente el perfil de las 
expectativas curriculares en areas como la matematica, por ejemplo, dificilmen- 
te puede caracterizarse como de alto rigor en la region. 

Tampoco se da mucha discusion (mas alia de elementos imprecisos o superfi- 
ciales) acerca del tema de las habilidades para la vida ciudadana o economica -una 
perspectiva diferente a lo que algunos podrian objetar como el sesgo «academi- 
cista», que supone una perspectiva centrada en nociones de rigor disciplinario. 

Las discusiones de politica en la region suelen omitir tambien la discusion 
de la relation entre el curriculo prescrito o intentional y la evaluation national. 
La notion de que la evaluation national operacionaliza 2 el curriculo prescrito 
para propositus de medicion y monitoreo o propositus de responzabilizacion 3 



A lo largo de este capftulo se utiliza la palabra operacionalizacion, tomando su significado de- 
rivado de las ciencias sociales empfricas: se trata de definiciones que especifican las operacio- 
nes que se deben realizar para conflrmar empfricamente (mediante la observation o medicion) 
la presencia de un constructs, una meta, un estandar, un objetivo, etc. en el mundo social. 
Se prefiere usar el termino «responsabilizacion» como alternativa a la frase «rendicion de 
cuentas» con la que se traduce comunmente la palabra accountability. «Rendicion de cuentas» 



56 



Capftulo 2 ESTANDARES Y EVALUACION 

(accountability) existe en algunos casos, pero no se ha derivado de esta idea una 
consideration especifica de las articulaciones concretas entre la politica con 
respecto al curriculo prescrito, y de su instrumentalizacion tecnica en las eva- 
luaciones nacionales. Se nota en la region una especial inatencion a los aspectos 
de construction de consensos que supone la introduction de nuevos instru- 
mentos politicos, como los estandares o las evaluaciones con proposito de ren- 
dition de cuentas, necesarios para que estos se tornen en efectivos instrumentos 
para lograr calidad. 

Es en este contexto que el objetivo de este capitulo intenta abordar el 
tema de los estandares y de la evaluation. 4 Estos topicos se tratan en tanto 
herramientas de politica curricular que pueden estructurar y adelantar conver- 
saciones publicas acerca de los objetivos de la escolarizacion en America Latina 
y que, desafortunadamente, han sido postergados en muchas de nuestras na- 
ciones. En este capitulo se revisan elementos de la experiencia a nivel mundial 
en relation con estos temas, usando ejemplos e ilustraciones tornados tambien 
de la region latinoamericana. Se parte de una discusion de la politica curricular 
examinando su estado actual en America Latina y explorando tendencias a nivel 
international. Asimismo, se revisan los tipos de curriculos prescritos existentes 
en Latinoamerica y se discute como estos se comparan con las politicas edu- 
cativas de paises que han demostrado exito en lograr niveles competitivos de 
desempeno promedio de sus estudiantes en pruebas internacionales -lo que 
podria llamarse «estandares de nivel mundial». 

Siguiendo esta discusion, se aborda una consideration respecto de la eva- 
luation en America Latina, teniendo en cuenta la cuantiosa experiencia regio- 
nal que hay en esta area. Por otra parte, se hara una revision del balance de esa 
experiencia, procurando identificar el estado de avance actual y los desafios que 
quedan por resolve r. Finalmente, se examina la articulation de los estandares y 
la evaluation dentro de una estructura de politicas curriculares. Respecto a la 
discusion de esta estructura de politicas curriculares, se pone el enfasis en como 



se considera que indica mas bien fiscalizacion, cuando en realidad el termino supone mas 
certeramente un sistema de responsabilidades reciprocas. 

El autor de este capitulo es miembro del Grupo de Trabajo sobre Evaluation y Estandares 
(GTEE) del PREAL. Gran parte del material descriptivo de este capitulo deriva de distintos 
trabajos Uevados a cabo y auspiciados por el GTEE (Ferrer 2006; Ravela et al. 2001). En 
cuanto a investigaciones internacionales comparativas, en su mayoria pertenecen al autor o 
al equipo de investigadores del centro de Estados Unidos para el Tercer Estudio Mundial 
sobre Matematica y Ciencias, del cual formo parte. Estos se complementan con entrevistas 
realizadas por el propio el autor en diversas visitas a las unidades de evaluation, curriculo y 
equipos encargados de estandares, ademas de conversaciones sostenidas con distintos actores 
de decenas de sistemas educativos de Europa, Asia, y America Latina a lo largo de los ultimos 
15 afios. 



57 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



se podrian organizar conversaciones mas fertiles acerca de metas y prioridades 
relacionadas con la calidad educativa. Se procura al mismo tiempo aclarar como 
una estructura de politicas curriculares, en la que los estandares y la evaluation 
se articulan en una arquitectura completa de instrumentos polfticos conver- 
gentes, puede ayudar a favorecer la creation de mejores oportunidades para 
aprender en los sistemas educativos de la region. 



I. Claridad de expectativas 

La investigation educativa y la experiencia polftica indican que lograr alta ca- 
lidad en los resultados de la escolarizacion esta vinculado con la articulation 
de una vision clara de los objetivos pedagogicos que especifiquen en terminos 
operacionales una vision de la calidad que sea rigurosa, desafiante y centrada 
en las disciplinas academicas (Benavot 1992; Benavot et al. 1991; McKnight y 
Valverde 1999; Schmidt et al. 2001; Valverde y Schmidt 2000; Westbury y Hsu 
1996). Un principio consecuente de equidad indica que todos los estudiantes 
de un pais deberian tener las mismas oportunidades para lograr expectativas de 
este tipo, para lo cual es importante especificarlas y comunicarlas a los actores 
principales del sistema en forma clara, operational y ejemplificada. 

Existen distintos documentos en diversos paises de la region que prescri- 
ben lo que deben aprender los estudiantes en sus escuelas y colegios. Como 
resultado de procesos de reforma inspirados en concepciones de calidad, los 
documentos que comunican estas metas proponen una nueva direction para la 
education y en ellas se intenta plasmar una vision renovadora y moderna acer- 
ca de las areas curriculares. Sin embargo, una mirada critica sugiere que estas 
formulaciones deben ser refinadas para corregir problemas de ambiguedad, de 
dispersion y contradiction, y de rigor academico. 

La ambiguedad se observa en las formulaciones poco especificas y vagas 
que se encuentran a menudo presentes en los documentos curriculares de base 
en nuestros paises. Al leerlos, el lenguaje y la composition no permiten, en mu- 
chos casos, discernir como se puede reconocer en el salon de clase el objetivo 
referido. Este problema conduce a una serie de reformulaciones del mismo 
mensaje acerca de los objetivos (en planes y programas de estudio, por ejemplo) 
que, en su intento por resolver la ambiguedad, mas bien la agravan, ya que pro- 
ponen nuevas defmiciones, interpretan de manera inconsistente los objetivos 
originales y, a veces, descartan algunos de sus elementos centrales. 

Ciertamente, muchas de las politicas curriculares de la region presentan, 
en un mismo curriculo, objetivos con distintos niveles de imprecision o especi- 
ficidad. En el caso de la Republica Dominicana, el curriculo hoy en dia vigente 



58 



Capftulo 2 ESTANDARES Y EVALUACION 

fue publicado en 1995. Dos ejemplos de los extremos de variedad en la formu- 
lation de objetivos se pueden ver para el caso de Ciencias Naturales y Lenguaje 
y Comunicacion en el siguiente recuadro. 

RECUADR0N°1 

EJEMPLOS DE PROPOSITOS CURRICULARES EN EL CURRICULO 

DE LA REPUBLICA DOMINICANA 

(Secretaria de Estado de Educacion, 1995) 



En Ciencias de la Naturaleza (4° Grado): 

«Valorar la importancia de los recursos naturales y protegerlos.» (pag. 237) 

En Lengua Espafiola (4° Grado): 

«Dialogar con elementos de planificacion sencilla: intercambios, reuniones de tra- 
bajos en grupos, con amigos o companeros del entorno social cercano de la escue- 
la a partir de un tema, un proposito, un interes previamente definidos.» (pag. 120) 



En este ejemplo, las metas son muy distintas. No solamente porque a pro- 
posito el curriculo especifica distintos tipos de contenido, ya sea conceptua- 
les, procedimentales o actitudinales. Si bien en el curriculo los tres tipos de 
contenido comparten una caracteristica: la de proponer una vision motivadora, 
una identification de aspectos generates del sentido de la educacion en cien- 
cias y lenguaje para la educacion dominicana; sin embargo, los objetivos en 
ciencias contienen vocablos que poseen tantos potenciales referentes especi- 
ficos y connotaciones («valorar», «importancia»), que resulta imposible que 
las metas sean usadas como referentes concretos para determinar si un nifio o 
una nifia ha alcanzado el objetivo. Inclusive la parte mas critica de la meta, la 
idea de «proteccion» de los recursos naturales, alude a un contexto externo al 
aula, en el que los actores del sistema educativo no tendran la oportunidad de 
hacer observaciones acerca de los logros individuals de los y las estudiantes. 
En el caso del objetivo de Lengua Espafiola, a primera vista parece presentar la 
meta en una forma mas especifica. Sin embargo, tambien se caracteriza por su 
vaguedad: ^cuales serian los elementos de planificacion sencilla? ^Cuales serian 
las evidencias de que se ha llevado a cabo un dialogo a partir de un proposito 
o interes previamente definido? Por otro lado, la meta sugiere una pluralidad 
de elementos de planificacion y enumera tres tipos de dialogo con distintos 
niveles de especificidad (por ejemplo «intercambios» versus «trabajos en gru- 
po»), y tambien multiples tipos de interlocutores. Siendo asi, jcomo se podria 



59 



POLITICAS EDUCATWAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



confirmar si el objetivo ha sido logrado por parte de un alumno o una alumna 
en particular? El tipo de problema de vaguedad y ambiguedad que ilustra este 
pequeno ejemplo es comun en las polfticas curriculares de toda la region. Como 
se aprecia en la ilustracion, los tres tipos de meta comparten otra caracteristica: 
la vaguedad y la falta de definiciones operacionales. 

La dispersion se observa precisamente en la multiplicidad de formulacio- 
nes curriculares que existen en un mismo pais o sistema educativo, cada una 
intentando desglosar objetivos sistemicos en las distintas areas del curriculo 
de manera diversa, conduciendo a un gran numero de mensajes curriculares 
discordantes acerca de los objetivos que los docentes deben de perseguir en el 
salon de clases. 

La contradiction se observa en el hecho de que las diversas formulaciones y 
reformulaciones de los objetivos curriculares frecuentemente no se encuentran 
alineadas, 5 magnificandose asi los efectos de la ambiguedad y la dispersion. 

Un buen ejemplo de esto se presentaba en Peru en el afio 2002. La rela- 
tion entre la Estructura Curricular Basica (ECB) del primer ciclo de education 
primaria en ese pais (Direction National de Education Initial y Primaria 2000) 
y el documento ministerial que proponia logros basicos e indicadores (Minis- 
terio de Education 1997) para complementar la ECB era contradictoria. En el 
primero se identificaban tres competencias para el area de desarrollo 6 «ciencia 
y ambiente», 7 mientras que en el segundo estas tres metas fueron reformuladas 
en un lenguaje nuevo -pero igualmente generico- bajo el nombre de «logros 
basicos». 8 Los «indicadores de logro por grado» reformulaban de forma simi- 
lar, en lenguaje poco operational y sin ejemplos, las «capacidades y actitudes» 
de la ECB. Este patron de desarrollo curricular, que consiste en incluir distintas 
«capas» de mensajes reformulados, utilizando vocabulario distinto y sin len- 
guaje operational, se evidencia a lo largo de los distintos documentos curricu- 
lares y constituye una caracteristica que comparten los instrumentos de politica 
curricular de muchos paises de America Latina. El resultado es un conjunto de 



Es decir, sus especificaciones de expectativas no son congruentes al no compartir definiciones 

comunes. 

La diversidad de terminos usados en America Latina en los distintos instrumentos de politica 

curricular tambien dificulta la discusion. Un «area de desarrollo» en el curriculo peruano se 

refiere a una asignatura o area tematica del curriculo -lo que en otros paises se podria llamar 

«ramo», «eje», «curso», etc. 

i) Conocimiento de su cuerpo y conservation de la salud en armonia con su ambiente, ii) co- 

nocimiento y conservation del ambiente y iii) intervention humana en el ambiente. 

i) Maneja information y procesos para el conocimiento de su cuerpo y su ambiente, ii) re- 

flexiona e investiga problemas fisicos y sus interrelaciones con el ambiente, y iii) aplica co- 

nocimientos cientificos y tecnologicos para la resolution de problemas practicos y valora la 

intervention del hombre en el ambiente. 



60 



Capftulo 2 ESTANDARES Y EVALUACION 

mensajes ambiguos y a menudo contradictories. 9 A veces inclusive la multipli- 
cidad de mensajes no es consecuencia accidental de la acumulacion de distintos 
documentos que pretenden desglosar o explicar un mismo currfculo, como en 
este caso. De hecho, hay paises en la region en los que subsisten al mismo tiem- 
po, para una misma poblacion estudiantil, distintos currfculos prescritos. En la 
education publica de Uruguay coexisten, en el momento que escribimos este 
capftulo, no menos de tres planes de estudio en Matematica en secundaria, cada 
uno con diferente difusion en cuanto al numero y la ubicacion geografica de los 
centros educativos en donde se aplica. Inclusive, las instituciones de education 
secundaria privada tienen derecho a optar por algunos programas de estudios 
previos a los oficiales vigentes. 

Una revision de docenas de currfculos y estandares 10 de la region arrojan 
un hallazgo importante: es notable la ausencia, entre los instrumentos curricu- 
lares de America Latina, de un abordaje claro y explfcito de la importancia del 
rigor en el currfculo. Es poco frecuente, incluso, que los objetivos curriculares 
mismos aborden topicos o temas academicamente rigurosos y que requieran de 
funciones cognitivas complejas. 11 Esto distingue a la actual polftica curricular 



Como ejemplo, la competencia «Conocimiento de su cuerpo y conservation de su salud en 
armoma con su ambiente» (ECB-1° Ciclo), es desglosada en una serie de capacidades y actitu- 
des relacionadas con salud, higiene y nutrition. Sin embargo, esta misma competencia, ahora 
identificada con el logro basico «maneja information y procesos para el conocimiento de su 
cuerpo y su ambiente», se desglosa en indicadores para primer y segundo grados que incluyen 
un numero importante de estos relacionados con la anatomfa y morfologia animal -aspectos 
no incluidos en esta competencia en la ECB. 

Existen tanto estandares como otros instrumentos de polftica curricular en la region. No son 
identicos, pero si conforman ambos instrumentos del curriculo prescrito. En la penultima sec- 
tion de este capitulo, se definen los estandares y los otros instrumentos de polftica curricular 
para senalar sus diferencias. En esta parte del capftulo, se tratan todos de forma semejante, 
en cuanto instrumentos del currfculo prescrito que existen para formular objetivos para la 
escolarizacion. 

Evidentemente, la notion de rigor depende de la disciplina academica y del grado o nivel edu- 
cativo al que corresponde. Metas rigurosas en Matematica, por ejemplo, incluyen aquellas que 
en la education secundaria abordan temas centrales de geometrfa como position, visualiza- 
tion, forma, simetria, congruencia y semejanza. Temas de proporcionalidad y tambien funcio- 
nes, relaciones y ecuaciones, culminando por lo general con temas introductorios de analisis 
elemental como procesos infinitos (sucesiones aritmeticas y geometricas, series aritmeticas y 
geometricas, teorema del binomio, otras sucesiones y series, lfmites y convergencia de series, 
lfmites y convergencia de funciones, continuidad) y cambio (crecimiento y decrecimiento, 
diferenciacion, integration, ecuaciones diferenciales, diferenciacion parcial). Suele ocurrir que 
estas metas buscan desarrollar en los estudiantes habilidades para representar, reconocer equi- 
valencias y realizar procedimientos rutinarios -buscando al mismo tiempo desarrollar habilidades 
mas complejas, como por ejemplo investigar y resolver problemas o razonar matematicamente 
(mediante la generalization, establecimiento de conjeturas, justification y demostracion, y 
axiomatizacion). 



61 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



de America Latina de gran parte de los paises del mundo, cuya preocupacion 
apunta a reformar la education segun nuevos criterios de calidad. 

Se podria argumentar, por lo contrario, que la discusion del rigor es menos 
importante que el rigor mismo. Es decir, importa mas que las politicas curri- 
culares propongan metas desafiantes para alcanzar niveles de desempefio que 
evidencian habilidades cognoscitivas complejas en las distintas disciplinas del 
curriculo, que contengan una simple «declaracion de principios» que discuta 
la importancia del rigor. Sin embargo, al estudiar los curriculos de America 
Latina, la ausencia de una discusion acerca del rigor disciplinario parece ser un 
indicador de que este no ha constituido un criterio de importancia en la elabo- 
ration de tales politicas. La evidencia al respecto varia. Primero, casi todos los 
documentos curriculares contienen presentaciones acerca de la filosofla peda- 
gogica-didactica que fundamenta la propuesta curricular, y en estas discusiones 
tiene un lugar prominente la discusion de teorias de construction psicosocial 
del conocimiento, perspectivas pedagogicas centradas en el alumno y otros si- 
milares. Las discusiones se presentan a menudo como declaraciones de princi- 
pio sin ser acompanadas por detalles especificos de como estos se aplican a los 
propositos concretos de las distintas areas curriculares del curriculo. Tampoco 
es frecuente que se preocupen por una fundamentacion empirica o sustenta- 
da en evidencias para la elaboration de las propuestas curriculares, reflejando 
quiza la inexistencia de information apropiada derivada de evaluaciones o in- 
vestigaciones empiricas nacionales sobre el aprendizaje de nifias y nifios en el 
sistema escolar, o porque las tradiciones intelectuales con respecto al curriculo 
en la region han concedido historicamente poca importancia a la investigation 
empirica. Por tanto parece prevalecer la opinion de que los curriculos deben 
afianzarse en concepciones filosoficas globales y no en consideraciones de rigor 
a partir de las disciplinas. 

Una explication de lo anterior, probablemente aplicable a los curriculos 
mas recientes, es que se evitan concepciones de rigor academico en forma de- 
liberada. La razon podria radicar en que tales concepciones se asocian a un 
enfoque traditional academicista que es percibido como teorico y esteril con 
respecto a las exigencias del mundo contemporaneo. Otra posibilidad es que 
muchos de los proponentes de las nuevas perspectivas curriculares conside- 
ran que estas perspectivas son incompatibles con prescripciones curriculares 
de todo tipo y por ende, cuando se ven forzados a escribirlas, prefieren pre- 
parar documentos que privilegian la discusion teorica-filosofica de las teorias 
pedagogicas que inspiran la nueva perspectiva curricular, pero que son inten- 
cionadamente imprecisos y generales al discutir el curriculo de las distintas 
asignaturas escolares. Inclusive, mucha de la tradition intelectual de la region 
podria militar en contra de la formulation precisa de objetivos. 



62 



Capftulo 2 ESTANDARES Y EVALUACION 

La teoria curricular tradicional en la region, inspirada en la «nueva so- 
ciologia» del curriculo de la decada de 1970 (Bernstein 1973) o en la teoria 
de la dependencia (Cardoso y Faletto 1980; Devon 1983; Sica y Prechel 1981) 
surgida en gran medida de algunos economistas polfticos e historiadores de 
economia de America Latina y Africa, principalmente, centra gran parte de su 
atencion en la estructura de relaciones economicas y politicas -entre paises, 
distintos grupos dentro de un mismo pais e individuos- que se promueven o 
reproducen en los curriculos. Como gran parte de la discusion acerca de la 
calidad se ha tornado «global», con interes creciente en la comparacion inter- 
national de objetivos y la participation en enormes pruebas internacionales de 
logros con sus tablas de posiciones comparativas de los logros de estudiantes de 
distintos paises, posiblemente se vuelve dificil promover la discusion bajo esta 
conception en muchos circulos intelectuales, cuyo frecuente escepticismo o 
inclusive hostilidad a la globalization es una manifestation actualizada de esta 
importante tradition intelectual. 

Pero Latinoamerica, al sacrificar el rigor como uno de los criterios a tomar 
en cuenta, junto con perspectivas filosoficas orientadoras, hace caso omiso a la 
evidencia que se ha venido acumulando con respecto al hecho de que el mundo 
del trabajo y el mundo de la participation ciudadana en las democracias han ex- 
perimentado importantes incrementos en el nivel de su demanda cognoscitiva. 
El resultado son politicas curriculares en las cuales el curriculo esta debilmente 
articulado con estas demandas cognoscitivas del trabajo y la vida ciudadana. 12 
Prevalecen prescripciones curriculares caracterizadas por recomendar temarios 
superficiales, con la ausencia de muchos de los grandes temas o teorias que les 
dan sentido a las disciplinas. 13 Asimismo, se descarta la considerable evidencia 
empirica de que una de las maneras mas eficaces de promover oportunidades 
educativas que aumenten la calidad educativa es precisamente formular instru- 
mentos que senalen de manera clara objetivos curriculares rigurosos, desafian- 
tes y significativos. 



Gran cantidad de trabajo reciente ha documentado la creciente demanda por habilidades y 
conocimiento que exige la participation ciudadana eficaz y el mundo del trabajo -esto incluye 
el mundo del trabajo manual (Levy y Murnane 2005; Schneider 2005; Torraco 2002). Por 
otro lado, un estudio en 1999 de 40 documentos curriculares de 14 paises latinoamericanos 
documento exhaustivamente la prevalencia de tratamientos de temarios superficiales y poca 
articulation tematica en ellos (Ferrer et al. 2006). 

Entre las grandes teorias ausentes en muchos curriculos de education secundaria en Ciencias 
Naturales, se encuentran la teoria de la evolution y la teoria de la relatividad. Llama la aten- 
cion, por ejemplo, que en muchos paises latinoamericanos, un estudiante puede graduarse de 
la education secundaria sin haber estudiado con algiin nivel de profundidad la fisica posterior 
a Newton. Esto equivale a ignorar casi 300 afios de importantes adelantos. 



63 



POLITICAS EDUCATIYAS Y COI IESION SOCIAL EN AMERICA LATINA 



Estas caracterfsticas de vaguedad, ambigiiedad, dispersion, contradiction 
y falta de rigor representan un desaffo importante. Sefialan debilidades centra- 
les en las politicas referentes a la calidad de los resultados de la escolarizacion. 
Muchos paises del mundo han hecho esfuerzos por construir instrumentos po- 
liticos que pretenden evitar muchas de estas dificultades. Por lo tanto, existen 
distintas opciones para fijar expectativas claras y de alto rigor y exigencia acade- 
mica respecto de lo que deben aprender los y las estudiantes que pueden servir 
de ejemplo para la region. 



1 . Expectativas establecidas a partir del curriculo 

Un procedimiento para fijar expectativas claras se genera a partir de un sistema 
de metas curriculares que actue como instrumento fundamental para alinear re- 
cursos, procesos e instrumentos de polftica educativa. Este tipo de sistema ofre- 
ce la posibilidad de que en el se establezcan criterios con relation al progreso de 
los estudiantes hacia las expectativas establecidas. Esa notion de progreso esta 
a menudo del todo ausente, o poco desarrollada, en los sistemas de expectativas 
establecidas a partir de pruebas. Este metodo tambien permite incluir dimen- 
siones axiologicas que no serian tan faciles de fijar a partir del establecimiento 
de expectativas exclusivamente centradas en un sistema de evaluation. 

Un ejemplo de un sistema de expectativas a partir del curriculo es el de 
Japon. Existe en ese pais un sistema de expectativas que forman un conjunto 
de instrumentos escritos a nivel del Ministerio National, de las instancias en 
las distintas prefecturas, escuelas, etc., en donde, por ejemplo, la «Guia para la 
escuela basica», escrita por el ministerio, fija metas generates llamadas «obje- 
tivos», a las cuales se asocian desgloses llamados «de contenidos», que a su vez 
proporcionan information especifica acerca de procesos e informaciones que 
se pretende que los estudiantes manejen. Un ejemplo, tambien tornado del area 
de las ciencias, se encuentra a continuation. En el caso de Japon, el objetivo 
general constituye la meta generica, y el progreso o avance hacia el logro del 
objetivo se explicita en objetivos especificos por grado. 

Es importante subrayar que las expectativas en Japon forman parte de 
un sistema -existen distintos instrumentos, escritos para distintas audiencias y 
propositos. Su diferencia con el conjunto de mensajes curriculares en muchos 
paises de America Latina radica en que las defmiciones fundamentales de las 
expectativas son comunes -garantizando la congruencia o alineamiento entre 
instrumentos. De este modo, los libros de texto, los programas de capacitacion 
y formation, y las pruebas escritas de la evaluation sistemica apoyan, juntos, un 
conjunto de expectativas comunes. 



64 



Capftulo 2 ESTANDARES Y EVALUACION 



RECUADR0N°2 

GUIA PARA LA ESCUELA BASICA, CIENCIAS, JAPON 

(MONBUSHO-Ministry of Education, Science and Culture, 1995) 



1. Objetivo 

Lograr familiaridad con la naturaleza y llevar a cabo observaciones, experimen- 
tos y otros estudios - y mediante estos cultivar la habilidad para resolver proble- 
mas y propiciar un genuino afecto por la naturaleza. Estimular la comprension 
de fenomenos naturales y propiciar puntos de vista y el pensamiento cientifico. 

2. Objetivos y contenidos por grade 
Tercer Grado 

1. Objetivos 

Examinar y comparar plantas y animales familiares -y tambien el cuerpo huma- 
ne y estudiar con interes problemas que se descubren- cultivando asi actitudes 
afectuosas hacia las criaturas vivientes y ampliar puntos de vista y pensamientos 
acerca de sus caracteristicas fisicas y los principios de su crecimiento. 

(Siguen otros objetivos por grade.) 

2. Contenidos 

A. Criaturas vivientes y sus medios 

(1)Buscar, recolectar y cultivar plantas familiares, a fin de desarrollar la capa- 
cidad de examinar procesos de crecimiento y caracteristicas fisicas, tales 
como: 

a) las plantas crecen siguiendo ciertas secuencias, y algunas crecen a partir 
de raices y/o tallos, otras de semillas; 

b) el cuerpo de la planta se conforma de raices, tallo, hojas, etc., y la com- 
posicion fisica es distintiva para cada especie... 

(Siguen especificaciones de otros contenidos...) 



Otra alternativa es el modelo que se sigue en algunos estados australianos 
o en el estado de Nueva York en Estados Unidos, donde la piedra angular del 
sistema de expectativas es un documento que establece estandares de aprendi- 
zaje y que incluye una especificacion de distintas etapas o estadios de avance, 



65 



POLITICAS EDUCATWAS Y COI IESION SOCIAL EN -AMERICA LATINA 



que marcan hitos importantes en el logro del objetivo. 14 Un inconveniente im- 
portante de este tipo de especificacion de metas es que agrega un documento 
mas a la cantidad de instrumentos que deben manejar los diversos actores del 
sistema. Sin un esfuerzo tecnico riguroso, esto aumenta la probabilidad de que 
el «ambiente curricular» en el que se desenvuelven algunos actores principales 
del sistema (magisterio, estudiantes, autores y editores de libros de texto, etc.) 
sea aun mas confuse Otro factor que suele contribuir a la confusion es que a 
menudo estos objetivos se fijan ignorando el problema de la formation y capa- 
citacion de docentes,y cuando esto sucede, frecuentemente los documentos que 
resultan tienen un lenguaje formal, poco significativo para el magisterio, y no 
se encuentran acompafiados por distintos mecanismos que apoyen los cambios 
en la pedagogia de acuerdo con los objetivos establecidos. A veces tampoco se 
vinculan las metas con el sistema de monitoreo y evaluation, y cuando esto pasa 
tambien el lenguaje es a menudo excesivamente formal y generico -poco ope- 
rational. Tanto el magisterio como el sistema de monitoreo y evaluation de un 
pais tienen experiencia relevante en la operacionalizacion del curriculo que, al 
no aprovecharse en el momento de la formulation de metas, estas ultimas resul- 
tan casi siempre en expresiones formales sin posibilidades de implementation. 

En America Latina existe el interes, en algunos paises, de buscar instru- 
mentos de este tipo -como por ejemplo, los estandares. Sin embargo, la exi- 
giiidad de investigation empirica y discusion acerca del curriculo prescrito 
«abierto» (en contraposition a lo que es llamado en la «nueva» sociologfa del 
curriculo el «currfculo oculto»), aunque importante en el estudio de la dolorosa 
historia de la repartition inequitativa de oportunidades educativas en la region, 
provee muy pocas luces con respecto a la pregunta acerca de cuales serian las 
caracteristicas de un curriculo prescrito tendiente a mejorar los resultados de 
la escolarizacion. 

A nivel mundial, un aspecto importante de la discusion acerca del curri- 
culo ha sido su caracter comparativo e international. Los expertos en curricu- 
lo, las asociaciones profesionales y gremiales, y los disenadores de politicas se 
preocupan por como los estandares definidos en sus paises se comparan con 
los de otros paises, especialmente aquellos paises que consideran importantes 
referentes culturales, de calidad, o socios economicos. Estos paises consideran 
de suma importancia, por ejemplo, determinar que tipo de expectativas en poli- 
tica curricular caracterizan a los paises que han probado lograr altos niveles de 



En realidad, el modelo australiano influyo en el modelo de Nueva York. Actualmente, el Mi- 
nisterio de Education chileno esta escribiendo objetivos curriculares orientados tambien 
por el modelo australiano. Presentamos aqui un ejemplo tornado de Australia en paginas 
posteriores. 



66 



Capftulo 2 ESTANDARES Y EVALUACION 

rendimiento promedio de sus estudiantes en las pruebas internacionales com- 
parativas a gran escala que se aplican regularmente entre los paises desarrolla- 
dos de Europa y Asia -y en las que comienza a aumentar el numero de paises 
participantes latinoamericanos. 

America Latina, salvo notables e importantes excepciones, ha estado en 
gran medida ausente de esta discusion. Similar a la ausencia de una discusion del 
rigor, esta ausente tambien una preocupacion acerca de como se comparan las 
expectativas curriculares de sus paises con las expectativas de los paises que han 
logrado resultados sobresalientes en la escolarizacion de sus estudiantes a nivel 
mundial. Entre los paises excepcionales en este sentido -que han incorporado la 
comparacion de sus expectativas con expectativas de «nivel mundial» en el disefio 
de estandares o similares- se encuentran los recientes esfuerzos por desarrollar 
estandares en Chile, Guatemala y Honduras. En los tres paises, la comparacion 
internacional ha jugado un papel en las tecnicas recientes que han utilizado para 
desarrollar estandares y son serial de un interes por aprender de otros paises 
acerca de como promover oportunidades educativas con demostrable impacto 
sobre la calidad educativa, iniciativa que recien comienza en la region. 

Desde mediados de la decada de 1990 se ha venido explorando a nivel 
internacional la relation de las politicas curriculares con respecto a las opor- 
tunidades educativas que promueven o restringen el aprendizaje, y los logros 
academicos que resultan de estas oportunidades. 15 Enfocandose en caracteriza- 
ciones exhaustivas del contenido y expectativas de rendimiento en los estandares 
y libros de texto del mundo, algunos de estos estudios han arrojado informacio- 
nes con importantes implicancias para el desarrollo de la politica curricular. 

Estos hallazgos apuntan a una variedad de rasgos comunes a los paises de alto 
rendimiento promedio que no comparten los paises de rendimientos inferiores. 
Forman parte de lo que parece ser condiciones necesarias, pero no suficientes, 
para la realization de mas altos niveles de logro escolar entre estudiantes. 

Muchos paises de bajo rendimiento tienen curriculos que promueven la 
cobertura de largas listas de contenidos y habilidades en cada grado. En los 
paises de alto rendimiento, sin embargo, es mas comun encontrar que estipulen 
la ensefianza y aprendizaje de un numero mas limitado de objetivos. Estos obje- 
tivos comunmente debian explorarse a mayor profundidad que en el caso de los 
paises de bajo rendimiento, y su finalidad es que los y las estudiantes deben do- 
minarlos antes de pasar a nuevos objetivos en grados subsiguientes. Un curriculo 



Esta seccion resume hallazgos del Tercer Estudio Mundial de Matematicas y Ciencias (TIMSS) 
que incluyo el primer estudio comparativo mundial exhaustivo del curriculo prescrito (McK- 
night y Valverde 1999; Schmidt et al. 1999; Schmidt et al. 2001; Schmidt, McKnight, Raizen 
et al. 1997; Schmidt, McKnight, Valverde et al. 1997; Schmidt, Raizen, Britton et al. 1997; 
Stigler 1997; Valverde 2000; Valverde et al. 2002; Valverde y Schmidt 2000). 



67 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



desenfocado, con extensas listas de objetivos por grado, es tambien tipicamente 
un curriculo con poca coherencia. Los estudios de los datos de TIMSS indican 
que procurar cubrir curriculos extensos, da como resultado libros de texto y 
practicas de ensefianza fragmentadas y sin continuidad. Es decir, los libros de 
texto y los docentes presentan objetivos de estas largas listas uno tras otro, en 
un intento de cubrirlos antes de que termine el afio escolar con poco o ningiin 
esfuerzo para explorar la relation entre estos conceptos o destrezas con ideas o 
temas fundamentales que los unen y dan significado. La perdida de estas rela- 
ciones entre ideas (que forman parte de un riguroso aparato conceptual de las 
disciplinas) promueve que los estudiantes consideren las disciplinas como una 
serie de nociones aisladas y no como un todo disciplinario. 

Estos estudios recientes tambien revelan importantes diferencias en como 
los sistemas educativos defmen metas u objetivos. En un numero de paises de 
rendimientos promedio mediocres -podemos citar aqui el ejemplo de Estados 
Unidos- prevalece tradicionalmente una conception en extremo estatica de ob- 
jetivos fundamentales. Esto es, los objetivos que se consideran fundamentales, se 
piensan que lo son a lo largo de toda la education, lo que requiere que sean repe- 
tidos en muchos grados. La aritmetica, por ejemplo, es una serie de contenidos y 
destrezas muy prominente a lo largo de todos los afios de la ensefianza obligato- 
ria. Incluso en octavo grado, cuando la mayoria de los paises de alto rendimien- 
to enfoca sus estandares en algebra y geometria, la aritmetica constituye una 
parte importante de los objetivos en Estados Unidos. Existen paises en America 
Latina que presentan en sus politicas curriculares un perfd muy similar. 

En paises de alto rendimiento, cuando los objetivos son introducidos en 
el curriculo, reciben una atencion concentrada con la expectativa de que estos 
seran dominados de tal modo que los estudiantes estan preparados para que 
se les presenten nuevos objetivos que deberan llegar a dominar en afios sub- 
siguientes. Metas enfocadas con claras prioridades constituyen los motores de 
una conception dinamica de los estandares. En la mayoria de los paises de alto 
rendimiento, cada grado ve la introduction de nuevos objetivos, los que reciben 
atencion enfocada y que son explorados en profundidad como preparation para 
llegar a dominar objetivos cada vez mas desafiantes en grados posteriores. 

Una consecuencia de la falta de foco y coherencia, y de la perspectiva esta- 
tica de los objetivos, es que tales curriculos son poco rigurosos en comparacion 
con otros paises. Los materiales didacticos en estos paises suelen cubrir una 
amplia gama de objetivos, la mayoria de ellos presentados por primera vez en 
la escuela primaria. El tratamiento es mas bien ligero y superficial, no inclu- 
yendo mucho mas que algoritmos y conocimientos de hechos e ideas aisladas. 
Estandares demandantes y propicios para estimular altos niveles de rendimien- 
to parecen requerir contenidos y habilidades mas sofisticados, explorados en 



68 



Capftulo 2 ESTANDARES Y EVALUACION 

profundidad, a medida que los estudiantes avanzan en su escolarizacion. Los 
estandares rigurosos son el resultado de un proceso dinamico de transiciones 
hacia contenidos mas complejos a partir del dominio cabal de objetivos mas 
simples. El siguiente ejemplo proporciona un contraste entre el currfculo es- 
tatico de Mexico, un pais que escogio no publicar sus resultados durante su 
participation original en TIMSS, y el currfculo dinamico de Japon, que estuvo 
entre los paises de mas alto rendimiento promedio en ese estudio. 

Grdfico N" 1 
EJEMPLO DE UN CURPJCULO ESTATICO (MEXICO) Y DINAMICO (JAPON) 







Mexico 








Estatico 


5 
7 
9 
11 
13 
15 
17 






■ viejo 

□ viejo/foco 

■ nuevo 

■ nuevo/foco 








_ 








I 




1 








1 














■ 








" 
































































■ 













5 10 15 20 


25 


30 35 


40 




5 
6 
7 
8 
9 
10 
11 
12 
13 
14 
15 
16 
17 
18 




Japon 






Dinamico 




^^^H 


H 


^^g 








— | ^H 
















































1 1 
























] 


5 10 15 20 


25 


30 35 


40 



Nota: cada columns horizontal representa el niimero de objetivos en terminos de contenidos de Matema- 
tica que contiene el currfculo prescrito para cada grado. El numero de topicos esta representado en el eje 
horizontal. Los numeros en el eje vertical indican la edad normativa de los estudiantes en cada grado para 
propositos de comparacion internacional. La indication «viejo» se usa para indicar objetivos que fueron 
introducidos en el currfculo al menos en un grado previo. «Viejo/foco» indica objetivos propuestos en al 
menos un grado anterior -pero que se pretende que reciban atencion concentrada en libros de texto y en la 
ensenanza. «Nuevo» se refiere a objetivos propuestos por primera vez, y «nuevo/foco» indica el subconjunto 
de nuevos objetivos que se pretende que reciban atencion concentrada en el ano en que son introducidos. Los 
perfiles de estos dos paises representan concepciones distintas de la persecution de objetivos curriculares a 
lo largo de los afios de escolarizacion. 

Fuente: elaboration propia a partir de datos presentados por primera vez en Schmidt, McKnight, Valverde 
etal(1997). 



69 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATP4A 



Al estar ausentes discusiones acerca del rigor, y siendo escasos los esfuer- 
zos especificos de contrastar la politica curricular nacional con patrones in- 
ternacionales entre los paises de America Latina, es differ! tomar provecho de 
algunos de los mas recientes hallazgos en el ambito del estudio del curriculo 
prescrito, a fin de aprovechar su potencial para propiciar oportunidades educa- 
tivas que conduzcan a mayores niveles de aprendizaje. Estos mismos estudios 
han demostrado empiricamente como, en efecto, el curriculo prescrito propicia 
y restringe oportunidades de aprendizaje y como estas a su vez afectan las pro- 
babilidades de lograr mas altos niveles de rendimiento (McKnight y Valverde 
1999; Schmidt etal. 2001). 



2. Expectativas definidas a partir de un sistema de evaluation 
de altas implicaciones 

Otra alternativa, que constituye tambien una de las primeras formas de definir 
expectativas que sigue vigente en muchos paises del mundo, es mediante crite- 
rios de evaluation. Es decir, un sistema de pruebas con altas implicaciones 16 pue- 
de conformar el instrumento que formula las expectativas curriculares. Tal es el 
caso de las pruebas denominadas «Concourse» y «Baccalaureat» en Francia, y 
del «Abitur» aleman -asi como en algunos paises de la region latinoamericana 
donde ha habido, y siguen existiendo en algunos casos, pruebas de bachillerato 
de este tipo. En estos dos casos europeos, los criterios de evaluation fijan los 
contenidos de la formation initial de docentes, su capacitacion en servicio, el 
contenido de libros de texto, etc. De tal modo, el diseno de la prueba sirve para 
alinear distintos elementos de la politica curricular y asi enviar una clara serial 
de expectativas a docentes y estudiantes. 

Generar expectativas tiaras a partir de un sistema de evaluation para la 
promotion tiene algunas importantes ventajas, puesto que la operacionalizacion 
del curriculo (es decir, su formulation en terminos mensurables) es requisito 
para generar instrumentos de medicion, y al mismo tiempo los instrumentos en 
si proporcionan ejemplos de los objetivos. Un ejemplo de una pregunta de bio- 
logia en la prueba francesa de final de secundaria se presenta a continuation: 



Por pruebas de «altas implicaciones* entendemos aquellas que se utilizan para tomar decisio- 
nes clave acerca de oportunidades de vida para los estudiantes. Entre estas pruebas incluimos 
aquellas que se usan para tomar decisiones acerca de la promotion de estudiantes de un grado 
o ciclo a otro, aquellas que asignan estudiantes a distintos tipos de oportunidades educativas 
(por ejemplo, a un programa vocational o un programa preparativo para la education supe- 
rior), y las pruebas que determinan si un estudiante recibira una credential de conclusion de 
estudios secundarios. Tambien consideramos de «altas implicaciones* aquellas pruebas que 
no tienen secuelas directas para el estudiante, pero si para sus maestros o centro educativo, 
como aquellas que se vinculan a sistemas de incentivos y sanciones para docentes o escuelas. 



70 



Capftulo 2 ESTANDARES Y EVALUACION 



RECUADR0N°3 

PARTE A (EXAMEN DE BACCALAUREAT EN BIOLOGIA DE PARIS, 

AMIENS, CRETEIL, LILLE, ROUEN, VERSAILLES 17 ) 

«Se han tornado medidas de una muestra de celulas durante la interfase que prece- 
de a la mitosis. En ellas se ha descubierto lo siguiente: 

- Se ha duplicado la cantidad de ADN en el nucleo, y 

- Se ha incrementado el peso de las proteinas citoplasmaticas 

Utilizando diagramas cuidadosamente seleccionados, concisos, y claramente 
anotados, ilustre los dos procesos que toman lugar en la preparacion para la mito- 
sis. Limite su contestation a las etapas que toman lugar en el nucleo de la celula. 
Sin detallar el proceso de sintesis de proteinas, explique como estas dos etapas 
preparan a la celula para conservar: 

- su informacion genetica, y 

- su masa proteica de una generacion a la siguiente.» 



Evidentemente, la claridad de la vision en las pruebas en cuanto a objetivos 
del curriculo de biologia de la education secundaria -tanto los contenidos, el 
nivel de expectativas en terminos de rigor academico y expectativas acerca de 
lo que deben de saber hacer los estudiantes con el contenido aprendido-, en 
el caso de Francia, proporciona ejemplos utilisimos para la planificacion de la 
instruction. En el afio 1993, cuando fue empleada esta pregunta en el Baccalau- 
reat, el 5 1 % de los estudiantes franceses rindieron esta prueba -todo aspirante 
a la education superior debia rendirla (Britton y Raizen 1996). 

Una limitante de la generacion de expectativas tiaras a partir de un sis- 
tema de evaluation radica en su caracter deductivo, un tanto conductista, en 
el que se asume que las pruebas esclarecen los objetivos curriculares y que al 
responsabilizar a los maestros y estudiantes de su logro, se ha proporcionado 
informacion y motivation suficiente para cambiar practicas pedagogicas y, por 
consiguiente, los logros de los estudiantes. Se admite entonces que el estimulo 
de la prueba basta para lograr el efecto de la renovation de la practica pedago- 
gica y el consiguiente mejoramiento en el logro. Tambien se habla a veces de 
que fijar objetivos usando unicamente pruebas tendera a restringir el curriculo 
implementado a tal punto que lo unico que se exploraria en el aula seria el 
contenido de las pruebas. Esto sin duda se transformaria en algo especialmente 
preocupante si las pruebas no evaluan contenidos y habilidades importantes. 



17 Ejemplo tornado de American Federation of Teachers and National Center for Improving 
Science Education (1994). 

71 



POLITICAS EDUCATIYAS Y COI IESION SOCIAL EN AMERICA LATINA 



(El anterior ejemplo de Francia dificilmente puede llamarse ejemplo de una 
medicion simple tendiente a bajar el nivel del curriculo implementado). 

Otro factor limitante es que no permite tomar en cuenta el aprendizaje 
o el progreso cuando se proponen metas absolutas para anos terminales. Es 
decir, no es posible determinar distintos estadios de dominio de las metas que 
podrian mostrar los estudiantes conforme transitan por experiencias educativas 
sucesivas a lo largo de su carrera escolar. 



II. Evaluacion 

Quiza lo mas evidente es la relativa corta historia de la evaluacion estandarizada 
en America Latina. La gran mayoria de los sistemas nacionales de evaluacion 
surgieron en la decada de 1990. Por lo tanto, salvo excepciones notables como 
es el caso chileno, los distintos actores del sistema educativo se encuentran aun 
ahora familiarizandose con este tipo de evaluaciones. Muchos observadores y ac- 
tores en los sistemas educativos de la region comentan que la introduction de la 
evaluacion estandarizada ha sido precipitada, sin mucho trabajo preparatorio con 
las escuelas u otros actores. Inclusive se habla a veces de introduction forzosa o 
impuesta (por autoridades nacionales o por organismos internacionales como el 
Banco Mundial y el Banco Interamericano). No es por tanto sorprendente que 
algunas de las nociones que mas se presentan en el temario de una discusion so- 
bre la evaluacion en Latinoamerica sean las de autoridad y poder. Como vimos 
anteriormente, son importantes temas en la tradition intelectual latinoamericana 
en el ambito del curriculo. Muchas de las objeciones a las pruebas estandarizadas 
son posiblemente atribuibles a la manera en que estas fueron introducidas y se 
usan en la region como instrumento de politica educativa. En tal caso, la consi- 
deration de los meritos (o la falta de meritos) de estas evaluaciones no siempre 
deriva de un escrutinio de sus caracteristicas tecnicas, sino mas bien proviene de 
conclusiones a partir de la perception de sus origenes y consecuencias politicas. 
Las pruebas estandarizadas se introdujeron en un numero importante de 
paises como resultado de decisiones de autoridades, a veces inclusive como par- 
te de convenios con donantes internacionales. Fue inusual que la introduction 
fuera precedida por esfuerzos de consulta national o con los actores educacio- 
nales en sentido mas estricto. La introduction, ademas, no parece haber sido 
en muchos casos precedida por pilotos o esfuerzos experimentales destinados 
no solo al cuidadoso diseno de instrumentos validos y apropiados, sino tambien 
como esfuerzo de experimentar como socializar la idea de las pruebas como 
instrumento de politica, de demostrar sus beneficios y de encontrar como 
limitar sus consecuencias indeseables. 



12 



Capftulo 2 ESTANDARES Y EVALUACION 

Esto foe seguido en muchos paises por una difusion extensa de resultados, 
casi siempre con reacciones condenatorias a la educacion (y a menudo en par- 
ticular los docentes) por parte de la prensa y otros medios, inclusive a veces los 
propios gobiernos. Las publicaciones oficiales, y ciertamente las periodisticas, 
casi nunca se cuidaban (ni se cuidan en la actualidad) de reconocer las limi- 
taciones de las pruebas y el caracter probabilistico de sus resultados (realizan 
inferencias acerca de muestras -en especial muestras de preguntas tomadas a 
partir del universo amplio de posibles preguntas que se pueden formular para 
determinar si una o un estudiante ha logrado dominar algun contenido escolar). 
De tal modo que los resultados conducfan a pronunciamientos globales sobre la 
calidad de la educacion nacional sin admision de las importantes limitaciones e 
implicancias de tales generalizaciones. 

De alii que no sorprenda la preocupacion de muchos actores en los siste- 
mas educativos por el tenia del poder y la autoridad -la historia vivida en la re- 
gion y la tradition intelectual hace que esa preocupacion sea inevitable. Cuando 
se tiene ademas la oportunidad de examinar las pruebas o la documentation 
tecnica que les corresponde, y se comprueba a veces sus debilidades tecnicas- 
esto conduce a conclusiones casi inevitables. Dado lo anterior, al mismo tiempo 
que se observa la firmeza con que las autoridades hacen sus pronunciamientos 
acerca de lo que las pruebas revelan, se acentua sin duda mas la impresion de 
que la validez o calidad tecnica no importa tanto como si el uso de las pruebas 
para avanzar las agendas politicas de las autoridades del gobierno. Inclusive 
esta impresion seguramente es alimentada en aquellas ocasiones, que quiza no 
sean las mas comunes pero si muy conocidas, en que los ministerios o gobier- 
nos no publican resultados. En esos casos los grandes operativos nacionales de 
medicion, seguidos de un silencio absoluto por parte de las autoridades con 
respecto a los resultados, facilmente lleva a la suspicacia de que la politica tiene 
la primacia cuando de pruebas estandarizadas se trata. Estas pruebas casi siem- 
pre comparten caracteristicas tecnicas basicas -son a menudo instrumentos con 
preguntas de option o escogencia multiple y en principio casi todas referidas 
a normas, y por tanto muchos asocian ese tipo de prueba con la agenda en 
politica educativa de las autoridades gubernamentales. 

Semejante a lo anterior, tambien pesa que la introduction de las pruebas 
estandarizadas en muchos paises se dio casi en forma simultanea con reformas 
curriculares que enfocaban nuevas perspectivas pedagogicas. Estas perspectivas, 
a menudo basadas en nociones de la construction psicosocial del conocimiento, 
el reconocimiento de la existencia de multiples tipos de inteligencia, etc., casi 
nunca ha sido encarnada en las pruebas estandarizadas. La disonancia entre 
los nuevos curriculos propuestos y las perspectivas curriculares de las pruebas 
estandarizadas puede ser el origen de muchas posiciones criticas respecto de las 
pruebas. Por ejemplo, podria explicar la gran cantidad de opiniones de que las 



73 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN -AMERICA LATINA 



pruebas no pueden responder a las necesidades de informacion de docentes o 
expertos en curriculo. Tambien, la opinion de que los supuestos basicos de las 
tecnicas de medicion cuantitativa en educacion son incompatibles con las nue- 
vas perspectivas curriculares parece encontrar sustento en esto. 

Todo lo anterior pareciera en algunos casos alimentar la idea de que la 
evaluation estandarizada es un producto de las necesidades de informacion de 
las autoridades gubernamentales. Por tanto es una evaluation incompatible con 
las perspectivas pedagogicas-didacticas promovidas en los nuevos curriculos y 
que las agendas de evaluation estan poco preocupadas por la validez de sus 
inferencias acerca de la calidad de la educacion. 

Esta perception de la evaluation estandarizada senalada en parrafos ante- 
riores pareciera confluir naturalmente con lo que podrfamos llamar una suerte 
de «nihilismo metrico». ^En que consiste este «nihilismo metrico»? Se trata de 
una position que se observa con frecuencia entre muchos criticos de la evalua- 
tion en America Latina, que considera imposible que la medicion cuantitativa 
arroje informaciones que iluminen el fenomeno de la educacion. Una variante 
de esta position es una conviction de la invalidez sustancial de la medicion 
cuantitativa, aunque mitigada a veces por un reconocimiento de que las pruebas 
estandarizadas pueden recoger alguna informacion superficial, insuficiente para 
el proposito de en tender el sentido profundo del aprendizaje que quiza requie- 
ran algunos de sus actores clave (como por ejemplo docentes), pero que satis- 
facen las necesidades superficiales de informacion de disenadores de politicas e 
interesados que estan bastante alejados del trabajo educativo en aulas. 

Frente a estas formas de comprender la evaluation de una manera tan re- 
duccionista, simplificadora y limitante, existen otras posiciones que se pueden 
tomar al considerar que las necesidades de informacion de agentes externos al 
aula son legftimas y que pueden ser suplidas por sistemas de pruebas. El publico 
en muchos paises de America Latina ha demostrado que demanda informa- 
ciones, como por ejemplo: ^como se compara lo que logra mi hija o hijo en la 
escuela con lo que debiera lograr alii de acuerdo al curriculo oficial?, jcomo se 
compara la calidad de distintas escuelas, o la calidad de la educacion de mi pro- 
vincia con respecto a otras escuelas o provincias? La educacion es una impor- 
tante inversion social y resulta diffcil rechazar la idea de que los inversionistas 
tienen legitimo interes en monitorear algunos indicadores acerca de cuan bien 
va su inversion En esta position, que podrfamos llamar de «postempiricismo 
metrico», se considera fundamental responder a estas necesidades de informa- 
tion asumiendo la responsabilidad de proporcionar indicadores educativos con 
grados aceptables de validez y confiabilidad, y al mismo tiempo procurando 
desarrollar instrumentos de evaluation capaces de rendir apropiada cuenta de 
la inversion social, sin vulnerar inapropiadamente las instituciones educativas. 
Esta position reconoce la legitimidad de muchas de las criticas a la evaluation y 



74 



Capftulo 2 ESTANDARES Y EVALUACION 



en paralelo busca fundamentar las evaluaciones respecto del reconocimiento ri- 
guroso del caracter probabilistico y perfectible de la medicion de logros y apren- 
dizajes, en donde se reconoce que la validez y la confiabilidad son cuestiones de 
grado que exigen el continuo mejoramiento y refinamiento tecnico. 

Lamentablemente, el nihilismo metrico implica que las escuelas estarfan 
libres de los llamados a la transparencia y apertura al escrutinio ciudadano al 
que estan sujetas otras instiruciones publicas o instituciones privadas de interes 
publico. Una position postempiricista constituye una solida y viable alternativa, 
porque puede sobreponerse al empiricismo ingenuo de algunos defensores de 
la evaluation que no enfrentan de lleno su caracter probabilistico, perfectible, y 
que no enjuician con suficiente criticidad los problemas que supone la habitual 
ausencia de consideraciones rigurosas de los problemas de validez y confiabi- 
lidad que a menudo aquejan a los sistemas de evaluation actuales en la region. 
Esto es importante porque los desafios tecnico-polfticos que enfrentan los sis- 
temas de medicion de la calidad en America Latina son considerables. 

El compromiso de los gobiernos con la evaluation en la region es a menudo 
tibio, sujeto a los vaivenes de la inconsistencia de prioridades politicas. Existen, 
por ejemplo, unidades a cargo de las pruebas en algunos paises que en muchas 
oportunidades no tienen claridad con respecto a su presupuesto, inclusive a me- 
nos de seis meses antes de aplicar una prueba a nivel national. Estas unidades 
a veces deben contratar personal, desarrollar y validar pruebas, y aplicarlas a 
nivel national, todo en cuestion de unos pocos meses. Incluso algunas veces las 
unidades no cuentan con los recursos necesarios para cubrir funciones vitales: 
recientemente un pais de la region que aplico pruebas en multiples grados y 
asignaturas a nivel sistemico por primera vez no contaba con los recursos asig- 
nados para la captura y analisis de los datos, encontrandose las pruebas almace- 
nadas en una bodega sin un plan claro para afrontar la necesidad. El problema 
fue resuelto acudiendo a la ayuda international. Este es un ejemplo de la fragi- 
lidad que a menudo caracteriza la evaluation en America Latina. Una fragilidad 
que dificulta el desarrollo tecnico y la consolidation politica de la evaluation. 

La vaguedad y falta de priorizacion en los curriculos prescritos de la region 
tambien son un importante obstaculo para la evaluation. Muy a menudo las 
pruebas nacionales no estan alineadas con el curriculo prescrito, precisamen- 
te porque no existen criterios claros con los cuales lograr convergencia. Con 
frecuencia un enfoque curricular inspira el curriculo national, y un enfoque 
diferente fundamenta la prueba national, contribuyendo a una cacofonia de 
mensajes que dificilmente pueden ayudar a impulsar ensefianzas y aprendizajes 
significativos. Este es un obstaculo especialmente prominente en paises fede- 
rativos como Argentina y Brasil, donde o no han existido curriculos naciona- 
les, pero si pruebas nacionales, o los curriculos nacionales son debiles o poco 
comparables con los curriculos estatales o provinciales. Es esperanzador ver los 



75 



POLITICAS EDUCATTVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



casos de Chile, que ha incluido la evaluation y el curriculo en una misma uni- 
dad ministerial, y de Honduras y Guatemala que en sus nuevos esfuerzos por 
escribir estandares han tambien abordado el desarrollo de sistemas de evalua- 
tion que miden con referenda a estos estandares y que buscan las herramientas 
tecnicas para hacerlo cada vez con mayor rigor. En Chile, sin embargo, en la 
recien aprobada Ley General de Education (2009), se crea un nuevo marco 
institutional en el que la evaluation es separada del ministerio y asumida por 
una Agenda de Calidad de la Education externa. La alineacion de curriculo y 
evaluation es crucial para la validez de ambos, pero la region aiin se encuentra 
experimentando con respecto a las disposiciones institucionales apropiadas para 
estas dos areas. En la actualidad, asumir la alineacion de curriculo y evaluation 
como un desafio institutional prioritario no es comun en la region. 18 



III. Una estructura de politicas en estandares y evaluacion 

La sociedad y los Estados en America Latina enfrentan importantes retos en la 
gestion del sistema educativo, los que al considerarse inevitablemente condu- 
ciran al replanteamiento de sus sistemas de politicas en evaluacion y curriculo. 
Uno de los retos mas importantes, y el mas relevante para consideraciones en 
esta area de politicas educativas, es el tema de la calidad. La preocupacion por 
la calidad resulta ser primordialmente una preocupacion por el contenido de 
la escolarizacion. Es decir, es una preocupacion por lo que se aprende en la es- 
cuela y, por consiguiente, por lo que se enseiia. Asumir responsabilidad por lo 
que se aprende en la escuela constituye un desafio importante para la politica 
educativa, un desafio que, como hemos visto, muchos paises han enfrentado con 
distintos niveles de exito. 



Por otro lado, Chile tambien confronta importantes problemas en su sistema de evaluacion: 
esta desafiado por una larga tradition de publicaciones de tablas comparativas o «rankings» de 
sus escuelas en la prensa que usan los resultados de las pruebas nacionales. Se interpretan estos 
como indicadores de efectividad o calidad de las escuelas sin que el instrumento presente las 
caracteristicas apropiadas para tales inferencias. Desde 1999, el SIMCE presenta las caracte- 
risticas tecnicas para ser comparable de ano en afio. Son muy pocos los sistemas de evaluacion 
en America Latina que presentan esta caracteristica. Aun cuando el disefio tradicional del 
SIMCE se ha Uamado «referido al curriculo», presenta esencialmente las caracteristicas (lo 
que es comun en la region) de una prueba referida a normas. Las preguntas (o items) se escri- 
ben con referenda a una tabla de especificaciones cuyas categorias principales se derivan del 
curriculo, pero todos los procesos de selection, depuration y desarrollo subsiguientes de los 
items se hacen siguiendo los procedimientos clasicos de las pruebas referidas a normas. Desde 
2006, el SIMCE de 4° basico se reporta de acuerdo con criterios definidos de logro, y el pro- 
ceso de desarrollo de Mapas de Progreso como parte de la politica curricular proporciona una 
herramienta de gran valor para pasar a un modelo de medicion mas acorde a una evaluacion 
referida a criterios curriculares. 



76 



Capftulo 2 ESTANDARES Y EVALUACION 



El desafio mayor que hemos identificado en este capftulo es el de contar 
con un sistema de mensajes convergentes. Por tal razon, hemos hecho hincapie 
tambien en lo importante que es que las especificaciones de metas curriculares 
sean formuladas en forma clara, operacional y ejemplificada. Las politicas curri- 
culares en los programas nacionales de estudios, estandares, o curriculo nacional 
son a menudo vagas, ambiguas, dispersas y poco demandantes en relation a otras 
partes del mundo. Las pruebas estandarizadas que se administran en los mismos 
paises casi nunca se desarrollan para usar el curriculo prescrito de manera rigu- 
rosa como referente en la definition de areas a evaluar, puntajes de corte, niveles 
de rendimiento, etc. Ante este desafio, un sistema articulado de politicas en eva- 
luation y curriculo surge como una alternativa prometedora y responsable. Un 
sistema de instrumentos polfticos de este tipo podria resolver los problemas de 
falta de claridad, de especificidad y de debilidad en la convergencia de mensajes. 
Asimismo, podria estructurar un debate acerca de las politicas educativas apro- 
piadas a las aspiraciones de competitividad y excelencia de nuestras naciones, 
tendiente a resolver los problemas que suponen objetivos magros. 

En este capitulo hemos concentrado nuestra atencion en evaluation y es- 
tandares, que son los temas que nos atafien. Sin embargo, es importante recordar 
que estos no pueden ser mas que un subconjunto de los instrumentos necesarios 
para buscar calidad en un sistema educativo. Sin atender los otros temas que 
forman parte de lo que se aborda en este libro (financiamiento, formation del 
magisterio, etc.), ningun sistema de evaluation y estandares sera capaz de garan- 
tizar calidad. En este capitulo tratamos el tema de la calidad a partir de politicas 
de este tipo, reconociendo que deben formar parte de un conjunto comprensivo 
de instrumentos que buscan complementarse en la busqueda de la calidad. 

Un sistema articulado de politicas en evaluation y curriculo debe contar, 
como punto de partida, con una definition clara de lo que se entendera por 
«calidad» en el logro escolar. Partiendo de esta definition fundamental, debi- 
damente apoyada en instrumentos de politica curricular pertinentes, se puede 
disenar un sistema de instrumentos de monitoreo y evaluation capaz de propor- 
cionar indicadores de como los agentes y distintos componentes institucionales 
del sistema educativo persiguen las metas de calidad, y sobre cuales caracteris- 
ticas sistemicas (como practicas de instruction, formation initial y continua de 
docentes, libros de texto, etc.) son mejores para lograr estas metas. Un sistema 
articulado que siga estos principios sera capaz de producir evidencias para la 
toma de decisiones por parte de las autoridades educativas y tambien ayudara 
a orientar la atencion de quienes toman decisiones politicas y de la sociedad 
cuando se trate de considerar diferentes alternativas de politica y gestion para 
impulsar metas de calidad educativa. 

El fin que se persigue con la articulation de un sistema como el descrito, es 
el de establecer mecanismos permanentes, solidamente institucionalizados, para 



77 



POLITICAS EDUCATTVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



establecer y revisar metas de aprendizaje, y de medicion de su logro. Asimismo, 
se puede buscar fundamentar un marco institucional de politicas y normas con 
respecto al uso que se quiere y puede hacer de los resultados de evaluaciones, 
que sirva a su vez como piedra angular de un conjunto de politicas claras en 
donde se establecen y se aceptan responsabilidades de todos los actores que 
intervienen o deben de intervenir en el proceso de alcanzar las metas de ca- 
lidad del sistema educativo. Sobre este tipo de politicas de responsabilizacion 
{accountability) se esta debatiendo en gran manera en America Latina. Un siste- 
ma articulado de instrumentos de politica curricular, como el que revisaremos 
a continuacion, puede servir como base de un sistema de responsabilizacion 
formal, con su conjunto de incentivos y/o sanciones especificas para diversos 
actores y su sistema de pruebas censales. Tambien puede ser util para racionali- 
zar las politicas de curriculo, sin formar parte de un sistema formal que asigna 
responsabilidades reciprocas a agendas y a actores individuales. 

Un sistema articulado de politicas de curriculo y evaluation contesta me- 
diante instrumentos politicos claros las expectativas educativas del sistema en 
torno a tres preguntas fundamen tales -preguntas que formulan la gran mayoria 
de los actores y de las instituciones que forman parte del sistema educativo. 
Estas preguntas son, en orden: 

• jQue deben aprender los estudiantes? 

• iQue deben ensefiar los maestros? 

• <;C6mo evaluar y monitorear lo que se aprende y se ensefia? 

• iQue acciones se deben de tomar de acuerdo con los resultados de la eva- 
luation y monitoreo? 19 

Un sistema articulado formula, sucesivamente, instrumentos que juntos 
constituyen los seis elementos o funciones basicas del sistema -no siempre se 
formulan como instrumentos distintos, pero las seis funciones son comunes a 
la mayoria de los casos de establecimiento de sistemas articulados de politi- 
cas de curriculo y evaluation basadas en criterios de calidad que se detallan a 
continuacion. 



Frente a estas preguntas de la politica curricular y la evaluation existen otras relativas a las 
condiciones en que se aprende y se ensefia, que comunmente competen a otros aspectos de 
la politica educativa. Por ejemplo, determinar que deben aprender estudiantes y ensefiar pro- 
fesores implica compromisos con respecto a la dotation fisica de ambientes escolares, en- 
trenamiento de docentes, libros de texto, etc. La idea de politicas articuladas de curriculo y 
evaluation apunta a que pueden tambien orientar otras areas de la politica educativa, como 
por ejemplo el financiamiento. Es poco frecuente que las politicas de financiacion consideren 
lo que parece ser la pregunta fundamental: «<;cuanto cuesta una education de calidad?». Un 
sistema de politicas articuladas en el curriculo prescrito como el que describimos aqui puede 
proporcionar insumos para contestar esa pregunta. 



78 



Capi'tulo 2 ESTANDARES Y EVALUACION 



Tabla N" 1 

FUNCIONES BASICAS DE UN SISTEMAARTICULADO DE POLITICAS 
DE CURRICULO Y EVALUACION 



1 . Marco auricular 



2 . Metas de aprendizaje 



Define el ambito curricular a partir del cual 

se tomaran decisiones acerca de metas y 

prioridades. 

Establecen los elementos curriculares de los 

que se hara cargo el sistema educativo. 



5. Estandares de aprendizaje 



4. Hitos de logro 



Esclarecen los objetivos de aprendizaje 
mediante su operacionalizacion y exempli- 
fication. 

Esclarecen en forma operacional y ejemplifi- 
cada los puntos criticos de progreso hacia el 
logro de las expectativas de aprendizaje. 



Corresponde al curriculo 'potencial' -el 
universo curricular del cual las metas y 
prioridades seran una muestra. 
Definen el curriculo prescrito. 



5. Expectativas pedagogicas 



6. Especificaciones de 
monitoreo y evaluacion. 



Esclarecen, en forma operacional y ejempli- 
ficada, las oportunidades de aprendizaje que 
demandan las expectativas. 
Establecen sobre cuales expectativas e hitos 
el sistema de evaluacion se responsabilizara 
por documentar. 



Establecen elementos para la implementa- 
tion del curriculo intentional. 

Establecen las responsabilidades de 
monitoreo. 



Fuente: elaboration 



propia 



Reswmen de elementos/funciones en el establecimiento de claras expectativas acerca de 
lo que se aprenderd en la escuela 

Marco curricular. Las metas especificas son parte de un intento por guiar el 
sistema educativo de acuerdo con concepciones de calidad de resultados. En 
la mayoria de los paises, los recursos para la education no bastan para abordar 
todas las metas posibles -ni tan siquiera todas las deseables. Las metas se deben 
de escoger como las mas deseables dentro del rango de lo posible. Un marco 
curricular de base es un documento que describe el rango completo de las po- 
sibilidades en cada disciplina, aunque probablemente no todas estas posibili- 
dades se concreten entre las expectativas que se fijen subsiguientemente. Los 
marcos establecen no solo contenidos disciplinarios (por ejemplo, topicos en 
Matematica), sino que ademas que se espera que los estudiantes sean capaces de 
hacer a partir de esos contenidos. Tambien pueden establecer temas generates 
y orientaciones basicas que tienen una relation menos directa con contenidos 
y habilidades estrictamente disciplinarios (por ejemplo, la importancia de la 
Matematica para una sociedad). 

Metas de aprendizaje. Las metas son acuerdos acerca de los fines deseados de 
la escolarizacion, tornados a partir del rango de metas posibles. Los marcos 
establecen lo posible, las metas establecen que lo que se ha acordado es lo mas 



79 



POLITICAS EDUCATWAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



deseable y lo prioritario. Mientras que los marcos son inclusivos, estableciendo 
un rango amplio de posibilidades, las metas son exclusivas, excluyendo todo 
salvo algunas metas escogidas. Existen dos requisitos basicos para tener metas: 
se necesita establecer fines deseables para la escolarizacion y se necesitan acuer- 
dos. Sin una vision clara de los objetivos es imposible establecer metas, pero sin 
acuerdos o consensos acerca de esos objetivos solo resultaran metas en sentido 
formal, sin mucha posibilidad de servir como herramientas para el cambio. Es 
vital tener presente, a la hora de tomar decisiones acerca de metas, que un mo- 
delo de ensefianza-aprendizaje que de prioridad a la construction psicosocial y 
a la aplicacion del conocimiento, al desarrollo de actitudes, y a procesos cen- 
trados en el estudiante, requiere muchos mas recursos que modelos educativos 
anteriores. Uno de los recursos mas importantes es el tiempo: un modelo como 
el descrito simplemente tomara mas tiempo para explorar a profundidad una 
cantidad menor de contenidos o temas. De tal modo, se deben tomar decisiones 
muy precisas acerca de cuales elementos curriculares son prioritarios y cuales 
no. Esto subraya la importancia de las formulaciones de metas. 

Estandares de apren dizaje. A diferencia de las metas, los estandares se formulan en 
terminos especificos, objetivos y mensurables 20 u observables. Son el resultado 
de un proceso tanto politico como tecnico-pedagogico de busqueda de consen- 
sos. Esclarecen el contenido de los acuerdos acerca de las metas (mas generates 
de aprendizaje) y por ello a menudo descubren desacuerdos o diferencias entre 
distintos actores sociales que no se evidencian en el lenguaje general de esas 
metas. La funcion de los estandares es, por un lado, dar solidez a los acuerdos 
acerca de metas y, por el otro, proporcionar un mensaje curricular basico para 
el desarrollo de planes de estudio, libros de texto, etc. Ambas funciones se cum- 
plen al proporcionar especificaciones claras y sin ambiguedad en las metas. 

Hitos, benchmarks o indicadores progresivos de logro. Hemos establecido que los 
estandares esclarecen los fines u objetivos de la escolarizacion en terminos de 
las areas curriculares. Describen la meta al final de una serie de procesos y acti- 
vidades de cambio a lo largo de la trayectoria escolar. Estos cambios ocurren a 
lo largo del tiempo, y deben ser monitoreados con regularidad para determinar 
si distintos elementos del sistema se acercan a los fines esperados. 



:n 



Por mensurable se entiende en forma en que se proporcionan elementos para reconocer cuan- 
do el estudiante ha cumplido la expectativa, es decir, por mensurable entendemos «susceptible 
de ser confirmado empiricamente» y por lo tanto no estamos pretendiendo circunscribir la 
notion a unicamente aquello que pueda ser medido en las pruebas escritas, o de option mul- 
tiple, sino un rango amplio de procedimientos de verification empfrica tanto cuantitativos 
como cualitativos. 



80 



Capi'tulo 2 ESTANDARES Y EVALUACION 

Los hitos o indicadores de logros son senales en el camino que nos permi- 
ten determinar el progreso de los alumnos hacia el logro de la meta. En muchos 
paises, las funciones de estandares e indicadores de logro se cumplen en un 
mismo instrumento. 

Expectativas pedagogicas. Los estandares y los hitos de logro deben ser interpre- 
tados para el quehacer diario de la instruction, y dos de los interpretes clave 
son el magisterio y los productores de material didactico. A ambos les compete 
el desafio de traducir los estandares en terminos de oportunidades educativas 
concretas. Un sistema de gestion del sistema educativo basado en el esclareci- 
miento de expectativas no puede considerarse completo con la sola publica- 
tion de los acuerdos. El acuerdo o consenso en las expectativas debe incluir 
un acuerdo o compromiso de actuar de acuerdo a las decisiones, formulando y 
ejecutando programas concretos de desarrollo de material didactico, y de for- 
mation y capacitacion docente alineados con los estandares. 

Especificaciones de monitoreo y evaluation. Estas especificaciones representan 
acuerdos acerca de como se medira el cambio y progreso educativo en diversos 
aspectos del logro academico, oportunidades de aprendizaje y otros elementos 
del sistema educativo. Las especificaciones de monitoreo y evaluation descri- 
ben las mediciones que se tomaran para determinar si los indicadores de logro 
se han alcanzado. Consiste en una especificacion detallada de como procedera 
el sistema en la recoleccion y valoracion sistematica de information acerca de la 
necesidad (demanda), el disefio, la implementation, el impacto y la efectividad 
de politicas, programas y otras practicas politicas y administrativas del sistema 
educativo. Tales practicas de evaluation y monitoreo estarian disenadas para 
informar de un modo tendiente a mejorar las propias practicas evaluadas. La 
evaluation en un sistema de politicas curriculares, basado en expectativas claras 
de aprendizaje, tiene el proposito fundamental de monitorear, evaluar y repor- 
tar publicamente el progreso del ministerio, otras instancias administrativas, 
directores de centros educativos, docentes, estudiantes, etc. hacia el logro de 
expectativas y otros fines establecidos para el sistema. Corresponden, por tanto, 
a una definition de las responsabilidades de cada actor frente al sistema educati- 
vo y a la sociedad en general -define los elementos acerca de los cuales rendiran 
cuentas estudiantes, maestros, escuelas, Ministerio de Education, etc. 

Un ejemplo util de algunos de los aspectos que discutimos en este esque- 
ma, es el caso de Australia Occidental, en donde se prescriben estandares de 
aprendizaje que al mismo tiempo incorporan hitos progresivos de logro y que 



Este ejemplo se ha tornado de Ferrer (2006). 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COHESION SOCIAL EN AMERICA LATEsFA 



RECUADRO N° 4 



AUSTRALIA OCCIDENTAL 

Estandares y niveles de desemperio para las Ciencias Naturales 
Eje: Energia y Trans formaci on 



Nivel 1 



Nivel 2 



Nivel 3 



Niveles 
4 a 8 



Los estudiantes 

comprenden que la 
energia es necesaria para 
diferentes propositos en la 
vida cotidiana. 



Los estudiantes 
comprenden las diferentes 
manerasen que se 
transfiere la energia, y 
tambien que esta es 
utilizada en sus distintas. 
formas con diferentes 
propcisitos. 



Los estudiantes 
comprenden diferentes 
patrones de uso y algunos 
tipos de transferencia de 
energia. 



En este nivel: 

Los estudiantes observan y 

describen experienclas con- 

cretas a parti r de la explora- 
tion sensorial del mundo flsi- 
co que los rodea. Reconocen 
algunas fuentes de energia. 
sus usos y reconocen que 
pjede cambiar. 



En este nivel: 

Los estudiantes describen las 
causas y efectos relacionados 
con fenomenos observables y 
reconocen las transformaclo- 
nes ocurrldas en un piano real 
y concreto, 



En este nivel: 

Los estudiantes realizan gene- 
ralizaciones basadas en obser- 
vaciones coneretas del mundo 
fisico, Comprenden que la 
energia puede ser transferida y 
transformada. y describen sus 
propias obsen/aciones. Esta- 
blecen reteciones entre patro- 
nes de Leo, ruentes y recepto- 
res de la energia. Utllizan estos 
patrones para realizar predic- 
clones sobre fenomenos y re- 
laeiones que trascienden el en- 
torno inrtiediatoy su expenen- 
da personal. 



Especiflcacsones y ejemptos 
Los alumnos reconocen que la 
energia puede ser transferida 
o transformada. Describen co- 
mo la alimentacion les provee 
de energia para moverse yju- 
gar. Reconocen que la energia 
de una batena se transfiere a 
un juguete electrico para ha- 
cerlo rnowt. encender una luz 
o producir un sonidc. Obser- 
van que empujar o trar de un 
auto dejuguete es una forma 
de energia para hacer que se 
des place. 



Especiricationes y ejemptos 
Los aluniros comprenden que la 
energy puede ser transformada 
para utlllzarse con diferentes 
propositos. Reconocen que en- 
cender un calentador electrico o 
coclna produce cajor y que. 
mientras uno se utlllza para ca- 
lentar un amblente, el otro slrve 
para coclnar allmentcs. Com- 
prenden que la energia puede 
transferlrse de un objeto a otro. 
Describen como la electric! dad, 
el gas o la madera utlllzados en 
unacoclna pueden calsntar una 
sarten y luego los allmsntos que 
contlene. Wentiflcan situaclones 
en que se transfiere energia. ta- 
les mmo el pedaleo en una blcl- 
cleta o el viento sn la propulsion 
de un velero. 



Espectflcaciones y ejemptos 
Los alumnos relacionan la 
transferencia de energia con 
el uso que se le da a esa ener- 
gia. Describen que los objetos 
en movimlento -como un ba- 
te- contienen energia que 
puede ser transferida a otros 
(una pel ota). Conienzan a uti- 
iizar termlnologla specifics 
como energia cinetica para 
identificar energia y movl- 
miento, Explican que la ener- 
gia puede ser transferida a 
traves de acclones como em- 
pujar. jalar o golpear. tales co- 
mo la direcclon y canfjdad de 
energia utillzada para lograr 
un go I en futbol. Compren- 
den que parte de la energia 
de los neumaticos de un auto 



82 



Capftulo 2 ESTANDARES Y EVALUACION 

Un sistema de politicas educativas basado en expectativas claras de apren- 
dizaje requiere de una opera cionalizacion curricular de la calidad para que 
puedan disefiarse indicadores que permitan el monitoreo sistemico, es decir, 
la observation de como los diversos elementos, actores y agendas del sistema 
educativo trabajan para conseguir la calidad en los aprendizajes de los y las estu- 
diantes. La definition de expectativas sirve para delimitar los aspectos del curri- 
culo con el fin de generar indicadores y vincularlos entre si. Estos proporcionan 
un «lenguaje operational para ligar la definition curricular de la calidad con 
los indicadores del sistema. Un sistema bien definido de expectativas con res- 
pecto a lo que se debe aprender y ensefiar, se usa para caracterizar indicadores 
de logro, aprendizaje, cobertura curricular, oportunidades para aprender, etc. 
Tambien puede proporcionar criterios para evaluar libros de textos, practicas 
pedagogicas, material didactico, etc. segiin los mismos terminos de referen- 
da. Contando con un conjunto de especificaciones operacionales de la calidad 
como el descrito, el sistema sera capaz de generar datos estructurados para mo- 
nitorear la calidad de forma cada vez mas valida y util. 



Conclusion: una mirada al futuro 

En este capitulo se ha procurado revisar la experiencia latinoamericana en cuan- 
to a los estandares y la evaluation, contrastandola con patrones mundiales. Se 
ha buscado retratar el significado de estos contrastes y se han presentado ideas 
de como algunos de los retos mas prominentes se podrian resolver. 

Lo anterior deja muchas preguntas que parecen fundamentales, tanto para 
sistemas nacionales de politica curricular y evaluation como para la comunidad 
educativa y sociedad latinoamericana en general: 

• iEs acaso posible o deseable reconducir los esfuerzos de evaluation, reco- 
nociendo falencias en su introduction, procurando compensar estas con 
esfuerzos mayores de socialization y genuina consulta? 

• ^Es posible aprender de estas falencias en la introduction de la evaluation 
de tal modo que los nacientes esfuerzos por desarrollar estandares las eviten, 
procurando asi no desatar preocupaciones relacionadas con la autoridad y 
el control derivados tambien de la insuficiente socialization y consulta? 

• ^Como hacer transparente los procesos de diseno de estandares, aplica- 
cion, analisis y difusion de resultados de pruebas de tal modo que los des- 
tinatarios esten mas persuadidos de que existe una genuina preocupacion 
por la calidad de los estandares, y la precision, validez y confiabilidad de las 
informaciones generadas por las pruebas? 



83 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



• iEs deseable o no incluir mayor preocupacion por el rigor y la compara- 
bilidad mundial de las politicas curriculares en los esfuerzos de reforma 
curricular o disefio de estandares en America Latina? 

• iSera posible, con el desarrollo de los sistemas de evaluation en America 
Latina, lograr que la politica curricular se fundamente mas en la evidencia 
empirica acerca de lo que logran o no los y las estudiantes en sus escuelas 
como complemento de sus fundamentos teoricos? 

• iComo procurar que las preocupaciones por precision, validez y confia- 
bilidad precedan esfuerzos por utilizar los resultados de pruebas estan- 
darizadas en la toma de decisiones, o inclusive generar pronunciamientos 
generates acerca de la calidad de la education? 

• iSera importante aumentar pronto la cantidad de herramientas de medi- 
cion de los sistemas de mediciones, dando prioridad al desarrollo de tec- 
nicas y procedimientos mejor alineados con las prioridades curriculares e 
instruccionales en la region? 

• iComo separar la discusion acerca del papel politico de las evaluaciones de 
la discusion de sus meritos y falencias tecnicas, de modo que se reconozca 
que ambas discusiones son muy importantes y en parte convergentes, pero 
que tambien involucran distintos criterios y objetivos? 

La creciente discusion regional acerca de la evaluation y las reacciones 
ante la publication de resultados de pruebas a nivel de las distintas naciones del 
area, sugieren que estas preguntas deben preocupar a autoridades, la comuni- 
dad educativa y la sociedad en general, si se ha de avanzar en el desarrollo de la 
frecuentemente nombrada «cultura de evaluation*. 

Es claro, a partir de la investigation empirica international, que el inte- 
res que se ha tenido en la politica curricular por parte de muchas naciones es 
valido. Puede ser un instrumento clave para propiciar el acceso equitativo a 
experiencias educativas ricas y significativas. De ahi que America Latina debe 
considerar cuanto de lo que se ha aprendido a nivel international es aplicable a 
sus esperanzas de mejorar la calidad de sus sistemas educativos. 



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84 



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POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN -AMERICA LATINA 



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86 



Capitulo 3 

GESTION DE LOS 

SISTEMAS ESCOLARES: 

iQUE CAMINOS SEGUIR?* 

Rose Neubauer, Ghisleine Trigo de Silveira 



Introduction 

rLste articulo tiene como objetivo especifico examinar el papel de la autonomia 
de la escuela y la participation de la comunidad -estrategias de mejoramiento 
de la calidad de la ensefianza-aprendizaje- en el contexto de las reformas de 
gestion escolar ocurridas en las ultimas decadas en America Latina. 

Es necesario aclarar, sin embargo, que las reformas educacionales imple- 
mentadas en la region a partir de 1970 articularon un amplio abanico de estra- 
tegias relacionadas con el financiamiento de la education, la carrera docente y 
la formation initial y continua del magisterio (topicos que no seran tratados en 
este articulo). 

El contexto politico y social a finales de la decada de 1970 y comienzos 
de la siguiente propicio la discusion, en casi todos los paises de America Lati- 
na, de propuestas de descentralizacion que enfatizaban y demandaban mayor 
autonomia y participation de la poblacion en los mas diferentes sectores gu- 
bernamentales, incluyendo ahi el de la education. Este movimiento se mani- 
festo junto con el initio del proceso de apertura politica, cambio de gobiernos 
militares a civiles y la reanudacion del proceso electoral. Tales propuestas, por 
lo tanto, integraron un proceso mas amplio de conquista y fortalecimiento de 
la democracia en la region, contraponiendose a la extrema centralization de 
los gobiernos autoritarios de las dos decadas anteriores, lo que les confirio un 
caracter eminentemente politico. 



A las autoras les gustaria destacar la importancia de las publicaciones del GDyA/Grupo de Des- 
centralizacion y Autonomia en Educacion del PREAL para la elaboracion de este trabajo. 



87 



POLITICAS EDUCATIYAS Y COI IESION SOCIAL EN AMERICA LATINA 



De esta forma, la democratization y la descentralizacion se constituyeron 
en mecanismos importantes de estabilidad polftica, pues ampliaron la posibili- 
dad de resolution de conflictos entre grupos divergentes a traves del dialogo y 
de la participation consensual. Posteriormente, a mediados de los afios noventa, 
la descentralizacion, especialmente en la education y la salud, seria considerada 
elemento dinamizador de eficiencia tecnico-gerencial y del mejoramiento de 
la calidad de los servicios publicos mediante la ampliation de la autonomia y 
participation de los usuarios en la administration de los mismos. 

Se apostaba que, una vez traspasados estos servicios a los gobiernos u or- 
ganismos regionales y locales mas proximos geografica y culturalmente de los 
usuarios, estas instancias quedarian mas expuestas a las presiones de la comu- 
nidad sobre como y donde aplicar los recursos disponibles y, por lo tanto, mas 
sensibles a la atencion adecuada de sus demandas y necesidades. De igual modo, 
esta proximidad facilitaria tambien la transparencia y prestation de cuentas de 
los gestores, lo que contribuiria para disminuir la mala administration de los 
recursos financieros y equipamientos fisicos, asi como eliminaria las practicas 
de clientelismo y nepotismo. 

En resumen, en las tres ultimas decadas, America Latina vivencio una gran 
cantidad de cambios politicos, administrativos y financieros que transformaron 
la descentralizacion en lema muchas veces visto como una panacea capaz de 
solucionar, como en un pase de magia, los graves y recurrentes problemas ge- 
renciales y de falta de recursos de los paises de la region. 

En el area de la education, aun cuando el analfabetismo disminuyo signi- 
ficativamente a partir de la segunda mitad del siglo pasado, las estadisticas en 
los afios ochenta indicaban la permanencia de un sistema de ensefianza fuerte- 
mente excluyente, con altas tasas de abandono y repitencia escolar, y un numero 
poco significativo de alumnos completando la education primaria (cuatro a seis 
afios de escolaridad). Ademas de esto, el desempefio de los alumnos latinoame- 
ricanos en pruebas internacionales demostraba que la ensefianza ofrecida era de 
calidad insatisfactoria. 

Tal diagnostico postulaba la necesidad urgente de cambios en la gestion 
escolar, postulando una mayor descentralizacion, autonomia y participation, 
con el objetivo de garantizar mejor el uso de los recursos de la education y 
transformar esta en un instrumento clave para la reduction de la pobreza, mo- 
dernization de la sociedad, aceleracion de la competitividad economica y dis- 
minucion de la desigualdad social. 



88 



Capftulo 3 GESTION DE LOS SISTEMAS ESCOLARES: jQUE CAMINOS SEGUIR 

I. La gestion DE LOS SISTEMAS educacionales: UN amplio debate 

Al final de la decada de 1980 se manifesto un clima de gran esperanza y mucho 
optimismo en cuanto a que las reformas de descentralizacion podrian contri- 
buir significativamente al mejoramiento de la calidad de la ensefianza. La publi- 
cation conjunta de la CEPAL/UNESCO titulada «Educacion y conocimiento: 
eje de la transformation productividad con equidad», de 1992, ejerceria una 
gran influencia en las reformas ocurridas en la mayoria de los paises de America 
Latina y el Caribe. 

En consecuencia, en los anos venideros surgio una abundante y diversi- 
ficada bibliograffa sobre polfticas publicas de descentralizacion educativa. La 
mayoria de las publicaciones discute y/o propone modelos y estrategias de re- 
forma, o son estudios e investigaciones que analizan y relatan las diferentes 
experiencias de la region. Estos documentos tratan, casi siempre, de alguna re- 
forma descentralizadora, con cambios en el patron de gestion escolar, buscando 
hacer los sistemas educacionales mas eficientes y asegurar una mejor adecua- 
cion de los proyectos pedagogicos a las diferentes comunidades escolares. 

Paralelamente, y tal vez como resultado de las reformas de descentraliza- 
cion y autonomia en curso, aparece tambien en estas publicaciones un fuerte 
enfasis en los procedimientos de evaluation del desempefio y responsabilizacion 
de los sistemas educacionales medidos por los resultados de la evaluation, con- 
siderados imprescindibles para la garantia de una gestion eficiente que implique 
una disminucion de la desigualdad en la oferta de los servicios educacionales. 

En 2005, CEPAL y UNESCO lanzaron nuevamente una publication 
conjunta titulada Invertir mejor, para invertir mas: financiamiento y gestion de la 
education en America Latina y el Caribe, en la que hacen un analisis de las pro- 
puestas del documento de 1992 y de algunas reformas ocurridas en el periodo 
anterior. Esta nueva publication estimulara la presencia de procedimientos de 
evaluation y responsabilizacion, asi como la divulgation para la sociedad de los 
resultados del desempefio escolar y de las buenas practicas educacionales. 

Un estudio realizado por Grindle (2005) en 17 paises de America Latina 
y el Caribe revela que, en cerca del 80% de este grupo, incluido Brasil, ocurrio 
o fue propuesta la descentralizacion politica o devolution de la administration 
de escuelas hacia otros niveles de gobierno, tales como estados, municipios, 
dirigentes de unidades autonomas o privadas (Anexo I). Por otro lado, fueron 
menos frecuentes las propuestas de desconcentracion o de delegation, vale de- 
cir, de autonomia financiera o autonomia total de la gestion de las escuelas, 
inclusive con contratacion y despido de personal docente. En este ultimo caso, 
el estudio apunta algunas experiencias de diferentes niveles de abarcamiento y 
duration en cincos paises: Chile, Colombia, Brasil, El Salvador y Nicaragua. 



89 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCLVL EN -AMERICA LATINA 



El analisis de la mayoria de las reformas muestra que, en la realidad, ocu- 
rrieron procesos hibridos, con la presencia concomitante de dos o tres tipos 
de descentralizacion, en funcion del perfil y del contexto de las diferentes 
reformas. 1 

El tenia de la gestion escolar, por lo tanto, viene ganando importancia en 
las politicas y en los debates pedagogicos de la ultima decada, asociado a accio- 
nes de fortalecimiento de la autonomia de las escuelas, mayor participation de 
la comunidad, existencia de procedimientos sistematicos de evaluation, presta- 
tion de cuentas y responsabilizacion -tratados a continuation- asi como el del 
liderazgo del director, variable que pasara a ser considerada estrategica en la 
construction de un nuevo modelo de gestion. 



II. La autonomia escolar y el mejoramiento de la calidad 

DE LA EDUCACION 

Autonomia, uno de los conceptos basicos de las sociedades democraticas, cons- 
tituye un medio y no un fin en si mismo. Es un proceso a ser articulado en el 
interior de la escuela y en la correlation de fuerzas con los organismos centrales 
y con la comunidad, para que la institution escolar pueda asegurar education 
de calidad. Un proceso que exige la necesaria claridad sobre lo que se desea 
promover, sobre la identidad -de la escuela y del sistema educational- que se 
pretende construir y los resultados a alcanzar. 



Winkler (2004), Groppello (1999) y Ornellas (2003) apuntan tres diferentes modalidades 
de descentralizacion: i) desconcentracion: implica la delegacion, por parte de los ministe- 
rios o secretarias de Education, de mayores responsabilidades que recaen en los organismos 
administrativos regionales (departamentos o directories) o locales (escuelas). En general, la 
desconcentracion ocurre a traves de decretos y resoluciones. Este sistema confiere mayor 
agilidad a la desconcentracion para la implantation de cambios, considerando que estas son 
independientes de la aprobacion del Legislativo. Por otro lado, la fragilidad de la descon- 
centracion implica que las medidas propuestas pueden ser facilmente revertidas frente a los 
intereses de recentralizacion; ii) devolution: tambien llamada de «descentralizacion politica». 
Ocurre mediante la transferencia de responsabilidades, con o sin recursos, hacia otros niveles 
de gobierno. Este es un proceso mas complejo y tiene necesariamente que estar amparado 
por legislation especifica y, si es necesario, por garantias constitucionales. En la mayoria de 
las experiencias latinoamericanas hubo transferencia de atribuciones o recursos de la instan- 
cia national hacia los gobiernos regionales (provincias o estados) y tambien hacia instancias 
locales (municipios); iii) delegacion: es un termino relativamente nuevo en la literatura sobre 
descentralizacion y se confunde con lo que se designaba anteriormente como «autonomia 
escolar», ya que consiste en la transferencia de responsabilidades, recursos, contratacion y 
despido de personal hacia las escuelas u otra forma de organization individual. En este caso, 
la descentralizacion debera ser amparada por decretos gubernamentales o leyes reguladoras 
de los nuevos modelos de gestion. 



90 



Capi'tulo 3 GESTION DE LOS SISTEMAS ESCOLARES: jQUE CAMINOS SEGUIR 

El termino autonomia escolar implica la transferencia de responsabilidades 
hacia la escuela, fase que va acompanada de los recursos para que esta pueda 
asumirlas. Los niveles de transferencia varian segun la estructura de gerencia 
de los Estados, asi como la modalidad de recursos transferidos: sumas de dine- 
ro (dinero), equipamientos, material didactico, ademas de la estructura nece- 
saria legal que hace viable esta transferencia. Ademas de esto, el poder central 
transfiere o disciplina el sistema de contratacion de recursos humanos y el 
curriculo escolar. 

El nivel local tiene la responsabilidad de prestar cuentas de los recursos 
recibidos por medio de estructuras y procesos que tambien varian entre los 
sistemas. Una prestacion de cuentas que, en algunos casos, se resume como 
el control contable de como los recursos fueron gastados. En otros, la escue- 
la da cuenta tambien de sus resultados, expresados en terminos del desem- 
pefio academico de los alumnos y de las tasas de aprobacion, reprobation y 
evasion escolar. 

Dos estrategias basicas son comunmente sefialadas: la transferencia de res- 
ponsabilidad administrativa y/o de responsabilidad pedagogica. En el primer 
caso, la escuela recibe recursos financieros (cuyas reglas de aplicacion pueden 
ser mas o menos restringidas), puede cap tar y aplicar recursos complementa- 
rios, y la prestacion de cuentas ocurre a nivel local. Con los recursos recibidos 
contrata recursos humanos, paga los salarios e invierte en la infraestructura 
fisica y en la adquisicion de material pedagogico. Con la autonomia pedagogica, 
la escuela procede a las adecuaciones en el curriculo oficial, de acuerdo con las 
necesidades, demandas y detalles locales, siempre en la perspectiva de asegurar 
aprendizajes significativos y una education de mejor calidad. 

Esta categorization no aprehende las multiples posibilidades por las cua- 
les la autonomia escolar se realiza, asi como la intima relation que se establece 
entre estas dos dimensiones. En el caso brasileno, por ejemplo, practicamente 
todas las escuelas de los diferentes estados cuentan con alguna descentraliza- 
cion de recursos financieros, 2 aunque no tengan autonomia financiera para con- 
tratar y despedir profesores y funcionarios. Una condition que, evidentemente, 



En Brasil, el Programs Dinero Directo en la Escuela (PDDE), creado por la Resolution 12, 
de 10/05/1995, presta asistencia financiera, con caracter suplementario, a las escuelas publicas 
de la ensefiana fundamental de las redes estatales, municipales y del Distrito Federal, y a las 
escuelas de education especial. En el caso de las escuelas con mas de 50 alumnos, los recursos 
son transferidos hacia las unidades ejecutoras (APMs, Caja Escolar o similares), creadas con 
el fin especifico de recibir y ejecutar los recursos financieros transferidos por el gobierno fe- 
deral; en las escuelas con menos de 50 alumnos, los recursos son enviados indirectamente por 
medio de las secretaries de Education o prefecturas municipales de Education. Para mayor 
information, consulte las notas n° 7 y 8. 



91 



POLITICAS EDUCATWAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



tiene fuerte repercusion en el funcionamiento pedagogico de la escuela. En un 
estudio de Espinola (2006), esta concluye que la autonomia de la escuela para 
contratar y despedir profesores es variable, lo que parece impactar positiva- 
mente en el desempeno academico de los alumnos, lo que, de cierta forma, es 
comprensible, ya que esta autonomia aumenta el poder de control del director, 
padres de alumnos y consejo escolar. 

Las experiencias de autonomia escolar realizadas en diferentes paises de 
America Latina y el Caribe 3 varian significativamente. En El Salvador y Nicara- 
gua, por ejemplo, fueron transferidos recursos a las escuelas para que asumiesen 
toda la responsabilidad por su administration, inclusive por la contratacion de 
recursos humanos. De cierta forma, una estrategia adecuada al momento po- 
litico en que vivian: en el caso de El Salvador, escuelas rurales desvastadas por 
la guerra; en Nicaragua, un sistema educational bastante deteriorado. En otras 
palabras, en estos casos, mediante la autonomia se busco asegurar la sobrevi- 
vencia de los respectivos sistemas educacionales, solapados por las circunstan- 
cias; en otros casos, como en Chile -sistemas de vouchers para las familias de los 
alumnos- y en Brasil -desconcentracion de recursos de la Asociacion de Padres 
y Maestros- la autonomia se constituyo en un recurso para mejorar la eficiencia 
de las escuelas. 



1 . La experiencia de Nicaragua 

En 1993 se initio la reforma nicaragiiense mediante la inversion en la auto- 
nomia total de las escuelas como estrategia para enfrentar la desorganizacion 
del sistema educational, suscitado por la lucha interna ocurrida en el pais. Con 
la adhesion de escuelas voluntarias, la reforma fue estructurada de manera de 
fortalecer el contrato social entre padres y profesores, pasando a contar con su 
participation para el mejoramiento del desempeno de los estudiantes. 

A lo largo del tiempo aumento en forma significativa el numero de escue- 
las que optaron por esta modalidad de gestion, totalizando en 1998 el 81% de 
las escuelas secundarias y el 50% de las primarias (Winkler 2004). Ademas de 
esto, el nivel de participation de las familias supero las expectativas de los mis- 
mos padres y del sistema educational. 



El analisis aqui presentado tomo como referenda el articulo de Espinola (2006), en el que 
la autora describe las estrategias adoptadas en cada uno de estos paises, ademas de detallar 
los resultados de la asociacion entre el desempeno academico y los diversos factores que los 
explican. 



92 



Capi'tulo 3 GESTION DE LOS SISTEMAS ESCOLARES: jQUE CAMINOS SEGUIR 

En 1998 y 2001, las evaluaciones revelaron que los mayores progresos en 
el rendimiento escolar ocurrfan en las escuelas en las que los directores y los 
consejos tenian autonomia en el area de salarios e incentivos, contratacion y 
despido de personal, determination de metas para la action, information para 
la comunidad, mantenimiento de la infraestructura de la escuela y decisiones 
en el area pedagogica. 

En 2004 se realizaron nuevos estudios sobre la base de los resultados de 
las pruebas de Espafiol y Matematica, aplicadas en 2002 y 2004, a alumnos de 
escuelas primarias y secundarias, comparando el desempefio de escuelas auto- 
nomas y no autonomas (Arcia et al. 2004; King et al. 2006). 

Entre otras, los diferentes estudios llegaron a las siguientes conclusiones: 

• La autonomia impacta positivamente la eficiencia interna de la escuela, 
evidenciada por la reduction, a lo largo del tiempo, tanto de las tasas de 
reprobation y evasion escolar como del numero de faltas de los profesores, 
ya que los incentivos estaban ligados a la frecuencia. 

• En el aprendizaje de la lengua (espanol) hay una relation directa entre el 
desempefio academico y el mayor tiempo de la escuela como unidad au- 
tonoma, tanto en las escuelas primarias asi como en las secundarias. Este 
resultado muestra el riesgo de la discontinuidad de las politicas educacio- 
nales al interrumpir experiencias potencialmente transformadoras antes 
de que ellas se consoliden. 

• La autonomia mostro un impacto positivo sobre el desempefio academico 
en Espafiol (mayor en el 3° grado de la escuela primaria), resultado que fue 
asociado a la actuation docente adecuada y a las condiciones socioecono- 
micas de los estudiantes. 

• No hubo diferencia significativa en el desempefio en Matematica entre las 
escuelas autonomas y las demas, lo que parece indicar que los profesores 
de esta disciplina enfrentan problemas tanto en relation al dominio de los 
contenidos como en cuanto a las estrategias adecuadas (Arcia et al. 2004). 

• El Ministerio de Education fue la instancia que mas influyo en las escuelas 
para decidirse por la adhesion al programa de autonomia; ya en el interior 
de las escuelas, el director fue el lfder indispensable para poner en practica 
las prerrogativas de esta autonomia, apoyado fuertemente por los padres, 
ya que los profesores expresaban una vision menos positiva de esta modali- 
dad de gestion. Asimismo, otra lection a ser aprendida dice relation con el 
compromiso con el cambio que debe ser asumido por la administration de 
los sistemas educacionales, ya que no siempre la demanda de la comunidad 
por la autonomia en la gestion de las escuelas tiene apoyo en el interior de 
las mismas. 



93 



POLITICAS EDUCATIYAS Y COI IESION SOCIAL EN AMERICA LATINA 



2. La experiencia brasilena y el caso del estado de Sao Paulo 

El movimiento para garantizar una mayor autonomia de las escuelas se initio 
en Brasil en la decada de 1980, con el objetivo de estimular la participation de 
la comunidad en la gestion de los servicios publicos. Para esto, se emprendieron 
algunas estrategias, entre las cuales merecen destacarse especialmente: 

• La formation de consejos escolares, cuyo objetivo era asegurar la presencia 
de todos los actores de la escuela en la elaboration de sus proyectos pedago- 
gicos y en las demas decisiones de naturaleza administrativa-pedagogica. 

• La creation de las APM (Asociacion de Padres y Maestros) o de institu- 
ciones similares, instrumento legal que posibilitaria a la escuela recibir y 
administrar recursos financieros. 

• La introduction del proceso electivo para escoger al director de la unidad 
escolar por la comunidad en contraposition al concurso publico y desig- 
nation politica, metodos hasta entonces existentes. 

Una investigation que abordaba el impacto de estas medidas en el des- 
empeno escolar en 18 estados brasilenos para el periodo 1981/1993 (Paes de 
Barros y Mendoza 1998) concluyo que cuando las tres medidas son tratadas en 
forma conjunta, el impacto es pequefio. Mientras tanto, el analisis de las medi- 
das en forma separada mostro que el aumento de la autonomia financiera pro- 
voco el mayor impacto en el desempefio escolar, seguido por el de la actuation 
de los Consejos Escolares. La election de directores, en contrario a lo esperado, 
no presento ningun impacto. 

En un articulo sobre el fortalecimiento de la autonomia de las escuelas 
brasilenas, Neubauer y Cruz (2006) relatan, entre otras, la experiencia de la 
descentralizacion de recursos ocurrida entre 1995 y 2002 en el gobierno federal 
y en el estado de Sao Paulo. 

Segun las autoras, en el caso especifico del estado de Sao Paulo, en este 
periodo el programa de politica educational de la Secretaria Estatal de Educa- 
tion, Escuela de Cara Nueva, tuvo como ejes principales: en el piano gerencial, 
la descentralizacion y desconcentracion de la maquina administrativa, la ra- 
tionalization y la mejor utilization de los recursos; en el piano educational, la 
busqueda de nuevos patrones de gestion escolar con mayor participation de la 
comunidad, fortalecimiento de la autonomia de la escuela y mejoramiento de la 
calidad de la ensefianza. 

Varios cambios ocurrieron simultaneamente: al mismo tiempo que la Se- 
cretaria Estatal de Education desarrollaba un sistema de fortalecimiento de 
la autonomia de las escuelas de su red -que tendria como punto de partida la 



94 



Capftulo 3 GESTION DE LOS SISTEMAS ESCOLARES: jQUE CAMINOS SEGUIR 

desconcentracion de recursos hacia las mismas-, se initio un fuerte proceso de 
descentralizacion, por el cual volverian a traspasarse a los municipios -a traves 
de varios convenios y con el apoyo de una nueva legislation federal 4 - mas de 
un millon de alumnos, asi como los recursos financieros, humanos y edificios 
escolares necesarios para la atencion de esta comunidad escolar. ^ 

3. Desconcentrar: el nuevo lema 

Una vez que el nuevo lema de la administration pasa a ser el desconcentrar 
poder y redirigirlo a las escuelas y fortalecerlas, se decidio que algunas sumas 
de dinero fueran entregadas nuevamente y en forma inmediata a las unidades 
escolares, sin necesidad de algiin plan o proyecto. 

Despues de establecer un alumno/ano «per capita», la Secretaria Estatal 
de Education de Sao Paulo volvio a transferir recursos para una fundacion vin- 
culada con ella, para que esta firmase, ya en 1995, 5.800 convenios con la APM, 6 
destinados al mantenimiento y conservation de los equipamientos y predios 
escolares. En la medida en que la fundacion era una empresa estatal y no un 
organismo de la administration directa, tenia condiciones legales para hacer, 
con rapidez, convenios con las APM de las escuelas, por ser estas entidades de 
derecho privado, sin fines de lucro -un sistema semejante seria usado por el 
Ministerio de Education 7 en los afios siguientes. 



El Fondo de Mantenimiento y Desarrollo de la Ensefianza Fundamental de Valorization del 
Magisterio (FUNDEF), instituido por la Enmienda Constitucional N° 14, del 12 de septiem- 
bre de 1996, fue implantado nacionalmente, en enero de 1998, cuando paso a tener vigor 
un nuevo sistema de redistribution de recursos destinado a la ensefianza fundamental. Para 
mayores detalles, consulte http://www.mec.gov.br 

Para mayores detalles consultar Secretaria de estado da Educagao de Sao Paulo (1997 y 2002). 
La APM es la unidad ejecutiva mas comun de las escuelas publicas del pais y puede asumir 
diferentes nombres, como Caja Escolar y Cooperativa Escolar, entre otros. Una vez que en 
Brasil las escuelas dejan de ser unidades de gasto, tienen limitaciones para recibir recursos 
financieros; en consecuencia, la APM pasa a ser una entidad juridica de derecho privado que 
puede recibir recursos financieros. En el caso del estado de Sao Paulo, el Estatuto-Patron de 
las Asociaciones de Padres y Maestros (Decreto 11.983, del 15 de diciembre de 1978) esta- 
blece que las entidades, organismos auxiliares en la escuela, podrian recibir recursos y firmar 
convenios (art.6°); en 2004, un nuevo Estatuto Patron fue creado (Decreto 48.408, del 6 de 
enero de 2004), explicitando la naturaleza de la APM como persona juridica. 
Este fue el mismo sistema usado por el Ministerio de Education para volver a transferir re- 
cursos directamente a las escuelas, a partir de 1998, a traves del Programa Dinero Directo 
en la Escuela. El ministerio, de forma similar, volvio a traspasar los recursos a una fundacion 
vinculada al mismo, Fundacion National de Desarrollo de la Education (FNDE). 



95 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCLVL EN .AMERICA LATINA 



Con la medida recien mencionada se eliminaba definitivamente la de- 
pendencia de las escuelas de la burocracia estatal, para efectuar acciones sim- 
ples como arreglar un muro o sustituir vidrios quebrados. En el primer afio, 
el total vuelto a traspasar por la Secretaria Estatal de Education de Sao Pulo 
fue de 45 millones de reales, cantidad que las escuelas usaron con agilidad y 
competencia. 

En los afios siguientes ocurriria una desconcentracion cada vez mayor de 
recursos hacia las escuelas, destinados a la adquisicion de un abanico extrema- 
damente diversificado de materiales, equipamientos y servicios, inclusive de na- 
turaleza pedagogica. La administration central de la Secretaria Estatal definio 
donde se aplicarfan los recursos y lo hizo siempre de acuerdo con los principios 
del Programa Escuela de Cara Nueva. Veamos el ejemplo de los materiales di- 
dacticos. La administration tenia como objetivo estimular la organization de 
salas ambientes de aprendizaje en las escuelas y el uso de materiales didacticos 
en la sala de clases, porque varias investigaciones mostraban que el acceso a 
ellas influenciaba el desempefio de los alumnos. Asi, envio recursos para que las 
escuelas adquirieran sus materiales didacticos y equipamientos de informatica 
pedagogica presuponiendo que, con esta autonomia para hacerlo, la escuela 
haria una election mas adecuada contemplando sus reales necesidades. Para 
apoyar las opciones de los equipos escolares, especialistas elaboraron manuales 
con indicaciones de materiales relativos a los diferentes componentes curricu- 
lares y criterios para evaluar su calidad pedagogica y fisica; no eran indicados 
proveedores ni cantidades a ser adquiridas. 

Del mismo modo, se tomaron medidas para verificar el uso y la rendition 
de cuentas de estos recursos. Un equipo de las escuelas recibia capacitacion 
sobre como rendir cuentas de los recursos recibidos, enviados en dos o tres 
cuotas anuales, cada una liberada a partir de la rendition de cuentas de la cuota 
anterior. Ademas de esto, se contrato una institution especializada en auditoria 
financiera 8 para controlar la rendition de cuentas de las escuelas, que era en- 
viada posteriormente al analisis de la Secretaria de Hacienda y al Tribunal de 
Cuentas del Estado. 

Al mismo tiempo, el gobierno estatal llevo adelante una campafia en la que 
convocaba a las familias a participar de las APM y a ayudar a decidir que y como 
hacer para que los recursos enviados fueran utilizados de la mejor forma posible 
por las escuelas. 



Fundacion Instituto de Investigaciones Economicas (FIPE) vinculada a la Facultad de Econo- 
mia de la Universidad de Sao Paulo. 



96 



Capftulo 3 GESTION DE LOS SISTEMAS ESCOLARES: jQUE CAMINOS SEGUIR 

Hasta el final de la primera gestion, la Secretaria Estatal de Sao Paulo 
volvio a traspasar a las escuelas de su red 381 millones de reales y a finales de 
2002, este total alcanzaba los 981 millones de reales; es decir, cerca de US$ 500 
millones (valores de julio de 2007), para las mas diferentes acciones: mante- 
nimiento, reformas y adecuaciones de ambientes pedagogicos, adquisicion de 
material didactico, ampliation de salas de clase, etc. 

En Brasil, el Ministerio de Education, por otra parte, opto por un sistema 
de volver a traspasar los recursos para financiar los proyectos pedagogicos de 
las escuelas, iniciativa semejante a la ocurrida en Chile y en algunos paises de 
America Latina, por lo que en 1 998 creo el Fundescola, un programa financiado 
con recursos de prestamo international. Para recibir recursos de este fondo, la 
escuela debia elaborar varios planes y proyectos estableciendo metas a ser cum- 
plidas por los diferentes niveles y jerarquias del sistema (Espinola 2006). 



4. Desconcentrar la eleccion y centralizar la adquisicion: 
un abordaje alternative) 

En forma coherente con la politica de desconcentracion de recursos, adoptada 
desde 1996, la Secretaria de Education recurrio a estrategias alternativas, sola- 
mente cuando este procedimiento no se revelo posible frente a determinadas 
circunstancias. Un ejemplo de esto fue la adquisicion de libros para la ensefian- 
za media. En razon de las eventuales dificultades en la desconcentracion de las 
compras, a causa del pequefio numero de librerias en el interior del estado, y de 
la pequefia margen de rebaja de precios en razon del numero de ejemplares a 
ser adquirido por cada escuela, la Secretaria de Education opto por la siguiente 
solution: desconcentrar la eleccion y centralizar la adquisicion. Para esto, adop- 
to la siguiente estrategia: 

Inscription de libros por las editoriales interesadas en participar del pro- 
ceso, convocadas por medio de la publication de un aviso publico. 
Evaluation y selection de los titulos mas adecuados para los jovenes de la 
ensefianza media, con el apoyo de especialistas de universidades publicas. 
Elaboration de sitios para estar disponibles en internet para la divulgation 
de los catalogos de libros utilizables para la eleccion. 
Lanzamiento del programa en canal de red abierta de television, con la 
participation de alumnos de la ensefianza media y escritores brasilefios. 
Selection del material por parte de las escuelas sobre la base del catalogo 
disponible, y pedido de nuevos titulos debidamente justificados; finaliza- 
cion del pedido de la escuela. 



97 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



• Negotiation con las editoriales, adquisicion y posterior envio a las 
escuelas. 

Este proceso conto con la amplia participation de todas las escuelas y el 
involucramiento de la comunidad literaria. Entre sus innumerables ventajas es 
posible destacar: 

• Ahorro de cerca de un 60%, cuando se considera la diferencia entre 
el precio de tapa de los libros adquiridos y el precio negociado con las 
editoriales. 

• Coherencia del sistema adoptado por la politica descentralizadora mas 
amplia de la administration, permitiendo economia a la vez que respeto a 
las opciones del equipo escolar. 

• Estimulo a la lectura de diversos generos y mayor familiaridad de la escue- 
la con el universo bibliografico disponible. 

• Estimulo al uso de los laboratories de informatica de las escuelas y de la 
red de internet, como una estrategia de gestion escolar y de comunicacion 
eficiente entre los niveles del sistema. 



5. Algunas lecciones del impacto de las experiencias de autonomia 
escolar en America Latina 

Los estudios aqui presentados sobre experiencias de fortalecimiento de la au- 
tonomia de las escuelas y la desconcentracion de recursos ocurrida en America 
Latina parecen indicar que: 

• La escuela administra mejor los recursos cuando tiene autonomia para 
hacerlo. 

• Las compras descentralizadas son mas competitivas y economicas. 

• La autonomia perfecciona la practica escolar en general y genera en las 
escuelas una autoimagen positiva. 

• El exito y la consolidation de estrategias de desconcentracion de recursos 
y el fortalecimiento de la autonomia de las escuelas exige continuidad y 
consistencia de las politicas educacionales. 

Espinola (2006) va mas lejos y afirma que si bien los cambios en el patron 
de gestion administrativa estimulan a las escuelas a racionalizar el uso de los 
recursos financieros, reduciendo perdidas, los desdoblamientos significativos 
en el desempeno escolar solo ocurren cuando: 



98 



Capi'tulo 3 GESTION DE LOS SISTEMAS ESCOLARES: jQUE CAMINOS SEGUIR 

• Las escuelas disponen de mecanismos para contratar y despedir profesores, 
ademas de evaluar su desempeno. Bajo el monitoreo de padres y del Consejo 
de Escuela, se reduce significativamente el ausentismo de los profesores. 

• Los alumnos son apoyados por los profesores -que visitan las familias siem- 
pre que sea necesario- y por los padres, que los estimulan y/o apoyan en la 
resolution de las tareas escolares e incluso para que no falten a clases. 

• Los resultados del desempeno de los alumnos se presentan y discuten con 
los profesores. 

Los dos primeros items describen situaciones que amplian el tiempo dedi- 
cado al aprendizaje, razon por la cual estas estrategias acaban por perfeccionar 
el desempeno escolar. A su vez, la discusion de los resultados de desempeno 
escolar, ademas de permitir reflexiones sobre las practicas pedagogicas, retroa- 
limentando la actuation docente, disemina y refuerza una mayor receptividad 
al uso eficiente de la evaluation. 

Los estudios referidos anteriormente refuerzan la perception de que la 
autonomia en la gestion administrativa debe estar al servicio de la gestion pe- 
dagogica y asegurar los medios y dinamica necesarios al desarrollo del proceso 
de la ensefianza y el aprendizaje. 



III. Participacion y mejoramiento de la calidad de la educacion 

Si la autonomia es un medio -y no un fin en si mismo- es fundamental que pro- 
picie, fomente y resulte en un compromiso de action que posibilite la existen- 
cia de diferentes estrategias para garantizar las condiciones necesarias de una 
gestion compartida. 

Autonomia, por lo tanto, no se construye sin la participacion del equipo es- 
colar y de la comunidad; a su vez la escuela no se hace participativa en un pase 
de magia, especialmente porque este movimiento va a contramano de la cultura 
social y educational historicamente existente en America Latina. Esto significa, 
por lo tanto, que la comunidad escolar y la poblacion, en general, necesitan ser 
estimuladas para integrarse a las escuelas y participar de su quehacer cotidiano, 
asi como tener una imagen positiva de las posibilidades de esta participacion en 
el mejoramiento de la calidad de la education. 9 



9 



Aun cuando algunas comunidades demanden espacios que amplien su participacion en las es- 
cuelas y en los procesos de mejoramiento de la educacion, y las acciones vinculadas a este tipo 
de revindication desarrolle un capital social en terminos de conocimiento y autoconfianza, 
esta no es la regla. Esto significa que el aumento de la participacion debe ser un movimiento 



99 



POLITICAS EDUCATIYAS Y COI IESION SOCIAL EN AMERICA LATINA 



En principio, la participation puede ocurrir en varias areas de la gestion 
escolar, tales como: 

• En el dominio de la gestion institucional, con la definition de las orienta- 
ciones filosoficas generates y estrategicas de la escuela. 

• En el area de la gestion pedagogica, en que se da el desarrollo curricular, 
es decir, el proceso de ensefianza y aprendizaje en sus diversos aspectos. 

• En el area de la gestion de recursos fisicos, humanos y financieros, en que 
se desarrollan las acciones para asegurar el apoyo para el adecuado funcio- 
namiento de la gestion institucional y pedagogica. 

• En el area de la gestion de la cultura y del clima escolar, en que se profun- 
dizan los aspectos relacionados con la tradition de la escuela, sus normas y 
reglamentos, incluidas las actividades relativas a las relaciones interperso- 
nales que se establecen en su interior. 

• En el area de gestion de las relaciones de la escuela con el entorno, en que 
se definen y realizan los procedimientos por los cuales la escuela se rela- 
ciona con otras instituciones o actores externos. 

Un estudio sobre la participation escolar en America Latina revela que, en 
la region, siete paises confirieron un lugar estrategico a la creation de Consejos 
Escolares en sus reformas educacionales: en Bolivia y en Brasil, cada escuela 
paso a contar con un «Consejo Escolar»; en Panama, ademas de los Consejos 
de Escuela, se crearon Consejos Escolares Regionales; en Ecuador, Guatemala, 
Mexico y Nicaragua se implementaron Consejos de Padres (Lopez 2005). En- 
tre estos paises se registro una variation significativa en la amplitud que abar- 
ca y las modalidades de acciones desempenadas por los respectivos consejos, 
conforme el cuadro en el anexo (ver Anexo II), que presenta un mapeo de estas 
acciones segun su area prioritaria de actuation. 

El analisis cuidadoso de este mapeo muestra que: 

• La participation de los consejos es relativamente menor en las orientacio- 
nes filosoficas generates y estrategicas de la escuela. 

• En la gestion pedagogica, la participation de los consejos se amplia en 
aspectos relacionados con la organization de los tiempos escolares, 10 el 



promovido por el propio sistema educative) y por agentes externos a la comunidad, como aso- 
ciaciones y entidades no gubernamentales. 

La organization de los tiempos escolares puede parecer de menor importancia frente a cuestio- 
nes que tocan mas de cerca el curriculo; mientras tanto, muchas veces la escuela pierde la opor- 
tunidad de mejor gerenciar el tiempo escolar en funcion de los resultados a ser alcanzados. La 



100 



Capitulo 3 GESTION DE LOS SISTEMAS ESCOLARES: jQUE CAMINOS SEGUIR 

cumplimiento del calendario y el seguimiento de los resultados alcanzados 
por los alumnos. 

• La gestion administrativa es el area en que la participacion mas se diversi- 
fica, con aumento de la colaboracion y responsabilizacion de los consejos 
en las actividades de naturaleza fmanciera, en especial las relacionadas con 
el mantenimiento de la infraestructura flsica de la escuela. 

• En lo que se refiere al clima escolar y a las relaciones de la escuela con su 
entorno es lamentable observar que la participacion de los consejos es in- 
cipiente, ya que varias investigaciones indican que diferentes dinamicas y 
procesos ocurridos en estas areas influyen en el mejoramiento en la calidad 
de la education. 

Mientras, el analisis del Anexo II muestra un balance positivo, en el que se 
observa una clara transformation de las atribuciones de los consejos, pasando 
de ser meros receptores de informaciones sobre el funcionamiento de la escuela 
a convertirse en participantes activos en la vida de la misma, no solamente en 
los aspectos administrativos sino tambien en el proceso de ensefianza y apren- 
dizaje. En Brasil, se manifiesta una participacion todavia timida e incipiente, 
practicamente restringida a la aprobacion de los gastos de la escuela en el area 
de la infraestructura; entre los paises de America Central, hay evidencias de 
contribuciones importantes en la gestion escolar. 



1 . La experiencia del proyecto CERCA 

Los estudios sobre escuelas asociadas al proyecto CERCA 11 (Lopes 2006; Arcia 
2004; CERCA 2004) -implementado en Guatemala, Honduras, El Salvador, 
Nicaragua y Republica Dominicana- con diferentes grados de participacion de 
las familias en la vida escolar, ofrecen evidencias de que hay un impacto positivo 
en la calidad de la education en los casos en que la participacion es mayor. 

Para analizar el grado de participacion de los padres en las escuelas se creo 
una escala con cinco gradaciones, asociando a cada una de ellas el tipo de accio- 
nes mediante las cuales se manifiesta esta participacion, tal como se aprecia en 
el Cuadro N° 1, a continuation: 



mediation de los padres representa, en principio, una ganancia potencial en favor del aprendizaje, 
siempre que no existan conflictos de intereses entre los diferentes docentes respecto del tenia. 
Proyecto de Compromiso Civico para la Reforma de la Education en Centroamerica (CER- 
CA) es un programa financiado por organizaciones internacionales con el objetivo de incre- 
mentar la participation de los padres en el gerenciamiento de las escuelas de paises de America 
Central y generar condiciones para que las familias, asi como la comunidad del entorno, ac- 
tuen activamente en la mejoria de la calidad de la education basica. 



101 



POLITICAS EDUCATWAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



Cuadro N° 1 

ESCALA DE CLASIFICACION: NTVELES DE PARTICIPACION DE LAS FAMILIAS 

EN LA VIDA DE LA ESCUELA 




Manda al hijo 
a la escuela 



No se relaciona 
con las activida- 
des de la escuela 



Participa individual- Ademas de las activida- Ademas de las activida- 
mente de actividades de des del nivel basico, las des del nivel medio, las 



la escuela cuando se le 
solicita. 

Provee y gerencia 
recursos materiales 
solicitados. 



siguientes: 

Participa organizada- 
mente en la escuela. 



Responde a invitaciones Solicita informaciones. 
de los profesores. 



siguientes: 

Monitorea la rendition 
de cuentas de la escuela. 



Participa de la gestion 
administrativa de la 
escuela. 



Ademas de las activida- 
des del nivel bueno, las 
siguientes: 

Exige que la escuela 
rinda cuentas en un 
sentido mas amplio. 

Participa organizada- 
mente de la gestion 
pedagogica y de los 
procesos de aprendizaje. 



Recibe la information 
que le mandan. 



Es sensible a las necesi- 
dades educacionales. 



Participa de esfuer- Apoya a sus hijos para 

zos colectivos para el que realicen tareas 
mejoramiento de la in- escolares. 
ffaestructura y servicios 
de la escuela. 



Esta consciente de la 
importancia de la edu- 
cation y de su papel. 



Apoya a la escuela en la 
elaboration de materia- 
les didacticos. 
Sabe como apoyar el 
mejoramiento de la 
calidad de la education. 



Participa de redes 
locales y regionales para 
conseguir cambios en 
las polfticas escolares. 

Participa efectivamente 
en el perfeccionamien- 
to de la calidad de la 
education. 



Fuente: Lopez (2006). 



De acuerdo con esta escala: 



Mandar al hijo a la escuela es una obligacion y no significa ningun grado 
de participacion de los padres en la gestion escolar. 12 
El nivel basico de participacion ocurre cuando los padres son sensibles a 
las necesidades educacionales, proporcionando recursos materiales solici- 
tados y mostrandose receptivos a los mensajes e invitaciones de la escuela, 



12 En el caso del Programs Beca Escuela, desarrollado por el gobierno brasileno, se pierde una 
buena oportunidad de incentivar a que los padres amplfen su participacion en la vida escolar 
de sus hijos. En efecto, el referido programa concede ayuda mensual de 1 5 reales para los ni- 
fios de 6 a 15 alios que frecuentan y asisten a clases. El programa contempla, como maximo, a 
3 nifios por familia, y la renta familiar, dividida por el numero de personas que la componen, 
no puede ser superior a 90 reales. El pago se hace por medio de tarjetas magneticas y, cada tres 
meses, solamente se verifica la frecuencia de los nifios; si las inasistencias sobrepasaran el 15%, 
el beneficio puede ser suspendido. En otras palabras, se estimula que los padres manden a los 
hijos a la escuela, un criterio que puede contribuir para aumentar la cobertura educacional, 
pero no la calidad de la education. 



102 



Capftulo 3 GESTION DE LOS SISTEMAS ESCOLARES: jQUE CAMINOS SEGUIR 

involucrandose con determinadas actividades o dirigiendose a la escuela 
para hablar con profesores, siempre que sean solicitados. 
• El grado maximo de participation es aquel en que los padres apoyan a los 
hijos en la realization de tareas escolares y se involucran organizadamente 
en la vida escolar, en los procesos de mejoramiento de la infraestmctura 
basica y de recursos, en la gestion administrativa y pedagogica, inclusi- 
ve por medio de la elaboration de materiales didacticos. En este nivel, 
los padres tambien exigen que la escuela rinda cuentas de sus procesos 
y resultados. Ademas de esto, su participation extrapola los limites de la 
sala de clases: estos padres participan de otros grupos organizados para 
reivindicar cambios en las politicas educacionales. 

A partir del examen de diferentes escuelas, el estudio de Lopez (2005) 
concluye que la participation de las familias, organizadas por medio de asocia- 
ciones o asambleas, varia mucho segun los segmentos que las componen y la 
manera por la cual los participantes se suman a ellas. 

En general, la mayoria de las escuelas investigadas presento un nivel basico 
de participation. Aun siendo esa participation incipiente, revelo un impacto 
positivo sobre la infraestructura de la escuela y la gestion de recursos fmancie- 
ros, constituyendo, por lo tanto, iniciativas que contribuyen indirectamente a 
mejorar la calidad de la education. 

Las escuelas que presentan un nivel alto de participation, generalmente se 
sitiian en comunidades que tienen un capital social fortalecido por un proceso 
compartido de luchas historicas por mejores condiciones de vida. Vale recordar 
que esta participation acaba beneficiando a toda la comunidad y no solamente 
a las escuelas. Esto porque madres, padres y lideres locales tienen acceso a los 
recursos de la escuela para su propio aprendizaje, lo que se torna un factor de 
incremento al capital social ya acumulado. 

Las modalidades de participation que interfieren positivamente en la ca- 
lidad de la education convergen en un mismo objetivo: aumentar el tiempo 
dedicado al aprendizaje en la sala de clases y fuera de ella. 

Un buen ejemplo es el del Banco de Padres, experiencia nicaragiiense en 
que las madres y padres apoyan la actuation docente, asumiendo la regencia 
de grupos en eventuales ausencias de los profesores. En esta experiencia, los 
padres que ya habian sido profesores se ofrecieron para colaborar con la es- 
cuela; la lista se amplio posteriormente con la adhesion de nuevos voluntarios. 
Despues de la fase de organization del Banco de Padres, el grupo de volun- 
tarios paso a ser preparado por los profesores cuando el profesor necesitaba 
ausentarse: uno de estos voluntarios era solicitado y recibia information sobre 
los contenidos escolares a ser reforzados durante las clases bajo su regencia. En 



103 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



otras circunstancias, los padres pasaron a recibir orientaciones para dar clases 
de refuerzo en sus propias residencias para alumnos con dificultades academi- 
cas(CERCA2004). 

Otro buen ejemplo es lo ocurrido en El Salvador, en donde se da la ela- 
boration de los padres en la elaboration de material didactico y en calidad de 
monitores de grupos o regentes de proyectos de refuerzo y recuperation; in- 
cluso, en el estimulo a los hijos para que realicen las tareas escolares propuestas 
por los profesores. 

Los estudios sobre participation muestran, sin embargo, que existen facto- 
res y circunstancias que conspiraron contra el proceso de volver la escuela mas 
participativa, tales como el clientelismo y el sectarismo politico en las escuelas 
y comunidades, el asistencialismo y la resistencia de los sindicatos (CERCA 
2006). La resistencia de los sindicatos, por ejemplo, ocurre en parte porque 
la insertion de los padres en la rutina de las escuelas aumenta el poder de su- 
pervision y de control sobre el cumplimiento de los horarios y del calendario 
escolar, con resultados positivos y comprobados por la reduction del ausentis- 
mo docente. La reaction de los sindicatos se torna todavia mayor cuando las 
estrategias de participation de los padres llegan a la esfera de la sala de clases 
(los padres sustituyen a los profesores ausentes, promueven estudios de refuer- 
zo escolar, elaboran materiales didactico-pedagogicos, etc.). 

Los estudios concluyen, sin embargo, que cuanto mas las escuelas se aproxi- 
man al patron excelente, vale decir, de mayor grado de participation, aumentan 
sus posibilidades de mejoramiento de la calidad de la education. 13 En general, 
hay mayor grado de participation en las escuelas que ya tienen una cultura de 
gestion democratica, asegurando espacio para que madres y padres compartan 
responsabilidades. Cuando la participation alcanza niveles bastante altos, pero 
se restringe al ambito de las cuestiones administrativas, no siempre esta asegu- 
rada la posibilidad de incremento de la calidad de la ensefianza. 

Finalmente, es importante resaltar que, contrariando el ideario que se 
construyo a este respecto, los estudios corroboran la idea de que, a pesar de las 
limitaciones impuestas por las condiciones de pobreza, analfabetismo y des- 
igualdad social, la participation de los padres como resultado del aumento de 



13 



Estudios revelan que, teoricamente, se puede conseguir una education de calidad incluso sin 
la participation de la comunidad, en algunas circunstancias bastante particulates, como la de 
escuelas privadas dotadas de infraestructura fisica y financiera, ademas de un proyecto peda- 
gogico claramente definido: tambien en el caso de escuelas experimentales que cuentan con 
recursos especfficos para implementar un determinado tipo de propuesta pedagogica. En las 
escuelas que huyen de este patron, la participation es fundamental tanto para asegurar los 
recursos necesarios que ofrezcan un buen nivel educacional, como para que los curriculos sean 
estructurados de manera de atender a las demandas y contextos locales (CERCA 2004). 



104 



Capi'tulo 3 GESTION DE LOS SISTEMAS ESCOLARES: jQUE CAMINOS SEGUIR 

la autonomia administrativa de las escuelas, genera un impacto directo en la 
calidad de la ensefianza-aprendizaje. 

2. Los Consejos Escolares: el caso brasileno 

Romper el muro de aislamiento que, en la mayoria de las veces, rodea a la es- 
cuela publica, no es tarea facil en la educacion brasilera. Una tare que, aunque 
venga siendo realizada hace decadas, todavia le falta mucho por hacer. 

El fortalecimiento de los Consejos Escolares fue siempre encarado como 
instrumento, por excelencia, para estimular la participation de los diferentes 
actores escolares en la elaboration y seguimiento del proyecto pedagogico de 
la escuela, con el objeto de adecuarlo a las necesidades y caracteristicas de su 
comunidad escolar. En consecuencia, las legislaciones del gobierno federal y de 
los diferentes estados vienen progresivamente enfatizando este tenia. 

En Brasil, el primer Consejo de Escuela data de 1953, institucionalizado 
en el estado de Sao Paulo. Pero sera solo al final de la decada de 1970 que co- 
mienzan a surgir experiencias de gestion colegiada en escuelas de educacion ba- 
sica. En 1977, en el estado de Minas Gerais, el estatuto del magisterio publico 
hace mention al Colegiado de Escuela, compuesto solo por profesores, con atri- 
buciones practicamente restringidas a las cuestiones de la carrera docente. En 
el mismo afio, en el estado de Sao Paulo, en los estatutos de las escuelas de 1° y 
2° grado, surgen los Consejos Escolares, con funcion consultiva, compuestos por 
representantes de los profesores, de la Asociacion de Padres y Maestros, ademas 
del director, vicedirector y secretario; en las escuelas de 2° grado participaban 
tambien representantes de alumnos. 14 

A partir de la Constitution de 1988, en que el principio de la gestion demo- 
crdtica de la ensenanza publica fue asegurada, surgen Consejos Escolares en varios 
estados y municipios brasilenos. En 1996, la Ley de Directrices y Bases de la 
Educacion National dejo a cargo de los entes federativos la definition de nor- 
mas que asegurasen la gestion democratica de la ensenanza publica, respetando 
dos principios: la participation de las comunidades escolar y local en Consejos 
Escolares o equivalentes y la participation del equipo escolar en la elaboration 
del proyecto pedagogico de la escuela. 

En 2004, el Ministerio de Educacion brasileno mapeo las funciones y/o 
actividades atribuidas a los Consejos Escolares, sobre la base de un estudio de 



En 1984, el Consejo Escolar paso a tener funcion deliberativa; en 1985, fueron restablecidos 
los poderes del Consejo Escolar y alterada su composicion: 25% de padres, 25% de estudian- 
tes, 40% de profesores, 5% de especialistas y 5% de funcionarios. 



105 



POLITICAS EDUCATWAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



la legislacion de las secretaries de Education de 18 estados brasilenos. 15 Tales 
actividades fueron organizadas en grandes areas: planificacion de la escuela, 
proyecto pedagogico, recursos flsicos y financieros, relaciones escuela-comuni- 
dad, cuestiones administrativas y disciplinarias, y la gestion del mismo Consejo 
Escolar. A su vez, para cada actividad presente en la legislacion examinada se 
previo una funcion o modalidad de actuation del Consejo, vale decir: delibera- 
tiva, consultiva, fiscal y movilizadora 16 (ver Anexo III). 

Segun se puede observar en el Anexo III, las normas que rigen el funcio- 
namiento de los Consejos Escolares en los diferentes estados brasilenos son 
bastante heterogeneas. A pesar de esto se verifican algunas tendencias cuando 
se examinan las areas mas significativas de actuation de los Consejos en estas 
normas legales: 

• Planificacion escolar: las funciones son predominantemente deliberativas 
y/o consultivas; llama la atencion que solamente 2 de los 18 estados hayan 
atribuido a este organismo la funcion de supervision general en las cuestio- 
nes afectas a esta area en particular. 

• Proyecto pedagogico: predominan las funciones consultivas; es lamentable que 
la legislacion dispense al Consejo de deliberar y fiscalizar tanto la ejecucion/ 
evaluation del proyecto pedagogico como la propuesta curricular desarro- 
llada por la escuela, razon primera de la creation de estos Consejos. En otras 
palabras, el Consejo es legalmente poco estimulado a involucrarse en estos 
aspectos determinantes del mejoramiento de la calidad de la ensefianza. 

• Recursos fisicos y financieros: mientras la funcion de movilizacion de los Con- 
sejos aparece timidamente en las areas anteriores, aqui surge con cierto 
predominio, comparada solamente con las acciones de naturaleza delibe- 
rativa. Hay poco enfasis en la funcion fiscal, lo que parece revelar cierta 
incoherencia: el Consejo delibera sobre la destination de recursos finan- 
cieros, moviliza la comunidad para su obtencion, pero no se coloca, por lo 
menos en el piano de la legislacion, la responsabilidad de fiscalizar como 
estas acciones se realizan. 



Las informaciones refieren a los estados de Halagaos, Amazonas, Bahia, Espirito Santo, Goias, 
Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Maranhao, Minas Gerais, Para, Paraib, Parana, Pernam- 
buco, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, Santa Catarin, Sao Paulo, Sergipe y al Distrito 
Federal. 

En esta definition se tomo como referenda la interpretation del significado de los verbos 
usados en las respectivas legislaciones asi categorizados:/ww«'ow deliberativa -decidir, deliberar, 
aprobar, elaborar; funcion consultiva -opinar, emitir, parecer, discutir, participar; funcion fiscal: 
fiscalizar, hacer seguimiento, supervisar, aprobar prestation de cuentas; funcion de movilizacion: 
evaluar, promover, estimular y otros no incluidos en las categorias anteriores. 



106 



Capitulo 3 GESTION DE LOS SISTEMAS ESCOLARES: jQUE CAMINOS SEGUIR 

• Relaciones escuela-comunidad: predominan en esta area las acciones de lo- 
calization, como si la presencia de la comunidad representase un dafio 
potencial para la escuela. Ademas de esto, en ningiin estado la legislacion 
propone algiin tipo de action movilizadora de estas relaciones, lo que co- 
rrobora la perception de que no hay incentivo en las normas legales para 
acelerar la participation de la comunidad en la institution escolar. 

• Gestion del Consejo Escolar: en esta area las acciones previstas en la le- 
gislation practicamente se restringen a la elaboration de normas o de 
estatuto y election de presidente, una funcion deliberativa en 7 de los 18 
estados. La legislacion de ningiin estado preve que los Consejos ejerzan 
funcion deliberativa en cuanto a la capacitacion y/o desligamiento de 
sus miembros. En fin, segun lo expuesto, se manifiesta una legislacion 
todavia poco atenta a la necesidad de invertir en la formation de los 
consejeros y en la autonomia del funcionamiento de esta instancia de 
decision escolar. 

En el mismo periodo, el Ministerio de Education creo el Programa Natio- 
nal de Fortalecimiento de los Consejos Escolares 17 con el proposito de ampliar 
la participation de las comunidades escolar y local en la gestion administrativa, 
financiera y pedagogica de las escuelas publicas: promover, en sociedad con 
los sistemas de ensefianza, la capacitacion de consejeros escolares; estimular la 
integration entre los Consejos Escolares; apoyar los Consejos Escolares en la 
construction colectiva de un proyecto educational en el ambito de la escuela; 
y promover la cultura del monitoreo y evaluation en el ambito de las escuelas 
para la garantia de la calidad de la education. 

Queda la expectativa de que la actuation del Ministerio de Education 
-que no cuenta con una red de escuelas- pueda establecer una sinergia con las 
secretaries estatales y municipales de Education para que este programa vaya 
mas alia de las buenas intenciones y tenga desdoblamientos efectivos en las 
escuelas publicas brasileras. 



3 . Como perfeccionar la participation: algunas conclusiones 

Las reflexiones y resultados de los estudios aqui presentados posibilitan hacer 
inferencias sobre algunos aspectos a ser considerados en el proceso de mejora- 
miento de la participation de la comunidad en la vida de la escuela. 



Visitar http://portal.mec.gov.br/seb. 

107 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



Al terminar, es necesario destacar los aspectos mas criticos de la gestion 
participativa en contraposition a la gestion autocratica: la aparente morosidad 
de los procesos decisivos, la constante tension provocada por la negociacion 
entre los diferentes grupos que se forman en el interior de la escuela y la consta- 
tacion de que, en muchos casos, la participation queda como rehen de un grupo 
restringido de padres y profesores, lo que, de cierta forma, atestigua contra el 
principio de la representatividad. 18 

Cabe desde luego resaltar que los diferentes estudios sobre la autonomia 
y participation debilitan las representaciones negativas que circulan en los me- 
dios educacionales, segun las cuales el nivel socioeconomico de los padres no 
los habilita a cooperar en los procesos de mejoramiento de la calidad de la ense- 
fianza. Ellos muestran que, si por un lado, padres con mayor nivel socioecono- 
mico impactan directamente en el aprendizaje de los hijos cuando los auxilian 
en las tareas escolares, por otro lado, padres con menor nivel socioeconomico 
impactan indirectamente en el aprendizaje, cuando su actuation en el control 
de las escuelas reduce el numero de faltas docentes, aumentando el tiempo de 
ensefianza y aprendizaje. 

El examen de la literatura identifica algunos aspectos que posibilitan el 
aumento de la participation y su impacto en el mejoramiento de la calidad de 
la ensefianza: 

• No perder de vista el foco de la participation escolar: mejorar la calidad 
de los aprendizajes asegurados a los alumnos por medio de la calificacion 
de la escuela. No se trata, por lo tanto, de alcanzar un nivel perfecto de 
participation, sino tornarla eficaz para los propositos de la vida escolar. 

• Definir areas de intervention en las que la participation de los padres y de 
la comunidad puede ser mas eficaz, en especial, las areas de gestion escolar, 
en las cuales se deciden aspectos relativos a la mision, objetivos y directri- 
ces del proyecto politico-pedagogico de la escuela. 

• Ofrecer a los consejos information basica y estrategica, solida y confiable, 
sobre todos los aspectos de la vida de la escuela, estrategia indispensable 
para mejorar la calidad de las decisiones tomadas en estas instancias de 
participation escolar. 



18 



Segiin Lopez (2005), participan habitualmente de los Consejos los padres que reunen algunas 
de las siguientes caracterfsticas: mayor afinidad con los asuntos educacionales; mas poder de 
liderazgo; mas notoriedad en la region o en el municipio; mejor trato con autoridades, en el 
area de la education o fuera de ella, o con polfticos, entre otros. 



108 



Capftulo 3 GESTION DE LOS SISTEMAS ESCOLARES: jQUE CAMINOS SEGUIR 

Establecer canales eficientes de comunicacion con los padres y la sociedad 
en general, tanto para captar sus demandas y opiniones, como para divul- 
gar las decisiones que estan siendo tomadas. 

Evaluar el impacto de los Consejos Escolares en el mejoramiento de la cali- 
dad de la education y en otros aspectos que, en principio, no figuraban entre 
los objetivos de las instituciones que estimulaban la participation escolar. 
Profundizar estudios sobre procesos y resultados de escuelas con auto- 
nomic financiera, en especial en lo que dice respecto a la contratacion de 
personal, seguimiento y concesion de estimulos y sanciones. 
Divulgar sistematicamente las experiencias exitosas que se destaquen y 
comprueben el impacto de la participation en el mejoramiento de la ca- 
lidad de la education en la poblacion en general, y en encuentros entre 
escuelas y profesionales de la education, en particular. 
Fortalecer el papel del director, cuya actuation ha sido fundamental para 
catalizar los procesos de participation y autonomia escolar. Fortalecer, en 
este caso, no significa retroceder en el proceso de democratization de las 
relaciones escolares, pero si calificar el proceso de selection y de forma- 
tion continua de los directores, con opciones coherentes en el lideraz- 
go pedagogico y administrativo demandado por la gestion compartida y 
participativa. 



IV. El liderazgo del director: variable estrategica para el cambio 

Construir una escuela que apuesta por la autonomia de profesores y alumnos, 
abierta a la participation de la comunidad y que mantiene el foco en el mejora- 
miento del aprendizaje, es tarea que demanda nuevos conocimientos, actitudes 
y valores. En la practica, este desafio exige la adoption de una nueva forma 
de pensar la organization y el aprendizaje. En general, en las escuelas que es- 
tan consiguiendo veneer este desafio, el liderazgo del director se ha revelado 
fundamental. 

^Director o gestor de la escuela? En Brasil, la expresion gestion escolar 19 
comenzo a ganar cuerpo recientemente, asociada al fortalecimiento de la de- 
mocratization del proceso pedagogico, la participation responsable de todos 
en las decisiones y en su realization mediante un compromiso colectivo con 



19 



En el caso de Brasil, la expresion «gestion educational* paso a ser utilizada en lugar de «ad- 
ministracion educational*. Mas que una sustitucion de naturaleza semantica, se trataba de 
ampliar el sentido de la administration educational, preconizando la necesaria interaction 
entre aspectos administrativos y pedagogicos de la institution escolar. 



109 



POLITICAS EDUCATTVAS Y COI IESION SOCIAL EN -AMERICA LATINA 



resultados educacionales cada vez mas efectivos y significativos (Luck 2001). 
Una rapida retrospectiva de las acciones de capacitacion ofrece informaciones 
interesantes sobre el cambio de expectativas en relation a este profesional. 

En la decada de 1980, las acciones de capacitacion estaban prioritariamente 
orientadas al mejoramiento de la competencia didactico-pedagogica de profe- 
sores y coordinadores, principalmente para los cursos iniciales de la ensefianza 
fundamental. El director de escuela debia actuar como un lider democratico y 
crear las condiciones ideales de mayor participation de la comunidad en la es- 
cuela, garantizando la planificacion participativa, a pesar de que estas habilidades 
no fueran dispuestas como contenidos obligatorios en su formation continua. 

Durante los afios noventa, con el respaldo de varias investigaciones, la ac- 
tuation del director paso a ser percibida como fundamental para el mejora- 
miento del desempefio de la escuela. A este respecto, Neubauer y Cruz (2006) 
afirman que surge, en este periodo, la demanda por un nuevo perfd de gestor/ 
director capaz de estimular la construction colectiva de un proyecto pedagogi- 
co que establezca las opciones y estrategias mas adecuadas para que la election 
alcance la necesaria calidad, es decir, garantice el dominio de un conjunto de 
habilidades y competencias a todos sus alumnos. 

En este sentido, se desarrollaron en Brasil durante la ultima decada in- 
numerables programas de capacitacion de directores a traves de las diferentes 
instancias de la administration publica, buscando ofrecerles instrumentos para 
desarrollar, en sociedad con la comunidad escolar, el proyecto pedagogico de la 
escuela sobre la base de los resultados de la evaluation de rendimiento y otros 
indicadores de desempefio. 20 En otras palabras, el director y el equipo escolar 
debian ser capaces de desarrollar un plan de action y definir estrategias de cor- 
to, mediano y largo plazo, para garantizar el mejoramiento del aprendizaje de 
los alumnos y de otros indicadores del desempefio. 

Ademas del area publica, varias fundaciones e institutos privados involu- 
crados con la education -con o sin fines de lucro, ligados o no a grupos em- 
presariales- pasaron, recientemente, a estimular y a desarrollar programas y 
materiales para la capacitacion de directores. 21 



Pro-Gestion (2000), organizado por el Consejo Nacional de Secretarios de la Education y 
ofrecido para todas las secretaries estatales de Education de Brasil; Circuito Gestion (1998) 
organizado por la Secretarfa Estatal de Education de Sao Paulo; Como elaborar el PDE 
(1999), de autoria del Ministerio de Education; y Gestion Escolar (1997), elaborado por la 
Fundacion Luiz Eduardo Magalhaes, entre otros. 

En Brasil, entre estos programas se incluyen los siguientes: «Curso-gestion para el exito esco- 
lar (2003) y «Oficio del gestor» (2006), desarrollados por el Instituto Protagonistas; «Escuela 
que vale, material para director* (2005), elaborado por el CEDAC; y «Libro del director: 
espacios y personas» (2002), realizado por el CENPEC. 



110 



Capi'tulo 3 GESTION DE LOS SISTEMAS ESCOLARES: jQUE CAMINOS SEGUIR 

Finalmente, es necesario recordar que en las ultimas decadas, el proceso de 
seleccion de directores de las escuelas brasilenas paso por innumerables altera- 
ciones, en funcion del argumento de que la modalidad de seleccion -election, 
concurso o indication polftica- podria ser un factor crucial para la democrati- 
zation de las relaciones escolares y, en consecuencia, para el mejoramiento de 
la calidad de la education. La election de directores, por ejemplo, que no existia 
en los afios ochenta, ocurre actualmente en 14 estados brasilenos. Conviven 
en Brasil, por lo tanto, varias formas y propuestas de acceso a la gestion de 
las escuelas publicas, siendo las de mayor presencia, las que se presentan en el 
Cuadro N° 2 a continuation: 

Cuadro N" 2 
MODALIDADES DE SELECCION E INGRESO DE DIRECTORES EN BRASIL 



El director es nombrado 
por los poderes publicos 



El director es aprobado en 
concurso publico sobre la base 
de pruebas y tftulos 



Situacion que ocurre en escuelas estatales de ocho estados de la federation 
y tambien en buena parte de las escuelas municipales, gerenciadas por las 
prefecturas municipales. 

Fundamento: prerrogativa del gestor publico en el nombramiento del direc- 
tor, un cargo de confianza de la administration piiblica. 
Criterios: polfticos, en la mayorfa de las veces; en pocos casos, combination 
con criterios tecnicos. 

Posibles resultados: el director no cuenta con el respaldo de la comunidad 
escolar; fuerte ingerencia en la gestion escolar. 

Situacion que ocurre en escuelas estatales de cuatro estados y en el Distrito 
Federal. 

Fundamentos: los planes de carrera preven la posibilidad de acceso para 
niveles de supervisores, mediante acceso (cuando el candidate pertenece al 
sistema) o ingreso (cuando el candidate actiia en otro sistema). El ejercicio 
del cargo demanda conocimientos pedagogicos y tecnicos (en el area de 
gestion escolar) -principio de la competencia tecnica. 
Posibles resultados: la direction se torna un cargo vitalicio. 
Situacion que ocurre en tres estados brasilenos. 

Fundamentos: se respeta la voluntad de la comunidad escolar, sin dejar de 
exigir la necesaria competencia pedagogica. 
Situacion que ocurre en 1 1 estados brasilenos. 

Fundamentos: se respeta la voluntad de la comunidad escolar, sin dejar de 
exigir la necesaria competencia pedagogica. 

Fuente: Cuaderno 5. Gestion democratica y la election de directores, http://portal.mec.gov.br/seb 

Analizando varias investigaciones sobre seleccion de directores, Krawczyk 
y Vieira (2006) afirman que los resultados parecen indicar que el proceso de se- 
lection no ha causado el impacto esperado, y que el aumento de la legitimidad 
del mismo no devino en un mejoramiento de la calidad ni en innovaciones 
en la gestion escolar. Por otro lado, los autores consideran que «en los que 
prevalecia el clientelismo y el patrimonialismo, la implantation de la election 



Election 
directa 



Presentation previa 
de propuesta 

Sin presentation 
de propuesta 



111 



POLITICAS EDUCATWAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



para director fue reconocida como un avance en el esfuerzo de superacion de 
este comportamiento historico, aunque, en algunos casos, tales conductas ha- 
yan continuado reproduciendose por medio de comportamientos populistas y 
corporativistas». 



V. EVALUACION Y RESPONSABILIZACION: UNA RELACION CONFLICTIVA 

A partir de la decada de 1980, la evaluation paso a ser considerada un importante 
instrumento de apoyo a la reflexion pedagogica de la escuela y del profesor. Bajo 
el punto de vista de la gestion de la escuela, ella cumplia el objetivo de auxiliar 
al equipo escolar en la tarea de realizar un diagnostico preciso del rendimiento 
de los alumnos, diagnostico tornado como referenda para orientar los cambios 
necesarios a la adecuacion de los tiempos y ambientes de aprendizaje y a la 
capacitacion de sus profesores. Como diria Perrenoud (2000), una evaluation 
formativa que posibilitaria a las escuelas desarrollar, en la medida de lo posible y 
de la forma mas competente, una pedagogfa diferenciada para sus alumnos. 

En la segunda mi tad de la decada de 1990, la discusion sobre lo que hacer 
con los resultados de la evaluation tomo otro rumbo y el enfasis fue cada vez 
mayor en el uso de la evaluation como instrumento de rendition de cuentas y 
responsabilizacion para premiar o castigar (Meade y Gershberg 2006). 

En general, los sistemas de responsabilizacion que vienen siendo implan- 
tados combinan las siguientes condiciones: la decision, por parte de los siste- 
mas, de divulgar resultados relativos al desempeno de las escuelas; la aplicacion 
de pruebas patronizadas que generen informaciones sobre este desempeno; la 
definition de criterios para clasificar escuelas a partir de los resultados obteni- 
dos en las pruebas aplicadas (o en otros procedimientos de evaluation) y, final- 
mente, la definition de criterios para la aplicacion de incentivos o sanciones de 
acuerdo con los patrones establecidos (Brooke 2006). " 

En America Latina, cuando se examina la esencia de las reformas edu- 
cacionales en los ultimos 20 afios, se verifica que la combination de estos dos 
elementos ocurre en algunos paises (Grindle 2004). Mientras tan to, la llamada 
responsabilizacion con perdidas de privilegios y castigos, presente en la litera- 
tura educational, practicamente no ha ocurrido, con la exception de Nicaragua 



Hay otras estrategias mas tradicionales de responsabilizacion: en la burocracia, los profesiona- 
les de la education son responsabilizados del cumplimiento de las leyes que rigen su actuacion 
y el funcionamiento de las escuelas; en la responsabilizacion profesional, ellos son responsa- 
bilizados de acuerdo con los criterios o patrones que rigen su actuacion cuando estos existen. 
(Brooke 2006). 



112 



Capitulo 3 GESTION DE LOS SISTEMAS ESCOLARES: jQUE CAMINOS SEGUIR 

y El Salvador, cuyas escuelas autonomas tienen poder de contratacion y despido 
de los cuadros pedagogicos y administrativos de las escuelas. 

En Brasil, el enfasis puesto en la ultima decada al papel del gestor como 
lider estrategico para la eficiencia y eficacia de la escuela y la responsabilizacion 
de la unidad escolar, basado en los resultados obtenidos, termino por estimular 
experiencias de pago de bonos, premiacion de profesores y/o directores por el 
desempeno de sus alumnos o de sus escuelas. 23 



1. Experiencias brasilefias: premiacion como estimulo a la 
responsabilizacion 

La premiacion de escuelas, equipos pedagogicos o profesores fue el sistema mas 
utilizado por los sistemas publicos brasilenos en la ultima decada para estimular 
la responsabilizacion. Veamos, a continuation, algunas de estas experiencias: 

Boletin de la Escuela: Parana 

La experiencia del estado de Parana -Programa Boletin de la Escuela- se diferen- 
cia de las demas por no involucrar el pago de gratificaciones u otras ventajas para 
las escuelas mejor colocadas. Asi, este programa, iniciado en 2000 e interrum- 
pido en 2003 con el cambio en la administration estatal, partia del presupuesto 
de que mantener a los padres informados sobre los resultados de las escuelas 
generaria mecanismos de presion y de responsabilizacion de las mismas. 

El Boletin Escolar contenia tres bloques de information: en el prime- 
ro, se presentaban los resultados de las evaluaciones externas en Matematica 
y Portugues para los cursos de 4° y 8°, la media de la escuela, las medias de 
las demas escuelas del municipio y las medias generates del estado. 24 En 2002, 
el Boletin introdujo la siguiente innovation: presento el nivel de desempeno 
esperado para cada escuela a partir del nivel socioeconomic de sus alumnos. 
En el segundo bloque de informaciones, se registraban las tasas de aprobacion, 
reprobation y abandono de la escuela, comparadas con las de las escuelas del 



En Brasil, entre otras, se citan las siguientes experiencias de premiacion de escuelas y gestores: 
Premio Gestion Escolar, promovido por el CONSED, con inicio en 1997; Bonos por desem- 
peno, a partir del 2000, en las redes estatales de Sao Paulo, Rio de Janeiro y Ceara; Profesor 
Nota 10, iniciado en 1998 por la Fundacion Victor Civita, con la premiacion de profesores 
con practicas destacadas. 

Los promedios fueron presentados en una escala con cuatro niveles de desempeno, cada uno 
de ellos traducidos en terminos de competencia, en Matematica y Portugues, asociados a cada 
nivel. 



113 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



mismo municipio y la media del estado. En el tercer bloque, se presentaban 
las evaluaciones de alumnos, padres y director, a partir de respuestas de estos 
segmentos a algunos cuestionarios. A cada afio de vigencia del programa se 
imprimfan copias de estos boletines que eran enviadas a los padres, profesores 
y escuelas. 

Premio Escnela del Nuevo Milenio: Ceard 

En el estado de Ceara, en 2001, se establecio el premio Escuela del Nuevo Mi- 
lenio-Educacion Basica de Calidad, sobre la base de los resultados de la evalua- 
tion de desempefio de alumnos de 4° y 8° grados, cuya promedio se transformo 
en indicador de la calidad de la escuela. 

Se establecio un premio (bono) para las 100 escuelas que obtuvieran los 
mejores promedios, descartando aquellos inferiores a cinco, en una escala que 
iba hasta diez. Todos los miembros del equipo escolar recibian un premio 
financiero. Las premiaciones se realizaron solamente hasta el ano 2003. 

Programa Nueva Escuela: Rio de Janeiro 

En el estado de Rio de Janeiro, el Programa Nueva Escuela, creado en 2000, 
tenia previsto el pago de gratificaciones a los equipos escolares de escuelas 
exitosas. En 2000 se evaluaron a alumnos de 3°y 6° grados de ensefianza basica 
y del 1° grado de ensefianza media; en 2001, 4° y 7° grados de la ensefianza 
basica y el primer curso de ensefianza media, en la expectativa de continui- 
dad de un estudio longitudinal que permitiria calcular el valor agregado de 
cada escuela. 

Mientras tanto, en 2002, los alumnos no fueron evaluados y, en 2003, si 
se evaluaron, atendiendo los grados 4° y 8° de la ensefianza basica y el 3° grado 
de la ensefianza media. En 2004, las escuelas pasaron a ser evaluadas segun los 
siguientes criterios: desempefio de los alumnos en las pruebas externas; flujo 
escolar (tasas de evasion escolar); gestion escolar (capacidad de la escuela de 
rendir cuentas sin error y en los plazos previstos, y grado de participation de la 
comunidad); asiduidad de los profesores y otros servidores y; respecto a las ac- 
ciones de las escuelas para combatir la evasion. A pesar de las duras criticas del 
magisterio y de las innumerables acciones judiciales contra el gobierno estatal y 
la Secretaria Estatal de Education, el programa tuvo continuidad durante 2005 
y 2006, siendo suspendido en 2007. 



114 



Capftulo 3 GESTION DE LOS SISTEMAS ESCOLARES: jQUE CAMINOS SEGUIR 

Programa Escuela de Cara Nueva: Sao Paulo 

En el estado de Sao Paulo, a fines de 2000, la Secretaria Estatal de Educacion 
instituyo, como parte del Programa Escuela de Cara Nueva, un bono para di- 
rigentes y supervisores de las directorias regionales de Ensefianza, 25 asi como 
para directores, vicedirectores, coordinadores, pedagogos y profesores de es- 
cuelas. La concesion de este bono se baso en criterios que combinaron los re- 
sultados de desempefio de los alumnos en las pruebas de Lengua Portuguesa 
y Matematica, aplicadas por el Sistema de Evaluacion y Rendimiento Escolar 
(SARESP), tasa de evasion y reprobacion de los alumnos y la frecuencia de los 
diferentes profesionales. En el caso de las directorias regionales de Ensefian- 
za, los criterios utilizados fueron los indices del conjunto de las escuelas bajo 
su jurisdiccion, asi combinados: resultados de desempefio en el SARESP, tasas 
de evasion escolar, promedio de frecuencia de los profesores en las escuelas y 
frecuencia de los gestores (dirigentes) y de los supervisores de la ensefianza. 
En el caso de los directores de las escuelas se utilizaron estos mismos criterios, 
tomando como referenda los resultados de su misma escuela. En el caso de los 
profesores, se atribuyo un bono escalonado cuyo valor aumentaba a medida que 
disminuia el numero de faltas de estos profesionales. 

En 2001 y 2002, se pago nuevamente el bono, utilizandose practicamente 
los mismos criterios. En este ultimo afio, los funcionarios del cuadro de apo- 
yo escolar y de servidores tambien recibieron un bono con el valor fijo, sin 
tomar en cuenta el desempefio de las escuelas. Hasta 2006, el pago del bono 
no fue interrumpido, pero los criterios sufrieron alteraciones que muchas ve- 
ces perjudicaron el caracter de premiacion por responsabilizacion, inicialmente 
propuesto. En 2008, la Secretaria de Educacion nuevamente puso enfasis en el 
pago del bono al rendimiento escolar, permanencia del alumno en la escuela y 
el no ausentismo de los profesores, aumentando asi la responsabilizacion de la 
unidad escolar y de los organismos intermediaries (directorias regionales) por 
el exito de los alumnos. 



Las directorias regionales de Ensefianza son organismos descentralizados que coordinan y 
supervisan las actividades realizadas en las escuelas estatales bajo su jurisdiccion; prestan asis- 
tencia y fiscalizan las condiciones de funcionamiento de las escuelas municipales y particulares 
(de ensefianza infantil a media, inclusive ensefianza suplementaria). 



115 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



2. Algunas reflexiones sobre la problematica de la responsabilizacion 

Las acciones de responsabilizacion han provocado en los diferentes paises una 
fuerte resistencia de entidades corporativas docentes. En los estados de Sao 
Paulo y Rio de Janeiro, la premiacion por bono ha llevado a las entidades a 
cuestionar los criterios utilizados, como por ejemplo: el ausentismo de los pro- 
fesionales de la escuela, la no incorporation de bono al piso salarial e, incluso, 
el hecho de que los inactivos fueran excluidos de este pago. A estos se suma un 
argumento usado en otros paises respecto a que la escuela no puede ser respon- 
sabilizada por sus resultados si el Estado, a traves de los ministerios y secretaries 
de Education, no garantiza las condiciones indispensables para un trabajo de 
calidad (Brooke 2006). 

Los estudios y experiencias de evaluation con responsabilizacion, inclusive 
los que usan unicamente la premiacion, han sido poco diseminados en Brasil 
como consecuencia de: 

• Una notion incipiente sobre la importancia del uso de los resultados del 
aprendizaje cognitivo y la evaluation del desempeno de los alumnos como 
pieza fundamental de politicas de mejoramiento de la calidad educational 
a mediano y largo plazo. 

• Las carreras del magisterio que al asegurar a los docentes y demas funcio- 
narios una cantidad significativa de faltas abonadas, dan a las politicas que 
utilizan criterios de frecuencia para combatir el ausentismo un caracter de 
incumplimiento a un derecho adquirido. 

Es necesario, por lo tanto, establecer con urgencia un nuevo y mas amplio 
consenso sobre la responsabilizacion, indicadores de calidad en la education y 
estrategias viables para resolver el problema del numero excesivo de ausencias 
de los profesores y funcionarios de las escuelas. 

Finalmente, existen fuertes evidencias de que un pun to comun en las ex- 
periencias escolares que consiguen mejorar el desempeno de los alumnos es 
la garantia o el aumento del tiempo escolar, fuera y dentro de la escuela, una 
situation incompatible con el actual ausentismo docente. 

• La indefinicion sobre el papel y la responsabilizacion tanto de los organis- 
mos intermediarios como de los ministerios y secretaries de Education en 
el proceso de mejoramiento de la calidad de la education, ya que el discur- 
so actual ha sido el de responsabilizar unicamente a directores y profesores 
por el desempeno insuficiente de las escuelas y de los alumnos en pruebas 
nacionales o locales. 



116 



Capitulo 3 GESTION DE LOS SISTEMAS ESCOLARES: jQUE CAMINOS SEGUIR 

En efecto, la postura politica de responsabilizar y exigir rendition de cuen- 
tas a los niveles intermedios del poder y del mismo Ejecutivo en el mando 
diffcilmente ocurre, lo que demuestra la falta de compromiso con el efectivo 
mejoramiento de la calidad de la educacion. 

t;Cual es la responsabilidad de estos escalones para resolver desaffos como 
el de las ausencis de los profesores? Un hecho reciente ocurrido en Sao Paulo 
revelo la dificultad e impopularidad que el Legislativo y Ejecutivo enfrentan al 
asumir sus funciones de responsabilizacion. En abril de 2008, la Asamblea Le- 
gislativa paulista voto una nueva norma legal, 26 sancionada por el gobernador, 
restringiendo a seis el numero de ausencias abonadas de los servidores publicos, 
unicamente por motivos de salud, cantidad esta que antes era irrestricta. En 
tanto el Sindicado de los Profesores, contrario a esta medida, se manifesto en 
la plaza publica quemando libros y manuales de orientation pedagogica para 
profesores y alumnos, elaborados por la actual administration de la Secretaria 
de Educacion. 

La sociedad civil y los medios de comunicacion, por otro lado, se mantu- 
vieron al margen y no se manifestaron en esta materia tan importante para el 
mejoramiento de la calidad de la educacion. 

Mientras tanto, en la medida en que las escuelas de la mayoria de los paises 
de America Latina no tienen autonomia para contratar y despedir a sus profe- 
sionales, el Ejecutivo y el Legislativo necesitan ser requeridos y responsabiliza- 
dos en las areas de su competencia por la sociedad civil, pues les corresponde 
a ellos: 

• Crear una politica de personal diferenciada, con sanciones y estimulos sig- 
nificativos (bonificaciones, financiamiento habitacional especial, puntua- 
cion diferencial para efectos de jubilation, etc.), que estimule, inclusive, a 
los profesores y directores mas capacitados, a mantenerse en las escuelas, 
principalmente en las que reciben a los nifios mas pobres, asi como aque- 
llas con las mayores dificultades de aprendizaje. 

• Establecer criterios claros y efectivos de premiacion para las escuelas que 
presenten las mejores ganancias agregadas en un determinado periodo de 
tiempo, lo que ciertamente las incentivara a innovar en sus practicas pe- 
dagogicas y a comprometerse con el mejoramiento del aprendizaje de los 
alumnos. 



Ley Complementaria 1041/2008 publicada por el Diario Oficial del Estado (D.O.E), el 17 
de abril de 2008, Seccion I y II. Sao Paulo, Imprenta Oficial del Gobierno del Estado de Sao 
Paulo. 



117 



POLITICAS EDUCATIYAS Y COI IESION SOCIAL EN AMERICA LATINA 



Utilizar los resultados de la evaluation de las escuelas para orientar las to- 
mas de decisiones en politicas publicas, principalmente en lo que se refiere 
a los programas de apoyo y formacion continua del magisterio, en fun- 
cion de los problemas de rendimiento escolar identificados, priorizando 
las escuelas con las evaluaciones mas negativas. 



Conclusion 

Este articulo tuvo como objetivo analizar el impacto de los cambios ocurridos 
en la autonomia y en la participacion de la comunidad en la gestion de la escue- 
la, como parte de la polftica de descentralizacion emprendida por el gobierno 
brasileno a partir de la decada de 1980. 

Segiin se constato, no hay como retroceder -la descentralizacion es una 
realidad en America Latina- y si, de un lado, amplio considerablemente los ni- 
veles de autonomia y participacion en las escuelas publicas, de otro, no siempre 
garantizo el aprendizaje exitoso para todos. 

En el transcurso de este articulo, al tratar los diferentes aspectos de la 
descentralizacion, las conclusiones y reflexiones ya fueron presentadas; sin em- 
bargo, vale destacar todavia algunos presupuestos basicos que necesitan estar 
presentes para que la participacion derive en el mejoramiento de la calidad de 
la educacion: 

• Integration y sinergia entre las diversas politicas publicas para el incre- 
mento efectivo de la participacion en el ambito de la gestion general de la 
educacion y de la gestion de las escuelas. En otras palabras, es necesario 
que los sistemas educacionales esten decididos a promover la participacion 
en las comunidades y en las escuelas, y creen mecanismos claros y especifi- 
cos de transferencia de poder y de recursos, pasando y superando el piano 
de las intenciones al piano de la action. 

• Estructuracion de cursos de formacion de profesores y gestores educacio- 
nales de modo de fortalecer en estos profesionales de la educacion el com- 
promise con la participacion y el dominio del conocimiento y actitudes 
favorables a la practica de una gestion escolar democratica. 

• Oferta sistematica de information y modalidades de capacitacion a la po- 
blacion, en general, sobre temas relacionados con la gestion escolar, para 
tornarla lo suficientemente clara respecto a las cuestiones educacionales. 
No hay duda de que la information y la presion de la sociedad civil son 



118 



Capi'tulo 3 GESTION DE LOS SISTEMAS ESCOLARES: jQUE CAMINOS SEGUIR 



elementos fundamentales para que el sistema educativo de respuestas mas 
efectivas a las necesidades de los ciudadanos. 27 
• Implantation de sistemas de evaluation que permitan verificar el desem- 
peno escolar, la calidad de la education y el impacto real de las polfticas 
educacionales. Es fundamental estimular el fortalecimiento de una cultura 
de transparencia, de information a la poblacion sobre los resultados de las 
evaluaciones y de rendition de cuentas, no siempre presente en los siste- 
mas educacionales. 28 

Finalmente, cabe recordar que la descentralizacion en si misma no lleva a 
un aumento general en la responsabilizacion de los actores involucrados. Por 
lo tanto, para asegurar exito en las reformas de descentralizacion es necesario 
capacitar agentes locales para que puedan desempefiar sus nuevas responsa- 
bilidades administrativas, evaluadoras y financieras, y asi enfrentar y modelar 
el clientelismo a nivel estatal, municipal y en las mismas escuelas (Meade y 
Gershberg 2006). 



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En Brasil, hay innumerables iniciativas de organizaciones no gubernamentales cuya propuesta 
es aumentar el nivel de informacion sobre la educacion. Es el caso, por ejemplo, de la Cartilla 
«Derechos del Estudiante», elaborado por la ONG Protagonistas (www.protagonistes.org. 
br), con el objetivo de garantizar a los padres y alumnos informacion y conocimientos sobre 
sus derechos, deberes y canales de participation para el mejoramiento de la Escuela Publica. 
En paises en los cuales la educacion publica es gratuita, no es extrafia la imagen de que la 
cuenta la paga «el gobierno». Destruir esta imagen, de tal forma que se tenga claridad de que 
los servicios educacionales son pagados por los ciudadanos, es una etapa esencial cuando se 
quiere que la misma poblacion fiscalice la prestation de servicios en esta area. 



119 



POLITICAS EDUCATTv'AS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



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Rico, junio. 



121 



POLITICAS EDUCATTVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



Anexos 



Anexo I 
Iniciativas de reformas educacionales en America Latina* 





Argentina 


1987 


Transferencias de escuelas primarias para provincias 


Alta 




1991 


Transferencia del nivel secundario y el restante del primario, y de las 


Alta 




1993 


escuelas vocacionales hacia provincias 

Ley Nacional de la Education: responsabilidades de los gobiernos national 

y de las provincias; reforma curricular; evaluation nacional de estudiantes 


Moderado 


Bolivia 


1994 


Desarrollo institutional del Ministerio de la Education 


Moderado 






Reforma curricular 


Moderado 






Capacitacion y profesionalizacion de profesores 


Moderado 






Nuevos patrones y promotion de contratacion 








Enfasis en la education rural bilingiie y para ninas 








Consejos escolares 








Evaluation nacional de estudiantes 




Brasil 


1980s-1993 


Autonomfa financiera de las escuelas 


Alta 


Fechas variadas 


1990s 


Democratization de la selection de los directores de las escuelas (election) 


Moderado 


por estados 


1983-1993 


Consejos escolares 


Moderado 




1988 


Evaluation nacional de los estudiantes 


Alta 




1991 


Autonomfa a los sistemas municipales de education 


Alta 




1993 


Plan Decenal de la education nacional 


Moderado 


Chile 


1981 


Devolution de la responsabilidad administrativa para municipios 


Alta 




1990 


Sistema de subvention por alumno (vouchers) 


Alta 




1991 


Programa de Reduction de la Pobreza 


Alta 




1993 


Recentralizacion de las relaciones de trabajo 


Alta 




1995 


Mejoramientos pedagogicos 


Moderado 




1997 


Mayor autonomfa escolar 


Moderado 






Incentivos financieros en funcion del desempeno de la escuela 


Moderado 


Colombia 


1989-1993 


Descentralizacion hacia municipios y autonomfa de las escuelas 


Moderado 




1994 


La Ley Nacional de la Education fortalece el papel de las instancias 


Moderado 




1996 


estatales 

Pagos de incentivo a los profesores 


Moderado 


Costa Rica 


1996 


Vinculacion de 6% del GDP para education 


Moderado 






Ampliation de la Jornada escolar 


Alta 






Pago de los profesores vinculados al desempeno 


Moderado 


Republica 


1997 


Ley Nacional de Education: 


Moderado 


Dominicana 




descentralizacion/participacion de la comunidad; reforma curricular; capa- 
citacion de profesor/director de escuela; evaluation nacional de estudiantes 




Ecuador 


1996 


Nueva estructura para education basica 


Moderado 




1998 


Nuevo modelo de pedagogfa 


Bajo 






Descentralizacion 


Bajo 






Consejo de Padres 


Bajo 






Evaluation del profesor 


Bajo 






Subsidios a las familias 


Pendiente 



122 



Capitulo 3 GESTION DE LOS SISTEMAS ESCOLARES: jQUE CAMINOS SEGUIR 





El Salvador 


1991 


Descentralizacion de las escuelas rurales, consejos comunitarios, autono- 

mia de la escuela 

Ley Nacional de la Education 

Carrera de los profesores 


Moderado 
Moderado 
Bajo 


Guatemala 


1991 
1993 
1994 


Ley Nacional de la Education 

Desarrollo de programa nacional de education 

Infra-estructura y libros textos 

Consejo de Padres 

Descentralizacion 


Bajo 
Moderado 

? 


Honduras 


1995 
1996 


Descentralizacion 

Ley Nacional de la Education 

Plan Nacional de mejoramiento de la education 


Bajo 
Bajo 


Mexico 


1992 


Descentralizacion para los estados 
Consejo de Padres 
Carrera progresiva para profesores 
Reforma curricular 


Alta 

Moderado/bajo 

Moderado 


Nicaragua 


1991 
1993 


Consejo de Padres 

Reforma curricular (libros textos) 

Autonomia de la escuela 


Moderado 

Alta 

Moderado 


Panama 


1997 


Consejos escolares regionales y locales 


Moderado 


Peru 


1992 


Descentralizacion para consejos municipales 
Consejo municipal administra las relaciones de trabajo 
Sistema de becas (vouchers) 
Evaluation nacional de estudiantes 


Pendiente 
Pendiente 
Pendiente 
Pendiente 


Uruguay 


1995 


Expansion de la escolaridad 
Capacitacion de profesores 
Reforma curricular 


Moderado 
Moderado 
Moderado 


Venezuela 


1989 
1990 


Descentralizacion hacia los estados 

Carrera del profesor 

Fondos publicos para education particular 


Bajo 

Moderado 

Alta 



Fuente: Table 1.2, Grindle (2004:9-10). 

• La tabla incluye reformas significativas que propusieron introducir cam- 
bios relevantes en los sistemas educacionales, asi como las que fueron 
practicamente simbolicas. La inclusion en la tabla no implica la imple- 
mentation exitosa de la reforma. 

• El grado de implementation es una estimativa de como la reforma ocurria 
en la practica al final de la decada. No se refiere al mejoramiento de la 
calidad de la ensefianza que el cambio pueda haber ocasionado. 



123 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



Anexo II 

Mapeo de las acciones realizadas por los Consejos Escolares, 

segiin area de actuacion 



Gestion 
institutional 



Bolivia 



Brasil 
Colombia 



Orienta las demandas y expectativas de la comunidad sobre la escuela y sus necesida- 
des de aprendizaje. 

Aprueba la formulation y supervisa la ejecucion del proyecto educative. 

Firma el balance final de rendition de cuentas, elaborado por el director, con el repre- 
sentante de los profesores. 

Participa de la formulation del proyecto pedagogico de la escuela. 

Toma decisiones que definen el funcionamiento de la escuela. 



Participa de la formulation y de la evaluation del proyecto institutional y del proyecto 
pedagogico de la escuela y los somete a la aprobacion de la Secretaria Territorial de 
Education. 



Establece premios y sanciones, buscando el buen desempeno academico y social del 
alumno. 



Estimula la creation de asociaciones de padres y de estudiantes. 



Reglamenta los procesos de election promovidos por la escuela. 



Gestion 
pedagogica 



Bolivia 



Participa de la supervision del cumplimiento del calendario escolar. 



Orienta y apoya el desarrollo de actividades curriculares y extracurriculares. 



Define, conjuntamente con el director de la escuela, la adoption de la modalidad 
bilingiie. 



Brasil 
Colombia 



Guatemala 



Practicamente no participa de esta area, segiin resultados de un estudio en diez 
escuelas de Ceara. 

Aprueba el plan de estudios y el plan anual de actualization academica del personal 
docente. 

Analiza con el director los resultados de las evaluaciones periodicas de competencias y 
de las pruebas esta tales. 

Supervisa que todos los estudiantes participen de estas pruebas. 

Participa de la elaboration de pianos de mejoramiento y de evaluation de los resulta- 
dos obtenidos. 

Promueve actividades de formation para los padres de familia, a fin de desarrollar 
estrategias de seguimiento de sus hijos y fomentar la practica de habitos de estudio. 

Se hace representar por un padre en la Comision de Evaluation y promotion de la 
institution responsable por la promotion de los alumnos al final del ano lectivo. 

Define el horario y el calendario escolar. 

Monitorea la frecuencia escolar. 



Honduras 



Monitorea la frecuencia y los resultados escolares 



La unidad de coordination del programa monitorea las politicas y estrategias curri- 
culares. 



Nicaragua 



Define el calendario escolar, el horario y la carga horaria por disciplina. 



Elije la metodologfa a ser adoptada y selecciona algunos textos. 



Establece normas para la evaluation de los alumnos. 



124 



Capi'tulo 3 GESTION DE LOS SISTEMAS ESCOLARES: jQUE CAMINOS SEGUIR 



Gestion 
administrativa 



Boliv 



Brasil 



Colombia 



El Salvador 



Guatemala 



Honduras 



Nicaragua 



Aprueba la formulation y ejecucion de las sumas de dinero disponibles para la ejeecu- 
cion del proyecto educativo. 

Administra aportes extraordinarios y todos los recursos que la escuela recibe. 
Solicita autorizacidn y supervision del gobierno municipal y de la Asamblea General 
de Padres para recaudar otros recursos financieros 



Invierte recursos recaudados por iniciativa de la escuela en infraestructura y mobiliario. 

Participa de la supervision de los profesores. 

Controla la frecuencia y evalua el desempefio de los directores, profesores y personal 

administra tivo. 

Supervisa el mantenimiento y costo de la infraestructura y del mobiliario. 

Recomienda, para premiacion, al docente que haya demostrado el mejor desempefio, 

observadas las normas vigentes. 



Administra recursos transferidos por el nivel federal; tambien los recursos del nivel 
estatal en los estados en que esto ocurre. 



Participa de la rendition de cuentas de recursos utilizados en los servicios de manteni- 
miento, reformas, adquisicion de material y capacitacion. 



Aprueba el presupuesto de recursos recibidos y de gastos de los recursos propios de la 
escuela y los provenientes de pagos autorizados efectuados por los padres (derechos 
academicos regulados por el gobierno nacional para los colegios estatales y uso de 
libros de texto y similares). 

Aprueba el presupuesto y monitorea el Fondo de Servicios Educativos, creado para 
atender pagos de salarios y tributos sociales del personal (el director es el ordenador 
de gastos y responde fiscalmente por el uso adecuado de los recursos). 
Es responsable del mantenimiento preventivo de las instalaciones. 



Participa de la evaluation de docentes, directores y personal administrativo de la 
institution. 



Administra recursos transferidos mensualmente por el Ministerio de Hacienda a 
traves de sus oficinas departamentales: para dotation de la escuela y pago de salarios 
de docentes y beneffcios sociales. 



Selecciona, contrata, paga, supervisa, evalua y despide a los profesores (contratos por 

un afio, pudiendo ser renovados). 

Administra fondos transferidos trimestralmente por el Ministerio de Finanzas via 

PRONADE: cuota fija que incluye pago de docentes y materiales y desayuno para 

alumnos (normas restrictivas de gasto). 

Administra recursos para la construction y mantenimiento de la infraestructura. 



Selecciona, contrata, paga, supervisa y despide (contratos de un afio). 



Administra fondos transferidos trimestralmente por el Ministerio de Hacienda: pago 
de docentes, adquisicion de materiales educativos y mantenimiento de la escuela 
(normas restrictivas para uso de los recursos). 



Selecciona, contrata, paga, supervisa y despide (contratos de un afio). 

Administra fondos transferidos mensualmente por el Ministerio de Finanzas, inclusive 

para pago de salarios; es posible incrementar el salario con fondos reunidos por la 

escuela. 

Decide destino de los recursos aportados con autonomi'a. 



Busca recursos adicionales, establece las tarifas escolares y administra los fondos 
para la adquisicion de materiales escolares, para construction y mantenimiento de la 
infraestructura. 



Contrata y despide a profesores y personal administrativo a traves del director. 
Supervisa el desempefio de los docentes y establece incentivos; el salario puede ser 
aumentado en hasta 25%, sobre la base de las asistencias de profesores y alumnos. 



125 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 





Gestion clima 
escolar 


Colombia 


Valoriza las especificidades del mundo rural, integrando elementos del area agrfcola y 
de las festividades locales como una manera de entender la comunidad local y de crear 
vinculos con la escuela. 




Adopta el manual de convivencia de la institution y actua como una instancia para 
resolver conflictos, agotados los procedimientos institucionales. 




Tiene como objetivo mejorar la autoestima y el ambiente de convivencia. 




Bolivia 


Integra elementos de bilingiiismo y de identidad etnica que compiten para conferir 
una especificidad propia a las escuelas. 




El Salvador 


Favorece el perfeccionamiento del clima escolar mediante el abordaje de temas rela- 
cionados con la participation y la democracia. 


Gestion de las 


Bolivia 


Promueve la articulation de las organizations territoriales de base. 


relaciones de la 
escuela con el 
entorno 


Colombia 


Cuenta con un representante del sector productivo. 



Fuente: Lopez (2005). 



126 



Capftulo 3 GESTION DE LOS SISTEMAS ESCOLARES: jQUE CAMINOS SEGUIR 

Anexo III 

Atribuciones de los Consejos Escolares de 19 estados brasilefios, 

segun normas legales de su funcionamiento 



Grandes areas de actuation 








Funcion 


Srevisi 


'a 








>ni 


Delih 


rativa 


Com 


•ultiva 


Fiscal 


Movilizadora 


me 


ncion 


1. Planificacion de la escuela 


N 


% 


N 


% 


N 


% 


N 


% 


N 


% 


Piano de action (anual) 


6 


33,3 


5 


27,8 





0,0 





0,0 


7 


38,9 


Directrices, metas y prioridades 


6 


33,3 


2 


11,1 





0,0 





0,0 


10 


55,6 


Calendario escolar 


1 


5,6 


6 


33,3 


1 


5,6 


2 


11,1 


8 


44,4 


Evaluation desempefio/escuela 


2 


11,1 


6 


33,3 


2 


11,1 


2 


11,1 


6 


33,3 


Supervision general 





0,0 





0,0 


1 


5,6 


1 


5,6 


16 


88,9 


2 . Proyecto pedagogico 


N 


% 


N 


% 


N 


% 


N 


% 


N 


% 


Elaboration y aprobacion 


5 


27,8 


5 


27,8 





0,0 





0,0 


8 


44,4 



Ejecucibn/evaluacion 
Propuesta auricular 
Reglamento escolar 



0,0 

0,0 

16,7 



3 16,7 
3 16,7 
6 33,3 



1 5,6 
0,0 
0,0 



3 16,7 
0,0 
0,0 



ncieros 

Plan de aplicacion de recursos 
Prestation de cuentas 
Plan de expansion de la escuela 
Contratacion de servicios 



N 



0/ 
/O 



N 



0/ 

/o 



N 



0/ 

/o 



N 



0/ 

/o 



13 



1 
1 



72,2 
0,0 
5,6 
5,6 



1 5,6 

0,0 

0,0 

3 16,7 



0,0 

0,0 

1 5,6 
1 5,6 



1 5,6 
12 66,7 

2 11,1 
2 11,1 



11 61,1 
15 83,3 
9 50,0 



N 



0/ 
/O 



3 16,7 

6 33,3 

14 77,8 

11 61,1 



Aceptacion de donaciones 



4 22,2 







0,0 







0.0 







0,0 



14 77,! 



Captation de recursos 
Utilization de espacios 
Realization de obras 



0,0 

16,7 
0,0 



0,0 

1 5,6 
0,0 



2 11,1 
0,0 
0,0 



0,0 
0,0 
4 22,2 



16 88,9 

14 77,8 
14 77,8 



4. Relaciones escuela-comunidad 


N 


% 


N 


% 


N 


% 


N 


% 


N 


% 


Programas interaction escuela/comunidad 


2 


11,1 


2 


11,1 


5 


27,8 





0,0 


9 


50,0 


Sociedades y convenios 


2 


11,1 


3 


16,7 


1 


5,6 





0,0 


12 


66,7 


Realization eventos (culturales) 


2 


11,1 


1 


5,6 


4 


22,2 





0,0 


11 


61,1 


Creation de instituciones auxiliares de la escuela 


1 


5,6 





0,0 





0,0 





0,0 


17 


94,4 


Fortalecimiento de la escuela 





0,0 





0,0 


1 


5,6 





0,0 


17 


94,4 


5. Cuestiones administrativas y disciplinarias 


N 


% 


N 


% 


N 


% 


N 


% 


N 


% 


Investigaciones y procesos 


1 


5,6 


2 


11,1 


1 


5,6 





0,0 


14 


77,8 


Penalidades disciplinarias 


2 


11,1 


2 


11,1 





0,0 





0,0 


14 


77,8 


Cumplimiento de normas 





0,0 


1 


5,6 


2 


11,1 


2 


11,1 


13 


72,2 


Practica probatoria de servidores 


1 


5,6 





0,0 





0,0 





0,0 


17 


94,4 



Destitution del director 


3 


16,7 





0,0 





0,0 





0,0 


15 


83,3 


Designacion/despido del vicedirector 


1 


5,6 


1 


5,6 





0,0 





0,0 


16 


88,9 


Hoja de pago 





0,0 





0,0 


1 


5,6 





0,0 


17 


94,4 


Estatuto del magisterio 





0,0 





0,0 





0,0 


1 


5,6 


17 


94,4 



6. Gestion del Consejo Escolar 


N 


% 


N 


% 


N 


% 


N 


% 


N 


% 


Elaborar reglamento/estatuto 


7 


38,9 


1 


5,6 





0,0 





0,0 


10 


55,6 


Elegir su presidente 


7 


38,9 





0,0 





0,0 





0,0 


11 


61,1 


Capacitacion de sus miembros 





0,0 





0,0 


3 


16,7 





0,0 


15 


83,3 


Prestation de cuentas del consejo 





0,0 


1 


5,6 





0,0 





0,0 


17 


94,4 


Desligamiento miembros CE 





0,0 


4 


22,2 





0,0 





0,0 


14 


77,8 



Fuente: Consejos Escolares: una estrategia de gestion democratica de la education publica. Disponible en: 
http://portal.mec.gov.br/seb 



127 



Capitulo 4 

LA PROFESION DOCENTE: 

LECCIONES PARA DISENADORES 

DE POLITICAS SOBRE REFORMAS 

QUE FUNCIONAN 

Denise Vaillant 



Introduction 

J_/a revision de la literatura a nivel internacional y latinoamericano muestra que 
las nuevas expectativas y los desafios enfrentados por las sociedades y las econo- 
mics sitiian a la education en el centro del debate y a los docentes como actores 
clave. En este escenario, los responsables educativos enfrentan el reto constante 
de disponer de un numero suficiente de maestros que sean competentes, que 
permanezcan motivados y que tengan condiciones laborales adecuadas durante 
toda su carrera profesional. Una de las tareas esenciales hoy en America latina es 
la de encontrar la manera de mejorar las perspectivas de carrera de los docentes 
y de modificar el imaginario colectivo referido a esta profesion. Para avanzar en 
la busqueda de soluciones, este articulo busca identificar las experiencias con 
buenos resultados para mejorar la consideration social hacia los docentes, su 
contexto de actuation y la formation recibida. La superacion de la situation ac- 
tual pasa, conjuntamente, por devolver la confianza en si mismos a los docentes; 
pero tambien, por mejorar las condiciones de trabajo; asegurar una formation de 
calidad y por exigir que los docentes se responsabilicen por sus resultados. Plan- 
tear este cambio de perspectiva exige un apoyo decidido de los propios maestros, 
de la Administration educativa y del conjunto de la sociedad. Es posible suponer 
entonces que algunas transformaciones son viables a corto y mediano plazo en 
America Latina con politicas adecuadas que se sostengan en el tiempo. 



I. (jEs LA DOCENCIA UNA PROFESION? 

La busqueda de «lo profesional» en la docencia involucra un debate amplio 
sobre las profesiones, su significado y sus alcances terminologicos (profesion, 



129 



POLITICAS EDUCATWAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



profesionalizacion, profesionalismo). El tema es complejo y su analisis pasa ne- 
cesariamente por estudiar sus orfgenes, evolution, organizaciones, entre otros, 
en un contexto y un tiempo determinado (Vaillant 2004). 

El concepto de profesion es el resultado de un marco sociocultural e ideo- 
logico que influye en una practica laboral, ya que las profesiones son legiti- 
madas por el contexto social en que se desarrollan. Por tanto, no existe «una» 
definition, sino que profesion es un concepto socialmente construido, que varia 
en el marco de las relaciones de acuerdo con las condiciones sociales e histori- 
cas de su empleo. 

Las caracteristicas de una profesion se modifican segiin quien proponga 
las definiciones, aunque algunos componentes se repiten en la literatura. Tur- 
ner y Hodge (1970:25) consideran que a pesar de que los modelos de las pro- 
fesiones constituyen tipos ideales, existe una tendencia en sociologia hacia una 
conceptualization unitaria de las profesiones. 

Por su parte Wilensky (1964:138) sefiala que cualquier profesion que 
reclame legitimidad, debe disponer de fundamentos tecnicos suficientes como 
para sustentar dicho reclamo. Ademas, debe tener un ambito bien delimitado, 
poseer requisitos para la formation de sus miembros y convencer al publico 
de que sus servicios son especialmente confiables. Blankenship (1977:5) sin- 
tetiza las caracteristicas de las profesiones a partir de los escritos de nueve 
sociologos e identifica los siguientes rasgos comunes: un codigo etico, diplo- 
mas y certificados, centros de formation, conocimiento especializado, auto- 
regulacion, valor de servicio publico, y los colegas como grupo de referenda 
principal. 

A diferencia de lo que ocurre en otros ambitos profesionales, los autores 
que estudian la profesionalizacion docente desde diversos campos, 1 muestran 
que los requisitos de profesionalidad son multiples y que varian significativa- 
mente. Es asi que ciertos autores se preguntan en que medida la docencia es 
realmente una profesion o no. 

Fernandez Perez (1995) sefiala que toda profesion deberia caracterizarse 
por la posesion de un saber espetifico no trivial, de cierta complejidad y dificul- 
tad de dominio, que distinga y separe a los miembros de la profesion de quienes 
no lo son. Ademas, es fundamental la autopercepcion de maestros y profesores, 
identificandose a si mismos con nitidez y cierto grado de satisfaction como 
profesionales. Esto implica cierto nivel de institutionalization, en cuanto a las 
normas exigidas para el ejercicio de la profesion. 



Entre otros, la sociologia de las profesiones, la psicologia de la profesion, la historia de la 
profesion, el desarrollo economico y el mercado profesional. 



130 



Capltulo 4 LA PROFESION DOCENTE 

El resultado entre contrastar la docencia con diversas profesiones so- 
cialmente aceptadas suele ser para algunos autores la confirmation de que la 
docencia no es aiin una profesion. Asi, Marcelo (1994:137) evalua que la en- 
sefianza no reiine ni los requisitos generates ni los particulares, por lo que no 
podria ser considerada una «verdadera profesion». Este autor senala que el 
periodo formativo de los docentes no es prolongado; que no se dispone de una 
estructura de conocimiento que explique y de direction a la practica de la pro- 
fesion docente; que falta frecuentemente una cultura comun a los docentes que 
se transmita a los candidatos a profesor; que la socialization de los profesores 
a traves de las practicas de ensefianza es a menudo un proceso casuistico y no 
atendido sistematicamente; que como resultado de las caracteristicas anterio- 
res, las barreras entre los miembros y no miembros de la profesion son debiles o 
inexistentes; que la remuneration economica y muchas veces el prestigio social 
no son comparables con los que se encuentran en otras profesiones. 

Diversos estudios han planteado que, a diferencia de lo que ha sucedido en 
la docencia, las ocupaciones que se han convertido en verdaderas profesiones 
han adoptado modalidades de control profesional en sustitucion de las buro- 
craticas, lo que supone la aplicacion de criterios rigurosos, determinados por la 
propia tarea para la initiation a la profesion (de forma de asegurar la compe- 
tencia para el ejercicio profesional) y, ademas, un control profesional sobre la 
estructura y el contenido del trabajo (Marcelo 1995). 

Segiin Avalos (1996), en la decada de 1990 se asiste a una revitalizacion 
del concepto «profesional» del docente, diferente a la que se afirmo desde la 
literatura referida a la sociologia de las profesiones en los afios sesenta: «E1 en- 
fasis hoy dia se pone no en la defensa de la docencia como profesion sino en la 
funcion de construction de la profesion por parte del propio docente, realizada 
a traves del conocimiento que le entrega su experiencia y de las oportunidades 
de ampliar su vision a las que tiene acceso...». De ahi la importancia que ad- 
quieren los conceptos de «desarrollo profesional» y «autonomfa profesional». 
El primero ha practicamente sustituido en el ambito international al termino 
«formacion en servicio». Asi, el proceso de formation se define como un con- 
tinuo y se pone el acento en las necesidades que se suceden en distintas etapas 
de la vida profesional (con la clasica distincion entre profesores noveles y expe- 
rimentados) o segun diferentes tipos de experiencias. 

Para un buen mimero de autores, la profesionalizacion esta asociada a un 
desempefio autonomo, con responsabilidad sobre la tarea que se desempena. 
Pero estos rasgos no se legislan, sino que se construyen a partir de la confluen- 
cia de tres elementos (Vaillant 2005 a): la existencia de un entorno laboral ade- 
cuado, una formation initial y continua de calidad, y una gestion y evaluation 
que mejore la practica laboral de los docentes. 



131 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCLVL EN .AMERICA LATINA 



1 . La situation en America Latina 



Desde hace algun tiempo los maestros y profesores estan en el centro del «pro- 
blema educativo», pero tambien son el factor estrategico de su solucion, y ello 
por razones que aparentemente son contradictorias y que Fullan (1993) resume 
en su muy citada frase: «los docentes tienen el honor de ser, simultaneamente, 
el peor problema y la mejor solution en educations Ellos ocupan un lugar de 
privilegio en el escenario de la politica educativa latinoamericana, marcada por 
los exitos y fracasos de las reformas que se implementaron durante los ultimos 
15 afios en la mayoria de los paises. 

Una de las problematicas principales con que se enfrentan las polfticas 
publicas en el sector education en la actualidad es como mejorar el desempefio 
de los docentes. Los diagnosticos coinciden en sefialar que las propuestas tradi- 
cionales ya no alcanzan. Pero hay tambien fuertes evidencias de que no es sim- 
ple determinar cuales son los cambios adecuados y mucho menos ponerlos en 
practica. Segun Namo de Mello (2005a), los maestros son parte del problema 
en virtud de su falta de preparation, del corporativismo, del acomodarse a una 
carrera que expulsa a los mejores. Pero deben ser parte de la solution, porque 
sin la participation, compromiso y dedication de los profesores sera imposible 
superar la desigualdad educational. Es necesario poner a aprender a la fuerza 
laboral docente latinoamericana y a ensefiar a alumnos que desafian la pedago- 
gia de la uniformidad. Es tan simple como eso, y muy dificil. 

Tal como se indico mas arriba, nuestra tesis principal es que la profesiona- 
lizacion de los docentes se construye a partir de la confluencia de tres elemen- 
tos: la existencia de condiciones laborales adecuadas, una formation de calidad, 
y una gestion y evaluation que fortalezca la capacidad de los docentes en su 
practica. Sin embargo, el contexto actual en la mayoria de los paises latinoame- 
ricanos esta marcado por: 

• Un entorno profesional que presenta dificultades a la hora de retener a 
los buenos maestros y profesores en la docencia. Son escasos los estimulos 
para que la profesion docente sea la primera option de carrera. A esto se 
agrega condiciones de trabajo inadecuadas y serios problemas en la estruc- 
tura de remuneration e incentivos. 

• Muchos maestros y profesores estan muy mal preparados y ademas el 
cuerpo docente necesita un perfeccionamiento mediante un esfuerzo ma- 
sivo de formation en servicio. 

• La gestion institutional y la evaluation de los docentes no ha actuado por lo 
general como mecanismo basico de mejora de los sistemas educacionales. 



132 



Capltulo 4 LA PROFESION DOCENTE 



Pese a estos patrones comunes, todo analisis sobre situation de los docen- 
tes a nivel latinoamericano debe tener en cuenta las variaciones significativas 
existentes entre los diferentes paises de la region. Es pues con extrema precau- 
tion que formulamos dos preguntas principales: 

• <;Cuales son las politicas educativas que promueven con dici ones laborales 
adecuadas, una formation initial de calidad, instancias de desarrollo profe- 
sional y una gestion y evaluation que fortalezca a los docentes en su tarea 
de ensefianza? 

• jComo lograr que esas politicas se formulen y se mantengan en el tiempo? 

Un sistema educativo no sera mejor que los maestros con los que cuenta. 
Esto genera un doble reto: atraer candidatos bien calificados y promover su 
mejor desempeno para lograr buenos aprendizajes en los estudiantes. En las 
secciones que siguen buscaremos identificar algunas estrategias y politicas que 
han tenido exito en la mejora de la docencia. 



2. Un gran desafio: el reconocimiento social 

La idea de que la sociedad subestima a los maestros ha sido tema de muchos 
libros que se han ocupado de la cuestion. 2 Ademas, los propios docentes pare- 
cen estar convencidos de que es asi. Muchos son los maestros en Latinoamerica 
desilusionados, que abandonarian la profesion si surgiese otra oportunidad. 

Resulta por lo demas ilustrativo las declaraciones de diversos actores so- 
ciales recogidas en la prensa o en diversos estudios. 3 Estos suelen reiterar la 
importancia de la education y de sus maestros, pero al mismo tiempo no pa- 
recen brindarles la apreciacion necesaria para que estos sientan orgullo de su 
profesion. Las expectativas son grandes, pero la valoracion es escasa. 

Es dificil medir el reconocimiento de una profesion por parte de la socie- 
dad y mas aun su prestigio social. En general, se dice que una profesion goza 
de cierta valoracion social cuando sus representantes ofrecen un servicio que 
la sociedad aprecia y considera importante. Ademas, la opinion publica estima 
que este reconocimiento deberia recompensarse con un nivel salarial acorde al 
trabajo que se desempena. 

La cuestion del reconocimiento social de la profesion docente puede 
considerarse desde dos angulos: como valoran los «no docentes» el trabajo 



Ver entre otros, Huberman et al. (2000). . 

Ver casos presentados en Vaillant y Rossel (2006). 



133 



POLITICAS EDUCATTVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



desempefiado por los maestros y como sienten los propios docentes la consi- 
deration social hacia su labor. Si nos referimos a los primeros, estos suelen des- 
valorizar la profesion docente. En cuanto a los propios maestros, estos sienten 
tambien que la docencia no es suficientemente valorada. Asi en Argentina, casi 
dos terceras partes de maestros encuestados para un estudio sobre la condi- 
tion docente, 4 afirmaron no sentirse apreciados por la sociedad y expresaron 
que su profesion ha perdido prestigio social en los ultimos afios. Los datos 
son contundentes: el 68% de los docentes peruanos, el 40% de los brasilefios, 
el 36% de los uruguayos y el 47,5% de los argentinos expreso su deseo de 
abandonar la docencia. Los encuestados manifestaron que preferirian ejercer 
cualquier otra actividad en el ambito educativo, ocupar cargos directivos o 
dedicarse a otra cosa. 

El sentimiento de perdida de prestigio social y deterioro de imagen frente 
a la sociedad pareceria evidenciarse en una serie de sintomas criticos como los 
siguientes: numero decreciente de bachilleres con buenos resultados de esco- 
laridad que optan por ser maestros, bajos niveles de exigencia de las universi- 
dades e institutos de formation docentes para el ingreso a la carrera docente, 
perception generalizada entre los miembros de la sociedad de la mala calidad 
de la education basica asociada a la baja calidad de los docentes. Este problema 
generaria inconformismo y baja autoestima. 

Para contrabalancear la falta de reconocimiento social hacia los docentes, 
han surgido diversas iniciativas en la region latinoamericana, entre las cuales 
cabe destacar el Premio Profesor Nota 10, otorgado por la Fundacion Vitor 
Civita de Editorial Abril en Brasil. Pueden aspirar al premio todos los maes- 
tros de education basica, de primero a sexto grado, quienes deben presen- 
tar proyectos de aula exitosos de por lo menos un afio de implementation 
y resultados visibles. Los proyectos presentados son examinados por comi- 
siones seleccionadoras que luego de varias rondas escogen 40 finalistas. De 
estos se elige a los 10 profesores Nota 10 y finalmente queda un ganador 
final. El evento es transmitido por television en directo y recibe la atencion 
de un acontecimiento de primer nivel, con los finalistas alojados en un hotel 
de cinco estrellas. Un resultado importante de las premiaciones, que se puede 
mencionar, es que ha ayudado a jerarquizar la profesion. El premio tiene ya 
nueve afios de antiguedad y se ha convertido a la fecha en un evento de alta 
notoriedad en el pais. 5 



4 VerTenti(2005). 

5 Para mayor information, ver el website: www.novaescola.br 



134 



Capltulo 4 LA PROFESION DOCENTE 

Ta Ma N° 1 
EXPERIENCIAS PARA LA VALORACION SOCIAL DE LA DOCENCIA 



Premio Profesor Nota 10 Maestros de educacion basica con proyectos de aula exitosos de por lo menos un ano 

Brasil de implementation y resultados visibles. 

Premio Compartir al Maestro Maestros de primaria y secundaria con experiencias educativas relevantes debidamente 

Colombia evaluadas. 

Premio Maestro 100 Puntos Maestros de educacion basica con buenas practicas en el aula. 

Guatemala 

Fuente: elaboration propia. 

En Colombia, se promueve tambien un premio anual a la excelencia do- 
cente, el Premio Compartir al Maestro, cuyo proposito es rendir un homenaje 
a los maestros sobresalientes del pais, promover una valoracion social mas justa 
de la profesion docente, y apoyar y promover la profesionalizacion de la docen- 
cia. El Premio Compartir al Maestro se realiza desde el ano 1999, y se basa en 
un detallado procedimiento de selection y en una serie de visitas para conocer 
los proyectos que postulan al premio. Pueden participar profesores de escuelas 
publicas y privadas de preprimaria y primaria. Si es del nivel primario lo respal- 
dan las municipalidades y si es del nivel secundario lo patrocina el Estado. El 
premio cuenta con un periodico, Palabra Maestra, y con un aceitado mecanismo 
de selection mediante el cual se escogen las 26 propuestas que mejor reflejen 
el profesionalismo del maestro postulan te. Luego de recolectar information a 
partir de visitas, se seleccionan 18 nominados, de los cuales un reconocido ju- 
rado elige al Gran Maestro y los Maestros Ilustres. Como en el caso de Brasil, 
la premiacion se lleva tambien a cabo en un teatro y se elabora un libro con las 
mejores experiencias educativas. El evento cobra relevancia national porque es 
transmitido por television, y a este asisten las maximas autoridades educativas 
del pais, ademas de los sindicalistas. 

En el ano 2006 surgio en Guatemala la primera edition del Premio al 
Maestro 100. Esta experiencia se inspira en las actividades llevadas adelante en 
Brasil y Colombia, y se propone reconocer las buenas practicas en el aula e iden- 
tificar los proyectos innovadores de los mejores maestros o maestras del pais. 
Este premio constituye una iniciativa de la sociedad civil y cuenta con la partici- 
pation de universidades, empresas, fundaciones privadas y entidades internacio- 
nales, bajo la coordination de Empresarios por la Educacion de Guatemala. 

Los casos de Brasil, Colombia y Guatemala muestran algunos de los cami- 
nos que podran mejorar el reconocimiento social hacia los docentes. Otra posi- 
bilidad es considerar los rasgos actuales del entorno laboral e intentar prestigiar 
la profesion mediante estrategias que creen un entorno mas favorable. Esto es 
lo que veremos en los parrafos que siguen. 



135 



POLITICAS EDUCATIYAS Y COI IESION SOCIAL EN AMERICA LATINA 



II. LOS RASGOS SALIENTES DEL ENTORNO LABORAL 

Si analizamos los datos disponibles sobre docentes, podemos identificar una 
serie de rasgos a los que se debe prestar particular atencion a la hora de pensar 
las politicas educativas (Liang 2003; Navarro 2002; Siniscalco 2002; Vaillant y 
Rossel 2006). El cuerpo docente esta altamente feminizado, lo que contrarresta 
claramente con la distribucion de genero en otras profesiones no docentes, en 
las que suele predominar el sexo masculino o en las que la distribucion tien- 
de a ser mas equitativa. Aunque, hay paises como Bolivia o El Salvador que 
tienen una profesion docente menos feminizada que otros (como Costa Rica, 
Paraguay o Brasil). 

Grdfico N° 1 

PORCENTAJE DE MUJERES DOCENTES DE EDUCACION BASICAY MEDIA 

EN LATINOMERICA 



90% , 
80% — 
70%- 
60% - 
50% - 
40%- 
30%- 
20% — 
10% — 
0% 



85% 84% 



80% 



J854 — m^ 



-m%r 



72% 72% 



71% 



69% 

J=\ K» 65% e^ 



63% 63% 



** 3? ^ 



&r 



^ <? 



4f ^ ^ 



o 



s? ^ 



(*) Nota: en el caso de Peru, los datos de genero y promedio de edad corresponden a docentes de education 

primaria publica. 

Fuente: elaboration propia a partir de Navarro (2002) y Liang (2003). 

Los maestros de education basica tienden a ser mas jovenes que sus pares 
de paises desarrollados, donde la tendencia parece ser hacia el envejecimiento 
progresivo. 6 Sin embargo, a pesar de la relativa juventud de este cuerpo docente, 



De acuerdo al promedio elaborado por la OCDE en 2003, el 57% de los docentes de educa- 
tion primaria en estos paises tiene 40 afios o mas. En naciones como Suecia, Alemania o Re- 
publica Checa, mas de un tercio de los docentes de education primaria tienen 50 afios o mas. 



136 



Capltulo 4 LA PROFESSION DOCENTE 



la edad promedio de los maestros muestra variaciones importantes. Hay casos 
donde el promedio de edad llega a superar los 40 anos, como en Uruguay o 
Chile, mientras que en otros paises los promedios de edad llegan apenas a 26 
anos, como en Brasil o Venezuela. 



Grdfico N° 2 

PROMEDIO DE EDAD DE DOCENTES DE EDUCACION BASICAY MEDIA 

EN LATINOAMERICA 









40- 
35- 
30- 
25- 
20- 
15- 
10 
5- 




41, i 




41,; 


39,5 39,2 39 


















38 




3S 




in 




37," 




37,f 




37,: 


34,4 -u 














26,4 


26 


— 








(*) Nota: en el caso de Peru, los datos de genero y promedio de edad corresponden a docentes de educacion 

primaria publica. 

Fuente: elaboracion propia a partir de Navarro (2002) y Liang (2003). 



Por otro lado, la preparacion y los anos de educacion de los maestros 
es mas debil que la de sus pares en paises desarrollados e incluso que en 
otros paises en desarrollo. El promedio de educacion de los maestros y 
profesores latinoamericanos (12 anos) sigue siendo significativamente me- 
nor al que se registra en el grupo conformado por Estados Unidos, Japon 
y los paises de la OCDE (2005) -que es de 16 anos- y en otros paises en 
desarrollo. 7 Este sesgo negativo en terminos educativos de los docentes de 
la region da como resultado un escenario en el que, como algunos autores 



7 Paises como Egipto o Indonesia muestran porcentajes significativamente altos de profesores 
que tienen titulo universitario respecto de la mayoria de los paises latinoamericanos. 



137 



POLITICAS EDUCATWAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



han senalado, buena parte de los ninos y adolescentes latinoamericanos de 
contextos socioeconomics desfavorables asisten a escuelas en las que hay 
docentes empiricos. 8 

La evidencia reciente tambien sugiere que los docentes provienen de sec- 
tores y familias con menor capital cultural y economico en terminos relativos 
y que en estos hogares la incidencia de la vulnerabilidad economica tiende a 
ser significativamente mas alta que entre los hogares del resto de profesiona- 
les y tecnicos. Ademas, el modelo tradicional de profesion que complementa 
un porcentaje pequeno de los ingresos del hogar parece estar perdiendo vi- 
gencia, bajo la confirmation de que en algunos paises las docentes aportan, 
cualquiera sea la edad que tengan, no menos del 45% de los ingresos totales 
de su hogar. 9 

El desempeno en la ensefianza depende, entre otras cosas, de la posibilidad 
que el sistema tenga para atraer y reclutar buenos docentes, de las perspectivas 
ofrecidas por la carrera docente y tambien de las estrategias exitosas de dialogo 
con los sindicatos. Son estas tres tematicas clave las que desarrollaremos en los 
parrafos que siguen. 



1 . Estrategias para reclutar y atraer a la profesion 

Como ya hemos indicado, la docencia se ha transformado en una profesion que 
no atrae a los mejores candidatos. Quienes ingresan a los institutos de forma- 
tion tienen, en promedio, peor historial educativo que otros estudiantes que 
acceden a otros estudios mas valorizados socialmente. Pero esto es solo una 
parte de la cuestion, ya que existe un serio problema de retention, que hace 
que en muchos paises la desertion de la profesion sea una conducta frecuente 
que, logicamente, no afecta a los peores, sino a los mejores docentes, que son 
quienes tienen mas oportunidades de optar por puestos mejor retribuidos en 
otras areas. 

El desempeno de los maestros y profesores depende de un conjunto de fac- 
tores, entre los que se encuentran la formation, los recursos, la carrera docente, 



En Vaillant (2005a), se explica la situation de este tipo de maestros. Los docentes empiricos 
son maestros que no tienen una formation especffica. Son generalmente nombrados tempo- 
ralmente para resolver necesidades inmediatas; por ejemplo, en areas rurales, donde es di- 
ffcil conseguir maestros calificados. Algunos de ellos terminan moviendose a las ciudades y 
obteniendo nombramiento permanente. 
VerTenti(2005). 



138 



Capltulo 4 LA PROFESION DOCENTE 

los formadores y los incentivos. Estos ultimos constituyen uno de los temas 
que mas pasiones despiertan cuando se discute la calidad de la education: ,da 
estructura de remuneraciones y la carrera profesional de los docentes generan 
o no los incentivos necesarios para mejorar su desempeno? 

En la mayoria de los paises latinoamericanos, la estructura salarial paga 
por igual a los docentes sin tener en cuenta los desiguales esfuerzos y habilida- 
des. No se distingue entre quienes tienen buen o mal desempeno. Ademas, el 
salario se encuentra desvinculado de las actividades desarrolladas en los esta- 
blecimientos escolares, no se diferencia entre especialidades donde hay escasez 
de profesores y aquellas donde hay sobreoferta, y se considera la antiguedad 
como la principal razon de los aumentos salariales. Esto ultimo determina que, 
finalmente, se recompense mas bien la fidelidad que el desempeno efectivo en 
el trabajo. 

Para muchos autores, el tema de la atraccion a la profesion se relacio- 
na con el debate sobre los salarios docentes. Es esta una discusion en la que 
entran consideraciones referidas a la estructura legal y limitada de la Jornada 
laboral y las vacaciones durante los periodos sin clases. Estas caracteristicas de 
la profesion docente complejizan el analisis respecto a si el nivel actual de los 
salarios docentes es bajo o, con algunos supuestos, es mas alto que el de otras 
profesiones. 10 

Algunos autores (Vegas 2005) han estudiado la mejoria de la ensefianza 
mediante el establecimiento de incentivos para los maestros en diferentes pai- 
ses de la region, revisando opciones clasicas de pago por meritos asociado al 
desempeno y tambien incentivos a los centros educativos. Pero cuando se ha- 
bla de este tema, es necesario distinguir la situation entre los paises. Mientras 
que Chile o El Salvador registran los mas altos promedios de salarios, en un 
nivel intermedio se ubican paises como Argentina, Brasil, Colombia, Honduras 
y Uruguay, mientras que es en Nicaragua y Republica Dominicana donde se 
encuentran los salarios mas bajos (Vegas 2005). 

Entre el primer y segundo grupo de paises hemos identificado algunas 
iniciativas promisorias para atraer y retener a docentes en la profesion. La tabla 
que sigue sintetiza estas experiencias. 



Ver el reciente estudio de De Moura Castro e Ioschpe (2007). 

139 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COHESION SOCIAL EN AMERICA LATINA 

TablaN°2 
INICIATiVAS PROMISORIAS PARA RECLUTAR Y ATRAER DOCENTES 

Estrategias para impulsar el reclutamiento 



Argentina Elegir la docencia 

Colombia Beca ICETEX 



Reclutar a estudiantes con mejor trayectoria educativa mediante 
becas para la formacion. 

Impulsar a estudiantes de baja condition socioeconomica para 
realizar estudios de nivel superior. 



Uruguay 
CERP 



Estimular el ingreso a la profesion de bachilleres con buenos 
resultados educativos. 



Estrategias para hacer mas atractiva la profesion 



Brasil 



FUNDEF 



Valorization del magisterio e incentivos para los docentes. 



Chile 



SNED 



Brindar incentivos a los maestros asociando las remuneraciones 
con el rendimiento de los alumnos y reconociendo a los profe- 
sionales de los establecimientos de mejor desempeno. 



Colombia 



Programa national 
de incentivos 



Premiar a centros y a docentes con buen desempeno educativo. 



Fuente: elaboration propia. 



Si nos referimos a las estrategias para impulsar el reclutamiento, Argentina 
implementa desde el ano 2003 un programa denominado «Elegir la docencia» 
para promover la election de profesorado para el nivel medio. 11 La convoca- 
toria permite otorgar unas 1.500 becas para jovenes de todo el pais que deseen 
seguir una carrera docente para el nivel medio. Estas becas tienen como pro- 
posito ofrecer mejores condiciones para la formacion y mayores posibilidades 
de dedication al estudio. Pueden participar aquellos jovenes que quieren iniciar 
carreras de profesorado, que tengan buenos promedios en su education media 
y que no superen los 23 anos. Las becas consisten en unos $ 1.500 anuales 
(U$S 500) por el periodo que dure la carrera. 

A su vez Colombia desarrolla algo similar a Argentina. El Instituto Co- 
lombiano de Credito Educativo en el Exterior (ICETEX) premia y estimula 
con becas o creditos muy blandos a aquellos estudiantes de education media de 
estrato socioeconomic bajo que registren altos puntajes de rendimiento aca- 
demico. Este programa es general, aunque prioriza aquellos que deseen realizar 
estudios en education. 12 

Por su parte, Uruguay promueve desde el ano 1997 un programa de be- 
cas para estudiantes de education media con buenos resultados educativos 
que deseen iniciar estudios en los Centros Regionales de Profesores (CERP) 



Ver el capitulo I de I. Aguerrondo en Vaillant y Rossel (2006). 
Ver el capitulo II de L. Martinez en Vaillant y Rossel (2006). 



140 



Capltulo 4 LA PROFESSION DOCENTE 

existentes en diversas zonas del pais. 13 Los estudiantes tienen cubiertos sus gas- 
tos de manutencion y alojamiento, asi como el desplazamiento a sus localidades 
de origen cada 15 dias. 

Si nos referimos ahora a las estrategias para hacer mds atractiva la profesion, 
uno de los casos emblematicos es el de Brasil, a traves la creation en el afio 
1998 del Fondo de Manutencion y Desarrollo de la Education Primaria y de 
Valorization del Magisterio (FUNDEF), cuyo objetivo es destinar fondos al 
incremento salarial y a la recalificacion de los docentes de ensefianza primaria. 14 
Este fondo provee, entre otros, un piso salarial profesional e incentivos a la pro- 
ductividad. Con el 60% del Fondo destinado a la remuneration de profesores 
y profesionales de la education, los resultados de la iniciativa son alentadores: 
apenas dos afios despues de su aplicacion, los salarios de los docentes mejora- 
ron significativamente, y los aumentos fueron mas altos alii donde los salarios 
estaban mas deprimidos. A su vez, la ley que dio lugar al FUNDEF, establece 
un plazo de cinco afios para que los profesores obtengan la habilitacion nece- 
saria para el ejercicio de la docencia. Para llevar a cabo esta iniciativa, destino 
recursos para la capacitacion minima de los profesores «empiricos», es decir, 
aquellos que no habian cursado carreras de Pedagogia. Los resultados en esta 
dimension son tambien positivos, habiendo disminuido en forma importante el 
numero de maestros y profesores sin formation para la docencia. 15 

Chile es otro caso de in teres, ya que se evalua desde el afio 1996 y cada 
dos afios el desempefio de los establecimientos municipales y particulares sub- 
vencionados a partir de la medicion de los resultados de los alumnos de los 
establecimientos segun el Sistema de Medicion de la Calidad de la Education 
(SFMCE). Los establecimientos que resultan bien evaluados por este sistema 
de medicion, reciben recursos adicionales durante dos afios a traves de la Sub- 
vention por Desempefio de Excelencia. Estos recursos son distribuidos en su 
totalidad entre los profesores de los establecimientos seleccionados. Este pro- 
grama se basa en el principio de que un buen docente es aquel que logra que 
sus alumnos aprendan lo que deben aprender, de esta manera, el Sistema Na- 
tional de Evaluation del Desempefio (SNED) genera incentivos directos a los 
docentes sobre la base de los resultados de los alumnos del colegio en pruebas 
estandarizadas. 16 

En Colombia, el programa national de incentivos tiene una estructura si- 
milar al de Chile, premiando a centros de buen desempefio con recursos para 



15 Una amplia description del sistema de becas se encuentra en Mancebo (2003). 

14 Ver entre otros Souza (2001). 

15 Ver Namo de Mello (2004). 

16 Ver entre otros, Mizala y Romaguera (2004). 



141 



POLITICAS EDUCATWAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



la implementation de proyectos educativos y a docentes de esos centros por la 
excelencia en su trabajo. En los ultimos seis afios, el gobierno colombiano ha 
aplicado una serie de medidas y programas en materia de education, orientados 
a mejorar la calidad del servicio publico. Uno de los aspectos centrales en este 
ambito ha sido promover la excelencia profesional de los docentes a traves de 
un nuevo Estatuto de Profesionalizacion Docente y de un Plan de Desarrollo 
Profesional asociados al programa de incentivos ya mencionado. 17 



2. Experiencias con nuevas estructuras de carrera 

America Latina parece otorgar un lugar especial a la antiguedad como el prin- 
cipal componente para que el docente pueda avanzar en una carrera profesional 
que finaliza con una position maxima sin trabajo de aula, con responsabilidades 
de administration y gestion. 18 Para un docente solo hay una mejora sustancial 
de su ingreso pasando a ser director de la escuela, y de alii a supervisor; es decir, 
solo se permite el ascenso a otros puestos alejandose del aula, lo cual tiene como 
consecuencia perversa el abandono de la tarea de ensefiar por parte de quienes 
son buenos maestros. 

En la region, Colombia y Mexico son los dos unicos paises que han venido 
ensayando cambios en la materia. Se trata de dos naciones que han llevado a 
cabo una descentralizacion educativa en los ultimos afios, aunque las adminis- 
traciones docentes son de tipo centralizado. 

En Colombia existe un sistema de escalafones en la carrera docente al 
cual se ingresa despues de un afio de prueba. De ahi en adelante, los docentes 
tienen evaluaciones anuales, las que son realizadas por los directores de los 
establecimientos o por autoridades superiores. Estas evaluaciones son perso- 
nales y en ellas se establece un plan de desarrollo y metas para el afio siguiente. 
Cada afio, los docentes son evaluados en terminos del cumplimiento de estas 
metas. Si los docentes aspiran a cambiar de escalafon, deben someterse a una 
evaluation especial basada en competencias especificas requeridas en su labor 
docente. Esta evaluation constituye el mecanismo para avanzar en la carrera 
docente. 19 Este modelo de carrera se encuentra aiin en plena fase de imple- 
mentation, por lo que no se puede aiin extraer demasiadas conclusiones como 
en el caso de Mexico. 



17 



1" 



Ver entre otros, Peirano (2007). 

Ver Morduchowicz (2003). 

Ver el capitulo II de L. Martinez en Vaillant y Rossel (2006), ya citado;yC. Peirano enVaillant 

y Cuba (2008). 



142 



Capltulo 4 LA PROFESSION DOCENTE 

Mexico constituye el primer intento regional de modification de los tradi- 
cionales mecanismos de promocion jerarquica de los docentes (Vegas y Uman- 
sky 2005). En este pais existe el ascenso por la via vertical (escalafon) a traves 
de un concurso basado en conocimientos, aptitud, disciplina, puntualidad y 
antigiiedad. Ademas se cuenta con un sistema de ascenso con mayores posi- 
bilidades de movilidad horizontal. Se trata del Programa Nacional de Carrera 
Magisterial de Mexico, el cual es voluntario, y los docentes que participan en 
el pueden ser incorporados o promovidos si se evaluan segiin los requisitos 
preestablecidos. En este programa participan los docentes de aula, los directi- 
ves y quienes tienen un cargo tecnico-pedagogico. Seis son los factores a ser 
evaluados: antigiiedad en el sistema, grado academico, preparation profesional, 
cursos de actualization, superacion profesional, desempefio profesional y apro- 
vechamiento escolar en el caso de los docentes de aula; desempefio escolar en el 
caso de los docentes directivos; y apoyo educativo en el caso de los docentes con 
funciones tecnico-pedagogicas. Cada nivel tiene sus propios requisitos, de ma- 
nera que se promueve la incorporation o ascenso de los maestros mas capaces, 
mejor preparados y con mejor desempefio. 

Tabla N" 3 
PROGRAMA NACIONAL DE CARRERA MAGISTERIAL EN MEXICO 



Novel 



Instruction de alumnos 



Evaluation 
Antigiiedad 
Capacitacion 



Profesional 


Instruction de alumnos 


Evaluation 




Supervision de estudiantes 


Antigiiedad 




Consejero p/docentes de primer y segundo nivel 


Capacitacion 
Planificacion 
Rendimiento de alumnos 



Avanzado Instruction de alumnos 

Supervision de estudiantes 
Consejero p/docentes de primer nivel 
Colaboracion en evaluation 
Desarrollo curricular 

Experto Instruction de alumnos 

Supervision de estudiantes 

Consejero p/docentes de niveles inferiores 

Colaboracion en evaluation 

Desarrollo curricular 

Investigation 

Capacitacion para docentes 



Evaluation 

Antigiiedad 

Capacitacion 

Planificacion 

Rendimiento de alumnos 

Evaluation 

Antigiiedad 

Capacitacion 

Planificacion 

Rendimiento de alumnos 



Fuente: Morduchowicz (2002). 

La implementation de la promocion horizontal implico un dificil proceso 
de concertacion entre la Secretaria de Education Publica (SEP) y el Sindicato 



143 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



Nacional de Trabajadores de la Educacion (SNTE). De hecho, la carrera no 
tiene mas basamento juridico que el compromiso contraido en un acuerdo, los 
convenios que se firmaron y los lineamientos generates dictados por una Co- 
mision Nacional Mixta, al margen de la Ley de Escalafon y del reglamento de 
Condiciones de Trabajo de la SEP y de los gobiernos de los estados. 

Los docentes pueden participar de tres modos diferentes. Estos responden 
al tipo de trabajo que desempenan: i) docentes frente a un grupo; ii) docentes 
en funciones directivas y; iii) docentes en actividades tecnico-pedagogicas. A su 
vez, con sus cinco niveles salariales basicos, permite incrementos desde un 25% 
de la plaza inicial en el nivel «A» (corto plazo) hasta un 200% (largo plazo). 

Cada afio, la Secretaria de Educacion Piiblica, las autoridades educativas de 
los estados y el SNTE determinan el numero de plazas de nueva incorporation 
o a ser promovidas en cada nivel, modalidad y entidad federativa, de acuerdo 
con los techos fmancieros y con los lineamientos de la propia carrera, defmidos 
por la Comision Mixta de la Secretaria de Educacion Publica-Sindicato Nacio- 
nal de Trabajadores de la Educacion. 

La carrera magisterial two, obviamente, el apoyo de la dirigencia nacional 
y estadual, pero tambien fue rechazada y, en muchos casos saboteada por di- 
versas regiones del pais. Los argumentos de los docentes contrarios a la carrera 
magisterial se basaron en que solo sirve para que el gobierno desatienda las de- 
mandas de aumentos generales del sueldo basico. Por otra parte, sostienen que 
es un programa selectivo que intensifica la competencia entre los maestros. 

El caso de Mexico muestra que aun con debilidades, el sistema de carreras 
escalares constituye una de las propuestas mas novedosas que se han desarro- 
llado en los ultimos tiempos para dar solution a algunos de los problemas plan- 
teados por la estructura laboral de los docentes en America Latina. El modelo 
se estructura en niveles de desarrollo profesional, que se inician con el docen- 
te novel, continuan con el profesional en desarrollo, el profesional avanzado 
y terminan con el profesional experiente. El disefio de la carrera describe las 
funciones de los docentes, los criterios para avanzar hacia los niveles superio- 
res, la forma de evaluation, las especificaciones de acreditacion y capacitacion 
necesarias, y el salario adecuado para cada uno de los niveles. La propuesta 
incluye dimensiones de responsabilidad en las tareas, pero tambien de aumento 
de competencias y de crecimiento profesional para los docentes. 



3 . Los sindicatos y el fortalecimiento de la docencia 

Durante las decadas de 1980 y 1990, las reformas educativas abordaron trans- 
formaciones en los contenidos curriculares de ensefianza basica, introdujeron 



144 



Capltulo 4 LA PROFESION DOCENTE 

criterios de calidad y equidad, y pusieron un fuerte enfasis en el aumento de 
la cobertura educativa. Al mismo tiempo, se impulsaron cambios que afecta- 
ron directamente a las organizaciones sindicales de docentes y que condicio- 
naron su posicionamiento frente al conjunto de las transformaciones. Por un 
lado, pese a que desarrollaron diferentes iniciativas para mejorar la docencia 
con programas de formation inicial y en servicio, y con reconocimientos para 
los mejores avances, practicamente no se desarrollaron estrategias de largo 
plazo para el mejoramiento de los salarios y las condiciones generates de 
trabajo de maestros y profesores. A su vez, en muchos casos se impulsaron 
modificaciones a la estructura de gestion de los sistemas educativos que debi- 
litaron el poder y que los sindicatos tenian en los diferentes niveles. Esto ha 
dado como resultado un punto de partida con altos niveles de conflictividad 
(Vaillant 2005b). 

Pese a que los sindicatos docentes latinoamericanos presentan algunas ca- 
racteristicas que les son comunes, las configuraciones institucionales que los 
diferentes paises han desarrollado son muy diversas. Estas diferencias estan 
marcadas por el nivel de integration o fragmentation de las estructuras sin- 
dicales, la vinculacion con otros actores del sistema politico o el grado en que 
han cultivado un perfd profesional. Sin embargo, es importante resaltar que los 
sindicatos docentes son organizaciones extremadamente complejas que involu- 
cran diferentes logicas de action y objetivos que muchas veces pueden resultar 
contradictorios. Asi, por un lado buscan mejorar las condiciones laborales de 
sus afiliados y dignificar la profesion docente, al tiempo que necesitan tener 
presencia en los ambitos de debate politico. A su vez, necesitan mantener sus 
organizaciones y tener influencia e intercambio con organizaciones sindicales 
de otros sectores, buscando un equilibrio con las federaciones centrales. Estas 
contradicciones complejizan la posibilidad de abrir espacios de dialogo y ne- 
gotiation, trabando en muchos casos los procesos de concertacion sobre las 
reformas educativas. 

La historia de las resistencias y conflictos que sindicatos docentes y go- 
biernos han vivido en America Latina en los procesos de reforma de los anos 
noventa ha estado fuertemente centrada en tres areas: en primer lugar, las rei- 
vindicaciones sobre las condiciones de trabajo, los salarios y la profesion do- 
cente; en segundo lugar, las transformaciones a la organization del sistema 
educativo y, en especial, la gestion del mismo; y en tercer lugar, la forma en 
que se han formulado e implementado las reformas y la escasez de espacios de 
dialogo y negotiation con las organizaciones de docentes. Pero mas alia de esta 
constatacion, es claro que la region ha tenido espacios de dialogo que permiten 
establecer puntos de encuentro y generar acuerdos desde una perspectiva de 
largo plazo, tal como lo muestra la tabla a continuation. 



145 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



TablaN°4 
LOS SINDICATOS Y ESTRATEGIAS EXITOSAS DE DIALOGO 



\Pm's 


Procesos de didlogo 




De alcance nacional 






Chile 


Mecanismo tripartita que involucra al Ministerio de Educacion, 
cipalidades y el Colegio de Profesores. 


la Asociacion Chilena de Muni- 



Mexico 



Mecanismo bipartito/tripartito: SNTE con la Secretan'a de Educacion Piiblica y en algnnos 
casos incluye la Presidencia. Mecanismos bipartitos operan tambien a nivel federal del Estado. 



Consultas sectoriales 



Minas Gerais Negociaciones individuales y concesion ante reivindicaciones salariales para el logro de consen- 

sos minimos en las propuestas de reforma. 
El Salvador Procesos de dialogo generalmente basados en rondas de consulta y en compartir information en 

instancias concretas. 
Guatemala Comisiones consultivas con participation de instituciones privadas y pviblicas. 

Honduras Negociaciones de diferentes organizaciones con el Ministerio de Education con participation 

de la Presidencia de la Republica. 
Republics Participation del principal sindicato en el Consejo Nacional de Educacion a partir de la ley de 

Dominicana 1997. 

Fuente: Vaillant (2005b). 

En principio, aunque con configuraciones historicas y caracteristicas muy 
diferentes, Chile y Mexico han logrado avanzar en forma significativa hacia la 
negotiation de objetivos comunes entre sindicatos docentes y gobiernos, con el 
rasgo comun de tener ambos un unico sindicato docente fuerte que se convir- 
tio en el principal interlocutor frente a las autoridades educativas. Otros paises 
tambien han avanzado hacia la concertacion y han desarrollado experiencias 
que, aunque menos exitosas y abarcadoras, plantean lineas de action intere- 
santes en contextos marcados por realidades muy diferentes entre si. Asi en el 
caso de Minas Gerais se avanzo en el desarrollo de negociaciones individuales 
y la concesion ante reivindicaciones salariales para el logro de consensos mini- 
mos en las reformas que las autoridades proponian. En El Salvador, Guatemala 
y Honduras, se opto por generar rondas de consultas con las organizaciones 
sindicales que permitieran incorporar las opiniones y puntos de vistas de los 
docentes en la definition de politicas. Finalmente, en Republica Dominicana se 
logro la elaboration de un Plan de Action, que implico que el principal sindica- 
to docente participara en el Consejo Nacional de Educacion, formando parte de 
las autoridades que disenaron y gestionaron el proceso de reforma en el pais. 



III. La preparacion para maestros y profesores 

Los modelos de formation docente son centrales para los sistemas educativos, 
ya que determinan de una forma o de otra, la organization de la escuela y del 



146 



Capltulo 4 LA PROFESSION DOCENTE 

curriculo, el uso del espacio y del tiempo, la distribution de las aulas y muchos 
otros factores que inciden en la calidad de la education. 

En el origen de los sistemas educativos modernos se registro un gran de- 
bate acerca de la necesidad y la pertinencia de la formacion especializada de 
los docentes y la exigencia de los titulos para el ejercicio de la actividad. 20 Los 
«empiricos» reivindicaban el conocimiento practico que se adquiria a traves 
de la experiencia, mientras que los que tenian una formacion formal (en el ex- 
terior o en las incipientes instituciones formadoras de maestros) reivindicaban 
una especie de monopolio ocupacional en beneficio de quienes poseian titulos 
otorgados por instituciones formadoras de docentes. Hoy, la gran mayoria de 
los docentes en actividad posee un titulo profesional, es decir, tiene una forma- 
cion pedagogica especifica que se desarrolla por lo general en universidades o 
en institutos de formacion docente. 

La pertenencia institucional de los modelos de formacion ha dado lugar a 
un apasionado debate. Para algunos la formacion inicial de los maestros y pro- 
fesores debe situarse en las universidades, mientras que para otros debe tener 
el caracter de education superior no universitaria y localizarse en institutos de 
formacion docente. 

La education de los maestros de education basica, desde sus origenes, se 
vinculo academicamente a las unidades tecnicas de las secretarias-ministerios 
de Education, lo mismo que todas las escuelas primarias publicas en cada pais. 
Esta dependencia, de ambas, permitia una mejor articulation entre el curriculo 
de formacion desarrollado en las escuelas normales y el curriculo desarrollado 
en las escuelas de primaria. Cuando, en la mayoria de los paises, la formacion 
docente pasa a depender de las universidades, se rompe el vinculo traditional 
con las escuelas. Las universidades son normalmente autonomas respecto de las 
politicas de las secretarias de Education. 

Existen argumentos a favor y en contra de situar la formacion docente 
inicial en la universidad. 21 Por un lado, muchos especialistas senalan ventajas, 
ya que se brinda la oportunidad a los futuros docentes de formarse en ambitos 
de excelencia academica, con buenos profesores que realizan docencia, investi- 
gation y extension. La formacion universitaria permite romper el isomorfismo 
con una propuesta muy distinta a la de nivel primario o medio. Por otro lado, 
algunas experiencias de formacion docente en universidades han sido muy cri- 
ticadas por dos razones fundamentales: quienes imparten clase a los futuros do- 
centes tienen, a menudo, mas bajo nivel academico que los que se desempenan 



20 VerTenti(2005). 

21 Ver Roggi (1999). 

147 



POLITICAS EDUCATTVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



en las licenciaturas y ademas en muchos casos la formacion es muy teorica en 
detrimento de la reflexion sobre la practica. 

Aun cuando la inclusion de la formacion docente en las universidades se 
realice con exito, sigue sin poder afirmarse que estar dentro de las universidades 
redunda por definition en la formacion de mejores docentes. Hay quienes afir- 
man (Perrenoud 2004) que el nivel universitario de la formacion de maestros 
puede representar una elevation formal de calificacion, pero lo que elevara la 
calidad de la ensefianza y reforzara las competencias profesionales en la sala de 
clase es la articulation teoria-practica, lo cual requiere reducir la distancia entre 
los ambitos de formacion de docentes y las escuelas. En este sentido hay autores 
que sostienen que la conexion entre las escuelas y la formacion mejora cuando 
esta se convierte en un centro de innovation pedagogica. 22 

Para algunos investigadores y sobre todo para los propios protagonistas, 
los futuros docentes, resulta insufrible la contradiction entre el modelo de en- 
sefianza ideal y el desempefio real en clase. ^Como lograr que los programas de 
formacion initial no queden en mera retorica e incidan efectivamente en lo que 
ocurre en el aula y lo que aprenden los alumnos de los centros educativos? 

Cochran-Smith y Zeichner (2005) publicaron una investigation sobre for- 
mation docente. En su libro hay un capftulo que hace una exhaustiva resefia y 
analisis de la literatura producida entre 1995 y 2001. 23 Las conclusiones de este 
estudio no hacen mas que reforzar -con gran despliegue de datos y antece- 
dentes de investigation- lo que ya todos conocemos por experiencia propia, es 
decir, «lo dificil que es poner la teoria en practica». 

Numerosos estudios informan que las intervenciones a corto plazo tie- 
nen un impacto limitado para lograr que los futuros profesores abandonen sus 
prejuicios respecto a la ensefianza, el aprendizaje y los estudiantes. Tambien 
muestran lo mismo investigaciones que han buscado identificar los factores que 
influyen para que los futuros docentes muevan sus visiones hacia una nueva 
ensefianza con enfasis en un aprendizaje activo (Marcelo Garcia 1994). 

Hamerness et al. (2005) han revisado la investigation sobre aprendizaje 
del profesorado y sintetizan algunos principios que pueden servir de guia para 
organizar los modelos de formacion: 

• Los futuros docentes llegan al aula con preconcepciones acerca de como 
funciona el mundo y la ensefianza. Estas preconcepciones, desarrolla- 
das a traves de los que se ha denominado «aprendizaje de observation^ 
condicionan lo que aprenden. Si no se tiene en cuenta esta orientation 



Ver Aguerrondo y Pogre (2002). 

Se alude al capftulo de R. Clift y P. Brady, «Research on Method Courses and Field 

Experiences*. 



148 



Capltulo 4 LA PROFESSION DOCENTE 

inicial, es posible que fracasen en comprender y asumir nuevos conceptos e 
information, o puede que las asuman con un proposito solo de evaluation. 

• Para desarrollar competencia en una determinada area, los futuros docen- 
tes deben tener una profunda fundamentacion de conocimiento teorico; 
comprender hechos e ideas en el contexto de ese marco conceptual; orga- 
nizar el conocimiento de forma que se facilite su recuperation y action. 

• Un enfoque de instruction metacognitivo puede ayudar a los futuros do- 
centes a aprender a tomar control sobre su propio aprendizaje, proporcio- 
nandoles herramientas para analizar sucesos y situaciones que les permitan 
comprender y manejar situaciones complejas en la vida del aula. 

Los estudiantes de formation docente traen consigo una serie de creen- 
cias e imagenes sobre la ensefianza que influyen en la forma como enfrentan la 
compleja tarea en el aula. 24 Estas creencias no cambian por si solas; las experien- 
cias academicas tienen una influencia sobre ellas, y las experiencias practicas en 
general contribuyen a confirmar dichas creencias. Pero la mera introduction 
de actividades que teoricamente propician la reflexion no aseguran por si solas 
un cambio significativo en las concepciones ni mucho menos en las practicas de 
los futuros profesores. La reflexion no aparece espontaneamente; se provoca, 
se suscita; se aviva en la inquietud del estudiante. Los modelos de formation 
actuales tienen pues una serie de limitaciones vinculadas, entre otras, a una falta 
de propuesta explicita y a la escasa conexion entre lo que se estudia en la insti- 
tution de formation y lo que los futuros docentes encuentran en las aulas. 



1 . El estado de la formation docente en Latinoamerica 

Las propuestas actuales de formation inicial y continua de docentes en Lati- 
noamerica suelen tener bajo prestigio, las metodologias de ensefianza no se 
han actualizado y se presta muy poca atencion a tecnicas pedagogicas para los 
alumnos de contextos desfavorables, escuelas multigrado y rurales. Este deficit 
se ve agravado por la mala calidad de la education escolar basica y media que 
muchos de los aspirantes a maestros reciben antes de ingresar a estudiar en una 
universidad o instituto de formation. 



24 



En ese sentido resulta muy interesante el libro de Salgueiro (1998). Saber docente y prdctica coti- 
diana. Un estudio etnogrdfico, en el cual la autora muestra, mediante un amplio y extenso estudio 
de caso, basado en un afLo de trabajo de campo con una profesora de escuela publica, el papel 
de la biografia personal y profesional en la elaboration de estrategias que permiten ir dando 
respuestas a los problemas del aula. 



149 



POLITICAS EDUCATIYAS Y COI IESION SOCIAL EN AMERICA LATINA 



Cuando se alude al estado de la formation docente en America latina, se 
hace necesario distinguir entre el nivel de education basica y el de ensefianza 
media. En el primer caso, se parte de una logica pedagogica y se enfatiza la 
ensefianza de la didactica. En la formation de profesores de ensefianza media, 
la mayor importancia la tiene siempre lo disciplinario y, generalmente, el lugar 
y el la preparation pedagogica es tardia y secundaria. La escuela primaria tuvo 
como eje organizador el proceso de adquisicion de los elementos instrumen- 
tales de la cultura por parte de los nifios, mientras que la escuela secundaria ha 
basado su organization en la logica de las disciplinas. 

A pesar de las diferencias entre maestros y profesores, en ambos casos 
constatamos que ellos han dejado de ser parte del segmento mas educado de la 
poblacion en los distintos paises. En la medida en que la education secundaria 
y superior tiende a expandirse, tener titulo docente ya no califica a quien lo 
posee de manera sustantivamente diferente de los otros miembros de la propia 
generation, a diferencia de lo que sucedia un siglo atras. 25 Este fenomeno tam- 
bien se visualiza en los paises de la OCDE (Organization para la Cooperation 
y el Desarrollo Economico), donde las sociedades son mas ricas, las calificacio- 
nes educacionales se han incrementado y se dispone de mas puestos de trabajo 
atractivos. En esos paises, la apelacion a la docencia como una via a la movilidad 
social ascendente y trabajo seguro parece haber disminuido (OCDE 2005). En 
America Latina, la situation se agudiza debido a que en varios paises los do- 
centes en ejercicio tienen formation normalista de nivel secundario. En estas 
condiciones, adquieren particular relevancia las propuestas de formation initial 
y continua de calidad para jerarquizar a los docentes como grupo especializado 
dentro de la poblacion mas formada de cada pais. 

La formation initial del maestro es el primer punto de acceso al desarrollo 
profesional continuo y desempefia un papel clave en la determination de la ca- 
lidad y cantidad de nuevos docentes que pasan a formar parte de este proceso. 
^Sirve la oferta disponible de formation initial como incentivo para atraer a los 
mejores candidatos para los sistemas educativos latinoamericanos? 

En contraste con lo que sucede con estudiantes de carreras distintas a la 
docencia, los candidatos a ser maestros y profesores tienen antecedentes so- 
cioeconomics mas modestos, si miramos tanto los niveles de instruction de sus 
padres como sus niveles de ingreso familiar. Tambien los estandares de admision 
a las instituciones de formation de docentes tienden a ser mas bajos que en el 
conjunto de carreras de la education superior (Vaillant 2004). 



VerTerigi(2007). 

150 



Capltulo 4 LA PROFESSION DOCENTE 

La impresion general que dejan los estudios, investigaciones e informes 
examinados a lo largo de estos ultimos afios, es que la formation initial de 
fururos maestros ha tenido resultados relativos, a pesar de que se le reconoce 
un papel clave en las reformas educativas. Esto explica el interes existente en 
America Latina. Asi se constata en los ultimos anos el interes por renovar las 
instituciones formadoras, defmir el papel del formador de formadores, mejorar 
las propuestas curriculares, disefiar un sistema de insertion a la docencia y de 
desarrollo profesional, y pensar en programas que permitan titular a un mayor 
mimero de docentes fundamentalmente para education media. 



2. La renovation de las instituciones 

Heterogeneidad y diversification son las caracteristicas dominantes de la for- 
mation de los docentes en America Latina. Los docentes de todos los niveles 
se forman en instituciones de todo tipo: en las escuelas normales, en institutos 
de ensefianza superior, en institutos provinciales o municipales, en instituciones 
superiores de ensefianza tecnica, en las universidades, en instituciones privadas, 
y ademas estan los que se desempefian como docentes sin tener un titulo que 
los habilite para tal tarea. 

En la mayoria de los paises, las antiguas escuelas normales se han ido trans- 
formando en institutos superiores o universidades con carreras que duran entre 
dos y seis afios, y cuyo requisito de ingreso es haber completado el segundo 
ciclo de ensefianza media. Tres paises mantienen la formation en el nivel medio 
y estan en pleno proceso de transition. Uno de ellos es Honduras, donde se ha 
incorporado como requisito de ingreso a los estudios normalistas la aprobacion 
del bachillerato. En Guatemala y Nicaragua aun persiste el modelo puro de 
formation en la ensefianza media para los maestros de education basica. 

En muchos paises latinoamericanos, la proliferation y dispersion de ins- 
tituciones de formation atenta contra la calidad de las mismas. El exceso de 
instituciones aparece asociado a la pequefiez de muchas de ellas y a una falta de 
escala que no permite ofrecer el equipamiento adecuado (bibliotecas, compu- 
tadoras, laboratorios) para sostener una formation de calidad y una equitativa 
distribution geografica de la oferta de docentes. 

iCuales son las tendencias mas prometedoras en materia de instituciones 
formadoras? Segun Avalos (2006), la acreditacion de las instituciones (tanto ini- 
tial como continua) constituye un modo necesario de velar por la calidad de la 
formation, especialmente en los paises en que la oferta de formation esta dis- 
tribuida en muchos tipos de instituciones publicas y privadas y en modalidades 
presenciales y a distancia. 



151 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



Tabla N° 5 
LA RENOVACION DE LAS INSTITUCIONES FORMADORAS 



Argentina 



Sistema de acreditacion IFD Control de la formation a traves de gobiernos provinciales. 



Chile 
El Salvado 



Acreditacion de carreras 
ECAP 



Ordenar la oferta existente. 

Evaluar formation mediante una prueba national para 
graduarse. 



Republica Dominicana INAFOCAM 
Fuente: elaboration propia. 



Coordinar mediante instituto descentralizado oferta de 
formation initial y continua. 



Argentina cuenta con un buen sistema de acreditacion de la formation 
que se imparte en las instituciones de formation docente y, al mismo tiempo, 
existe un control relativamente fuerte sobre la formation docente a traves de 
los gobiernos provinciales. Existen diversas formulas de institucionalidad de 
los sistemas de acreditacion. Tal es el caso de Chile, donde se ha estado imple- 
mentando un esquema provisorio de acreditacion de las carreras de pregrado 
universitarias (que comprende la formation initial docente), dirigido por una 
comision instalada bajo la supervision del Ministerio de Education, aunque hay 
una ley en tramite que modificara el sistema. 

Por su parte El Salvador dispone de un importante numero de institu- 
ciones formadoras y constituye en si un caso interesante con la realization 
de la Evaluation de Competencias Academicas y Pedagogicas (ECAP) que 
se lleva adelante para finalizar la carrera y graduarse. Esta prueba, a pesar 
de algunas opiniones criticas, ha contribuido a mejorar las propuestas de las 
instituciones formadoras y permitido mejorar la oferta de recursos humanos 
para el sistema. Se trata ademas de una prueba que suele detentar un buen 
nivel predictor. 

Republica Dominicana ha avanzado en la gestion institutional de la for- 
mation a traves de la creation del Instituto National de Formation y Capaci- 
tacion del Magisterio (INAFOCAM). Esta instancia descentralizada coordina 
los programas de formation initial, de capacitacion en servicio y de desarrollo 
profesional del personal docente a nivel national. La iniciativa tiene como pro- 
posito articular a todas las instituciones de education superior asi como a las 
de caracter cientifico y/o cultural que incidan en la formation de maestros. El 
replanteamiento del modelo de formation initial y en servicio ha permitido 
avances significativos. 

En otros sistemas se esta estudiando la implementation de sistemas de 
acreditacion o se proponen sistemas de certification de competencias para el 



152 



Capltulo 4 LA PROFESSION DOCENTE 



ejercicio profesional docente (Namo Mello 2005), lo que pareceria ser una de 
las tendencias prometedoras para los proximos afios. 



3. Los programas de formacion de formadores 

La tematica referida a los formadores de docentes en ejercicio es un territorio 
poco explicado y menos aiin explorado. Los escasos trabajos que conceptuali- 
zan la figura del formador en America Latina (Vaillant 2002) lo defmen como 
alguien dedicado a la formacion de maestros y profesores que realiza tareas 
diversas, no solo acotadas a la formacion inicial y al servicio de docentes, sino 
tambien referentes a los planes de innovation, asesoramiento, planificacion y 
ejecucion de proyectos en areas de education formal, no formal e informal. 

Sucede con los formadores lo mismo que ocurre con la ensefianza: la 
creencia de que para ensefiar lo unico que se requiere es conocer lo que se en- 
sefia, el contenido o materia a ensefiar. Sin embargo, existen en America Latina 
dos paises interesantes. Se trata de los programas desarrollados en Chile y en 
Uruguay, ampliamente estudiados y documentados. 26 

En Chile, la mayor parte de los programas de formacion docente son 
conducidos por universidades, por lo que la option fue impulsar el cambio 
«desde adentro», creando condiciones para que las instituciones formulasen 
sus propuestas de mejoramiento. Esto se hizo en el marco del Programa de 
Fortalecimiento de la Formacion Inicial Docente (FFID) (Avalos 2002), que 
consistio en un concurso de proyectos de mejoramiento abierto a todas las 
instituciones, piiblicas y privadas. Le acompafio una oferta de becas para es- 
tudiantes de secundaria destacados, con el fin de estimularlos a optar por la 
docencia como profesion. 

Se seleccionaron 17 instituciones de 32, las que recibieron apoyo econo- 
mico para desarrollar sus proyectos. Estas propusieron cambios a nivel de con- 
tenidos y procesos de formacion, en el aprendizaje practico y en las condiciones 
para asegurar mejoramiento en la calidad. Uno de los objetivos del FFID fue 
mejorar los niveles de formacion academica de los formadores, proporcionando 
tanto oportunidades de actualization como de estudios de postgrado segiin los 
planes de desarrollo de cada universidad. Los proyectos FFID consideraron 
como formadores a los profesores de los departamentos de cada una de las uni- 
versidades que estan encargados de la formacion docente. La actualization y es- 
tudios de posgrado significaron inversiones tanto por parte de las universidades 



Ver Aguerrondo (2002). 

153 



POLITICAS EDUCATWAS Y COI IESION SOCIAL EN -AMERICA LATINA 



como de los fondos del proyecto. En el curso de los cuatro afios de desarrollo 
de los proyectos FFID se ofrecieron oportunidades de actualization para los 
formadores, las que generalmente se materializaron en «pasantias» o visitas a 
centros extranjeros donde se desarrollan actividades innovadoras de formation 
docente. 

Por lo general, las pasantfas se hicieron en instituciones universitarias 
principalmente extranjeras, aunque algunos formadores visitaron universida- 
des nacionales donde se estaban desarrollando innovaciones. Si bien en gene- 
ral los coordinadores u otras autoridades de las universidades realizaron los 
contactos para estas visitas, un buen numero foe organizado por los propios 
formadores. 

Desde 1997, Uruguay esta inmerso en el desarrollo de un nuevo proyecto 
de formation de profesores: los Centros Regionales de Profesores (CERP). 27 
Uno de los puntos nodales en los CERP es la presencia de un porcentaje im- 
portante de formadores a tiempo completo, con una dedication de 40 horas 
semanales, de las cuales no menos de 20 son de docencia directa. Las 20 horas 
restantes estan dedicadas a otras formas de docencia y actividades, entre las 
cuales deben mencionarse horas de consulta a los estudiantes; orientation de 
estudios; coordination de una carrera, area o actividad; coordination con los 
centros educativos para la realization de la practica docente; participation en 
equipos tecnicos que dan apoyo pedagogico a los centros educativos; y/o actua- 
lization a profesores en servicio. 

Los participantes en el curso de formation son profesionales universita- 
rios o docentes egresados de los institutos de formation docente, interesados 
en ocupar un cargo de formador. El disefio de los programas estuvo a cargo de 
destacados docentes especialistas de diversas areas disciplinarias: Ciencias de 
la Education, Matematica, Lengua y Literatura, Ciencias Sociales y Ciencias 
de la Naturaleza. Un coordinador general y un coordinador por area discipli- 
naria tuvieron la responsabilidad de planificar e implementar el programa, y 
su papel foe fundamental en el disefio del mismo, en la animation de las ac- 
tividades de sensibilization a la innovation y en la resolution de los diversos 
problemas academico-administrativos que se plantearon durante la realization 
de los cursos. 

El programa de actualization disciplinaria y pedagogica para los futu- 
ros formadores de los CERP resulto exitoso por dos principales razones: 
respondio a las necesidades de actualization disciplinaria aportando nuevos 



Para una description y analisis mas detallado del modelo CERP, ver Mancebo (2003) y Vai- 
llant (2005a). 



154 



Capltulo 4 LA PROFESSION DOCENTE 

contenidos, materiales y metodologias a los formadores; y sirvio como un ins- 
trumento de fundacion de identidad y desarrollo profesional. Los formadores 
aceptaron el programa de formacion propuesto, porque encontraron en el un 
alto grado de compatibilidad con su practica profesional y porque constituia 
un modelo que podia servir de ejemplo. Para los formadores, el programa 
permitio elevar el nivel de sus conocimientos, pero tambien constituyo un 
primer paso hacia la fundacion de una identidad y un desarrollo profesional 
docente de calidad. 



4. Las nuevas propuestas curriculares 

Asumiendo la diferenciacion segiin el nivel de ensefianza (preprimaria, pri- 
maria y media), el examen con detenimiento de las propuestas curriculares 
permite constatar dos tendencias. La primera es una sobresimplificacion. Se 
dice que el profesor no solo debe saber sino tambien saber ensenar. La segunda 
es una falta de jerarquizacion. Se presentan largas listas de cualidades y cono- 
cimientos que los profesores deberian tener. Los casos examinados en el ya 
citado libro (Vaillant y Rossel 2006), muestran un importante deficit de calidad 
en los conocimientos disciplinarios ensefiados en las instituciones de forma- 
cion docente, asi como escasa articulation con el conocimiento pedagogico y 
con la practica docente. Todavia persisten importantes desafios a resolver en 
lo referente al material de apoyo, al desarrollo y la planificacion curricular, a 
la supervision de las practicas docentes y a la preparation de los formadores 
de formadores. 

iQue se debe ensenar? O mejor dicho, ^que es util que los futuros docen- 
tes aprendan? Estas son las dos preguntas que invariablemente se formularon e 
intentan responder en varios paises de America Latina, que invirtieron recursos 
humanos y materiales en importantes transformaciones curriculares en la for- 
macion inicial de docentes. 

<;C6mo hacer para que la formacion inicial de los docentes no sea solo la 
transmision de contenidos, que inexorablemente se desactualizan? En la pri- 
mera decada del siglo XXI, algunos programas y proyectos de formacion co- 
mienzan a poner enfasis en las competencias basicas que debe tener un docente 
para poder conducir procesos de ensefianza-aprendizaje de calidad en este nue- 
vo siglo. Asi surgen un cierto mimero de iniciativas vinculadas con el estable- 
cimiento de marcos de competencias docentes que orientan la evaluation de 
quienes egresan de las instituciones formadoras como tambien de los docentes 
en servicio. 



155 



POLITICAS EDUCATlVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



Tabla N° 6 
LAS NUEVAS PROPUESTAS CURRICULARES 



Chile 
Brasil 



Marco para una Buena Ensefianza Formular estandares para la formation docente initial. 



Referenciais para Formacao de 
Professores de Brasil 



Determinar perfiles profesionales docentes y competencias 
mfnimas en el ambito national. 



Colombia Perfiles profesionales docentes y de Formalizar las attitudes y competencias deseables de un 

competencias mfnimas de ambito maestro a fomentarse en los cursos de formation docente. 
national 

PLANCAD Establecer aquello que debe saber y ejecutar un docente. 



Peru 

Fuente: elaboration propia 



Chile desarrollo un esquema de criterios o estandares de desempefio que 
con algunas diferencias son aplicables a la formacion inicial y a la formacion 
en servicio. En lo que respecta a la formacion inicial, estos estandares han sido 
incorporados a los criterios para acreditar los programas de formacion docente 
(proceso que hasta el momento es voluntario). El Marco para una Buena En- 
sefianza, como se conoce a los criterios para la formacion en servicio, sirve a 
su vez para evaluar a los docentes y determinar sus necesidades de formacion 
continua o desarrollo profesional. 28 

En otros paises tambien han surgido una serie de documentos de minis- 
terios con orientaciones para la formacion docente. Un buen ejemplo son los 
Referenciais para Formacao de Professores de Brasil. 29 Este conjunto de orien- 
taciones para la formacion de docentes de la ensefianza fundamental explicita el 
bagaje que necesita un profesor para su buen desempefio, es decir, el conjunto 
de saberes teoricos y practicos que no deben confundirse con una sumatoria de 
conceptos y de tecnicas. 

En Colombia, se avanzo en la linea de controlar la oferta de formacion 
continua a traves de la determinacion de perfiles profesionales docentes y de 
competencias mfnimas de ambito nacional. Para ello se desarrollo una lista 
que incluye actitudes deseables de un maestro a fomentarse en los cursos y que 
permite verificar que los docentes mantengan niveles de idoneidad, calidad y 
eficiencia en el desempefio de sus funciones que justifiquen la permanencia 
en el cargo, los ascensos en el escalafon y las reubicaciones salariales dentro 
del mismo grado. Existe una evaluacion de periodo de prueba que se realiza al 
termino de cada afio academico, que comprende desempefio y competencias 
especificas, a la que se suma una evaluacion ordinaria periodica de desempefio 



28 VerAvalos(2006). 

29 Ver Namo de Mello (2005b). 



156 



Capltulo 4 LA PROFESSION DOCENTE 



anual. Por ultimo, esta prevista una evaluacion de competencias a realizar cada 
vez que la entidad territorial lo considere conveniente o por lo menos cada 



seis anos. 30 



El programa PLANCAD en Peru define el mejoramiento de los docentes 
en terminos de «saberes fundamentales» y «funciones basicas». Estos iden- 
tifican las capacidades cognitivas requeridas y describen los propositus de las 
acciones de formation. Los documentos del programa PLANCAD (1999) es- 
tablecen aquello que debe saber y ejecutar un docente que aspira a que sus 
alumnos aprendan y se eduquen bien. 



5. La insertion en la docencia 

Las politicas integradas para la formation initial y continua deben prestar par- 
ticular atencion al «eslabon perdido» a traves del apoyo a los que se inician en 
la docencia. Carlos Marcelo Garcia (2007) ha analizado el tema en un recien- 
te estudio y ha encontrado escasos programas institucionalizados en America 
Latina. La insertion «de facto» se produce, pero constata que son muy pocas 
las ocasiones en que la escuela o la municipalidad desarrolla programas especf- 
ficos para profesores principiantes, exceptuando algunos paises como Chile y 
Colombia. 

En Chile, en la Universidad Catolica de Temuco se esta llevando a cabo un 
proyecto denominado «Un estudio para el diseno y pilotaje de una propuesta 
de formation de mentores de profesores principiantes». El proyecto se plantea 
disefiar y validar una propuesta de formation de mentores que los capacite para 
apoyar profesional y pedagogicamente a profesores/as principiantes en su pri- 
mera fase del ejercicio de la docencia. 

Ademas a nivel national, Chile ha impulsado recientemente la creation de 
una comision por parte del Ministerio de Education, integrada por especialistas 
en la formation del profesorado (miembros del ministerio, de universidades, del 
colegio de profesores), con la finalidad de implantar un sistema de induction. 
La comision ha elaborado un informe en el cual se propone la creation de la 
figura de la mentoria en los centros educativos. Los mentores seran profesores 
con experiencia (entre 8 y 10 anos), con una evaluacion positiva de su actividad 
docente, que ensefian en el mismo centro educativo que el profesor principian- 
te y que han recibido formation adecuada para la tarea a desempenar. 



Ver el capitulo II de L. Martinez en Vaillant y Rossel (2006). 

157 



POLITICAS EDUCATTVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



Otros paises en America Latina se estan interesando en la tematica de 
insertion en la docencia. Asi en Colombia, un estudio reciente da cuenta de 
ese interes. En este pais, el proceso de acompanamiento a la insertion de los 
profesores principiantes se realiza generalmente de manera informal a traves de 
las relaciones mantenidas entre los propios profesores principiantes y el pro- 
fesorado de las Escuelas Normales Superiores. Estos docentes experimentados 
actuan como tutores informales a la manera de apadrinamiento profesional y 
cuyo vinculo radica en la buena voluntad (Calvo 2006). 



6. Iniciativas de exito en formation continua 

La formation continua de las decadas de 1980 y 1990 provoco duras criticas 
en America Latina. Algunas investigaciones mostraron el poco efecto de los 
cursos de perfeccionamiento y la opinion adversa de los propios maestros y 
profesores sobre el impacto de estas actividades. Quizas una de las dificulta- 
des mayores fue el tema de la masividad. Brasil, por ejemplo, cuenta con mas 
de tres millones de docentes, en Argentina hay mas de 800.000. Aun en los 
paises mas pequenos, los docentes representan un porcentaje muy elevado de 
la poblacion activa y tienen una participation muy amplia en el empleo pu- 
blico (Vaillant 2005a). Este rasgo diferencia fuertemente a maestros y profe- 
sores de otros colectivos del sector publico, y lleva a considerar que cualquier 
programa de desarrollo profesional docente se enfrenta con la cuestion de la 
masividad. 

Muchos paises recurrieron al perfeccionamiento docente como una forma 
de compensar las insuficiencias de la formation profesional initial de los maes- 
tros y profesores. Se busco -a veces con exito, a veces sin el- mejorar los cono- 
cimientos y habilidades pedagogicas de los maestros mal capacitados. Tambien 
se intento integrar conocimientos especializados en materias en las cuales se 
diagnostico una clara deficiencia. Asimismo, hubo empenos para facilitar la in- 
troduction de reformas educativas, innovaciones al curriculo, nuevas tecnicas o 
nuevos textos de estudio. A pesar del panorama a veces desalentador existieron 
algunas iniciativas de exito, 31 tal como evidencia el cuadro que sigue. 



31 Para la identification de las mismas resulto parti cularmente util el reciente trabajo de Terigi 



(2007). 

158 



Capltulo 4 LA PROFESSION DOCENTE 



Tabla N° 7 
ACCIONES DE DESARROLLO PROFESIONAL DOCENTE 



I 



Argentina 
Brasil 

Colombia 
Chile 



Red Federal de Formation Continua Articular un sistema con institnciones formadoras para brindar 

formacion docente en servicio. 
Formation de Profesores en Ejercicio Capacitar a profesores sin formacion especffica en cumplimiento 

de las leyes que exigen emplear docentes titulados. 



Microcentros 

Grupos Profesionales de Trabajo 



Constituir grupos de trabajo con profesores y/o directores. 

Organizar en los liceos grupos profesionales de trabajo (GPD) 
para el desarrollo profesional de los profesores. 



El Salvador Bono de Desarrollo Profesional 



Permitir a los docentes identificar sus necesidades de formacion y 
las respuestas adecuadas con la ayuda de asesores pedagogicos. 



Mexico 



PRONAP 



Ofrecer oportunidades flexibles de actualization permanente a los 
maestros de education basica. 



Fuente: elaboration propia a partir de la compilation de De Andreaca (2003). 

Varios son los paises que han establecido estructuras especificas para coor- 
dinar la formacion docente continua. Asi en Argentina resulta particularmente 
inspiradora la iniciativa de reordenar la formacion continua a traves de una red 
federal (programa Red Federal de Formacion Continua), con el objetivo de congre- 
gar a las instituciones de capacitacion docente segun parametros de calidad. Se 
trata de una herramienta para establecer estrategias nacionales de capacitacion 
con participation de las autoridades educativas de las provincias del pais. En 
cada una de ellas hay un organismo designado para funcionar como cabecera 
jurisdiccional de la Red, que formula un Plan Global de Formacion Docente 
Continua que aprueba el ministerio nacional. La Red distribuye financiamiento 
al que pueden acceder todas las instituciones que la integran, a condition de 
que sus propuestas esten aprobadas por la Cabecera Nacional o esten integra- 
das en el Plan Global de una provincia. 

En Brasil, la Secretaria de Education del Estado de Sao Paulo ha imple- 
mentado un programa para promover el desarrollo profesional continuo de los 
educadores de la red estadual de primer grado (primaria). Ademas, se han crea- 
do equipos pedagogicos con profesores de diversas areas para facilitar la tarea 
pedagogica de la escuela y favorecer la actualization de docentes. 

Otras iniciativas en America Latina en el campo de la formacion en servi- 
cio se basan en el concepto de un docente que aprende en situation y en ela- 
boration con otros. Tal es el caso de los «circulos de aprendizaje» que operan 
en varios paises con distintos nombres, las redes de docentes que tienen mucha 
vigencia en Colombia y que se planea para el Peru, las pasantfas nacionales e in- 
ternacionales que desarrolla Chile para sus docentes, y las «expediciones peda- 
gogicas» que constituyen una experiencia muy exitosa de aprendizaje docente 



159 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



en Colombia, realizada mediante viajes y observation que hacen profesores en 
distintas situaciones docentes del pais (Avalos 2006). 

El problema con muchas de estas iniciativas es que suelen ser apoyadas 
inicialmente desde los ministerios de education, pero dejadas de lado al surgir 
otras necesidades o programas que se consideran de mayor urgencia. Es el caso 
de los Grupos Profesionales de Trabajo en Chile que se difundieron entre profe- 
sores de ensefianza media durante los afios noventa y que lograron movilizar 
en forma activa a profesores secundarios, pero que fmalmente no se instalaron 
como programa en el Ministerio de Education. A pesar de esto, la experiencia 
se arraigo profundamente en algunos grupos, y estos siguen reuniendose y de- 
sarrollando actividades de desarrollo profesional de sus integrantes. 

El desarrollo profesional tiende cada vez mas a incluir una variedad de 
experiencias formales e informales. Por ejemplo, el Programa National de Ac- 
tualization Permanente de Maestros de Education Bdsica en Servitio» (PRONAP) 
de Mexico, combina diversas acciones (talleres breves de actualization, pre- 
senciales o de autoinstruccion; asesoramiento especializado en los centros de 
maestros; cursos prolongados) orientadas a «mantener una oferta continua y 
permanente, suficiente, pertinente y flexible de programas de actualization de 
calidad, dirigida a todos los maestros de la education basica, asi como al perso- 
nal directivo y de apoyo tecnico-pedagogico en todos sus niveles, tipos y mo- 
dalidades» (Vezub 2005). 

Hay perspectivas para las cuales el mejor modelo de formation continua 
es el que se realiza en la propia escuela, a partir de las dificultades y problemas 
detectados por el equipo escolar. Esta position pareceria sustentar la linea de 
desarrollo profesional autonomo de El Salvador, en cuyas escuelas, con ayuda 
de los asesores pedagogicos, el personal docente determina sus necesidades de 
fortalecimiento, las incluye en un plan y, a traves del Bono de Desarrollo Pro- 
fesional, compra servicios privados (Vaillant 2005b). Para otras, es necesario 
encontrar buenas resoluciones a la tension que existe entre la lectura que las 
escuelas hacen de sus necesidades y las propuestas de las politicas educativas; 
de lo contrario, capacitar en la escuela es sujetarse a la demanda, lo que con- 
duce a un progresivo cierre de las instituciones a las direccionalidades de las 
politicas, que quedan deslegitimadas como promotoras de lineas especificas 
de formation. 

Vinculado con lo anterior, podemos mencionar los programas espetifi- 
cos centrados en los problemas de la ensefianza en condiciones adversas. Un 
ejemplo lo constituye en Argentina el proyecto Maestro + Maestro del programa 
Zonas de Action Prioritaria (ZAP) de la Ciudad de Buenos Aires, que afronta el 
problema de la repitencia en los primeros grados del nivel primario. La ini- 
ciativa basica del proyecto consiste en incorporar al aula de primer grado un 



160 



Capltulo 4 LA PROFESION DOCENTE 

segundo maestro (el «maestro ZAP»), que colabora con el maestro de grado 
en las tareas pedagogicas necesarias para asegurar los aprendizajes de los alum- 
nos. Gran parte de la potencialidad del proyecto se juega en la integration de 
equipos de trabajo con el docente a cargo del grado, con miras a la mejora del 
manejo grupal y el trabajo con grupos reducidos de alumnos. Para desarrollar 
esta potencialidad, el proyecto sostiene una linea de «capacitacion docente en 
lectoescritura y en tematicas relevantes para la atencion educativa en las zonas 
mas desfavorecidas», y otra de asistencia tecnica a maestros y escuelas, con en- 
fasis en la contextualizacion curricular. 

Tabla N° 8 
PROGRAMAS PARA LA ENSENANZA EN CONDICIONES ADVERSAS 



Argentina 

Brasil 

Colombia 



Maestro-Maestro del Programa de Capacitacion en lectoescritura y contextualizacion curricular 
Accion Prioritaria para mejorar los primeros grados de education primaria. 



Programas de Aceleracio'n 



Preparar a los maestros mientras ensenan a partir de materiales 
fuertemente estructurados. 



Education en el campo, en situation Entrenar maestros para la especificidad de situaciones de 
de violentia y para gente especial ensefianza. 



Chile Grupos Profesionales de Trabajo 

El Salvador Aulas Alternativas 

Uruguay Maestros Comunitarios 



Organizar en los liceos grupos profesionales de trabajo (GPD) 
para el desarrollo profesional de los profesores. 

Fortalecer a los maestros en aspectos tecnicos. 

Formar a los maestros en estrategias pedagogicas de inclusion 
educativa. 



Fuente: elaboration propia a partir de Terigi (2007). 

Otro caso de interes refiere a la capacitacion docente en el contexto del 
Programa de Aceleracion de varios estados y municipios de Brasil (Navarro y Ver- 
disco 2000), destinado a niiios y niiias con sobreedad y rezago educativo en el 
nivel primario. El programa emplea la expresion «aprende mientras ensefias» 
para describir sus componentes de formation. Incluye materiales fuertemente 
estructurados, los que guian a los maestros en la implementation del programa, 
y es a traves de su participation en la implementation que los docentes se for- 
man. Otro programa similar es el de Aulas Alternativas de El Salvador, 32 el cual 
busca fortalecer a los maestros en los aspectos tecnicos del funcionamiento de 
la enseflanza en estas nuevas condiciones didacticas. 

La idea de «maestros entrenados para cada situacion» estructura un con- 
junto de propuestas de formation desarrolladas por el Ministerio de Education 



' 2 Mas informacion en: http://www.edured.gob.sv/programas_proyectos/alternativas/alternativa.asp 



161 



POLITICAS EDUCATWAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



de Colombia: «Adultos en el ciclo de education basica», «Educacion en el cam- 
po», «Educacion en medio de la violencia» y «Educacion especial para gente 
especial». 

La Administration de Education Publica (ANEP) de Uruguay, por inter- 
medio del Consejo de Education Primaria y en coordination con el programa 
Infancia y Familia, lanzo en el afio 2005 el programa Maestros Comunitarios, con 
el fin de extender y optimizar el tiempo pedagogico en 255 escuelas de un turno 
de contexto sociocultural critico de todo el pais urbano. El programa apunta a 
atender la problematica identificada en escuelas de contextos de alta vulnerabi- 
lidad social, incorporando mayor tiempo pedagogico para los alumnos, trabajo 
con las familias y la comunidad. La modalidad de atencion pedagogica esta 
conformada por dos lineas de trabajo: estrategias de apoyo a la alfabetizacion 
(con familias con antecedentes de nifios de repetition reiterada en 1° y 2° afio), 
y dispositivos grupales para favorecer desempefios educativos (dirigido a esco- 
lares con extraedad). La capacitacion de los maestros comunitarios se centra en 
estrategias pedagogicas de inclusion educativa, y busca dotar a los maestros de 
herramientas conceptuales y metodologicas que les permitan llevar adelante 
las dos lineas de actuation a traves de instancias grupales presenciales y apoyo 
tecnico permanente durante el transcurso del programa. 33 



7. Vias alternativas para la titulacion 

Informes recientes sintetizados por el GTD-PREAL (Vaillant y Rossel 2006) 
indican que America Latina presenta proporciones relativamente altas de do- 
centes titulados, pero existen importantes variaciones entre paises: mientras 
que en Cuba, Republica Dominicana o Uruguay la totalidad de los maestros 
de ensefianza primaria tiene la formation requerida para ejercer la docencia, en 
paises como Ecuador, Nicaragua, Panama o Peru son muchos los maestros en 
ejercicio que no tienen la formation requerida por los respectivos paises para el 
ejercicio de la profesion. Aun en paises con una importante tradition de forma- 
tion docente initial, como Argentina, con el 88,5% de sus docentes titulados, 
es muy alta la proportion de quienes ejercen la docencia en el nivel secundario 
sin titulo de nivel superior. 



35 Mas information en: http://www.cep.edu.uy/InformacionInstitucional/CEP/ProyectosCEP/ 
Maestros Comunitarios/Maestros Comunitarios.htm 



162 



Capltulo 4 LA PROFESSION DOCENTE 



Grdfico N" 3 

PORCENTAJE DE DOCENTES DE EDUCACION PRIMARIA TITULADOS 

EN LATINOAMERICA 



100 

90 
80 — 
70 — 
60 
50 
40 
30 — 
20 — 
10 
0- 



100 100 100 



93 92 92 



90 



88 88 88 














80 78 __ 












IS 


74 


70 










- 






Fuente: Vaillant y Rossel (2006). 

La information sobre porcentajes de titulacion puede ser litil para enten- 
der la situation a nivel nacional, sin embargo es poco lo que nos dice en cuanto 
a la comparacion entre paises, ya que los requisites y estandares para ingresar a 
la formacion docente varian segun los casos. Lo que nos muestra el porcentaje 
de docentes titulados es en que medida los paises son exitosos en lograr que sus 
docentes alcancen la certification minima exigida. La proportion de docentes 
titulados debe necesariamente completarse con datos sobre los estandares de 
formacion para el ejercicio de la profesion docente. Asi, si una nation aumenta 
la proportion de docentes titulados esto puede responder a una flexibilizacion 
de sus estandares. Contrariamente, en algunos casos el porcentaje de docentes 
titulados puede disminuir por un aumento en las exigencias. 34 

Las proyecciones recientes traen sin embargo cierto alivio, pues al parecer 
Latinoamerica requerira menos docentes en las proximas decadas, debido a un 
declive sostenido de la poblacion en edad escolar.' 3 Sin embargo, la existencia 



J4 Para tales efectos y para facilitar la comparacion entre paises, existe una categorization inter- 
national que clasifica los diferentes estandares de formation para el ejercicio de la docencia 
requeridos. Esta clasificacion, la International Standard Classification of Education (ISCED), 
identifica «modelos» o «tipos» de estandares para la formacion docente. 

' 5 Ver GTD-PREAL (2006). 



163 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



de «lagunas cualitativas» 36 hace prever que la falta de titulacion seguira cons- 
tituyendo un problema durante varios afios: los sistemas escolares responden a 
la falta de docentes titulados en el corto plazo por alguna combination de una 
baja en los requerimientos de calificacion para entrar a la profesion, de asignar 
a los docentes la ensefianza en areas para las cuales no estan completamente 
capacitados, o de incrementar el numero de aulas que un mismo docente tiene 
que atender o el tamafio de las clases escolares (OCDE 2005). 

Para ejemplificar lo anterior, tomemos el caso de Brasil. Segun datos 
de UNESCO (2006), en un escenario de flujos medio, donde el 6,5% de los 
docentes abandonan la profesion cada afio por diversos motivos, las escuelas 
de ese pais necesitaran 146.000 menos docentes para el ano 2015, asumiendo 
la hipotesis que la alta tasa de repetition entre los estudiantes se reduzca del 
20% actual a un 10%. Se debe considerar tambien que entre el presente y el 
ano 2015, un numero importante de docentes se retirara o jubilara, por lo que 
aunque el stock proyectado de docentes disminuya, aun asi Brasil necesitara 
396.000 nuevos docentes a lo largo de la proxima decada. 

Tal como se sefialo anteriormente, los paises de America Latina presentan 
importantes variaciones con respecto a la condition de titulacion de sus docen- 
tes, y todos tienen personal en ejercicio que no reune la formation requerida 
para el ejercicio de la profesion, si bien en numero variable y distribuido de ma- 
neras diferentes en los distintos niveles de los sistemas escolares. 37 Por ende, las 
propuestas de formation continua tienen que tomar en cuenta esta situation. 

Algunos paises de America Latina han desarrollado en los ultimos anos 
planes transitorios para la titulacion de sus docentes. Un caso de interes es 
Uruguay, donde a fines de la decada de 1990 alrededor de un 25% de los pro- 
fesores que ejercian en la education secundaria tenia como titulo el de maestro 
y casi otro 25% no habia completado la formation docente. En 2003 comenzo 
a ponerse en practica un plan transitorio de titulacion para los docentes de 
ensefianza media. Esto significa que, de acuerdo con los antecedentes del can- 
didato (maestro o estudiante universitario) se establecen los modulos que tiene 
que realizar para conseguir la titulacion. Existe una serie de condiciones para 
inscribirse en el curso, como por ejemplo, edad o afios de trabajo en un centro 
educative Si bien el plan no era obligatorio, estipulaba que quien no estaba 
titulado quedaba fuera del sistema en 2008. 38 



36 Tal es la denomination utilizada por la OCDE para la falta de docentes titulados en determi- 
nadas especialidades. 

37 VerTerigi(2007). 

38 Ver Rama y Navarro (2002). 



164 



Capltulo 4 LA PROFESION DOCENTE 

IV. Opciones para las politicas docentes 

Es posible suponer que en algunos paises el mejoramiento de la situation de los 
docentes es factible si hay decision politica; en otros, el contexto es mas complejo. 
En algunos casos lo existente es corregible a corto y mediano plazo a traves de po- 
liticas educativas adecuadas que se mantengan en el tiempo y que permitan aumen- 
tar el atractivo a la profesion y garantizar que los docentes permanezcan en ella. En 
otros casos se requiere de transformaciones estructurales a mas largo plazo. 

Al inicio de este articulo nos preguntabamos ^cuales son las politicas educa- 
tivas que promueven condiciones laborales adecuadas, una formation inicial de 
calidad, instancias de desarrollo profesional y una gestion y evaluation que for- 
talezca a los docentes en su tarea de ensefianza? jComo lograr que estas politicas 
se mantengan en el tiempo? Las respuestas a estas preguntas se vinculan con la 
amplia red de factores que contribuyen a aumentar el atractivo a la profesion y a 
garantizar que los docentes permanezcan en ella. ^Cuales son esos factores? 

Pareceria que el contexto social en que se ejerce la docencia es central para 
el buen desempeno del profesor. El desanimo que embarga a muchos docentes 
tendria sus raices mas en los factores contextuales que en las situaciones con- 
cretas del aula, aunque ellas sean diffciles. Por esa razon se necesita contar con 
condiciones laborales adecuadas e impulsar una cultura profesional que permita 
mayores niveles de satisfaction en maestros, profesores y en los alumnos. Una 
de las tareas esenciales del momento actual en America Latina es la de encon- 
trar la manera de mejorar las perspectivas de carrera de los docentes y modificar 
el imaginario colectivo referido a esta profesion. La superacion de esta situa- 
tion pasa, conjuntamente, por devolver la confianza en si mismos a maestros y 
profesores; pero tambien, por mejorar las condiciones de trabajo y por exigir 
que los docentes se responsabilicen por sus resultados. 

Las estrategias para mejorar la situation de los docentes planteadas en este 
capitulo son, a mi entender, la evidencia de que «a pesar de los pesares» se pue- 
de impartir una buena education en Latinoamerica. A partir de las experien- 
cias exitosas identificadas, procurare, en los parrafos que siguen, sistematizar 
algunas reflexiones, esperando que estas llamen la atencion de tomadores de 
decisiones, especialistas y representantes sindicales sobre asuntos que requieren 
la consideration de todos. 



1 . Politicas para la valoracion social 

Uno de los primeros pasos a la hora de repensar las politicas docentes tiene que 
ver con la dignificacion de la profesion a traves de una mayor consideration 



165 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



social hacia aquellos docentes que estan en actividad y haciendo que los me- 
jores candidatos opten por estudios de docencia. En este sentido, habria que 
plantearse: 

• Contrabalancear lafalta de reconocimiento social hacia los docentes, mediante 
iniciativas similares a las descritas en este informe (Premios al Profesor). 
Los paises que han impulsado ese tipo de premiacion, han encontrado las 
formas de jerarquizar la actividad de manera tal, que esta tenga un fuerte 
impacto en los medios de comunicacion, dignificando y valorizando asi el 
papel que el maestro juega en la sociedad. 

• Organizar campanas en los medios de comunicacion para mejorar la imagen que 
la sociedad tiene de los docentes. Tal como se mostro en secciones ante- 
riores, la imagen social del docente en America Latina no es muy elevada. 
Para cambiar esta imagen denostada socialmente, los paises podrian hacer 
una adecuada campana publicitaria en diversos medios de comunicacion 
transmitiendo la idea de que la profesion docente desempena un papel 
importante en la education de ciudadanos independientes y responsables. 



2. Un entorno profesional facilitador 

Para que las reformas funcionen habria que construir un ambiente «profesio- 
nal» que mejore la capacidad del sistema educativo de retener a los mejores 
maestros y profesores en la docencia. Para lograrlo es necesario brindar ade- 
cuadas condiciones de trabajo y una apropiada estructura de remuneration e 
incentivos. Tambien es importante impulsar modalidades de promotion dentro 
de la profesion docente que eviten que el sistema de ascensos aleje al docente 
del aula. Mas concretamente las polfticas docentes deberian: 

• Implementar una carrera docente para mejorar la calidad de la educacion, pre- 
condition para cualquier cambio interesante. Llego el momento de ima- 
ginar estrategias superadoras, con buenos margenes de negotiation, que 
hagan atrayentes algunos cambios. Habria que instalar nuevas modalida- 
des de carrera profesional, con certificaciones objetivas (examenes natio- 
nals) para el ingreso y con recertificaciones periodicas vinculadas a las 
posibilidades de ascenso. 

• Impulsar modalidades de promocion dentro de la profesion docente que evi- 
ten que el sistema de ascensos aleje al docente del aula. Habria que lograr 
que la carrera profesional no se construya solamente a partir de niveles 
en los cuales se avanza en forma automatica por el paso del tiempo o por 



166 



Capltulo 4 LA PROFESSION DOCENTE 

combination de factores como la antigiiedad. Tambien seria importante 
evitar la salida a funciones directivas o administrativas como linica posi- 
bilidad de progreso. La diferencia de remuneration entre docentes que 
ocupan un mismo cargo deberia darse por la antigiiedad, pero tambien por 
otros criterios de ascenso e incentivos, como el desarrollo profesional, la 
investigation o competencias especificas. 

Pensar modelos alternativos de evaluation docente basados en el concepto de 
carrera profesional que establezcan tramos en la carrera de los maestros 
y profesores, que determinen competencias y capacidades para el ingreso 
a cada etapa de la carrera y que desarrollen metodologfas que indiquen 
si los docentes han alcanzado o no los criterios establecidos. Segiin este 
modelo, los estadios de carrera proporcionan incentivos positivos para 
el desarrollo profesional. Al igual que en otras profesiones, la fijacion de 
competencias y capacidades y de la metodologia de evaluation deberia de- 
terminarse por equipos tecnicos en consulta con los docentes y tambien 
con la administration educativa. 

Otorgar incentivos para trabajar en zonas desfavoretidas, evitando que los do- 
centes avancen en la carrera en funcion de la «llegada a los mejores centros». 
Habria que lograr que los docentes de aula con mayor experiencia vayan a 
las escuelas donde las necesidades de aprendizaje son mayores. La estructu- 
ra de la carrera docente deberia evitar un alejamiento de los centros, que en 
principio son menos atractivos, considerando el reclutamiento del plantel 
docente y las medidas que permitirian evitar la movilidad y rotation. 
Atender las lagunas cualitativas, parti cularmente las referidas al area de ma- 
tematica y ciencias. Los paises deberian regular adecuadamente la canti- 
dad de profesores que se requieren para cubrir las necesidades de todas las 
escuelas, lo que supone adecuar la cantidad de graduados de las institucio- 
nes formadoras y sus perfiles para cubrir de manera homogenea todo el 
territorio national. El exceso de oferta de algunas modalidades, junto con 
la gran escasez de otras, remite a la necesidad de crear, relocalizar y redi- 
senar instituciones de formation docente, con los conflictos que implican 
las ultimas opciones. Estas decisiones solo se pueden sostener en el marco 
de una estrategia de largo plazo, que ofrezca salidas interesantes para los 
profesores y para las instituciones involucradas. 



3. Una formation de calidad 

Se deberia convertir a la formation docente en una carrera atractiva para jove- 
nes con buenos resultados educativos en la education media, aumentando de 



167 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



esta forma el nivel academico exigido. Y para que la formation no quede en 
mera retorica e incida efectivamente en lo que los docentes hacen en el aula y 
en lo que aprenden los alumnos de los centros educativos, habria que: 

• Establecer criterios profesionaks que constituyan marcos para una buena en- 
senanza y que sean el requisito basico para una formation y un desempeno 
laboral de calidad. La elaboration de criterios profesionales representa un 
esfuerzo por describir en una forma observable, lo que los docentes deben 
saber y ser capaces de hacer en el ejercicio de su profesion. Se trata de un 
marco de actuation que toma en cuenta lo que dice la investigation y los 
propios docentes acerca de los conocimientos, capacidades y competen- 
cias que ellos deben tener. Los criterios profesionales tambien refieren 
a las responsabilidades de los docentes respecto a la formation integral 
y los logros de aprendizaje de sus alumnos, asi como de su propio desa- 
rrollo profesional. Estos criterios identifican las caracteristicas esenciales 
de una buena ensefianza, dejando espacio a distintas maneras de ejercer- 
la. La formulation de marcos referenciales, como los indicados anterior- 
mente en este capitulo (punto 3 de la section III), podrian convertirse 
en importantes instrumentos para guiar al docente en el desarrollo de su 
trabajo diario. 

• Fijar requisites para la certification profesional en los programas de forma- 
tion initial del profesorado que incluyan la necesidad de realization de un 
periodo de practicas en la escuela. Durante este periodo, el profesorado 
no esta completamente capacitado y normalmente se consideran «candi- 
datos» o «profesores en practicas». Desempenan total o en forma partial 
las funciones que corresponden a los docentes plenamente cualificados en 
un ambiente de trabajo real (un centro educativo) durante un periodo de 
tiempo considerable y sus actividades son remuneradas. Al finalizar esta 
etapa y tras superar una serie de criterios de evaluation, se consideran 
profesionales plenamente cualificados. 

• Monitorear las instituciones de formation docente mediante bases de datos ac- 
tualizadas que incluyan, por ejemplo, el rendimiento por cohortes de los 
estudiantes. Se requiere mejorar la production de investigaciones, dando 
prioridad a los estudios que evaluen la formation que realizan las institu- 
ciones. El monitoreo de las instituciones de formation deberia permitir 
que estas, de manera prospectiva, identifiquen las posibles demandas en 
education. 

• Mejorar los mecanismos de reclutamiento para diversificar el ingreso de aspi- 
rantes a la profesion docente y revertir la tendencia que solo postulantes de 
bajo nivel cultural e ingresos, y en su mayoria mujeres, postulen al mismo. 



168 



Capltulo 4 LA PROFESSION DOCENTE 

Habria que lograr que la eleccion de la profesion docente sea la primera 
option de carrera. Para conseguirlo es necesario prestar particular conside- 
ration al perfd sociodemografico de maestros y profesores y a la mejora de 
las condiciones de trabajo y de la estrucrura de remuneration e incentivos. 
Seleccionar con rigurosidad a los formadores para que ellos respondan efi- 
cazmente a los nuevos requerimientos de la formation docente. Generar 
condiciones para que los formadores que hoy estan en la formation de do- 
centes revisen sus marcos conceptuales y sus practicas. En algunos casos se 
debera pensar en mecanismos que permitan que los formadores que ten- 
gan mejor disposition a adoptar las nuevas visiones reemplacen a aquellos 
que no las tienen. 

Promover programas de insertion a la docencia como una de las opciones de 
politica mas interesantes para asegurar un buen desempefio. La forma 
como se aborde el periodo de insertion tiene una importancia trascen- 
dental en el proceso de convertirse en profesor. Ademas, este tema podria 
transformarse en una puerta de entrada para articular formation initial 
y desarrollo profesional docente. Se trata de una tematica nueva, ya que 
muy pocos paises en America Latina tienen definida una politica sobre la 
materia. Esto lleva la ventaja de hacer que las autoridades, los hacedores de 
politicas y los investigadores, piensen el tema articuladamente con otros 
asuntos, como el referido a la carrera y el desarrollo profesional, a la eva- 
luation y a las remuneraciones. 

Formular adecuados andlisis de costos de la formation docente continua que 
permitan estimar las inversiones que los paises de la region deberan rea- 
lizar en los proximos afios, tanto para impulsar un sistema de formation 
ligado al desarrollo profesional como para asegurar la formation initial 
a los numerosos docentes en ejercicio sin la titulacion adecuada. Se hace 
necesario discutir el problema de la inversion sostenible para la formation 
continua, pues ningun planteamiento de conjunto y a largo plazo es vero- 
simil si no se atiende este aspecto crucial de las politicas. 



Conclusion: los ingredientes de una buena receta 

Las politicas educativas son dependientes de realidades muy diferentes en fun- 
cion de su historia previa, tradiciones, posibilidades economicas, prioridades 
en education, etc. Cada pais debe encontrar las direcciones adecuadas a sus 
propias circunstancias. Las recetas no existen, aunque si es posible inventariar 
cuales son los ingredientes de una «buena receta». Es asi que a traves de las 
experiencias analizadas en este capitulo, y a pesar de la heterogeneidad de con- 



169 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



textos, podemos identificar una serie de factores que actuan positivamente en la 
calidad de los sistemas educativos. 

Si algo sabemos hoy es que un sistema educativo no sera mejor que los 
maestros con los que cuenta. Esto genera un doble reto: atraer candidatos bien 
calificados y promover su mejor desempefio. Y ninguno de estos dos aspectos 
puede ser considerado de forma independiente: el reclutamiento de buenos 
candidatos para ingresar a la carrera docente deriva en un mejor desempefio de 
la tarea de ensefiar, y un buen desempefio de los maestros en actividad incide en 
el modo como se reclutan buenos estudiantes para la formation initial. 

Los docentes importan para influir en el aprendizaje de los alumnos y para 
mejorar la calidad de la education. Importan en definitiva como un recurso 
necesario e imprescindible para la sociedad del conocimiento. Y puesto que el 
profesorado cuenta, necesitamos que nuestros sistemas educativos sean capaces 
de atraer a los mejores candidatos para convertirse en docentes. Necesitamos 
buenas politicas para que la formation initial de estos profesores les asegure las 
competencias que van a requerir a lo largo de su extensa trayectoria profesional. 
La sociedad necesita buenos maestros y profesores, cuya practica profesional 
cumpla los estandares profesionales de calidad que asegure el compromiso de 
respetar el derecho de los alumnos a aprender. 



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173 



Capitulo 5 

SISTEMAS EDUCATIVOS Y COHESION 

SOCIAL: LA RECONSTRUCCION 

DE «LO COMUN» EN LOS ESTADOS 

NACIONALES DEL SIGLO XXI 

Gustavo F. Iaies, Andres Delich * 



Introduction 

rLl presente trabajo tiene como proposito abordar el problema del papel de los 
sistemas educativos latinoamericanos en la production de cohesion social. Para 
ello la primera section comienza con una revision de los conceptos de cohesion 
social y sus relaciones con los conceptos de escuela y politica educativa. Dichos 
conceptos reorganizan discusiones tradicionales del campo de la sociologia, la 
pedagogia y la teoria politica. Las transformaciones experimentadas en las ulti- 
mas decadas por las sociedades nacionales y sus instituciones articuladoras (es- 
cuela, Estado, trabajo, familia) han exigido y exigen explorar nuevos conceptos 
y categories para pensar la realidad. 

Para poder comprender la dimension de las transformaciones tratamos 
de caracterizar, en la section siguiente, el modo en que los sistemas educativos 
contribuyeron a la formation de las sociedades, como una herramienta de los 
Estados nacionales. En America Latina, el proceso de construction de la socie- 
dad civil se centro particularmente en el conjunto Estado -sistema educativo- 
escuela, de manera que el sentido de esta ultima quedo fuertemente asociado a 
aquel momento fundacional. Comprender esta imbrication entre la escuela y la 
formation de las naciones es fundamental para tener dimension de los cambios 
a los que asistimos. 

Ahora bien, estos cambios no solo sucedieron en el piano de la estructura 
de las sociedades o en el campo de la cultura, tambien, y fundamentalmente, 



Trabajo preparado para el proyecto «Nueva agenda para la cohesion social en America Latina», 
Cieplan-iFHC-Union Europea-PNUD. La edition final del presente trabajo fire realizada 
por Juan Ruibal y Martin Legarralde. 



175 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN -AMERICA LATINA 



fueron cambios que impactaron en las instituciones organizadoras de dichas 
sociedades. En la tercera seccion abordaremos una caracterizacion de las refor- 
mas de los sistemas educativos nacionales llevadas a cabo en la decada de 1990, 
y la emergencia de una agenda de problemas relacionados con la estructura de 
los sistemas educativos en el cambio de siglo. En dicha seccion trataremos de 
caracterizar el nuevo horizonte de preocupaciones que se abre en el campo de 
la politica educativa por la intersection de las transformaciones sociales, cultu- 
rales, y los cambios en el sentido de las instituciones, del Estado, del trabajo y 
de la escuela. 

Esta claro que estos cambios no fueron tramitados de igual modo en todos 
los casos nacionales. Frente a unas transformaciones a escala global, cada siste- 
ma educativo opero cambios de acuerdo con su historia, su cultura politica y su 
matriz sociopolitica. En la cuarta seccion presentamos cuatro casos nacionales 
que muestran distintos modos de relation entre el Estado, el sistema educativo 
y la sociedad. En cada caso, ademas, estas condiciones estructurales de relation 
afectan el modo en que las instituciones operaron y operan para construir co- 
hesion social. Estos casos son los sistemas educativos de Costa Rica, Colombia, 
Chile y Mexico. 

Finalmente, en la ultima seccion se exhiben las conclusiones sobre el 
momento presente y las relaciones entre los procesos de cohesion social y la 
crisis de sentido de los sistemas educativos nacionales y la politica educativa. 
En este apartado abordaremos la pregunta respecto de como enfrentar estas 
transformaciones en un contexto en el que las elites politicas parecen haber 
abandonado la intention aglutinante de las sociedades y apostar a lograr nive- 
les tolerables de anomia y fragmentation. Asi, distintos procesos indican que 
la cohesion social no forma parte en todos los casos de las prioridades entre 
los actores politicos relevantes. Por otra parte, en caso de que, mas alia de las 
prioridades sociales, una voluntad politica por la cohesion social se exprese en 
la action del sistema educativo, es dificil confiar en que la education pueda por 
si sola revertir procesos que afectan a la totalidad social. Del mismo modo, es 
necesario advertir que las transformaciones operadas sobre los sistemas edu- 
cativos han impactado en sus propias condiciones internas de cohesion, de- 
terminando sistemas que experimentan cambios en su articulation interna y 
gobernabilidad. 

En el fondo, la pregunta que subyace a este analisis es como enfrentar la 
construction de un nuevo relato con la potencia que tuvo aquel de la construc- 
tion national initial. Hoy parece cada vez mas evidente que la apelacion a la 
nacionalidad ya no es factor suficiente para la production de cohesion social. 
Entonces, cabe la interrogante: ique relato(s) tomara(n) su lugar? 



176 



Capitulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COHESION SOCIAL 

I. Cohesion social, escuela y politica educativa 

Introduction 

En las ultimas decadas, el debilitamiento de las instituciones organizadoras de 
las sociedades modernas (familia, escuela, trabajo, Estado, entre las mas impor- 
tantes) trajo preocupacion para grupos intelectuales y actores politicos acer- 
ca de los factores y condiciones que inciden para que los individuos vivan en 
sociedad, vinculandose mediante lazos objetivos y subjetivos de pertenencia, 
identidad e interdependencia. 

Esta preocupacion por el cemento de las sociedades es diferente de las pre- 
guntas e interrogantes que animaron los estudios sociologicos, la teoria politica 
o las politicas sociales a lo largo del siglo XX, pero se relaciona con aquellas. 
Ya no se trata, como fue propio del caso europeo, de mirar en que condiciones 
las sociedades nacionales podian volverse mas igualitarias, o que condiciones 
debfan arbitrarse para garantizar las libertades individuales frente a la confor- 
mation de Estados centrales. Ahora se trata de construir respuestas al problema 
de los modos en que se produce y reproduce el tejido social, tanto en su di- 
mension objetiva, por relaciones materiales entre los individuos (relaciones de 
intercambio, relaciones asalariadas, por ejemplo) como en su dimension subje- 
tiva, por relaciones simbolicas (relaciones pedagogicas, relaciones de subordi- 
nation politica, por ejemplo). En el caso latinoamericano, ademas, se trata en 
particular de dar respuesta nuevamente a la preocupacion por la construction y 
reconstruction de las sociedades nacionales. 

Estas nuevas preocupaciones han llevado a una relectura de las tradicio- 
nales reflexiones de la sociologia, la teoria politica y la filosofla acerca de los 
problemas de la igualdad, la libertad y la justicia, asi como a las clasicas tensio- 
nes teoricas entre el sujeto y la estructura, o concepciones accionalistas versus 
concepciones mecanicistas de la historia. En parte, esta reorganization de las 
preocupaciones tiene que ver con volver la mirada sobre los factores de conti- 
nuidad de una sociedad, tras un largo periodo en el que el pensamiento social se 
centro en los factores del cambio y la transformation de la misma. 

Claro esta que las interrogantes acerca de la cohesion social son tributarias 
de las nuevas condiciones sociohistoricas de fin del siglo XX y los primeros 
anos del siglo XXI. Distintas experiencias atravesadas por las sociedades nacio- 
nales en las ultimas decadas se presentan como evidencias indiscutibles de la 
tendencia a la disgregacion de estas sociedades, en la forma en que se presento 
hasta el momento. Entre estos fenomenos, algunos de los mas significativos 
han sido el drastico cambio en la division del trabajo y la organization del 



177 



POLITICAS EDUCATTVAS Y COI IESION SOCIAL EN -AMERICA LATINA 



mismo, 1 con un impacto directo sobre el lugar de los trabaj adores industriales 
como actores sociales. En el mismo sentido, el modo de production capitalista 
experimento un desplazamiento desde sus bases industriales de production ma- 
siva hacia lo que se ha denominado la «sociedad del conocimiento» (Duncker 
1993). Las mercancias con mayor valor agregado son las asociadas a la produc- 
tion de conocimiento y al uso intensivo de information. Asi, es posible hablar 
de «sociedades postindustriales» (Touraine 1969) para referirse a aquellas so- 
ciedades nacionales cuyo modelo de acumulacion ya no se basa en la traditional 
production de mercancias industriales, sino en el desarrollo de tecnologia y la 
production y trafico de conocimiento (Castells 1998). 

De manera convergente con estos fenomenos, se observa la emergencia 
de los localismos y los regionalismos, o las restricciones en el campo de inter- 
vention de los Estados nacionales frente al fenomeno de la globalization, junto 
con la desafiliacion y desafeccion social de individuos y grupos sumidos en la 
pobreza estructural, o afectados por situaciones de migration forzada. 

Estos fenomenos aquejan a un amplio conjunto de sociedades nacionales, 
de ahi que se haga necesario indicar que existen particularidades propias de las 
sociedades latinoamericanas. Mientras en el siglo XIX las sociedades europeas 
enfrentaban problematicas que tenian que ver con la tension entre la igualdad y 
la libertad, en America Latina el problema era la propia conformation de socie- 
dades nacionales, de regimenes politicos en los que las elites pudieran producir 
mecanismos de internalization de la pertenencia a una comunidad de valores 
y propositus por parte de todos los habitantes de un determinado territorio 
(Oszlak 1989). 

La escuela fue, sin dudas, una de las herramientas mas importantes para la 
construction de esas sociedades, sobre todo en America Latina, donde como se 
vera, fueron los Estados nacionales los protagonistas del proceso de formation 
de la sociedad civil. En la actualidad, el problema de la cohesion social reenvia 
sus interrogantes al propio sentido de la escuela. Una escuela que se habia arti- 
culado en torno al relato historico de la construction de las sociedades naciona- 
les se ve profundamente afectada frente a las evidencias de que esas sociedades 
enfrentan procesos de disgregacion o fragmentation. 



Son muchas las referencias que pueden hacerse a estudios sobre los cambios operados en la 
organizacion del trabajo, sobre todo del trabajo industrial, a partir de las decadas de 1960 y 
1970. La etapa denominada «post-fordista» o «toyotista», que supone un tipo de organizacion 
del trabajo que intensifica la produccion con un menor consumo de fuerza de trabajo, tiene 
consecuencias estructurales sin precedentes sobre la propia base material de la conformacion 
del proletariado industrial como sujeto social. Por primera vez en la historia del capitalismo, 
el desarrollo economico es posible sin una extension correlativa de las relaciones asalariadas 
de produccion. 



178 



Capitulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COHESION SOCIAL 



En el siguiente apartado de esta primera section presentamos algunas dis- 
cusiones sobre el concepto de cohesion social, en el marco de las preocupaciones 
actuales, como punto de partida para el analisis de las relaciones que presentan 
las transformaciones operadas recientemente en los sistemas educativos, con las 
problematicas asociadas a la cohesion social en America Latina. 



1 . Sobre el concepto de cohesion social 

El concepto de cohesion social, junto con otros de caracter similar, forman 
parte del bagaje conceptual de la sociologia clasica. Sin embargo, la cohesion 
social volvio a estar en el centro del debate desde finales de la decada de 1990, 
en el marco de la action de organismos internacionales que detectaban, como 
contracara de las apuestas por la integration regional, procesos de disolucion en 
los micleos articuladores de las sociedades nacionales. 

En 2004, en el marco de la III Cumbre de la Union Europea y America 
Latina /Caribe, la Declaration de Guadalajara establecio un capitulo dedicado 
a la cohesion social, en el que los paises firmantes remarcan la responsabilidad 
de los gobiernos en el aumento de la cohesion social a traves del combate a la 
pobreza, la desigualdad y la exclusion social, estableciendola en el centro de las 
prioridades de la cooperation birregional. 

Tambien en marzo de 2004, el Consejo de Europa aprobo un documento 
denominado «Estrategia revisada para la cohesion social», que definfa la co- 
hesion social como la capacidad de una sociedad para asegurar el bienestar de 
todos sus miembros, al minimizar las disparidades y evitar la polarization (BID 
2006). Segun este documento, una sociedad cohesionada seria una comunidad 
de individuos libres que se apoyan mutuamente y persiguen ciertos objetivos 
comunes a traves de medios democraticos. 

En estas defmiciones, como en otras elaboradas por organismos interna- 
cionales y encuentros regionales, estan contenidos algunas de las notas centra- 
les y de los problemas conceptuales de la notion de cohesion social. 

En primer lugar, cabe senalar que la cohesion social corresponde mas a un 
proceso continuo de las sociedades que a un estado acabado. Asi como no hay 
sociedad que pueda sostenerse frente a un fenomeno de fragmentation plena, 
divisiones y disgregacion, tampoco existe una sociedad estable y plenamente 
cohesionada. En cambio, la cohesion social es un proceso de rearticulacion re- 
currente de la totalidad social, asimilando la diversidad y condensando en cada 
etapa una serie de objetivos comunes a la mayoria de los individuos. 

Ahora bien, el concepto de cohesion social, tal como se puede observar 
en el ejemplo citado, parece tener una dimension descriptiva y una dimension 
normativa. Si bien en muchos casos la cohesion social parece entenderse como 



179 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



una condition de las sociedades que puede ser descrita y medida mediante in- 
dicadores objetivos, por lo general las defmiciones de cohesion social inclu- 
yen una dimension normativa, estableciendo condiciones y criterios que deben 
cumplirse para lograr esa comunidad de objetivos. 

En este sentido, puede decirse que el concepto de cohesion social no solo 
alude a una sociedad con baja conflictividad entre sus distintos sectores, sino 
tambien a una sociedad con alta legitimidad de las instituciones. Esto, ademas, 
determina que estas instituciones deben ser democraticas, puesto que esa legi- 
timidad no puede ser producto de la pura imposition, sino de la convergencia 
de intereses y preferencias de los individuos. 

Por ello, el concepto de cohesion social conecta con muchos de los pro- 
blemas clasicos de la teoria politica moderna, como la tension entre libertad e 
igualdad en las sociedades democraticas, o el problema de la definition de la 
justicia en terminos del enfrentamiento entre el individuo y la sociedad. 

En las sociedades modernas, la cohesion social estuvo intimamente ligada 
a un conjunto de instituciones producidas y productoras de relaciones sociales. 
Entre ellas, las mas extendidas fueron la familia, el trabajo asalariado y la escue- 
la, pero tambien el regimen politico y el conjunto del aparato institutional del 
Estado (Dubet y Martuccelli 2000). 

Tal como veremos en la tercera section de este capitulo, en las sociedades 
actuales parecen debilitarse los lugares en los que se construfa una comunidad 
simbolica entre los miembros de la sociedad national. El contenido de esa co- 
munidad simbolica parece tan afectado como las formas mediante las cuales 
era producido. En ese marco, el trabajo de las instituciones parece desplazado 
crecientemente por una forma predominante de las relaciones sociales que son 
las que ocurren en el mercado. Sin embargo, a diferencia de aquellas institucio- 
nes de la modernidad, el mercado en su forma actual no parece contribuir por 
si solo a la production de cohesion social ni ofrece un contenido convergente a 
las preferencias individuales. 

Si bien una apuesta por el mercado puede conducir a lograr mayor creci- 
miento economico, las externalidades de este crecimiento no necesariamente 
contribuyen al incremento de la cohesion social. Historicamente, el mercado 
participo de un modo de integration de la sociedad, en una relation conflictiva 
pero necesaria con el Estado y la sociedad civil. La «condicion salarial» funcio- 
naba como uno de los mecanismos articuladores de la sociedad, al punto de que 
diversos estudios senalan la perdida de centralidad del asalariado como una de 
las causas de los fenomenos de desafiliacion y fragmentation social. 2 



Ver Castel (1997), Rosanvallon (1995) y Gorz (1998). 



180 



Capitulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COHESION SOCIAL 

La crisis del Estado de Bienestar, o el final de los «treinta gloriosos» (OFFE 
1990), implicaron una ruptura de las relaciones articuladoras entre Estado y 
mercado. Las condiciones de acumulacion capitalista y las de legitimation del 
Estado se tornaron crecientemente incompatibles, y frente a los requerimien- 
tos del crecimiento economico, las caracteristicas universalistas del Estado de 
Bienestar resultaron cada vez mas dificiles de sostener. 

La experiencia de las ultimas decadas en los paises emergentes parece in- 
dicar que si bien el crecimiento economico puede ser una condition favorable 
para la disminucion de la pobreza y la exclusion, esta no resulta una consecuen- 
cia mecanica y necesaria. Por el contrario, en muchos casos, el crecimiento 
economico de las ultimas decadas ha estado acompanado por un incremento de 
la desigualdad y un debilitamiento de las instituciones democraticas. 

Por otra parte, se asiste a una fragmentation y reconfiguration de los acto- 
res sociales que tradicionalmente se habfan constituido al calor de las relaciones 
asalariadas o de la organization polftica del Estado. De este modo, tampoco 
funcionan como identidad cohesiva los antiguos sujetos colectivos, tales como 
las clases sociales o los partidos politicos. 

Por ello, la pregunta por la cohesion social en el contexto actual no solo 
implica una actualization de interrogantes clasicas de la sociologia, la teoria po- 
lftica o la pedagogia, sino formular nuevos problemas. En todo caso, el nudo del 
concepto parece asociado a dos temas: por un lado, aceptado el fondo normati- 
vo de cualquier definition de la cohesion social, la cuestion reside en cuales son 
las condiciones en las que puede describirse dicho proceso. Se trata de detectar 
si la cohesion social puede lograrse con condiciones minimas de internalization 
de la pertenencia a una cierta comunidad de propositus yvalores, o se requieren 
ademas otras condiciones como la existencia de mecanismos de justicia distri- 
butiva, la production de una identidad colectiva, la ya mencionada legitimidad 
institutional, etc. 

El segundo tema que articula el concepto de cohesion social es la tension 
entre lo corrnin y lo particular. En la medida en que aceptamos que la cohesion 
social es un concepto aplicable a sociedades democraticas, estas sociedades en- 
frentan una paradoja: para funcionar (en condiciones de estabilidad y cohesion) 
necesitan una conciencia de pertenencia y de identidad comunes por parte de 
los individuos libres que la componen, pero a la vez estimulan normativamente 
la pluralidad de estos individuos, la multiplication de la diversidad en los modos 
de vida. Entonces, la pregunta es ^como hacer para lograr cohesion social sin 
aplastar la diferencia y la pluralidad de intereses y preferencias? 

La complejidad del concepto de cohesion social reside en que no se limita 
a operar sobre las condiciones de la desigualdad y la exclusion. Si bien estos fe- 
nomenos de las sociedades impactan de manera negativa en la cohesion social, 



181 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



esta pone en juego factores subjetivos y de distribution de oportunidades mas 
alia del grado de desigualdad socioeconomica de una sociedad. Al prestar aten- 
cion a las elecciones, propositos y preferencias de los individuos, el concepto de 
cohesion social involucra una dimension subjetiva, de produccion de sentido, 
como fundamento de las relaciones sociales. 

Por ello, si bien se trata de problematicas asociadas, los temas de cohesion 
social e inequidad son diferentes. Una sociedad puede ser inequitativa dentro 
de ciertos limites, pero contar con un alto grado de cohesion; y a la inver- 
sa, una sociedad fuertemente igualitaria no garantiza todas las condiciones de 
cohesion social. De todos modos, se trata de dos fenomenos que se influyen 
mutuamente. 



2. Cohesion social y escuela 

Este conjunto de temas y problemas conceptuales impactan en los modos de 
pensar las instituciones. Si, como fue dicho, la situation actual exige el plantea- 
miento de nuevos problemas en relation con el «cemento» social (Baumann 
2004), el mismo desplazamiento puede plantearse en relation con la escuela. 

Distintos trabajos advierten en los ultimos afios sobre la crisis de sentido que 
atraviesa la institution escolar. Tal como se vera en la segunda section, la escuela 
tuvo un papel central en el arsenal institutional de los Estados latinoamericanos 
en el momento de construction de las sociedades nacionales. Ahora bien, siendo 
ese su sentido fundacional, las escuelas han atravesado el siglo XX con una nota- 
ble estabilidad en su estructura, forma, propositos e incluso en sus contenidos. 

Sin embargo, la situation actual, analizada como crisis de sentido, como 
crisis de la escuela, o como una bateria de situaciones conflictivas puntuales (de- 
bilitamiento de la autoridad pedagogica, violencia dentro de las instituciones 
educativas, desarticulacion de la oferta escolar con el mundo del trabajo, etc.), 
ya no parece dejar lugar a la forma traditional por la que las escuelas «fabrica- 
ban sociedad», imponiendo sentidos compartidos y produciendo identidades. 
Entonces, cabe la interrogante: <;es posible que la escuela, por si sola, genere 
cohesion social en estos nuevos contextos? 

Por otra parte, el concepto de cohesion social en su dimension normativa 
incluye la exigencia de legitimidad de las instituciones. En el actual contexto, 
entonces, la pregunta por la cohesion social no solo remite al problema de la 
desigualdad, sino tambien al de la legitimidad de la escuela, al modo en que la 
escuela es vista por distintos actores sociales como una instancia legitima de 
produccion de identidad, de transmision de propositos comunes, de saberes 
consensuados como prioritarios, de lazos de pertenencia o solidaridad. 



182 



Capitulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COHESION SOCIAL 

Ademas, en la medida en que la cohesion social tambien implica un meca- 
nismo de legitimacion, no puede tratarse de pura homogeneizacion, sino que 
representa alguna forma de equilibrio inestable entre homogeneidad y plura- 
lidad. La escuela, como una de las tradicionales instituciones productoras de 
cohesion social se encuentra tensionada entre la homogeneidad y la hetero- 
geneidad. La pregunta es entonces la siguiente: ^esta preparado el dispositivo 
escolar para afrontar esta tension? 



3. Cohesion social y politica educativa 

Como se vera mas adelante, en las ultimas decadas se han operado cambios y 
adoptado diversas medidas para transformar distintos elementos de la oferta 
educativa. Las politicas de reforma no han tenido entre sus propositus atender 
la cohesion social, pero ademas, es posible que las mayores restricciones en este 
sentido no sean producto de esas politicas, su sentido o sus orientaciones, sino 
de la propia estructura de los sistemas educativos. 

Las reformas educativas de la decada de 1990 no pusieron en juego las 
matrices estructurales de los sistemas educativos (la red de relaciones entre los 
actores, las reglas explicitas e implicitas que condicionan esas relaciones, los 
recursos y atribuciones de que disponen los actores). 3 En ese marco, los siste- 
mas educativos siguieron operando estructuralmente en funcion de la estruc- 
tura tradicional de relaciones entre los actores sociales con la que habfan sido 
concebidos. 

De esta manera, la produccion de cohesion social mediante sistemas edu- 
cativos que estructuralmente estaban preparados para otros contextos (el de las 
sociedades nacionales de la modernidad) no parecia garantizada en los nuevos 
contextos sociales y culturales. 

En los ultimos anos asistimos a una nueva agenda de cambios en los que 
la politica educativa se introduce en temas de las reformas estructurales de los 
sistemas. Sin embargo, no resulta evidente que estas reformas esten atendiendo 
al problema de la cohesion social. En este sentido, cabe la interrogante: ^en 
que medida, las elites, los actores sociales con capacidad para tomar decisio- 
nes en general, y en la politica educativa en particular, estan teniendo como 
preocupacion la cohesion social? 



En la decada de 1990 se produjeron reformas educativas en la mayor parte de los paises de 
America Latina y el Caribe. Sin embargo, algunos paises como Chile o Nicaragua iniciaron 
sus procesos de reforma en la decada anterior. 



183 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COHESION SOCIAL EN AMERICA LATINA 

II. La escuela y la formacion de naciones 

Introduction 

Las sociedades nacionales en America Latina fueron en buena medida, pro- 
ducto de la action de los Estados. Dichos Estados nacionales generaron los 
lazos indispensables para poner en marcha mercados nacionales y para garan- 
tizar -como entidades soberanas- la conexion a un mercado mundial en plena 
expansion, demandante de productos americanos cuya explotacion requeria la 
creation de recursos humanos, que se esperaba obtener a traves de un orden 
politico y social legitimado por la nation. 

Por lo tanto, los problemas que visualizaban los gobiernos en esta etapa 
-que los paises de la region iniciaron en diferentes momentos (unos, a fines del 
siglo XIX y otros, al avanzar el siglo XX)- no apuntaban a una «falta de cohe- 
sion» propia de una sociedad moderna y tensionada por la diversidad de intere- 
ses y los conflictos internos. 4 Dichos problemas se planteaban en un horizonte 
social muy precario, en el que los gobernantes procuraban utilizar recursos y 
vias adecuadas para crear un orden social moderno y compatible con la vigorosa 
expansion del mercado mundial del siglo XIX, un orden con capacidad para 



El documento de trabajo de Cieplan, «C6mo hacer de la cohesion social un concepto ope- 
racionalizable para Latinoamerica?», propone aplicar a las sociedades latinoamericanas de la 
actualidad la siguiente definicion: «Cohesion social es la capacidad dinamica de una sociedad 
para generar una estructura legitima de distribution de sus recursos materiales y simbolicos, 
tanto a nivel socioeconomico (bienestar), sociopolitico (derechos) y sociocultural (reconoci- 
miento) a traves de la interaction y los mecanismos de asignacion propios del Estado demo- 
cratico, el mercado, la sociedad civil y la comunidad.» (Cieplan 2006a: 12). Esta expectativa 
respecto de la capacidad de la cohesion social difiere de lo que podria considerarse como tal 
hace un siglo, en cualquiera de los paises de la region. Justamente, el concepto propuesto se 
aplica a una sociedad que es el «punto de llegada» del largo proceso de formacion de socieda- 
des nacionales, a partir de la generalization de los derechos civiles, polfticos y sociales, de las 
relaciones de mercado y de la existencia de un arco de simbolos y creencias compartidas en 
el que se sustento la relation de aquellas sociedades con sus Estados (es decir, la legitimidad 
de estos ultimos). Esta realidad no existfa en 1900: en aquella epoca, en que estaba casi todo 
por hacerse, se organizo el sistema educativo con muchos de cuyos componentes pretende- 
mos que hoy resulten eficaces, que contribuyan a la cohesion social del mismo modo que se 
considera que lo hicieron originariamente. Es claro que una definicion operativa de cohesion 
social -y ni siquiera una de «sociedad national*- puede aplicarse a situaciones historicas tan 
distantes, considerandolas como una misma realidad; se pretenderia asi extraer, gracias a un 
simple anacronismo, elementos del analisis de politicas publicas capaces de impactar en los 
procesos de una actualidad en curso. Por eso nos detenemos en este periodo fundacional de 
los sistemas educativos para comprender el contexto de production de una politica que, en 
buena medida, promovio lazos cohesivos mientras iba «creando» sociedades nacionales. 



184 



Capitulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COHESION SOCIAL 

integrar («civilizar», solian decir los dirigentes de la epoca) contingentes huma- 
nos de muy diversos origenes, disposiciones culturales y socioeconomicas. 

La formation de los Estados nacionales latinoamericanos implicaba que 
una realidad social «difusa», conformada por diversas vertientes demograficas, 
etnicas y culturales, comenzaba a ser integrada en un nuevo marco institucional. 
Por un lado, la fuerza de la idea de nation para proveer legitimidad al nuevo or- 
den se originaba en el proyecto politico de unas elites que se habian constituido 
como tales, casi al mismo tiempo que el Estado, a la salida de las guerras civiles 
del siglo XIX: aparecia asi un inedito consenso entre los dirigentes victoriosos, 
que se adelantaron en identificarse con la nation, alrededor de los objetivos y 
los medios para administrar un flamante poder central. 

Pero tambien, por otro lado, la funcion legitimadora de la idea de nation 
provenia de su ubicacion por encima de las facciones: desde un nivel superior 
hacia el de una violenta y cambiante vida social, la idea de nation podia dar 
mayor fuerza a las promesas de union y progreso del nuevo poder estatal cen- 
tralizado. La comunicacion de estas ideas fue dirigida a todos los que estuvieran 
dispuestos a sumarse a dicho proyecto, que convocaba a los habitantes de los 
nuevos paises a emprender el camino del progreso a traves de la participation 
en el comercio, la production y el trabajo, en los partidos involucrados en la po- 
litica national y, no menos importante, a traves de la education de sus hijos, que asi 
podrian ser reconotidos como artifices y beneficiarios del fortaletimiento de la nation. 

A partir de esta conformation de Estados y sociedades nacionales, desa- 
rrollada con mas o menos continuidad y diferente grado de consolidation en 
cada uno de los paises a lo largo del siglo XX, emergieron ciertos lazos (de raiz 
economica, cultural, comunitaria, o politico-partidaria) entre grupos e indivi- 
duos, en los que se plasmaban diversas formas o «razones» para empezar a ser 
parte de una misma sociedad o para continuar integrandola. Por esto, puede 
sostenerse que, al cabo de dicho siglo, cada una de nuestras sociedades alcanzo 
mayor o menor grado de cohesion en la medida de la mayor o menor eficacia 
del proyecto modernizador 3 del Estado national. 

La legitimidad de dicho proyecto modernizador fue planteada -por una 
elite integrada por algunos intelectuales y dirigentes latinoamericanos del siglo 
XIX- como triunfo de la «civilizacion» sobre la «barbarie». Se trataba de un 
proyecto que se centraba en remover los obstaculos del progreso, desplazar 



Volvemos a subrayar que las definiciones de cohesion, que en buena medida reflejan aquello 
que Durkheim identificaba como «solidaridad organica», suponen la existencia de relaciones 
caracteristicas de la sociedad moderna e industrial, dentro de un orden basado en la sistema- 
tica division del trabajo, algo muy diferente de las bases del orden realmente existente en la 
America Latina del 1900. 



185 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



«lo viejo» y, en su lugar, «imprimir lo nuevo». La construccion de lazos nacio- 
nales, fundamentalmente a traves de la irradiation de contenidos simbolicos 
promovidos desde instituciones estatales como la escuela, el servicio militar y, 
ulteriormente, los partidos polfticos de masas, llevaba a derribar -a veces, sin 
miramientos- todo obstaculo interpuesto por las realidades particulares, mali- 
ces locales o resistencias sociales que no parecian compatibles con el nuevo arco 
de solidaridades sostenido por la solida hegemonia de las elites que ocuparon la 
cuspide del poder politico. 



1 . Los sistemas educativos como herramientas de construccion de 
sociedades nacionales 

Este escenario marco el sentido de la creation y el uso de la principal herra- 
mienta utilizada para consolidar los Estados nacionales en esta etapa: la orga- 
nization de un sistema educativo nacional, cuyo objetivo fundamental fue el 
de homogeneizar y construir relaciones entre poblaciones de caracteristicas y 
origenes muy diversos. Respondiendo a este imperativo, la escolarizacion de la 
sociedad era la via fundamental para su nationalization y se realizo a traves de 
una matriz centralista, homogenea y de ejercicio vertical de la autoridad (desde 
el ministerio hacia el aula). Estos rasgos del sistema resultaban inseparables del 
papel politico que se le asigno a la education para la formation de un Estado 
que requeria incorporar vastos y variados sectores etnicos y sociales, a veces in- 
comunicados o aislados, a un proceso acelerado de modernization economica. 

El sentido politico en la base de la organizacion del sistema 

Para entender la logica que presidio la constitution de los sistemas educativos 
en America Latina, es necesario partir de los objetivos que los mismos se pro- 
ponian, mas aun cuando algunos ecos de esta logica se escuchan todavia hoy 
en debates de politica educativa. En este punto, nos apoyamos en el analisis 
institucionalista (Hall y Taylor 1996) para destacar que podriamos entender los 
resultados obtenidos por aquellos sistemas y las practicas e interaction de los 
actores, a partir del analisis de las reglas formales e informales que configura- 
ban la estructura de los sistemas. 

Se trata de comprender que la estructura de la organizacion de un sistema 
es, en si misma, una definition politica, una afirmacion de sentido, un modo 
de organizar las normas, relaciones y acciones de los actores en funcion de los 
objetivos. En el caso de la etapa fundacional que estamos analizando, se plan- 
tearonj operacionalizaron los siguientes: 



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Capitulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COHESION SOCIAL 

Construction de la nation. Se procuraba transmitir a los alumnos un fuerte 
sentimiento de pertenencia a la nation, por encima de los particularismos 
que interpelaban la identidad de individuos o grupos. La escuela piiblica 
debia asumir la monumental tarea de socializar los valores de la nation y, 
por esa via, construir una particular imagen de esta, consistente con los 
valores e intereses de las elites. 

Escolarizacion masiva. Ese modelo de transmision requeria de la escolari- 
zacion masiva de ninos y jovenes para ser socializados en la «escuela de 
la nacion». No se trataba de un proyecto de education de elites, en su 
esencia, pues el objetivo a cumplir era el de socializar a las mayorias para 
instalar la idea de nation sobre la que se asentaba la legitimidad del Estado 
y sus representantes. 6 

Socialization de los valores de la vida urbana. Los procesos de modernization 
de algunas de las naciones latinoamericanas derivaban de una fuerte urba- 
nization de dichas sociedades. Ese proceso requeria que la escuela lograra 
que los alumnos asumieran habitos vinculados a cierto orden institutional, 
a un uso del tiempo y a modalidades de la organization caracteristicas de la 
vida urbana. La escuela asumio la transmision de esos habitos y valores ne- 
cesarios para que la nationalization implicara la entrada en una moderni- 
dad en la que las experiencias en el mercado laboral fueran transformando 
una sociedad eminentemente rural y apegada a tradiciones comunitarias 
en otra crecientemente integrada por trabaj adores de la ciudad mas pro- 
pensos a actuar y formular sus identidades en el piano national. 
Transmision de saberes minimos para la integration social y laboral. La moderna 
vida urbana requeria de nuevos saberes que permitieran integrarse a su 
cotidianeidad, y el mercado laboral demandaba nuevos modos de organi- 
zarse y desarrollar tareas. En ese marco, las sociedades iban politizandose 
y requerian la asimilacion de competencias para la vida ciudadana. En tal 
sentido, los disefios curriculares y planes de estudio combinaron muchas 
de las cuestiones valoricas que hemos mencionado, con saberes minimos 
que la escuela debia transmitir para dar respuesta a demandas del mercado 
y de la incipiente vida ciudadana que hemos mencionado. La lengua escri- 
ta, el calculo y los saberes vinculados a la historia y la geografia nacionales, 



«La nation, frecuentemente construida como una comunidad indiferenciada que iguala a to- 
dos en su condition de miembros de esta, suele ser el principal referente del discurso estatal. 
El Estado celoso apunta a ser un foco amplia y firmemente compartido de identidad colectiva. 
Quiere nuestra lealtad como miembros de la nation, por encima de las identidades y lealtades 
que derivan de diversos clivajes sociales. En el limite, el discurso del estado demanda que es- 
temos dispuestos a morir en la guerra; en las relaciones diarias, demanda nuestra obediencia a 
su sistema legal y a las decisiones que sus funcionarios toman. » O' Donnell (2004b:167). 



187 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



fueron los principales componentes de esos disenos. Sobre todo, dichos 
saberes eran los unicos admitidos y se impartian por encima de todo con- 
texto cultural; es por esto que garantizaban, efectivamente, que en todas 
las escuelas y todas las aulas del pais, todos los ninos hicieran lo mismo. 

Este conjunto de objetivos nos permite apreciar el caracter de la escuela 
como herramienta estrategica en el desarrollo de las naciones, en la medida en 
que sus acciones apuntaban a los objetivos mas generates a traves de los que 
se articulaban distintos niveles y procesos de construction de la sociedad: la 
formation de un mercado national, la organization de un sistema politico y la 
promotion del crecimiento economico y social, entre otros. 

Estmcturas organizativas y objetivos 

Para cumplir semejante mision, fue necesario que los sistemas educativos se 
dieran una estructura de organization y una estrategia pedagogica. No se tra- 
taba simplemente de crear escuelas, sino que esa tarea debia ser realizada en el 
marco de un orden, de ciertas regulaciones y modos de organization. Dicho or- 
den era el que permitiria a las autoridades politicas mantener la gobernabilidad 
sobre las practicas desarrolladas al interior del sistema educativo, en direction a 
los objetivos propuestos. Se llevo a cabo, bajo esta conception, la construction 
de sistemas, es decir, organizaciones articuladas bajo determinadas pautas, que 
no fueron meros «agrupamientos de escuelas». 

En el marco de la traduction de dichos objetivos, los sistemas adoptaron 
las siguientes caracteristicas: 

• Modelo universal y homogeneo de politico, educativa. La universalidad del pro- 
yecto estatal era su valor principal, por encima de todo particularismo. Asi, 
el «todos somos lo mismo» fue contenido y forma en la actividad en las 
escuelas. Se trataba de un sistema que reafirmaba lo cormin, la pertenencia 
de «todos» a algo que los unia, y la homogeneidad en las normas y las 
practicas se convirtio en modo dominante de transmitir ese valor. En este 
modelo universal y homogeneizante no habia lugar para politicas focali- 
zadas o diferenciadas, pues en toda action del sistema se debia garantizar, 
prioritariamente, la reafirmacion de lo cormin. 

• Conduction centralizada. El esquema ideal y mas eficiente para este mode- 
lo de homogeneizacion fue el de una conduction altamente centralizada. 
El modelo se aplicaba a partir de «una» cabeza que tomaba decisiones 
unicas y universales, y una estructura que las implementaba. Asi se or- 
ganizaron los ministerios y sus dispositivos de gestion, para definir las 



188 



7 



Capitulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COHESION SOCIAL 

polfticas, las normas y «bajarlas» para que fueran implementadas por es- 
tructuras compuestas fundamentalmente por supervisores y funcionarios 
intermedios. 

Estructura vertical. La organization adoptada rue de gran verticalidad: las 
decisiones se tomaban en la cupula y no habia espacios de resignificacion 
o de construction de consensos ni margenes de option. Las normas debfan 
ser claras y precisas, y los controles «ferreos». La meta, en terminos de 
eficiencia, era el logro de la homogeneidad alrededor de las prescripciones 
impartidas, reducir los margenes de decision autonoma y que los actores 
se limitaran al cumplimiento de dichas normas universales del modo mas 
preciso posible. En tal sentido, se trataba de sistemas simples en su estruc- 
tura, claramente divididos en planificadores e implementadores, de acuer- 
do con la position que cada actor tuviera en la organization. 
Planeamiento centralizado, universal y unico. La multiplication de instancias 
de planeamiento a nivel regional, o institutional, no existia, pues en esta 
estructura solo se admitfan los planes generates elaborados en la cupula y 
luego, la planificacion de cada maestro, en el aula. La tarea debia hacerse 
en cada aula y alii, cada maestro debia ser un buen «implementador» de 
normas y proyectos. El curriculo era national y unico, muy prescriptivo, 
de modo que pudiera ser «supervisado» en su cumplimiento. La idea de 
«todos aprendemos lo mismo, nos comportamos de acuerdo a la misma 
norma y somos supervisados del mismo modo» aparecia como un activo 
del sistema, en terminos de la construction del «nosotros» en el que se 
reflejaba fielmente la nation. 7 

Alto grado de regulation. Las normas eran la principal herramienta de po- 
litica. Las mismas eran detalladas, especificas y facilmente auditables, de 
modo de facilitar los procesos de control. La debilidad estructural no per- 
mitia «descansar» en la calidad de los recursos humanos, que en la mayor 
parte de los casos carecfan de formation especifica. La tarea principal de 
los supervisores era la de controlar el cumplimiento de la norma y se con- 
templaban mecanismos de sancion en los casos en que eso no ocurriera. 
Las normas «bajaban» a efectos de su implementation, y su cumplimiento 
era la garantia de eficiencia del sistema. 

Curriculo unico. Un sistema que apostaba a estos niveles de homogeneidad 
hizo que el curriculo unico fuese una herramienta central de la politica. La 



«La nation es un arco de solidaridades, una construction politica e ideational que postula la 
existencia de un 'nosotros' que entrana un reclamo de lealtad por encima y mas alia de otras 
identidades e intereses y que, si ya no la tiene, frecuentemente busca asentarse o definirse en 
un territorio delimitado por el estado.» O' Donnell (2004a:165). 



189 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



idea era que el curriculo unico y las apoyaturas pedagogicas para su aplica- 
cion constituian la clave en la estrategia para direccionar y homogeneizar 
el sistema. 

Libro de texto y materiales edncativos como ordenadores. La utilization de re- 
cursos didacticos unicos constituyo un dispositivo pedagogico capaz de 
aportarle orden a los procesos aulicos, en direction a la implementation 
del curriculo. La idea de alumnos que trabajan con el mismo libro, en 
los mismos ejercicios o siguiendo una tarea comun en el pizarron, fue un 
modelo didactico de gran difusion. En algunos paises estos recursos eran 
provistos por el propio Estado, en otros los adquirfan los padres, pero en 
todos los casos constituian el camino para que los contenidos prescritos 
llegaran directamente al aula, disminuyendo al mi'nimo la iniciativa de los 
maestros en el desarrollo curricular. En este sentido, el modelo tomaba los 
principios de la «pedagogia traditional* emergente de la Revolution Fran- 
cesa, que planteaba la igualdad de oportunidades en terminos de las tareas 
comunes que un mismo maestro imparte al conjunto de los alumnos. 
Directrices diddcticas puntuales. Los ministerios generaban directrices didac- 
ticas puntuales. Se trataba de que los maestros «aplicaran» esas directrices 
del modo mas fiel a como habian sido emitidas. Los «libros del docente» 
en Mexico, los articulos didacticos del «Monitor de la education comun» 
en la Argentina, fueron ejemplos de lo explfcitas que eran esas directivas y 
las formas bajo las cuales eran presentadas. 

Tambien podemos pensar en que la puntualidad de las directrices didacti- 
cas se debia a la evaluation de la escasez de recursos humanos capacitados, 
puesto que, como resulta obvio, era muy dificil capacitar al mismo ritmo 
que requeria un sistema con altisimo grado de crecimiento. La falta de 
maestros obligaba a incorporar idoneos o maestros de muy bajo nivel de 
formation. Mientras los sistemas desarrollaban dispositivos de formation, 
requerian de perfiles que asumieran las tareas del aula, y la debilidad de al- 
gunos de esos perfiles podria explicar la decision de entregarles «guiones» 
pautados de lo que debia ocurrir en las aulas. 8 

Profusion de rituales y celebraciones . La escolarizacion de la sociedad no te- 
nia como objetivo excluyente la generalization de conocimientos basicos; 



El metodo mutuo o lancasteriano, que tuvo su momento de auge en distintas regiones de 
America Latina y el Caribe en las decadas de 1820 y 1830, constituye un antecedente pa- 
radigmatico de esta caracterfstica. De acuerdo con este metodo, la situation de aprendizaje 
se encontraba pautada para todos los actores: el maestro, los monitores y los alumnos, y se 
esperaba que todos reaccionaran a sistemas de sefiales que regulaban el tiempo y el ritmo de la 
clase al um'sono. Esa matriz luego me observable en la fundacion y desarrollo de los sistemas 
educativos nacionales. 



190 



Capitulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COHESION SOCIAL 

por el contrario, su impulso mas poderoso provenia de la necesidad del 
Estado de encontrar un arco de sentimientos y simbolos compartidos para 
una ciudadania que estaba construyendose desde las aulas. Por lo tanto, la 
formation de un «espiritu nacional» fue objeto de la mayor atencion en la 
organization del tiempo y de los espacios educativos en la escuela. 

El uso del tiempo se organizo a traves de calendarios estructurados alrede- 
dor de fiestas patrias, mientras insistentemente se apelaba a la asuncion de una 
memoria colectiva por parte de los alumnos en los dias de recordation. La emo- 
tion frente a la presencia de los simbolos patrios fue cuidadosamente cultivada 
a traves de distinciones que situaban en lugares destacados a los abanderados y 
a los cuadros de honor. De este modo, la ensenanza recibio unafuerte carga afec- 
tivay valorica: la relevancia de esta «mision nacionalizadora» -acompanando al 
proceso de alfabetizacion de las sociedades latinoamericanas- fue un elemento 
decisivo para el fortalecimiento de la institution escolar a lo largo del siglo XX. 



2. En sintesis 

Hemos intentado mostrar que fue la solidez estructural de los sistemas educa- 
tivos nacionales la que permitio el exito logrado en homogeneizar/escolarizar 
las sociedades latinoamericanas y, a traves de ello, ofrecer el grado de cohesion 
social requerido por unos paises que se transformaron radicalmente a lo largo 
del siglo XX. Se ha advertido que la cohesion social en nuestras sociedades se 
ha basado, sobre todo, en un alto grado de tolerancia a la desigualdad (Cieplan 
2006a); 9 a esta vision, que buscaria las bases de la cohesion en el piano de la 
tradition y de lo comunitario, cabe incorporarle aquellos elementos que nos 
invitan a comprender la indole de un proceso de construction de los Estados, 
en el que se difundieron los valores, las expectativas y los suenos que llegaron a 
ser masivamente compartidos, en una epoca en que estaban siendo conmovidas 
las bases tradicionales del orden (Cieplan 2006a). 10 



«La menor conflictividad histories de America Latina se podria explicar porque la poblacion 
presenta una tradition de mayores niveles de tolerancia a la desigualdad y la injusticia ...» 
Cieplan (2006a:16). 

En el mismo documento de Cieplan recien citado (2006a), puede recogerse la idea del papel 
decisivo del Estado nacional y de su sistema educativo en la conformation del lazo social en 
nuestros paises. «Mediante la education, las sociedades reproducen y configuran lo que pu- 
dieramos llamar su conciencia moral, un punado de valores y de principios que configuran su 
identidad. En suma, mediante la education las sociedades reproducen una cierta idea de lo que 
fuimos y de aquello a lo que aspiramos.» (Cieplan 2006a:29). 



191 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCLVL EN .AMERICA LATINA 



En sintesis, sostenemos que los resultados logrados por sistemas educativos 
en su desarrollo original, se fundamento en la cimentacion de una nueva socie- 
dad, provino del hecho de que aquellos sistemas estaban plenamente avalados 
por una cultura politica que priorizaba la cohesion de la sociedad nacional, por 
modelos de gestion de politica publica orientados a lograr la homogeneidad y 
por el grado de legitimidad con que se desarrollo el proceso general de cons- 
truction de la dirigencia que ejercia el poder central a nivel nacional, cuya fuer- 
za se transmitia «desde arriba» y llegaba «hasta abajo», invistiendo la autoridad 
de los maestros y garantizando la eficacia de su accion en las aulas. 



III. De la reforma de la decada de 1990 a la introduction de una 

AGENDA ESTRUCTURAL 

1. Las reformas de la decada de 1990 y su vision del Estado 

A fines del siglo XX, despues de un fuerte avance en el cumplimiento de los 
objetivos iniciales de los sistemas educativos, se produjo una profunda transfor- 
mation en la relation del Estado nacional con el nuevo orden mundial en que 
debia insertarse. En ese marco comenzaron a generarse tensiones y aparecieron 
nuevas ideas y objetivos para organizar la accion escolar. Las relaciones a escala 
regional y mundial comenzaron a limitar la antigua notion de soberania nacio- 
nal, nuevas formas de organization de las relaciones economicas, acuerdos in- 
ternacionales de integration, de comercio o referentes a mecanismos juridicos 
supranacionales. ' ' 

De este modo, empezaron a introducirse en las relaciones entre Estados 
y sociedades nacionales nuevas fuerzas que interpelaban la capacidad del po- 
der estatal para dar direction, establecer prioridades y definir las agendas de 



Esta funcion de la education se acentuo especialmente en el periodo de formation de los 
Estados nacionales. Durante el siglo XIX, las elites intentaron, mediante la escuela, generali- 
zar codigos comunicativos, valores y una memoria comun que hiciera posible una comunidad 
politica relativamente homogenea (la nation). » 

Los organismos surgidos de la institutionalization de las relaciones internacionales cuentan 
con antecedentes que abarcan casi todo el siglo XX. Sin embargo, estas iniciativas se han in- 
tensificado en las ultimas tres decadas del siglo XX con la conformation de grandes bloques 
comerciales, cuyas normas fueron adoptadas al interior de los paises miembros. Del mismo 
modo, se registra una creciente influencia de las cortes internacionales no solo en casos de 
arbitraje. Organizaciones como la Union Europea, el Mercosur, la Comunidad Andina de Na- 
ciones, o tratados como el ALCA, estan indicando mecanismos segun los cuales, sobre la base 
de los procesos de internationalization intensiva de los flujos comerciales, se produce tambien 
un conjunto de marcos juridicos supranacionales cada vez mas abarcadores. 



192 



Capitulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COHESION SOCIAL 

politica. Esto puede apreciarse en la creciente importancia asignada a los pro- 
nunciamientos de organismos internacionales o regionales; como ocurrio, por 
ejemplo, con el documento CEPAL-UNESCO, «Educacion y conocimiento, 
eje de la transformacion productiva con equidad», en el que se postulaba una 
serie de demandas que las sociedades de fines de siglo estarfan planteando 
a la education: «La estrategia propuesta coloca a la education y el conoci- 
miento en el eje de la transformacion productiva con equidad, como ambitos 
necesarios para impulsar el desarrollo de la region y como objetivos alcanza- 
bles mediante la aplicacion de un conjunto coherente de politicas» (CEPAL- 
UNESCO 1992:20). 

La repercusion de este tipo de documentos elaborados por expertos y fun- 
cionarios de la region, permite senalar la peculiaridad de un momento del desa- 
rrollo de las politicas sociales en el que los organismos internacionales tuvieron 
protagonismo y una sensible influencia en la construction de las agendas (Ga- 
jardo 1999). Asi, es posible encontrar, en toda la region, numerosas referencias 
a la globalization, la sociedad del conocimiento, las nuevas redes de comunica- 
cion y production de saberes, que aparecen en la enunciation de los programas 
de politica educativa. 12 

Y aun prescindiendo de la influencia de las mencionadas agendas, al ana- 
lizar la fundamentacion de los programas de reforma de esta etapa, se advierte 
que, en la mayoria de los casos, las razones explicitadas exceden la propia pro- 
blematica del area educativa. Asi, las reformas educativas, como las de las po- 
liticas de salud o de asistencia social, confluyen en la enunciation, entre otras, 
de las ideas de descentralizacion, reforma del Estado, eficiencia, rendition de 
cuentas, etc. 

Por otra parte, seria injusto cargar las tintas sobre los organismos interna- 
cionales. Lo cierto es que fuera del campo de la gestion educativa, academicos 
e intelectuales tambien habfan arribado a la conclusion de que los modos tra- 
dicionales por los cuales los sistemas educativos latinoamericanos buscaban dar 
cumplimiento a sus propositus (en particular, la production de ciertos niveles 
de equidad y calidad educativa), ya no eran eficaces. Sin duda, los argumentos y 



Tal como sostiene Jason Beech, las reformas educativas llevadas a cabo en la decada de 1990 
indican una tendencia a una mayor internationalization de las politicas educativas en America 
Latina. El argumento mas fuerte sobre el que se apoya esta agenda comun adoptada por la 
mayoria de los paises de la region es que las fuertes transformaciones operadas en el contexto 
global exigen una adaptation de los sistemas educativos nacionales. Por su parte, agencias 
internacionales de diversa naturaleza como UNESCO, el Banco Mundial o la OCDE, inclu- 
yen como una de sus misiones fundamentales la difusion de conocimiento de punta sobre las 
politicas educativas y han logrado un papel determinante en la formation de dichas agendas. 
(Beech 2007). 



193 



POLITICAS EDUCATIYAS Y COI IESION SOCIAL EN AMERICA LATINA 



analisis diferian de aquellos que se produdan al interior de las administraciones 
educativas, pero el diagnostico de la crisis de unos sistemas educativos centrali- 
zados, burocratizados, que enfrentaban fuertes transformaciones producidas en 
la sociedad y en la cultura, fue un topico recurrente de la production academica 
de finales de la decada de 1980. 

El enfasis en la eficiencia genero una vision negativa del papel del aparato 
estatal, como residuo de una etapa perimida, como carga costosa e inmanejable 
a la hora de implementar politicas de cambio de los problemas especificos de 
la vida social o economica. En ese marco ideologico, los discursos mas difun- 
didos en la gestion publica invocaban la necesidad de «reingenierfas» en todas 
las areas, que casi siempre implicaban el desconocimiento del papel del Estado 
como herramienta para proyectar y garantizar la unidad de una sociedad na- 
cional, y solo encontraban arcafsmo, irracionalidad e inoperancia en estruc- 
turas organizativas que habia que «barrer» o reducir a la minima expresion 
(O'Donnell 2004). Frente a estos diagnosticos, el sentido de las agencias es- 
tatales destinadas a la construction de cohesion social aparecia desdibujado o 
directamente no apreciado. 

Estas visiones predominantes acerca de la ineficiencia del Estado generaron 
nuevos problemas, al impulsar, por ejemplo, procesos de descentralizacion -en 
cuyo origen habia motivos atendibles (excesiva burocratizacion, irracionalidad 
del gasto, crecientes dificultades de implementation, falta de representatividad 
y de participation, etc.) -, sin contar con un contrato federal que permitiera que 
las provincias o estados se apropiaran eficazmente de la operation del sistema. 
En tal sentido, las nuevas iniciativas, criticas del papel del Estado, no lograron 
su cometido y el aparato publico se debilito a partir de los sucesivos ensayos 
reformistas. 13 

De este modo, si bien las politicas publicas de los noventa venian a trans- 
formar la idea de un Estado central que monopolizaba el poder y a solucionar 
su ineficiencia, avanzaron muy poco en la idea de construir una estructura que 
diera cuenta de los nuevos objetivos para reemplazar a la que existia, que con- 
sideraban arcaica, pero estaba solidamente arraigada en los actores del sistema 
educativo. Por eso, quizas, el resultado mas palpable fue el de un debilitamiento 
y segmentation de la «solidez sistemica» del Estado educador. 



Para una caracterizacion y modelizacion de los procesos de descentralizacion educativa en 
America Latina puede verse: Di Gropello (1999). En la actualidad, algunos de los casos rese- 
fiados han experimentado modificaciones en sus modelos de descentralizacion, pero en gene- 
ral resulta util la categorizacion y la modelizacion teorica para comprender como se puso en 
juego el papel del Estado en estas reformas. 



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Capitulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COHESION SOCIAL 

Las vicisitudes enunciadas en el area educativa reflejan con bastante clari- 
dad el problema mas amplio que genero, en terminos de cohesion social, esta 
vision de la politica. Se ha senalado que: 

... los programas de salud, educacion, vivienda, desarrollo indfgena, etc, han sido 
concebidos unicamente en una dimension: en como ellos reparan ciertos defi- 
cits materiales o asistenciales de grupos desfavorecidos o vulnerables. Una cierta 
logica tecnocratica ha tendido a dejar de lado que ellos son tambien un 'cemen- 
to social'; que ellos son 'pegajosos', en tanto cohesionan a los miembros de una 
comunidad con aquellas visiones y simbolos que la sostienen. (Cieplan 2006a:3) 

El problema a destacar aqui es el de la vision que los mandatarios, funcio- 
narios y expertos tuvieron en aquel momento acerca del Estado nacional del 
siglo XX, al que consideraron un obstdculo para lograr la transformation social, 
economica y cultural que debia dar respuesta a los desafios del proceso de glo- 
balization en curso. En cierto modo, los impulsores de las reformas operaron sobre el 
supuesto de la ineficiencia o la debilidad del Estado, mucho mas que sobre sus propias 
capacidades, fundamentalmente, la de construction simbolica. 

En el nuevo contexto, la preocupacion por la eficiencia sustituyo a la «anti- 
gua» atencion prestada por los gobernantes a su capacidad para ejercer el poder 
del Estado, a la construction de una cierta identidad social, a su preferencia por 
los mecanismos homogeneos y verticales de relation con la sociedad tendientes 
a unificar, a veneer resistencias o a incorporar masivamente a toda la poblacion 
a un marco normativo y cultural comun. 

Tal como se vio en el punto anterior, el «viejo» sistema educativo estaba 
dotado de una arquitectura plenamente funcional y articulada con el objeti- 
vo de consolidar una sociedad nacional a traves de su masiva escolarizacion, a 
partir de una cupula que concentraba la toma de decisiones y un conjunto de 
dispositivos destinados a transmitir puntualmente estas directivas. Este mismo 
aparato -otrora decisivo y de alta eficiencia para impulsar un gran cambio social 
y eficaz, respecto de las necesidades politicas y economicas del Estado en cierto 
momento historico- empezo a verse como obstaculo a fines del siglo XX para 
dar respuesta a las nuevas aspiraciones, demandas y necesidades sociales respec- 
to de la educacion. Fundamentalmente, un sistema disenado para la busqueda 
de la homogeneidad que habia constituido uno de los principios organizado- 
res, ahora debia ser sustituido por otros dispositivos apropiados para atender 
demandas diversificadas, estrategias de calidad pertinentes a cada uno de los 
contextos, tensiones entre identidades culturales, regionales y aun personales. 
Aquello que habia sido prioritario dejaba de serlo y era preciso plantear una 
organization administrativa para las nuevas prioridades. 



195 



POLITICAS EDUCATWAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



Las politicas no trabajaron sobre reingenierias estructurales, sino mucho mas so- 
bre superposiciones. Sobre las nuevas estructuras se generaron programas que se 
superponian, en muchos casos, con las tareas de las estructuras tradicionales. 
Asi, por ejemplo, los programas de apoyo a la gestion convivian desarticulados 
con los dispositivos tradicionales de supervision de escuelas, se desarrollaron 
procesos de descentralizacion en el ambito administrativo, manteniendo cen- 
tralizados dispositivos pedagogicos (en lo curricular, la formation y la capaci- 
tacion docente, la selection de materiales educativos, etc.) o las relaciones con 
los gremios docentes. 

La politica se centro en programas, unidades creadas fiiera de los condi- 
cionamientos administrativos de las regulaciones ordinarias, con equipos pro- 
fesionales fuera de las jerarquias de la carrera administrativa, presupuesto y 
regulaciones ad hoc. Asi, las reformas contaban con un repertorio de programas 
vinculados a la descentralizacion, los cambios curriculares, la gestion escolar, la 
capacitacion docente, etc. 

La descentralizacion y el supuesto traspaso de poder a la escuela 

En el clima politico de la decada de 1990, en que se cuestionaba o se restaba 
valor al aparato estatal en aras de la eficiencia y la rapidez en la implementation 
de las reformas educativas, las estrategias de descentralizacion fueron visualiza- 
das como herramientas decisivas para acercar la toma de decisiones al epicentro 
del hecho educativo: la escuela. Se necesitaba tomar decisiones contextualiza- 
das respecto de los ambitos de ejecucion y con la flexibilidad suficiente para 
ajustarse a diferentes realidades. Y esa demanda de contextualizacion resultaba 
imposible de satisfacer con regulaciones unicas para todo el sistema. 

En terminos generates, la descentralizacion respondia a este modo de pen- 
sar la indole de las decisiones en un sistema acorde con los nuevos valores y 
prioridades, mas eficiente, dinamico y flexible. Pero lo cierto es que en los he- 
chos, estuvo mas relacionada con consideraciones de tipo fiscal, atentas a los 
costos de toda mediation estatal en la vida social. 14 

De este modo, la descentralizacion de los noventa fue, en muchos casos, pro- 
ducto de un proyecto sistemico que se limito al traslado de cuestiones financieras 



14 Distintos trabajos indican que entre los motivos recurrentes de las politicas de descentrali- 
zacion se encontraron las redistribuciones de las cargas presupuestarias y la reduction del 
aparato administrativo de nivel central (Di Gropello 1999; Ornellas 2003), tal como parece 
haber sido el caso de la transferencia de servicios educativos a las provincias en Argentina, los 
intentos descentralizadores que antecedieron a la firma del ANMEB en Mexico, o la munici- 
palization de la education basica en Chile. En estos casos, la descentralizacion no fue impul- 
sada ni acompafiada por una preocupacion centrada en la cohesion social. 



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Capitulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COHESION SOCIAL 

y administrativas hacia niveles estatales o provinciales. El proceso carecio de 
propuestas en aspectos clave, tales como la transferencia de la toma de decisiones 
hacia la escuela en lo pedagogico y lo laboral, la distribution de tareas entre los 
distintos niveles del Estado, la compensation de las diferencias federates, etc. Asi, 
carecio de un verdadero replanteo de la arquitectura del sistema, en el sentido de 
una organization que tradujera y diera sentido a los objetivos buscados. 

Si se acepta la ventaja de analizar estos hechos a distancia, cabe preguntarse 
por las expectativas de quienes pensaron que trasladando la toma de decisiones 
y los recursos, desde un poder central situado en ambitos urbanos y modernos 
hacia poderes locales altamente impregnados por condicionamientos econo- 
mica y culturalmente tradicionales -en ocasiones resistentes a los cambios-, 
se lograria una administration mas eficiente y una escuela capaz de irradiar su 
fuerza al conjunto del sistema educative Sin duda, en Latinoamerica, el debate 
intelectual y academico se habia concentrado en las ciudades capitales, que his- 
toricamente se instalaron como los ambitos desde donde irradiaba el progreso 
(Di Gropello 1999; Prawda 1992). 

Es asi que, aunque los funcionarios a cargo de las reformas educativas no 
tomaron sus decisiones considerando especialmente los problemas de cohesion 
social, el producto del cambio realizado genero claros efectos en la capacidad 
del Estado para articular la creciente heterogeneidad, a fin de sostener los lazos 
comunes indispensables para la existencia de una sociedad, mas alia de los con- 
textos especificos, regionales, provinciales o municipales. La propia desarticula- 
cion del sistema se volvia ahora, ya no una herramienta para la cohesion social, 
sino, en algun sentido, en una dificultad para alcanzarla. 

El «programismo» 

Mientras las heterogeneidades regionales se trasladaban a las mismas capacida- 
des y posibilidades de gestion de las diferentes unidades estatales, aumentando 
con ello la inequidad en los sistemas, el modelo de programas «fracturo» la 
cadena historica de implementation, rompiendo con las lineas de verticalidad 
que habian caracterizado a la politica educativa. 

«Pasando por encima» de los aparatos tradicionales del sistema educativo, 
se le agregaron a este, programas de lectura, de ensefianza de las ciencias, de 
incorporation de nuevas tecnologias, de gestion, de education artistica, de dis- 
tribution de libros de texto, computadoras, etc. 

Asi, la suma de programas se convertia en una nueva matriz de politica edu- 
cativa y se dejaba en suspenso la toma de decisiones sobre la estructura traditional 
del sistema. El resultado fue el de una yuxtaposicion, sobre dicha estructura, de su- 
cesivas iniciativas reformistas implementadas a traves de programas especificos. 



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POLITICAS EDUCATIYAS Y COI IESION SOCIAL EN AMERICA LATINA 



Un ejemplo de este tipo de politicas fueron las iniciativas para el mejo- 
ramiento de la gestion institucional. En la mayoria de los paises, las iniciativas 
a promover una mayor autonomia escolar y un mejoramiento de la gestion se 
centraron en acciones de capacitacion a equipos directivos, sin un correlato en 
una redistribution de las atribuciones, competencias y capacidades de los equi- 
pos directivos y docentes de las escuelas, y sin alterar los marcos regulatorios de 
la actividad escolar ni cambiar las condiciones de trabajo, etc. 

De este modo, un proposito de reforma que podria haber significado un 
cambio estructural (por ejemplo, una mayor autonomia de las escuelas en deci- 
siones estrategicas) dio lugar a una politica que no alteraba sustancialmente las 
relaciones entre los actores, las reglas de juego de los sistemas, y los derechos y 
las obligaciones de los miembros de las instituciones educativas. 

Programas de este tipo instalaban una tension en las instituciones porque, 
si la capacitacion en gestion institucional difundia un discurso de liderazgo del 
director y de autonomia de la escuela, las constricciones normativas respecto 
de que podia y que no podia decidir un director de escuela no se modificaron 
sustancialmente. 

El programismo, entonces, significo la difusion de los propositus y el len- 
guaje de las reformas, pero en muy pocos casos comprometio los aspectos es- 
tructurales de los sistemas educativos. 

Las reformas curriculares constituyen uno de los pocos casos en los que se 
puso en juego una variable estructural de los sistemas. La idea de que el cambio 
curricular iba a producir una reforma general del sistema, presidio el diseno de 
buena parte de los programas de reforma en la region. El supuesto era que el 
curriculo funcionaba como una especie de «plan maestro» de las escuelas y el 
sistema, y que su transformation impactaria sobre el conjunto de la institucio- 
nalidad educativa. 

Cuadro N" 1 
LA REFORMA CURRICULAR EN ALGUNOS PAISES DE LA REGION (1996) 



Reformas del curriculo: 
a) primaria; b) secundaria 

Education bilingiie 



Refuerzo en el aprendizaje de un 
segundo idioma (ingles) 



Informatica educativa: 

a) primaria; b) secundaria 

Mejora de materiales de apoyo (libros, 

etc.) y de infraestructura 



Fuente: Hoppenhayn y Ottone (2002). 



198 



Capitulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COHESION SOCIAL 

A partir de las reformas, los nuevos modelos curriculares mostraban ma- 
yor pertinencia cientifica, ya no estaban tan centrados en la socialization en los 
valores de la nation, sino en los de la calidad. Los disefios fueron dejando de 
presentar modelos unicos, crecieron en espacios de definition estatal (o pro- 
vincial) y escolar, aparecieron las opcionalidades, avanzaron en la generation 
de areas transversales y se plantearon, como elemento novedoso, contenidos 
procedimentales y actitudinales. 

Generalmente, a traves de su organization dentro de programas especifi- 
cos, los equipos curriculares mostraban una mejora en el nivel academico de sus 
perfiles; la composition de los mismos paso de cuadros esencialmente docentes 
a una mayor integration de actores provenientes del mundo academico, gene- 
ralmente ajenos a la estructura del sistema. 

Sin embargo, dada la conception de las reformas curriculares y el recluta- 
miento de quienes las implementaban, las mismas no tomaron en consideration 
que el viejo modelo encontraba una gran sinergia con la estructura general 
del sistema. El curriculo linico «caminaba» junto a regulaciones generales uni- 
formes, guias didacticas universales, regulaciones homogeneas, supervisiones 
puntuales. No era que el curriculo «disciplinaba» a las escuelas, sino que el 
conjunto de los dispositivos contaba con una importante sinergia, que le daba 
gran potencia a los disefios. 

En cambio, las reformas curriculares no lograron impactar en los aprendi- 
zajes de los alumnos del modo en que lo habian previsto. Los nuevos contenidos 
y enfoques no se tradujeron en mejoras de los aprendizajes de los alumnos que 
se reflejaran en los resultados de las evaluaciones de calidad. Los documentos 
mostraban mayor relevancia epistemologica, pero los maestros no se apropia- 
ron de ellos, del modo en que ocurria con los viejos modelos curriculares. 

Objetivos nuevos, el mismo sistema 

De este modo, el «olvido» o el «pasar por encima» del aparato estatal implico, 
paradojicamente, la perduracion de su funcionamiento de hecho, a pesar de los 
ensayos reformistas. 

Al finalizar la decada de 1990, los nuevos objetivos proclamados por las 
reformas (que apuntaban al aumento de la calidad y la equidad educativa, a la 
descentralizacion orientada a fortalecer la escuela y a la asuncion de responsa- 
bilidades por parte de todos los actores del sistema) quedaron yuxtapuestos con 
el «viejo» sistema educativo, orientado, en los hechos, a la escolarizacion orga- 
nizada a partir de una matriz normativa que respondia a un modo de distribuir 
el poder, los recursos y las responsabilidades desde arriba hacia abajo. Lejos de 
articularse, ambos modelos «chocaban» y se debilitaban como tales. 



199 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



Se manifestaba asi el hecho de que los impulsores de la reforma no pen- 
saron la traduction del cambio de objetivos en una nueva estructura, es decir, 
no contemplaron los problemas para la realization de un cambio de roles, re- 
laciones y regulaciones dentro del ambito educativo: las reformas se centraron 
en sus contenidos especificos, dispositivos de enunciation de objetivos, ideas, 
conceptos y actividades, con baja capacidad de transformar las practicas coti- 
dianas del sistema. Los principales actores (maestros, directores, supervisores, 
cuadros intermedios de la administration del sistema) harian y siguieron haciendo 
tareas similares. . . las que sabian hacer, prolongando en sus expectativas los mar- 
cos normativos propios de un sistema centralizado, vertical y homogeneizante, 
organizado para la escolarizacion de la sociedad. 

Esta yuxtaposicion entre nuevos objetivos y viejos modos de funciona- 
miento, plantean una riesgosa dualidad en materia de valores y normas. La 
tension entre sistemas verticales y centralizados, y objetivos de calidad y equi- 
dad educativa es altamente corrosiva para la legitimidad de las instituciones. 
Nuevamente y casi «por fuerza propia», la cohesion social como tema ignorado 
en las politicas educativas conquista un lugar como problema de hecho en las 
escuelas y en el conjunto de la sociedad. La superposition y desarticulacion en 
la propia organization del sistema fragmentaba las intervenciones y asistencias 
que ofretia el aparato estatal a los diferentes actores y sectores sociales. 



2. En el umbral del siglo XXI: hacia un nuevo modo de elaborar la 
agenda y de concebir la politica educativa 

En la decada de 1990, el cambio de «signo de los tiempos» marco la idea de 
un Estado que se retiraba o se debilitaba por la perdida de presencia en la 
escala national para darle mayor peso a un mercado cuya misma dinamica lo 
convertiria en garante del ritmo del crecimiento economico, de la provision de 
oportunidades a todos los sectores sociales, de reforzar los lazos organizativos y 
de difundir los valores para cimentar la convivencia. 

Sin embargo, a fines de dicha decada comenzo a difundirse un descon- 
cierto, no solo respecto del impacto de las medidas reformistas en uno u otro 
sector del sistema educativo, sino que la confusion impregno al rumbo mismo 
adoptado en el punto de partida de la reforma. 

En casi todos los paises de la region, despues de la descalificacion de la bu- 
rocracia estatal como actor relevante, los resultados que arrojaron las diversas 
pruebas de evaluation empezaron a mostrar que el abordaje de la politica edu- 
cativa a traves de factores trabajados aisladamente (formation docente, produc- 
tion de materiales, politicas compensatorias, cambios curriculares, etc.) no eran 



200 



Capitulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COHESION SOCIAL 

capaces de mejorar los resultados cuando se miraba lo que los ninos lograban 
aprender en las escuelas. A pesar de que las tasas de escolarizacion crecieron en 
general, los sistemas educativos se mostraban ineficaces en cuanto a la mejora 
de la calidad educativa. Y esto ocurria despues de una decada de un marcado 
aumento en el presupuesto educativo en la mayoria de los paises. 

El modelo de las politicas de reforma afecto aspectos estructurales del vie- 
jo esquema, pero no genero nuevas estructuras organizacionales en el sistema 
educativo. De hecho, entre sus objetivos no estaba el de desarmar el modelo 
previo, el del Estado educador, sino que, al definir nuevas prioridades (la calidad 
educativa, la equidad, la ubicacion de la escuela como centro del sistema) y al 
intentar su implementation, desarticularon algunos aspectos de la homogenei- 
dad y verticalidad que caracterizaban el modelo anterior. Y en tales circunstan- 
cias, los tomadores de decisiones descubrieron que la introduction de cambios 
trascendentes -como el de los nuevos objetivos propuestos- reclamaban una 
vision estructural de la politica educativa y un fuerte andamiaje de la misma 
dentro del aparato estatal. 15 

Hacia finales de la decada de 1990 en muchos paises de la region resul- 
to evidente que, en terminos educativos, los nuevos objetivos propuestos no 
podian alcanzarse si no se introducian reformas estructurales en los sistemas 
educativos, el rol del Estado y la sociedad civil. 

Asi, nuevos conceptos organizations se incorporaron al debate de las politicas, tales 
como el de la revision de la idea de Estado, los concernientes a la discusion 
de la estructura administrativa, de la carrera docente, de las estructuras de or- 
ganization de los sistemas, de los niveles de autonomia de las escuelas, y de 
los organigramas de los ministerios, entre otros. El Estado, su estructura y sus 
modos de organizarse surgian en el nuevo siglo como una dimension central 
del analisis que no habia aparecido en la decada de 1990 de un modo principal. 
La reflexion acerca de estos temas puso en evidencia algunas de las limitaciones 
con las que se habia formulado la agenda de las politicas que se habfan propues- 
to en la decada anterior. 

Lo cierto es que la estructura basica de las reformas y su conception como 
sumatoria de programas entro en crisis. Fue puesto en discusion el modelo de ais- 
lar problemas y abordarlos con estructuras y acciones especificas. El eje no pasaba 
ahora por un cambio en los objetivos planteados en los noventa, sino que se apun- 
taba a una revision de la estructura del Estado y de sus mecanismos de action. 



IS 



Por otra parte, la organizacion vertical y corporativa de las sociedades latinoamericanas tam- 
bien entro en crisis en las ultimas decadas del siglo XX. Este fenomeno fue concurrente con 
un crecimiento, complejizacion y mayor iniciativa de la sociedad civil, lo que impulso un 
replanteo profundo y estructural del rol del Estado en materia educativa. 



201 



POLITICAS EDUCATIYAS Y COI IESION SOCIAL EN AMERICA LATINA 



La asociacion de politicas con programas, la vision «idealizada» de la des- 
centralizacion, la apuesta «inocente» a la accountability, son algunas de las ideas 
que perdieron influencia en el intento de rearticulacion de nuevos enfoques, al 
comenzar el nuevo siglo. 

Desde estos nuevos debates, que se observan a partir del afio 2000, el nudo 
acerca de la organization de las politicas publicas representaba mas claramente 
una reflexion acerca del modo de estructurar el propio Estado. La idea de que no 
se podia pensar la politica educativa sin incluir la reflexion acerca del Estado, apa- 
rece como una certidumbre del debate. Resultaba claro que no se podia separar 
los contenidos de las politicas, de los formatos organizacionales e institucionales 
que permiten su ejecucion e implementation. La discusion ya no se circunscribia 
exclusivamente a los contenidos de los programas, sino que al mismo tiempo, se 
cuestionaba la propia idea de las politicas como sumatoria de programas, lo que 
en las discusiones de politica de la region se denomino como «programitis». 

La asuncion de que los mandos medios de la estructura burocratica del 
sistema «existian», que los estatutos laborales de los docentes eran tan impor- 
tantes como los planes de formation, que las normas que regulan la autono- 
mia de las escuelas y el trabajo de los directores son tan importantes como los 
programas de formation en gestion, que la discusion del fmanciamiento era 
tambien «interior» al sistema educativo y no meramente un debate intragu- 
bernamental con las areas de Hacienda, que la descentralizacion no podia ser 
solamente una transferencia de escuelas, que las evaluaciones no podian ser 
un mero procedimiento tecnico aislado de los dispositivos administrativos del 
sistema, se tradujeron en la asuncion de la reflexion acerca del Estado como 
una condition necesaria para la construction de una politica educativa, desde el 
initio de la presente decada. 

Los nuevos enfoques buscaron responder al «para que» del mismo modo 
que en los noventa se mantuvo el consenso acerca de los objetivos de mejora 
de calidad y equidad, y la preocupacion por la obtencion de resultados que 
reflejaran mejoras en esas metas planteadas. De este modo, el cambio no con- 
sistio en pensar un sentido diferente para la politica educativa, vinculado a la 
cimentacion de los lazos sociales o a su capacidad para dar sustento simbolico a 
la nation o algiin otro imaginario colectivo. 

Si bien los objetivos asumidos implicaban la continuidad de lo planteado 
en la decada de 1990, las nuevas reflexiones iniciadas a partir del ano 2000 
introdujeron dichos objetivos en una agenda elaborada a partir de un enfoque 
estructural de la politica educativa. Los ministerios empezaron a ocuparse nue- 
vamente de las politicas ordinarias, que apuntaban a las formas permanentes 
de actividad en todo el sistema. Ya no se trataba de crear nuevos programas 
o reformular los existentes. Se tendio a pensar el sistema como una unidad, 



202 



Capitulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COHESION SOCIAL 

comprender que era preciso pensar integralmente el conjunto de las politicas, 
comprender que la eficiencia de cada una dependia tambien de la sinergia que 
tuviera con el conjunto de las acciones. 

Este cambio de enfoques que se opero a partir de la presente decada no 
coincidio con una actualization de los problemas y perspectivas de analisis ge- 
neradas por el campo academico e intelectual en relation con la cuestion edu- 
cativa. En la mayoria de los casos, se observa una separation creciente de los 
enfoques de investigadores y academicos respecto de los temas y problemas que 
definen y enfrentan los responsables de las gestiones educativas. En la mayoria 
de los casos, ademas, el campo academico percibe que la persistencia de los ob- 
jetivos definidos para los sistemas educativos durante la decada de 1990 implica 
una continuidad en los analisis, perdiendo de vista que las politicas educativas 
estan comenzando a tomar como variable de transformation las coordenadas 
estructurales de los sistemas educativos. 

Con el cambio de siglo empezo a quedar claro que mejorar la calidad y 
aumentar la equidad era una tarea que no dependia de programas, sino de un 
nuevo equilibrio entre las diferentes politicas, regulaciones, intervenciones, que 
constituyera un todo coherente en relation con los objetivos propuestos. No se 
volvieron a propiciar -como en la primera etapa del Estado educador- politicas 
universales y homogeneas que operaran mas alia de los actores, pero tambien 
se descarto la conception del sistema como un conjunto de voluntarismos ca- 
paces de construir el cambio. La asuncion de que las normas y regulaciones 
construyen escenarios en el marco de los cuales los actores sitiian sus practicas 
y percepciones, llevaba a operar sobre la organization general del sistema pro- 
poniendo incentivos, sanciones, nuevos derechos, mayores responsabilidades, 
como elementos dinamicos de las politicas. 

En las nuevas lineas de politica desarrolladas desde el initio de la decada, 
definir la escuela como centro del sistema no implica desconocer la existencia 
de un Estado capaz de conducir el sistema, direccionarlo, acompanar procesos. 

Asimismo, la reflexion acerca de los roles de los actores en el sistema fue 
cobrando mayor relevancia. Se vio la necesidad de definir las misiones y fun- 
ciones de los ministerios o secretarias federales, las estatales, la mesoestructura, 
los directores, los docentes, los padres, los centros academicos. En este marco, 
por ejemplo, se comenzo a asignar menor importancia a pensar en abstracto 
el mejoramiento de la calidad que a la especificacion del rol de los diferentes 
actores para el logro de la misma, y al mismo tiempo, las condiciones sistemicas 
que requerian esos actores en sus practicas cotidianas. 

Una politica educativa integral implica garantizar la coherencia respecto 
de las normas entre los modos de hacer rutinarios generalizados en las escuelas 
y los ambitos de conduction del sistema. 



203 



POLITICAS EDUCATIYAS Y COI IESION SOCIAL EN AMERICA LATINA 



En terminos de una incipiente nueva agenda educativa, se trata de que lo 
politico legitime a lo que debe ocurrir «normalmente», en forma «ordinaria» y no que 
se organice detras de programas que -por su origen en equipos tecnicos, mas 
bien que en la vida cotidiana de las escuelas- suelen revestir un caracter excep- 
cional y extraordinario, y una implementation que frecuentemente requiere 
cierta indiferencia respecto de la normativa vigente en el sistema. Se trata de 
politicas que mejoren la vida «ordinaria» del sistema, no que construyan reali- 
dades «extraordinarias». 



3. La nueva encrucijada 

A partir de esta caracterizacion del viraje en la politica educativa 16 podemos 
advertir que si bien el problema de la cohesion social no ha sido asumido en la 
nueva agenda, la reformulation del papel del Estado en las politicas que em- 
piezan a implementarse permite la apertura, con menos obstaculos que en la 
pasada decada, del debate acerca de los nuevos horizontes sociales de un Estado 
educador, en tiempos en que se debilitan los lazos que sostienen la vida compar- 
tida en nuestras sociedades nacionales. 

Asi, entre las autoridades educativas cobra relevancia la idea de que el Es- 
tado en su actual expresion no reune los niveles de legitimidad y autoridad que 
concentraba en el origen de los sistemas educativos nacionales. La certeza de 
que se trata de repensar los modos de actuar del Estado los «arroja» a la evi- 
dencia de que ese Estado se ha transformado y que la demanda es pensar una 
politica publica en el marco de la crisis de los Estados nacionales. 

Sin embargo, esta nueva perspectiva de lo publico-estatal en las autori- 
dades de las areas responsables de la politica social, y en especial, de la politica 
educativa, esta signada en su mismo nacimiento por la perception de fuertes 
limitaciones para la implementation de politicas; parece claro que ya no es po- 
sible pensar con absoluta independencia del marco politico, fiscal y de la vision 
de los medios de comunicacion, entre otras restricciones. 



Varios paises de la region han abierto nuevas agendas de reforma o estan reformulando las 
politicas desarrolladas en la decada de 1990, en una perspectiva de cambio estructural con el 
cambio de siglo. Chile esta planteando una nueva ley de education que revisa varias de las 
caracteristicas estructurales del sistema educativo. Mexico esta proponiendo una reformula- 
tion de los roles y funciones de la mesoestructura del sistema, instalando una figura de ase- 
soramiento pedagogico a las escuelas. Colombia ha avanzado en una reforma de los estatutos 
docentes, de los mecanismos de financiamiento y del lugar de las escuelas en la definition de 
politicas curriculares y de capacitacion, como algunos ejemplos de la tendencia que se observa 
en varios paises de la region. 



204 



Capitulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COHESION SOCIAL 

La idea de «lo que se puede o no» es un eje que gana espacio en la con- 
ception de las politicas, y en ese sentido, el «como» de las politicas empieza a 
ocupar espacio en el debate, tanto como el «que». 

En sintesis, las politicas que empiezan a esbozarse en esta decada traducen 
una nueva conception que apunta a la legitimidad delpoder estataly a la capacidad 
para ejercerlo, como elementos ineludibles para la construction del sistema edu- 
cativo, es decir, para definir nuevas normas que regulen la vida cotidiana de las 
escuelas y los ministerios. 



IV. El impacto de las transformaciones en los SISTEMAS 

EDUCATIVOS: ANALISIS DE CUATRO CASOS 

Las reformas educativas de las ultimas decadas impactaron de diferente forma 
y con distinta intensidad en distintos paises de la region. En esta cuarta section 
se intenta analizar en que medida dichas reformas dejaban en pie o sustituian 
al antiguo modelo centralista y homogeneizante sobre el cual se organizo el 
sistema educativo en nuestros paises durante el siglo XX, cuando su imperativo 
fue la construction de sociedades nacionales. 

En tal sentido, se presenta la situation actual en cuatro paises y en cada 
caso se analiza la combination resultante del primer modelo organizativo con 
los ejes introducidos en los noventa. A partir de este analisis, y tal como se su- 
girio en la section anterior, esperamos dejar planteado, con mayores elementos 
de juicio, la pregunta acerca de la capacidad del Estado y de la voluntad de las 
autoridades para colocar el sistema educativo en una trama de politicas publicas 
orientadas a generar cohesion social, en el marco del acelerado cambio social 
que se difunde en nuestros paises al avanzar este siglo. 

Los cuatro casos han sido seleccionados porque permiten reflejar las ca- 
racteristicas particulares de los sistemas de la region. En el caso de Costa Rica, 
la selection se debe a que resulta un sistema que ha mantenido la configuration 
central del modelo original de los sistemas de la region en cuanto a la centrali- 
zation, dispositivos de regulation y control, carga valorica vinculada a la nation 
en las propuestas curriculares, entre otras. 

En el caso del sistema educativo mexicano, la tension entre los procesos 
de modernization que le demanda el mercado y la tradition revolucionario- 
centralista forma parte del debate central del sistema. En esta tension se ponen 
en juego las formas tradicionales de producir cohesion social. 

La Revolution Educativa operada en el sistema educativo colombiano surge 
en el contexto del intento del presidente Uribe por rearticular la nation, en el 
marco de una guerra civil que no termina de encontrar su conclusion. En ese 



205 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



contexto, la politica educativa aparece como un ejercicio de articulation nacio- 
nal, intentando mantener los componentes vinculados a la calidad educativa. 

Por ultimo, el caso chileno es el que representa el mayor grado de refor- 
mulation del papel del Estado, en la busqueda de equilibrar los modos a traves 
de los cuales el mercado se instalo como ordenador del sistema educativo, y en 
la busqueda de la mejora de la eficiencia sistemica. 

A continuation, presentaremos las ideas centrales del analisis de los cuatro 
casos, para desarrollar luego algunas reflexiones sobre las consecuencias de es- 
tas transformaciones en terminos de la cohesion social. 



1. Costa Rica: la agenda homogeneizadora como prioridad 

En el caso del sistema educativo costarricense se ponen de manifiesto con gran 
claridad las caracteristicas generates asumidas por el Estado educador en los 
paises de la region (Fundacion K. Adenauer-CEPP 2005a). 17 

El sistema aludido muestra una estructura organica solida y estabilizada en 
su conformation como sistema. El Ministerio de Education parece el «cora- 
zon» de la politica educativa, contando con una burocracia historica y arraigada 
en sus cargos, con larga experiencia en la gestion publica. 

Se trata de un sistema en cuya agenda se sigue asignando prioridad a la 
homogeneidad respecto de la calidad, mas alia de las iniciativas incorporadas a 
lo largo de la decada de 1990. Este enfasis en la homogeneizacion no es estric- 
tamente asimilable a una preocupacion por la cohesion social, aunque resulta 
coherente con los mecanismos de production de cohesion, propios de la etapa 
fundacional de las sociedades nacionales en America Latina. 

En este sentido, Costa Rica comparte la caracteristica de otras reformas, 
en relation a la generation de programas que se «yuxtaponen» por sobre la 
estructura organica del sistema. 

Sin embargo, a diferencia de otros casos que analizaremos, no se observan 
aqui cambios que afecten las herramientas centrales del modelo traditional de 
gestion. Mas alia de la existencia de unidades administrativas descentralizadas, 
las mismas no tienen mayor capacidad de decision politica, el diseno curricular 
se mantiene centralizado, y el tipo de respuestas de politica son -en su gran 
mayorfa- de caracter universal. Los incentivos principales siguen apuntando a 



La referenda al Estado educador nos remite a la exposition realizada en la segunda section 
de este capi'tulo. En America Latina, la figura del Estado educador coincidio vis a vis, en la 
mayorfa de los casos, con un Estado constructor de la sociedad nacional. 



206 



Capftulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COHESION SOCIAL 

la escolarizacion, a la permanencia y a la homogeneidad, lo que lo asemeja a las 
caracteristicas tradicionales de los sistemas de la region. 

El sistema muestra un importante nivel de regulation, en el marco de una 
estructura de alta centralization y control. Parece haber un intento de normar 
el conjunto de las practicas de las escuelas y del sistema, como modo de asegu- 
rar la gobernabilidad de este ultimo. Esa caracteristica del modelo de gestion 
establece un significativo nivel de presion sobre el conjunto de los actores. En 
el caso de las escuelas, dicha presion se observa en el cumplimiento de las nor- 
mas, en la generation de multiples reportes administrativos, o en la necesidad 
de transgredir los encuadres en el caso de los actores que pretenden innovar. 

Se observa un fuerte acento puesto en los objetivos del sistema en materia 
de transmision de valores, y ese discurso parece tener gran penetration y con- 
senso social. Muchos de estos elementos aparecen plasmados en las areas trans- 
versales del curriculo, lo que le otorga la caracteristica traditional de presencia 
del «discurso estatal» en la redaction curricular. 

En el caso costarricense, las reformas impulsadas en los anos noventa no 
impactaron en la matriz estructural existente. El sistema educativo siguio po- 
niendo el acento en la agenda homogeneizadora, centralista, por encima de un 
ordenamiento que hiciera de la eficiencia y la calidad sus ejes. 

Un caso que muestra esta mecanica de funcionamiento es el de la creation, 
en diciembre de 1988, del Centro National en Didactica (CENADI), como 
respuesta del ministerio al diagnostico de dificultades en materia de calidad 
educativa. El mismo surge como respuesta a «que recientes estudios sobre la 
Education National, reflejan un estado de deterioro en la calidad de los apren- 
dizajes en el estudiantado costarricense, lo que origina en el mediano y lar- 
go plazo, otros problemas mas profundos con efectos negativos impredecibles 
para la vida economica y social del pais y el desarrollo integral del hombre 
costarricense». 18 

El CENADI es una instancia centralizada, dependiente del Ministerio de 
Education, que produce recursos didacticos, capacita especialistas, genera pro- 
gramas de innovation, pero dentro de la matriz de una unidad que desarrolla 
programas para el conjunto de las escuelas (OEI 1997). 

Como vemos, la decision adoptada se diferencia de la de otros sistemas de 
la region, que asumen que la option por la calidad requiere autonomia, capa- 
cidad de gestion local, contratos de responsabilidad de los actores, etc. En este 
caso, la idea es que la calidad surge de mejores inputs en la cupula del sistema, y 
una cadena de implementation que haga el delivery de los mismos. 



Decreto de creation del CENADI, 21-12-88. 

207 



POLITICAS EDUCATIYAS Y COI IESION SOCIAL EN AMERICA LATINA 



El otro elemento para ejemplificar la yuxtaposicion de nuevos objetivos 
en la matriz preexistente aparece en los dispositivos de evaluacion. Las herra- 
mientas de evaluacion, a diferencia de otros paises de la region, tienen un ca- 
racter «acreditador», y el tipo de information reportada no surge como insumo 
para que las escuelas puedan apropiarse de sus resultados y generar estrategias 
de mejora ni para informar a la demanda. El sistema de evaluacion de la cali- 
dad tiene una finalidad orientada a la acreditacion de saberes vinculados con la 
aprobacion de los niveles de ensefiaza. Se trata de garantizar «minimos» que 
certifiquen los saberes demandados para el nivel. Esto da cuenta de una herra- 
mienta tipica de la agenda de calidad de los anos noventa, puesta al servicio del 
logro de la homogeneidad y la equidad. 

Ambos ejemplos se mencionan para mostrar un sistema que incorporo a 
su agenda en la decada de 1990 la mejora de la calidad en sus discursos, pero 
no desactivo ninguno de los mecanismos tendientes a la construction de la 
homogeneidad. 

Las consecuencias observadas son de un amesetamiento de resultados y 
de una gran dificultad de adaptation a las demandas del mercado. En este 
punto resulta interesante analizar el acuerdo de instalacion del gobierno con la 
empresa INTEL, para el cual fue necesario generar un dispositivo educativo 
ad hoc, que respondiera a las condiciones de la empresa para su instalacion. La 
experiencia ha interpelado al sistema en su incapacidad de resolver las deman- 
das de recursos humanos en el marco de los procesos de modernization del 
pais. Aunque, nuevamente, la generation de una estrategia especifica, por fuera 
del sistema regular, permite observar el modo en que el sistema mantiene sus 
formatos tradicionales y genera respuesta a sus nuevas demandas por «fuera 
del mismo». 

Pero esta indefinicion o persistencia del modelo tiene tambien efectos 
sobre las posibilidades reales de sustentacion del creciente aparato educativo 
estatal. La ampliation de la cobertura y la multiplication de los servicios del 
sistema ha generado una continua y creciente presion fiscal. El sistema indexa 
sus costos afio a ano por un indice fijo de antiguedad y por el porcentaje de 
crecimiento de la matricula. Esa situation produce tensiones entre las areas de 
Hacienda, que parecen dificultar la sustentabilidad del modelo, dada la situa- 
tion fiscal del pais. 

En sintesis, el modelo de gestion del sistema educativo de Costa Rica man- 
tiene muchas de las caracteristicas de su estructura traditional. Las politicas 
educativas predominantes continuan ponderando la homogeneidad, la sociali- 
zation en valores ciudadanos como prioridad, incorporando las metas de cali- 
dad y formation de recursos humanos a esa matriz, aunque no poniendolas en 
el centre 



208 



Capftulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COHESION SOCIAL 

En esta sentido, se observa la presencia de un Estado con interesante capa- 
cidad para la construction de cohesion social, de acuerdo con sus patrones tra- 
dicionales, aunque con baja capacidad de responder a las demandas de calidad, 
dada la continuidad, en el modo de funcionamiento, de un aparato educativo 
que aparentemente dificulta el establecimiento de este objetivo como priori- 
dad. Por lo tanto, cabe formular la interrogante acerca de en que medida es 
posible sostener un modo traditional de producir cohesion social en el marco 
de transformaciones sociales y culturales a escala global. 



2. Colombia: un modo innovador de recuperation de control estatal 

El programa educativo del gobierno del presidente Uribe, denominado Revolu- 
tion Educativa, mas alia de la signification de esta expresion implica un verdade- 
ro cambio de matriz para la organization de los servicios educativos, articulada 
con el programa general de polftica del gobierno (Fundacion K. Adenauer- 
CEPP 2005b). 

En la decada de 1990, el sistema educativo colombiano habia dado mues- 
tras de altos niveles de descentralizacion en sus modos de gestion, acorde con 
la «revolucion institutional plasmada en la reforma constitutional convocada 
por el presidente Gaviria. 

El pais sufrio en los ultimos 20 afios un alto nivel de conflictividad politi- 
co-militar que derivo en un debilitamiento del Estado, mas alia de perfodos de 
mayor orden y pacification. Sin dudas, entre otras consecuencias, este contexto 
politico y cultural de debilitamiento del Estado colombiano afecto negativa- 
mente su articulation, su gobernabilidad y, por ende, la cohesion de la sociedad 
colombiana. 

En tal sentido, la actual gestion de gobierno debe ser comprendida como 
un intento de recuperation del control y el orden a escala national. Desde ese 
punto de vista, «la revolution educativa» debe asimismo ser observada como un 
intento de recuperation del control national de la politica educativa. 

Ahora, resulta interesante observar que ese proceso de recuperation del 
control se ha realizado en un marco en el que se han intentado contemplar los 
objetivos de calidad, mas alia de que no hayan resultado las prioridades centra- 
les del programa. 

La vision de algunos de los actores politicos (parlamentarios, academicos 
y dirigentes en general) es que el modelo que se intenta implementar es una 
respuesta a las consecuencias de los acuerdos politicos de la decada de 1990, 
plasmados en la nueva Constitution. Los mismos encontraron en la desconcen- 
tracion, un modo de integrar distintos grupos al sistema politico y a la gestion 



209 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



estatal. En ese marco, se planteo la construction de un modelo de Estado des- 
concentrado en lo administrativo, integrador en lo politico, capaz de generar la 
posibilidad de que diferentes sectores asumieran el control de la gestion estatal 
en las distintas jurisdicciones del pais. 

El signo de esa reforma fue la integration politica. Pero al final de la deca- 
da de 1990, ese proceso encontro al Estado national jaqueado en su posibilidad 
de dar respuestas a las demandas de la sociedad, por la aparicion de dificultades 
de gestion propias de las descentralizaciones, asi como problemas politicos tales 
como el control del territorio, del gasto, etc. En este marco, el desaflo fue man- 
tener el proceso descentralizador, pero ordenando la gestion estatal y generan- 
do una recuperation de la capacidad de gobierno del poder central. 

La Revolution Educativa puede ser analizada como parte de un proceso des- 
tinado a recuperar la capacidad del ministerio national de darle direction a un 
proyecto educativo para el pais; un esfuerzo de ordenamiento, de regulation, de 
recuperation de un rol conductor del sistema para el Ministerio de Education 
national. Si bien este ordenamiento no tiene como «norte» la production de 
cohesion social, un sistema educativo mas articulado y con mayor gobernabi- 
lidad, provee eso si mejores condiciones para cohesionar a los actores sociales. 
En el caso colombiano, estas condiciones no se deben a una rehabilitation de la 
matriz traditional del sistema educativo. 

En ese proceso se reformaron los estatutos laborales de los maestros, en 
tanto el ministerio national retuvo la posibilidad de autorizar nuevas plazas y 
definir parametros salariales. Se reordeno el sistema de financiamiento segiin 
una distribution de subvenciones por matricula, controlada mediante un sis- 
tema de information generado por el ministerio national. De esta forma, se 
creo un programa de acreditacion de las administraciones locales para gestionar 
politicas educativas, entre otras medidas. 

Se observa una gran vitalidad del Ministerio de Education en el impulso 
a los procesos de reforma, aunque esa audacia y conviction transformadora 
muestra saludables instancias de revision y negotiation ante algunas de las difi- 
cultades u obstaculos que van apareciendo. 

Podrfamos definir la Revolution Educativa enumerando algunas de sus ca- 
racteristicas principales: 

• Un nuevo modelo de financiamiento asociado a subvenciones efectivas 
por departamento o municipio, que pretende mejorar la eficiencia y racio- 
nalidad del gasto. 

• Una nueva relation con los departamentos y municipios, a partir de la 
dotation de mayor autonomia, y la acreditacion de las capacidades de los 
mismos para asumirlas. 



210 



Capitulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COHESION SOCIAL 

• Un nuevo esquema de ordenamiento de la carrera docente, que le brinda 
al Estado nacional mayor control. 

• Un nuevo rol para el sistema de informacion y evaluacion, pensado como 
herramienta de informacion a la demanda y de instalacion de la cultura de 
la evaluacion en el sistema. 

• La cesion de mayor autonomia a las escuelas y su confrontation con la 
informacion de las evaluaciones censales. 

• Un curriculo por competencias que asocia los dispositivos de evaluacion a 
las capacidades de los alumnos, de un modo observable y de action sobre 
la realidad. 

El manejo de la informacion por parte del ministerio nacional y la asocia- 
cion del uso de los recursos a indicadores objetivos parece un interesante modo 
de ordenamiento y de recuperation de la gobernabilidad sobre el sistema. La 
generation de un sistema de informacion propio, que reporte informacion ad- 
ministrativa y no estadistica, como el del Departamento Administrativo Nacio- 
nal de Estadistica (DANE), puede otorgarle una gran fortaleza al modelo. 

La modalidad de fmanciamiento por subvenciones a unidades administra- 
tivas desconcentradas puede considerarse como una herramienta apropiada para 
dotar al modelo de fmanciamiento de una logica que lo vincule con el logro de una 
mayor equidad, al menos en lo que se refiere a captation de matricula y retention 
de la misma. No aparecen estimulos que vinculen especificamente el uso de los 
recursos con el mejoramiento de la calidad. Al mismo tiempo, la formula de fman- 
ciamiento y el manejo del fondo compensador brindan al Ministerio de Education 
un mayor control de los recursos, en relation con el Ministerio de Hacienda. 

El modelo encuentra una significativa fortaleza por el hecho de contar con 
una hipotesis clara respecto del motor de mejoramiento del sistema. El supues- 
to consiste en informar a los padres y a la propia comunidad educativa, de modo 
que estos demanden avances a las escuelas, generando una cierta presion sobre 
la oferta hacia la mejora. Aunque en la tension que la demanda pueda generar, 
el Estado ha «limitado» la capacidad de election de los padres, de modo de 
mantener algun control sobre los flujos de alumnos en el sistema. 

Por ultimo, la politica hace una «apuesta» significativa a la idea de circulo 
de calidad como circulo virtuoso. Si el mismo terminara funcionando en sentido 
inverso (por ejemplo, con una autonomia escolar que no reportase mejoras en 
la calidad educativa o en la equidad), el ministerio pareceria haber cedido una 
cantidad importante de herramientas, lo que le impediria actuar en politicas co- 
rrectivas. Elementos como las estrategias de supervision, o la politica de actua- 
lization de docentes, por ejemplo, parecen haber quedado planteadas fuera del 
marco de control del ministerio nacional y de las secretaries desconcentradas. 



211 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCLVL EN .AMERICA LATINA 



Mas alia de la logica central del «circulo», existe una profusion de pro- 
gramas de mejoramiento de la calidad propuestos por el ministerio, pero que 
no constituyen una nueva logica de organization del dispositivo, sino que se 
yuxtaponen a la idea conceptual presentada. 

El modelo de las escuelas concesionadas, aplicado por el equipo en Bogota, 
parece mostrar una interesante evolution del dispositivo general implementa- 
do. El ministerio ha «contratado» la gestion de algunas escuelas con comuni- 
dades que han asumido la gestion cotidiana de las mismas. 

La relation del sistema con los recursos humanos se encuentra inmersa en 
una transition hacia un nuevo modelo de carrera laboral. En la misma, se cuen- 
ta con incentivos academicos, como principal motor de ascenso y circulation 
dentro de la profesion. Esa puede considerarse la puja politica mas compleja 
que ha debido atravesar el modelo. En terminos educativos, es posible afirmar 
que ha sido la mayor recuperation de control que ha alcanzado la Revolution 
Educativa hasta el momento. 

En sintesis, desde una mirada politica, el nuevo modelo aparece como una 
interesante idea para desarrollar herramientas de control y gobernabilidad del 
sistema por parte del Ministerio de Education national. Este modelo puede 
aportar al funcionamiento de la education colombiana un alto grado de cer- 
tidumbre, una interesante capacidad de planificacion y una gran gobernabili- 
dad sobre su funcionamiento y operation. Sin embargo, hasta el momento, el 
ministerio national y las secretaries desconcentradas no parecen contar con 
los sistemas de information y gestion que les permitan ejercer efectivamente 
el gobierno del mismo, y la articulation entre los distintos niveles del Estado 
aparece como una asignatura pendiente. 

Lo interesante del modelo es que la recuperation de control estatal pro- 
movida no se ha dado sobre la base de la asuncion de la gestion directa. El 
Ministerio de Education ha ganado mas poder sin haber asumido el control de 
las escuelas, sino por el contrario, cediendo espacio de gestion directa. En tal 
sentido, esta modalidad de recuperation de control surge como un modo de 
recuperar poder sin «sobrecargar» al Estado, lo que ha sido un factor que le ha 
hecho perder legitimidad en el pasado. 

Sin duda, la Revolution Educativa se aprecia como un intento innovador de 
articulation national, de reconstruction de ciertos grados de unidad. Y a dife- 
rencia de lo que hemos observado en el caso de Costa Rica, se realiza sobre otra 
conception de la intervention publica. Es un Estado que en su intervention 
no recarga al sistema, sino que lo dinamiza. En este caso, la puesta en acto de 
factores cohesivos (al menos al interior del sistema educativo) no es sinonimo 
de un retorno a la matriz centralista del sistema. 



212 



Capftulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COHESION SOCIAL 

De todos modos, debe tenerse en cuenta que es un proceso que recien 
comienza, por lo tanto, aun no se dispone de los resultados integrales que per- 
mitirfan juzgarlo. 

3. Chile: el mercado como ordenador, la eficiencia como valor 

El sistema educativo chileno ha tenido una importante dinamica de cambio en 
los ultimos 20 afios. En la gestion y organization del mismo conviven elemen- 
tos promovidos por el gobierno de Pinochet, como el subsidio a la demanda o 
la descentralizacion de las escuelas (encuadrables dentro de un modelo de orga- 
nization de mercado), con otros mas orientados por oferta, provenientes de los 
gobiernos de la Concertacion (Fundacion K. Adenauer-CEPP 2006). 

Las gestiones de la Concertacion mantuvieron los ejes fundamentales del 
modelo de gestion defmido por la Ley Organica de Education (LOCE), pro- 
puesta por la dictadura hacia el final de su periodo. Incluso, algunas medidas 
tomadas por dichas gestiones profundizaron dichos ejes, con medidas como el 
financiamiento compartido o el Sistema National de Evaluation del Desem- 
pefio (SNED). Aunque tambien generaron una serie de iniciativas y politicas 
que pretendieron corregir la orientation de mercado que el mismo habia ad- 
quirido, como la Jornada completa, la reinstalacion y modification del estatuto 
docente, algunos programas de mejoramiento de la calidad y equidad educativa 
(MECE 1 y MECE 2), y programas compensatorios como el P900, entre otros. 
Este tipo de intervenciones respondieron mas al modelo de un «Estado gestor» 
que lidera iniciativas en direction a los objetivos que se propone, en el marco 
de un sistematico aumento del financiamiento que ha llevado a este pais a tener, 
junto con Mexico, la mayor inversion educativa de America Latina. 

Ambos tipos de iniciativas representan mucho mas que opciones de ges- 
tion, posiciones ideologicas acerca del Estado y la education, y parecen formar 
parte de una discusion «caliente» aun no resuelta en la sociedad chilena. Dicho 
debate abierto se traduce en los dispositivos de gobierno del sistema, que en 
muchos casos no encuentran sinergia, articulation o directamente entran en 
conflicto. El parlamento national es el espacio dentro del cual estas posiciones 
se expresan en terminos politicos. 

No hay un consenso acabado en la sociedad respecto de las funciones y 
responsabilidades que debe asumir el Ministerio de Education. La precarie- 
dad administrativa de muchos de sus espacios y actores clave parece ser una 
prueba de ello. La disyuntiva respecto de la estructura y el rol del ministerio 
traduce el debate ideologico mencionado en terminos de una tension entre un 
ministerio que deberia articular la propuesta educativa en torno del derecho a 



213 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



la educacion, y un ordenamiento que deberia estar dado por el mercado, cuyo 
acento apareceria puesto en la libertad de ensefianza. 

Aunque mas alia de los intentos «compensadores», la orientation general 
del sistema parece alejarse del control del Ministerio de Educacion. Mas de la 
mitad de los alumnos asisten a escuelas privadas, que cuentan con controles muy 
mediados por parte del Estado (tales como la definition del curriculo, el sistema 
de evaluation del rendimiento, la evaluation a los docentes, etc.), o el control ad- 
ministrative de la subvention. En el caso de las escuelas publicas, los procesos de 
supervision alcanzan al grupo de las focalizadas (estas incluyen tambien un peque- 
fio grupo de escuelas privadas que forman parte del grupo de las focalizadas). 

En tal sentido, se observa un sistema que ha definido al mercado como or- 
ganizador, y que ha hecho una option por la eficiencia, prescindiendo en buena 
medida del aparato estatal, tanto en el uso de los recursos, como en la hipotesis 
de la presion del mercado por resultados, y que se encuentra en una tension por 
recuperar un equilibrio en el que el control estatal pretende ganar espacio. 

Asi, se llega a observar un Estado que ve disminuida su capacidad para 
liderar procesos de articulation, construction de cohesion y consenso. Dos ca- 
sos interesantes permiten ilustrar algunos aspectos del retiro del Estado de su 
expectativa de control del sistema. 

El caso de la supervision parece interesante, en el sentido que el Mineduc 
hoy supervisa menos del 20% de las escuelas, aquellas definidas dentro del gru- 
po de las focalizadas. Respecto de las restantes, mantiene control administrativo 
sobre las subvenciones para el caso de las publicas y las privadas subvencionadas 
y ninguno sobre las restantes. Es decir, el Estado national no tiene ningun tipo 
de intervention directa sobre mas de dos tercios de las escuelas. 

Un segundo ejemplo es el de la formation y actualization de maestros. El 
Estado no controla las instituciones de formation initial y formation continua, 
ni en sus programas ni sus procesos de gestion. De tal modo, carece de herra- 
mientas para dotar de direccionalidad a las politicas de formation de recursos 
humanos. 

La politica educativa chilena de los ultimos 20 afios puede ser comprendi- 
da como un dialogo entre el derecho a la educacion y la libertad de ensefianza. 
En ese dialogo existen posiciones que reafirman un rol mas importante del 
Estado, pero pensado este como una herramienta de equidad. En el caso de 
los abanderados por la libertad de ensefianza, la calidad y excelencia aparecen 
como agenda prioritaria. Mas alia de ambas posiciones, no se observa en la 
reforma educativa chilena de la decada de los noventa una preocupacion por 
la construction de un nuevo consenso social amplio sobre la politica educativa. 
En rigor, la situation parece haberse estabilizado en esta tension, porque ambas 
posturas son propias de la sociedad chilena. 



214 



Capftulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COHESION SOCIAL 

En la actualidad, el gobierno de Michelle Bachelet ha planteado iniciativas 
legislativas que proponen una mayor intervention estatal en la politica educa- 
tiva. La ley de superintendencia (actualmente en discusion) es un instrumento 
regulador que podra otorgar al Estado mayor capacidad de action sobre el sis- 
tema educative Mas alia del establecimiento de nuevas posiciones, las mismas 
siguen tensionando alrededor de los debates historicos de calidad y equidad, 
como prioridades de la agenda de politica educativa. 



4. Mexico: el fin de la democracia revolucionaria 

El caso mexicano debe ser observado con especial atencion por el profundo 
proceso de transition que vive la sociedad y que se manifiesta claramente en su 
sistema educativo (F. K. ADENAUER-CEPP 2007c). Mexico ha iniciado en las 
ultimas decadas un proceso de modernization y transformation de una socie- 
dad, surgida del proceso revolucionario, hacia un modelo que pretende vincular 
al pais con los mercados mundiales, en particular, con el estadounidense. 

Sin duda, ese proceso es de extrema complejidad, dado que parte de un 
modelo de organization del sistema educativo de gran centralization, cuyo eje 
enfatiza el control y la socialization en valores por sobre la calidad. La creation 
de la Secretaria de Education Publica (SEP) forma parte de un conjunto de 
iniciativas destinadas a instalar la revolution mexicana por encima de resisten- 
cias y particularismos en toda la nation. De hecho, el punto de partida de la 
education se situa bajo la dependencia del modelo de «municipios libres»; pa- 
radojicamente, Vasconcelos lidero un proceso de federalization que implicaba 
que las escuelas pasaran a depender de la nation. 19 

El sistema educativo se encuentra inmerso en un fuerte debate respecto de 
algunas de sus tradiciones historicas principales. Una de las tensiones que dan 
cuenta de los mencionados debates, y que trascienden al propio sistema educa- 
tivo, es aquella entre un modelo revolucionario de organization institutional y 
otro republicano. En este sentido, ciertas superposiciones entre partido, Estado 
y sindicatos, marcaron durante muchos afios un modelo de organization y ges- 
tion en las politicas publicas de fuerte peso corporative En el area educativa, 
las relaciones entre la Secretaria de Education Publica (SEP), el Sindicato Na- 
tional de Trabaj adores de la Education (SNTE), la Secretaria de Hacienda y el 



VI 



La Constitution mexicana de 1917 establecfa que los municipios eran los responsables de la 
education primaria. Sin embargo, en 1921, con la creation de la SEP, Jose de Vasconcellos 
promovio que fuera el orden federal quien se responsabilizase de las escuelas y de la relation 
laboral con los maestros. 



215 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



parlamento participan de un proceso de formalization creciente de las normas, 
de intentos de establecer indicadores y estandares objetivos, de incorporation 
de incentivos, aunque conviviendo con modelos mas vinculados a la negotia- 
tion «en corto», a los acuerdos particulares y a los espacios «superpuestos» y 
poco diferenciados en algunos casos, en los que las responsabilidades y dere- 
chos de los actores parecen confundirse. En tal sentido, el sistema tensa entre 
su capacidad de organizarse a partir de normas o de liderazgos corporativos que 
van estableciendo acuerdos. 

Se observa una segunda tension, entre el federalismo y la centralization 
en la ejecucion de las politicas educativas. Historicamente, el sistema educativo 
surgio, como ya afirmamos, bajo la responsabilidad de los municipios; luego, en 
la decada de 1920, Jose de Vasconcelos lidero el proceso de «federalizacion». 
Alii comenzo a instalarse el modelo centralista y homogeneizante para un siste- 
ma educativo national que respondia a las demandas de la revolution mexicana 
de pacificar el pais, unificarlo, y construir una hegemonia que lo hiciera gober- 
nable (Ornellas 1995). 

El Acuerdo National para la Modernization de la Education Basica (AN- 
MEB), firmado en el ano 1993, se situa como un hito en la busqueda de un 
nuevo modelo de relaciones entre la federation y los estados. El mismo debe 
ser comprendido en el marco del «paquete modernizador» del gobierno del 
presidente Salinas, que apostaba a «poner» a Mexico en el mercado mundial 
como una economia competitiva. Pero el mismo deberia ser observado como 
un primer paso, que aun no ha terminado, para definir claramente las responsa- 
bilidades y los modos de relation. 

Ahora, para un pais con la diversidad del mexicano (un ejemplo de esta 
diversidad es que la SEP distribuye libros de texto en 28 lenguas), la descentra- 
lizacion de su sistema educativo es una operation que puede poner en riesgo 
la hegemonia politica que vehiculizo los procesos de socialization y de forma- 
tion de una identidad national. Sin duda, la busqueda de mayor eficiencia a 
traves del acercamiento de la toma de decisiones hacia los espacios de gestion 
directa produce una tension con la construction de valores y lineamientos 
nacionales. La descentralizacion mexicana pone en riesgo, segun algunos sec- 
tores, la capacidad de sostener la unidad de la nation por encima de las no- 
tables diferencias locales. Si esto es asi habria que interrogarse acerca de las 
consecuencias de matrices historicas corporativas de production de cohesion 
social. En los procesos de disolucion de esas estructuras corporativas parecen 
emerger identidades no incorporadas, subordinadas o simplemente ignoradas, 
vinculadas a lo local. 

Finalmente, una tercera tension que parece muy presente se da entre el 
verticalismo homogeneizador y modelos mas vinculados a la horizontalidad, 



216 



Capitulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COHESION SOCIAL 

la diversidad y la participation. En la construction historica del sistema educa- 
tivo mexicano, la tradition hizo de la autoridad y de la norma -administradas 
centralmente- el dispositivo fundamental del gobierno. El libro de texto unico 
producido por el Estado, el curriculo national unico, los cursos nacionales de 
actualization, son algunas muestras de un modelo vertical de organization de 
politicas. Actualmente, dicho modelo convive con programas como escuelas de 
calidad, los talleres generates de actualization o el dispositivo de selection de 
bibliotecas escolares, que aparecen como muestras de politica de una tradition 
diferente que suma poder a los estados y a las propias escuelas en la definition 
de sus programas y politicas. 

En consecuencia, se puede apreciar claramente la coexistencia de un mo- 
delo que responde a la logica del Estado national como gestor de la unidad, 
junto a otro -introducido a traves de programas- que se vincula con el proceso 
de descentralizacion y modernization de los ultimos afios, que pone el eje en la 
capacidad local de construir la mejora de la calidad. Detras de ambos modelos 
se advierte la presencia de distintos agrupamientos de sectores e intereses so- 
ciales. Por una parte, la incorporation de Mexico a la OCDE, su participation 
en los acuerdos de integration con EE.UU. y Canada, la modernization, el 
crecimiento y la integration de su economia surgen como una fuerte presion 
social por la calidad y la excelencia. La misma se ve reflejada en un importante 
sector de las elites, especialmente en empresarios y medios de comunicacion. 
Por otro lado, aparecen algunas corporaciones, fundamentalmente el Sindicato 
National de Trabaj adores de la Education (SNTE) y algunas estructuras parti - 
darias que se oponen a ese proceso de diversos modos. 

Lo cierto es que Mexico puede ser ubicado en el marco de un pais que se 
encuentra en pleno debate entre una apuesta de corte centralizador, socializa- 
dor y constructor de identidades nacionales, y la apuesta a un modelo centrado 
en la calidad, la eficiencia y la formation de recursos humanos. En este viaje, la 
production de cohesion social se ve afectada no solo por los formatos de la ac- 
tion estatal, sino por las transformaciones o continuidades en la cultura politica 
de distintos actores sociales. 



5. En sintesis 

Hemos analizado los casos de cuatro sistemas educativos de la region. Lo he- 
mos hecho con el objeto de observar el escenario en el que se encuentran en 
relation con su propia historia y con la proyeccion de futuro que se plantean 
dichas sociedades. 



217 



POLITICAS EDUCATIYAS Y COI IESION SOCIAL EN AMERICA LATINA 



En el caso de Costa Rica hemos visto un sistema tensado por la idea de 
calidad, pero que ha mantenido su apuesta historica por la homogeneizacion 
y la construction de una hegemonia alrededor de la nation y de sus valores 
tradicionales. Alii puede observarse la persistencia de una matriz traditional 
de construction de la cohesion social a traves del sistema educativo, a pesar de 
programas especificos que tienden a modernizaciones puntuales. La cuestion 
que plantea este caso es que capacidad tiene un sistema educativo, apegado a su 
funcionamiento estructural traditional, para continuar produciendo cohesion 
social en las nuevas condiciones historicas. 

El caso de Chile puede ser colocado en el polo opuesto. La politica educa- 
tiva de Chile en la decada de 1980 se vio marcada por un alejamiento del Estado 
de su apuesta a la construction de identidad y cohesion social -de acuerdo con 
sus canones tradicionales- y la prioridad por la calidad y la formation de rela- 
ciones humanas. Mas alia de los intentos compensadores o reformistas de dicho 
modelo, realizado por los gobiernos de la Concertacion, dicha matriz parece 
continuar vigente y no se observa un Estado que haya ganado en capacidad 
de gobierno y control del sistema. Aqui, la interrogante que se plantea es de 
que modos puede producir cohesion social un sistema educativo que funciona 
centralmente bajo la logica del mercado. Es decir, en un sistema en el que el 
Estado funciona como un regulador de las relaciones libres de los agentes, pero 
no impone el contenido de esas relaciones, 20 ^es posible producir una identidad 
comun, una unidad de propositus entre los miembros de la sociedad? 

El caso de Colombia y su Revolution Educativa es el de un gobierno inten- 
tando realizar una apuesta que recupere gobernabilidad y capacidad de control 
y gobierno, sin abandonar su apuesta por el mejoramiento de la calidad. Mas alia 
de que esta ultima no aparezca como la apuesta prioritaria o central, el modelo 
contempla una combination de dispositivos de mercado, con fuertes estrategias 
de recuperation de control y homogeneidad. En este caso, el punto de partida 
es justamente el de una sociedad profundamente afectada por factores disgre- 
gadores como la violencia politica, el narcotrafico, la baja legitimidad de sus 
instituciones, entre otros. Lo particular de la transformation politico-educativa 
colombiana es el intento de recuperar gobernabilidad y control sin apelar a una 
matriz traditional centralista (que por otra parte se habria mostrado ineficaz 



20 Es importante sefialar que aun cuando el rol asignado al Estado en este esquema parece ser 
el de un agente regulador, este dispone de baja capacidad de regulation. La ley de super- 
intendencia, que esta en discusion en la actualidad, dotarfa al Estado de mayor capacidad 
regulatoria. 



218 



Capftulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COHESION SOCIAL 

a la larga). Aqui, la interrogante es cuanto puede cohesionar a una sociedad el 
sistema educativo frente a fuertes tendencias disgregadoras y asumiendo a la 
vez los imperativos de la calidad educativa. 

El caso de Mexico es el de un sistema que se encuentra en un recorrido 
historico que lo trae de una extrema centralization productora de identidad 
nacional hacia la busqueda de construir un sistema con mayores incentivos 
a la mejora de la calidad. En ese transito, la sociedad mexicana se encuentra 
«abanderada» en sus tensiones centrales, y en el medio de este debate. La 
identidad nacional mexicana ha sido tributaria de un tipo particular de rela- 
tion entre el Estado y la sociedad, que respondio a una matriz fuertemente 
corporativa. El caso del sistema educativo es uno de los ejemplos mas notables 
de esta matriz: la relacion entre la SEP, el SNTE y el tradicional partido de 
gobierno a lo largo del siglo XX (el PRI) fue a su vez uno de los pilares es- 
tructurales de un sistema con gran capacidad para imponer simbolos, producir 
identidad y difundir propositos. La pregunta en el contexto actual, en el que 
al menos ciertos actores significativos buscan transitar hacia modelos repu- 
blicanos de relacion entre Estado y sociedad, es como se logra crear o recrear 
condiciones de cohesion social en esta transition, al menos en terminos del 
sistema educativo. 

Este recorrido ha intentado mostrar que los sistemas educativos se en- 
cuentran en un dialogo entre su modelo historico de construction de cohe- 
sion social, basado en la homogeneidad, la verticalidad y el control, con otro 
que pondera los objetivos de calidad. Las reformas de la decada de 1990 no 
han puesto entre sus objetivos el problema de la construction de cohesion 
social, ni siquiera han evaluado los costos del cambio de modelo, en terminos 
de la perdida de capacidades nacionales para la construction de identidades 
y hegemonias. En ese sentido, el problema de la cohesion requiere ser intro- 
ducido en el debate educativo, cosa que no ha ocurrido hasta el momento. 
El debate parece concentrarse exclusivamente en los problemas de calidad 
y equidad. 

Por otra parte, en funcion de estas agendas, el viraje de los sistemas educa- 
tivos parece orientarse hacia estructuras descentralizadas, con una multiplica- 
tion de actores, reconocimiento y estimulacion de las diferencias, y con factores 
de gobernabilidad mas complejos y en muchos casos, autorregulatorios. Si esto 
es asi, tambien habra que plantearse que capacidad tienen los propios sistemas 
para sostener su cohesion interna. 



219 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COHESION SOCIAL EN AMERICA LATINA 

CONCLUSIONES 

1 . Crisis en los fundamentos historicos del sistema educativo 

Crisis de la nation 

Podemos decir que esta en crisis una idea de la unidad national que inspiro la orga- 
nization de los sistemas educativos y que garantizo cierta cohesion social en los nacientes 
Estados latinoamericanos; es decir, esta en crisis la idea de una sociedad que se 
unifica y elabora su identidad exclusivamente a partir del lazo de la nacionali- 
dad, asociada al Estado y difundida por la escuela. 

Como se dijo en la segunda section, la construction de la nation fue una 
tarea asumida por las elites del siglo XIX y buena parte del XX, que pusieron 
en marcha el poder central del Estado. A traves de sus instituciones querian 
imponer una modernidad en medio de variados grupos poblacionales, locales e 
inmigrantes sobre un territorio fragilmente unificado y configurado, con espa- 
cios que escapaban al control estatal. 

Si en principio la domination estatal logro imponerse a traves de su fuerza 
militar, la conquista de la legitimidad se hizo a traves de la generalization de 
la idea de nation que, en todo el territorio estatal, enlazaba y comprometia a 
lo que empezaba a ser una misma sociedad. Y esta idea fue difundida a traves 
de un aparato publico en el que se fueron especializando funciones basicas que 
implicaban cierto tipo de relation con la sociedad: asi como el sistema judicial 
fue implantandose y materializando la existencia de una ley comun, la creation 
de un sistema educativo fue la palanca mas poderosa del Estado para que los 
nifios (y sus familias) asumieran tempranamente el sentido y «el destino» de 
una nacionalidad apenas creada. 

De este modo, la idea de nation, como patrimonio comun de la sociedad 
sobre la cual los sistemas educativos de nuestros paises organizaron sus objeti- 
vos, contenidos y estrategias de ensefianza, permitio a dichos sistemas contar 
con una fuerte base simbolica sobre la que se legitimo el poder estatal, que a su 
vez garantizo una «primera» cohesion social indispensable para la existencia de 
los nuevos paises de Latinoamerica de los siglos XIX y XX. (Cieplan 2007b) 

Esta idea, difundida a traves de un fuerte proceso homogeneizador opera- 
do fundamentalmente desde la escuela, parece suscitar cada vez menos fervor, o 
al menos no alcanza ella sola para generar el compromiso societario indispen- 
sable para superar las diferencias, los intereses y las identidades que conviven 
en sociedades nacionales cada vez mas complejas (en ese mismo contexto, se 
puede advertir el fervor national en minorias que pretenden independizarse de 
Estados nacionales que parecian consolidados en el siglo XX). 



220 



Capftulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COHESION SOCIAL 

Crisis del Estado 

Junto a la idea de nacionalidad que galvaniza a una poblacion, tambien se ha 
debilitado el aparato politico que materializo historicamente dicha idea. Tal 
como se expuso en las primeras secciones de este capitulo, esta en crisis la ca- 
pacidad del Estado gestor, que antes habia contado con una suerte de monopolio 
en el campo de la «autorizacion» y difusion masiva de simbolos, en su faceta de 
Estado edncador. 

En este progresivo debilitamiento del Estado puede subrayarse -siguiendo 
a Manuel Castells- un doble movimiento, hacia la internationalization y hacia 
la delegation local (descentralizacion mediante) de un poder estatal antes sobe- 
rano, que estaria convirtiendose en «Estado-red»: 

Tras la fachada grandilocuente del estado-nacion soberano que aun se proclama 
como tal, los restos de un estado maltrecho por la globalization y las identidades 
se reconfiguran en redes de colaboracion y puesta en cormin de recursos. (...) Sin 
embargo, la complejidad de la decision politica en ese mundo de redes institu- 
cionales, desbordando cotidianamente el ambito nacional, complica considera- 
blemente la representation y el control democraticos. Falto de un anclaje en una 
sociedad civil que sea a la vez supra-nacional y local, el estado-red gana en flexibi- 
lidad y eficacia lo que pierde en democracia y transparencia. (Castells 1999:11) 



Crisis del sistema educativo 

Este diagnostico acerca del Estado en el mundo actual nos remite nuevamente 
a la situation de un aparato educativo en el que ya hace varias decadas se vienen 
advirtiendo sintomas de fatiga, mientras se multiplican las demandas sociales a 
su alrededor. 

No se cuenta hoy con sistemas educativos capaces de generar cohesion 
social, al menos como lo hicieron en el pasado, canalizando aquella fuerza uni- 
ficadora y homogeneizadora del Estado que garantizaba cierta «unanimidad» 
tanto en el punto de partida, como en los resultados esperados de la escolariza- 
cion masiva. En el panorama actual, el Estado pierde capacidad de unification, 
mientras la sociedad civil crece, la cultura se democratiza y la gestion de lo pu- 
blico ha perdido legitimidad. En funcion de todo ello, el aparato educativo se ve 
privado del impulso que le permitio estructurar politicamente, desde los minis- 
terios nacionales, una unidad de gestion que abarcaba tanto el sistema laboral 
como la formation docente, o la implementation del curriculo, los criterios de 
evaluation y la organization de la actividad en cada escuela. 



221 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COHESION SOCIAL EN AMERICA LATINA 

2. Reformas, con perdida de unidad y debilitamiento 

Fragmentation de los sistemas edncativos 

Como se planteo en la tercera section de este capftulo, las reformas de los anos 
noventa, que priorizaban las estrategias de busqueda de la calidad, debilitaron y 
fragmentaron mas el aparato educativo detras de ideas como las de descentraliza- 
tion, focalizacion o atencion de la diversidad. Por otra parte, estos programas de 
reforma tuvieron lugar en el contexto de la crisis del Estado educador, y de siste- 
mas educativos que ya no eran capaces de dar respuestas a los nuevos desaflos. 

Asi, de un desgastado sistema educativo que cohesionaba homogeneizan- 
do cada vez con menos eficacia -bajo un funcionamiento en el que se afirmaba 
que «todos somos lo mismo, porque hacemos lo mismo» -, se acelero el pasaje 
hacia otro modelo, orientado a resolver variadas demandas, unas referidas al 
acceso masivo a los niveles educativos superiores, y otras que aspiran a la for- 
mation de recursos humanos altamente capacitados, lo cual parece differ! de 
compatibilizar con procesos de ensefianza masiva. 

Fragmentation de las demandas educativas 

El fortalecimiento o crecimiento de nuevas formas de organization y actividad 
de la sociedad civil tendio a que la agenda de polfticas publicas pusiera un acen- 
to mucho mayor en las demandas particulares que en el poder de las ofertas 
generales. Y, en ese marco, los sistemas educativos perdieron capacidad de ci- 
mentar a traves de lo comun, de formar a las nuevas generaciones difundiendo 
simbolos que «superasen» las diferencias culturales, economicas o locales cada 
vez mas gravitantes en la sociedad civil. 

Descentralization 

Asimismo, como se dijo anteriormente, esta redefinition de la agenda en la de- 
cada de 1990, se dio en un clima politico en el que los elencos de funcionarios 
de perfil mas tecnico cuestionaban duramente la ineficiencia y arcaismo del 
aparato del Estado gestor. 

Asi, la descentralization del sistema en unidades politicas mas pequenas 
fue en parte una respuesta a la desmedida burocratizacion de estos aparatos, 
en parte un intento de recuperar gobernabilidad en un sistema que parecia 
un «elefante gordo» crecientemente captado por la corporation docente, las 
rutinas burocraticas, los poderes locales, etc., pero tambien significo la idea de 
acercar la escuela al ambito de lo local, y esta suerte de «comarcalization» pom'a 



222 



Capitulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COHESION SOCIAL 

inevitablemente en tension lo national con lo local. En buena medida, la autonomia 
escolar y el impulse- a los proyectos institucionales por escuela (ademas de ser 
una respuesta a los problemas de mejoramiento de los resultados de aprendiza- 
jes) traducian la idea de que cada unidad escolar debia desarrollar su propia es- 
trategia a partir del conocimiento de la poblacion que atendia. Esta conception 
de las practicas de la escuela desdibujaba su elaboration a partir de objetivos 
nacionales, que quedaban supeditados a visiones y estrategias locales. 

Dispersion de objetivos y formas de implementation 

De este modo, la introduction de nuevos objetivos y formas en que se intento 
implementarlos, debilitaron y en cierta medida «desmantelaron» la unidad del 
sistema educativo, que ni siquiera lograba garantizar efectos «cohesivos» en 
su esfera inmediata de action (esto puede observarse en las derivaciones de los 
conflictos dentro de las escuelas e incluso de las aulas, aparentemente incontro- 
lables en estos ambitos, que terminan siendo noticias en la section policial de 
los diarios -y no en la correspondiente a education). 

Esta perdida de capacidad no fue un proyecto o un efecto deseado. Mas 
bien -bajo la presion de nuevas demandas sociales y economicas- tal debilita- 
miento fue el resultado de haber establecido otras prioridades que, de hecho, 
se revelaron contradictorias con el proyecto de unification nacional que habia 
sido impulsado a traves de la escolarizacion homogeneizadora. 

Tension entre calidady cohesion 

El valor sobre el que inicialmente operaba el sistema educativo (la nacionalidad 
como idea suprema) no tiene la influencia de antaiio en las sociedades; al mismo 
tiempo, la demanda de calidad, en su traduction administrativa, tensiona con 
la busqueda de cohesion, pues la calidad acentua lo particular, lo original y lo 
creativo, mientras que para buscar la cohesion es necesario destacar lo comun, 
por encima de toda diferencia individual o sectorial. 

Los cambios culturales fomentan un mayor individualismo, pero no es claro 
como recrean los vfnculos sociales. Trabajar a favor de la cohesion social signi- 
fica (...) trabajar por recrear el vinculo social, el 'pegamento' que, en palabras 
de Bauman, 21 mantiene vigente la esperanza del 'volveremos a vernos manana'. 
(CEPAL 2007:20) 



Ver Bauman (2004). 

223 



POLITICAS EDUCATIYAS Y COI IESION SOCIAL EN AMERICA LATINA 



Como se ha dicho antes, la escuela formadora de la nacion fue una herra- 
mienta a traves de la cual se transmitfan saberes basicos, mientras se difundian 
valores que le daban sentido a ese «volveremos a vernos manana», en una misma 
sociedad. 

Inviabilidad de las viejas estrategias 

Pero esta eficacia del sistema en su etapa fundacional no autoriza a pensar en la 
adoption de mecanismos verticales y de homogeneizacion nacionalizante para 
organizar la educacion publica, que carecen de pertinencia y de viabilidad en el 
mundo actual. En este contexto resulta differ! pensar en una estrategia universal 
capaz de garantizar el funcionamiento del conjunto del sistema, que resuelva el 
gran desaffo de aspirar a que la educacion incluya -junto a la formation de re- 
cursos humanos y a pesar de las contradicciones que ello genera- a la cohesion 
social como objetivo prioritario del sistema. 

Los dilemas de las transiciones 

Al respecto, retomamos aqui algunos elementos de juicio expuestos en la cuarta 
section, donde vimos como distintos paises de la region -sin plantearse la co- 
hesion como objetivo de sus politicas educativas- afrontaron sus procesos de 
reforma en los anos noventa y los problemas que quedaron planteados desde 
entonces. 

En el caso mexicano, las transformaciones emprendidas desde 1992 con el 
ANMEB, dejan abierta la interrogante acerca de cuanta diversidad y descentra- 
lizacion podra «soportar» la unidad de un sistema educativo national (y de la 
nacion misma en cierto sentido) que no aiin no ha encontrado el camino para 
sustituir la solida garantia del traditional acuerdo entre gobierno y sindicato 
(SEP-SNTE). 

Por otra parte, la dualidad entre el viejo modelo vertical y homogenei- 
zante y el modelo descentralizador y atento a la calidad y la diversidad parece 
desembocar hacia uno u otro de estos polos: en Costa Rica, a favor de una 
solution que mantiene en su esencia un modelo de organization por oferta, 
sostenida por un Estado educador centralizado y fuertemente regulador; y en 
Chile, se ha avanzado hacia un sistema organizado a partir de la demanda y 
la descentralizacion. Sin embargo, no parece haberse encontrado el modo de 
conectar, en forma estable, la dinamica del cambio social acelerado con un Es- 
tado, a veces arcaico y cada vez menos viable, y otras, renovado pero privandose 
de herramientas indispensables para direccionar un sistema educativo national 
con capacidad de construir «lo comun». 



224 



Capitulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COHESION SOCIAL 

3. La politica y la reflexion sobre el futuro de los sistemas educativos 

A traves de los casos estudiados en la cuarta section tambien podria observarse 
que quienes gobiernan actualmente no consideran que la education constituya 
la principal garantia para la construction de ideas fundantes del orden (o para 
la construction de su hegemonia, como elites). Al menos, no se observa que sea 
la demanda prioritaria en los planes educativos y de reforma de los ministerios 
de la region. 

A diferencia de lo que ocurria con la disposition polftico-ideologica de las 
elites de fines del siglo XIX y comienzos del XX, el objetivo de que la escuela 
difunda ideales, metas e intereses comunes para todos los sectores sociales, de 
cohesionar una sociedad alrededor de estos ideales, no parece ocupar un lugar 
prioritario en las preocupaciones politicas, economicas o culturales de las elites 
en la actualidad. 22 

Como ya se ha dicho, las prioridades educativas de los sectores dirigentes 
de la sociedad apuntan al objetivo de calidad (asociado a la necesidad de formar 
recursos humanos con capacidad de responder a los requerimientos de la nueva 
economia del conocimiento) y de equidad educativa (que el sistema garantice 
que los nifios de diversa extraction socioeconomica o sociocultural tengan si- 
milares oportunidades para alcanzar los resultados de aprendizaje esperados en 
terminos de calidad). 

En ninguno de ambos objetivos surge explfcitamente el imperativo de 
construir cohesion social, aunque detras de la idea de equidad podrfan encon- 
trarse algunos elementos asociados a tal cuestion. Pero tambien cabe subrayar 
que no se percibe en la actualidad, la existencia de claras y fuertes demandas de 
las elites a los sistemas educativos respecto de su papel como garantes de los 
lazos sociales a escala national. 

En este contexto es dificil pensar en una estrategia universal capaz de ga- 
rantizar el funcionamiento del conjunto del sistema y que resuelva el gran de- 
safio de aspirar a que la education incluya -junto a la formation de recursos 
humanos y a pesar de las contradicciones que ello genera- la cohesion social 
como objetivo prioritario del sistema. 

Sin embargo, esta misma declination del Estado national del siglo XX y 
la perception de los cada vez mas apremiantes problemas de gobernabilidad de 
nuestras sociedades, reclaman volver a situar a la politica como fuente de ideas 



22 



Al respecto, en la revista Propuesta Educativa (FLACSO, Buenos Aires, 2002) pueden consul- 
tarse los articulos de Juan Carlos Tedesco «Educacion y hegemonia en el nuevo capitalismo», 
y el de Emilio Tenti «Notas sobre la escuela y la production de la hegemoma», que comenta 
al primero. 



225 



POLITICAS EDUCATWAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



y proyectos que contemplen el futuro social como algo mas que una suma de 
«cuestiones» o «polfticas» sectoriales. 23 

Asumiendo esta necesidad de ampliar el horizonte politico de las propues- 
tas, puede pensarse a la education basica y a la especializada como proyectos 
diferenciados de un sistema educativo, en el que una pondra el acento en lo 
general y en lo comun, mientras que la otra lo hara en la preparation de jovenes 
capaces de insertarse en diversos ambitos en que la nueva economia demanda el 
dominio de competencias y conocimientos complejos. 

Estos dos ordenes simultaneos del sistema, a su vez, se convierten en una 
respuesta necesaria de los sistemas educativos en terminos de la cohesion so- 
cial. Como se ha expuesto en la segunda section de este capitulo, los sistemas 
educativos nacionales incorporaron a lo largo del siglo XX la funcion de formar 
recursos humanos para el mercado de trabajo. Ese mercado de trabajo, por 
su parte, tenia una funcion integradora, cohesiva, en su tensa relation con el 
Estado y la sociedad. 

Si bien en la actualidad, la funcion de formation de recursos humanos 
para el mercado tambien debe ser atendida, su action ya no resulta integradora, 
por lo que es necesario que los sistemas educativos fortalezcan, junto con las 
respuestas a las demandas del mercado, la formation en lo comun a todos los 
miembros de la sociedad. 

Para poder «hacer politica» de este modo y plantear la cohesion social 
como cuestion propia de la politica educativa, es necesario repensar la cohesion 
hacia el interior mismo de los sistemas. Esto no puede ser traducido en termi- 
nos de homogeneidad, sino de una capacidad de actuar en forma diferenciada 
y articulada a la vez. Es necesario entender que ese dispositivo requiere de un 
consenso social alrededor de la idea de la reconstruction de lo comun, en el 
que convendra establecerse con la mayor claridad posible la escala de lo que se 
considera «comun» (si es national, comarcal, o de otro orden). 

Asi, pensar la cohesion dentro del sistema educativo implica considerar en 
que forma de enunciation e implementation de sus principales objetivos aparece 
la tension entre lo individual y lo colectivo, entre lo particular y lo general, entre 
el derecho a la diferencia y la pretension de vivir juntos, entre las garantias y las 



2S 



«...la reflexion acerca de las construcciones simbolicas y los consensos basicos en base a los 
cuales se construye una imagen colectiva de 'lo que somos y hacia donde vamos', ha estado 
totalmente ausente del 'mainstream' intelectual de las ultimas decadas -en circunstancias que 
fue una tematica muy importante durante gran parte del siglo XX latinoamericano (. . .) En 
efecto, uno de los fenomenos mas notorios de la ultima decada esta constituido por una cierta 
delicuescencia, por un cierto decaimiento de la esfera publica concebida como un espacio en 
el que los miembros de una comunidad politica, los ciudadanos, deliberan con miras a mode- 
lar la praxis. » (Cieplan 2006a:3). 



226 



Capftulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COHESION SOCIAL 

obligaciones o deberes de todos. Estas liheas que atraviesan el sistema educative* 
tambien estan tensionando al conjunto de la sociedad de hoy, y por eso, al orien- 
tarnos hacia la busqueda de la unidad del sistema a traves de la politica educativa, 
muy posiblemente estemos orientandonos hacia formas de intervenir en la crea- 
tion de nuevas formas de unificar o enlazar a individuos y sectores cada vez mas 
celosos de su particularidad en la vida social de la modernidad reciente. 

Las nuevas estrategias de «un Estado para una sociedad nacional» (O'Donnell 
2004) no pueden definirse repitiendo el pasado del Estado educador. Hoy, un 
orden politico que pretenda cohesionar a la sociedad debera partir del reconoci- 
miento de las diferencias (y no de la mera «integracion» de los diferentes); para 
eso, la reconstruction de lo estatal requiere mecanismos que construyan su legi- 
timidad «desde abajo hacia arriba» (situandose en la perspectiva de las demandas 
sociales para disenar la oferta estatal de servicios) y «desde arriba hacia abajo» 
(garantizando una direccionalidad national de las politicas implementadas). 

En fin, aceptemos que aun no se nos presenta, en forma claramente defi- 
nida, la escala en la que podrian funcionar con mas eficiencia y penetration los 
dispositivos estatales para fortalecer la cohesion social. La gestion del sistema 
educativo en las ultimas decadas muestra, tal como lo presentamos, el duro 
dilema entre asumir y fortalecer un aparato estatal en buena parte obsoleto, y 
delegar sus funciones a una demanda que solo logra procesar cierta consistencia 
en funcion de situaciones sociales especificas o locales. Sin embargo, es indis- 
pensable sostener la conviction de que el futuro depende de nuestra capacidad 
para seguir construyendo, desde el sistema educativo, estas sociedades natio- 
nals, otrora producidas por la escolarizacion masiva. Esta conviction puede 
apoyarse en reflexiones como las de Pierre Rosanvallon: 

Actualmente es imposible reconstruir formas de solidaridad social sin 'rehacer la 
nation', en cierta forma; es decir, sin actualizar la base civica sobre la cual se asien- 
ta el reconocimiento de una deuda social mutua. Para ello hay que evitar dos peli- 
gros: la disolucion del lazo social y la exaltation artificial de un pueblo imaginario. 
(Rosanvallon 2000:11) 



4. En sintesis 

Hemos realizado un recorrido a lo largo de este trabajo, que pretendio centrar- 
se en las reformas educativas de las ultimas decadas, es decir, en el modo en que 
los sistemas estan intentando cambiar el modelo que les dio origen. 

El repaso realizado record 6 las reformas de la decada de 1990 y los deba- 
tes del nuevo milenio. Mas alia de los abordajes conceptuales, hemos revisado 



227 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



los casos de cuatro sistemas que se encuentran en proceso de transformation, 
en los que se refleja un replanteo de las relaciones entre Estado y sociedad. 

Hemos planteado la necesidad de que los sistemas revisen el modo a traves 
del cual construyeron su vision de la cohesion de las sociedades nacionales. Y 
eso ocurre porque no alcanza ese valor simbolico para garantizar dicho objetivo 
en forma exclusiva, pero al mismo tiempo, porque los Estados no cuentan con 
legitimidad y aparatos capaces de desarrollar esa tarea. 

En primer lugar, parece necesario instalar el objetivo en las elites politicas 
e intelectuales, generar la demanda a los sistemas educativos, e interpelarlos en 
su posibilidad de colaborar con la construction de una sociedad con mayores 
grados de cohesion. 

Eso no ha ocurrido en las ultimas decadas, y en tal sentido, no se observa 
esta tematica en el marco del debate de politicas educativas de la region, mas 
alia del reconocimiento de sintomas de la fractura, la marginalidad y la seg- 
mentation que viven nuestras sociedades, que implican dificultades en la tarea 
educativa y sobre las cuales los sistemas no encuentran modos de actuar aun ni 
han logrado institucionalizar estrategias de abordaje. 

Definidas estas prioridades, los sistemas deben avanzar en una revision de 
sus propias estructuras de modo que ellos mismos sean capaces de cohesionar- 
se. Y como hemos dicho, ya no es posible la homogeneidad de la verticalidad, 
y la del «todos hacemos lo mismo y por eso somos iguales». Se trata de re- 
construir una logica capaz de actuar de forma diferenciada, sin perder unidad 
y cohesion. Esta demanda es de una significativa exigencia para la ingenieria 
institutional de los sistemas, mas aun en momentos de fuerte debilitamiento de 
su capacidad sistemica. 

En segundo lugar, parece complejo mantener como objetivos prioritarios 
la cohesion y el mejoramiento de la calidad, tal como hemos planteado anterior- 
mente. La cohesion exige garantizar un piso comun de valores, conocimientos y 
actitudes para todos, en tanto que la calidad obliga a brindar la posibilidad de de- 
sarrollar sus potencialidades a todos, pero sabiendo que la diferencia se instalara 
entre los alumnos. En tal sentido, puede resultar interesante pensar en dos logicas 
para asumir el funcionamiento del sistema: una primera para la education basica, 
y una segunda para la education especializada (media-superior y superior). 

Si defmimos la education basica como aquella capaz de formar ciudadanfa, 
y creemos que dicha ciudadanfa debe encontrar elementos comunes, tendre- 
mos que pensar en una education basica ponderadora de saberes y practicas 
comunes, mas alia de la capacidad de action autonoma de las escuelas y ges- 
tiones locales. Se trata de una escuela de education basica que pone en el cen- 
tra la construction de saberes basicos (esta definition ameritaria una discusion 
actualizada) y valores comunes. 



228 



Capftulo 5 SISTEMAS EDUCATIVOS Y COHESION SOCIAL 

Pero en el caso de la education especializada deberfamos pensar mucho 
mas en explotar los potenciales individuales y locales, en liberar las capacidades 
de los actores para desarrollarse del modo y en los aspectos en que tengan ca- 
pacidades para hacerlo. En ese caso, lo particular tendra un lugar prioritario en 
la agenda por sobre lo general. 

Estaremos hablando de un sistema con dos objetivos: uno centralizado en 
la cohesion, en lo comun, en lo que «nos une»; y otro, que tomara como prio- 
ridad aquello que cada uno tiene como potencial e intentara desarrollarlo en 
su maxima expresion. Se trata de un sistema de dos objetivos, ademas, porque 
la atencion a demandas variables, cambiantes y especificas debe hacer que la 
education especializada tenga una alta capacidad de cambio y renovation en 
plazos cortos, en tanto es esperable que la education basica confiera a la socie- 
dad patrones de mayor estabilidad en torno a saberes basicos y construcciones 
simbolicas comunes. 

Sin duda, esta recomendacion amerita una discusion a fondo respecto de 
como garantizar la equidad en la entrada al «segundo nivel», dado que el mis- 
mo no sera capaz de garantizarnos niveles de equidad y cohesion, mas alia de 
los que se hayan podido alcanzar en la education basica. 

En sintesis, elites demandantes de cohesion, sistemas educativos cohesio- 
nados en si mismos y diferenciados en su interior, parecen ejes para «empezar» 
a pensar una agenda de la cohesion para la politica educativa de la region. 



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229 



POLITICAS EDUCATTv'AS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



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230 



Capitulo 6 

CURRICULOS ESCOLARES Y 

SUS ORIENTACIONES SOBRE 

HISTORIA, SOCIEDAD Y POLITICA: 

SIGNIFICADOS PARA LA COHESION 

SOCIAL EN LATINOAMERICA 1 

Cristidn Cox, Robinson Lira, Renato Gazmuri 



Introduction 

.La pregunta sobre la cohesion social tiene como uno de sus ambitos clave 
a la educacion. Como quiera que se la defina, la cohesion social descansa so- 
bre competencias de los individuos, caracterfsticas de las redes e instituciones 
que construyen sus relaciones sociales y representaciones de lo comiin que, en 
su conjunto, integran simbolicamente una sociedad. Desde los tres puntos de 
vista, la secuencia formativa de 6, 10 6 12 anos de la escolaridad obligatoria 
en los diferentes paises tiene una importancia decisiva: forma en, y distribuye 
socialmente, competencias y disposiciones que facilitan o dificultan la coope- 
ration; inculcan un imaginario y unos valores comunes en que el conjunto de 
los grupos, clases, etnias y territorios se reconocen y a los que confieren valor 
normativo, o bien, los desatienden y erosionan. 

La ultima decada y media no tiene parangon en terminos de activismo 
publico y privado en la educacion latinoamericana. Su resultado ha sido la ex- 
pansion radical de las coberturas y el nivel en anos de educacion alcanzados 
por las nuevas generaciones, procesos de descentralizacion y criterios de loca- 
lization que impactan el modo de actuar traditional del Estado en el ambito 
educativo, y la omnipresencia de reformas curriculares que buscan modificar 
la experiencia de aprendizaje de las mayorias, adecuandola a lo que se entiende 
como los requerimientos de la globalization y la sociedad del conocimiento. 



Se funda en resultados de investigacion sobre educacion y cohesion social elaborados en el 
marco del proyecto «Nueva agenda para la cohesion social en America Latina», de los centros 
de investigacion Cieplan (Santiago de Chile) e iFHC (Sao Paulo, Brasil), financiado por la 
Comision Europea y coordinado por el PNUD. Para una version inicial del argumento, ver 
trabajo de Cristian Cox en Tironi (2008). 



231 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



Este conjunto de cambios ha sido interrogado desde criterios de calidad (o re- 
levancia) y equidad, pero no aun desde el criterio de la cohesion social (Gajardo 
1999; PREAL 2006; Carnoy 2007). 

La interrogante por la cohesion es diferente que la pregunta por la equidad 
o la inclusion. Mientras estas tienen como foco las relaciones de desigualdad 
entre grupos respecto de un conjunto de recursos, el bienestar que resulta de 
ellos y las percepciones que tienen los individuos o grupos de sus posiciones re- 
lativas en el ordenamiento social, la cohesion social conduce a interrogarse por 
las caracteristicas de los vinculos entre los grupos y que hacen a una sociedad 
mas integrada y mas proclive a la cooperation que al conflicto. Tales vinculos, 
como se vera, dependen de caracteristicas sistemicas del orden (socioecono- 
mico, institutional y cultural) al que dan vida el conjunto de los grupos y sus 
interrelaciones (Sorj y Tironi 2007). 

El proposito de este trabajo es dar cuenta de las respuestas de las refor- 
mas curriculares de las decadas de 1990 y 2000 a las funciones de la escuela 
respecto a proveer un referente simbolico comun a todos los grupos y estratos, 
cuestion clave para la integration o cohesion social de una sociedad. El analisis 
y reflexion interpretativa se basa en el examen de los curriculos de formation 
ciudadana hacia el final de la education basica e initio de la education media 
de siete paises: Argentina, Brasil, Colombia, Chile, Guatemala, Mexico y Peru. 1 La 
interrogante generica es si los patrones observados en los curriculos referidos 
contribuyen o no a la cohesion social. 



I. Educacion y cohesion social 

Dos tradiciones principales dan cuenta del concepto de cohesion social. Por una 
parte la que se centra en los individuos y sus disposiciones hacia la cooperation 
y compromiso civico, que dan origen a una sociedad civil vigorosa, vision que 
surge y se desarrolla en la tradition politica liberal e individualista que va desde 
De Tocqueville y su celebration del vigor del «asocianismo» norteamericano de 
fines del siglo XVTII, hasta Coleman (1987) y Putnam (2000) y la centralidad de 
la «confianza» y las «redes» en su concepto de capital social. Por otra, aquella en 
que la cohesion social es inseparable de unos arreglos institucionales que definen 
una distribution mas o menos equitativa de recursos y poder, que se percibe como 



Estos paises fueron los estudiados por el proyecto «Nueva agenda para la cohesion social en 
America Latina» mencionado en la nota anterior. En los mismos se aplico la encuesta ECo- 
sociAL-2007. Un analisis detallado de los resultados se encuentra en Valenzuela et al. (2008). 
Ver tambien www.ecosocialsurvey.org 



232 



Capitulo 6 CURRICULOS ESCOLARES Y SUS ORIENTACIONES SOBRE I ILSTORIA, SOCIEDAD Y POLITICA 

legitima y que tiene, en su referenda al Estado y a la totalidad de un orden, carac- 
teristicas estructurales (Green et al. 2006); asi como en su referenda a significados 
compartidos, por sobre las diferencias, un componente basico de comunidad mo- 
ral (Durkheim 1977). Politica e historicamente, los referentes en este caso se in- 
cluyen en esquemas solidaristas propios de la tradicion socialdemocrata europea. 
El siguiente examen de las reladones entre educacion y cohesion social 
recurrira a elementos de ambas tradiciones, preguntandose sobre la experien- 
cia educativa y la formacion de competencias y disposiciones de los individuos 
hacia la cooperacion, la asociatividad y la confianza. No nos interrogaremos en 
este trabajo acerca de la distribucion social de la educacion, lo cual es basico 
para la cohesion desde una perspectiva societal. 3 



1. Cohesion intragrupos y entre grupos: tipos de capital social 

Robert Putnam (2000) distingue entre dos formas de capital social: aquel basado 
en relaciones de confianza intragrupo o comunidad {capital vinculante), y el que 
se funda en, o resulta de, relaciones de confianza entre grupos, intercomunida- 
des (capital puente), y lo operacionaliza en cinco dimensiones que dan una idea 
del alcance del concepto: vida organizacional comunitaria, involucramiento en 
asuntos publicos (votacion en elecciones presidenciales), voluntariado comuni- 
tario, sociabilidad informal y confianza social. 4 Si se asume la cohesion social 
en un sentido societal, no solo grupal, el que importa basicamente es el capital 
puente, ya que altos niveles de asociatividad (capital vinculante) pueden darse jun- 
to con altos niveles de desconfianza y fragmentation social (Fukuyama 1995). 
Esto mismo ha sido conceptualizado en terminos de la diferencia entre cohesion 
social y cohesion societal: la primera esta relacionada con la cohesion a nivel de 
una comunidad, mientras la ultima se refiere a redes, relaciones de confianza y 
patrones de reciprocidad que facilitan la action colectiva y vinculan a los miem- 
bros de comunidades particulates con terceros. Paises que son ricos en capital 
social a nivel de comunidades no son necesariamente cohesivos a nivel societal; 
tambien, algunos tipos de asociacion pueden ser beneficiosos para la mas am- 
plia confianza y armonia societal, en cambio otros no (Green et al. 2003). 



Sobre esta dimension del analisis de las relaciones entre educacion y cohesion social, ver 
Cox:2008, en el libro del proyecto Nacsal, Tironi (editor). 

Se ha traducido bonding capital como capital vinculante; bridging capital, como capital puente. Cabe 
observar que esta misma distincion de Putnam es trabajada en la literatura en terminos de la 
diferencia entre confianza generalizada o confianza social respecto de personas o instituciones 
desconocidas, y la confianza particularizada o interpersonal. 



233 



POLITICAS EDUCATIYAS Y COI IESION SOCIAL EN AMERICA LATINA 



Un sistema escolar nacional es la institution crucial en sociedades com- 
plejas y desiguales, en tanto permite la construction de las bases culturales del 
capital social puente, sustento de la cohesion societal. Tambien, por cierto, es 
fundamental en la construction de las competencias fundantes del capital social 
vinculante, pero este se establece asimismo sobre otro pilar, el de la socialization 
familiar y las formas de asociatividad informales intragrupo. En la construction 
de las capacidades de relation con los distintos, la education formal es el ambito 
institutional decisive Y son las capacidades de confianza entre grupos, entre 
comunidades, a nivel societal, las que permiten procesar conflictos por medios 
politicos, bajar los llamados costos de transaction en la economia y producir las 
capacidades de cooperation de un orden cohesive 

Utilizaremos las distinciones anteriores para el analisis de los curriculos, 
asociando objetivos y contenidos de ciudadania politica a la formation de capa- 
cidades de capital social puente, y objetivos y contenidos de civismo y convivencia 
a la formation de capacidades de capital social vinculante. Un factor que, como se 
vera, discrimina entre los curriculos escolares de los siete paises estudiados, es 
el que dice relation con la naturaleza del equilibrio o prioridades que se esta- 
blecen entre estos dos tipos de objetivos y contenidos. 



2. Direction de la relation education-cohesion social: 
variaciones y paradojas 

^Cuales son las relaciones entre education y cohesion social? El analisis de Put- 
nam sobre el capital social en los Estados Unidos muestra que los ultimos dos 
afios de college hacen el doble de diferencia sobre la confianza y la pertenencia a 
grupos o asociaciones que los primeros dos anos de high school, con independen- 
cia de genero, raza y generation, estableciendo entonces una relation positiva 
entre education y capital social. Asi, respecto de las personas altamente edu- 
cadas, Putnam sostiene que «es mucho mas probable que sean participativos y 
tengan confianza, en parte porque tienen una mejor situation economica, pero 
principalmente por las habilidades, recursos e inclinaciones que les fueron im- 
partidos en el hogar y en la escuela» (tit. en Green et al. 2006:28). Para el mis- 
mo Putnam, como para Coleman, la relation opera asimismo en la direction 
inversa, y tambien positivamente: a mayor capital social o redes comunitarias 
sosteniendo a estudiantes como a sus escuelas y colegios, mejores resultados 
educativos (Putnam 2000; Coleman y Hoffer 1987). 5 

5 Sobre la circularidad de los argumentos respecto a capital social y cohesion social, Baron et 
al. (2000) se interrogan como sigue: «£Es el capital social una caracteristica de una sociedad 



234 



Capitulo 6 CURRICULOS ESCOLARES Y SUS ORIENTACIONES SOBRE I ILSTORIA, SOCIEDAD Y POLITICA 

El analisis de los datos de la encuesta ECosociAL-2007 para Argentina, 
Brasil, Colombia, Chile, Guatemala, Mexico y Peru revela el mismo patron 
observado por Putnam: a mayor educacion, aumenta la proporcion de personas 
cohesivas. Esto resulta de un indice que combina los siguientes indicadores: 
(i) la confianza que el individuo dice tener en los otros; (ii) el sentirse parte de 
una mayoria; (iii) el trabajar por iniciativas comunitarias; y (iv) el orgullo patrio 
(ver articulo de Crouch, Gove y Gustaffson en este libro). 6 Como revela el 
siguiente grafico, la proporcion de poblacion urbana cohesiva en los paises de 
ECosociAL-2007 varia entre 18 y 20% en las dos generaciones de personas con 
una educacion inferior a la primaria completa, elevandose a alrededor de 32% 
entre las personas con educacion superior. 

Grafico N° 1 

NIVELES EDUCACIONALES Y COHESIV1DAD 
EN SIETE PAISES DE LATINOAMERICA 

(Encuesta ECosociAL 2007) 

35 _, 



30 



25 




□ Gen act 
_ Gen ant 



<Prim Prim 

Significative al nivel p<0.001 en base a prueba Chicuadrado 



Sec! 



Sec2 



Sup 



Gen act.: Generation actual 

Gen ant.: Generation anterior 

Fuente: Crouch et al. (2007) a partir de los datos de ECosociAL-2007 (capitulo 7 de este libro). 



floreciente o el medio de lograrla? ^Es un instrumento, un resultado o un desideratum} El capi- 
tal social es criticado por su circularidad, siendo utilizado tanto como variable explicativa, por 
ejemplo, en relation a la cohesion social, y como descriptor del mismo fenomeno. (...) Pero se 
puede argumentar, desde una perspectiva diferente, que el abordaje de capital social es rela- 
tional, y nos requiere mirar los fenomenos sociales desde diferentes angulos simultaneamente 
de manera que al menos intenten capturar la naturaleza cambiante de las relaciones. (...) Tales 
relaciones no pueden ser captadas por ninguna lmea de analisis particular, tal como la fisica nos 
dice que no se puede medir la velocidad y la position al mismo tiempo» (Baron et al. 2000:29). 
El puntaje minimo es si un individuo afirma no poseer ninguna de las caracteristicas referi- 
das y el maximo es 4 si un individuo las posee en gran o bastante medida (dependiendo de la 
escala usada por cada una de las cuatro variables originales). El porcentaje de los individuos 
con un valor 3 6 4 se usa como el indice de cohesividad. 



235 



POLITICAS EDUCATIYAS Y COI IESION SOCIAL EN AMERICA LATINA 



El mismo analisis, desagregado por anos de education cursados y sobre la 
base de los datos de Latinobarometro 2005, revela que no es hasta la education 
universitaria, o por lo menos secundaria-alta, donde se nota una relation no 
solo estadisticamente fuerte sino sustantivamente fuerte entre education y co- 
hesividad. Es de notar la sistematica diferencia en ambos graficos -que provie- 
nen de fuentes diferentes- respecto de la cohesividad en las dos generaciones 
comparadas, lo que sugiere factores de periodo interesantes de investigar. 



0,4 
0,35 

(0 

1 0,25 
"55 

09 

■g 0,2 
I 0,15 

09 

| o,, 

0,05 




GraficoN°2 
RELACION ENTRE EDUCACION Y COHESIVIDAD 

(Total de parses de Latinoamerica, 2005) 



V\' 



/ 



-I 1 1 1 1 1 1 1 ■ 1 1 1 1 1 1 T— 

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 



Gradosdeeducacion 



Gener. 
actual 



Gener. 
anterior 



Relacion significativa al nivel p<0,001 
Fuente: Crouch et al. (2007) a partir de datos de Latinobarometro 2005 (capitulo 7 de este 



libro). 



La cohesividad en los individuos o en comunidades determina en forma 
directa niveles de capital social, pero no necesariamente la cohesion social. Esta, 
como se adujo, involucra no solo redes y confianza dentro de grupos, sino entre 
ellos, lo que implica significados compartidos y cuestiones de poder y distri- 
bution de recursos, instituciones e ideologias. La distincion aludida es la que 
ayuda a despejar la paradoja de que Estados Unidos exhiba simultaneamente 
niveles crecientes de education y al mismo tiempo erosion de su cohesion so- 
cial; que pueda tener proporciones altas de individuos con disposiciones pro 
«confianza» y «asociacion», y al mismo tiempo fragmentation y conflicto a 
nivel societal. 

El capital social no necesariamente escala hacia arriba desde el nivel de la 
comunidad hacia el nivel de la sociedad global. La presencia en el nivel indivi- 
dual de «cohesividad» es condition necesaria pero no suficiente de la cohesion 
social, y esta debe ser considerada en terminos sistemicos, como indican Sorj y 
Tironi: 



236 



Capitulo 6 CURRICULOS ESCOLARES Y SUS ORIENTACIONES SOBRE I ILSTORIA, SOCIEDAD Y POLITICA 

Cohesion social es la capacidad dinamica de una sociedad democratica para absor- 
ber el cambio y el conflicto social median te una estructura legftima de distribucion 
de sus recursos materiales y simbolicos, tanto a nivel socioeconomico (bienestar), 
sociopolitico (derechos) y sociocultural (reconocimiento), a traves de la action 
combinada de los mecanismos de asignacion del Estado, del mercado, de la fami- 
lia, de la sociedad civily de las redes comunitarias. (Sorj yTironi 2007:118-119) 

La definition anterior implica que no hay un modelo unico de cohesion 
social ni que esta se puede concebir como medible en una escala unidimensio- 
nal. Es lo que encontro la investigation comparada de Green et al. (2006): que 
los factores clave identificados por la teoria del capital social como decisivos 
para la cohesion -asociatividad, tolerancia, confianza en otros y en institucio- 
nes, civismo y participation politica- no covariaban entre paises. En particular, 
que niveles de tolerancia y asociatividad no se asocian en todos los paises con 
alta confianza y bajos niveles de criminalidad. Estados Unidos, por ejemplo, tie- 
ne altos niveles de asociatividad y de confianza, pero alto nivel de criminalidad; 
los paises nordicos, en cambio, exhiben altos niveles de confianza y moderados 
niveles de asociatividad. «No podemos definir una forma unica de cohesion 
social -concluyen los autores-: pareceria que hay multiples tipos de cohesion 
social, regimenes de cohesion social diferentes» (Green et al. 2006:175). 



3. Distribuciones y formation 

Los efectos de la education sobre la cohesion social son multinivel. Ellos estan 
anidados en estructuras, contextos y relaciones sociales que obligan a un analisis 
que vaya mas alia de la notion lineal respecto de que procesos formativos efec- 
tivos afectan positivamente el capital de conocimientos, valores y actitudes de 
las personas -los que a su vez producen disposiciones al involucramiento social 
y civico, afectando positivamente a la cohesion societal. Esta dependera no solo 
de lo que porta cada individuo como capital humano, sino tambien de la com- 
paracion de este con los niveles educativos de su grupo, de las configuraciones 
institucionales que estructuran un orden y, muy decisivamente, de los sistemas 
de representaciones y creencias que fundan o no la adhesion al mismo. 

La linea interpretativa que se desarrolla en adelante es que la education 
impacta sobre la cohesion social a traves de dos vias fundamentales: indirec- 
tamente, a traves de la distribucion de competencias (y por tanto, ingresos, 
oportunidades y estatus); y directamente, a traves de la formation en la nueva 
generation de tales competencias y su socialization en valores, visiones de la 
sociedad e identidades (Green et al. 2006). 



237 



POLITICAS EDUCATIYAS Y COI IESION SOCIAL EN AMERICA LATINA 



En lo que sigue se examinara evidencia sobre la segunda dimension aludi- 
da: las reformas del curriculo para la formacion ciudadana, ventana privilegiada 
para el examen de las orientaciones oficiales respecto a procesos clave para la 
construction escolar de las bases culturales de la cohesion social. 



II. NUEVOS CURRICULOS: IMPLICANCIAS PARA LA COHESION 

Tal como se afirmo antes, la educacion impacta sobre la cohesion social en 
forma directa a traves de la formacion en determinadas competencias, valores 
e imaginarios, los cuales pueden facilitar o no la cooperacion y la cohesion. 
Para examinar una dimension estructurante de tal formacion, el curriculo 
escolar oficial, o la definicion estatal de las oportunidades de aprendizaje que 
organizara cada sistema escolar nacional, constituyen un objeto de analisis 
clave. Desde la perspectiva de la cohesion social es de critica importancia 
evaluar las caracteristicas del imaginario comun al que recurre la educa- 
cion para establecer los significados compartidos, bases de la confianza y la 
cooperacion civica. 

Analizaremos los contenidos de los curriculos oficiales vigentes, es decir, 
la prescripcion de lo que el sistema escolar debe facilitar como oportunidades 
de aprendizaje respecto a dimensiones relevantes para la cohesion social, defi- 
nidos entre mediados de la decada de 1990 y 2005. Las caracteristicas polftico- 
institucionales de la generation del curriculo en cada pais constituyen un tema 
vertebral para responder interrogantes sobre su representatividad, legitimidad 
y efectividad (vale decir, acerca tanto de su origen como de su «bajada» a las 
aulas): estos aspectos, sin embargo, aqui no son abordados. Por otro lado, 
como se sabe, el curriculo oficial no es sinonimo de curriculo implementado 
-es decir, transformado en practicas de aula por los profesores- y menos lo 
es aiin, del logrado o incorporado como aprendizaje por nifios y jovenes. En 
lo que sigue, el analisis se restringe al curriculo prescrito. El valor del mismo 
-a pesar de su distancia respecto de las dos traducciones que experimenta en 
su paso a las aulas y a la incorporation en las personas via aprendizaje- esta 
en que tal prescripcion curricular refleja en forma elocuente la definicion que 
una sociedad hace sobre lo que juzga esencial transmitir a la proxima genera- 
cion, es decir, su propio futuro como sociedad. Simultaneamente, constituye 
el marco regulador clave de la experiencia educativa que organiza los sistemas 
escolares publicos, al definir los objetivos y contenidos que enmarcan el que- 
hacer de los profesores, los contenidos de los libros de texto y la evaluation, y 
en los sistemas mas coherentes, tambien, la formacion inicial de los profesores 
y las actividades de educacion continua de los mismos. Si el curriculo logrado, 



238 



Capitulo 6 CURRICULOS ESCOLARES Y SUS ORIENTACIONES SOBRE I ILSTORIA, SOCIEDAD Y POLITICA 

incorporado en las personas, es traduction del prescrito, bien vale la pena co- 
menzar por este al examinar consecuencias de la experiencia educativa sobre 
la cohesion social. 

La experiencia escolar prepara explfcitamente para la vida en comun, tanto 
con otros inmediatos {capital social vinculante) como lejanos {capital social puente). 
El curriculo prescrito de un sistema escolar nacional, como definition oficial de 
los objetivos y contenidos formativos de tal experiencia, corresponde a la vision 
de la sociedad sobre si misma que se procura transmitir a la nueva generation y, 
por tanto, acerca de tal vida en comun y sus nociones y valores constitutivos. 

Se han considerado las definiciones curriculares nacionales de Argentina, 
Brasil Chile, Colombia, Guatemala, Mexico y Peru. Aunque las denominacio- 
nes varian, asi como tambien las formas de organizar objetivos y contenidos de 
aprendizaje, las areas examinadas del curriculo son las de Historia y Ciencias 
Ssociales, Education Civica y Lenguaje, y en algunos casos, Etica y Orienta- 
tion. Asimismo, se han abordado los objetivos transversales del curriculo, que 
en muchos casos concentran las definiciones nacionales sobre los valores y 
competencias relacionales a inculcar. 

La pregunta que guio el analisis es si las oportunidades de aprendizaje, 
que el curriculo define, contribuyen o no a generar en la nueva generation los 
conocimientos, habilidades y disposiciones que favorecen la cohesion social, 
entendida esta a nivel macro, es decir, de la sociedad en su conjunto. Esto llevo 
a interrogarse por tres dimensiones del curriculo, dirigido explfcitamente a la 
formation para la vida en sociedad. En primer termino, ^cual es la presencia 
que tienen en el mismo los objetivos y contenidos que apuntan a una identidad 
comun o comunidad moral; vale decir, aquello que trasciende grupos y modos 
de vida particulates? Segundo, <;c6mo se combinan en las prescripciones del 
curriculo, objetivos y contenidos referidos a ciudadania, es decir, a las relaciones 
de los sujetos con la politica y el Estado, comparados con aquellos referidos 
al civismo o las relaciones sociales interpersonales, intragrupos o locales? Por 
ultimo, ^cual es la vision en el curriculo del pasado y del futuro de la sociedad 
en cada caso -observable en su tratamiento de la historia national- relato clave 
para la identidad y la cohesion? 

Las interrogantes referidas dieron lugar a cuatro categorias analiticas, 
que se utilizaron para examinar comparativamente los curriculos de los siete 
paises de la region referidos. La primera categoria, Sociedad y nation, contiene 
las definiciones de los curriculos que plasman la vision de sociedad, y si el 
referente vinculante del conjunto es o no el concepto de nation. La segunda 
categoria, Historia, rescata las relaciones con la propia historia que el curriculo 
escolar busca comunicar a la nueva generation. Esta puede ser celebradora 
de un origen y trayectoria que es base de identidad y unidad, o estar ausente 



239 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



como referenda, y, en cambio, el referente de identidad y unidad estar en el 
futuro, como proyecto a constrain Hay en esta polaridad un sentido adicional: 
la historia como mito, o la historia como base de reflexividad (Koselleck 1993; 
Wineburg 2001). La tercera categoria, Ciudadania, se refiere a la presencia e 
importancia relativa de objetivos y contenidos relacionados con la formacion 
ciudadana o educacion civica tradicional: la preparation para la participation 
politica a traves de la educacion en el conocimiento y valoracion de las ins- 
tituciones y procedimientos constitutivos de la organization democratica del 
poder. En terminos de las distinciones sobre capital social mencionadas al ini- 
tio, ^cuanto hay en el curriculo directamente conectado con la preparation en 
las competencias para el capital social puente} La cuarta categoria de descrip- 
tion y comparacion de los curriculos, Civismo-convivencia, rescata la presencia 
e importancia relativa, comparada con la categoria anterior, de objetivos y 
contenidos referidos a la sociabilidad primaria como a las relaciones en grupos 
locales o comunitarios. En terminos de tipos de capital social, la categoria 
rescata objetivos y contenidos orientados a formar en las competencias del 
capital vinculante. 



III. SlETE CURRICULOS COMPARADOS 

El conjunto de criterios analfticos fiie aplicado al curriculo de los distintos paises 
con el criterio general de seleccionar los grados de la educacion primaria donde 
se concentraran los objetivos y contenidos de formacion ciudadana. Como se 
aprecia en el Cuadro N° 1, estos puntos de concentration de la educacion ciu- 
dadana en el curriculo de la educacion basica o primaria de los paises tienen una 
distribution amplia, que va desde el 3° grado (Mexico) hasta el 9° grado (Chile y 
Colombia). Esto constituye un tema en si -cuando juzga un sistema escolar que 
debe ofrecer oportunidades explicitas de aprendizaje de la ciudadania- que no 
abordamos, dado nuestro foco en interrogantes sobre la selection de objetivos 
y contenidos de la educacion ciudadana, y no su ensefianza o su efectividad. Por 
otro lado, el gran rango de los grados examinados genera problemas para la 
comparacion: los niveles de complejidad de objetivos y contenidos, ciertamente 
varian de acuerdo a las edades de los destinatarios. El analisis, sin embargo, hace 
abstraction de este aspecto, concentrandose, como se ha dicho, en el significado 
(en terminos de las categorias analiticas recien referidas) de los contenidos y 
objetivos seleccionados y organizados como oportunidades de aprendizaje, y 
no en su adecuacion etaria, o en las diferencias en forma y nivel de complejidad 
debidas al factor grado o edad. 



240 



Capitulo 6 CURRICULOS ESCOLARES Y SUS ORIENTACIONES SOBRE I ILSTORIA, SOCIEDAD Y POLITICA 



Cuadro N° 1 

FORMACION CIUDADANAEN LOS CURRICULOS OFICIALES: 
GRADOS ANALIZADOS POR PAISES 



' 


■ 


Argentina 




X 


X 


X 








Brasil 






X 


X 


X 


X 




Chile 








X 


X 


X 


X 


Colombia 












X 


X 


Guatemala 




X 


X 


X 








Mexico 


X 


X 


X 


X 









Peru x x 

Fuente: elaboration propia. 



1 . Argentina 

Caracterizacion general 

El analisis del curriculum argentino se basa en dos documentos: «Conteni- 
dos Basicos Comunes», CBC (1995), y «Nucleos de Aprendizaje Prioritarios,» 
NAP (2004). Estos ultimos corresponden a estandares de aprendizaje prescritos 
para cada ano de la secuencia curricular y diversos campos de conocimientos. El 
estudio abarca el ultimo ciclo del nivel primario, que se inicia en el 4° grado y 
concluye en el 6°. El area curricular corresponde a Ciencias Sociales. 7 



RECUADRON"! 

ARGENTINA: CONTENIDOS BASICOS COMUNES, CBC (1995), 
Y NUCLEOS DE APRENDIZAJE PRIORITARIOS, NAP (2004) 

Los CBC se formularon a partir de 1994. Fueron publicados para la educacion gene- 
ral basica en marzo de 1995 y para la secundaria en julio de 1997, en virtud de la Ley 
Federal de Educacion (1993). Se concibieron como una definicion de contenidos, 
sobre la base de los cuales cada jurisdiccion podia elaborar su curriculo, lo que des- 
de 1995 se conocio como DCP (Diseno Curricular Provincial). Los NAP se vienen de- 
sarrollando desde 2004, por acuerdo del Consejo Federal de Educacion (Resolucion 



Por las caracteristicas de nuestra investigation, hubiese correspondido abordar el area curricu- 
lar que los NAP denominan «Formaci6n etica y ciudadana»; sin embargo, las prescripciones 
para esta area de estudios en 2008 solo consideran hasta el primer ciclo del nivel primario. 



241 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



N° 224). En la Ley de Educacion Nacional del ano 2006 figuran como un instrumento 
destinado a favorecer, entre otros fines, «la cohesion y la integracion nacional». 

A diferencia de los CBC, los NAP no pueden ser adaptados por las provincias. 
Otra distincion es que los CBC se concibieron como «contenidos» por ciclo; en tan- 
to, los NAP refieren «aprendizajes» por ano o grado. La idea es que estos ultimos 
sean mas precisos en cuanto a indicar que se espera de los alumnos (respecto a 
logros de aprendizaje) en cada tramo de la secuencia curricular, y sirvan, de mejor 
modo, como guia para que los docentes orienten su tarea hacia el desarrollo de 
competencias comunes. 

Los NAP se han organizado siguiendo las indicaciones de la de la Ley de Educa- 
cion Nacional, que fija una nueva estructura para el sistema escolar argentino: seis 
o siete anos para el nivel de educacion primaria (seis o cinco anos para secundaria), 
segiin cada provincia determine. En primaria, esto se corresponde con los primeros 
dos ciclos (de tres) de la ensenanza general basica, a la que responden los CBC. 



Los NAP de Ciencias Sociales se estructuran en definiciones que son co- 
munes para toda el area, y otras que se desagregan por ejes, que replican la 
subdivision tematica presente en los CBC: Organization del espatio geogrdfico; 
Sotiedades a trave's del tiempo; Actividades humanas y organization social. Tanto en 
las definiciones generates como en aquellas mas especificas, agrupadas en ejes 
(parti cularmente los ultimos dos), hay claves fundamen tales para analizar el 
curriculo argentino en la perspectiva de la cohesion social. 

El analisis que sigue, considera los dos documentos que en el presente 
definen el curriculo de Argentina, privilegiandose sin embargo los NAP, por 
ser la definition mas reciente y efectiva respecto a orientar el quehacer de los 
establecimientos. 

Valores 

Siguiendo la «introduccion» de los CBC de Ciencias Sociales, se aprecia el 
interes del curriculo argentino por formar ciudadanos capaces de interactuar 
en un mundo «atravesado por procesos complejos» y donde las oportunidades 
(asociadas, por ejemplo, a innovaciones tecnologicas que posibilitan «producir 
los bienes necesarios para satisfacer [las] necesidades utilizando menos tiempo 
y esfuerzo») van a la par de problemas de diversa indole (como el «deterioro 
del ambiente, de desocupacion y marginacion social, y de movimientos migra- 
torios multitudinarios») (Ministerio de Cultura y Educacion/Consejo Federal 
1995:167). 



242 



Capitulo 6 CURRICULOS ESCOLARES Y SUS ORIENTACIONES SOBRE I ILSTORIA, SOCIEDAD Y POLITICA 

Frente a esta «encrucijada del presente», se postula que los estudiantes 
deben adoptar una actitud critica, que les permita entender el contexto en que 
viven (apelando a su fondo historico), pero siempre, en el marco de directrices 
ericas comprometidas con principios y derechos universales, y la democracia. 

De este modo, la information que sirve para contrastar diversas formas de 
organization polftica y social, debe ponerse al servicio de una education que 
posibilite mejorar la comprension y valoracion de la democracia, entendiendo 
que ella se construye «con hombres y mujeres capacitados para participar y 
para demandar el respeto y la plena vigencia de los derechos» (Ministerio de 
Cultura y Educacion/Consejo Federal 1995:167). 

Este compromiso con el fondo etico que inspira a la democracia se pro- 
yecta en los NAP por medio de prescripciones para todo el segundo ciclo de 
primaria, que promueven la «apropiacion de ideas, practicas y valores democra- 
ticos que permitan vivir juntos y reconocerse como parte de la sociedad argen- 
tina» (Ministerio de Cultura y Educacion/Consejo Federal 2005:48). 

Esta referenda a la «sociedad argentina» es importante de recalcar, pues 
ilustra un aspecto por el cual los NAP, a diferencia de los CBC, muestran gran 
interes: explicitar que los valores de alcance universal (vinculados al reconoci- 
miento de los derechos humanos y la democracia) se desarrollan en el marco de 
la comunidad national. 

Vision de sociedad y nation 

Como se ha visto, los CBC proyectan una sociedad atravesada «por procesos 
complejos», con multiplicidad de «cuestiones a resolver», frente a las cuales 
se ofrecen «diferentes opciones» (Ministerio de Cultura y Educacion/Consejo 
Federal 1995:167). 

La diversidad aparece como la nota mas distintiva de la vision de sociedad 
que comunica el currfculo de Argentina. Aprender a convivir con ella y superar 
problemas que se generan cuando la diferencia expresa inequidad, se levanta 
como un desaffo clave para las disciplinas abocadas al estudio y comprension 
de la realidad social. Esta conclusion es consistente con otro estudio que, del 
analisis del area curricular de Formation Etica y Ciudadana, ha destacado el 
relevamiento por el currfculo argentino de valores inspirados en el reconoci- 
miento y aprecio a la diversidad. 8 



Cfr. Cox (2002). 

243 



POLITICAS EDUCATIYAS Y COI IESION SOCIAL EN AMERICA LATINA 



En terminos generales, los NAP de Ciencias Sociales preservan este en- 
foque (presente en los CBC), estableciendo ciertas precisiones que apuntan a 
delimitar lo que cabe entender por «sociedad». Es en este marco que la refe- 
renda a la «nacion argentina» adquiere mayor visibilidad, por ejemplo, cuando 
para el segundo ciclo de primaria (4°, 5° y 6° grados) se prescribe que alumnos y 
alumnas procederan a la construction de una identidad national respetuosa de 
la diversidad cultural», o cuando se releva la apropiacion de «ideas, practicas y 
valores democraticos que permitan vivir juntos y reconocerse como parte de la 
sociedad argentina» (Ministerio de Education, Ciencia y Tecnologfa/Consejo 
Federal 2005:48). 

Otro elemento a destacar, dice relation con la imagen que se proyecta 
respecto a la insertion de Argentina en la comunidad international. Los CBC 
tienen una vocation «universalista», en cambio, los NAP, sin excluir lo prime- 
ro, adoptan un sesgo mas «regionalista», lo que se expresa en la valoracion que 
conceden al Mercosur y a America Latina. Sobre este particular, son decidores 
algunos de los aprendizajes que se prescriben para el ultimo grado de primaria, 
por ejemplo: 

El conocimiento del mapa politico de America Latina y de los procesos de inte- 
gration regional, en especial el MERCOSUR, considerando distintos tipos de 
relaciones con el resto del mundo (6°, Organization del espacio). El reconoci- 
miento de los vmculos entre Estados nacionales en el marco de los procesos de 
integration regional, en especial el MERCOSUR. El conocimiento de la Decla- 
ration Universal de los Derechos Humanos y el analisis de su vigencia en la Ar- 
gentina y en America (6°, Actividades humanas y organization social). (Ministerio 
de Cultura y Educacion/Consejo Federal 1995:55-56). 



Tratamiento de la historia 

En los CBC es patente el interes por aportar un relato sobre el desarrollo his- 
torico de la sociedad argentina (bajo contenidos que se agrupan en el bloque 
«Las sociedades a traves del tiempo»); y, consignado de modo aparte, entregar 
herramientas que posibiliten el acercamiento critico hacia el conocimiento de 
la sociedad (y por ende, de su historicidad) a la luz del topico «Procedimientos 
relacionados con la comprension y la explication de la realidad social». 9 



9 Esta categoria, que nomina uno de los cinco bloques que estructuran los CBC de Ciencias 
Sociales, se subdivide en: Formulation de preguntas y de explicaciones provisorias; Disefio y 



244 



Capitulo 6 CURRICULOS ESCOLARES Y SUS ORIENTACIONES SOBRE I ILSTORIA, SOCIEDAD Y POLITICA 

Los NAP, en tanto, insertan el manejo de habilidades criticas en la apro- 
piacion del relato, procurando que el conocimiento respecto del pasado de la 
nacion (que se transmite siguiendo la secuencia cronologica del Cuadro N° 2) 
se realice de un modo tal, que el contenido se problematice, lo que da pie para 
realizar aproximaciones a las tensiones que se viven en el presente. 

Cuadro N" 2 
ARGENTINA. CONTENIDOS DE HISTORIA NACIONAL EN EL CURRICULO 

(Fuente: NAP (2005), Ciencias Sociales, segundo ciclo del nivel primario) 

- Sociedades indigenas cazadoras-recolectoras y agricultoras 
4° grado - Conquista del continente americano 

- Organization de la sociedad colonial 

- Revolucion de Mayo 

5° grado - Guerras de independencia 

- Distintos proyectos de pais entre diferentes grupos y provincias 

- Conflictos y acuerdos que llevaron a la organization del Estado nacional argentino 
6° grado - Politicas para favorecer el desarrollo de una economia agraria para la exportation 

- La sociedad aluvional» 

Fuente: Ministerio de Education, Ciencia y Tecnologfa/Consejo Federal de Cultura y Education (2005), 
Ciencias Sociales, segundo ciclo del nivel primario. 

Es bajo estas coordenadas que cabe entender, por ejemplo, la pretension 
de que los estudiantes, a lo largo del ultimo ciclo de primaria, desarrollen una 
comprension de las «distintas problematicas sociohistoricas», sobre la base de 
la identification de «sus diversas causas y multiples consecuencias, asi como 
las motivaciones y perspectivas de distintos actores sociales que intervienen o 
intervinieron en los acontecimientos y procesos estudiados» (ver en Cuadro 
N°3,1.3). 

En sintesis, el tratamiento de la historia que se propone desde los NAP, si 
bien recoge los topicos que tradicionalmente han sido ensefiados por la escuela 
argentina, releva el abordaje critico de estos, a fin de dejar traslucir la compleja 
dinamica de la realidad social, sus problematicas y tensiones (consigna princi- 
pal de la reforma curricular argentina en el area de Ciencias Sociales, desde la 
aparicion de los CBC en 1995). 

En este marco, la identidad nacional que se forja desde la historia tiende 
a deshacerse de las premisas esencialistas que la han caracterizado (Romero 
2004), para transmitir la idea acerca de que la nation es una construction que 
se ha ido edificando en el tiempo y que esta en desarrollo. 



evaluation de proyectos y/o tareas; Selection y tratamiento de la information; Interpretation; 
Comunicacion. Cfr. Ministerio de Cultura y Educacion/Consejo Federal (1995:185-188). 



245 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCLVL EN -AMERICA LATINA 



De esta forma, objetivos que la ensenanza de la historia tradicionalmente ha 
asumido, como el recuerdo y celebration de las efemerides patrias (que los NAP 
siguen recogiendo, ver en Cuadro N° 3, 1.5), se propone sean trabajados de un 
modo tal, que ello no lleve al estudiante a creer en un «destino manifiesto». 

El estimulo de la reflexividad critica (que es lo que persiguen la mayoria 
de los objetivos incluidos en el Cuadro N° 3), aplicada sobre los contenidos de 
la historia national (Cuadro N° 2), debiera contribuir a formar ciudadanos con 
visiones mas amplias, que miren Argentina como una sociedad diversa, atrave- 
sada por procesos complejos y distintas visiones que han dialogado entre si o se 
han enfrentado. 10 

Cuadro N" 3 
ARGENTINA. OBJETIVOS DE APRENDIZAJES EN EL AREA DE LA HISTORIA 

l.Aprendizajes a desarro- 1.1.- Interes por comprender la realidad social pasada y presente, expresando y comunican- 

llar durante el segundo do ideas, experiencias y valoraciones. 

ciclo del nivel primario 1.2.- Identificacion de distintos actores (individuales y colectivos) intervinientes en la vida 

(4°, 5° y 6° grados) de las sociedades del pasado y del presente, con sus diversos intereses, puntos de vista, 

acuerdos y conflictos. 

1.3.- Comprension de distintas problematicas sociohistoricas y la identificacion de sus 
diversas causas y multiples consecuencias, asi como las motivaciones y perspectivas de 
distintos actores sociales que intervienen o intervinieron en los acontecimientos y procesos 
estudiados. 

1.4.- Profundizacion del tratamiento de las ideas de simultaneidad, cambio y continuidad y 
de otras nociones temporales, tales como antes de, despues de, durante, mientras tanto, al 
mismo tiempo, asi como el uso de diferentes unidades cronologicas, como decada y siglo. 
1.5.- Experiencia de participar y comprender el sentido de diferentes celebraciones y 
conmemoraciones que evocan acontecimientos relevantes para la escuela, la comunidad, la 
nation y la humanidad. 

2. Aprendizajes para el 2.1.- Reconocimiento de los principales conflictos y acuerdos que llevaron a la organization 

ultimo grado del nivel del Estado national argentino durante el perfodo 1853-1880. 

primario 2.2- Analisis de las politicas implementadas durante la segunda mitad del siglo XIX y co- 

(6° grado) mienzos del siglo XX para favorecer el desarrollo de una economia agraria para la exporta- 

tion (conquista de las tierras aborigenes, aliento a la inmigracion ultramarina e importation 
de capitales extranjeros). 

2.3- Conocimiento de la sociedad aluvional (1860-1930), con particular enfasis en los 
cambios sociales, politicos y demograficos, asi como en las caracteristicas de la production 
agropecuaria, de la infraestructura de transportes y comunicaciones, y de la urbanization. 
2.4.- Conocimiento del impacto del modelo agroexportador en las distintas realidades 
regionales. 

Fuente: Ministerio de Education, Ciencia y Tecnologia/Consejo Federal de Cultura y Education (2005), 
Ciencias Sociales. 



Un ejemplo de como esto se debiera verificar al final del nivel primario, se tiene en el objetivo 2.1 
del Cuadro N° 3. Este plantea que los estudiantes, en 6° grado, debieran aproximarse a entender 
que el ordenamiento politico de su pais no es obra de una fuerza ultraterrena que ha marcado el 
destino de Argentina, sino el producto de circunstancias historicas muy precisas (que se dieron en 
la segunda mitad del siglo XLX), en las que se desenvolvieron diversos actores que tem'an distintas 
visiones de pais, que se enfrentaron y consensuaron. La proyeccion de esas luchas y acuerdos es lo 
que en el presente, nifios y nifias debieran apreciar, al caracterizar, politicamente, a su sociedad. 



246 



Capitulo 6 CURRICULOS ESCOLARES Y SUS ORIENTACIONES SOBRE I ILSTORIA, SOCIEDAD Y POLITICA 

Ambito politico: ciudadania, civismo y convivencia 

La forma en que el area curricular de Ciencias Sociales de los CBC aborda la 
ciudadania, refuerza lo visto previamente, en relacion con comprender y actuar 
en una sociedad que se asume compleja y diversa. En la section Attitudes gene- 
rales relacionadas con la comprension de la realidad social, se prescriben aprendizajes 
que apuntan a desarrollar una convivencia fundada en el respeto al «pensa- 
miento ajeno», la «sensibilidad ante las necesidades humanas», la «superacion 
de los estereotipos» y la «valoracion del trabajo cooperativo» (Ministerio de 
Cultura y Educacion/Consejo Federal 1995:190). 

Los NAP, en tanto, presentan una serie de objetivos, para el ciclo terminal 
de la primaria, que sintonizan con estos propositus, reforzandolos y ampliando- 
los, segun se aprecia en el Cuadro N° 4. 



CuadroN 4 

ARGENTINA. OBJETIVOS DE APRENDIZAJES ORIENTADOS 
A LA FORMACION CIUDADANA 



Aprendizajes a desarrollar 
durante el segundo ciclo 
del nivel primario 
(4°, 5° y (5° grade*) 



Niicleos de Aprendizaje Prioritarios (NAP 2004) 

1.- Construction de una identidad national respetuosa de la diversidad cultural. 
2.- Apropiacion de ideas, practicas y valores democraticos que permitan vivir juntos y 
reconocerse como parte de la sociedad argentina. 

3.- Valoracion del dialogo como instrumento privilegiado para solucionar problemas de 
convivencia y de conflicto de intereses en la relation con los demas. 
4.- Experiencia de elaborar y participar en proyectos que estimulen y consoliden la convi- 
vencia democratica y la solidaridad. 

5.- Sensibilidad ante las necesidades y los problemas de la sociedad y el interes por aportar 
al mejoramiento de las condiciones de vida de la sociedad. 
Fuente: Ministerio de Education, Ciencia y Tecnologfa/Consejo Federal (2005, 1995). 

1 . Norma y sociedad 

-La funcion social de las normas 

-La validez y el respeto de las normas y el buen mncionamiento de los grupos 

-El incumplimiento de las normas. Necesidades y posibilidades de modification 

2 . La Constitution Nacional 

-La historia nacional y la biisqueda de normas que regulen la convivencia social 

-Los intereses diversos, los conflictos y los obstaculos a la convivencia social 

-Las formas de participation democratica 

-Normas, derechos y garantias constitucionales 

-La democracia y su relation con los derechos y las garantias 

-La justicia y la solidaridad social como valores sociales basicos 

3 . Derechos Humanos 

-Textos de las declaraciones universales de los derechos humanos 

-Relaciones entre democracia, Estado de Derecho y derechos humanos 

-El derecho a la vida y a la libertad: libertad de conciencia, de expresion, de asociacion, de 

transito 

-Derecho a la no discrimination por religion, raza, genero o ideologia 

Fuente: Ministerio de Cultura y Educacion/Consejo Federal (1995:361), Formation Erica 

v Ciudadana. 



247 



POLITICAS EDUCATIYAS Y COI IESION SOCIAL EN AMERICA LATINA 



Las definiciones de los NAP se centran en la convivencia democratica y 
sus requerimientos. Se entiende por democracia un modo de vida que asume 
vivir en la diferencia sin por ello renunciar a un orden colectivo mayor que 
integre, el cual se denomina nation. Por eso que el respeto por la diversidad 
cultural opera en el marco de la construction de «la identidad nacional», y la 
apropiacion de los principios democraticos remata en la comprension de que se 
es miembro «de la sociedad argentina» (Cuadro N° 3, objetivos 1 y 2). 

Por otro lado, la idea de democracia que trasuntan los NAP de Ciencias 
Sociales, en correlato con lo que algunos estudios denominan «democracia 
de ciudadanos y ciudadanas» (por oposicion a mera «democracia electoral »)," 
incentiva el encuentro y la resolution de conflictos a traves del dialogo y la 
participation en experiencias colectivas, que demuestren la solidaridad y la 
sensibilidad que se tiene ante los problemas sociales (Cuadro N° 4: objetivos 
3,4y5). 

Respecto a los objetivos y contenidos tradicionalmente asociados a educa- 
tion ciudadana (o «educacion cfvica»), estos figuran en los CBC de 1995, en el 
area curricular de Formation Etica y Ciudadana. 12 Como se puede observar en 
los CBC relevantes (section inferior del Cuadro N° 4), el foco de las prescrip- 
ciones sobre los contenidos conceptuales a comunicar en la experiencia escolar 
de finales de la education basica no son los otros inmediatos y la convivencia, 
sino las relaciones con el orden «macro», sea normativo, como es el estudio 
de las normas y de los Derechos Humanos, o directamente politico, como la 
Constitution national. 



2. Brasil 

Caracterizacion general 

En Brasil, es la Ley de directrices y bases de la education national de 1996 la 
que determina la responsabilidad curricular del Estado, quedando en manos de 
la Union (o gobierno central), en consulta con los gobiernos estatales, la defi- 
nition del curriculo national y de las directrices para los distintos niveles de la 
education formal. 



Cfr.PNUD(2004). 

En 2008 no hay aun una definition curricular de NAP para Formation Etica y Ciudadana 

para el segundo ciclo de la education basica. Sera interesante verificar, cuando estos sean de- 

finidos, que tipo de option tomaran respecto a los enfasis «ciudadanfa polftica» y «civismo y 

convivencia». 



248 



Capitulo 6 CURRICULOS ESCOLARES Y SUS ORIENTACIONES SOBRE I ILSTORIA, SOCIEDAD Y POLITICA 

La responsabilidad de la Union de producir criterios curriculares comunes 
se tradujo en la publication en 1998 de los Pardmetros Curriculares Nacionales. u 
El organismo responsable de la elaboration de este curriculo fue el Ministerio 
de Education y Deporte a traves de la Secretaria de Education Fundamental. 
En relation a los proceso de consultas, el documento oficial se limita a senalar 
que los equipos tecnicos ministeriales elaboraron documentos preliminares, los 
que fueron sometidos a la discusion y analisis de «profesores que trabajan en los 
distintos grados de ensefianza, por especialistas de la education y de otras areas, 
asi como de instituciones gubernamentales y no gubernamentales» (Ministerio 
da Educacao e do Desporto (1998:5). 

Valores 

El curriculum brasilefio adscribe a los valores universales de la justicia, la ver- 
dad y el bien comun, estableciendo a los derechos humanos como el criterio 
moral que define las relaciones entre los individuos y el orden politico. Junto 
con ello los topicos transversales de «Etica» y «Pluralidad cultural» se orientan 
a la valoracion de la solidaridad, la cooperation y el dialogo; de la propia cultura 
y de la diversidad cultural del pais, relevando el valor de la tolerancia; y el re- 
chazo de cualquier tipo de violencia y discrimination (Ministerio da Educacao 
e do Desporto 1998). 

Bajo esta logica, el curriculo national brasileno define los principios que 
deben orientar la education escolar: i) el valor supremo de la dignidad de la 
persona humana, que implica el «respeto a los derechos humanos, el repudio 
a la discrimination de cualquier tipo, el acceso a las condiciones para una vida 
digna y el respeto mutuo a las relaciones interpersonales, piiblicas y privadas»; 
ii) la igualdad de derechos, bajo el entendido de que en Brasil «existen diferen- 
cias (etnicas, culturales, regionales, de genero, etarias, religiosas, etc.) y des- 
igualdades (socioeconomicas) que necesitan ser superadas para que la igualdad 
sea efectivamente alcanzada»; iii) la participation, concebida como la necesaria 



Li 



El curriculo brasileno se organiza en topicos transversales y en asignaturas. Los topicos trans- 
versales son: Etica y salud, Medioambiente, Orientation sexual, Pluralidad cultural y Trabajo 
y consumo. Estos son validos para todas las asignaturas y se definen para toda la ensefianza 
basica. Las asignaturas en la educacion basica son: Lengua Portuguesa, Matematica, Ciencias 
Naturales, Historia, Geografia, Arte y Educacion Ffsica. Respecto a cada una de estas, los 
Pardmetros definen unos objetivos generates a toda la ensefianza basica, luego unos objetivos 
generales validos para la asignatura en su globalidad, para, finalmente, explicitar objetivos y 
contenidos por ciclo (cada ciclo es de dos afios). El analisis que sigue se basa en los Pardmetros 
del area curricular de Historia para 7° y 8° grados, como en los temas transversales de Etica y 
Pluralidad cultural. 



249 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



complementariedad entre «la representation politica tradicional y la partici- 
pation popular en el espacio publico»; y iv) la corresponsabilidad por la vida 
social, en la medida que la responsabilidad por el destino de la vida social «im- 
plica la participation en los poderes publicos de los diferentes grupo sociales, 
organizados o no» (Ministerio da Educacao e do Desporto 1998:22). 

Vision de sociedady nation 

En relation al tratamiento del concepto de nation, en los topicos transversales 
de «Etica» y «Pluralidad culrural» no se hace referenda alguna al mismo o al de 
identidad national, mientras que en la asignatura de Historia, en sus definiciones 
para 7° y 8° grados, si bien se hace referenda al proceso de construction del Es- 
tado national brasileno, esto se hace desde una perspectiva critica que apunta a 
revelar las relaciones de poder que explicarian las raices historicas de los proble- 
mas contemporaneos de Brasil. A modo de ejemplo, se sefiala como contenidos 
«el mito de la confraternidad etnica y cultural, el mito de los heroes nacionales, 
el nacionalismo, la construction de las memorias de grupo, la elite economica 
national y el poder politico, los mitos sobre el caracter de la poblacion brasilena» 
(Ministerio da Educacao e do Desporto 1998:69). Sin embargo, al revisar los ob- 
jetivos generates de la ensefianza basica se hace alusion a la identidad national y 
al sentimiento de pertenencia, los que deben ser construidos «progresivamente» 
por los estudiantes, luego de profundizar en las dimensiones sociales, culturales 
y materiales del pais» (Ministerio da Educacao e do Desporto 1998:7). 

En este marco critico, el curriculo brasileno busca educar para la trans- 
formation social o la construction de una sociedad «libre, justa y solidaria», 
sin discrimination. Asi se plantea en la introduction a los topicos transversa- 
les, donde se explicita que «la sociedad brasilena carga una marca autoritaria», 
por lo que «la ciudadanfa en el Brasil de hoy» debe «apuntar a la necesidad 
de transformar las relaciones sociales en las dimensiones economica, politica y 
cultural, para garantizar a todos efectivamente el derecho de ser ciudadanos» 
(Ministerio da Educacao e do Desporto 1998:19-20). 

Tratamiento de la historia 

El enfoque para el tratamiento de la historia brasilena versa sobre el analisis 
cultural y social de las raices historicas y del presente de Brasil. Los objetivos 
de la asignatura de Historia refieren a las relaciones sociales, economicas y po- 
liticas al interior de los fenomenos y procesos historicos, al reconocimiento de 
las distintas formas de relaciones de poder y a las dinamicas involucradas en el 
proceso de formation de la nation y el Estado (ver Cuadro N° 5). 



250 



Capitulo 6 CURRICULOS ESCOLARES Y SUS ORIENTACIONES SOBRE I ILSTORIA, SOCIEDAD Y POLITICA 

No hay referencias en el curriculo a un relato nacional primordialista (un 
mito de origen y destino) (Soysal y Wong 2008; Meyer 2008), sino que por el 
contrario, el tratamiento de la historia se inscribe en una vertiente critica cen- 
trada en el analisis de las logicas de poder y sus efectos sobre los procesos de 
construccion del Estado (Ministerio da Educacao e do Desporto 1998:65-67). 

Ambito politico: ciudadania, civismo y convivencia 

Si se consideran las prescripciones curriculares organizadas en los topicos 
transversales y en la asignatura de Historia, la relation entre la «ciudadanfa 
polftica» y el «civismo y la convivencia», se observa que los objetivos y conte- 
nidos se inclinan marcadamente hacia este segundo ambito. Como puede ob- 
servarse en el Cuadro N° 5, de 17 objetivos defmidos en los temas transversales 
de Etica y pluralidad, y en la asignatura de Historia, uno se refiere a «normas 
y leyes» y su base moral (objetivo 1, columna 1), otro se refiere al estudio del 
proceso de formation y las dinamicas del Estado nacional (objetivo 3, columna 
3), y, por ultimo, hay un objetivo que consiste en la explication de relaciones 
socioeconomicas y politicas en la historia, «con enfasis en el tema ciudadania» 
(objetivo 1, columna 3). Puede constatarse que los restantes 14 objetivos tienen 
su foco en relaciones sociales, culturales, y la reflexion y critica acerca de las 
mismas, desde criterios y valores de respeto mutuo, justicia, solidaridad y dialo- 
go, valoracion de la diversidad cultural y practica de la tolerancia, participation 
y rechazo de cualquier tipo de violencia y discrimination en contextos locales 
de convivencia. 



Cuadro N" 5 

BRASIL. OBJETIVOS RELATIVOS A CIUDADANIA. PARAMETROS CURRICULARES 
NACIONALES. TERCER Y CUARTO CICLO DE ENSENANZA FUNDAMENTAL 




1.- Reconocer los principios (morales) 
en los que se sostienen las normas y 
las leyes. 

2.- Reflexionar crfticamente sobre las 
normas sociales, buscando su legitimi- 
dad en la realization del bien comun. 
3.- Entender la vida en la escuela 
como participation en el espacio 
publico, utilizando el conocimiento 
adquirido en la construccion de una 
sociedad justa y democratica. 



1.- Reconocer el valor de su propia 

cultura, apreciar sus caracteristicas en 

forma critica, enriqueciendo la expe- 

riencia de la ciudadania. 

2.- Desarrollar una actitud de empatfa 

y solidaridad con aquellos que sufren 

discrimination. 

3.- Repudiar toda discrimination basada 

en las diferencias de raza, etnicidad, 

clase social, creencia religiosa, sexo u 

otra caracteristica individual o social. 



1.- Utilizar conceptos para explicar 
las relaciones sociales, economicas y 
politicas en realidades historicas, con 
enfasis en el tema de la ciudadania. 
2.- Reconocer las diferentes formas 
de las relaciones de poder entre y al 
interior de grupos sociales. 
3.- Conocer las principales caracteris- 
ticas de los procesos de formation y 
de las dinamicas del Estado national. 
(Pammetros, 5" a 8" Series, Historia, p. 66) 



251 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



4.- Tomar position de acuerdo a sus 4.- Demandar respeto por uno y por 
propios juicios, considerando diferen- los otros, y denunciar cualquier actitud 
tes puntos de vista. de discriminacion y cualquier violation 

5.- Comprender el concepto de de los nifios y de los ciudadanos en 

justicia basado en la equidad, y com- general. 

prometerse en actos de cooperation y 5.- Valorar formas paci'ficas y creativas 
solidaridad. de vivir en conjunto y otros componen- 

6.- Adoptar attitudes de respeto hacia tes de la diversidad cultural, 
las diferencias entre las personas, y re- 6.- Entender la inequidad social como 
chazar la injusticia y la discriminacion. tin problema que afecta a todos y como 
1 .- Valorar y usar el dialogo como una realidad que es posible modificar. 
manera de resolver conflictos y tomar 7.- Analizar y discernir attitudes y situa- 
decisiones colectivas. ciones que fomenten cualquier tipo de 

(Temas transversals, 5° a 8" series, p. 91) discriminacion e injusticia social. 

{Tanas transversals, 5" a 8° series, p. 143) 

Fuente: Cox (2002), basado en Ministerio da Educacao e do Desporto (1998). 

El curriculo brasileno construye una vision de su sociedad como injusta 
y excluyente, producto de una historia marcada por un pasado esclavista y por 
un Estado construido sobre la base de relaciones jerarquizadas, paternalistas y 
clientelisticas. Frente a esto, las prescripciones oficiales sobre el que de la expe- 
riencia escolar definen una formation ciudadana centrada en las dimensiones 
sociales y culturales de la vida en sociedad, relevando los principios de justicia 
social, pluralismo e inclusion, y bajo el entendido que la education debe aportar 
a la transformation de la sociedad. En este marco, objetivos y contenidos referi- 
dos a la ciudadanfa politica en el sentido traditional de relaciones con el Estado 
y las leyes, y los asuntos de la nation, tienen un lugar subordinado, sino mar- 
ginal, marcado por visiones criticas frente al orden politico y los mecanismos 
formales de participation. 



3. Chile 

Caracterizacion general 

En Chile, la responsabilidad del Estado respecto a la education esta defmida en 
la Ley Organica Constitutional de Ensenanza (LOCE) de 1990, ultima norma- 
tiva legal dictada por el regimen militar (1973-1990). 14 



En su ultimo dia en el poder (10 de marzo de 1990), el regimen militar chileno aprobo y pu- 
blico la Ley Organica Constitucional de Ensenanza (LOCE). La ley pone fin al monopolio 
ministerial sobre el curriculo escolar, consagrando la autonomia de los establecimientos para 



252 



Capitulo 6 CURRICULOS ESCOLARES Y SUS ORIENTACIONES SOBRE I ILSTORIA, SOCIEDAD Y POLITICA 

Las orientaciones de valor de la LOCE establecen un relevamiento del 
sentido patrio y el compromiso consiguiente -los estudiantes deben «desem- 
penarse en su vida de manera responsable, mediante una adecuada formacion 
espiritual, moral y civica de acuerdo a los valores propios de nuestra cultura»-; 
se explicita que los alumnos deben «desarrollar su sentido patrio y conocer la 
historia y geograffa de Chile» (Ministerio de Education de Chile 1990). 

De mucho mayor y decisiva influencia sobre el curriculo vigente que las 
orientaciones genericas de la LOCE fueron las orientaciones consensuadas por 
la Comision Nacional para la Modernization de la Education de 1994, instan- 
cia politicamente plural y de representation y legitimidad amplias. Frente al 
desarrollo del «sentido de nacionalidad», la referida Comision postula que la 
education tiene un rol fundamental para fortalecer la comunidad nacional en 
tanto, «es uno de los principales medios de formacion de valores, de cultivo 
de las tradiciones comunes, de aprendizaje del uso responsable de la libertad 
individual y de adquisicion de las habilidades necesarias para desempenarse en 
la vida moderna». Asimismo, senala que «la education es la base comun de for- 
mation de la ciudadania y una condition imprescindible para hacer frente a los 
retos de una economia cuya productividad y competitividad dependen, antes 
que todo, de la calidad de los recursos humanos del pais.» (Comision Nacional 
para la Modernization de la Education 1995:55). 

En ese contexto, la responsabilidad del Estado de elaborar el marco cu- 
rricular se tradujo en dos documentos oficiales, que plasman tales definiciones: 
Objetivos Fundamentales y Contenidos Minimos Obligatorios de Education Bdsica 
(1996) y Objetivos Fundamentales y Contenidos Minimos Obligatorios de Education 
Media (1998). 15 



producir sus propios programas de estudio y creando un nuevo organismo para su control 
nacional, el Consejo Superior de Education. La LOCE ademas establecio que el ministerio 
debia producir el marco de Objetivos Fundamentales y Contenidos Minimos de la ensefianza 
-al que debia sujetarse toda definition curricular descentralizada- para el 1° de enero de 1991, 
nueve meses despues de inaugurado el gobierno de la transition. La LOCE y sus plazos, con 
su logica descarnada de regalo griego al regimen democratico, determinara la primera fase 
de una larga secuencia de transformation del ordenamiento curricular del sistema escolar de 
Chile, que en terminos politicos evolutionary desde tema impuesto a tema elegido, de la arena 
politico-ideologica a la arena tecnico-educativa, y de la construction intra-muros ministeria- 
les a la construction con participation amplia de actores (Cox 2006). 

El marco curricular chileno se articula en torno a tres categorfas: objetivos fundamentales, que 
consideran objetivos transversales (a las diferentes areas disciplinarias del curriculo), y objetivos 
verticales (o intra-areas disciplinarias del curriculo); la tercera categoria es la de contenidos mini- 
mos obligatorios, que corresponden a los objetivos «verticales». El objeto del analisis que sigue 
corresponde a los objetivos fundamentales transversales y la asignatura de «Estudio y compren- 
sion de la sociedad» para el 6° y 8° grado, e «Historia y Ciencias Sociales» para el 9° grado. 



253 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



Valores 

En los objetivos transversales del currfculo chileno se verifica la presencia de 
valores universales comunes a la mayoria de los currfculos analizados y que 
refieren a la justicia, la verdad, el bien comun y los derechos humanos. Junto 
con ello, se hace referenda a la practica responsable de crecientes grados de 
autonomia y a la generation de habitos de generosidad y solidaridad. Asimismo, 
se evidencia un conjunto de valores que aluden a la participation en la comu- 
nidad y a la preparation para el ejercicio de los derechos politicos y civiles que 
reconoce y demanda «una vida social de caracter democratico», junto con refe- 
rencias explicitas a la identidad national (Ministerio de Education 2002:7-10). 
Es evidente en las defmiciones de sus valores inspiradores, que el currf- 
culo de Chile busca explfcitamente equilibrios entre libertad y solidaridad, en- 
tre ciudadania y competitividad, entre democracia e «identidad y tradiciones», 
respondiendo asi a la valoracion del consenso y la inclusion de perspectivas, 
propias del clima politico de la decada de 1990. Asi, el capitulo del marco cu- 
rricular dedicado a los objetivos transversales de la education basica (version 
2002), inicia citando las orientaciones eticas fundamentales concordadas por la 
referida Comision National de Modernization de la Education, que senala que 
la experiencia escolar comun a todos: 

(...)... debe ofrecer a todos los chilenos la posibilidad de desarrollar plenamente 
todas las potencialidades y su capacidad para aprender a lo largo de la vida, dotan- 
dolos de un caracter moral cifrado en el desarrollo personal de la libertad; en la 
conciencia de la dignidad humana y de los derechos y deberes esenciales que ema- 
nan de la naturaleza del ser humano; en el sentido de la trascendencia personal, el 
respeto al otro, la vida solidaria en sociedad y el respeto a la naturaleza; en el amor 
a la verdad, a la justicia y a la belleza; en el sentido de convivencia democratica, el 
espiritu emprendedor y el sentimiento de la nation y de la patria, de su identidad 
y tradiciones. (Ministerio de Education 2002:7) 

Vision de sociedad y nation 

En la perspectiva referida, el currfculo chileno se plantea como una propuesta 
de consenso, bajo el entendido que la education «debe tener una identidad for- 
mativa que promueva valores e ideales nacionales compartidos». En esta logica, 
en comparacion a los otros currfculos analizados, la propuesta chilena no pro- 
fundiza mayormente en la caracterizacion de la sociedad presente; en su lugar, 
establece criterios de formation en valores que apuntan tanto a la solidaridad 
como a la competitividad, al interior de los parametros mayores fijados por los 
objetivos de desarrollo democratico y desarrollo economico del pais. 



254 



Capitulo 6 CURRICULOS ESCOLARES Y SUS ORIENTACIONES SOBRE I ILSTORIA, SOCIEDAD Y POLITICA 

Asi, el documento definitorio del curriculo de la education basica en su intro- 
duction general plantea que la ensefianza escolar tiene dos propositus prioritarios: 

...(contribuir) al desarrollo personal pleno de cada uno de los chilenos y chilenas, 
potenciando al maximo su libertad y sus capacidades de creatividad, iniciativa y 
critica. Segundo (contribuir) al desarrollo equitativo, sustentable y eficiente del 
pais. Ambos propositos no se excluyen uno a otro sino que convergen en la fi- 
nalidad de contribuir al desarrollo integral y libre de la persona, en un contexto 
economico y social que, por el nivel de desarrollo alcanzado, potencia las posibi- 
lidades de esa libertad, creatividad, iniciativa y critica. (Ministerio de Education 
2002:3) 

En el mismo documento citado, pero en otra formulation del mismo equi- 
librio aludido, se plantea que «el individualismo extremo, que podria resultar 
de un ejercicio ilimitado de libertad personal, es moderado por imperativos 
que brotan de un conjunto de valores que llevan a la persona a compartir con 
otros los frutos de una libertad que humaniza y se abre a las exigencias del bien 
comun». 

Mas especificamente, los objetivos transversales definen orientaciones en 
una triple direction: la de formation civica o relaciones con los otros inmedia- 
tos, la de formation ciudadana, o las relaciones con la sociedad y el Estado, y la 
formation en relation a una identidad national. Los objetivos del caso sefialan 
que el proceso de socialization escolar debe afianzar en los alumnos capaci- 
dades para «participar responsablemente en las actividades de la comunidad y 
prepararse para ejercer en plenitud los derechos y cumplir los deberes persona- 
les que reconoce y demanda la vida social de caracter democratico», junto con 
«reconocer y valorar las bases de la identidad national en un mundo cada vez 
mas globalizado e interdependiente» (Ministerio de Education 2002:3). 

Las orientaciones referidas se plasman con enfasis claramente diferencia- 
dos en los objetivos y contenidos del area curricular «Estudio y comprension de 
la sociedad», (6°, 7° y 8° grados), teniendo mas peso los objetivos y contenidos 
correspondientes a la dimension que se ha distinguido como de formation ciu- 
dadana -democracia como regimen politico, el Estado, la ley-, que la de la for- 
mation para la vida con los otros inmediatos y los temas de identidad national, 
como se especifica en el acapite subsiguiente y se evidencia en el Cuadro N° 6. 

Tratamiento de la historia 

En el caso de Chile, los estudiantes tienen el primer curso de historia del pais 
en el 6° grado de la education basica, en la asignatura denominada Estudio y 



255 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATtNA 



Comprension de la Sociedad. En la introduction de esta area de aprendizaje 
se senala que en los contenidos «relativos a la formacion de una conciencia 
historica» el foco esta puesto en «el proceso de constitution y desarrollo del 
Estado nacional chileno» buscando entregar «bases fundadas de comprension 
y apreciacion de la identidad nacional; respeto y apreciacion de los principios 
del Estado de Derecho y la democracia como regimen politico» (Ministerio de 
Education 2002:135-136). 

Ciiadro N° 6 

CHILE: CONTENIDOS DE HISTORIA NACIONAL EN 6° GRADO 

DE EDUCACION BASICA. OBJETIVOS FUNDAMENTALES Y 

CONTENIDOS MINIMOS OBLIGATORIOS 

La Independencia y la formacion del Estado nacional: antecedentes, hitos y proceres de la Independencia y la 
organization de la Republica. 

Evolution republicana en Chile: Guerra del Pacifico, parlamentarismo, regimen presidencial, hitos del Estado chile- 
no hasta el presente. Identification de elementos de continuidad y cambio en la historia nacional. 

Historia economica de Chile en el siglo XX: comparacion entre el modelo de industrialization y sustitucion de 
importaciones y la politica de apertura a los mercados internacionales. 

Fuente: Cox (2002). 

Las prescripciones curriculares para el 6° ano, 16 tal como se detalla en el 
Cuadro N° 6, ofrecen, bajo el objetivo de «Comprender el proceso de Inde- 
pendencia y la formacion del Estado y la nacion», una vision panoramica de 
la historia del Chile republicano, que incluye «hitos del Estado chileno hasta 
el presente» (Ministerio de Education 2002:138). El programa de estudios 
correspondiente, elaborado por el Ministerio de Education, interpreta «hasta 
el presente» como pasada la mitad de la decada de 1990, e incluye por tanto el 
quiebre del regimen democratico de 1973, el prolongado regimen autoritario 
de las Fuerzas Armadas que le siguio y la transition a la democracia. La forma 
en que el programa oficial de estudios (que es optativo para los estableci- 
mientos, pero que en el ano 2008 lo aplicaba aproximadamente el 86% de los 
mismos), da cuenta del mas divisivo de los eventos de la historia de Chile en 
el siglo pasado, revela que el tratamiento de topicos tradicionales en la ense- 
fianza de la historia, incluso en la education basica, pone el acento en el ob- 
jetivo de comprender la historia contemporanea, aun si tragicamente divisiva, 
y en una version reflexiva de los procesos que, pese a su articulation sobre la 



Para analizar el tratamiento de la historia se revisaron las prescripciones del 6° grado, ya que en 
este nivel el curriculo prescribe los objetivos y contenidos referidos a la historia nacional. El 
7° y 8° grado se refieren al estudio de la historia de Occidente y del mundo contemporaneo, 
respectivamente. 



256 



Capitulo 6 CURRICULOS ESCOLARES Y SUS ORIENTACIONES SOBRE I ILSTORIA, SOCIEDAD Y POLITICA 



base del relato historico, este lejos de una version primordialista (mitica) del 
desarrollo historico nacional. 17 

Ambito politico: ciudadania, civismo, convivencia 

En el caso chileno, el enfasis del curriculo respecto de las posibilidades de cen- 
trarse en la convivencia y sus normas civicas, y centrarse en la ciudadania -y por 
tanto en las relaciones de las personas con el sistema politico-, el enfasis esta 
claramente puesto en esta ultima. 

Cuadro N° 7 

CHILE: EDUCACION CIUDADANA Y CONVIVENCIA EN EL MARCO 

CURRICULAR. OBJETIVOS FUNDAMENTALES Y CONTENIDOS MINIMOS 

OBLIGATORIOS DE LA EDUCACION BASICA Y 

DE LA EDUCACION MEDIA (1998) 



1. Diversidad cultural: caracterizacion comparada de al 
menos dos pai'ses o regiones del mundo. 

2 . Temas polfticos del siglo XX: las guerras mundiales, 
comprension de las caracten'sticas de los totalitarismos y 
las democracias. 

3. La globalization y el nuevo mapa politico del mundo. 

4. Problemas del mundo contemporaneo: investigation 
de algiin tema (como pobreza, la violencia, narcotrafico) 
y realization de un proyecto de action respecto a un 
problema social relevante. 

5. Derechos y responsabilidades individuales: reconoci- 
miento de su ejercicio en la familia, la escuela, el trabajo, 
la comunidad y el Estado. 

Mineduc, OF-CMO de Bdsica, 2002, pdgs. 141 y 142. 



1 . Instituciones del gobierno regional. 

2. Conformation de los poderes publicos regionales y 
formas de participation politica de la ciudadania. 

3. La regionalizacion en una institucionalidad politica uni- 
taria; organization politica del Estado: poderes publicos, 
derechos y deberes ciudadanos. 

4. Conceptos de soberam'a y representation politica 
democratica. 

5. Conceptos de nation, Estado, gobierno y regimen 
politico. 

6. Disefio y realization de un proyecto grupal de action 
social comunitaria. 

Mineduc, OF-CMO de Ed. Media, 1998, pdgs. 102 y 103. 



Fuente: Cox (2002). 



17 Acerca del golpe de Estado de 1973, el programa oficial de estudios de 6° grado propone dos 
actividades a eleccion del profesor: 

«1. Organizados en grupos recolectan testimonios de adultos cercanos sobre el golpe de 
Estado de 1973. Complementando con bibliografia elaboran un informe que de cuenta de los 
sucesos ocurridos y de las distintas interpretaciones que existen en el pais sobre las causas y 
consecuencias de este quiebre democratico. 

2 . Leen y comparan bibliografia con puntos de vista opuestos sobre las causas y consecuen- 
cias del golpe de Estado de 1973». 

En 'Indicaciones al docente', el programa agrega: « El quiebre democratico experimenta- 
do en Chile en los alios 70 debe ser abordado con especial cuidado, dado el drama humano 
implicado en estos sucesos y las profundas heridas que aiin persisten en nuestra sociedad al 
respecto. Esta actividad debe ser orientada de modo tal que se logren destacar y valorar los 
principios democraticos, la aceptacion del pluralismo politico y cultural, y el respeto de los 
derechos humanos. 



257 



POLITICAS EDUCATIYAS Y COI IESION SOCIAL EN AMERICA LATINA 



Si se examinan los contenidos de los grados 8° y 9° en el Cuadro N° 7, se 
puede observar que de los 11 contenidos defmidos, hay solo dos que aluden 
claramente al ambito de accion social comunitaria, o de relaciones en contextos 
primarios (los dos referidos a elaboracion de proyectos de accion social comu- 
nitaria), mientras que hay un contenido restante que parcialmente menciona 
este nivel (contenido 5 en 8° grado). Los restantes ocho contenidos apuntan di- 
recta o indirectamente al ambito politico, sea de nivel nacional o internacional, 
con alta especificacion de contenidos conceptuales de educacion ciudadana (o 
civica) tradicional, como lo atestiguan los contenidos 1 al 5 del 9° grado. 



4. Colombia 

Caracterizacion general 

En el caso colombiano, el marco legal del sistema educativo esta definido en 
la Ley General de Educacion promulgada en 1994. Desde la perspectiva curri- 
cular, esta establece como responsabilidad del Estado la elaboracion de unos 
parametros comunes generates, quedando en manos de los establecimientos 
educacionales la elaboracion detallada del curriculo a traves de «Proyectos 
Educativos Institucionales». 

Junto con definir la responsabilidad del Estado y de los establecimientos 
educacionales en la elaboracion del curriculo, la Ley General de Educacion tie- 
ne definiciones curriculares que plantean como los valores centrales a prom over 
por el sistema escolar el respeto y ejercicio de los derechos humanos y la valora- 
cion de la libertad, la justicia y la equidad, por una parte, y el respeto a la diver- 
sidad etnica y cultural del pais y el ejercicio de principios como el pluralismo y 
la tolerancia, por otra. En relation a la vision de la sociedad y de la nation, se fo- 
menta el respeto «a la cultura nacional, a la historia colombiana y a los simbolos 
patrios», al tiempo que se define como «fundamentos de la unidad nacional y de 
su identidad» a la «comprension critica de la cultura nacional y de la diversidad 
etnica y cultural del pais» (Ministerio de Educacion de Colombia 1994). 

En relation a la educacion ciudadana que promueve la ley de 1994 a tra- 
ves de sus definiciones curriculares, ella esta claramente orientada hacia la 



Los alumnos y alumnas deben comprender que existen en el pais al menos dos grandes 
interpretaciones del golpe de Estado, las cuales son antagonicas. 

Los estudiantes deben comprender el conflicto de los afios 70 como un resultado de rela- 
ciones y tensiones sociales en las cuales estuvo comprometido el conjunto de la sociedad chile- 
na, no como la accion de bandos o actores particulares». (Ministerio de Educacion 1999:52). 



258 



Capitulo 6 CURRICULOS ESCOLARES Y SUS ORIENTACIONES SOBRE I ILSTORIA, SOCIEDAD Y POLITICA 

«ciudadanfa politica», lo que la distancia de los instrumentos curriculares di- 
senados por el Ministerio de Educacion a partir de 2002, los que, como se 
vera, se orientan en otra direction, privilegiando como su foco el «civismo y la 
convivencia». 

Desde 2002, el currfculo escolar de Colombia esta formulado como Estdn- 
dares Bdsicos de Competencias, 18 los que constituyen la ultima propuesta desarro- 
llada por el Ministerio de Educacion. 19 La elaboration de los estandares recayo 
en equipos tecnicos del Ministerio de Educacion. El proceso de elaboration de 
los estandares de competencias en ciudadania considero la realization de prue- 
bas muestrales para alimentar con evidencia la definition de los mismos. Para 
su validation se realizo, en octubre de 2004, un «Foro National, » en los que 
parti ciparon docentes de 78 municipios y especialistas disciplinarios. 

Valores 

El principal objetivo de los Estandares Bdsicos de Competencias Ciudadanas es con- 
tribuir a cambios culturales que posibiliten el asentamiento de una cultura de 
convivencia y paz. Coincidente con esto, el enfasis esta puesto en un conjunto 



La propuesta curricular se organiza en estandares de competencias o logros de aprendizaje 
(para el caso que nos ocupa se revisaron los estandares de Competencias Ciudadanas, y los 
de Ciencias Sociales; estos ultimos son parte de un estandar mayor que tambien contempla 
otro estandar referido a Ciencias Naturales). Cada estandar se desglosa en grupos de estan- 
dares, el de Ciudadania en: convivencia y paz; participation y responsabilidad democratica; y 
pluralidad, identidad y valoracion de las diferencias, mientras que el de Ciencias Sociales en: 
relaciones con la historia y la cultura; relaciones espaciales y ambientales; y relaciones etico- 
politicas. Cada uno de estos grupos de estandares define una competencia o estandar general o 
transversal para cada uno de los cinco niveles que contempla cada estandar, los que en crecien- 
tes grados de complejidad cubren en su conjunto los 1 1 afios de la escolaridad. A su vez, las tres 
competencias centrales de cada nivel se desglosan en una lista de competencias especificas que 
se plantean como necesarias para alcanzar esas competencias centrales. Information extraida 
de Ministerio de Educacion Nacional (2002). 

En la elaboration de estos «parametros comunes» se marcan dos hitos. La publicacion, ha- 
cia 1998, de la serie de Lineamientos Curriculares para la Areas Obligatorias y Fundamentales y 
la publicacion, a partir de 2002, de los Estandares Bdsicos de Competencias. El analisis se hizo 
considerando los Estandares Bdsicos de Competencias. Lo anterior, debido a que los Lineamientos 
no se organizan por grados escolares y no guardan una relation de continuidad con los estan- 
dares publicados con posterioridad. Si bien, oficialmente se sefiala que ambas herramientas 
son complementarias, organizan los saberes en distintas asignaturas y responden a criterios 
curriculares diferentes. Los Lineamientos Curriculares para la Areas Obligatorias y Fundamentales 
son orientaciones para que cada establecimiento educacional elabore su propio curriculo. Si 
bien se estructuran por area, y dentro de cada una de ellas por «ejes generadores», son solo 
lineamientos y no prescriben competencia u objetivos o contenidos por grado escolar. Por su 
parte, los Estandares Bdsicos de Competencias se articulan en torno a competencias organizadas 
por niveles, cada uno de los cuales agrupa dos grados escolares. 



259 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



de valores orientados a la convivencia, referidos a la valoracion de la diversidad, 
la pluralidad, la tolerancia y la paz. Junto con ello, se explicitan otro grupo de 
valores comunes a la mayoria de las definiciones curriculares nacionales, como 
la valoracion de la democracia y el fomento al respeto y ejercicio de los dere- 
chos human os (Ministerio de Educacion Nacional 2002:155-161). 

Vision de sociedady nation 

Las principales referencias valorativas sobre sociedad y nacion se encuentran 
en los Estdndares Bdsicos de Competencias Ciudadanas y se orientan en forma pro- 
yectiva hacia la sociedad deseada, que nace de una vision severamente critica 
respecto del presente de la sociedad colombiana. De manera similar, los Estdn- 
dares Bdsicos de Competencias en Ciencias Sociaks, si bien se refieren al desarrollo 
historico de la sociedad colombiana, no presentan definiciones curriculares que 
den cuenta de aprendizajes orientados a la valoracion de las raices historicas del 
Estado o de la nacion. 

En la introduction del estandar de ciudadania se caracteriza el presente de 
la sociedad colombiana como excluyente socialmente, con altos indices de co- 
rruption y con altos niveles de violencia en la familia, la politica y la vida urba- 
na. Por tanto, se busca que el nuevo curriculo contribuya «a la transformation 
cultural de nuestro pais», para alcanzar una sociedad pacifica, pluralista, tole- 
rante, comprometida con la democracia y el respeto y ejercicio de los derechos 
humanos (Ministerio de Educacion Nacional 2002:159). 

Tratamiento de la historia 

Un analisis general del estandar colombiano de Ciencias Sociales revela que 
este se ubica dentro de una vision refiexiva y critica de la historia colombiana. 
Se opta en primer termino por una aproximacion desde las Ciencias Socia- 
les, explicitada en la introduction del estandar, que considera el saber historico 
como un conocimiento en constante construction a partir de interpretaciones 
diversas y a la vez complementarias. A esto se agrega la definition de un eje que 
progresa a lo largo de toda la escolaridad, referido a la indagacion e interpreta- 
tion historiografica (denominado «me aproximo al conocimiento como cienti- 
fico social»), que promueve el analisis de interpretaciones divergentes sobre los 
procesos historicos colombianos. En el caso del ciclo de 8° a 9° grado, este esta 
centrado en la historia contemporanea del pais y prescribe el conocimiento de 
los grandes procesos politicos, economicos, demograficos, sociales y culturales, 
desde una perspectiva preferentemente analitica. En ese sentido, cabe precisar 
que de los tres logros de aprendizaje defmidos para este ciclo se precisa uno 



260 



Capitulo 6 CURRICULOS ESCOLARES Y SUS ORIENTACIONES SOBRE I ILSTORIA, SOCIEDAD Y POLITICA 

referido a la relation del espacio geografico y el ser humano, mientras que los 
otros dos sefialan: «Identifico el potential de diversos legados sociales, politicos, 
economicos y culturales como fuentes de identidad, promotores del desarrollo 
y fuentes de cooperation y conflicto en Colombia» y «Analizo criticamente 
los elementos constituyentes de la democracia, los derechos de las personas y 
la identidad en Colombia» (Ver Cuadro N° 8 Columna 1). En el mismo senti- 
do, de los 14 indicadores de desempefio en los que se desglosan los logros de 
aprendizajes recien citados, ninguno se inscribe en la logica de los tradicionales 
relatos nacionales (Ministerio de Education National 2002:129-30). 

Cuadro N° 8 
COLOMBIA: COMPETENCIAS A LOGRAR EN EL CICLO DE 8° Y 9° GRADOS 




- Identifico el potential de diversos legados sociales, politicos, - Construyo relaciones pacificas que contribuyen 
economicos y culturales como fuentes de identidad, promotores a la convivencia cotidiana en mi comunidad y 
del desarrollo y fuentes de cooperation y conflicto en Colombia, municipio. 

- Reconozco y analizo la interaction permanente entre el espacio - Participo o lidero iniciativas democraticas en mi 
geografico y el ser humano, y evahio criticamente los avances y medio escolar o en mi comunidad, con criterios de 
limitaciones de esta relation. justicia, solidaridad y equidad, y en defensa de los 

derechos civiles y politicos. 

- Analizo criticamente los elementos constituyentes de la demo- - Rechazo las situaciones de discrimination y exclu- 
cracia, los derechos de las personas y la identidad en Colombia. sion social en el pais; comprendo sus posibles causas 

y las consecuencias negativas para la sociedad. 

Fuente: elaboration propia basada en Ministerio de Education National (2002). 



Ambito politico: ciudadania, civismo y convivencia 

La naturaleza de la ciudadania que los instrumentos curriculares analizados pro- 
mueven, se inclina, muy marcadamente, hacia el «civismo y la convivencia». 

En el caso del estandar referido a ciudadania, es en el ambito del «civis- 
mo y la ciudadania» donde se encuentran los aspectos medulares del curriculo. 
En la presentation del estandar de ciudadania se senala que el nucleo central 
para ser ciudadano es «pensar en el otro» (Ministerio de Education National 
2002:150), bajo el entendido de que la formation ciudadana «supone el con- 
curso de un conjunto de conocimientos, competencias cognitivas, emociona- 
les, comunicativas e integradoras que, articulados entre si, hacen posible actuar 
de manera constructiva en la sociedad democratica» (Ministerio de Education 
National 2002:155). 

Para el ciclo de 8° y 9° grados, se prescribe la construction de «relaciones 
pacificas que contribuyen a la convivencia cotidiana en mi comunidad y muni- 
cipio», el rechazo a «las situaciones de discrimination y exclusion social en el 



261 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



pais; comprendiendo sus posibles causas y las consecuencias negativas para la 
sociedad» junto con la participation o liderazgo de «iniciativas democraticas 
en mi medio escolar o en mi comunidad, con criterios de justicia, solidaridad y 
equidad, y en defensa de los derechos civiles y politicos» (Ministerio de Educa- 
tion Nacional 2002:176-77) (ver Cuadro N° 8, columna 2). 

En relacion a la «ciudadania polftica» es de notar la minima presencia de 
definiciones referidas a la relaciones del ciudadano con el Estado, la norma o 
con las instituciones polfticas. De hecho, en el grupo de estandares transver- 
sales denominado «Participacion y responsabilidad democratica», donde por 
la estmctura del instrumento se debiesen concentrar las prescripciones referi- 
das a las relaciones del ciudadano con las normas y la institucionalidad, de las 
11 competencias especificas sefialadas solo una se orienta hacia este ambito, 
«Comprendo las caracteristicas del Estado de Derecho y del Estado Social de 
Derecho y su importancia para garantizar los derechos ciudadanos». Esto, a 
pesar de que en la introduction del estandar de ciudadania se seiiala que uno de 
los marcos normativos de la propuesta es la Constitution de 1991 (Ministerio 
de Education Nacional 2002:151-54). 



5. Guatemala 

Caracterizacion general 

El analisis del curriculo guatemalteco se basa en el documento «Curriculum 
Nacional Base» (CNB 2005). 20 Las competencias que senala derivan de diversas 
fuentes, entre las mas significativas se cuenta: 

• La Ley de Education Nacional (1991), que establece los «fines de la edu- 
cation nacional». Estos perfilan una formation ciudadana, afincada en 
principios valoricos y politicos comprometidos con la nation, la democra- 
cia y los derechos humanos. 21 



En primaria, existe un CNB que cubre el primer ciclo (1° a 3° grados) y otro que abarca el 
segundo (4° a 6° grados). En este ultimo hemos focalizado la atencion. Los objetivos y conte- 
nidos, prescritos por el CNB, abarcan la primaria completa («competencias marco»), sectores 
de aprendizaje («competencias de area») y grados especificos por areas («competencias de 
grado»). El area en la que concentramos la atencion es la de Ciencias Sociales; consideramos 
asimismo el area curricular de Formation ciudadana. 

En relacion con esto, considerense los siguientes fines de la education national: «Formar ciu- 
dadanos con conciencia critica de la realidad guatemalteca en funcion de su proceso histori- 
co para que asumiendola participen activa y responsablemente en la busqueda de soluciones 



262 



Capitulo 6 CURRICULOS ESCOLARES Y SUS ORIENTACIONES SOBRE I ILSTORIA, SOCIEDAD Y POLITICA 

• Los Acuerdos de Paz (1995), especificamente el de Identidad y Derechos 
de los Pueblos Indigenas, 22 que plantea el desaflo de formar ciudadanos 
que reconozcan, dentro de la unidad nacional, el caracter social y cultural- 
mente diverso de la sociedad guatemalteca. 

La Comision Consultiva para la Reforma Educativa (CCRE), el ente res- 
ponsable de plasmar los Acuerdos de Paz en la reforma educacional (a cargo del 
ministerio del ramo), llevo estas directrices al CNB, contando con el apoyo tec- 
nico de organismos internacionales, especificamente, el International Bureau of 
Education de la UNESCO. 

Valores 

En consideration a lo indicado, los valores que el CNB promueve, buscan es- 
tablecer un equilibrio; por una parte, afirmar la unidad nacional, y por la otra, 
favorecer el reconocimiento de la diversidad cultural existente en el pais, asu- 
miendola como un elemento que enriquece a la nation guatemalteca y que, por 
ende, se debe preservar. De ahf que el curriculo perfile un ciudadano compro- 
metido con valores que le permitan desenvolverse en una sociedad «cimentada 
en la riqueza de su diversidad natural, social, etnica y cultural, y en la vivencia 
permanente de valores para la convivencia y la consolidation de la cultura de 
paz» (Guatemala. Ministerio de Education 2005:8). 

En este marco, la adhesion y lealtad a los valores de la democracia (enten- 
dida no solo como un mecanismo para resolver la cuestion del poder, sino como 
una forma de vida) alcanza suma relevancia. El fortalecimiento de la conviven- 
cia democratica se proyecta como uno de los principales contribuciones del 
curriculo nacional a los fines que persigue la reforma educacional guatemalte- 
ca: «satisfacer la necesidad de un futuro mejor»; esto es, «lograr una sociedad 
pluralista, incluyente, solidaria, justa, participativa, intercultural, pluricultural, 
multietnica y multilingue» (Guatemala. Ministerio de Education 2005:6). 



economicas, sociales, politicas, humanas y justas»; «promover la ensenanza sistematica de la 
Constitution Polftica de la Republica, el fortalecimiento de la defensa y respeto a los Derechos 
Humanos y a la Declaration de los Derechos del Nino»; «capacitar e inducir al educando para 
que contribuya al fortalecimiento de la autentica democracia y la independencia economica, 
politica y cultural de Guatemala dentro de la comunidad international*; «promover en el 
educando aptitudes responsables y comprometidas con la defensa y desarrollo del patrimonio 
historico, economico, social, etnico y cultural de la Nacion». Cfr. Guatemala (1991). 
Este acuerdo se firmo en Mexico, el 31 de marzo de 1995. Los pactantes fueron el gobierno 
de Guatemala y la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca, URNG. Ver Guatemala 
(1997). 



263 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



Vision de sociedady nation 

En la section «vision de nacion» de los CNB, se entrega una imagen de Gua- 
temala que la describe, en lo que ella es y lo que proyecta ser. Se la define como 
un Estado «multietnico, multicultural y multilingue», en camino de ser una 
nation «justa, democratica, pluralista y pacifista»; con una riqueza que descansa 
en la «diversidad natural, social, etnica y cultural* y en valores que dan sustento 
a una convivencia inserta en el marco de «la cultura de paz» y la busqueda «del 
desarrollo equitativo y del bienestar personal y colectivo» (Guatemala. Minis- 
terio de Education 2005:8). 

En cuanto a su organization, Guatemala se presenta como un pais donde 
el Estado de Derecho trata por igual a todos los ciudadanos, independiente de 
su condition. Para sostener este punto, se destaca la derogation de todas las 
leyes que han tenido «implicancias discriminatorias» (Guatemala. Ministerio 
de Education 2005:8). 

La alusion a leyes con «implicancias discriminatorias» que se han deroga- 
do, da cuenta de las tensiones y fracturas (guerra civil) que han atravesado a la 
sociedad guatemalteca en el ultimo tiempo, y que han dejado un legado que no 
se quiere volver a repetir. 

En cambio, el legado que si interesa preservar, dice relation con la riqueza 
etnica y cultural de la sociedad guatemalteca, tradicionalmente no reconocida, 
pero que los Acuerdos de Paz relevaron, convirtiendola en un valor a inculcar 
y proyectar. En la medida en que este objetivo se logre, Guatemala se acercaria 
al ideal que el curriculo perfila: una nation «justa, democratica, pluralista y 
pacifista», donde la «cultura de paz» y el «desarrollo equitativo» tengan plas- 
macion concreta. 

Para alcanzar este norte, la education (en particular la formation ciudada- 
na) se presenta como un medio fundamental, toda vez que ella aporta conoci- 
mientos y destrezas y valores, orientados hacia las expectativas de nation que se 
proyectan, y que se asientan en el respeto a principios universales de derechos 
humanos (nacionalmente consensuados, tras los Acuerdos de Paz) y experien- 
cias que se quieren repetir (la condition de ser un pais culturalmente diverso) 
y otras de las cuales se busca aprender, por traumaticas que sean, ya que se les 
requiere para crear conciencia del «nunca mas». 

En este marco, la identidad national que el curriculo proyecta, mira al 
pasado de modo critico, para rescatar elementos que explican el caracter «mul- 
tietnico, multicultural y multilingue» del Estado guatemalteco y, a la vez, evi- 
dencia los factores que explican por que no se tiene la nation que se quiere, 
«justa, democratica, pluralista y pacifista». 



264 



Capitulo 6 CURRICULOS ESCOLARES Y SUS ORIENTACIONES SOBRE I ILSTORIA, SOCIEDAD Y POLITICA 

Tratamiento de la historia 

Lo descrito en el punto anterior ayuda a entender la forma en que el curriculo 
guatemalteco aborda el tratamiento de la historia. 

En esta dimension, se busca que los estudiantes desarrollen una vision 
comprensiva del presente, en perspectiva historica, critica, pero a la vez cons- 
tructiva. La critica se vuelca a identificar los factores que explican la fractura y 
falta de cohesion social, que, historicamente, ha caracterizado al pais, derivando 
de esto una lection civica que lleve a valorar los esfuerzos por construir una 
nueva forma de organization polftica, economica y social, que sea inclusiva y 
brinde las oportunidades para que todas las personas puedan acceder al desa- 
rrollo. Las llamadas «competencias marco» sustentan este proposito. 23 

Otro referente son las competencias que se especifican para el area de 
Ciencias Sociales (segundo ciclo de primaria). Alii se establece, por ejemplo, 
que la information historica debe servirle al estudiante «para interpretar su 
realidad presente», lo cual es consistente con un proposito mas global: favore- 
cer comprensiones del pasado, del presente y de las tendencias de los cambios 
futuros, de modo tal que el educando pueda asumir «una funcion social, cons- 
ciente y proactiva», y se perfde como «sujeto de la historia y no objeto de la 
misma» (Guatemala. Ministerio de Education 2005:76). 

Los contenidos que se trabajan en esta area, en linea con los objetivos 
enunciados, reafirman lo sostenido en cuanto a como, desde el curriculo, se 
aborda el tratamiento de la historia. Por una parte, es notorio el interes por tra- 
bajar tematicas, en el ultimo ciclo de primaria, que permitan avanzar hacia un 
reconocimiento, valoracion y proyeccion del patrimonio cultural del pais, enfa- 
tizando su diversidad. 24 Por otro lado, es significativa la presencia de contenidos 



Para todo el nivel de education primaria, se prescriben «competencias marco», que en lo 
que a la comprension de la sociedad respecta (incluida su dimension historica), proponen lo 
siguiente: «utiliza el pensamiento logico, reflexivo y critico propositivo en la construction de 
conocimiento y solution de problemas cotidianos»; «utiliza crfticamente los conocimientos 
de los procesos historicos desde la diversidad de los pueblos y del mundo, para comprender el 
presente y construir el futuro» (Guatemala. Ministerio de Education 2005:17). 
En relation con este punto, los siguientes contenidos forman parte del «tendido curricular», 
prescritos para toda la secuencia que va de 4°a 6° grado: «Saberes propios de los pueblos»; 
«Proteccion y conservation del patrimonio cultural»; Semejanzas y diferencias entre los 
grupos etnicos de Centroamerica»; «Pueblos americanos y de otros continentes»; «Aportes 
tecnologicos de los pueblos originarios y actuales de Guatemala y otras poblaciones ori- 
ginarias»; «Registro del pasado de los pueblos de Guatemala, America y el Mundo: orali- 
dad. mitos, leyendas y textos cosmogonicos, tradition oral»; «Orfgenes y evolution de los 
diversos pueblos que poblaron Mesoamerica y Centroamerica. America y otras culturas»; 
«Diferencias y semejanzas entre la poblacion indigena y ladina de Guatemala y otras po- 
blaciones de Centroamerica, America y el Mundo»; «Evolucion de las sociedades agricolas 



265 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



que dan cuenta de las fracturas que atraviesan a la sociedad guatemalteca y de 
las cuales se debe aprender para no repetir. Dichas fracturas se presentan en 
marcos temporales de larga y corta duration: Conquista, Colonia, Repiiblica; 
historia reciente, con mention a los conflictos armados que asolaron Centro- 
america hasta anteayer. 25 

Ambito politico; ciudadania, civismo y convivencia 

Los contenidos que comunmente se asocian con la education civica (derechos 
y deberes, normas, leyes y constitution; ciudadania e institucionalidad politica) 
no se encuentran en el area de Ciencias Sociales, sino en otra area auricu- 
lar, llamada Formation Ciudadana. En esta, destacan como topicos centrales la 
participation democratica y la busqueda de la paz, en un contexto que reconoce 
y acepta la diversidad. Los contenidos que se prescriben para el 6° ano apuntan 
a comprender en que consiste el «ejercicio de la ciudadania participativa», cua- 
les son las «instituciones que velan por el ejercicio democratico en Guatemala» 
y como se gestiona la «formulacion de proyectos participativos». Ademas, y 
en relation con una conception amplia de desarrollo, se propone que los es- 
tudiantes conecten desarrollo humano con «participacion social y ciudadana» 
(Guatemala. Ministerio de Education 2005:102). 

El punto aqui es sentar la idea de que una social plural, que acepta vivir en 
la diversidad, requiere de mecanismos democraticos que favorezcan el dialogo, 
la resolution pacifica de controversias y la busqueda de voluntades en torno a 
proyectos compartidos. Es en este marco que se constata la doble intencionali- 
dad formativa del curriculo, que apunta a sentar bases cognitivas y morales para 
la participation como para la valoracion de las normas y las instituciones de la 
democracia. 



mesoamericanas, americanas y de otros continentes»; «Culturas antiguas de Centroamerica, 
America y el Antiguo Continente»; «Pueblos descendientes de las antiguas culturas que viven 
hoy en Guatemala, Centroamerica, America y el Mundo» (Guatemala. Ministerio de Educa- 
tion 2005:79-80). 

En comparacion con los contenidos presentados en la nota anterior, los que aqui se refieren, 
cuantitativamente son menores: «La conquista y sus efectos: evangelization, castellanizacion, 
sincretismo y resistencia indfgena»; «Principales procesos historicos que se desarrollaron en 
Centroamerica a partir del siglo XLX: production cafetalera, triunfo liberal, expropiacion de 
tierras comunales indfgenas y dictaduras liberales»; «Crisis politicas y aperturas democraticas 
en Centroamerica durante el siglo XX: dictaduras, conflictos armados, gobiernos autoritarios 
y marcos de negociacion» (Guatemala. Ministerio de Education 2005:79-80). 



266 



Capitulo 6 CURRICULOS ESCOLARES Y SUS ORIENTACIONES SOBRE I ILSTORIA, SOCIEDAD Y POLITICA 

6. Mexico 

Caracterizacion general 

El analisis del currfculo mexicano para la ensenanza primaria se sustenta en el 
plan y programa de estudios de 1993, disefiado en el marco de la «moderniza- 
cion educativa», impulsada en el gobierno de Carlos Salinas de Gortari. 26 

En lo curricular, la referida modernization postulo que los planes y progra- 
mas de estudios debian contribuir a integrar el proceso educativo a un mundo 
dinamico, haciendo que lo ensefiado resultara significativo para los estudiantes, 
lo que implicaba eliminar el aprendizaje memoristico y actualizar contenidos, 
asi como tambien metodos de ensenanza. 27 

En paralelo, y como reaction «a la apertura comercial y la invasion de los 
medios de comunicacion» (propiciada por la misma modernization), el cambio 
curricular estimulo el conocimiento de la historia patria, para afirmar la iden- 
tidad national (Vazquez 1996). La Ley General de Education (1993) avalo esta 
option, al prescribir, como finalidad educativa, el fortalecimiento de «la con- 
ciencia de la nacionalidad y de la soberania, el aprecio por la historia, los simbo- 
los patrios y las instituciones nacionales, asi como la valoracion de las tradiciones 
y parti cularidades culturales de las diversas regiones del pais» (Mexico 1993). 

Valores 

Los valores que los planes y programas de estudio vigentes relevan, son consis- 
tentes con lo que el curriculo mexicano tradicionalmente ha fomentado desde 
la consolidation del proceso revolucionario, iniciado en 1910. Los conceptos 
de nation y democracia, principios consagrados por la Constitution de 1917, 28 
se proyectan como centrales y determinantes. 

En relation con el topico nation, en la introduction de los planes y pro- 
gramas de 1993 se plantea como un reto el asegurar que los estudiantes adquie- 
ran conocimientos que les proporcionen «una vision organizada de la historia 
y la geografia de Mexico». En relation con la democracia, se remarca que la 



En la actualidad, se discute una propuesta de reforma al programa de ensenanza primaria (1° a 
6° grados), vigente desde 1993, que busca articularlo a los programas elaborados en el ultimo 
lustro, para el nivel preescolar y la educacion secundaria (7° a 9° grados). Por encontrarse en 
etapa de discusion, el nuevo diseno curricular no ha sido considerado por el analisis que sigue. 
Cfr. «Acuerdo Nacional de la Educacion Basica», en Diario Oficialde la Federation, 19 mayo de 
1992. 

Cfr. Artfculo 3° de la Constitution Polftica de los Estados Unidos Mexicanos, que menciona 
objetivos y valores que deben inspirar a la educacion impartida por el Estado. 



267 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



educacion primaria debe brindar a las nuevas generaciones oportunidades para 
formarse eticamente mediante «el conocimiento de sus derechos y deberes y la 
practica de valores en su vida personal, en sus relaciones con los demas y como 
integrantes de la comunidad nacional» (Mexico-SEP 1993). 

A estas definiciones, en el ultimo tiempo se han agregado otras que va- 
loran la diversidad cultural existente en Mexico. En el sexenio del presidente 
Fox (cuyo triunfo electoral quebro el tradicional dominio del PRI) se aprobo el 
Programa Nacional de Educacion 2001-2006. 29 Este, explicitamente, se refirio 
a la necesidad de inculcar una nueva vision de lo que es Mexico, en vista de que 
la nacion estaba «dejando de concebirse a si misma como culturalmente homo- 
genea». El citado documento concluyo «que no existe una sola identidad mexi- 
cana, que hace algunos afios solia definirse como mestiza, sino muchas, tantas 
como identidades regionales y etnicas existen en el pais» (Mexico 2001). 

Estas orientaciones sirvieron para reenfocar los contenidos y objetivos de 
aprendizaje para la ensefianza preescolar (reformada el 2004) y secundaria (re- 
formada el 2006), y a corto plazo, debieran impactar sobre el curriculo de pri- 
maria que ha quedado desalineado respecto de estos dos niveles. 

Vision de nacion y sociedad 

El programa de ensefianza primaria proyecta una vision de sociedad y de pais 
solidamente unificada y arraigada en el tiempo. A este respecto, es sintomatico 
que el programa de Historia se inicie con una unidad denominada «Mexico 
prehispanico», titulo que proyecta la idea de que Mexico era una entidad en 
forma antes del proceso de conquista (Mexico-SEP 1993). 30 

A nivel institutional predomina la idea de que Mexico vive un «proceso 
de transformation en el que se fortalecen la vigencia de los derechos humanos, 
la democracia, el Estado de Derecho y la pluralidad polftica». Por otro lado, 
se destaca como logro a consolidar, la diversification de «las organizaciones 
y los mecanismos de participation de los ciudadanos» (Mexico-SEP 1993). 31 
En este marco, la formation escolar, especialmente, la que se relaciona con la 
asignatura de educacion civica, se proyecta determinante para formar un ciuda- 
dano acorde con el modelo de la nacion democratica que se postula, donde los 
sujetos conozcan «sus derechos y los de los demas», y sean responsables «en el 
cumplimiento de sus obligaciones» (Mexico-SEP 1993). 32 



29 Aprobado por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federation, 15 enero de 2003. 

10 Ver el programa de Historia para 4° grado. 

31 Ver programa de Educacion Civica. Enfoque. 

12 Idem. 



268 



Capitulo 6 CURRICULOS ESCOLARES Y SUS ORIENTACIONES SOBRE I ILSTORIA, SOCIEDAD Y POLITICA 

Tratamiento de la historia 

El programa de 1993 considera la historia como un factor «imprescindible en 
la maduracion del sentido de la identidad nacional», lo que explica que el es- 
tudio de la disciplina historica se inicie, en 4° grado, con un «curso general 
e introductorio de la historia de Mexico» y prosiga, en 5° y 6° grado, con un 
curso «que articula la historia de Mexico, presentando mayores elementos de 
information y analisis, con un primer acercamiento a la historia universal, en 
especial a la de las naciones del continente americano» (Mexico-SEP 1993). 33 

Sin desconocer que la historia debe estimular competencias criticas, lo que 
se privilegia es la edification de un orden simbolico, unitario, en el que fundar 
la identidad. Bajo estos referentes cabe entender la option del curriculista por 
obviar temas que puedan resultar conflictivos, al poner en entredicho la idea de 
unidad que se quiere proyectar. 

Sobre este ultimo particular, es ilustrativo que el relato historico concluya 
con las transformaciones que experimento el Mexico posrevolucionario, y que 
llevaron a este pais a convertirse en una de las principales potencias industriali- 
zadas del mundo, sin que se aluda a Tlatelolco ni a otros hechos que significa- 
ron profundos quiebres en la sociedad mexicana. 34 

En este mismo registro (que ve en la historia un insumo clave para po- 
tenciar la unidad national) cabe situar el conocimiento y la reflexion «sobre la 
personalidad y el ideario de las figuras centrales en la formation de nuestra na- 
cionalidad». El currfculo se propone estimular «la valoracion de aquellas figu- 
ras cuyo patriotismo y tenacidad contribuyeron decisivamente al desarrollo del 
Mexico independiente», a fin de madurar el «sentido de la identidad nacional» 
(Mexico-SEP 1993). 35 

Ambito politico: ciudadania, civismo y convivencia 

La orientation y propositus de la formation civica derivan, directamente, de 
los principios consagrados en la Constitution mexicana. Esta plantea que la 



Ver programa de Historia. Enfoque. 

La secuencia curricular que sigue el curso de Historia mexicana, en primaria, concluye en 6° 
grado. Los contenidos que se prescriben para la ultima unidad (denominada «Las transfor- 
maciones del Mexico contemporaneo») reparan en aspectos que dejan una positiva impresion 
sobre el desarrollo politico del pais en las ultimas decadas. Se habla de «estabilidad polftica» 
(avances y conflictos en la consolidation de la democracia hasta el gobierno de Adolfo Lopez 
Mateos) y del «cambio economico y social* en un periodo que muchos autores conceptualizan 
como «milagro mexicano». 
Ver programa de Historia. Enfoque. 



269 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



educacion debe ser laica («y, por tanto, se mantendra ajena por completo a 
cualquier doctrina religiosa»); democratica («considerando a la democracia 
no solamente como una estructura juridica y un regimen politico, sino como 
un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento economico, social y 
cultural del pueblo») y fortalecedora de la «conciencia nacional y el amor a la 
patria» (Mexico-SEP 1993). 36 

En virtud de lo anterior, la propuesta curricular en educacion civica insta 
a que los alumnos reflexionen sobre su condition de ciudadanos mexicanos, 
partiendo de temas relativos a las costumbres, las tradiciones y la lengua de su 
pais, para, desde el 3° grado, introducirse en «nociones mas abstractas como la 
de Estado-nacion». 37 

En comparacion con estos contenidos, que dan cuenta de la forma en que 
tradicionalmente se ha entendido la educacion civica (vinculo de los indivi- 
duos con la sociedad politicamente organizada), los topicos que aluden a for- 
mas menos convencionales de participation ciudadana tienen un peso relativo 
inferior. 38 

En sintesis, en el ambito politico es clara la option del curriculo mexicano 
por propiciar lealtades hacia el Estado-nacion, visto como la entidad responsa- 
ble de preservar la unidad mexicana y estimular el orgullo patrio. 



7. Peru 

Caracterizacion general 

En Peru, la ley marco del sistema de educacion es la Ley General de Educa- 
cion de 2003. Esta sefiala al Estado como el responsable de generar «curri- 
culos basicos, comunes a todo el pais, articulados en los diferentes niveles y 
modalidades». Sin embargo, se contemplan instancias a nivel regional y local 
para diversificar el curriculo con el fin de responder a las caracteristicas de los 
estudiantes y del entorno. En ese marco, «cada institution educativa construye 
su propuesta curricular, que tiene valor oficial». 



36 



Ver programa de Educacion Civica. Enfoque. 

Contenidos que vertebran esta vision son: La entidad en Mexico; El gobierno de la entidad 
(3° grado); Mexico, Repiiblica Federal; La Constitution Politica de los Estados Unidos Mexi- 
canos (4° grado); Mexico y el mundo. Principios de las relaciones internacionales (5° grado); 
La soberania; La Constitution de 1917 (6° grado). Cfr., Plan y programas de estudio. Educacion 
Civica. 

Por ejemplo: «Identificacion de organizaciones sociales... en las que participan los ciudada- 
nos» (4° grado). Ibid. 



270 



Capitulo 6 CURRICULOS ESCOLARES Y SUS ORIENTACIONES SOBRE I ILSTORIA, SOCIEDAD Y POLITICA 

En forma similar a las leyes analizadas de los otros paises, la Ley General 
de Education del Peru contempla un conjunto de articulos con prescripciones 
curriculares, referidos a los principios de la education, a los fines de la educa- 
tion peruana, a los objetivos de la education regular (entiendase basica) y a la 
obligatoriedad de la formation etica y civica. Las prescripciones curriculares de 
la ley se encuentran en estrecha sintonia con el curriculo national, describiendo 
las mismas orientaciones respecto a los valores centrales, a la vision de sociedad 
y al tratamiento de la historia y la ciudadania. 

El Diseno Curricular National de Education Basica Regular 1 " 9 de 2005 es el do- 
cuments oficial elaborado por el Ministerio de Education a traves de la Unidad 
de Desarrollo Curricular y Recursos Educativos de Education Initial y Prima- 
ria, y de la Unidad de Desarrollo Curricular y Recursos Educativos de Educa- 
tion Secundaria, respondiendo de esta manera a la responsabilidad estatal de 
elaborar un curriculo basico comun a todo el pais. Segun la information oficial, 
este documento fue sometido a una experimentation en 2.670 instituciones 
educativas piloto y a un proceso de consulta national en el ano 2003 (Ministerio 
de Education 2004). 40 

Valores 

Como se sefialo, el curriculo national guarda una estrecha relation con las 
prescripciones curriculares de la Ley General de Education; de hecho, las de- 
finiciones valoricas estan extraidas textualmente de ese cuerpo legal. Asi, los 
principios centrales que orientan esta propuesta se refieren a la valoracion del 
Estado de Derecho, de la democracia y de los derechos humanos; a la valora- 
cion de la diversidad y fomento de una cultura de la paz; y a la valoracion del 



39 



Este documento curricular se organiza, en primer termino, segun los niveles del sistema edu- 
cativo (inicial, basica, primaria), luego en ciclos que cubren dos grados escolares, donde se 
definen logros de aprendizajes o competencias generales a alcanzar para, finalmente, articular 
los saberes en area curriculares en las que se prescriben logros de aprendizajes particulares a 
cada area, considerando los ciclos de dos grados y contenidos organizados por grados. 

Para el analisis que sigue, nos centramos en el ciclo que cubre primer y segundo afio de 
secundaria. Lo anterior, debido a que la education primaria (que considera seis grados) no 
contempla un area curricular que considere logros de aprendizajes relacionados con la histo- 
ria national de Peru o con la ciudadania polftica. En este ciclo, el area curricular denominada 
«Personal Social», se centra en las relaciones de los estudiantes con su entorno y con el de- 
sarrollo de habilidades espaciales y temporales. Por lo anterior, se opto por analizar el primer 
ciclo de la education secundaria, equivalente a 7° y 8° grados y se utilizaron los logros de 
aprendizajes generales por ciclo y las areas de Ciencias Sociales y Persona, familia y relaciones 
humanas. Information extraida de Ministerio de Education (2005). 

R.M. N° 0019-2004-ED que autoriza la implementation del Diseno Curricular Basico de 
Education Secundaria de menores. 



271 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



trabajo, la busqueda de la prosperidad individual y nacional y al desarrollo de 
una conciencia ambiental (Ministerio de Education 2005:13-17). 

Vision de sociedady nation 

Al igual que en la categoria anterior, los fines de la education peruana son ex- 
traidos textualmente de la ley general. Es decir, se concibe la identidad nacional 
como sustentada en la diversidad cultural, etnica y linguistica, al tiempo que se 
aspira a la construction de una sociedad democratica, solidaria, prospera, tole- 
rante y pacifica (Ministerio de Education 2005:13-17). 

Tratamiento de la historia 

Es en el primer grado de secundaria donde los estudiantes se inician en el es- 
tudio de la historia nacional, organizada en un componente al interior del area 
de Ciencias Sociales denominado «Historia del Peru en el contexto interna- 
tionals En ese marco se aproximan a la historia de Occidente, de America 
y a los antecedentes historicos de Peru previo a la formation de la republica. 
El abordaje es de un estudio integrado de la historia que integra las escalas 
mundial, americana, nacional y local, lo que permite afirmar que el curriculo 
nacional peruano, al igual que la mayoria de los casos nacionales examinados, 
toma distancia respecto a la reproduction de un relato nacional y apuesta por 
un tratamiento analitico de la historia de Peru. 

Ambito politico: ciudadania, civismoy convivencia 

El curriculo nacional peruano opta por una conception de ciudadania que con- 
sidera un equilibrio entre el ambito politico y el civismo y la convivencia, como 
puede observarse en los objetivos de 7° y 8° grado en el Cuadro N° 9. 

A grandes rasgos, las definiciones referidas a la «ciudadania politica» se 
articulan en torno a la valoracion de la democracia y de los derechos humanos, 
por un lado, y al estudio del Estado, el gobierno y la Constitution, por otro. 
Asi, en el area de Ciencias Sociales para el ciclo que nos ocupa se prescriben 
contenidos relacionados con los derechos humanos, los derechos del nifio y 
la valoracion de la democracia (relevando los valores de justicia y libertad), y 
con la Constitution Politica, la Carta Democratica Interamericana, las leyes, el 
Estado, el Gobierno y la Defensa Nacional. 

En relation al tratamiento del «civismo y la convivencia», el foco esta 
puesto en la integration social y en la valoracion de la diversidad. De esta forma, 
en la description de los logros de aprendizaje generates al ciclo que se analiza, 



272 



Capitulo 6 CURRICULOS ESCOLARES Y SUS ORIENTACIONES SOBRE I ILSTORIA, SOCIEDAD Y POLITICA 

se prescribe el desarrollo de las actitudes de «tolerancia, empatia y respeto a las 
diferencias», a la par del rechazo a «todo tipo de discriminaci6n». Junto con 
ello se explicita una serie de habilidades referidas a la convivencia y el manejo 
de conflictos, como la «capacidad de resolver dilemas, escuchar, llegar a acuer- 
dos y construir consensos» (Ministerio de Education 2005:17). 

Cuadro N° 9 

PERU. CONTENIDOS DE EDUCACION CIUDADANA. GRADOS 7° Y 8°. 
DISENO CURRICULAR NACIONAL DE EDUCACION BASICA REGULAR 




Diversidad cultural y social 

- Diversidad cultural en el aula y la institution educativa 

- Formas de convivencia social en la vida cotidiana 

- Cultura de paz. Dialogo y negotiation 

- Resolution pacffica de conflictos 

Derechos y responsabilidades 

- Derechos Humanos. El codigo de los derechos del niiio 
y del adolescente 

- Carta Democratica Interamericana 

Organizaciones 

- Organizaciones civiles locales, regionales y escolares 

- Defensa Civil. Prevention de accidentes en el aula 

Organizaciones escolares: defensorias y municipios 
escolares 



Diversidad cultural y social 

- Familia, matrimonio. Contexto actual. Legislation 

- Grupos. Liderazgo 

- Discrimination 

Derechos y responsabilidades 

- Dignidad de la persona 

- Derechos Humanos 

- Democracia. Libertad. Justicia. Propiedad. Bien indivi- 
dual y bien comiin 

- Constitution y leyes 

Organizaciones 

- Gobierno y Estado. Diferencias 

- Sistema de Defensa National 

- Organizaciones escolares: defensorias y municipios 
escolares 



Fuente: elaboration propia basada en Ministerio de Educacion National (2005). 

En el area curricular de Ciencias Sociales para este ciclo, se concentran 
los contenidos relacionados con la convivencia, referidos a la valoracion de la 
diversidad cultural y social, el rechazo a la discrimination, y el fomento de una 
cultura de la paz y la resolution pacffica de conflictos. 



IV DEFINICIONES CURRICULARES DE LOS SIETE PAISES: MODELO COMPARATIVO 

El Cuadro N° 10 sintetiza las descripciones y el analisis de contenido de los 
curriculos oficiales de los siete casos nacionales abordados (dejando fuera la 
categoria «valores»: todos los curriculos coinciden en la afirmacion de una si- 
milar version de valores universales). 

Intentamos en lo que sigue vincular el patron de similitudes y diferen- 
cias que emerge de las opciones y enfasis de las prescripciones curriculares 



273 



POLITICAS EDUCATWAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



nacionales observadas con la interrogante generica por su funcionalidad para la 
cohesion social. Recurriremos para ello a un modelo de «posiciones» aproxi- 
madas de los paises, en un espacio definido por dos ejes de significados defini- 
dos cada uno por polos contrapuestos. 

CuadroN°10 

OPCIONES Y ENFASIS DEL CURRICULO DE FORMACION CIUDADANA 
EN SIETE PAISES (1993-2005) 



^mmf^fa ^K^ffiffi^Ml 


Argentina 


Vision que acepta la sociedad; reco- 
nocimiento de la identidad nacional. 


Relato historico y examen critico: 
reflexividad. 


Dimension 

enfatizada 


Dimension 
enfatizada 


Brasil 


Vision critica de la sociedad; no hay 
referenda a la nation. 


Bajo enfasis en el relato historico; 
alta presencia de analisis socioecono- 
mico y cultural; reflexividad. 


Dimension 

no enfatizada 


Dimension 
enfatizada 


Chile 


Vision que acepta la sociedad; reco- 
nocimiento de la identidad nacional. 


Relato historico y examen critico: 
reflexividad. 


Dimension 
enfatizada 


Dimension 
presente pero 
subordinada 


Colombia 


Vision critica de la sociedad; no 
hay referenda a nation historica ni 
a identidad nacional; nacion como 
proyecto. 


Bajo enfasis en relato historico; alta 
presencia de analisis socioeconomico 
y cultural; reflexividad. 


Dimension 

no enfatizada 


Dimension 
enfatizada 


Guatemala 


Vision critica de sociedad -pasado de 
conflicto-: nacion como proyecto. 


Relato historico y examen critico: 
reflexividad. 


Dimension 
enfatizada 


Dimension 
enfatizada 


Mexico 


Sociedad multicultural; 
celebration de nacion e identidad 
nacional. 


Relato historico centrado en figuras 
heroicas y eventos constructivos de 
identidad nacional. 


Dimension 
enfatizada 


Dimension 
ausente 


Peru 


Sociedad multicultural; 

enfasis en el futuro; reconocimiento 

de la identidad nacional. 


Bajo enfasis en relato historico; alta 
presencia del contexto international. 


Dimension 

enfatizada 


Dimension 
enfatizada 



Fuente: elaboration propia. 

El eje vertical en la Figura N° 1 a continuation corresponde a la dimension 
relacional de la vida en comun para la que forma el curriculo. Los polos son Ci- 
vismo-convivencia (extremo inferior) y Ciudadania-politica (extremo superior). En 
este ultimo corresponde ubicar a los curriculos que enfaticen objetivos y conte- 
nidos curriculares referidos al Estado, la polftica y las relaciones de los individuos 
con el sistema politico (capital social puente), mientras que en el polo de Civismo- 
convivencia corresponde a los curriculos que, como contrapartida, privilegien ob- 
jetivos y contenidos orientados a formar en competencias para las relaciones 
interpersonales, intragrupo, locales y comunitarias (capital social vinculante).* 1 



Los dos polos de este eje se corresponden directamente con lo que la encuesta ECosociAL-2 007 
distingue y mide a traves de las categories Exclusion (medida por tres preguntas sobre relacio- 
nes con la gente que me rodea) y Alienation (medida por tres preguntas acerca de las autoridades 
o la gente que dirige el pais). Ver Valenzuela et. al (2008). 



274 



Capitulo 6 CURRICULOS ESCOLARES Y SUS ORIENTACIONES SOBRE I ILSTORIA, SOCIEDAD Y POLITICA 



Figura N° 1 

ORIENTACIONES CLAVE EN LOS CURRICULOS ESCOLARES DE 
SIETE PAISES LATINOAMERICANOS: DIAGRAMA DE POSICIONES 





MEXICO 


Ciuda 

pol 


dania 

tica 






Afirmacion 
de la nacion 




CHILE 
ARGENTINA 








Experiencia 
Historica 








PERU 
BRASIL 


GUATEMALA 

COLOMBIA 



Valores 
universalcs 
Expectativas 
desociedad 



Civismo 
Convivencia 



Fuente: elaboration propia. 



El eje horizontal corresponde a la dimension identidad. Aqui los polos son 
Afirmacion de la nacion-experiencia historical 1 por un lado, y Valores imiversales- 
expectativas de sociedad, por el otro. Mientras hacia el primer polo corresponde 
ubicar a los curriculos que enfatizan una memoria comun, cuya base se encuen- 
tra en el pasado historico y que refieren a la nacion como principio identitario, 
en el polo opuesto corresponde ubicar a los curriculos que comunican una vi- 
sion que es critica tanto del pasado como del presente, y que fundan el referente 
identitario mas en una expectativa futura o en un proyecto de sociedad que en 
su trayectoria. 



«(...) la experiencia es un pasado presente, cuyos acontecimientos han sido incorporados y 
pueden ser recordados»; (...) la expectativa es futuro hecho presente, apunta al todavfa-no, a 
lo no experimentado, a lo que solo se puede descubrir». (Koselleck 1993:338). Para este filo- 
sofo de la historia «(. . .) en la epoca moderna va aumentando progresivamente la diferencia 
entre experiencia y expectativa, o, mas exactamente, que solo se puede concebir la modernidad 
como un tiempo nuevo desde que las expectativas se han ido alejando cada vez mas de las 
experiencias hechas» (Koselleck 1993:343). 



275 



POLITICAS EDUCATIYAS Y COI IESION SOCIAL EN AMERICA LATINA 



Como se ha dicho, los ejes y sus polos generan un espacio de posiciones 
que permite distinguir entre los curriculos de los paises y considerar, desde las 
respectivas ubicaciones, las interrogantes sobre el significado de cada uno para 
las oportunidades de aprendizaje funcionales a la cohesion social de sus respec- 
tivas sociedades. En la Figura N° 1 se ordenan los curriculos de los diferentes 
paises segun su posicion aproximada respecto de los dos ejes aludidos. 43 

Mexico (curriculo de primaria, 1993), que se ubica en el cuadrante supe- 
rior-izquierdo, esta en la posicion mas cercana del polo Afirmacion de la nacion- 
experiencia historica, en el eje identidad, y Ciudadania-politica, en el eje relational. 
Como ya se comento, su curriculo celebra explicitamente a la nation como prin- 
cipio identitario, y plantea una asignatura especial para ciudadanfa (Politica), 
con practica ausencia de objetivos y contenidos sobre civismo y convivencia. 
Respecto de Mexico debe tenerse presente, sin embargo, que hay una marcada 
diferencia entre el curriculo vigente en 2008 para la education primaria -ge- 
nerado por una de las ultimas administraciones del PRI hace 1 6 anos-, y el de 
secundaria, definido en 2005 por la administration del presidente Fox, abierto 
al multiculturalismo y a una vision de identidad menos unitaria y primordial 44 
respecto a la nation. 

Argentina y Chile se ubican en el eje vertical, en una posicion mas cercana 
al polo Ciudadania-politica que al de Civismo-convivencia, aunque sus definiciones 
abordan ambas dimensiones de la dimension relational. En el eje horizontal se 
ubican tambien en el centro, aunque mas cerca del polo Afirmacion de la nacion- 
experiencia historica, porque en sus curriculos tratan el pasado como definitorio 
de identidad, pero con una vision mas critica que Mexico, al abordar en sus 
curriculos expresamente los periodos autoritarios y de atropellos a los derechos 
humanos, pero de manera clara valoradores de una experiencia historica mas 
larga, que los distancia nitidamente de los curriculos de Peru, Guatemala y 
Colombia. Asimismo, tienen algo de proyecto y aspiration en sus definiciones 
sobre equidad, justicia y desarrollo. 

Peru y Guatemala no se distinguen de los paises del Cono Sur respecto 
al eje vertical, pero si claramente respecto al eje horizontal. Se trata en ambos 
casos -mas marcadamente en el curriculo de Guatemala- de definiciones de 
objetivos y contenidos que comunican una vision muy critica de su sociedad, 



jEs necesario explicitar la naturaleza aproximada de este «posicionamiento» de los curriculos? 
Termino con que la literatura comparada sobre education ciudadana caracteriza la vision 
traditional de la nation, fundada, al decir de Renan (1996), en el acuerdo de recordar ciertas 
cosas del pasado y olvidar otras. Bauman va un paso mas lejos: «Yo aguzaria el punto un 
tanto: el nacionalismo prescribe que todas las cosas sobre las que no se acuerda que sean 
recordadas debieran ser olvidadas» (Bauman 1999:164). Vision en retroceso mundial (cfr. 
Soysaly Wong 2008). 



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Capitulo 6 CURRICULOS ESCOLARES Y SUS ORIENTACIONES SOBRE I ILSTORIA, SOCIEDAD Y POLITICA 

y donde las expectativas de transformation de la misma y del futuro son las 
dimensiones que estructuran el espacio simbolico comun. 45 

Brasil en el eje vertical se encuentra en una position mas cercana de Ci- 
vismo-convivencia que de Ciudadania-politica, ya que su curriculo de basica de 
1998 practicamente ignora el sistema politico y las relaciones ciudadanas, para 
centrarse casi por completo en las relaciones locales y comunitarias. De modo 
similar al curriculo de Colombia, es como si se visualizara que el sistema escolar 
solo debiera centrarse en crear las bases culturales y conductuales del capital 
social vinculante y no el de puente. En el eje horizontal, el curriculo de Brasil 
se ubica mas hacia el polo Valores universales-expectativas de sociedad en compa- 
racion con Argentina y Chile, por su talante mas critico y de transformation 
sociocultural que el de estos dos paises. 

Colombia en el eje vertical representa el caso mas radical al poner el foco 
en las relaciones interpersonales y de la sociabilidad primaria, como base de 
creation de confianzas y manejo pacifico del conflicto, sin referenda al ambito 
politico. En el eje horizontal puede considerarse su curriculo como en las an- 
tipodas de Mexico: nada que celebrar del pasado ni del presente; el referente 
identitario que la education debe trabajar es claramente el de las expectativas, 
el de un proyecto de transformation. 

Simplificando, puede plantearse que hay dos situaciones fundamentales en 
torno a las cuales se dan las variaciones nacionales: i) la del cuadrante superior- 
izquierdo, donde estan Mexico y los dos paises del Cono Sur. A estos se los pue- 
de calificar como tradicionales, en ferminos de que se trata de curriculos donde 
el referente identitario es la nation y su historia, y que tienen un foco explicito 
en formation para la ciudadania (capital social puente). Es asimismo claro que 
dentro de esta caracterizacion generica, hay una diferencia importante entre el 
curriculo de Mexico y el de Argentina y Chile: mientras aquel es «primordial» 
en un sentido que ninguno del resto de la region lo es, los curriculos del Cono 
Sur presentan los rasgos de combination de elementos que nos hacen ubicarlos 
hacia el centro del espacio de posiciones; ii) la del cuadrante inferior-derecho, 
donde figuran Peru, Guatemala, Brasil y Colombia, aunados por su silencio 
relativo respecto de los significados de «nacion» como principio de cohesion 
-significado que es cubierto por la referenda a valores universales- y la omision 
relativa tambien respecto a la historia como referente identitario. Adicional- 
mente, en este cuadrante estan los dos casos nacionales (Brasil y Colombia) 
cuyos curriculos practicamente no tienen objetivos y contenidos referidos a la 



Parafraseando a Koselleck, se diria que se trata de curriculos que entre los dos modos de ser 
-el recuerdo y la esperanza- cuyo entretejido constituye la historia, se centran casi completa- 
mente sobre el segundo (Koselleck 1993). 



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POLITICAS EDUCATTVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



ciudadania politica, enfatizando en su lugar el civismo y la convivencia (o las 
capacidades relevantes para el capital social vinculante). 



1 . Declive de la nacion como referente 

El analisis de los siete curriculos lleva a concluir que la generation de una con- 
ciencia historica «nacional», en la mayoria de los casos, sigue siendo, como 
cuando se fundaron los sistemas educacionales en la region, un objetivo curri- 
cular relevante. No obstante, esta continuidad, a la luz de las preguntas respecto 
a los factores que, desde la escuela, fortalecen o debilitan la cohesion social, se 
observa una tendencia importante que juzgamos necesario tematizar. 

La definition de la comunidad respecto a la cual nifios y jovenes son edu- 
cados para que la sientan como propia, y a la que deben su adherencia y lealtad, 
sin duda que ha sido una de las tareas centrales y clasicas de la escuela. Histo- 
ricamente, el referente crucial para esta construction escolar de identidad ha 
sido la nation.* 6 Los curriculos de la decada de 1990 en Latinoamerica se ubican 
claramente en otra perspectiva respecto a la nacion, el Estado y el patriotismo. 
Llama a reflexion cuan tenue es la presencia de la nacion como referente de 
lo colectivo en los curriculos del cuadrante inferior-derecho, y cuan proble- 
matica puede ser esta ausencia, porque si no hay una construction cultural de 
la nacion en el sistema escolar, en su sentido mas profundo de comunidad de 
origen y destino, se esta ante el riesgo de tendencias disgregadoras de lo comun, 
fuertemente presentes tanto en la logica del mercado como en el clima cultural 
valorizador de la diversidad. 

Lo que ha sustituido a la nacion como referente del imaginario comun en 
los curriculos escolares apunta, simultaneamente, mas abajo y mas arriba: «mas 
abajo», en el sentido de grupos sociales, de base local o etnica; y «mas arriba», 
en el sentido de que la Declaration de los Derechos Humanos, en su universali- 
dad y precedencia sobre las defmiciones de Estados particulates, redefine el locus 
de la regulation moral de la politica, subordinando la nacion a la humanidad. 

Este «deslizamiento hacia lo universal» 47 tiene una genesis mas global que 
la de contextos regionales y que la de los paises en que se basa este analisis. Un 



«La nacion es un arco de solidaridades, una construction politica e ideacional que postula la 
existencia de un 'nosotros' que entrafia un reclamo de lealtad por encima y mas alia de otras 
identidades e intereses y que, si ya no la tiene, frecuentemente busca asentarse o definirse en 
un territorio delimitado por el Estado» (O'Donnell 2004:165). 

Expresion de Francois Audigier al analizar el currfculo para la ciudadania de Francia: el des- 
lizamiento hacia la universalidad hizo que en Francia, la patria, la nacion, no fueran referencias 
sistematicas, obligadas del currfculo (Audigier 1999). 



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Capitulo 6 CURRICULOS ESCOLARES Y SUS ORIENTACIONES SOBRE I ILSTORIA, SOCIEDAD Y POLITICA 

examen comparativo reciente de tendencias del currfculo para la ciudadania en 
Europa y Asia detecta un cambio en el modelo del buen ciudadano: de uno ba- 
sado solamente en normas colectivas nacionales a uno crecientemente basado 
en normas transnacionales. El analisis de los currfculos y libros de texto sobre 
ciudadania en Europa y Asia llevo a concluir que: 

...(hay) un giro en el modelo del buen ciudadano. Si antes ese modelo se basaba 
solamente en las normas nacionales colectivas, ahora se basa cada vez mas en las 
normas transnacionales, tal como lo reflejan tanto el caso europeo (...) como el 
asiatico (...). El cambio sustituye una ensefianza de Education Cfvica e Historia 
centrada en la nacion, por una en que los derechos humanos, la democracia y la 
diversidad son los orientadores para la vida publica. La formation ciudadana des- 
taca la ensefianza de estos valores de amplio alcance en lugar de las estructuras y 
los procedimientos administrativos de los Estados nacionales y locales, que solian 
dominar los currfculos anteriores. (Soysal y Wong 2008:146) 

La conjuncion de influencias globales, como las aludidas, con historias na- 
cionales y desarrollos especificos de los campos educativos del caso, conforman 
un entretejido complejo que nftidamente esta produciendo en los currfculos 
de los pafses una transition de vastas implicancias para las bases culturales de 
la cohesion social. Mas alia de las diferencias sistematicas observadas, hay un 
cambio de fondo respecto a como se han respondido tradicionalmente dos inte- 
rrogantes nodales: ^cual es el micleo simbolico comun que une a los diferentes?, 
<;c6mo se prepara para interactuar con los distantes? El declive de la nacion 
como referente interroga sobre el poder vinculante de sus reemplazos (valores 
universales como los derechos humanos o ciudadania global). Adicionalmente, 
la omision respecto a las instituciones politicas y la ciudadania de varios de los 
currfculos nacionales estudiados interroga frontalmente sobre su funcionalidad 
para la cohesion en contextos democraticos. 

La conviction que anima a estas reflexiones es que los pafses no estan 
obligados a optar entre unidad national y diversidad cultural y que la cons- 
truction de capital social (en el marco del proceso educativo) no tiene por que 
circunscribirse al denominado capital puente, que se sustenta en relaciones de 
confianza entre grupos (al interior de una nacion), pues el desarrollo del capital 
vinculante, que se funda en, o resulta de, relaciones de confianza intragrupo, es 
tan importante como aquel. 

La duda que queda, al arribar a esta conclusion, es la pertinencia del enfo- 
que descrito, para avanzar a sociedades mas inclusivas. La cohesion social, en un 
sentido societal, privilegia el capital puente, porque este se hace cargo de edificar 
confianzas a gran escala que abarcan al conjunto de la comunidad imaginada, 



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POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



nacional. El capital vinculante, en cambio, que crea confianzas a microescala (el 
grupo etnico, por ejemplo), puede convivir, y de hecho asi ha sido, con altos 
niveles de desconfianza y fragmentation social. 

Habida cuenta de lo anterior, pareciera que no da lo mismo el tipo de 
referente simbolico, comunitario, sobre la base del cual inculcar y apropiar la 
identidad colectiva. La nacion, en su dimension constructiva, integradora, sigue 
proyectandose como una gufa fundamental para recrear experiencias y orientar 
expectativas que resulten trascendentes -por situarse mas alia de nuestros inte- 
reses particulares- y significativas -por su capacidad para comunicar lo que un 
«otro significativo», la comunidad nacional, ha definido como intrfnsecamente 
positivo. 

Hoy en dia, en el medio escolar, la reivindicacion de la nacion se encuen- 
tra mucho mas matizada que en otros momentos del desarrollo curricular. De 
hecho, expresiones como «amor a la patria», o la participation en actos civi- 
cos (para conmemorar una efemeride o a un heroe) se perciben trasnochados 
y alejados de lo que debiera ser la funcion principal de la escuela: «desarrollar 
habilidades criticas, como lo demandan los objetivos disciplinares» (Carretero 
2007:219). 

El ritual civico, dice Carretero, genera una comprension «forzada y pre- 
coz» de la historia en sujetos que no han logrado, todavia, adquirir capacidades 
cognitivas fundamentales como la secuencialidad y la historicidad. No sirven, 
por tanto, para aprender historia, mas bien dificultan su aprendizaje, toda vez 
que contribuyen a deformar la realidad pasada mediante estereotipos. 

Tiene razon Carretero, solo si concordaramos en que el objetivo de la 
escuela se agota en el desarrollo de capacidades criticas. No obstante, sabemos 
que esta no es la unica funcion que cumple la escuela. La construction de un 
capital simbolico comun, fundamental para el sostenimiento de la comunidad, 
es tambien parte de su funcion basica, el cual esta en una relation de tension 
con el desarrollo de competencias criticas. 

En este sentido, y respecto de las observaciones criticas de Carretero acer- 
ca de los rituales civicos, nos preguntamos si se podria prescindir de ellos. Esta 
interrogante proviene de una cuestion previa, que Ricoeur formula en los si- 
guientes terminos: «<;podemos imaginar una comunidad sin la celebration de 
su propio nacimiento en terminos mas o menos miticos?». Para este autor, el 
«recuerdo permanente de los padres fundadores y de los hechos fundadores de 
un grupo» es algo que sobrepasa las pretensiones de legitimidad de una auto- 
ridad, pues actiia «como una estructura ideologica que puede funcionar como 
estructura integradora» (Ricoeur 2001:282) 



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Capitulo 6 CURRICULOS ESCOLARES Y SUS ORIENTACIONES SOBRE I ILSTORIA, SOCIEDAD Y POLITICA 

En este contexto, se comprenden mejor las advertencias realizadas por 
Pena, quien sostiene que la escuela esta en una paradoja: «transmitir ciertas 
formas de representacion» y, a la vez, «formar a los nifios y jovenes en las ruti- 
nas y los metodos de la reflexividad y de la duda». A su juicio, esta paradoja no 
se enfrenta optando por lo segundo para desechar lo primero (como quisiera 
Carretero), sino asumiendola, cuidando, por lo tanto, de no «exagerar la reflexi- 
vidad hasta el punto de hacer contingentes todos los puntos de vista y relativos 
todos los contenidos (...) la escuela -no deben olvidarlo los educadores- no es 
un jardin de dudas» (Pena 2007:39). 

Para este enfoque, tan importante como la formacion en una vision y ca- 
pacidades criticas, es la formacion -intelectual y moral; cognitiva y afectiva- 
en el aprecio y lealtad a una comunidad nacional, su historia e instituciones. 
Comunidad que alude a un «nosotros» que en esta fase historica sigue siendo 
nacional y que exige un relato donde todos tengan cabida; un nuevo relato 
entonces, mas cercano a la notion de «nacion cfvica» (y de patria), que a la 
de «nacion civilizada», excluyente y negadora de los aportes, que en virtud 
de situaciones historicas concretas, formularon los sujetos populares en los 
albores de la independencia. 

En resumen, sin desconocer las ventajas de una historia que inicie en 
la critica, cabe preguntarse que viene despues de ella, o con ella, porque en- 
tendemos que la mirada critica, que todo lo disuelve, no puede ser el deside- 
ratum de la formacion ni la unica orientation para el formador. Se requiere 
de sintesis, expresadas en relatos, nuevos relatos por cierto, que convoquen a 
realizaciones colectivas y que fortalezcan los vinculos al interior de esa «co- 
munidad imaginada» -no solo razonada- que llamamos nation (Anderson 
1983,2006) 



2. Jovenes, curriculos y politica democratica 

El desencanto de los jovenes con la politica, corriente que es mundial en la cul- 
tura globalizada (World Bank 2006), junto con la disminucion objetiva de los 
poderes de aquella frente al capital globalizado en el marco del Estado nacional, 
desafian a la education a actuar contracorriente para formar en la valoracion 
de la politica. Ningun sistema institutional sobrevive sin ser sostenido por una 
voluntad de vivir juntos, y cuando esa voluntad se pierde, toda la organization 
politica corre el riesgo de desvanecerse (Ricoeur 1984). Sin embargo, como 
ilustro el analisis de los curriculos, pareciera que en mas de un pais de la region 
no se esta educando para querer los asuntos de la ciudad (la sociedad) en su 
conjunto, sino para la celebration de la diversidad y el pluralismo sociocultural, 



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POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



y para apreciar los valores del grupo o comunidad inmediata, por un lado, y del 
mundo global, por el otro. 

El distanciamiento de los jovenes con la politica y la esfera publica debiera 
ser de especial preocupacion para los educadores. De acuerdo con el estudio de 
opinion sobre la democracia en Latinoamerica, llevado a cabo por el Programa 
de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD 2004), 48 la edad es un factor 
discriminante respecto a orientaciones hacia la democracia. Una proportion 
significativamente alta de jovenes del grupo de 16 a 29 anos (el grupo con ma- 
yor escolaridad de los comparados) tiene orientaciones no-democratas (28,7%); 
un 31,2% corresponde a la categoria ambivalentes y un 40,1% manifiesta 
orientaciones democratas. 49 

La evidencia proveniente de una comparacion de conocimiento y dispo- 
sitions civicas entre estudiantes de secundaria de Colombia, Chile y Estados 
Unidos, patrocinado por la Organization de Estados Americanos, muestra que 
los jovenes en el presente parti cipan mayoritariamente en organizaciones co- 
munitarias y solidarias, a la vez que manifiestan su desconfianza y distancia 
respecto a las instituciones y la participation politica. Su compromiso social 
esta desconectado de la valoracion y el compromiso con la politica y los pro- 
cedimientos y exigencias de la democracia (Torney-Purta y Amadeo 2004). Un 
estudio de opinion de fines de la decada pasada en Costa Rica, Chile y Mexico, 
constato la atribucion de parte de los jovenes de un significado diferente a la 
democracia que la generation adulta: los jovenes otorgaron importancia a los 
problemas de la diversidad y la protection de las minorias politicas, mientras la 
generation adulta identifico democracia con conceptos de orden y competencia 
electoral (Ai Camp 2001). 

Todo indica, en suma, que pareciera necesario velar porque el nuevo enfa- 
sis en ciudadania social (o civismo), que responde ademas a motivos profundos 
en la cultura de los jovenes, como la preocupacion por la diversidad y el com- 
promiso solidario con grupos inmediatos (Ai de Camp 2001; Torney-Purta y 
Amadeo 2004), no vaya en desmedro del tratamiento de objetivos y contenidos 
referidos a institucionalidad y ciudadania politica. 



El estudio se basa en una encuesta de opinion respondida por 18.643 ciudadanas y ciudadanos 
de 18 pafses: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, 
Guatemala, Honduras, Mexico, Nicaragua, Panama, Paraguay, Peru, Republica Dominicana, 
Uruguay y Venezuela. 

Los ambivalentes son personas con concepciones delegativas de la democracia. «Estan en princi- 
pio de acuerdo con la democracia, pero creen valido tomar decisiones antidemocraticas en la 
gestion de gobierno si, a su juicio, las circunstancias lo ameritan» (PNUD 2004:134). 



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Capitulo 6 CURRICULOS ESCOLARES Y SUS ORIENTACIONES SOBRE I ILSTORIA, SOCIEDAD Y POLITICA 

Conclusion 

Examinar las politicas educacionales y la evolucion reciente de los sistemas es- 
colares de America Latina desde la perspectiva de la cohesion social, ofrece una 
nueva mirada sobre ambas: distinta y complementaria en algun sentido de la 
que arroja la mirada, mas frecuente, desde criterios de equidad, y con hallazgos 
que sugieren pistas nuevas a la investigation, asi como tambien levantan adver- 
tencias nuevas a las politicas. 

La evolucion en la ultima decada y media de los curriculos para la educa- 
tion ciudadana en la region, jdia contribuido a la cohesion social de sus socie- 
dades? Desde la perspectiva establecida por nuestro analisis, se constatan tres 
tendencias problematicas: 

• Los curriculos, en general, muestran una tendencia al declive consistente 
de la presencia de referentes simbolicos fuertes de lo comun. Lo mas claro 
al respecto es la tendencia a la sustitucion de la nation, sea por omision 
o por la referenda a valores universales o globales, y la celebration de la 
diversidad y lo local, en desmedro de la perspectiva de la integration de la 
sociedad en su conjunto. 

• En varios de los casos nacionales examinados, los curriculos no confie- 
ren importancia a la education ciudadana -a la relation con el Estado y 
la politica. Son deficitarios entonces en la formation de conocimientos 
y disposiciones para formar el capital social puente, cuyo debilitamiento o 
deterioro tiene directas consecuencias negativas para la cohesion social en 
sociedades diferenciadas y complejas. 

• Asimismo, en varios de los casos comparados, la experiencia historica no 
parece ser base para la construction de la identidad y de las solidaridades 
horizontales, pues el pasado ha sido reemplazado por las expectativas de 
futuro. Es una interrogante abierta si el poder cohesionador de tal apela- 
cion es comparable a la del acumulado historico de una sociedad. 

Dos tipos de evidencia generada por la encuesta ECosociAL-2007 ayudan 
a visualizar el contexto sociocultural mayor en que trabaja la institution escolar 
y dan significado adicional a los riesgos para la cohesion social de las tendencias 
referidas. Primero, el alto nivel de alienation respecto a gobiernos y autori- 
dades politicas que expresan las personas, que mas que duplica, para todos los 
paises estudiados, las tasas de exclusion (Valenzuela et al. 2008): desde la pers- 
pectiva de la cohesion societal, esto es un riesgo serio que llama a respuestas 
desde la education. Segundo, el retroceso de la proportion de «cohesivos» de la 
generation anterior a la actual, comprobada con precision para distintos niveles 



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POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



educativos, tanto por ECosociAL-2007 como por Latinobarometro. Probable- 
men te, se esta frente a efectos socioculturales del tipo de los estudiados por 
Putnam en Bowling Alone -desde el impacto de la TV hasta cambios en el mun- 
do del trabajo, la familia y el reemplazo de una generacion mas socialmente 
orientada por una mas individualistamente orientada. Ambos tipos de evidencia 
hablan de necesidades de contrarrestar riesgos para la cohesion que parecen 
no haberse visualizado, y que ni las reformas curriculares ni las politicas sobre 
docentes o gestion escolar hasta ahora han abordado explicitamente. 

La ausencia o debilidad de la education ciudadana en algunos paises (re- 
lation con la institucionalidad estatal y los procedimientos politicos democra- 
ticos), y su reemplazo por education en relaciones de civilidad interpersonal o 
intragrupal, merece ser estudiada y constituida en tema de discusion y delibera- 
tion politica. Es dificil exagerar la importancia de hacer esta situation parte del 
discurso acerca de la education: especialmente en la arena de politicas publicas 
como en la de formation de profesores. En contextos de marcada desigualdad 
social y debilidades institucionales de la politica democratica, que caracterizan 
a muchos contextos nacionales de la region, el contrarrestar desde la education 
las profundas tendencias antipoliticas de la cultura de mercado y la aceleracion 
de los procesos de individuation sin contrapesos que la acompanan, nos parece 
esencial. 

Un sistema escolar national es el resultado de un enorme proceso de re- 
flexividad sociopolftica mediante el cual una sociedad decide, mas o menos 
cooperativa o conflictivamente, como formar a la nueva generacion. Es, por 
cierto, la interrogante mas fundamental a la politica si nuestras sociedades 
quieren ir en la direction estructuralmente modelada por el dinamismo global 
de la economia y la cultura que la acompafia, o, en su lugar, trabajaran para 
navegar trayectorias mas elegidas y construidas que sobrellevadas. Esto supone 
contrarrestar el poder de las tendencias que han sido caracterizadas como de 
riesgo para la cohesion social, y creer en las posibilidades de la apropiacion 
historica y el dominio de las mismas a traves de la politica democratica. Res- 
pecto de la education, ella debe tomar en serio, pensamos, la distincion entre 
nacionalismo y patriotismo, elocuentemente argumentada por el cientista po- 
litico de Princeton, Maurizio Viroli, quien concluye su reconocido ensayo For 
Love of Country, argumentando un patriotismo sin nacionalismo y demostran- 
do, sobre la base de la historia de su natal Italia, que «patria significa libertad 
comun, que el amor del pais es un compromiso generoso que no tiene nada 

en comun con el nacionalismo» (Viroli 2003:168). Para Viroli, « la election 

no es entre cosmopolitanismo y patriotismo, sino entre un patriotismo de la 
grandeza y un patriotismo de la compasion». Mientras el primero no ve en su 
propia historia fragilidad ni razones para avergonzarse, y su cultura national la 



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Capitulo 6 CURRICULOS ESCOLARES Y SUS ORIENTACIONES SOBRE I ILSTORIA, SOCIEDAD Y POLITICA 

percibe como riqueza amenazada por extranjeros, «el patriota de la libertad y 
de la compasion»: 

(...) ve un cuadro variado compuesto de momentos transitorios de grandeza y 
gloria; crfmenes y escandalos pasados o presentes; miserias y humillaciones pasa- 
das o presentes. Todo le pertenece; no huye, ni quiere olvidar. Acepta todo, pero 
no todo tiene el mismo valor o le pertenece de la misma manera. Algunos de los 
momentos de la historia nacional traen alegrfa, otros indignation, otros vergiienza 
-el mas distintivo de los sentimientos, a lo mejor, del amor del patriota. (Viroli 
2003:165) 

Las polfticas curriculares de nuestros paises debieran considerar con cau- 
tela cuales son las consecuencias probables para la cohesion social de la erosion 
en la experiencia escolar de los componentes simbolicos fuertes de lo comun. 
Asi como discernir cuales pueden ser estos en las especiales condiciones que 
adquiere la modernidad reflexiva en Latinoamerica. 



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288 



Capitulo 7 

EDUCACION Y COHESION SOCIAL 1 

Luis Crouch, Amber Gove, Martin Gustafsson 



Introduction: ^por que nos debe interesar la cohesion social en 
relacion con la educacion? 

-L/os terminos de referenda de este trabajo los propone Cox (2007), texto en el 
que deja manifiesta una de las preocupaciones fundamentales sobre la educa- 
tion y la cohesion social: ^como es que «la estructuracion socioeconomica de la 
education escolar, observada a traves de la distribution del acceso, permanen- 
cia, logros en afios de escolaridad y -en la medida que permitan los datos de 
pruebas nacionales e internacionales existentes- logros en terminos de apren- 
dizaje de la misma» puede contribuir a la cohesion social? 

Puesta de la forma en que esta la pregunta-tftulo para esta section, nuestra 
interrogante puede parecer arrogante. Podria parecer que no le hemos acorda- 
do respeto intelectual a los terminos de referenda de nuestro propio trabajo. 
O podemos parecer impertinentes: tal vez la cohesion social nos debe parecer 
un desiratum social que no hay que defender. Pero, si se decide (si decidimos) 
que hay un problema de cohesion social, y que el Estado o la sociedad «tienen 
que hacer algo», este «algo» probablemente va a implicar gastar recursos. No 
debemos ser ingenuos. Al pedirnos a nosotros mismos este trabajo, jw estamos 
gastando recursos, y apenas hemos comenzado. Si se van a seguir gastando re- 
cursos, eventualmente habra que seguir convenciendo a los economistas y a los 
polfticos de que el gastar estos recursos en «hacer algo» por la cohesion social 
vale la pena. Luego, nos parece importante como punto de partida, explicar 
el porque a un grupo de economistas el tema les ha parecido suficientemente 
intrigante como para que les dediquen su tiempo. 



Trabajo preparado para el proyecto Nueva Agenda para la Cohesion Social en America Latina. 
Cieplan-iFHC-Union Europea. 



289 



POLITICAS EDUCATIYAS Y COI IESION SOCIAL EN AMERICA LATINA 



En ese sentido nos parece que tenemos que responder a tres preguntas 
fundamentales, y por ahi comienza nuestro trabajo. En primer lugar, queremos 
ver si la cohesion social por lo menos se correlaciona fuertemente con algunos 
factores tal vez menos abstractos y menos reducibles, como el bienestar material 
o la felicidad autodeclarada de los individuos y (con menos importancia, ya que 
no se le puede preguntar a un pais si es feliz) de los paises. De ser cierto, esto le 
daria valor «independiente» al concepto como algo que «merece» nuestra aten- 
cion como meta. Pero esto no basta. En segundo lugar, queremos estar seguros 
de que lo que estamos llamando «cohesion social en la educacion» no es facil- 
mente remitible a otros factores «causales». ^Hay algo inedible, tangible (aparte 
de lo puramente especulativo o teorico) a lo que uno no puede acercarse sin el 
concepto de «cohesion social», y es esto algo para lo cual no existen otras varia- 
bles que la «expliquen»? Vale decir, jes esto de la cohesion social en educacion 
algo no bastante bien explicable, en referenda a otras cosas -como la desigual- 
dad- queya nos estaban preocupando y sobre las cuales ya estamos trabajando? 
(jRealmente tenemos que empezar a preocuparnos de otro problema mas} La ter- 
cera pregunta es: « ( ;hay algo que se pueda hacer en torno a la cohesion social?» 
Si la respuesta a la primera pregunta es «si,» entonces el concepto merece trabajo 
como meta social; si la respuesta a la segunda pregunta es tambien «si,» entones 
requiere trabajo porque no hay otra forma de entrarle; y si la respuesta a la ter- 
cera pregunta es por igual, entonces el trabajo puede llegar a algo, tiene sentido 
practice La hipotesis que trataremos de defender, como punto de arranque, es 
que la respuesta a todas las preguntas es, efectivamente, «si». En lo que sigue, le 
daremos mas enfasis a algunos de estos aspectos que a otros. 

Sin embargo, no podemos evitar caer en la tentacion de sugerir que, aun 
para los economistas, por lo menos para los economistas con valores democra- 
ticos y decentralistas, pero interesados en la gestion estatal eficiente (aparte de 
la equidad, que por ahora no entra al caso), hay un caso prima facie, puramente 
teorico, a favor de la cohesion social, y del tratar de «trabajarla», que va como 
sigue: la cohesion social tiene elementos muy practicos relacionados con el cre- 
cimiento y desarrollo. 

Gradsten y Justman (2000) en un analisis teorico muestran que las socie- 
dades con mayor cohesion tienen menores costos de transaction. Easterly et 
al. (2006) muestran que las sociedades cohesivas crean mejores instituciones y 
generan mas crecimiento economico. De acuerdo con sus estudios empiricos, 
las sociedades con una clase media mas grande y con pocas diferencias etnico- 
linguisticas tienen «mejores» instituciones y funciones, incluyendo mas libertad 
civica, instituciones mas efectivas, menos corruption y mas transparencia. Estas 
caracteristicas institucionales, por tanto, generan mas crecimiento economico. 
Heyneman (2000) opina algo parecido al decir que una de las funciones prin- 
cipales de la educacion es el faciltar la cooperation social y el reforzamiento de 



290 



Capitulo 7 EDUCACION Y COHESION SOCIAL 

los contratos entre los individuos. Esta literatura, nos parece, se puede resumir 
de la siguiente forma: se podria argumentar que hay varios modelos de toma de 
decisiones sociales. En primer lugar, naturalmente, hay modelos autocraticos, 
ya sean relativamente tradicionales (dictaduras tradicionales, oligarqufas) o de 
un estilo relativamente benevolo y tecnocratico -bajo estos modelos ha trabaja- 
do la humanidad por varios milenios, por lo menos desde la creation del Esta- 
do, y en las sociedades-Estado (no, naturalmente, en las agrupaciones humanas 
sin la institution del Estado). 

Cuando entramos a los modelos de toma de decisiones mas democraticos 
en sociedades-Estado, nos topamos con varias subopciones. En un extremo po- 
demos proponer que existe un modelo en el que el pueblo democraticamente 
revela sus preferencias en formas relativamente «eficientes», como la votacion 
periodica y la representation legislativa republicana, pero delega el analisis de 
polfticas y la ejecucion de estas a una rama ejecutiva relativamente tecnocratica 
y cerrada. Es el modelo democratico «tradicional» de los paises desarrollados 
y democraticos con Estados relativamente centrales y eficientes en la entrega 
de servicios (tal vez la Francia napoleonica sea el ejemplo canonico, que hemos 
tratado de imitar en America Latina, con poco exito). Esto (el que exista una 
rama ejecutiva que ejecuta sin conversation excesiva, una vez que se ha tornado 
la decision parlamentaria), se podria argumentar, puede parecer eficiente y eje- 
cutivo, porque reduce los costos de transaction. Pero tambien es empobrece- 
dor, en cierto sentido, porque es posible proponer que el ser humano no percibe 
las transacciones necesarias al funcionamiento de la res publica como un mero 
costo, sino que, al contrario, goza de estas transacciones. (En terminos econo- 
micos, se diria que los seres humanos tienen una variable de «participacion», o 
transaction social», en su funcion de utilidad: tal vez simplemente les gusta el 
participar, transar, mercadear, intercambiar, tanto en el mercado de cosas como 
en el mercado de ideas y politicas y la solution de problemas comunes.) Y no 
solamente es empobrecedor, sino que, como no hay que defender, el problema 
clasico de la agregacion de preferencias se alivia con una gestion publica relati- 
vamente descentralizada y parti cipativa, aunque claro, esto tambien tiene costos 
(perdidas de economias de escala, posibles perdidas de equidad, etc.). 

Para un economista, los costos de las reuniones, la indecision, las tensiones 
necesarias para tomar una decision colectiva son un puro costo, porque lo que 
se persigue es la entrega eficiente del servicio en cuestion, y esto se logra al 
reducir los costos de la entrega, incluyendo los costos de transaction y delibera- 
tion. Esto se resume con la critica a la participation excesiva, donde se pregunta 
picara -e hipoteticamente-, ^realmente tenemos que tomar un voto comuni- 
tario entre los padres para decidir la marca de papel higienico que se va a com- 
prar este mes en la escuela N°. 4.517?». Pero para los politicos y politologos, lo 
que el economista ve como un puro costo de transaction, puede tal vez ser un 



291 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



factor que, en si, crea utilidad o «goce» humano. Como hemos visto, es muy 
probable que a los humanos simplemente les gusta reunirse y resolver proble- 
mas colectivos (al igual que a muchos les gusta transar y regatear en los merca- 
dos), naturalmente dentro de ciertos parametros, ya que a poca gente le place 
tener que transar y votar, precisamente, y por ejemplo, sobre la marca de papel 
higienico o pintura de paredes a ser usados en la escuela de sus hijos. Es aqui 
donde entra la cuestion de solidaridad o cohesion como factor de eficiencia, y 
donde el goce de los comunitaristas se puede reconciliar con la preocupacion 
del economista o ejecutivo con la eficiencia de la decision y gestion publicas. 
Es posible proponer que cuando hay altos niveles de cohesion y solidaridad en 
una sociedad, ocurren dos cosas que ayudan a resolver la tension entre la par- 
ticipation y la gestion ejecutiva. En primer lugar, las decisiones y la ejecucion 
por una rama ejecutiva, tomadas por una burocracia tecnocratica sobre la base 
de votaciones periodicas, mas facilmente reflejaran los deseos colectivos de la 
sociedad; es decir, hay menos errores de agregacion del deseo colectivo. (Se ali- 
vian los clasicos problemas de la agregacion de los deseos colectivos que tanto 
preocupan a los economistas.) Pero esto es lo menos importante. Lo mas im- 
portante es que mientras mayores sean la cohesion y la solidaridad, menos cuesta 
eldecidiry ejectuar en forma participativa. Las decisiones se pueden tomar en for- 
ma relativamente rapida, pero participativa, y por lo tanto aun las decisiones re- 
lativamente pequenas se pueden establecer en forma localizada y participativa, 
sin causar un desgaste de tiempo y energia entre la poblacion. Nos parece, por 
tanto, que la cohesion y solidaridad son, desde un punto de vista de teoria de la 
gestion publica, un desideratum claro. Desafortunadamente, a pesar de que esto 
nos parece bastante claro, tal vez no sea un argumento suficientemente fuerte. 
En todo caso no es suficientemente divertido desde un punto de vista empfrico, 
y no nos permite hacer los numeritos que tanto nos gustan como economistas. 
Por tanto, pasaremos a ver algunos datos empfricos que nos parecen bastante 
convincentes en torno a las tres preguntas basicas. 

El resto de este trabajo tiene tres partes. Primero analizamos la evidencia 
sobre la relation entre cohesion social y education, cuando medimos esta ulti- 
ma en cuanto a extension o «cantidad». Luego pasamos a ver evidencia sobre la 
base de datos micro sobre la calidad escolar y la cohesion. Finalmente, repasa- 
mos alguna evidencia empirica sobre la medida en que se pueda o no se pueda 
generar -y medir esa generation- sobre la base ya no de la education en si, sino 
del currfculo y la forma en que se gestiona la education. 

Se puede anticipar que lo que se encuentra en este trabajo especificamente 
para America Latina, se corresponde bastante bien con cierta literatura sobre 
el tema que se ha estudiado a nivel mundial. Ritzen et al. (2002) exploran la 
correlation entre education y cohesion social usando datos de PISA, el World 
Values Survey (Encuesta Mundial de Valores, WVS por sus siglas en ingles), y 



292 



Capitulo 7 EDUCACION Y COHESION SOCIAL 

los indicadores de desarrollo global del Banco Mundial (World Development 
Indicators), 1 y encuentran altos niveles de correlation entre la cohesion, la con- 
fianza y la education. Usando datos de paises industriales, Green et al. (2003, 
2006) hallan evidencia de que la desigualdad educational tiene un impacto nega- 
tivo sobre la cohesion, pero los resultados son un poco ambiguos en cuanto a las 
libertades civiles y las tensiones politicas. A nivel national, Green et al. (2006) no 
encuentran relaciones muy fuertes, lo que concuerda con lo que veremos un poco 
mas adelante. Algunos autores, como Hagendoorn (1999), Pettigrew y Meertens 
(1995), y Verbeck and Scheepers (1999) (citados por Green et al. 2006) opinan 
que tambien es posible que la gente educada simplemente esconda sus tendencias 
antisociales, ya que casi todas las encuestas de este tipo se basan en actitudes au- 
torreportadas y no en comportamientos observados; esta critica es importante. 
En forma parecida, como veremos en la cuarta section, es un poco preocupante 
que cuando se les pregunta a los jovenes algo sobre sus actitudes, tienden a ser 
relativamente «cohesivos», pero se da poca correlation, a veces, entre las autode- 
claraciones de cohesividad y los planes concretos de hacer algo realmente cohesi- 
vo, como ayudar a alguna ONG Al igual que lo que se encuentra en este trabajo, 
una de las conclusiones principales de Green et al. (2003, 2006) apunta a que la 
distribution de la education, mas que el nivel en si, tal vez explica o incentiva la 
cohesion. Este trabajo tiende a sugerir que ambos factores importan. 

Un factor relacionado con el concepto de cohesion, pero que no resulta 
ser exactamente lo mismo y que ha cobrado gran importancia en los ultimos 
anos, es el fenomeno de la violencia en las escuelas y colegios. En la ultima parte 
de este capitulo se especula un poco sobre la posible relation que pueda haber 
entre algunos aspectos vinculados con la cohesion social y la violencia escolar. 



I. Educacion, cohesion, desigualdad: evidencia sobre la base de 

LA «CANTIDAD» DE EDUCACION 

En lo que sigue queremos evitar confirmar nuestras hipotesis principales sien- 
do tautologicos. Si por cohesion social entendemos factores que incluyen a 
la desigualdad, entonces es evidente que vamos a observar una relation entre 
desigualdad y cohesion social. Tambien queremos distinguir lo que podriamos 
llamar la propension individual a la cohesion social, que llamaremos «cohesi- 
vidad», para distinguirla del fenomeno propiamente social, la cohesion, que 
presumiblemente ocurre en una sociedad donde los individuos son cohesivos. 



Ver www.worldvaluessurvey.org/, sitio donde hay datos descargables, y www. worldbank.org. 

293 



POLITICAS EDUCATIYAS Y COI IESION SOCIAL EN AMERICA LATINA 



La cohesion en si es muy dificil de medir sobre la base de datos de en- 
cuesta, por definicion. Como nuestra base empirica es de encuestas, preferimos 
usar el vocablo «cohesividad» cuando nos referimos a algo medido a base de 
resultados de encuestas a individuos. Por estas razones, hemos optado por una 
definicion de la «cohesividad» relativamente estrecha: incluye los aspectos de 
sentirse integrado o no-excluido, el sentir confianza ante el projimo concreto 
(el vecino) y abstracto (la sociedad), y el sentir que uno comparte valores. En 
comparacion con la definicion de, por ejemplo, el BID (IDB 2006), que incluye 
factores del mercado de trabajo y de igualdad, hemos optado por una definicion 
mas estrecha que incluye, solamente: i) la confianza que el individuo dice tener 
en los otros, ii) el sentirse parte de una mayoria (sin tener que definir en que 
consiste esta mayoria), iii) el trabajar por cuestiones comunitarias y iv) el orgu- 
llo patrio. Estos factores no se correlacionan mucho entre ellos; miden cosas 
distintas. Se combinaron para crear una variable de «cohesividad» que va de 
a 4 puntos (ver Anexo). 

Cuadro N° 1 

DISTRIBUTION DE LOS VALORES DE LA VARIABLE «COHESIVlDAD» 
POR PAIS Y VALOR DEL INDICE DE COHESIVIDAD 





Argentina 


3,5% 


24,2% 


41,9% 


27,4% 


3,0% 


100% 


30,4% 


Bolivia 


4,4% 


27,0% 


42,3% 


22,9% 


3,5% 


100% 


26,3% 


Brasil 


7,2% 


34,5% 


47,7% 


9,9% 


0,6% 


100% 


10,6% 


Colombia 


3,5% 


30,6% 


41,1% 


21,2% 


3,6% 


100% 


24,8% 


Chile 


2,9% 


22,3% 


59,7% 


13,1% 


2,0% 


100% 


15,1% 


Ecuador 


4,7% 


35,8% 


44,6% 


13,6% 


1,3% 


100% 


14,9% 


Mexico 


3,8% 


21,7% 


42,5% 


27,8% 


4,2% 


100% 


32,0% 


Costa Rica 


2,1% 


38,1% 


44,3% 


13,4% 


2,0% 


100% 


15,4% 


El Salvador 


3,1% 


26,0% 


45,0% 


23,6% 


2,3% 


100% 


25,9% 


Guatemala 


1,3% 


33,5% 


46,4% 


17,9% 


0,9% 


100% 


18,8% 


Honduras 


3,1% 


32,0% 


50,3% 


13,5% 


1,1% 


100% 


14,6% 


Nicaragua 


1,9% 


28,5% 


56,9% 


11,8% 


0,9% 


100% 


12,7% 


Panama 


0,8% 


33,1% 


47,9% 


17,1% 


1,1% 


100% 


18,2% 


Republica Dominicana 


1,2% 


21,2% 


41,8% 


29,6% 


6,1% 


100% 


35,8% 


Paraguay 


2,8% 


24,9% 


45,6% 


23,0% 


3,8% 


100% 


26,8% 


Peru 


7,0% 


35,4% 


38,7% 


16,5% 


2,4% 


100% 


18,8% 


Uruguay 


2,5% 


20,4% 


44,4% 


27,8% 


4,9% 


100% 


32,7% 



Venezuela 



0,4% 



14,4% 



53,0% 



27,6% 



4,6% 



100% 



32,2% 



Nota: la variable se construyo como se indica en el Anexo 1 sobre la base de si los individuos entrevistados 
sienten confianza hacia los otros, contribuyen a causas comunitarias, se sienten parte de una mayoria y tienen 
orgullo de su pais. El puntaje mfnimo es -si un individuo no dice poseer ninguna de esas caracteristicas- y 
el maximo es 4 -si un individuo las posee en gran o bastante medida (dependiendo de la escala usada por cada 
una de las cuatro variables originales). El porcentaje de los individuos con un valor 3 6 4 se usa como fndice 
de cohesividad. 
Fuente: calculado por los autores a base de datos de Latinobarometro (2005). 



294 



Capitulo 7 EDUCACION Y COHESION SOCIAL 

Al igual que hace el BID, hemos usado la base de datos de Latinobaro- 
metro. El Cuadro N° 1 muestra la distribution de la variable para cada pais, 
y tambien el indicador resumen que se construye simplemente tomando los 
valores 3 y 4 en la escala. 

El Grafico N° 1 muestra la relation entre la cohesividad y algunas varia- 
bles mas «finales» o menos abstractas: la satisfaction con la vida y el bienestar 
economico. 2 Este analisis se hace a nivel individual, tomando en conjunto toda 
America Latina. Esto nos parece mucho mas poderoso que el tomar a cada 
pais como una observation. La relation es clara y, en terminos de estadistica, 
fuertemente significativa: a mayor cohesividad, mayor bienestar economico y 
satisfaction con la vida. La busqueda de una relation «causal» en estas cosas nos 
parece una quimera. Es posible que la gente mas feliz sea mas cohesiva, y no que 
la gente cohesiva sea mas feliz, pero esta dualidad no nos parece muy impor- 
tant^. Lo importante es que la cohesividad esta bastante relacionada con otros 
factores menos abstractos y mas de «finalidad» que la cohesividad misma. 



Grafico N° 1 
COHESIVIDAD DE LOS INDIVIDUOS Y BIENESTAR 




□ Porcentaje satisfecho 
con la vida 

■ Porcentaje que se considera 
economicamente bien 



1 2 3 

Grado de "cohesividad" de los individuos 



Ambas relaciones significativas a niveles p<0.001 en base a prueba Chi-cuadrado 
Fuente: calculado por los autores a base de datos de Latinobarometro (2005). 



A nivel de pais y tomando como indice de bienestar economico algo «ob- 
jetivo» como el PIB per capita, la relation no es nada clara. Algunos de los 
paises mas ricos, como Brasil y Chile, tienen niveles promedio de cohesividad 
ciudadana bastante bajos. Otros mas pobres, como Bolivia, tienen indices de 



En lo que sigue, se indica en lo general si la relation en cuestion es estadistiamente significa- 
tiva. En caso de no poderse hacer, esto quedara indicado. 



295 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



cohesividad el doble de lo que se encuentra en Chile o Brasil. Y algunos ricos 
tambien tienen cohesividad relativamente alta, como Uruguay. En fin, no se 
nota una tendencia central fuerte a nivel de pais, a diferencia de a nivel de indi- 
viduo sin tener en cuenta a los paises. 

Otra variable importante de «resultado» podria ser el nivel de confianza 
de la gente en su gobierno. Las personas con indices de «cohesividad» supe- 
riores (que son el 23% de la poblacion) en general tienen 40% mas confianza 
en el gobierno (con alto grado de signification estadistica) que el resto. Esto 
presumiblemente reduce los costos de transaction y de toma de decisiones. 

Pensamos se puede concluir, entonces, que la «cohesividad» esta, objeti- 
vamente, correlacionada con otros factores deseables que tienen que ver con la 
satisfaction y el bienestar humanos. 

Otra gran interrogante es si realmente al medir la «cohesividad» se esta 
midiendo algo igual, o muy parecido, a otros conceptos que ya nos ocupan desde 
hace mucho tiempo en America Latina, y a los cuales ya les dedicamos bastante 
esfuerzo. (Para responder a la pregunta: « ^realmente tenemos que empezar a 
preocuparnos por otro problema mas, aun cuando todavia no hemos tenido 
mucho impacto sobre, digamos, la desigualdad?»). En particular, nos interesa 
saber si la desigualdad, en varios ambitos (ingreso, education), representa «casi 
lo mismo» que la cohesividad. El Grafico N° 2 demuestra que hay una relation 
relativamente debil entra la desigualdad de ingresos o bienestar economico y 
la cohesividad, y, por tanto, es probable que si, precisamente, debemos preocu- 
parnos por la cohesividad, ademas de la desigualdad. Esto se debe en parte a 
que la variabilidad relativa en la medicion de la desigualdad es mucho menor 
que en la medicion de la cohesividad: el coeficiente de variation (en la muestra 
relevante) para la desigualdad es solamente 0,08 y para la cohesividad es 0,33. 
En ese sentido se puede concluir que la desigualdad, a pesar de ser tan alta, no 
es tan «interesante» como la cohesividad, porque simplemente parece variar 
tanto en terminos relativos (a nivel de pais). 3 Pero, no se trata de decidir cual 
factor es mas interesante. Lo que se quiere demostrar es que, efectivamente, 
la desigualdad y la cohesividad no son la misma cosa, aunque la relation sea la 
esperada (a mayor desigualdad, menor cohesividad, r=-0,52). 4 

Es de destacar que hay paises con mucho mas cohesividad que lo que su 
distribution del ingreso llevaria a esperar. Bolivia y la Republica Dominica- 
na son dos casos que sirven de ejemplo. En ambos casos existe mucho mas 



Para mostrar esto «honestamente» y sin exageraciones graficas, en el Grafico N° 2 y en la 
Grafico N° 3, en que se demuestran estos hechos, se han puesto los dos ejes, de forma tal que 
tengan el mismo tamaiio tanto visual como anali'ticamente. 
Esta relation es significativa al nivel p<0,05. 



296 



Capitulo 7 EDUCACION Y COHESION SOCIAL 

cohesividad de lo que uno esperaria sobre la base de la desigualdad de ingresos, 
y lo interesante es que esta peculiaridad se muestra sin importar el nivel de 
desigualdad de ingresos. Repiiblica Dominicana tiene mucho menos desigual- 
dad de ingresos que Bolivia, pero ambos sorprenden igualmente al tener mayor 
cohesividad de lo que su desigualdad implicaria, como se observa en el Grafico 
N° 2. En otros trabajos seria interesante investigar este fenomeno. 

Aparte de la distribucion del ingreso es interesante notar la relacion que 
pueda existir entre la desigualdad educacional, entendida sobre la base del co- 
eficiente de Gini de los grados de escolaridad alcanzada (medidos solamente 
entre los entrevistados de 25 o mas afios de edad, para evitar el sesgo introdu- 
cido por los mejores grados alcanzados por los mas jovenes), y la desigualdad 
de ingresos, medida sobre la base del coeficiente de Gini de la distribucion de 
ingresos. Esta relacion, que se muestra en el Grafico N° 3, es mucho mas debil 
en el sentido tanto correlacional (r=-0.34) como de pendiente (una pendiente 
menor) que la relacion que vimos entre la distribucion del ingreso y la cohesi- 
vidad, pero tiene la direction esperada. 5,6 

Grafico N° 2 
DESIGUALDAD ECONOMICA Y COHESIVIDAD 



0,4 



0,35 - 



0,3 - 



0,25 - 



rep 



0,2 - per 



0,15 - 



mex 






»arg 






el 
♦ 


par 

col * 

♦ 


bol 

♦ 


g 


ua/N 

♦pan 




chi 


i»ecu 

bra 
♦ 


hon 


0,55 




0,6 



0,1 -I , 1 

0,4 0,45 0,5 0,55 0,6 0,65 0,7 

Coeficiente de Gini distribucion del ingreso familar 

Fuente: calculado por los autores a base de datos de Latinobarometro 2005 para la medicion de la cohesividad 
y Banco Intermaricano de Desarrollo (2007) para la medicion del coeficiente de Gini. 



Notar que ambos graficos tienen la misma altura en el eje vertical y la misma anchura en el eje 
horizontal, por tanto la comparacion visual de las pendientes es valida. 

La relacion no es estadfsticamente significativa en los niveles acostumbrados. Hay que tomar en 
cuenta que para que una correlation de 0,34 sea significativa (al nivel habitual mas bajo, o sea, 
p=0,l), el tamafio de la muestra tendrfa que ser de 26. Esta muestra tiene solamente 18 paises. 



297 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



GrdficoN°3 
DESIGUALDAD EDUCACIONAL (BASADA EN GRADOS COMPLETADOS) 

Y COHESIVIDAD 











rep 








0,35 - 


uru 
ven 
arg ♦♦ 




mex 
♦ 


♦ 








0,3 - 


♦ 


par 




bol 




p| 




0,25 - 




♦ 


col 
♦ 


♦ 




♦ 




0,2 - 




pan 




per ^^^^ 






gua 

♦ 


0,15 - 


chi 
♦ 




ecu 


cos 
♦ 

bra 


hon 


nic 




0,1 - 








♦ 








0,05 - 
















- 

















0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 

Coeficiente de Gini anos de educacion generacion actual (edad>=25) 
Fuente: calculado por los autores a base de datos de Latinobarometro 2005. 

La tercera interrogante importante era: «,;se puede hacer algo por la co- 
hesividad?» Esto lo abordamos de dos maneras. Primero, en esta section que- 
remos explorar la relation que existe entre los niveles de educacion en si y la 
cohesividad -la idea de que la educacion en si, tal vez sin importar el que cons- 
cientemente trabaje sobre la cohesividad, ayuda a generar cohesividad. Segun- 
do, en la tercera section de este trabajo, analizamos algunas ideas sobre como 
la calidad de la educacion esta correlacionada con la cohesividad y, en la cuarta 
section, vemos algo sobre como medir si los sistemas inculcan los valores, en 
el sentido curricular, o sobre la base del manejo democratico de las escuelas, y 
como esto puede ir explicitamente generando cohesividad, como meta social. La 
relation entre niveles de educacion y cohesividad se muestra muy claramente 
en el Grafico N° 4. 

La buena noticia es que hay una relation clara entre los grados de educa- 
tion cursados y el nivel de cohesividad. Pero, lo interesante (y la mala noticia, 
en cierto sentido) es que no es hasta la educacion universitaria, o por lo menos 
secundaria-alta, donde se nota una relation que no es solamente estadisticamente 
fuerte, sino sustantivamente fuerte, entre educacion y cohesividad. Es posible que 
esto sea resultado de una sola encuesta -Latinobarometro, pero el proyecto para 
el cual se elaboro este documento tambien trabajo con su propia encuesta y base 
de datos, ECosociAL-2007, similar a Latinobarometro y al World Values Survey, 



298 



Capitulo 7 EDUCACION Y COHESION SOCIAL 

con una muestra de unas 1.400 personas en cada uno de los siete paises. 7 ECoso- 
ciAL-2007 arroja casi exactamente los mismos resultados que Latinobarometro, 
tal como se puede juzgar sobre la base del Grafico N° 5. (A partir de ECoso- 
ciAL-2007 no es posible desagregar por afios de education en todos los paises, 
pero no es relevante, ya que los resultados son casi iguales en todos los casos.) 

Grafico N° 4 
RELACION ENTRE EDUCACION Y COHESIVIDAD 



























0,35 - 




■. y< 






„ 0.3 - 

CD 

0,2 1 


.^^^v^* 


S*yS^ ' 


1 










♦— 


— Gener. 




-S 0,15 - 










actual 




CD 














| o., - 








- - -■- - 


- Gener. 
anterior 




0,05 - 
- 






















II 1 1 1 1 1 1 III 


11111 






0123456789 10 11 


12 13 14 15 16 17 




Grados de educacion 






Relacion significativa al nivel p<0.001 







Fuente: calculado por los autores a base de datos de Latinobarometro 2005. 

Grafico N° 5 
EDUCACION Y COHESIVIDAD (VERSION 2) 















30 - 


















CD 

■o 

> 


25 - 
20 - 












































o 




































h Gen act 








o 

CD 

■a 


15 - 




































□ Gen ant 










o 

■a 

CO 

CD 


10 - 

5 - 






































<Prim Prim Seel Sec2 Sup 






Significativo al nivel p<0.001 a base de prueba Chi cuadrado 



Fuente: calculado por los autores a base de datos de ECosociAL-2007. 



7 Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Guatemala, Mexico y Peru. 



299 



POLITICAS EDUCATIYAS Y COI IESION SOCIAL EN AMERICA LATINA 



Una virtud de la base de datos ECosociAL-2007, a diferencia de Latino- 
barometro y del World Values Survey, es la mayor desagregacion de los factores 
que se pueden usar para construir estos indices de cohesividad. Por ejemplo, 
sabemos ahora, a base de ECosociAL-2007, que uno de los componentes de la 
cohesividad, la tendencia a participar en organizaciones, no siempre aumenta 
con la education: todo depende de que organization se trate. Por ejemplo, tal 
vez como ha de esperarse, la participation en organizaciones religiosas dismi- 
nuye fuertemente con la education, pero la participation en las asociaciones 
profesionales y sindicatos y (significativamente, creando un circulo virtuoso) 
asociaciones de colegios y escuelas. Esto queda ilustrado en el Grafico N° 6. 



Grdfico N° 6 
PARTICIPACION Y EDUCACION PORTIPO DE ORGANIZACION 




□ Relig 

■ Sind. prof 

■ Esc. col 



<Prim Prim Seel 

Significative a! nivel p<0.001 a base de prueba Chi cuadrado 
Fuente: calculado por los autores a base de datos de ECosociAL-2007. 



De todos los factores en el indice de cohesividad construido a base de los 
datos de ECosociAL-2007, los que mostraron mayor correlation positiva con 
la education fueron la confianza politica en general (o el sentido de obligation), 
expresada sobre la base de la tendencia a votar siempre, y la tendencia a partici- 
par en organizaciones vinculadas con colegios y escuelas. Los dos factores mas 
negativos en cuanto a la relation cohesividad-educacion fueron la tendencia a 
participar en organizaciones religiosas y el orgullo patrio. 

Otro hecho bastante interesante, que se aprecia en el Grafico N° 4, es 
que los entrevistados con un nivel de education relativamente bajo (tercer gra- 
do, por ejemplo) tienen un menor nivel de cohesividad en comparacion con 
los entrevistados cuyos padres tienen ese nivel de education (estas personas 



300 



Capitulo 7 EDUCACION Y COHESION SOCIAL 

normalmente presentan, ellos mismos, un nivel de education mas alto que el de 
sus padres). Asi, las personas cuyos padres detentan el grado de education x, ten- 
gan estas personas el grado de education que sea, muestran menos cohesividad 
que las personas cuyo propio grado de education es x, si x es relativamente bajo. 
Esta diferencia, por ejemplo cuando x=3 , es ligeramente significativa en un sen- 
tido estadistico, con p<0,10 pero p>0,05). Se advierte en el Grafico N° 5 que 
exactamente la misma relation se puede ver con los datos de ECosociAL-2007 
y Latinobarometro: la gente que en esta generation tiene el mismo nivel de 
education que gente en la generation anterior, sienten menos cohesividad, con 
exception de los niveles mas bajos y mas altos: es un patron a destacar que ya 
dos encuestas confirman. 

<;Esto implica que hay un «desgaste» en la capacidad de la education para 
impartir cohesividad? La evidencia sugiere que no. Para explorar esta posibili- 
dad en una forma mas directa, estudiamos el grado de cohesividad en funcion 
directa de la diferencia entre los grados de education de los entrevistados y sus 
propios padres, no la gente en la generation anterior con igual nivel de educa- 
tion. En el eje horizontal, en el Grafico N° 8, mostramos la diferencia entre la 
education de los entrevistados y la de sus padres. Hay algunos casos de padres 
con education universitaria e hijos sin education (-17), o varias combinaciones 
parecidas (padres con 12 grados de education e hijos con 4 (-8), etc., y, del lado 
contrario, padres sin education con hijos con education universitaria (17) o con 
4 afios de education con hijos con 12 (+8), y cualquier combination de este tipo. 
Vemos que cuando los hijos tienen mas education que sus padres, el grado de 
cohesividad sube, pero tambien, fenomeno interesante, cuando tienen menos. 
Pero en terminos estadisticos, la relation es, en general, levemente positiva, o 
chata. La forma en «U» de la grafica no nos debe confundir, ya que tanto las 
diferencias en el eje horizontal como los niveles de cohesividad en el eje verti- 
cal, no son variables continuas; cada punto en la grafica representa muchisimos 
individuos y hay mucho mas individuos a mano derecha que a mano izquierda 
en la grafica; luego, el aspecto positivo (pendiente subiendo de izquierda a de- 
recha) domina ligeramente. El tamano de las burbujas es proportional al nu- 
mero de individuos en cada nivel de movilidad educational. Al ser las burbujas 
a mano derecha mas grandes que las burbujas a mano izquierda, podemos ver 
que la movilidad es positiva. Y, al ser las burbujas a mano derecha y hacia arriba 
mas grandes que a mano izquierda hacia abajo, podemos observar que hay una 
pendiente positiva, en terminos estadisticos. No deja de fascinar el hecho de 
que, si se hace caso omiso al numero de individuos en cada «celda» del espacio 
de coordenadas, se pueda ver una «U», vale decir, que los individuos con bas- 
tante menos education que sus padres tambien tengan mayor cohesividad. Esto 
deberia ser tema para otra investigation. 



301 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COHESION SOCIAL EN AMERICA LATINA 

Los datos de ECosociAL-2007 no confirman la relacion observada en este 
grafico -pero tampoco la contradicen: simplemente no se observa relacion. 

Grdfico N° 7 
MOVILIDAD EDUCACIONAL INTERGENERACIONAL Y COHESIVIDAD 

























6 






0.40 - 


o 




■a 
cc 

> 

03 

-C 
O 
<J 
03 

■a 
o 

■a 


O 


0.30 - 

. O 

° ° 0007 


o ■ Q o- 




CD 




o 4 










--^ 








0.10 - 


















1 




-17 -12 


-7-2 3 8 13 
Educ. individuo menos educacion padres 




Relacion significativa a nivel p<0.001 







Fuente: calculado por los autores a base de datos de Latinobarometro 2005. 

Ahora bien, en general, el efecto mediante el cual las personas educadas 
son mas cohesivas, combinado con el hecho de que en America Latina ha habi- 
do un gran aumento generacional en los niveles de educacion, domina el efecto 
anteriormente mencionado que implica menos cohesividad cuando la diferen- 
cia intergeneracional es muy alta. La realidad es que, entre las personas cuyos 
padres tenian seis o menos grados de educacion, el aumento en grados com- 
pletados de una generacion a la otra ha sido de 3,8 grados, o 243%. Aun asi el 
efecto es relativamente leve. Estimando tentativamente el impacto de cuatro 
grados mas de educacion, sobre la base del Grafico N° 4, podemos ver que 
cuatro grados podran aumentar la cohesividad en, como maximo, un 0,02 (en 
una escala que va de a 1). (Tomese en cuenta que el porcentaje de personas 
que son «cohesivos» es 23%. Aumentar esto en dos puntos porcentuales a base 
de cuatro grados mas de educacion es algo, pero no gran cosa.) Esta relacion es, 
por tanto, leve. 



302 



Capitulo 7 EDUCACION Y COHESION SOCIAL 

En todo esto se podria pensar que hay un efecto generacional. Tal vez la 
gente con mayor edad es mas optimista o mas cohesiva -tal vez formaron sus 
valores en un mundo anterior al de la globalization y la penetration de medios 
de comunicacion mas globalizados. De ser esto cierto, se confundiria el efecto 
edad con el efecto education. La generation anterior es menos educada. Si es 
mas cohesiva simplemente por efecto generacional, esto podria confundir el 
efecto education. En efecto, la gente con mas edad es un poco mas cohesiva y, 
naturalmente, es menos educada. Pero esto no afecta la relation notada entre 
education y cohesividad. Para cualquier nivel de edad dado, la gente educada 
tiende a ser mas cohesiva. 8 Tambien es cierto que los efectos son multiplicati- 
vos: para una persona mayor, el ser educado redunda mas cohesividad que para 
una persona de menor edad, y entre las personas mas educadas, los mayores son 
mas cohesivos. 

Ya hemos visto que, aparte de los niveles de education alcanzados, la des- 
igualdad educational tambien guarda cierta relation con la cohesividad. La bue- 
na noticia, en este caso, es el dramatico aumento que ha habido en America 
Latina en cuanto a igualdad educational, medida esta sobre la base de los grados 
cursados. El cambio generacional experimentado ha sido realmente dramatico, 
tal como lo senala el Cuadro N° 2. 9 El cuadro muestra los coeficientes de Gini 
de los grados de education que dicen tener los entrevistados y lo que dicen los 
entrevistados tienen o tenfan sus padres. Naturalmente, hay que desconfiar un 
poco de la memoria, o del simple conocer que puedan afirmar los hijos sobre 
los grados completados por sus padres. Aun asi, los datos son impresionantes: 
se experimenta una mejoria del 37% en la igualdad de la distribution de los 
grados completados de una generation a la otra. (La distribution de la calidad, 
mas alia de la distribution de los grados completados, es un aspecto que vemos 
en otra section de este trabajo.) En la generation anterior, la distribution de 
los grados de education era mas o menos igual o peor que la distribution del 
ingreso (que oscila, y hace decadas oscila, alrededor de 0,55 en America Latina); 
hoy la distribution de los grados completados es 20 puntos porcentuales mejor 



Es importante reconocer que todos estos efectos son relativamente leves. Aun cuando estadis- 
ticamente significativos, los efectos sustantivos no son en gran medida suficientemente altos 
como para «explicar» la cohesividad. No se trata, en este trabajo, de establecer una teorfa de 
la cohesividad o de buscar una explication de la cohesividad, sino de ver si hay alguna relation 
entre la cohesividad y la education. Por ejemplo, una desviacion estandar en el nivel de educa- 
tion se asocia con 0,08 desviaciones estandar en el grado de cohesividad. Si se habla de cam- 
bios masivos, el efecto no es tan leve. Tomando en cuenta que la cohesividad «promedio» es de 
0,23, 10 afios de education estan asociados con un cambio de 0,06 en el nivel de cohesividad. 
El nivel de significatividad estadistica de las diferencias intergeneracionales entre los coefi- 
cientes de Gini no se ha medido, pero a todas luces serfa alto. 



303 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCLVL EN -AMERICA LATINA 



que la distribucion del ingreso. Esto, sin duda, tendria algun impacto sobre la 
cohesividad. El impacto se puede «leer» a simple vista en el Grafico N° 3: una 
mejoria de 20 puntos en la desigualdad educacional generaria una mejoria de 
unos 7 puntos en el porcentaje de gente que es «cohesiva». Este impacto no es 
leve, ya que el porcentaje promedio de «cohesividad» es de 22%. Un aumento 
de 7 puntos, cuando el promedio es 22, es altamente significativo. En fin, el gran 
progreso en la distribucion de la education pareceria tener un efecto mucho 
mayor sobre la cohesividad social que el aumento en los niveles promedio de edu- 
cation. Esto se debe, probablemente, a dos razones. Primero, a que la dispersion 
de los niveles promedio entre las generaciones tal vez diluye un poco la cohe- 
sividad (como vimos, si alguien se ha quedado atras en relation a la generation 
anterior en general -aunque no en relation a sus propios padres- tiene menos 
cohesividad) y, segundo, al hecho de que los niveles promedio de education en 
America Latina no han llegado a los niveles de secundaria-alta o universitarios, 
que son los niveles que parecen tener el mayor impacto (ver Grafico N° 4). 

Cuadro N" 2 
CAMBIOS GENERACIONALES EN LA DISTRIBUCION DE LA EDUCACION 





Argentina 


0,47 


0,22 


Bolivia 


0,74 


0,38 


Brasil 


0,56 


0,4 


Colombia 


0,55 


0,34 


Chile 


0,44 


0,21 


Ecuador 


0,47 


0,34 


Mexico 


0,60 


0,34 


Costa Rica 


0,53 


0,36 


El Salvador 


0,62 


0,51 


Guatemala 


0,72 


0,55 


Honduras 


0,72 


0,48 


Nicaragua 


0,74 


0,48 


Panama 


0,54 


0,31 


Republica Dominicana 


0,59 


0,39 


Paraguay 


0,45 


0,31 


Peru 


0,67 


0,37 


Uruguay 


0,41 


0,25 


Venezuela 


0,63 


0,26 



Promedio 0,58 0,36 

Fuente: calculado por los autores a base de datos de Latinobarometro 2005. 



304 



Capitulo 7 EDUCACION Y COHESION SOCIAL 

Un hecho notable en el Cuadro N° 2 es que, aunque ha habido progreso 
en los paises con enorme desigualdad educacional, como Guatemala u Hon- 
duras, en estos mismos paises la desigualdad educacional todavia esta al mismo 
nivel que la desigualdad en ingresos, lo cual vaticina que la desigualdad en la 
distribution del ingreso va a seguir siendo alta y que sera dificil aumentar la co- 
hesividad en estas sociedades. Guatemala hoy en dia tiene 25% mas desigualdad 
educacional que lo que tenia Chile hace una generacion, e igual al promedio 
de America Latina hace una generacion. Esto es, en terminos burdos, que pai- 
ses como Guatemala tienen unos 20-30 afios de retraso en relation al resto de 
America Latina en cuanto a igualdad educacional. Otro hecho que sorprende es 
que Costa Rica tenga un nivel de desigualdad absolutamente igual al promedio 
de America Latina, y que hace una generacion estaba solamente un poco mejor 
que el promedio, a pesar de su buena prensa y la perception generalizada en 
nuestro continente sobre la relativa igualdad de oportunidades en este pais. 



II. CALIDAD DE EDUCACION Y COHESION SOCIAL 

Anteriormente en este texto hemos planteado una relation empirica bastante 
clara entre los niveles de «cantidad» educacional y la igualdad de su distri- 
bution, por un lado, y las actitudes de cohesividad por otro. Esta relation se 
documenta para America Latina especificamente. Esta section da un paso mas 
adelante y se pregunta si la relation existe cuando la variable en cuestion es la 
calidad educacional. 

Los datos del programa PISA de la OCDE, en el que han participado seis 
paises latinoamericanos, brindan algunas nuevas oportunidades para ampliar 
nuestra investigation sobre el papel de la cohesion social dentro del campo de 
la economia de la education. En particular, hay tres variables en los datos de 
PISA de la coleccion de 2000 que podrian considerarse indices de la cohesion 
social, y uno de ellos se repite en la coleccion de 2003. Cinco paises latinoa- 
mericanos -Argentina, Brasil, Chile, Peru y Mexico- participaron en 2000, 10 y 
tres participaron en 2003 -Brasil, Mexico y Uruguay. La variable de interes que 
aparece en las dos colecciones es un in dice del sentido de integration («Integr.» 
mas abajo) del estudiante dentro de su medio escolar. Este indice, a su vez, esta 
basado en las respuestas a preguntas sobre si el estudiante se siento excluido, si 
se hace amigo de los demas alumnos facilmente, si se siente parte de la escue- 
la, si los otros estudiantes se llevan bien con el, y si se siente solo. El indice se 

10 En realidad, de los cinco paises, todos salvo Brasil participaron con un atraso de dos afios, es 
decir, en 2002. 



305 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



parece bastante al indice de «cohesividad» usado en la section anterior, pero 
con la diferencia de que en este caso es un indice que mide la integration del es- 
tudiante con su escuela, no su «integrabilidad» o «cohesividad» en general. Las 
dos variables que aparecen solo en la coleccion de 2000 son dos indices sobre el 
nivel de comunicacion social («Social» mas abajo), y de comunicacion cultural 
(«Cult.» mas abajo), entre el estudiante y sus padres. Se podria argumentar que 
las tres variables describen la cohesion social solo en forma indirecta. Es cierto 
que no son ideales, pero parecen ser los mas apropiados dentro de la base de 
datos de PISA y, como veremos, destacan algunos puntos interesantes sobre la 
planificacion de la education. Ademas, a nuestro conocimiento, es lo linico que 
existe sobre el tema con una base de datos rigurosa y comparativa. 

Comencemos con un pequefio analisis de la correlation entre las tres va- 
riables escogidas y otras variables importantes. El Cuadro N° 3 resume las co- 
rrelaciones calculadas a nivel del estudiante. Cada estadistica es la media simple 
entre los coeficientes de correlation por pais. 



Cuadro N" 3 
CORRELACIONES DENTRO DE RAISES 




Comm. 
Cultural 


14* 






12* 


11* 


9* 


Comm. Social 


20* 


48* 




15* 


45* 




15* 


36* 




17* 


44* 




Recursos hogar 


15* 


29* 


25* 


14* 


31* 


22* 


16* 


18* 


19* 


1* 


r 





Educ. padres 


13* 


24* 


15* 


6 


22* 


14* 


10 


14* 


10* 


12* 


18* 


19* 


Educ. privada 


9* 


12* 


9* 


-2* 





-5 


1 


1 


1 


6 


20 


10 


Alumnos/prof. 


-5 


-4 


-5 


-1 


1 


6* 


1 


3* 


2 


1 


7 


2 


Problemas 
infra. 


-6 


-8 


-8 


1 


-1 





-2 


-1 


-2 


2 





1 


Problemas mat. 


-7 


-8 


-7 


-3 


-6* 


-4 


-4 


-3 


-3 





-1 





Punt, matemat. 


15* 


19* 


14* 


15* 


11* 


14* 


15* 


13* 


12* 


-1 


-3 


_2 



Punt. Lectura 



19 



24* 



18* 



17* 



15* 



17* 



16* 



17* 



16* 



7 



18* 



9* 



* Significa que todos los pai'ses rinden un coeficiente de correlacion con el sentido del promedio, significativo 
a un nivel de p=0,05. De los 27 paises de ingresos altos en PISA 2000, se seleccionaron 10 paises frecuente- 
mente utilizados en comparaciones internacionales. 

Nota: para un pais latinoamericano (Uruguay) y otros dos paises en desarrollo se utilizaron los datos de 2003; 
para los demas se utilizaron los datos de 2000. Cada valor es el promedio (multiplicado por 100) de los coefi- 
cientes de correlacion (calculados a base de pares, no a base de casos de cada pais). 
Fuente: bases de datos de PISA 2000 y 2003 (http://www.oecd.org/pisa). 



306 



Capitulo 7 EDUCACION Y COHESION SOCIAL 

<;Cuales son las pautas sobresalientes y en que medida la evidencia sobre 
calidad va corroborando la evidencia sobre cantidad? Primero, las tres varia- 
bles que hemos escogido como representantes de la cohesion social tienen una 
apreciable correlation entre ellos (sin ser tan alta la correlation que se pueda 
argumentar que todas miden lo mismo) en los cuatro grupos de paises que he- 
mos identificado. 11 Segundo, valores altos en cuanto a las tres variables de co- 
hesion social se asocian con los indicadores tipicos de estatus socioeconomico 
(SSE) -recursos educacionales en el hogar, el nivel de education de los padres, 
matriculation en una escuela privada (solo en America Latina es esta asociacion 
claramente significativa). Esto corresponde a la evidencia sobre «cantidad» ya 
elaborada. Esta evidencia sobre «cantidad» educational y cohesividad nos se- 
nala algo consistente con la evidencia sobre calidad, pero que es nuevo: hay 
correlation positiva y estadisticamente significativa (aunque no muy alta) entre 
las mejores puntuaciones en matematica y lectura y la cohesividad social. 

Se manifiesta poca asociacion entre cohesion social y los recursos en la 
escuela. La razon alumno/maestro, la falta de infraestructura fisica («Proble- 
mas infra.») y de materiales educacionales («Problemas mat.») en la escuela no 
muestran una correlation significativa en relation con la cohesion social. Los 
paises de ingresos altos exhiben pautas particulates que parecen sugerir ciertas 
dinamicas en cuanto a la cohesion social. En esos paises es la education de los 
padres, y no los recursos educacionales en el hogar, la que va asociada con una 
mejor cohesion social. Esto podria indicar que existe un umbral, que ya han 
alcanzado los paises ricos, por encima del cual no importan tanto los recursos 
materiales, aunque sigue importando el capital humano implicado por la edu- 
cation de los padres. 

Para los paises de America Latina participantes en PISA es interesante ver 
los niveles absolutos, calculables sobre la base de PISA, en comparacion con 
otros paises. El Grafico N° 9 muestra que America Latina, con la notable ex- 
ception de Peru, parece tener estudiantes que se sienten excepcionalmente bien 
integrados en sus entornos escolares. Pero hay que tomar en cuenta un par de 
condiciones. Primero, la information usada para la composition de este indice 
esta muy arraigada en la cultura y el idioma usado, y es «autorreferente» y no 



Como punto de referenda para las correlaciones presentadas en el Cuadro N° 3, podemos 
observar lo siguiente: es tipico estudiar la correlation entre el el estatus socioeconomico y el 
logro educational. En America Latina, tomando los datos de PISA, por ejemplo, la correla- 
tion entre la education de los padres y la puntuacion en lectura es de 0,37, y entre recursos 
en el hogar y lectura es de 0,32. Estos datos no se muestran en el Cuadro N° 3, pero se 
pueden usar como punto de referenda y de comparacion. La correlation entre integration 
social («Integr.») y la puntuacion en lectura (que si se muestra en el cuadro) es de 0,19 para 
America Latina. 



307 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



medida «objetivamente». Es posible que, por ejemplo, los estudiantes latinoa- 
mericanos esten menos dispuestos, culturalmente, a admitir que se sienten so- 
los. La aparente homogeneidad de America Latina en el Grafico N° 8 es, hasta 
cierto punto, funcion de una cultura compartida. Segundo, los paises latinoame- 
ricanos muestran la mayor variabilidad, en terminos de la desviacion estandar 
del indicador, de los paises en el grafico. Se supone que esto estaria relacionado 
con el alto nivel de desigualdad de SSE en la region -en el Cuadro N° 3 vimos 
que el sentido de integracion del estudiante esta fuertemente correlacionado 
con las variables de SSE. Es decir, a pesar de los altos valores en las medias, en 
America Latina hay estudiantes que se sienten marginados. Por ejemplo, del 
95% de estudiantes en Argentina, Chile, Brasil, Mexico y Uruguay que respon- 
dieron a la pregunta sobre si se sentian solos, el 10% manifesto que si. A nivel 
nacional, la estadistica variaba entre 18% para Chile y 9% para Brasil. En Peru, 
un 23% de los estudiantes que respondieron a la pregunta se sentian solos. 

Grafico N° 8 
SENTIDO DE INTEGRACION DE LOS ALUMNOS DENTRO DE SUS ESCUELAS 



II 



I 1 



II 



I 



I 



II 



ll 



ii 



I* 



03 n > CD 
33 X 33 33 



X X > I— CD > 



— l>-or— O33C033 
C=r~ O^MCZCDo 



in 7s. c- -n c > 



O CD 
> CD 



CO 33 d O 2! 3D 



> > CO "O 



Nota: 3 signifies PISA 2003 (en vez de PISA 2000). Las barras verticales indican el intervalo de confianza de 
la media de los estudiantes (nivel de confianza es de 0,95). Se utilizaron las ponderaciones replicadas de PISA 
para tomar en cuenta la forma de la muestra. La escala del indice esta disenada para dar una media de cero 
para los estudiantes de la OCDE. 
Fuente: bases de datos de PISA 2000 y 2003. 



308 



Capitulo 7 EDUCACION Y COHESION SOCIAL 

El hecho de que los estudiantes en America Latina parezcan mas inte- 
grados, puede responder a que simplemente las escuelas en America Latina 
son mas homogeneas internamente. La variable sobre la sensation de sentirse 
integrado, en PISA, mide esta sensation en cuanto a la escuela. Si las escuelas 
en America Latina son mas homogeneas que en otros paises, entonces es posi- 
ble que este sentirse integrado sea algo un poco artificial, en el sentido de que 
depende del hecho de que las escuelas no reflejan, internamente, la variabilidad 
o heterogeneidad de la sociedad. Esto se analizo tratando de ver, por un lado, 
el coeficiente de Gini del nivel educational de los padres de los estudiantes (eje 
vertical) para cada pais, y, luego, usando el coeficiente G(0) de desigualdad, 
tratando de ver que porcentaje de la desigualdad total esta dentro de las escuelas 
y entre las escuelas en America Latina y el resto del mundo. El eje horizontal 
mide el grado de desigualdad educational de los padres que se situa entre el de 
las escuelas. Los resultados se pueden observar en el Grafico N° 9. 

Grdfico N° 9 
DESIGUALDAD TOTAL Y ENTRE LAS ESCUELAS 





0,50 - 
















0,45 - 




• TUN | 






0,40 - 




•"RJR 




CD 

■o 

03 

c 

ID 


0,35 - 
0,30 - 




• URY | MEX 




U 

CD 

o 

■a 
co 
■a 

CD 
CT 
CD 

Q 


0,25 - 
0,20 - 
0,15 - 


A-- 


i ARG BRA # 
ESP A' PER ^ 

i IDN # # # THA 

A A A * C - H - L 
AA A A 

A A HUN 

A A' A 
A 






0,10 - 
0,05 - 


A 






0,00 - 










111111 




10 


% 


15% 20% 25% 30% 35% 40% 45% 








% de desigualdad que esta entre las escuelas 




• Ameri 


a Latina 


• Otros paises en desarrollo A Europa del Este ▲ Paises de ingresos altos 













Nota: El eje horizontal se refiere a la descomposicion de la entropia generalizada (GE(0)). La cruz dentro del 
grafico identifica cuadrantes aproximados. Por ejemplo, el cuadrante de alta desigualdad en general y de un 
alto porcentaje de desigualdad situada entre las escuelas es el cuadrante a mano derecha y hacia arriba, y es en 
ese cuadrante donde se situa la mayoria de los paises de America Latina, con exception de Uruguay. 
Fuente: bases de datos de PISA 2000 y 2003. 



309 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



Los paises de America Latina y los otros cuatro paises en desarrollo son 
claramente mas desiguales que los paises de ingresos altos y de Europa del Este. 
Pero el coeficiente de Gini, que nos indica la desigualdad en general, no cuen- 
ta todo el cuento. Si nos fijamos en el eje horizontal, vemos que en los paises 
de America Latina una gran parte de la desigualdad en el SSE existe entre las 
escuelas. Confirmamos que si es posible que la sensacion de integracion que 
sienten los estudiantes latinoamericanos es un poco artificial, y se debe a que en 
America Latina mucha de la desigualdad esta entre las escuelas; dentro de las 
escuelas hay relativamente mas homogeneidad. Las escuelas en America Latina 
no «mezclan» a los estudiantes tanto como en otros paises, lo cual les permite a 
los estudiantes lograr una sensacion un poco artificial de integracion con «su» 
escuela: la escuela esta llena, relativamente hablando, de otros como ellos. Por 
otro lado, los desafios para America Latina son particulares. 

Mas arriba hemos visto que la correlation sencilla es significativa, en gene- 
ral, entre el logro educacional (la «calidad») y los factores de cohesividad. Pero 
queremos ir un poco mas lejos. El Cuadro N° 4 muestra, para un caso especifico 
(Peru), que esta relation bivariada entre integracion social y logros academicos 
persiste aun en un contexto multivariado. Mas aun, en terminos de significado 
estadistico, este aspecto de cohesividad domina sobre otros factores tradicio- 
nales en cuanto a su impacto sobre el logro educacional. Si no queremos pecar 
de buscar causalidad donde tal vez no la hay, digamos mas modestamente que 
la correlation entre la cohesividad y la calidad domina a las otras correlacio- 
nes, mas tradicionales, entre insumos y calidad. Esto nos parece interesante en 
cuanto a sus implicaciones para el desarrollo de la calidad en America Latina. 

Cuadro N" 4 
FUNCION DE PRODUCCION BASICA PARA PERU 





4429 

0,313 

Puntnacion en ledum 

Estad. T 


Constant 


290,8 


12,26 


Comm. cultural 


-2,81 


-3,31 


Comm. social 


3,54 


3,56 


Integracion 


15,16 


17,15 


Horas/afio 


0,02 


1,13 


Recursos hogar 


6,58 


8,71 


Educ. padres 


12,48 


14,13 


Educ. privada 


57,08 


7,53 


Alumnos/prof. 


1,59 


4,29 


Problemas infra. 


-1,43 


-0,46 


Problemas mat. 


-18,51 


-6,42 



Fuente: elaborado a base de datos de PISA 2000. 



310 



Capitulo 7 EDUCACION Y COHESION SOCIAL 

Los resultados del Cuadro N° 4 pueden resultar dificiles para interpre- 
ter para algunos que tienen que tomar decisiones politicas en el gobierno 
de la educacion. El siguiente grafico intenta presentar los resultados de las 
cinco aplicaciones del modelo en los cinco paises de una forma mas sencilla. 
El grafico representa la mejora en terminos de puntuaciones en lectura que 
se esperaria, sobre la base de los resultados obtenidos, si el valor medio de 
la variable explicativa mejorara hasta el valor del percentil nonagesimo. Por 
ejemplo, el valor medio del indice de integracion para Argentina es 0,18, pero 
los estudiantes mas integrados (en el percentil nonagesimo) llevan un valor 
en el indice de 1,45. Si todos los estudiantes en Argentina alcanzaran ese ni- 
vel de 1,45 (claramente una meta muy ambiciosa), ^cual seria la mejora en la 
puntuacion de lectura? El modelo indica que la puntuacion media en lectura 
subiria a 10,6; es decir, aumentaria de 417 a 428 (el Grafico N° 10 da una idea 
de la importancia de tal mejora). El grafico nos dice que la variable sobre la 
integracion del estudiante rinde bien dentro del modelo y tiene asociaciones 
independientes con el rendimiento en lectura que son iguales o mayores a 
las asociaciones de las otras dos variables de cohesion social. Ademas, esta 
variable muestra asociaciones comparables con algunos de las variables de 
recursos educacionales -por ejemplo en Chile (datos no mostrados, pero es- 
timados para este trabajo) tiene igual preponderancia que la variable sobre 
recursos educacionales en el hogar. En los cinco paises tiene mayor peso que 
la variable sobre la infraestructura fisica de la escuela. En el caso de Peru, la 
importancia de la variable sobre la integracion del estudiante en la escuela es 
especialmente sobresaliente. 

Cabe destacar que hay que interpretar estas asociaciones con mucho cui- 
dado, pues aunque es muy concebible que los recursos en el hogar causen un 
mejor rendimiento, es poco probable que la causalidad en el caso del sentido 
de integracion del estudiante corra solo en esta direction. Es mas probable que 
el sentido de integracion y el rendimiento tengan una causalidad bidireccional. 
No obstante, el mero hecho de que esta variable sea significativa en el modelo 
que hemos construido, sugiere fuertemente que los factores de cohesion social 
merecen mas atencion en los modelos sobre la production de la educacion y en 
la polftica de calidad educacional. Concretamente, aunque una falta de mate- 
riales educacionales en las escuelas de manera clara impide la rendition escolar 
(especialmente en paises como Peru y Argentina, segiin el Grafico N° 10) y 
merece una atencion seria por parte de los planificadores de la educacion, pro- 
gramas de intervention dirigidos hacia la mejora de elementos menos tangibles, 
como el sentido de integracion del alumno en su escuela, parecen merecer un 
enfoque politico de igual peso. 



311 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



GrdficoN°10 
EFECTOS CONDICIONALES SOBRE EL LOGRO EN LECTURA 



50 



40 - 



30 



20 - 



10 - 




■ Comni. cultural 

■ Comm. social 

□ Integracion 

■ Recursos hogar 

■ Educ. padres 

□ Educ. privada 

□ Problemas infra. 

■ Problemas mat. 



Fuente: elaborado a base de datos de PISA 2000. 



En la seccion sobre «cantidad educacional» y cohesion mostramos una 
relacion (un poco debil) entre la desigualdad educacional y la cohesividad. Tam- 
bien vimos que la igualdad en cuanto a «cantidad» educacional ha mejorado 
muchisimo de la generacion anterior a la actual. Con los datos de calidad apre- 
ciaremos algo parecido, mas abajo. Sin embargo, resulta importante enfatizar 
que el problema de la desigualdad de los logros nos parece, en si mismo, un 
problema relevante que no se ha abordado de manera suficiente en America 
Latina, que probablemente se relacione con la cohesividad. 

Nos limitaremos en el resto de esta seccion (de ahora en adelante) a un 
analisis de valores a nivel de pais. La relacion, a nivel del pais, y enfocan- 
donos por el momento en America Latina, entre nuestros indicadores PISA 
de cohesion social y otras variables confirman lo que vimos antes, al mismo 
tiempo que amplia el discurso. La cohesion social, como se ve reflejada en la 
variable sobre el sentido de integracion del alumno, tiene una relacion posi- 
tiva y sustantiva con el SSE, medido por la variable PISA de recursos en el 
hogar (una correlacion entre individuos de 0,58, considerando solo los seis 
paises latinoamericanos). El bienestar economico parece capaz de «comprar» 



312 



Capitulo 7 EDUCACION Y COHESION SOCIAL 

la cohesion social, segiin los datos de PISA. En cambio, si intentamos hallar 
una correlacion negativa entre la cohesion social y la desigualdad educational, 
en terminos de cantidad de education (mas desigualdad va asociado con me- 
nos cohesion social), no la encontramos en los datos de PISA. De hecho, la 
correlacion (en America Latina, a nivel de pais) entre la desigualdad en los 
afios de education de los padres y la cohesion social (sentido de integration) 
es ligeramente negativa (-0,23). Antes, usando los datos de Latinobarometro, 
habiamos encontrado solo una relation debil entre cohesividad y desigualdad 
educational, midiendo esta ultima en cuando a cantidad. Sin embargo, un ana- 
lisis de la relation entre la desigualdad educational, en terminos de su calidad, 
y la cohesion social muestra que la relation es muy clara. Es posible que las 
variables de «cantidad» no reflejen muy bien lo que ocurre en una sociedad y 
simplemente no predicen, tan bien como las variables de «calidad», los efectos 
socioeconomics de la education -esto, naturalmente, es un debate antiguo 
(ver por ejemplo Hanushek y Woessman 2007). La correlacion entre la des- 
igualdad en puntuaciones y el sentido de integration del alumno es de -0,67 
para Matematica y -0,42 para lectura. Pero lo que realmente sobresale es la 
fuerte correlacion positiva entre la puntuacion media del pais y la cohesion 
social, de 0,76 y 0,86 para Matematica y lectura, respectivamente. La calidad 
del capital humano, y su igualdad, parecen ser importantes factores detras de 
la cohesion social. 

Dada la importancia de estas dinamicas, merece la pena enfocarse un 
poco en la relation entre la puntuacion media y su desigualdad. El Grafico 
N° 11 ofrece un cuadro de esta relation en referenda a 29 paises en PISA. 
El coeficiente de correlacion es de -0,82 y el de regresion es de 0,67. Queda 
muy claro que son los paises que rinden peor en general en las pruebas de 
PISA los que tienen la mayor desigualdad educational. La pauta nos permi- 
te identificar unas excepciones. En America Latina, el caso de Argentina se 
destaca. Aunque Argentina rinde una media en matematica parecida a la de 
Chile y Mexico, muestra una desigualdad mucho mayor que la de los otros 
dos paises, y mayor aun que la de Brasil. En cierto sentido, Argentina no 
«deberia» tener tanta desigualdad educational, y el tema parece merecer una 
atencion especial por parte de los planificadores de la education en Argenti- 
na. Mexico, en cambio, muestra un nivel de igualdad exceptional en relation 
a su puntuacion media. En parte, esto podria atribuirse a la relativa baja co- 
bertura del sistema escolar en Mexico con respecto a jovenes de 15 afios (el 
enfoque de PISA), lo cual resulta en un grupo de alumnos mas homogeneo, 
dado que suelen ser los alumnos con un nivel de SSE mas bajo quienes se ven 
excluidos del sistema. 



313 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



GrdficoN°ll 
DESIGUALDAD Y PUNTUACIONES EN MATEMATICA 



Ol 










• per 








CO 




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CD 




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♦TUN ♦ THA\ 

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#MEX \. 


♦AUS 




o _ 




♦ ESP 


♦fR4g*^ 

♦ CAN»K9RJ 


PN 


300 


II 
350 400 450 500 


550 








Puntuacion media en Matematica 





Nota: el eje vertical se refiere al coeficiente de Gini. 
Fuente: elaborado a base de datos de PISA 2000 y 2003. 



En el Grafico N° 12 se puede apreciar tan to el nivel general de rendi- 
miento escolar como el nivel de desigualdad de los seis paises latinoamericanos 
de PISA en un contexto mas global, especialmente en cuanto a otros paises en 
desarrollo. El grafico se elaboro usando no solo las dos bases de datos de PISA 
(2000 y 2003), sino tambien los datos de TIMSS de 2003 y sobre el rendimien- 
to en 8° grado de la escuela. Solo un pais latinoamericano, Chile, participo en la 
ronda de TIMSS de 2003. Chile y cinco paises mas que habian parti cipado en 
PISAy en TIMSS sirvieron de «puentes» para permitir un ajuste a los datos de 
TIMSS, con la finalidad de que tuvieran la misma escala que PISA. 

Cada quintil de alumnos, representado en el eje horizontal del Grafico 
N° 12, contiene una quinta parte de todos los participantes (ponderados) de 
PISAy TIMSS incluidos en este analisis. La categorizacion de los individuos 



314 



Capitulo 7 EDUCACION Y COHESION SOCIAL 

se hizo a nivel global, no dentro de cada pais, y por lo tanto no aparece, por 
ejemplo, el quintil 1 (que tiene el SSE menor) en el caso de Japon, y tam- 
poco aparece el quintil 5 en el caso de Ghana. Para esta categorization, se 
utilizaron variables sobre el hogar del alumno (incluido el nivel de educacion 
de los padres). En el eje vertical se indica la puntuacion media de cada quintil 
en cada pais. La relation fuerte entre el SSE y el rendimiento escolar dentro 
de cada pais se nota claramente en la inclination positiva de cada curva. Pero 
lo que tambien es notable, es la gran diferencia entre grupos de alumnos de 
SSE similares en diferentes paises. De hecho, hay varios casos donde se po- 
dria decir que ser rico en un pais trae menos ventajas educacionales que ser 
pobre en otro pais. Por ejemplo, los alumnos del quintil 5 en Peru alcanzan 
puntuaciones en Matematica que son inferiores a las puntuaciones del quintil 
1 en Uruguay. Evidentemente, mas alia de la fuerte influencia del SSE dentro 
de cada pais, hay efectos-pais especificos que determinan donde en la escala 
de rendimiento se situa el alumno. Estos efectos incluirian, particularmente, 
las politicas educacionales, como se organizan los docentes y factores histo- 
ricos como los idiomas del curriculo y de los alumnos. Es importante tomar 
en cuenta que aunque el nivel de desarrollo economico ejerce una influencia 
sobre la calidad de la educacion (todos los paises desarrollados estan en la par- 
te superior del grafico), las restricciones economicas no constituyen barreras 
insuperables. Hay muchos casos donde, por ejemplo, el producto interno bru- 
to per capita no predice el rendimiento escolar. Malasia tiene puntuaciones 
mejores que los Estados Unidos, Indonesia rinde mejor que Brasil y Egip- 
to es superior a Arabia Saudita. Esto se explica en gran parte por la eficacia 
de las politicas educacionales del pais. Pero el grafico no solo indica que los 
gobiernos pueden hacer algo, sino que indica algunos puntos clave sobre lo 
que hay que hacer. El enfasis que se da al mejoramiento de la educacion de 
los pobres y marginados en muchos paises en desarrollo es obviamente im- 
portante. Habiamos visto antes como una alta desigualdad en el rendimiento 
va asociada con puntuaciones medias mas bajas. Pero al mismo tiempo, el 
Grafico N° 12 muestra como cada pais, en todos sus niveles de SSE, funciona 
como un conjunto. Subir la curva implica subir el rendimiento del sistema 
educativo del pais en su totalidad, en todos los niveles de SSE. Expresado de 
otra manera, hay que entender, por ejemplo, cuales son los obstaculos que no 
permiten que los alumnos brasilenos, de todas las clases sociales, lleguen al 
nivel de rendimiento de, por ejemplo, Turquia o Uruguay. La pobreza es parte 
del problema, pero no hay que olvidar los problemas sistematicos que afectan 
integramente al sistema educativo. 



315 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



GrdficoN°12 
RENDIMIENTO ESCOLAR Y SSE POR PAIS 1 




2 3 

Quintiles de SSE de alumnos 



Nota: los seis pai'ses latinoamericanos estan representados por las li'neas mas gruesas. Algunos pai'ses de ingre- 
sos altos y de Europa del Este se incluyeron en el Cuadro N° 3 fueron excluidos en este grafico para mejorar 
su legibilidad. 
Fuente: bases de datos de PISA 2000 y 2003, y de TIMSS 2003 para el 8° grado (http://timss.bc.edu). 



El ajuste de los datos de TIMSS para que conformaran con la estructura de PISA se realizo 
siguiendo los siguientes pasos. Primero, se eligieron seis paises bastante diferentes que tertian 
datos a los dos lados y que servirian como puentes entre las dos bases de datos. Estos fueron 
IDN (Indonesia), AUS (Australia), JPN (Japon), BGR (Bulgaria), HUN (Hungria) y CHL 
(Chile). Usando estos seis puentes, se ajusto la distribution de los alumnos TLMSS a traves de 
sus percentiles de SSE, para que la escala de SSE conformara con la de PISA. Luego, se ajusto 
tanto la media como la pendiente de la curva de cada pais TIMSS, usando los pai'ses puentes y 
tomando en cuenta que los ajustes podian variar segun la media original de TIMSS. 



316 



Capitulo 7 EDUCACION Y COHESION SOCIAL 

Para finalizar este analisis, el Graflco N° 13 ofrece un resumen del gra- 
fico anterior, usando las regiones mundiales utilizadas en los informes de la 
Education Para Todos de la UNESCO. America Latina, situada por encima 
de Africa Subsahariana, pero por debajo de los Estados arabes, surge como una 
region con desafios particularmente grandes en el campo de la calidad de la 
education. Tomando en cuenta la alta correlation entre calidad educational y 
cohesion social, es factible concluir que los esfuerzos para mejorar la cohesion 
social deberian enfocarse, en gran parte, en la calidad del servicio que brindan 
las instituciones educacionales en America Latina. 



GrdficoN°13 
RENDIMIENTO ESCOLAR Y SSE POR REGION MUNDIAL 



£ 
a 
*•> 
re 

c 

(D 

i/> 
a 
c 
o 
o 
re 

*-> 
c 

Q. 



600 



550 - 



500 - 



450 



400 



350 



300 



250 - 



200 




Pacrfico i 

America- del N./Europa Occ. (7) 
"&jrijpa;Cent./0'iental (9) 

As^Oriental (6) 



ia Mer. y Occ. (2) 



America Latina (6) 



f rica Subsahariana (3) 



12 3 4 5 

Quintiles de SSE de alumnos 

Nota: los mimeros en parentesis se refieran al numero de pai'ses por region utilizados. Las curvas son ponde 

radas segun el tamano de las poblaciones de estudiantes. 

Fuente: bases de datos de PISA 2000 y 2003, y de TIMSS 2003 para el 8° grado. 



317 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



III. £PUEDEN LOS SISTEMAS EDUCACIONALES «MANUFACTURAR» Y MEDIR 
EL LOGRO DE LA COHESION SOCIAL? 

Japon es tal vez el ejemplo canonico de un pais con alta cohesion social. En 
paises como este, ^como se logra esa cohesion y que tiene que ver el sistema 
educacional con esto? En el caso de Japon, y sin pretender generalizar sobre 
la base de un trabajo de este tipo, vemos que en su simpatico libro, Learning 
to Bow, el maestro estadounidense Bruce Feiler no nos deja dudas: en Japon, 
la cohesion se manufactura, consciente y efectivamente, aunque, claro esta, la 
sociedad se presta, exogenamente, a este proceso. ^En que medida parece que 
esto sea cierto oposible en otros paises? 

En las siguientes paginas exploramos posibles rutas hacia una sociedad 
cohesiva, usando el contexto educacional como concepto organizador. Como 
estudios de casos destacamos la organization del sistema educacional de tres 
paises de interes: Cuba, Chile y Brasil. Una revision del contexto historico y 
construction social de cada uno de estos paises esta completamente fuera del 
alcance de este ejercicio. Sin embargo, algunos trabajos previos sobre la educa- 
tion en estos paises nos ayudan a destacar aspectos iluminadores sobre la oferta 
educativa y el nivel de cohesion social en las sociedades cubanas, chilenas y 
brasileras. 

Dentro de la ciencia politica, se han definido dos posibles caminos para 
la creation o el fomento de la cohesion social (Green et al. 2003, 2006). De 
acuerdo con la tradition sociodemocratica, se puede obtener cohesion social 
a traves de la construction de valores compartidos y el fomento del senti- 
miento comunitario con desafios y objetivos en comun (Maxwell 1996). En 
esta perspectiva, el sector publico y sus instituciones (education, salud, etc.) 
tienen un papel fuerte y activo en la promotion de la cohesion social, espe- 
cialmente a traves de la reduction de desigualdad. (Aunque, como hemos 
visto mas arriba, cohesion e igualdad no son, empiricamente, la misma cosa.) 
El otro camino o alternativa es mas liberal y se enfoca en los derechos indivi- 
duals y el acceso a los mercados. En este contexto, el papel del gobierno es 
asegurar la presencia de mecanismos democraticos de resolution de conflic- 
tos (por ejemplo, un sistema juridico mas transparente). La cohesion social 
en esta construction es un proceso que no necesariamente implica valores 
compartidos, sino expectativas y esperanzas compartidas sobre la base del 
crecimiento economico. 

La decision de optar por mecanismos «solidarios» versus «individualis- 
tas» para aumentar la cohesion social depende de la orientation politica de 
cada pais. En America Latina, algunos gobiernos han intentado seguir la ruta 
«solidaria» a traves de la inversion en su sistema educacional. Tal vez el caso 



318 



Capitulo 7 EDUCACION Y COHESION SOCIAL 

mas destacado en terminos de su compacto social en el ambito de educacion 
es Cuba. Desde la decada de 1960, la educacion ha sido el principal vehiculo 
de transmision de los valores del gobierno cubano, o lo que el gobierno cuba- 
no quisiera fuesen los valores de la sociedad. Entre los ejemplos de politicas 
y programas educacionales que han servido para fomentar la cohesion social 
en Cuba se cuenta: la campana de alfabetizacion de los afios sesenta, que tuvo 
como proposito la aproximacion de los grupos marginados con la sociedad mas 
privilegiada (Fagan 1969), y el esfuerzo para minimizar la inequidad entre las 
escuelas urbanas y rurales y expandir la educacion universal hasta secundaria 
(Carnoy y Werthein 1980). 

El sistema educacional cubano ha mostrado que es posible entregar edu- 
cacion de calidad para todos los miembros de una sociedad: el exito cubano en 
la primera prueba LLECE fue el foco de mucha atencion y estudio (LLECE 
1998; Carnoy et al. 2007). Cohesion social y total centralization de las deci- 
siones en el ambito educacional han sido metas explicitas del gobierno cubano 
desde el principio de la revolucion. Como se ha sefialado arriba, la reduction 
en las desigualdades tiende, de por si, a aumentar la cohesion. Pero, ademas, 
en Cuba se «manufactura» la cohesion de forma consciente: el curriculo de 
educacion civica se destaca por su enfasis sobre la importancia del bienestar de 
la sociedad. La politica educativa define la educacion para la ciudadania como 
algo que «integra la educacion civica, la educacion sobre valores morales y el 
trabajo politico ideologico con el proposito de apoyar la continuidad del pro- 
yecto de la revolucion y fortalecer la democracia socialista» (Acosta 2005). Sus 
objetivos explicitos incluyen «respeto por si mismo y en las relaciones con su 
familia, maestros, companeros y demas personas que le rodean; mostrar afecto, 
honestidad, honradez, modestia, cortesia y solidaridad» (Acosta 2005:32). Sin 
entrar (mucho) en el debate politico-ideologico sobre si lo siguiente es «co- 
rrecto» o no, varios estudios documentan el papel del gobierno cubano en la 
promotion de la idea que el bienestar de la sociedad, en terminos colectivos, es 
mas importante que el del individuo (Aguirre 2002; Cruz-Taura 2003). De he- 
cho, el curriculo cubano es parte importante del proceso de «indoctrinacion» 
de la sociedad cubana en esta idea colectiva y en los principios de la revolucion 
(Gomez 2003). 

Muchos paises en America Latina han intentado seguir un camino mas 
liberal sobre la base de las ideas del mercado. El pais que ha sobresalido por 
su orientation hacia las politicas del mercado liberal es Chile, que durante las 
decadas de 1970 y 1980 implemento las recomendaciones de economistas for- 
mados en la tradition liberal de la Universidad de Chicago (Gove 1997). Su 
programa estaba ligado directamente a las teorias de capital humano y la forma- 
tion del individuo. La formation basica ciudadana para la participation social 



319 



POLITICAS EDUCATIYAS Y COI IESION SOCIAL EN AMERICA LATINA 



fue la meta expresada por los disenadores del plan del gobierno chileno, pero 
su realization ocurrio a traves de la introduction del mercado y la descentrali- 
zacion del sistema educacional. Escuelas privadas (subvencionadas) y publicas 
(gerenciadas por unos 300 municipios) reciben el mismo financiamiento del 
gobierno central (calculado sobre la base de la asistencia de los alumnos) para 
el funcionamiento de sus escuelas (McEwan y Carnoy 2000). Muchas de esas 
politicas siguieron en pie despues de la llegada de los gobiernos democraticos, 
aunque tambien se implantaron nuevas politicas orientadas a mejorar el acceso 
y suplir deficiencias (Jornada completa, programa P900, etc.). Comparado con 
el sistema cubano, el sistema educacional chileno es descentralizado y orien- 
tado al exito individual. Si bien sin duda Chile ha alcanzado altos grados de 
acceso a la education, esto choca con los niveles de cohesividad relativamente 
bajos observados sobre la base de nuestro indice. 

La experiencia de Brasil con la creation de la cohesion social a traves de su 
sistema educacional se puede situar al medio de estos dos extremos. Brasil es un 
pais altamente descentralizado, desigual y heterogeneo. Al ser el pais mas gran- 
de de America Latina, su gran tamano casi garantiza la heterogeneidad -Brasil 
esta divido geografica, economica y racialmente, y no es heterogeneo solamen- 
te en el sentido cultural o geografico, sino que, al ser un pais federal con una es- 
tructura bastante clara de niveles de gobernabilidad (municipio, estado y nivel 
federal), tambien posee heterogeneidad estructural. Tales son las divisiones, que 
un economista brasileno jocosamente propone rebautizar su pais como «Bel- 
India», porque partes de la sociedad viven con el estandar de Belgica y otros, los 
mas pobres, con el de la India (de Moura Castro y Cabrol 1998). 

La expansion de la education en Brasil ha sido lenta: tan recientemente 
como en 1980, la tasa neta de matricula de education primaria rondaba recien el 
60%, cuando el promedio para America Latina y el Caribe ya andaba alrededor 
del 100% -un atraso realmente notable, sobre todo porque el ingreso per capita 
de Brasil es, y ha sido por muchas decadas, bastante mas alto que el promedio 
en America Latina. En los anos noventa el sistema educacional fue expandido 
fuertemente, llegando a niveles casi universales (98% en education primaria). 
Sin embargo, el papel del gobierno central es minimo en comparacion con los 
otros casos destacados arriba: la education preuniversitaria esta controlada y 
financiada por 27 sistemas estatales y mas de 5.600 sistemas municipales. No 
sorprende, tal vez, que Brasil tenga el mas bajo valor en el indice de cohesividad 
elaborado para este trabajo. 

Esta heterogeneidad estructural del sistema brasileno ha sido fuente de 
desigualdad dentro del sistema: hasta los anos ochenta los gastos per capita de 
algunos municipios eran 10 veces mayores que los de otros. Con la creation 
del FUNDEF en 1998, el gobierno federal establecio un nivel minimo de 



320 



Capitulo 7 EDUCACION Y COHESION SOCIAL 

financiamiento por alumno; su impacto se tradujo en minimizar estas discre- 
pancias y ayudar a los sistemas educacionales mas carentes (especialmente en 
el noroeste del pais). En afios recientes, la creation del programa Bolsa Escola 
(hoy Bolsa Familia) para ayudar a que las familias pobres mantengan a sus hijos 
matriculados en la escuela, ha sefialado una nueva direction del Estado, y se 
observa que las expectativas de estas familias pobres son altas. En un estudio 
de mil familias en el nordeste de Brasil, un 96% de los padres entrevistados 
queria que sus hijos ingresasen a la education superior. Actualmente alrede- 
dor de 10% tiene esta oportunidad. Hemos visto mas arriba que la cohesion 
social parece depender de la igualdad educational y del acceso, en promedio, 
a niveles relativamente altos de education. Es posible que, dado que Bra- 
sil ha logrado la universalizacion de la education basica tan recientemente, 
y todavia tiene bastante desigualdad, depender estrictamente del progreso 
en el acceso y la igualdad implicaria que tomara mucho tiempo aumentar la 
cohesion social. 

Estos ejemplos muestran algunas de las direcciones divergentes que va- 
rios paises han tornado en sus sistemas educacionales, en cuanto a la organiza- 
tion y financiamiento, pero nos dice poco sobre como se enfrenta el problema 
de la cohesion social a traves del curriculo. La forma tipica de abordar esta 
cuestion es, naturalmente, a traves del curriculo, especialmente en Education 
Civica e Historia. A diferencia, sin embargo, de cuestiones relativamente sen- 
cillas (pero aun asi desafiantes) como Lenguaje o Matematica, la transmision 
de la Education Civica varia mucho entre paises y no tiene un lugar bien esta- 
blecido en el curriculo international. Dentro de un pais, la Education Civica 
puede ser enseiiada como un tema especifico (bajo el nombre de Historia, 
Politicas Piiblicas, o incluso con el nombre de Education Civica) o bajo un 
principio integrador en los temas tradicionales impartidos en un curriculo na- 
tional (Lehmann 2004). Esta variation dificulta la medicion de la Education 
Civica entre paises, pero algunas organizaciones lo han intentado, tal como 
describimos mas abajo. 

Con tantas maneras y esfuerzos para fomentar la cohesion social, es impor- 
tante entender si realmente podemos medir lo que hacen los sistemas educacio- 
nales en este sentido, tanto en el sentido de conocimientos como de actitudes. 
La iniciativa mas grande de medir la cohesion social, o, tal vez, mejor, el cono- 
cimiento sobre la cohesion y los valores civicos, es la del Estudio International 
de Civica, que ha sido realizado dos veces por la Asociacion International para 
la Evaluation de la Calidad de Education (IEA por sus siglas en ingles). La pri- 
mera prueba se realizo en 1971 con la participation de nueve paises: Alemania 
Federal, Finlandia, Irlanda, Israel, Italia, Paises Bajos, Nueva Zelanda, Suecia y 
Estados Unidos. La segunda prueba fue en 1995, esta vez con la participation 



321 



POLITICAS EDUCATIYAS Y COI IESION SOCIAL EN AMERICA LATINA 



de 28 paises, entre ellos Colombia y Chile de America Latina. Tambien inclu- 
yo 1 1 paises del antiguo bloque socialista: Bulgaria, Republica Checa, Estonia, 
Eslovaquia, Hungria, Latvia, Lituania, Polonia, Rumania, Rusia, Eslovenia, na- 
ciones que estaban en transition a la democracia. El resto, 15 paises, incluyo 
algunos participantes antiguos y otros nuevos del «primer» mundo: Alemania, 
Australia, Belgica (francesa), Chipre, Dinamarca, Finlandia, Grecia, Inglaterra, 
Hong Kong, Italia, Noruega, Portugal, Suecia, Suiza y Estados Unidos. El estu- 
dio abarco 90.000 jovenes de catorce afios, 10.000 profesores y 4.000 directores 
de escuela. 

La decision de hacer un Segundo Estudio Internacional de Civica fue to- 
mada por el IEA sobre la base de los multiples cambios experimentados en 
el mundo entre la decada de 1970 y el fin de siglo: la globalization, el multi- 
culturalismo, las transiciones en la Europa Oriental y Asia Central, la perdida 
relativa del poder de los Estados nacionales en la mediation de los sentidos de 
la vida cultural, los cambios en la position y en el papel de la juventud y otras 
cuestiones (Restrepo et al. 2001). 

La prueba tiene como proposito medir las maneras en que los jovenes 
estan preparados para ser ciudadanos en una democracia. Las categorfas de 
la prueba incluyen conocimiento global, actitudes referentes a la democracia, 
identidad national, cohesion social y diversidad, entre otros. Los resultados de 
los dos paises latinoamericanos estan debajo de la media internacional -de he- 
cho, en la cola, como se sefiala en el Cuadro N° 5. 

Ahora bien, desafortunadamente este cuadro nos sefiala tambien un 
problema fundamental: si bien los jovenes tienen conocimientos sobre ci- 
vica y democracia, y aun si esto se puede lograr a traves no solamente de 
la education (como lo argumentan las secciones II y III), sus actitudes no 
necesariamente cambian. Asi, las correlaciones entre los paises de los datos 
en las columnas 2 y 3, y 2 y 4, en el cuadro, son solamente de 0,37 (aunque 
p<0,l) y -0,11 (no significativa). Entre el conjunto de paises en este estudio 
del IEA y los del estudio del World Values Survey (WVS) hay una inter- 
section de 22 paises. Al igual que resulta un poco preocupante la falta de 
correlation dentro de las columnas del Cuadro N° 5, resulta ligeramente 
preocupante el que ninguna de las tres columnas del mencionado cuadro 
tenga una correlation significativa con la variable «confianza» del WVS. 
Evidentemente, como se explico en torno a los trabajos de Green et al. 
(2003, 2006), no es sencillo medir estas cosas, y en la relation entre cono- 
cimientos y actitudes reales, y entre ambos y las practicas reales hay una 
gran brecha. Esta debe preocupar a los disefiadores de curriculos: si bien los 
conceptos se pueden ensefiar con relativa facilidad, aparentemente cambiar 
las actitudes y las practicas es otra cosa. 



322 



Capitulo 7 EDUCACION Y COHESION SOCIAL 

Cuadro N" 5 
CONOCIMIENTO YACTITUDES SOBREVALORES CIVICOS 









■ . -.: 


Polonia 


111 


88 


57 


Finlandia 


109 


87 


45 


Chipre 


108 


95 


82 


Grecia 


108 


86 


79 


Hong Kong 


107 


80 


78 


Estados Unidos 


106 


85 


59 


Italia 


105 


80 


65 


Repiiblica Eslovaquia 


105 


93 


40 


Noruega 


103 


87 


68 


Repiiblica Checa 


103 


65 


28 


Australia 


102 


85 


62 


Hungria 


102 


91 


46 


Eslovenia 


101 


84 


68 


Dinamarca 


100 


91 


51 


Promedio internac. 


100 


80 


59 


Alemania 


100 


67 


54 


Federation Rusa 


100 


82 


56 


Inglaterra 


99 


80 


57 


Suecia 


99 


75 


42 


Suiza 


98 


55 


55 


Bulgaria 


98 


58 


51 


Portugal 


96 


88 


74 


Belgica francesa 


95 


69 


47 


Estonia 


94 


68 


41 


Lituania 


94 


80 


49 


Rumania 


92 


82 


73 


Latvia 


92 


71 


57 


Chile 


88 


74 


85 


Colombia 


86 


87 


79 



Fuente: Torney-Purta et al. (2001:7, 9). 

Los resultados especificos por subarea, por pais, se presentan en el Cua- 
dro N° 6 mas abajo. Consistente con lo encontrado en el Cuadro N° 5, con la 
exception de Estados Unidos y Polonia, hay poca consistencia entre los com- 
ponentes de la prueba. Este resultado ha sido usado por educadores y investi- 
gadores para tratar de entender como elaborar curriculos de Education Civica, 
con sugerencias para procesos parti cipativos para jovenes dentro de la escuela 
(Torney-Purta y Amadeo 2004) y tratando de tomar en cuenta los componentes 



323 



POLITICAS EDUCATlVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



especificos. Uno de los hallazgos mas importantes de este estudio, al igual que 
el del estudio de Finkel y Ernst (2005) mas abajo, es que la modelacion de 
los comportamientos, y no solamente la transferencia cognitiva del curriculo 
por parte de las escuelas, vale mucho a la hora de inculcar actitudes y valo- 
res en los jovenes -claro, esto no es mas que una forma de «cientificar» el 
sentido comun. 

Cuadro N" 6 
RELACION ENTRE COMPONENTES DEL CONOCIMIENTO CIVICO 



^2£2 


^^21m»S v/twjm/ 


Australia 


T T 


A A 


Belgica ▼ 


T T 




Bulgaria 


A 


T T T 


Chile t 


A A 


A T 


Colombia ▼ 


A A 


A 


Chipre A 


A A 


AAA 


Republica Checa A 


T T 


T 


Dinamarca 


T T 


ATA 


Inglaterra 


T T 


T A 


Estonia ▼ 


T 


T T T 


Finlandia A 


T T 


A 


Alemania 


T T 


T A 


Grecia A 


A 


A A 


Hong Kong A 


A 


A T 


Hungria 


T 


T T 


Italia a 


A T 


T 


Latvia ▼ 


A 


T T T 


Lituania ▼ 


A T 


T T T 


Noruega A 


T T 


AAA 


Polonia A 


A A 


A 


Portugal T 


A A 


T A 


Rumania ▼ 


A A 


T 


Rusia 


T 


T T 


Eslovaquia a 


A T 


ATT 


Eslovenia 


T 


T T 


Suecia 


T T 


A A 


Suiza 


T T 


ATA 


Estados Unidos ± 


A A 


AAA 



A Promedio del pais significativamente mas alto que el promedio international. 
T Promedio del pais significativamente mas bajo que el promedio international. 

Nota: IEA Estudio de Education Civica, poblacion de jovenes de 14 anos probados en 1999. 
Fuente: Amadeo et al. (2002:166). 



324 



Capitulo 7 EDUCACION Y COHESION SOCIAL 

A nivel especificamente latinoamericano, podemos encontrar pocas ins- 
tancias de medicion del logro en cuestiones de valores y cohesividad. Un caso 
interesante es las Bahamas. En este pais, el curriculo, se supone, (i) prepara a los 
jovenes ciudadanos con un conocimiento sobre su pais, (ii) estimula el nacio- 
nalismo, (iii) desarrolla un autoconcepto positivo, (iv) promueve la democracia, 
(v) estimula una preocupacion sobre el medio ambiente, (vi) ensefia valores 
institucionales y (vii) estimula la cooperation regional y global. La materia es 
examinable en 6° grado mediante un examen estandarizado (el Grade Level 
Assesssment Test, GLAT) para luego obtener el certificado de 6° grado. 

En Colombia, la municipalidad de Bogota ha venido aplicando pruebas es- 
tandarizadas sobre comprension y manejo de valores civicos y ciudadanos desde 
el afio 1999 (Alcaldia Mayor de Bogota 2002). Los resultados ayudan a expli- 
car, tal vez, por que Colombia esta retrasado en relation a todos los paises del 
Cuadro N° 5 -pero recordando que Chile y Colombia fueron los unicos paises 
latinoamericanos que participaron en esta prueba. Se encuentran muy pobres 
actitudes y conocimientos sobre los valores civicos, y mucha desconfianza ante 
la sociedad y el Estado. 

Una revision de la ensefianza y evaluation de education civica en el Caribe 
documenta las tendencias de un subgrupo de paises y los desafios en el desa- 
rrollo del curriculo de cohesion social y education civica (UNESCO 2002). 
Casi todos los paises participantes en el estudio reportan que han desarrollado 
curriculos especificos sobre education civica, mientras que paises como Cuba, 
Haiti y la Republica Dominicana se destacan por su curriculo transversal y el 
enfasis que ponen sobre los derechos y las responsabilidades. El reporte nota 
que la evaluation de los conocimientos, actitudes y valores civicas es dificil en 
estos contextos, principalmente por ser aspectos afectivos que no se miden fa- 
cilmente a traves de pruebas de papel y lapiz (UNESCO 2002:15). 

En algunos casos, pero insuficientemente a nuestro saber, se han hecho 
estudios rigurosos sobre los detalles «micro» de como funciona la transmi- 
sion de saberes y actitudes democraticos y solidarios, y al respecto hay poca 
investigation sobre si «realmente» funcionan los curriculos sobre democracia, 
solidaridad y cohesion. 

En un esfuerzo bastante pionero, pero que no se basa en el curriculo a 
nivel escolar, USAID (2002) se fijo la meta de ver si algunos de sus programas 
en formation democratica tenian impacto cuantitativo medible sobre actitudes 
y practicas democraticas. El trabajo que describe este esfuerzo determino que 
estos programas pueden tener un impacto significativo sobre varias actitudes 
y comportamientos democraticos. En particular, los programas pueden tener 
impacto medible sobre los niveles de participation, sobre todo a nivel local. Los 
impactos sobre los niveles de conocimiento respecto de los sistemas politicos 



325 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



fueron mas leves. Desafortunadamente, el impacto sobre los valores democra- 
ticos -como la tolerancia- en si fueron sumamente leves o no medibles. Cu- 
riosamente, el impacto sobre algunos valores, como la confianza en el sistema 
politico, fueron negativos -tal vez en parte entendible desde el punto de vista 
que al desarrollarse conciencia, tal vez aumenta un poco el cinismo. El estudio 
encontro, como ha de esperarse dado lo ya descrito mas arriba, que los factores 
como los niveles de education preexistentes afectaban en gran medida los re- 
sultados de las intervenciones. 

En uno de los poquisimos programas evaluados realmente de forma rigu- 
rosa (con grupos de intervention y control), por desgracia no en America Lati- 
na sino en Sudafrica, Finkel y Ernst (2005) muestran que el conocimiento y la 
concientizacion polftica si se pueden ensefiar. A diferencia del estudio referido 
inmediatamente arriba, si se demostro cierto impacto sobre las actitudes y no 
solamente sobre las practicas. Tal vez de mucho interes para America Latina, se 
encontro que lo que mas explicaba la transferencia de valores y practicas no era 
tanto el contenido en si del curriculo, sino la calidad general de su entrega por 
los maestros y, sobre todo, el que los maestros demostraran una actitud demo- 
cratica y tolerante ellos mismos. 

A todo esto va unido el proceso de desarrollo de pruebas. Como hemos 
visto, hay algunos paises en nuestro continente que ya estan haciendo algo al 
respecto. La production teorica y de pruebas «copiables» sigue, y puede ayu- 
dar. Por ejemplo, Lind (2007), experto danes con experiencia en Colombia, 
aboga no solamente a favor de que la moral puede ensefiarse, sino que presenta 
pruebas y examenes practicos para probar la adquisicion curricular por parte 
de los estudiantes de la moral. Igualmente Chi et al. (2006) proponen pruebas 
utiles para medir la adquisicion de valores democraticos y de convivencia. 

Como se dijo en la introduction, la violencia escolar es un fenomeno que 
ha ido cobrando importancia en los ultimos afios. Recientemente, la Revista Ibe- 
roamerkana de Education le ha dedicado un numero entero al fenomeno (N° 37, 
2005). Cuan importante este fenomeno sea para America Latina en compac- 
tion con las tragedias que son bastante comunes en Estados Unidos y un poco 
menos en otros paises de la OCDE, es dificil saber a ciencia cierta. Los datos de 
PISA sugieren que los jovenes latinoamericanos se ajustan relativamente bien 
a sus medios. Sin embargo, en un resumen de la literatura (pero con aplicacio- 
nes a Europa), Moreno Olmedilla (1998) nos advierte que (y vale la pena citar 
extensivamente): 

En primer lugar, que los fenomenos de comportamiento antisocial en las escuelas 
tienen rafces muy prorandas en la comunidad social a la que los centros educati- 
vos pertenecen; en segundo termino, esta claro que los episodios de violencia no 
deben considerarse simplemente como eventos aislados que ocurren espontanea 



326 



Capitulo 7 EDUCACION Y COHESION SOCIAL 

y arbitrariamente, como si fueran meros 'accidentes'; y tercero, que las distintas 
manifestaciones de comportamiento antisocial en las escuelas ocurren con mas 
frecuencia de lo que usualmente se piensa y que, puesto que la relacion entre los 
agresores y las victimas es necesariamente muy extensa en el tiempo y muy estrecha 
en el espacio (conviven en el centro durante afios y muchas horas al dia), las conse- 
cuencias personales, institucionales y sociales de dicha violencia son incalculables. 
(Moreno Olmedilla 1998: 194) 

En todo caso, que sepan los autores de este texto, no se han hecho co- 
rrelaciones directas entre la medicion de los factores de cohesion y los de 
violencia, pero los datos de PISA, examinados en la seccion III, sugieren que 
los conceptos se pueden medir en formas similares. Moreno Olmedilla (1998), 
refiriendose a Mooij (1997) y Funk (1997), sostiene que muchas de las va- 
riables que, en esta seccion hemos visto, parecen referirse a factores «ense- 
fiables», tambien ayudan a combatir la violencia social. El estudio citado de 
Mooij (1997) tambien recalca que no es solamente el contenido cognitivo de 
las «lecciones» o del curriculo lo que importa, sino laprdctica del debate abier- 
to, pero respetuoso, por ejemplo. Un resumen mas reciente de Diaz-Aguado 
(2005) es cauteloso en cuanto a la efectividad de los programas «ligeros», pero 
deja sentada cierta esperanza en cuanto a la efectividad de programas mas pro- 
fundos (largos, contextualizados dentro del curriculo y basados en la practica 
y no solamente en el contenido cognitivo). 



CONCLUSIONES 

Nuestro trabajo sugiere que la cohesion social, y su relacion con la educacion, 
parece ser una variable nueva sobre la cual si hay que preocuparse: no es lo 
mismo, digamos, que la igualdad educacional, sobre la cual ya nos venfamos 
preocupando (aunque sin mucho exito). 

Establecimos que la cohesividad social se correlaciona fuertemente con otros 
resultados sociales o humanos individuates deseables, como el bienestar econo- 
mico y la satisfaction con la vida. Igualmente vimos que, desde el lado «causal,» 
la cohesividad no es lo mismo que la igualdad, aunque se correlaciona. En cuan- 
to a como ir mejorando la cohesividad a traves de la educacion, observamos que 
el aumento en la «cantidad» de educacion en cuanto a grados alcanzados (y de 
la igualdad en la distribution de esa «cantidad») se relaciona en varias formas 
con la evolution de sociedades mas cohesivas, aunque aparentemente hay que 
alcanzar niveles de educacion bastante altos antes de que esta relacion empiece 
realmente a rendir frutos. 



327 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCLVL EN .AMERICA LATINA 



La «calidad» de la educacion (medida sobre todo a base de logros cogniti- 
vos) en igual medida se relaciona fuertemente con valores como el sentimiento 
de estar integrado con los otros. De hecho, vimos como la variable integra- 
tion:* esta mas fuertemente asociada con variables tradicionales que supuesta- 
mente predicen el logro educacional. 

Finalmente vimos que la educacion, como palanca social, se puede usar 
para conscientemente crear cohesion social a traves de su contenido, y no solo 
a partir de su cantidad y calidad. Tambien advertimos que se puede medir -y se 
mide- el grado de conocimiento de los jovenes en cuanto a valores democrat! - 
cos y ciudadanos, y que algunos paises ya lo hacen. De hecho, no faltan fuentes 
de information sobre como hacerlo mejor, para los paises que todavia no midan 
estos factores. Los datos arrojan cierta cautela sobre si el conocimiento por 
parte de los jovenes, respecto de los valores que importan en una democracia 
solidaria, realmente se llevan a la practica; la relation entre conocimientos y 
actitudes, y entre estos dos y las practicas, no ha quedado demostrada muy 
convincentemente a nuestra lectura de la literatura y los datos. Esto mereceria 
mas investigation. 



328 



Capitulo 7 EDUCACION Y COHESION SOCIAL 

Anexo N° 1 
Definicion de variables 

El concepto de «cohesividad» se mide, en el caso de la base de datos de La- 
tinobarometro (ver mas abajo para la definicion de la variable en el caso de la 
encuesta ECosociAL 2007), en torno a cuatro variables: la confianza en los 
otros, la tendencia a hacer trabajo comunitario, el orgullo en su propio pais y el 
sentirse parte de la mayoria. Cada una de estas cuatro variables se convirtio en 
una variable binaria (0-1), asi: 

1. Confianza: 1 si el entrevistado responde que en general se puede confiar 
en la gente, si dice que nunca se puede ser excesivamente cauteloso. 

2. Trabajo comunitario: 1 si el entrevistado dice trabajar frecuentemente o 
muy frecuentemente en cuestiones que afectan a la comunidad, de otra 
forma. 

3. Orgullo en su pais: 1 si el entrevistado dice estar bien orgulloso o bastante 
orgulloso, si solamente un poco o nada orgulloso. 

4. Pertenencia a la mayoria: 1 si el entrevistado dice se siente parte de la ma- 
yoria, si no. 

Estas cuatro variables entonces se sumaron para producir una variable, 
«cohesividad», que va de a 4. No se penso que fuese de utilidad crear indices 
mas complicados, con ponderaciones especificas para cada variable. Nos pare- 
cio que esto seria mucho menos transparente. Su distribucion fue como sigue. 

Cuadro N" 7 
PORCENTAJE DE NIVEL DE LA COHESIVIDAD EN LA POBLACION 








3% 


1 


28% 


2 


46% 


3 


20% 


4 


3% 



Fuente: elaboration propia a base de datos de Latinobarometro 2005. 

Para algunos analisis creamos una variable resumen del factor «cohesi- 
vidad», en la que una persona simplemente es cohesiva o no, tomando como 
persona cohesiva a la que tenga valores de 3 6 4 en el factor «cohesividad». 
Estos dos niveles suman el 23% de la poblacion (niveles 3 y 4 en la tabla inme- 
diatamente arriba). 



329 



POLITICAS EDUCATIYAS Y COI IESION SOCIAL EN AMERICA LATINA 



Las propiedades de estas variables, en cuanto a su utilidad para crear un m- 
dice, se exploraron. En primer lugar, ya que hay relativamente poca correlacion 
entre ellas (o entre las variables originales, antes de convertir cada una en binaria), 
como lo muestra la siguiente tabla, pensamos que es importante juntarlas todas. 
Todas miden un aspecto distinto de lo que hemos denominado «cohesividad». 

Tabla N° 1 

CORRELACIONES ENTRE LOS COMPONENTES INDIVIDUALES 
DEL INDICE DE COHESIVIDAD 









HW^^ju 


Confianza 


1 






Orgullo 


0,026 


1 




Trabajo comunitario 


0,055 


0,021 


1 



Se siente parte de la mayoria 0,058 0,057 0,018 1 

Fuente: elaboration propia a base de datos de Latinobarometro 2005. 

Podria ocurrir que si las correlaciones son tan bajas, el indice sea muy 
inestable al tratar de usarlo para preceder otras cosas. Una forma de probar esto 
seria construyendo varios indices, cada uno sobre la base de un subconjunto de 
las variables, y hacer el analisis una y otra vez para cada indice con cada una de 
las variables «resultado». Esta variation se hizo, construyendo cuatro indices, 
cada uno dejando fuera una de las cuatro variables. Reportar en detalle los re- 
sultados seria un poco tedioso tanto para los autores como para los lectores. Se 
puede decir que todos los indices elaborados siguen teniendo mas o menos el 
mismo impacto sustantivo, y el significado estadistico siempre sigue alto. 

Un caso interesante es que la exclusion de la variable «Trabajo comuni- 
tario» si reduce la fuerza de la relation educacion-cohesividad. No deja de ser 
estadisticamente significativa la relation (y a niveles muy buenos), pero se redu- 
ce mucho en su fuerza sustantiva. Seria preocupante si hubiesen otras variables 
posibles que, de incluirse en la variable «Cohesividad,» alterarian mucho los 
resultados. Esto no se puede probar haciendo pruebas de sensibilidad, realmen- 
te, ya que no tenemos acceso a esas variables -pero es una preocupacion teorica 
valida. Una option, sin embargo, es ver cuanto mas poder explicativo tienen 
cuatro variables que tres, en el peor de los casos. Esto se hizo correlacionando el 
indice compuesto de cuatro variables con los cuatro indices compuestos de tres 
variables. La correlacion mas baja fue de 0,81, lo cual sugiere que es poco pro- 
bable que la inclusion de una quinta variable altere mucho las cosas. Las cuatro 
variables ya incluidas parecen consistir en una variable subyacente que sugiere 
copar mucha de la varianza posible para variables de esta indole. 

Tambien se usaron tres variables de «resultados»: bienestar economico, 
satisfaction con la vida y confiabilidad del gobierno: 



330 



Capitulo 7 EDUCACION Y COHESION SOCIAL 

1. Bienestar: 1 si el entrevistado responde que a su familia le va bien o muy 
bien economicamente, de otra forma. 

2. Satisfaccion con la vida: 1 si el entrevistado responde estar muy o bastante 
sastisfecho con la vida, de otra forma. 

3. Confiabilidad del gobierno: 1 si el entrevistado esta de acuerdo o muy de 
acuerdo con que «se puede confiar en la gente que maneja el gobierno», y 
de otra forma. 

Con la encuesta ECosociAL 2007 el proceso es un poco mas engorroso, 
ya que hay muchas mas variables. Primero, se crearon variables binarias sobre 
la base de variables ya existentes en la encuesta, tal como sigue. 

1. Confianzal: 1 si el entrevistado responde que en general se puede confiar 
en la gente, si dice que nunca se puede ser excesivamente cauteloso. 

2. Confianza2: 1 si el entrevistado responde que la gente en general actiia 
correctamente con uno, de otra forma. 

3. Confpoll: 1 si el entrevistado vota siempre, de otra forma. 

4. Confpol2a a Confpol2d: 1 si el entrevistado dice tener mucha o bastante 
confianza en varios actores politicos que lo representan, de otra forma, 
donde a=delegacion o municipio, b=diputados, c=senadores, d=Presidente. 

5. ConfpoBa a ConfpoBf: 1 si el entrevistado dice tener mucha o bastante 
confianza en varios niveles de gobierno, donde a=el gobierno en general, 
b=el congreso, c=los partidos, d=los delegados o presidentes municipales, 
e=los tribunales de justicia y f=la policia. 

6. Participaa a Parti cipag: 1 si el entrevistado pertenece y participa activa- 
mente en varios tipos de organizaciones, de otra forma, donde a= grupo 
religioso, b=grupo de beneficiencia o voluntariado, fundaciones de ayuda 
social, c=sindicato, gremio, o asociacion profesional, d=club, liga, o agru- 
pacion deportiva, e=asociaciones de barrio, f=asociaciones educacionales 
de escuelas, colegios, o universidades y g=otras. 

7. Orgpatria: 1 si se siente orgulloso de la historia de su pais, de otra 
forma. 

Estos subindices se combinaron de forma tal que los indices de confianza 
sumasen 1, los de confianza polftica sumasen 1, los de parti cipacion sumasen 1 
y el de orgullo patrio sumase 1, para asi asemejarlos lo mas posible a los indices 
que se usaron para Latinobarometro. Luego, se creo un indice resumen que 
tomaba el valor 1 si el indice sumatorio sumaba mas de 1,82. Se escogio el valor 
1,82 para que el promedio de «cohesividad» de este indice tomase un valor lo 
mas cerca posible del indice elaborado con los datos de Latinobarometro. 



331 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



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334 



Capitulo 8 

MICROPOLITICA ESCOLAR 

Y COHESION SOCIAL EN 

AMERICA LATINA 

Silvina Gvirtz, Jason Beech * 



Introduction 

.[Li presente trabajo aborda el tema de la cohesion social desde la perspectiva de 
la micropolitica educativa. El objetivo es reflexionar acerca del rol actual y del 
posible de la institution escolar en la promotion de la cohesion social. 

El trabajo se divide en tres partes. En la primera se presentan algunas re- 
flexiones acerca de la relation entre escuela y cohesion social. Basandonos en 
estas reflexiones, sugeriremos que existen dos niveles para pensar la cohesion 
social en la micropolitica de la escuela en America Latina: un nivel vinculado 
al acceso y permanencia de los ninos y jovenes en la institution y un nivel 
curricular. 

En la segunda parte se analiza lo que llamamos punto cero o nivel basico 
de cohesion social. Es un analisis del cumplimiento del derecho a la education 
de todos los ninos y jovenes. En la tercera parte realizamos una serie de re- 
flexiones acerca de como puede pensarse la promotion de la cohesion social 
en la escuela a traves del curriculo. En estas dos ultimas secciones (segunda y 
tercera) se esbozan tambien algunas ideas acerca de las oportunidades, posibi- 
lidades y tambien obstaculos que existen para que el «formato escolar» amplie 
su contribution a la agenda de la cohesion social y ademas la adapte a las nece- 
sidades contemporaneas. 



Trabajo preparado para el proyecto «Nueva agenda para la cohesion social en America Lati- 
na*, Cieplan-iFHC-Union Europea-PNUD. Los autores agradecen los comentarios de Cris- 
tian Cox, Jose Weinstein y de los participantes del seminario sobre «Educacion y Cohesion 
Social en America Latina» organizado por Cieplan, Santiago, julio de 2007. 



335 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COHESION SOCIAL EN AMERICA LATINA 

I. ({POR QUE Y COMO PENSAR LA COHESION SOCIAL DESDE 
LA MICROPOLITICA DE LA ESCUELA? 

1 . La escuela como espacio politico 

Pensar la micropolitica de la escuela implica conceptualizar la institucion esco- 
lar como un actor protagonico de las politicas publicas y no como una simple 
ejecutora de las politicas que se disefian en el nivel macro. Esta forma de pensar 
la escuela implica un desplazamiento en el cual ya no se la conceptualiza como 
una institucion que se gestiona, sino como una institucion politica que se gobier- 
na (Gvirtz 2005a). 

America Latina viene de una tradicion de sistemas educativos centraliza- 
dos. A fines de la decada de 1980 se empieza a pensar en procesos de descentra- 
lizacion que, en el mejor de los casos, terminaron provincializando el sistema 
(Argentina) o con promesas de traspaso de responsabilidades a los municipios a 
partir de ciertos niveles certificables de capacidad instalada, lo que llevo en gran 
medida a mantener el statu quo (Colombia). 

En definitiva, los multiples intentos de cambio de aquella epoca dieron en 
la practica poco protagonismo y margen de action a las escuelas. Las institu- 
ciones escolares estan pensadas aiin, desde una tradicion decimononica, como 
lugares neutrales en los que rara vez se toman decisiones de corte politico. Las 
escuelas se consideran el locus de la implementation de politicas, pero no se 
presentan como espacios de production y ejercicio del poder. 

El lenguaje tecnico con el que hacemos referenda a la institucion acom- 
pafia esta mirada. Para un gran mimero de actores del sistema una escuela se 
administra, una escuela se gestiona, una escuela se dirige. El director de una 
escuela, maximo responsable de la misma, debe contar con saberes tecnicos, 
debe conocer herramientas de management (elaborar un proyecto educativo 
institutional entre otras cosas), especialmente en el sector privado, pero no se 
lo ve como un actor que sefiale orientaciones politicas para su institucion o que 
deba o pueda hacerlo. 

La unidad escolar se presenta asi desde una supuesta neutralidad politica. 
Se la define como un objeto de la politica, pero rara vez se la presenta como su- 
jeto o actor protagonico de la misma. Las consecuencias de atribuir a la escuela 
esta neutralidad son preocupantes para cualquier estrategia que pretenda orien- 
tar su trabajo a partir de la notion de cohesion social. Los estudios iniciados 
hace ya decadas en ciencia politica dan cuenta de la superficialidad de ciertos 
conceptos que distinguen entre los espacios de planificacion y de ejecucion de 
las politicas (Gvirtz y Dufour, 2007). 



336 



Capftulo 8 MICROPOLITICA ESCOLAR Y COHESION SOCIAL EN AMERICA LATINA 

El trabajo de Ball (1989), denominado La micropotitica de la escuela. Hacia una 
teoria de la organization escolar, es uno de los libros pioneros en el campo. Nos aler- 
ta sobre esta mirada casi naif de la institution escolar. Se senala en el que la escue- 
la es un espacio en el que se dirimen confiictos politicos (Gvirtz 1999, 2006). Se 
muestra que los equipos de conduction de la escuela no pueden ser considerados 
meramente en su aspecto administrativo, sino en su dimensionalidad politica. 

Reconocer la importancia de la institution escolar como protagonista de 
las politicas publicas implica considerar a los centros educativos como niveles 
de responsabilidad en la provision de justicia educational y al mismo tiempo de 
cohesion social. Por supuesto que esto no implica desconocer la importancia 
de los otros niveles de gobierno de los sistemas educativos. Aunque este trabajo 
se basa fundamentalmente en pensar la cohesion social en el nivel micropolfti- 
co, nuestro punto de partida supone que solo si concebimos la cohesion social 
como un problema politico en todos los niveles: macro, intermedio y micro, 
podremos pensar soluciones para que el sistema educativo contribuya mas y 
mejor con la construction de sociedades cohesionadas. 



2. La escuela como ambito privilegiado en la promotion 
de la cohesion social 

Otro supuesto en este trabajo es que la escuela es un ambito privilegiado para 
promover la cohesion social, ya que se trata de la institution en la cual los ciu- 
dadanos aprenden a relacionarse entre si. Simplificando, podriamos decir que la 
escuela cumple dos roles fundamentales: el de transmitir conocimientos especifi- 
cos y un rol socializador. Sin duda, en la actualidad podrian pensarse (y de hecho 
existen) muchos formatos diferentes al escolar para transmitir conocimientos. 
Sin embargo, en su rol socializador pareceria que hay poca competencia para la 
escuela: no se vislumbra un formato mejor para que los humanos aprendamos a 
vivir con otros. En ese sentido, la escuela puede (y debe) pensarse como un micro- 
cosmos de la sociedad en el cual los futuros ciudadanos aprenden a relacionarse 
con sus semej antes y con las normas. La escuela es una de las pocas instituciones 
que transmite explicitamente valores y que ademas tiene la capacidad de llegar a 
todos los miembros de la sociedad. O al menos deberia tener esta capacidad. 

Uno de los problemas que viven las sociedades latinoamericanas es que esa 
capacidad de llegada esta limitada. Muchos nifios y jovenes son excluidos del 
sistema educativo. Lo cierto es que evitar la exclusion no puede lograrse solo a 
partir de politicas macro. Las decisiones politicas y acciones que favorezcan el 
cumplimiento de la convention international de los derechos del nifio deben 
comenzar en el seno de la institution escolar. 



337 



POLITICAS EDUCATIYAS Y COI IESION SOCIAL EN AMERICA LATINA 



En ese sentido, sugerimos que la relation entre la micropolitica de la es- 
cuela y la cohesion social puede conceptualizarse en dos niveles: (i) en un nivel 
basico, cada unidad escolar deberia colaborar en garantizar a todos y todas el 
derecho a la escolarizacion basica y, por lo tanto, el derecho a formarse como 
ciudadano/a con capacidades para participar activa y productivamente en los 
ambitos politicos, economicos, culturales y sociales. El acceso, permanencia y 
egreso bien sucedido de todos los nifios y jovenes de la escuela es un primer 
paso para promover la cohesion social. No es solo una condition necesaria para 
promoverla, sino que es parte del objetivo. Sin embargo, tal como demostra- 
remos a continuation, nos encontramos lejos de lograr este ideal en la region. 
Cuando se analizan las tasas de desertion y graduation en la region considera- 
das a nivel escuela, los numeros de las escuelas que atienden a los quintiles de 
ingreso mas bajos son alarmantes; (ii) avanzar en un segundo nivel de abordaje 
de la problematica en el cual pensar politicas para promover la cohesion social 
ente los nifios y jovenes que si estan en la escuela. En ese sentido, el desafio es 
pensar que tipo de cohesion social estamos promoviendo a traves del currfculo 
y a traves de los arreglos institucionales de las escuelas. 

En las proximas dos secciones abordaremos cada uno de estos niveles, co- 
menzando con una serie de reflexiones acerca del propio concepto de cohesion 
social, para luego ofrecer algunas ideas acerca de como puede pensarse la co- 
hesion en relation con cada uno de los niveles explicitados. En paralelo plan- 
tearemos algunas propuestas concretas acerca de arreglos institucionales que 
podrian contribuir a mejorar lo que hace la escuela para promover la cohesion 
social. 



II. Exclusion escolar, fragmentacion y micropolitica 

1 . El derecho a la education, la cohesion y la obligation juridica 
del Estado para su cumplimiento 

Tomamos como pun to de partida la pregunta con que Pedro Giiell (2007) ter- 
mina su presentation acerca de la revision historica del concepto de cohesion 
social: 

jCual es el tipo de relaciones sociales, de orientaciones subjetivas y de arreglos 
institucionales y politicos que son capaces de producir un grado mmimo de equi- 
librio y reforzamiento entre logicas autorreguladas de mercados globales y cum- 
plimiento de derechos cfvicos, politicos y sociales de tipo universal y, al mismo 
tiempo, reconocimiento de las diversidades culturales? Giiell (2007:12) 



338 



Capftulo 8 MICROPOLITICA ESCOLAR Y COHESION SOCIAL EN AMERICA LATINA 

Esta pregunta vincula la cohesion social con el cumplimiento de los dere- 
chos universales. Consideramos que este vinculo es fundamental para pensar 
la relacion entre escuela y cohesion social, porque, tal como demostraremos 
mas adelante, en el ambito escolar suele vincularse la idea de cohesion social 
con las obligaciones de los alumnos/ciudadanos, pero poco se dice acerca de 
sus derechos. Sin embargo, somos conscientes de que los derechos ciudadanos 
y la integration social no necesariamente van de la mano (Barbalet 1988). Por 
el contrario, el reconocimiento de ciertos derechos ciudadanos no siempre 
redunda en la armonia social, sino que en muchos casos puede ser (y ha sido) 
foco de conflictos sociales. Por ejemplo, el derecho a huelga o a manifestarse 
que detenta determinado grupo puede generar conflictos con otros. Esto no 
implica necesariamente que el derecho a huelga deba ser limitado en nombre 
de la paz social, pero si nos muestra que, como dice Guell, la cohesion social 
se basa en la busqueda de un fino equilibrio. Se trata de una «reaccion politi- 
ca estrategica» (Guell 2006) que como tal se basa en decisiones politicas. En 
definitiva, definir que tipo de cohesion social queremos implica tomar partido 
por un tipo de orden social y por ende de sociedad (Sorj y Tironi 2007). Por 
lo tanto, cuando decimos que en este trabajo vamos a considerar la relacion 
entre derechos universales y cohesion social como un aspecto fundamental 
de nuestra reflexion estamos tomando una postura valorativa que queremos 
hacer explicita. 

Los derechos que constituyen la ciudadanfa suelen clasificarse en derechos 
polfticos, civiles y sociales. Los primeros tienen que ver con la posibilidad de 
participation en el ejercicio del poder politico, por ejemplo, a traves del voto. 
Los derechos civiles se relacionan con las libertades individuales y se mani- 
fiestan a traves del Estado de Derecho y el sistema de justicia. Los derechos 
sociales son aquellos que garantizan un determinado nivel de vida y el acceso a 
la herencia social (Barbalet 1988). Los servicios sociales (entre ellos el sistema 
educativo) son el locus esencial de estos derechos. 

Destacaremos dos caracteristicas de los derechos sociales, que son los que 
mas nos interesan aqui. En primer lugar estos derechos generan una obligation 
al Estado que debe proveer y garantizar ciertos beneficios a la poblacion. En sus 
origenes, estos derechos fueron conceptualizados como meras declaraciones de 
principios. Es decir que cuando el Estado adoptaba una norma constitutional o 
un tratado international consagrando derechos sociales, tales como el derecho 
a la education, no habia intention de asumir una obligation juridica, sino que 
se trataba simplemente de realizar una declaration de buena intention polftica 
(Abramovich y Curtis 2002). En la actualidad existe una postura opuesta a la an- 
terior. Desde esta perspectiva, se relativiza la distincion entre los distintos tipos 



339 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



de derechos (civiles, politicos y sociales) y se sostiene que los derechos sociales 
tambien son exigibles e incluso que «tienen al menos algiin aspecto que resulta 
exigible judicialmente» (Abramovich y Curtis 2002:20), por lo cual el derecho 
a la education ya no se trataria simplemente de una declaration de principios, 
sino de un derecho universal que genera una obligation al Estado que, de no 
cumplirse, podria exigirse judicialmente. 

En segundo lugar, la distribution equitativa de estos derechos (los socia- 
les) es fundamental para generar cohesion social, ya que cuando las condicio- 
nes y oportunidades sociales son distribuidas de manera desigual, aparecen en 
los grupos correspondientes distintos tipos de valores y expectativas (Barbalet 
1988). Lo que es visto como ventajas por unos es entendido como una des- 
ventaja por otros y por lo tan to aparece uno de los opuestos de la cohesion: la 
fragmentation o la desintegracion social (Sorj yTironi 2007). 

La Union Europea define la cohesion social como «la capacidad de una 
sociedad de asegurar el bienestar de todos sus miembros, minimizando dispari- 
dadesy evitando la polarization... » (citado en Cox 2007). Desde esta perspecti- 
va, entonces, la fragmentation social es el fenomeno opuesto a la cohesion, que 
podria defmirse como la incapacidad de una sociedad de garantizar el bienestar 
a todos sus miembros. Es un fenomeno propio de sociedades dispares y con 
tendencias a la polarization. 

Si consideramos que la fragmentation social es lo opuesto de la cohesion, 
y aceptamos tambien que la escuela funciona como un microcosmos del siste- 
ma social y como el lugar privilegiado en el cual se aprende a vivir con otros, 
no podemos soslayar que el hecho de que nuestras escuelas esten expulsan- 
do a tantos nifios y, especialmente, a jovenes, redunda en uno de los tipos de 
fragmentaciones mas crueles y negativas para nuestras sociedades. 



2. El incumplimiento del derecho a la education: 
algunos niimeros para entender la fragmentation 

A continuation presentamos algunos datos relacionados con los indices de de- 
sertion correspondientes al nivel primario de algunos paises de America Latina. 
Es de destacar que en algunos paises la situation es preocupante, puesto que la 
desertion en la education primaria implica que los nifios mas pobres quedan 
muy tempranamente excluidos del acceso a bienes culturales basicos y a la po- 
sibilidad de aprender y ejercitar la capacidad de vivir con otros. 



340 



Capftulo 8 MICROPOLlTICA ESCOLAR Y COHESION SOCIAL EN AMERICA LATINA 

Tabla N" 1 

TASA DE DESERCION ESCOLAR EN NIVEL PRLMARIO 

(en %, aiio 2001-2002) 









Bolivia 


17,7 




Brasil 


20,1 




Colombia 


30,6 




Paraguay 


36,4 




Peru 


21,9 




Uruguay 


7,9 





Chile 1,3 

Fuente: UNESCO (2005). 

En el nivel medio, la situation no es de menor gravedad. Si bien en la 
region el nivel de cobertura del nivel ha mejorado en las ultimas decadas, no 
llega aun a abarcar a la totalidad de los jovenes. Puede observarse la situation 
en la siguiente tabla, en la que se presentan las tasas brutas de escolarizacion de 
algunos paises latinoamericanos. 

Tabla N° 2 
TASA BRUTA DE ESCOLARIZACION SECUNDARIA 

(en %,ano 2001-2002) 









Bolivia 


84,4 




Brasil 


107,5 




Colombia 


65,2 




Paraguay 


63,5 




Peru 


89,0 




Uruguay 


101,4 





Chile 85,5 

Fuente: UNESCO (2005). 

A su vez, para quienes consiguen el acceso, la situation no es necesaria- 
mente sencilla. La desertion en el nivel medio sigue siendo muy preocupante. 
Se puede apreciar en los graficos a continuation los guarismos de este fenome- 
no. Esta situation no se ha revertido en la actualidad. 

La falta de acceso universal a los niveles primario y medio, sumada a las 
tasas de desertion que se producen en el sistema, plantea un problema serio a 
cualquier polftica que intente promover la cohesion social. La escuela es uno 
de los ambitos privilegiados para promover la cohesion, pero solo en la medida 



341 



POLITICAS EDUCATTVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



en que se garantice en ella un lugar para cada nifio y para cada joven. Como se 
dijo, asegurar el acceso y la permanencia en la escuela es una condition sine qua 
non para promover la cohesion social y mas aun es el primer paso en el diseno 
de modelos que pretendan hacerla realidad. 

Grdfico N° 1 

TASA GLOBAL DE DESERCION EN EDUCACION SECUNDARIA. 

AMERICA LATINA-ZONAS URBANAS 




□ 1990 
■ 1999 



Bolivia Honduras Peru Argentina Brasil Chile Mexico Guatemala Venezuela 
Fuente: elaboration propia a base de datos de Espindola y Leon (2002). 



Grdfico N° 2 

TASA GLOBAL DE DESERCION EN EDUCACION SECUNDARIA. 
AMERICA LATINA-ZONAS RURALES 



90 



80 



70 — 



60 



50 — 



40 — 



30 



20 — 




66 



_56_ 



= = 



■ 46 m ■ 4s_ 



Honduras Costa Rica Peru 



Brasil 



Chile 



Mexico Guatemala Colombia 



D1990 
■ 1999 



Fuente: elaboration propia a base de datos de Espindola y Leon (2002). 



342 



Capitulo 8 MICROPOLiTICA ESCOLAR Y COHESION SOCIAL EN AMERICA LATINA 

Tradicionalmente, los hacedores de polftica no ven la escuela como un 
actor clave en el disefio de estrategias para fomentar el acceso y la retencion 
de estudiantes. En este trabajo argumentamos que una mirada micropolftica es 
condition necesaria para garantizar la retencion de nifios y jovenes en el siste- 
ma, ya que se trata de problematicas que dificilmente puedan resolverse solo 
desde los niveles macro o intermedio. 

Ahora bien, <;que consecuencias practicas acarrea la adoption de una pers- 
pectiva micropolftica en el disefio de estrategias que garanticen el acceso a la 
education y la permanencia como un nivel basico de la promotion de la cohe- 
sion social? 

La primera y mas evidente es que de este modo se puede sumar como 
colaboradora tambien a la escuela para que cumpla funciones relacionadas 
con la provision de justicia educational y, por ende, de este primer nivel de 
cohesion social. 

Nuestras investigaciones en escuelas con carencias en la Argentina mues- 
tran que los directores y supervisores en pocas oportunidades se sienten res- 
ponsables de la funcion justicia y mucho menos de la fragmentation social que 
se genera. En muchas de las escuelas observadas, las tasas de repitencia y de 
no promotion son sorprendentes. Solo a modo de ejemplo comentamos que 
en dos escuelas que atienden poblacion de bajos recursos, en la Provincia de 
Buenos Aires, las tasas de graduation en primaria (primero a sexto) no alcan- 
zan el 30%. Sin embargo, ni siquiera existe un seguimiento de estos indica- 
dores en cada escuela y al mismo tiempo ningun actor institutional se siente 
responsable de mejorarlos. No se presentan siquiera como un problema a ser 
considerado. Tampoco la normativa fija responsabilidades en la materia. Si de 
lo que se trata es de prevenir la exclusion, entonces el trabajo de la polftica 
deberfa comenzar en todas y cada una de las escuelas. En este caso, el sistema 
educativo de Chile debe considerarse una exception. El modelo de financia- 
miento a la demanda (no exento de otros problemas) obliga a poner el foco 
en el seguimiento escolar de las variables de rendimiento interno justamente 
porque, como se dice en lenguaje coloquial, «el dinero sigue al alumno». 

Pero, (jcomo puede trabajar el nivel micropolftico? ^Que estrategias se 
pueden disefiar desde la escuela para cumplir con este primer nivel de la cohe- 
sion social? 

En primer lugar parece importante definir una buena escuela en terminos 
de lo que se esperaria en una sociedad democratica. En este punto debemos 
decir que una buena escuela es aquella en la que: 

• Todos/as pueden acceder, ya que se garantiza un ingreso a partir de cri- 
terios de justicia local (Elster 1994) sin discrimination ni prebendas. Una 



343 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



politica basica en este sentido es que las escuelas recurran al sorteo tanto 
para definir las vacantes en las escuelas mas solicitadas como para definir 
el turno en caso de escuelas de Jornada simple. 

• Todos/as egresan. Si una escuela excluye, entonces no es una buena escuela. 
En el nivel de ensefianza basica (inicial, primaria y secundaria) es necesario 
y posible garantizar el derecho de todos/as a una buena calidad educativa. 

• Todos/os o la gran mayoria egresa en tiempo y forma, para lo cual la escue- 
la debe controlar y hacerse responsable por la sobreedad y la repitencia. 

• Todos/as pueden continuar con exito el nivel siguiente de education. Por 
ejemplo, una buena escuela primaria deberia hacer un seguimiento del 
desempeno de sus graduados en el nivel secundario y responsabilizarse por 
ajustar su oferta en el caso de que este no fuera satisfactorio. 

• Todos/as aprenden los saberes que se necesitan para un buen desempeno 
social, laboral, cultural, personal, etc. 

• Todos/as pueden disfrutar del conocimiento que aprenden. 

• La comunidad siente que se estan haciendo las cosas bien. 

Esta definition de una buena escuela es claramente politica. En ella no 
hay margen para la exclusion. Sin embargo, no basta simplemente con definir 
politicamente como debe funcionar una buena escuela. Si consideramos que 
los derechos sociales deben ser exigibles (en este caso el derecho a una educa- 
tion de calidad), su cumplimiento tambien debe ser controlable. Es decir, que 
se necesitan mecanismos de accountability para que las escuelas respondan por 
sus resultados (no solo academicos) ante la comunidad y los niveles intermedio 
y macro. 

Estos mecanismos deberian estar basados en indicadores vinculados con: 

• El rendimiento interno (se produce information sobre tasa de graduation, 
repitencia, sobreedad, ausentismo docente y de los alumnos, tasa de rota- 
tion de docentes y alumnos, etc.). 

• El rendimiento academico de sus estudiantes (se observa a traves de prue- 
bas, observation de cuadernos, cantidad de sanciones y problemas de con- 
vivencia, desempeno de los graduados en el nivel superior, etc.). 

• La perception de la escuela por parte de la comunidad. En general, se uti- 
lizan encuestas a padres, docentes y alumnos. 

Las escuelas toman decisiones en forma permanente. Basicamente operan 
sobre dos tipos de decisiones: academicas y administrativo-fmancieras. Tanto es- 
tas decisiones como la definition curricular, la organization pedagogica, la defi- 
nition de politicas de evaluation de los alumnos, la definition de las estrategias 



344 



Capftulo 8 MICROPOLITICA ESCOLAR Y COHESION SOCIAL EN AMERICA LATINA 

de admision y la asignacion de matricula estan atravesadas por la polftica. Solo 
en la medida en que entendamos esta naturaleza del hecho escolar estaremos en 
condiciones de revertir los problemas de fragmentation de nuestras sociedades. 
En este sentido, la no exclusion de los ninos y jovenes, como primer nivel de 
la cohesion social que se promueve en la escuela, debe ser responsabilidad, en 
parte, de la unidad escolar. Revisitar los arreglos institucionales de la escuela 
parece ser una condition sine qua non para cualquier revision de las polfticas de 
cohesion social. Fijar metas de cumplimiento para las escuelas, exigir la produc- 
tion de information sobre las metas, hacerla publica para analizar la marcha de 
la escuela, son algunas de las funciones que deberfan incluirse en las tareas de la 
direction. Del mismo modo, la escuela deberia contar con espacios que le per- 
mitan canalizar sus demandas y establecer condiciones necesarias y suficientes 
para alcanzar el cumplimiento de estas metas. 

Sin embargo, no basta con que la escuela defina polfticas para evitar la 
exclusion de los ninos y jovenes y que garantice que estos egresen en tiempo 
y forma. La escuela como actor politico privilegiado tambien deberia promo- 
ver la cohesion social entre sus alumnos. Por supuesto que en este aspecto -la 
promotion de la cohesion social desde el currfculo- es el nivel macro el que 
deberia establecer lineamientos generates para todas las escuelas, garantizando 
que en las mismas se promuevan ciertos valores y normas que colaboren a la 
construction y consolidation de «lo comun». En otras palabras, por mas que 
se promueva la autonomia de la escuela y haya cierta revalorization de «lo 
local», en los aspectos que hacen a la formation ciudadana, el Estado central 
debe mantener amplios margenes de control para evitar los parti cularismos que 
tenderian a la fragmentation y la desintegracion. 

No obstante, en la promotion de la cohesion social desde la regulation 
curricular, el nivel macro tambien debe trabajar junto con los niveles jurisdic- 
tional intermedios y con la escuela en el nivel local, ya que los lineamientos 
establecidos en el nivel nacional deben ser adaptados a las realidades contextua- 
les especificas de cada jurisdiction y de cada localidad. 

Ademas, suponer que el problema de la cohesion social en la escuela puede 
resolverse unicamente desde el nivel macro implica ignorar la complejidad de 
la relation que existe entre las polfticas curriculares como una construction 
del Estado y sus efectos en la practica (Gvirtz y Beech 2004). Las polfticas (en 
este caso la formulation de un currfculo prescrito) se definen a traves de nego- 
tiations entre agentes con distintas ideologfas y objetivos, cuyo resultado no 
necesariamente es un texto coherente y con significados unfvocos (Ball 1993). 
Ademas, a medida que las polfticas se desplazan desde su formulation hacia 
la practica se abren espacios para la action y la respuesta. Las polfticas no se 



345 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATP4A 



transmiten a un vacio. Existen circunstancias sociales, institucionales y perso- 
nales que afectaran la manera en que las polfticas son entendidas por quienes 
las deberian poner en practica (Ball 1993). 

Cuando los docentes se encuentran con un determinado texto (por ejem- 
plo, un documento curricular), se enfrentan con una cantidad de problemas 
que estan implicitos en la necesidad de traducir las simplezas abstractas que 
contienen los textos de la politica en practicas interactivas y susten tables. Por lo 
tanto, la forma en que se abordan estos problemas es localizada: dependiendo 
del contexto, se offeceran distintas soluciones al problema que trae aparejada la 
implementation de una determinada politica (Ball 1993). 

Ya mencionamos que la definition de la cohesion social que se decida 
promover en la escuela no es neutra, sino que implica definiciones polfti- 
cas y morales. Por supuesto que la escuela no puede tomar por si sola este 
tipo de decisiones. Debe haber lineamientos generates del nivel central, pero 
tambien debe entenderse que, sobre la base de estos lineamientos, son las 
escuelas y los docentes quienes deben tomar decisiones en el dia a dia que 
van a determinar en gran medida el tipo de cohesion social que se promueve 
en la institution. Por ejemplo, los documentos curriculares pueden enfatizar 
la importancia de promover la no discrimination por cuestiones etnicas o de 
genero. Sin embargo, quienes se encuentran en el dia a dia con actitudes dis- 
criminatorias en las aulas son los docentes, quienes deben tomar decisiones 
localizadas acerca de como resolver la situation. Estas decisiones se toman 
muchas veces basadas en la intuition e ideologia de cada docente. Por el con- 
trario, sugerimos que hacer explicito el hecho de que estos problemas deben 
resolverse en la escuela (y no solo en los lineamientos del nivel central -por 
mas prescriptivos que sean) ayudaria a que exista cierta reflexion institucio- 
nal y la elaboration de lo que podriamos llamar «politicas institucionales de 
cohesion social», que indicarian orientaciones acerca de como una determi- 
nada escuela se propone poner en practica los lineamientos establecidos por 
el nivel central. 

Por lo tanto, sugerimos que es importante que tambien en los aspectos 
curriculares que hacen a la cohesion social, se considere a la escuela como un 
actor politico activo que (dentro de los marcos que debe establecer el Estado 
central) toma decisiones de politica curricular que influyen en el tipo de cohe- 
sion social que se promueve. 

En la siguiente section ofrecemos algunas reflexiones acerca de como po- 
drian pensarse en las escuelas las politicas de cohesion social de segundo orden 
-aquellas destinadas a promover la cohesion social ente los nifios y jovenes que 
si estan en la escuela. 



346 



Capftulo 8 MICROPOLITICA ESCOLAR Y COHESION SOCIAL EN AMERICA LATINA 

III. La cohesion social y el curriculo escolar 

Para comenzar esta serie de reflexiones acerca de la relacion entre cohesion 
social y el conocimiento escolar ofrecemos algunas defmiciones conceptuales 
simples que iremos complejizando a lo largo de esta section. En primer lugar, 
entendemos la cohesion social como «aquella fuerza o action mediante la cual 
los individuos pertenecientes a una sociedad se mantienen unidos» (Cox 2007). 
Entre las muchas cuestiones que esta definition preliminar 1 plantea para el ana- 
lisis pormenorizado, quisieramos centrarnos en el concepto de sociedad, ya que 
se trata de una cuestion fundamental para pensar la relacion entre la cohesion 
social y la escuela. La pregunta es acerca de cuales son en la actualidad los lf- 
mites de esa «sociedad» o, en otras palabras, si tenemos en cuenta los pilares 
basicos de la education que definiera el informe Delors (1996), uno de los cua- 
les condensa la agenda de la cohesion social al darle importancia al «aprender 
a vivir juntos»; la pregunta que surge es ^cual es el alcance de esa expresion? 
Juntos entre quienes? 

Con el desarrollo de los sistemas educativos modernos en Latinoamerica 
el centro de la escena fue ocupado por la comunidad nacional. Hacia fines del 
siglo XIX, la mayoria de los paises de America Latina emprenden su camino 
hacia la construction del Estado-nacion a traves de la constitution de institu- 
ciones republicanas modernas. En un mismo movimiento se creo el Estado y la 
nation, y para ello se debio resolver uno de los problemas que se le planteaban 
a una region territorialmente extensa y culturalmente diversa: la cuestion de la 
identidad nacional (Botana 1998). El desafio que se le planteaba a estos jovenes 
Estados era como hacer que los habitantes de un determinado territorio nacio- 
nal sintieran la pertenencia a una comunidad mas vasta, nacional, mas alia de 
los vinculos locales. La cuestion de la identidad colectiva (y la cohesion social), 
entonces, fue para los paises latinoamericanos algo a construir. Con mayor o 
menor exito, segun los paises, fue el Estado el que emprendio este camino, 
en gran parte a traves de la fundacion de sistemas educativos modernos. Las 
fronteras politico-territoriales que quedaron conformadas fimcionaron en este 
proceso de construction de la identidad nacional como fronteras simbolicas 
identitarias, ya que marcaban que quienes habitaban determinado territorio, 
pasarfan a ser ciudadanos de ese pais. En sintesis, el territorio nacional paso a 
ser un fuerte marcador de la identidad nacional, una frontera politica paso a ser 
una (nueva) frontera simbolica. 



Ver Giiell (2006) y Cox (2007) para un analisis mas profundo del concepto de cohesion 
social. 



347 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCLVL EN .AMERICA LATINA 



Sin embargo, en la actualidad, el declive de los nacionalismos (Giddens 
1990; Castells 1999; Bauman 2003; Grimson 2002) y de la nation como signi- 
ficante que genera lazos de solidaridad entre los individuos, podria estar afec- 
tando la manera en que se interpreta a la nation y a la construction de las 
identidades colectivas (y de la cohesion social) en las escuelas. Asimismo, la 
revolution tecnologica y el flujo de simbolos y personas generan un contac- 
to entre diferentes culturas impensado hace solo cincuenta afios. El concepto 
de cultura ya no puede ser asociado a un espacio geografico delimitado por 
fronteras politicas. Surgen asi las llamadas culturas transnacionales o globa- 
les (Featherstone 1990, 1991). El mayor contacto entre culturas genera ciertas 
actitudes cosmopolitas en algunas personas, pero tambien aparece la reaction 
contraria. La mezcla de distintas culturas puede ser percibida como una inva- 
sion por parte del «otro». Aparece el racismo, la xenofobia y tambien las presio- 
nes por obtener mayor autonomia local y un resurgimiento de las identidades 
locales y especificas (Giddens 1990). 

A media que las identidades se hacen mas especificas, la propia idea de la 
nation como significante que genera lazos de solidaridad se debilita. Crece asi 
la fragmentation social dentro de la propia «comunidad nacional». Por un lado, 
los sectores de niveles socioeconomics altos se consideran a si mimos como 
ciudadanos del mundo que no atan su proyecto de futuro necesariamente al de 
la nation, mientras que los sectores mas desfavorecidos se sienten excluidos de 
cualquier proyecto a nivel national, por lo que fortalecen los lazos locales que 
le garantizan cierta supervivencia. Asi se hace cada vez mas dificil encontrar un 
significante que genere una solidaridad colectiva. 

Por lo tanto, sugerimos que la escuela como institution necesita repensar 
la manera en que promueve la cohesion social, ya que entendemos que esta 
fuerza o action no es algo que existe en forma natural, no es una esencia, si no 
que necesita de cuidados esfuerzos para ser construida, conservada y, eventual- 
mente, reformulada (ver Sorj y Tironi 2007). Para ello proponemos que en 
terminos del alcance de la cohesion social, 2 la relation entre este concepto y la 
escuela puede ser pensada en tres dimensiones: la global, la national y la local. 
En lo que sigue analizaremos cada una de ellas. 



Aclaramos que de aqui en adelante en esta section, al referirnos a la promotion de la cohesion 
social en la escuela nos referirnos a lo que definimos como el segundo nivel de abordaje de la 
cohesion social en la escuela: aquel relacionado con lo que la escuela puede hacer con los nifios 
y jovenes que estan dentro de la institution. 



348 



Capitulo 8 MICROPOLiTICA ESCOLAR Y COHESION SOCIAL EN AMERICA LATINA 

1 . La dimension global de la cohesion social en las escuelas 

La cuestion de la cohesion social o el «aprender a vivir juntos» en el ambito 
global generalmente se relaciona con fomentar el respeto por otras culturas y 
un mayor entendimiento entre culturas para evitar la xenofobia, el racismo y, 
en ultima instancia, para promover la paz internacional. El supuesto de que la 
ensefianza y el aprendizaje acerca de «otras partes del mundo» podria llevar a 
promover la paz y disminuir los conflictos armados se remonta al pensamien- 
to de la antigua Grecia, a la Edad Media con Erasmo y a la obra del propio 
Comenio que sugeria que la ensefianza de una perspectiva cosmopolita podria 
colaborar a erradicar las guerras (Fujikane 2003). 

Sin embargo, fue recien a partir de las catastrofes de las Guerras Mun- 
diales y, especialmente, a partir de la creation de la UNESCO que el vinculo 
entre education y la promotion de un mundo mas pacifico se institucionaliza. 
El preambulo de la Constitution de la UNESCO es un claro indicador de los 
objetivos de la organization en este tenia: «puesto que las guerras nacen en la 
mente de los hombres, es en la mente de los hombres donde deben erigirse los 
baluartes de la paz». 

En esta linea, UNESCO elaboro una serie de propuestas curriculares 
en las que sugeria, entre otras cosas, que los sistemas educativos nacionales 
de los Estados miembros deberian incluir la ensefianza acerca de otros paises 
y otras culturas para promover relaciones amistosas entre los pueblos y la 
ensefianza de los derechos humanos universales. Un texto de referencia obli- 
gada fue la recomendacion adoptada por la Asamblea General, en 1974, titu- 
lada «Education for Internacional Understanding, Co-operation and Peace 
and Education relating to Human Rights and Fundamental Freedoms» 
(Fujikane 2003). 

No nos adentraremos aqui en el analisis de los cambios que sufrio la con- 
ception de la cohesion social en la education internacional a lo largo de la 
historia de la segunda mitad del siglo XX, a medida que el enfasis pasaba de 
la education para la paz, a la education para el desarrollo y a la education 
multicultural (ver Fujikane 2003). Sin embargo, resulta interesante el cambio 
que se da en la decada de 1980 cuando el problema del multiculturalismo deja 
de ser visto como un problema internacional, para conceptualizarse como una 
cuestion interna, especialmente en aquellos paises que habian sido cabeza de 
los grandes imperios europeos y en Norteamerica. El rebote poscolonial y las 
enormes diferencias en las oportunidades economicas llevaron al crecimiento 
de las minorias etnicas y culturales en estos paises y, de esta manera, el multi- 
culturalismo se desplaza de la agenda internacional a la national. Nos detendre- 
mos sobre este tema mas adelante, pero por ahora lo que importa es sefialar que 



349 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



este desplazamiento empieza a marcar una tendencia que se consolida en los 
afios noventa, dando forma a las concepciones actuales sobre la cohesion social 
en education en el piano global. 

En general, hasta la decada de 1990 el mundo era entendido como un sis- 
tema internacional de Estados. La unidad esencial de este sistema era el Estado- 
nacion, y las relaciones entre estos eran el elemento fundamental que definia 
las posibilidades de que hubiera guerra o paz. Por lo tanto, en education, se 
suponia que el aprendizaje acerca de otros paises reduciria los conflictos entre 
Estados-naciones, lo que derivaria en un mundo de armonfa internacional y re- 
laciones amistosas entre paises. Asi, la education internacional o multicultural 
tomaba como eje al Estado-nacion y equiparaba sus fronteras geopolfticas con 
fronteras culturales, simbolicas e identitarias. El «nosotros» que los sistemas 
educativos habian colaborado a construir al promover una identidad national, 
se reflejaba en un «otro» que habitaba fuera de esas fronteras y que podia ser 
domesticado a traves de la inclusion de un componente internacional en el cu- 
rriculo, los libros de texto y en los saberes escolares en general. 

En la actualidad, esta vision del mundo ha sido desplazada. Las fronteras 
entre la sociedad national y el mundo externo se han esfumado. Giddens (1994) 
se refiere a una «sociedad global», entendida como una sociedad de un «espacio 
indefinido» en la cual nadie queda por fuera, dado que las tradiciones preexis- 
tentes no pueden escapar del contacto con «el otro» y con formas alternativas 
de vida. La definition de quien es «el otro» se reconceptualiza y las fronteras 
identitarias ya no coinciden necesariamente con fronteras politico-territoriales. 
Estos cambios en la conception del mundo han afectado notablemente la ma- 
nera en que se interpreta la cohesion social desde un punto de vista global en la 
education de algunos paises. 

Uno de los cambios mas notables se da en como se reconceptualiza «la na- 
tions En un estudio acerca de como los libros de texto y el currfculo en varios 
paises europeos incorporaron la «dimension europea», Soysal (2006) observa 
varias tendencias en la reinterpretacion que se hace de la nation. En primer lu- 
gar, las «narrativas nacionales se normalizan». El caracter unico, extraordinario 
y carismatico de la historia de cada pais se debilita. Las tribus originarias (los 
normandos, los celtas, los galos) ya no son descritas en forma heroica, sino que 
el enfasis se coloca en la cultura y en la vida diaria de estas poblaciones. Ademas, 
el tema recurrente ya no es la mitologia, sino el encuentro intercultural. La 
autora da el ejemplo de los vikingos «que ya no son presentados como antepa- 
sados guerreros o barbaros saqueadores, sino como joviales mercaderes que re- 
corren largas distancias generando a traves de sus viajes intercambios culturales 
con las poblaciones locales» (Soysal 2006:35). En segundo lugar, la autora nota 
que la propia idea de nation se reinterpreta para incluir la diversidad cultural. 



350 



Capftulo 8 MICROPOLITICA ESCOLAR Y COHESION SOCIAL EN AMERICA LATINA 

Se le da mucho mas espacio a los grupos inmigrantes y a las minorias, que son 
descritos en terminos culturales como un aporte a la nacion. Aqui, nuevamente 
el tenia dominante es el intercambio cultural: «las cruzadas ya no son solamen- 
te guerras santas contra aquellos que amenazan a la cristiandad, o un intento de 
Occidente para controlar rutas comerciales rentables, sino que tambien se las 
narra como instancias de intercambio cultural -Occidente aprende la forma de 
comportarse en la mesa de los arabes» (Soysal 2006:35). 

Tal como ocurriera en momentos en que el nacionalismo fuera exacerbado 
en los sistemas educativos, aqui aparece nuevamente la tension entre la ense- 
nanza de la historia como disciplina cientifica y otros objetivos que pueden ser 
sociales, polfticos, morales o educativos. Estos dos aspectos pueden estar muy 
conectados, pero son diferentes. Desconocer esa diferencia puede resultar en 
una confusion entre el intento objetivo por tratar de comprender el pasado y 
ciertas aspiraciones subjetivas e ideales (Slater 1995). Para el caso de Europa, 
Soysal (2006) sostiene que esta vision de la historia del continente, en la que se 
enaltece el intercambio cultural y se relativiza la ensefianza acerca de los con- 
flictos, da una falsa idea de que la unidad y la paz que existe entre los paises de la 
Union Europea (UE) en la actualidad es el estado natural. Como dice Soysal: 

Ensenamos a nuestros nifios una historia que se alinea con nuestro entendimiento 
actual del pasado y con nuestras expectativas de future. . Europa representa la 
libertad de pensamiento, religiosa y de creencias. Los nifios europeos deben va- 
lorar esto. Pero jdeberfan olvidar que estas libertades fueron conseguidas como 
resultado de siglos de guerra y conflicto? (Soysal 2006:39) 

Aunque en Latinoamerica no tengamos una entidad politica como la UE 
que promueva ciertos cambios en como se conceptualiza la nacion, las identi- 
dades colectivas y el «otro», no quedan dudas de que algunos cambios se estan 
dando en este sentido en nuestros sistemas educativos. Estos cambios son mas 
claros a nivel de la retorica oficial. Por ejemplo, la recientemente aprobada Ley 
de Education Nacional en Argentina establece como uno de los objetivos de 
la education el de «fortalecer la identidad nacional, basada en el respeto a la 
diversidad cultural y a las particularidades locales, abierta a los valores univer- 
sales y a la integration regional y latinoamericana» (Art. 11, inciso d). Tanto el 
respeto por la diversidad cultural (tema que trataremos mas adelante) como la 
integration regional son temas relativamente nuevos 3 para la retorica oficial en 
la education argentina. 



Cabe aclarar que estos temas ya surgieron en la reforma de la decada de 1990, aunque son 
plasmados de forma mas explfcita y contundente en la nueva ley. 



351 



POLITICAS EDUCATIYAS Y COI IESION SOCIAL EN AMERICA LATINA 



Sin embargo, no tenemos muy claro como se ha trasladado este cambio a las 
propias instituciones educativas. En ese sentido, seria muy interesante promover 
investigaciones acerca de que se ensefia y que se aprende sobre los paises latinoa- 
mericanos, sobre la propia region y sobre otras culruras en nuestras escuelas. 

Otro tema que aparece en la education al pensar acerca de la cohesion 
social en el ambito global es la idea de que podrian existir ciertas formas de 
«ciudadania global». Al menos en Japon y en Inglaterra (Fujikane 2003) han 
surgido ultimamente ciertas demandas que adoptan la idea de un nuevo tipo de 
«ciudadano/a» que reconoce la interdependencia que existe en el mundo por la 
cual las acciones de las personas pueden afectar la vida de muchos otros en lu- 
gares muy distantes. Este tipo de ciudadano/a que se promueve actiia en forma 
independiente de su Estado-nacion, en un intento por desarrollar una moral 
universal con el objetivo de construir una sociedad global mas justa. 

Asi, la notion de «aprender a vivir juntos» cobra una nueva dimension en 
la que se incluyen tambien cuestiones como el cuidado del medio ambiente, las 
luchas contra las enfermedades y las injusticias globales. Las ONG han contri- 
buido en gran medida a esta nueva agenda, promoviendo principios tales como 
el turismo sustentable, el comercio justo, los boicots a empresas que usan traba- 
jo esclavo en el «Tercer Mundo». Estas iniciativas que surgieron de la sociedad 
civil estan llegando al curriculo oficial y a las escuelas. Por ejemplo, Oxfam, una 
prestigiosa ONG britanica, ha desarrollado un curriculo escolar para promover 
la «ciudadania global» (Fujikane 2003). En defmitiva, al incluir una «dimension 
global» en el curriculo de education para la ciudadanfa en estos paises lo que 
se intenta es promover entre nifios y jovenes una actitud en la que sean cons- 
ciences de que sus acciones (tanto colectivas como individuales) tienen efectos 
globales y afectan a personas con las cuales ellos no necesariamente tienen con- 
tacto (incluidas las generaciones futuras). 

En cuanto a lo metodologico -<;c6mo ensefiar y aprender sobre estas cues- 
tiones?- Fujikane tambien sefiala que en Japon e Inglaterra aparecen nuevas 
formas de trabajar estos temas en el aula. En primer lugar hay un desplazamien- 
to de una ensefianza basada en las disciplinas academicas hacia una basada en el 
enfasis en ciertos temas. Por ejemplo, la cuestion ambiental o las inequidades 
globales dificilmente puedan ser abordadas desde una disciplina en particular. 
Claramente se requiere un trabajo interdisciplinario o transversal. En segundo 
lugar, queda claro que estos temas no pueden ser abordados desde una con- 
ception de la ensefianza basada en la transmision de datos e information, sino 
que se requiere cierto aprendizaje basado en el descubrimiento personal y en la 
experiencia {learning by doing); por ejemplo, a traves de la participation de in- 
tercambios con nifios, jovenes e instituciones de otras partes del mundo usando 
la internet. 



352 



Capftulo 8 MICROPOLITICA ESCOLAR Y COHESION SOCIAL EN AMERICA LATINA 

Esta dimension de lo global deberia, tambien, analizarse a traves de la 
inclusion curricular de estudios de una segunda lengua en la mayoria de los pai- 
ses. El aprendizaje de este segundo idioma plantea implicita o explicitamente 
algunas de las oportunidades y problemas de este nuevo rumbo de lo global. La 
mera inclusion del tenia no alcanza para entender las direcciones posibles que 
puede tomar en funcion de como se resuelvan concretamente el contenido y el 
modo de abordaje de esta disciplina escolar. Cuestiones tales como: 

• <;Para que y por que aprender una segunda lengua? 

• iCual es la segunda lengua que deberia ensefiarse? jEs el ingles la me- 
jor option? ^Que tipo de vivir juntos proponemos cuando el contenido 
esta tan predefmido? jY si la segunda lengua fuera una lengua aborigen? 
^Como construimos al otro relevante con el que pretendemos dialogar? 

• iQue significa privilegiar una segunda lengua por sobre otras? ^Con quien 
nos conecta y de quien nos desconecta? 

• iQue contenidos y valores sobre otras culturas aprendemos cuando apren- 
demos una segunda lengua? 

Estos son solo algunos de los desafios a los que nos enfrentamos en un 
camino en el que ya se definio, por lo menos desde la proclama politica, que 
la segunda lengua es un contenido socialmente significativo. No obstante, es 
necesario cuestionarse si esta inclusion favorece y como la cohesion social. No 
cualquier tipo de inclusion curricular puede considerarse como un paso hacia 
el aprender a vivir juntos. 

Esta dimension de la cohesion social no deberia minimizarse en la medida 
en que es especialmente considerada en las escuelas que atienden a sectores mas 
pudientes. La ruptura del espacio nacional como el espacio del dialogo y la apa- 
ricion, entre los sectores sociales mas pudientes de otros significativos mas alia 
de las fronteras nacionales, colabora en la construction de espacios curriculares 
de cohesion social bien diferenciados segun la pertenencia social de los alumnos. 
No es un detalle menor analizar la mayor cantidad de tiempo que se le dedica a 
un tipo de lo global (aprendizaje de una lengua utilizada en el primer mundo, la 
mayoria de las veces ingles, aprendizaje de culturas, geograflas vinculadas al mis- 
mo) en escuelas de clases acomodadas (Tiramonti 2004). Aprender a vivir juntos 
es en no pocas ocasiones aprender o desear vivir en el llamado primer mundo. 
Las escuelas de elite, en no pocas ocasiones, refuerzan a traves de evaluaciones 
internacionales (vg. IB) su sentido de pertenencia a un mundo international. 

Por ultimo cabe senalar que incluir una dimension global en el abordaje 
que se le da a la cuestion de la cohesion social en las escuelas no es solo un pro- 
blema de contenidos, sino tambien de estilos de ensefianza y aprendizaje y en 



353 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



los modos de organizar la escuela. Antes de adentrarnos en esos temas, presen- 
taremos algunas reflexiones acerca de las dimensiones nacional y local. 



2. La dimension nacional de la cohesion social en las escuelas 

En este aparatado ofrecemos algunas reflexiones sobre la cohesion social en la 
dimension nacional, centrandonos en cuatro temas: las desigualdades socioeco- 
nomicas, las cuestiones etnicas, las migraciones y la infhiencia que ha tenido la 
proclama del «respeto por la diversidad» en las polfticas educativas recientes. 

Al referirnos a la cohesion social en Latinoamerica no podemos dejar de 
considerar que una de las caracteristicas salientes de nuestra region son los 
altisimos niveles de pobreza y exclusion social. Se trata lamentablemente de la 
region con mayor inequidad en la distribution del ingreso. Esto no implica en 
exclusiva que gran parte de la poblacion este privada -en mayor o menor medi- 
da- del acceso a bienes y servicios basicos para la supervivencia, se trata tambien 
de un problema cultural. En otras palabras, la fragmentacion socioeconomica 
va de la mano de la fragmentacion cultural y simbolica, y esto presenta una seria 
amenaza para la solidaridad social y la cohesion social. 

En la actualidad existe en nuestras sociedades una brecha entre aquellos 
que estan dentro del sistema y aquellos que estan marginados. Esta brecha pue- 
de verse claramente cuando pensamos acerca de la infancia en nuestra region. 
Narodowski (1999) nota que el concepto moderno de infancia, el cual fue fun- 
damental para la constitution de la institution escolar como la conocemos, se 
reconfigura en la actualidad fugandose hacia dos grandes polos. Por un lado 
esta la infancia «hiperrealizada», los nifios que dominan mejor que los adultos 
los avances tecnologicos; mientras que por el otro esta la infancia «desrealiza- 
da», aquellos «nifios de la calle» que se manejan como adultos independientes 
y autonomos en estos ambitos. 

Si pensamos en lo que vemos todos los dias en nuestras ciudades en termi- 
nos de estos tipos ideales, notaremos que existen dos universos que funcionan 
en paralelo,ya que no existe el contacto significativo entre ellos. Aquellos chicos 
que poseen los medios de orientation para man ej arse en internet o en ambitos 
escolares, cada vez conocen menos acerca de las reglas de la calle, mientras que 
los nifios de la calle poco saben acerca de la cultura escolarizada y tecnologica. 

Los problemas de seguridad, la expansion de urbanizaciones privadas so- 
bre una trama urbana ocupada tradicionalmente por los sectores populares 
(Svampa 2001) y la falta de espacios piiblicos establecen una frontera (flsica 
o simbolica) que mantiene a estos grupos separados. Estos nifios ya no juegan 
juntos y, peor aun, ya no juegan a lo mismo. 



354 



Capitulo 8 MICROPOLiTICA ESCOLAR Y COHESION SOCIAL EN AMERICA LATINA 

Educar hoy debe implicar repensar como reconstruimos estos lazos en una 
sociedad cada vez mas fragmentada, tanto en lo economico como en lo cultural. 
Este es un desaffo en el que se juega la existencia misma de la idea de sociedad. 
El reconocimiento de los otros como iguales, el respeto por las diferencias y 
el compromiso con un proyecto que nos integre a todos economica, cultural 
y socialmente, son fundamentales en la actualidad para construir una sociedad 
integrada (Beech 2007). 

Sin embargo, en los sistemas educativos de la region se da una segmen- 
tacion de la matrfcula escolar sobre la base del nivel socioeconomico de los 
alumnos (Narodowski y Nores 2002; Veleda 2005). Algunos datos de la CEPAL 
elaborados sobre la base de los resultados de PISA nos dan una idea de esta 
segmentacion. 

Los graficos N° 3 y 4 muestran que existe una importante segmentacion 
de la matrfcula escolar por nivel socioeconomico, lo que implica que los nifios y 
jovenes latinoamericanos tienden a ir a escuelas en las cuales conviven (y apren- 
den a vivir) con alumnos de niveles socioeconomicos similares al propio. Como 
muestra el Grafico N° 3, en promedio en la region, por cada 10 alumnos de 
nivel alto hay uno de nivel bajo en cierto tipo de escuelas, mientras que en otro 
tipo de escuelas predominan los nifios y jovenes de nivel bajo en proporcion de 
9 a 1. Estas proporciones se intensifican en Chile, Peru y Argentina, en donde 
las proporciones llegan a 20 a 1 y 19 a 1. En los paises de la OCDE, mientras 
tanto, el promedio de esta proporcion es de 4,8 y 5,4 a 1. 

Grafico N° 3 

AMERICA LATINA (5 PAISES) Y OCDE (7 PAISES): CONFORMACION DE LAS 
COMUNIDADES EDUCATIVAS SEGUN EL NIVEL SOCIOECONOMICO DE 

LOS PADRES Y PARTICIPACION DE LOS ESTUDIANTES EN ESCUELAS 

CON BUEN EQUIPAMIENTO EDUCATIVO SEGUN CUARTILES DE NIVEL 

SOCIOECONOMICO DE SUS PADRES 

(En razones y porcentajes) 

(a) Homogeneidad de las comunidades educativas 
(segregation escolar} 







— 








15 - 


1 










10 - 


■^ 


m±- 


p 






J/, 


5 - 

n 




r 




J 


5 




rT 


4,8 W 


l 


1 


1 


1 


1 






m 






% % IE •§ w Paises Paises de la 
g, 2 latinoamericanos OCDE 
< 




■ Comunidades escolares de estrato bajo: numero de estudiantes de estrato bajo por cada estudiante de estrato alto 








□ Comunidades escolares de estrato alto: niimero de estudiantes de estrato alto por cada estudiante de estrato bajo 





355 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



GrdficoN°4 

AMERICA LATINA (5 PAISES) Y OCDE (7 PAISES): CONFORMACION DE LAS 
COMUNIDADES EDUCATIVAS SEGUN EL NIVEL SOCIOECONOMICO DE 

LOS PADRES Y PARTICIPACION DE LOS ESTUDIANTES EN ESCUELAS 

CON BUEN EQUIPAMIENTO EDUCATIVO SEGUN CUARTILES DE NIVEL 

SOCIOECONOMICO DE SUS PADRES 

(En razones y porcentajes) 

(b) Estudiantes que acceden a escuelas con hueii equipamiento 
(segmentacion de la oferta educativa) 



70 - 
60 - 




50 - 




§ 40 - 




I 30 - 




20 - 


a 


10 - 




- 





• • 



38 38 



Paises 
latinoamericanos 



• 65 
^ 58 



Paises de la 
OCDE 



™ Estudiantes del cuartil IV que acceden a escuelas con buen equipamiento escolar 

Estudiantes del cuartil I que acceden a escuelas con buen equipamiento escolar 
• Promedio 



(a) Estudiantes que cursan el decimo grado. 

(b) Las escuelas fueron agrupadas en dos estratos segun el nivel de equipamiento educative) (biblioteca, herra- 
mientas multimedia, laboratorios de computation, laboratories de quimica, entre otros). 

(c) Total de 27 paises de la OCDE; se excluye Mexico. Los totales regionales son ponderados. 
Fuente (graficos N° 3 y N° 4): CEPAL 2007. 

El Grafico N° 4 presenta resultados similares, aunque tomando como refe- 
renda el equipamiento de las escuelas. Lo que muestra es que no solo los jove- 
nes y nifios de distintos niveles socioeconomicos asisten a distintas instituciones 
educativas, sino que ademas los recursos fisicos estan desigualmente distribui- 
dos entre estos tipos de escuelas, en detrimento de los mas pobres. Retomamos 
aqui lo dicho en la seccion anterior con respecto a los derechos sociales y la 
cohesion social. Cuando las oportunidades son distribuidas de manera desigual 
surgen en los distintos grupos distintos tipos de valores y expectativas (Barbalet 
1988), lo que eventualmente genera una mayor desintegracion social, ya que las 
ventajas para un grupo son entendidas como desventajas por otros grupos. 

Para analizar los efectos de la segmentacion de la matrfcula escolar es 
pertinente considerar la distincion que hace Putnam (2000) entre dos formas 
de capital social: (i) el capital vinculante basado en relaciones de confianza al 



356 



Capftulo 8 MICROPOLITICA ESCOLAR Y COHESION SOCIAL EN AMERICA LATINA 

interior de un determinado grupo (en este caso las personas de un determinado 
nivel socioeconomico); y (ii) el capital puente que se refiere a las relaciones de 
confianza entre grupos (en este caso las personas de distintos niveles socioeco- 
nomicos). Queda claro que la alta segmentation de los estudiantes en nuestra 
region es un obstaculo para cualquier polftica educativa que intente promover 
el capital social puente (Cox 2008). 

En este sentido, los sistemas educativos latinoamericanos parecen estar 
colaborando con la fragmentation social, mas que paliandola. Como venimos 
insistiendo, tambien en este aspecto no se trata solo de un problema del nivel 
central o macro. Veleda (2009), por ejemplo, muestra como en la Provincia de 
Buenos Aires la segmentation de la matrfcula se genera tambien a partir de los 
mecanismos de selection que utilizan las propias escuelas. 

Por lo tanto, mas alia de los cambios que deberian darse en los niveles 
centrales para revertir esta situation, la propia escuela como institution tiene 
un rol fundamental en promover mayor heterogeneidad social dentro de cada 
institution (ya se menciono en la section anterior la necesidad de garantizar el 
ingreso a las escuelas a partir de criterios de justicia local, sin discrimination). 

La construction de lazos entre nifios y jovenes de distintos niveles so- 
cioeconomicos (capital puente) deberia ser un tema fundamental de las politi- 
cas institucionales en todas las escuelas (especialmente mientras subsista la alta 
segmentation mencionada). Muchas escuelas de sectores favorecidos, preocu- 
padas por este problema, disefian programas en los cuales sus alumnos realizan 
tareas de asistencia a escuelas «de bajos recursos». Los jovenes van a pintar 
la escuela «necesitada» (cuando los otros nifios no estan) o los de 16 afios les 
ensefian ingles o computation a los de nueve o diez afios. Asi, aunque estas 
actividades probablemente se lleven a cabo con la mejor de las intenciones, se 
cae en lo que comunmente se llama «asistencialismo». Se les ensefia a los nifios 
«favorecidos» que deben ayudar a los que no han tenido su misma suerte. 

Sin embargo, sugerimos que este tipo de asistencialismo es peligroso, ya 
que desde el momento en que defmimos al otro como al pobre, al que tenemos 
que ayudar, lo estamos condenando y lo estamos viendo como a alguien que no 
forma parte de un «nosotros» sino del «otro». Por el contrario, lo que necesi- 
tamos es que todos los nifios se consideren como semejantes. 

Desde aqui la propuesta es repensar el trabajo desde la perspectiva de los 
derechos humanos y no de la caridad. Esto implica repensar no pocos conte- 
nidos que se incluyen en disciplinas varias en las escuelas. Ademas, actividades 
como el arte o el deporte tienen un enorme potential para que los nifios de dis- 
tintos niveles socioeconomics se encuentren y participen en forma conjunta 
en actividades entretenidas, productivas y en las cuales las diferencias sociales 
se desdibujen. En ese sentido, mientras no pueda evitarse la segmentation de la 



357 



POLITICAS EDUCATWAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



matrfcula escolar, el intercambio deportivo y artistico entre escuelas que atien- 
den a ninos de distintos niveles socioeconomicos podria ser un recurso valioso 
para tender puentes entre estos dos universos. 4 

Pero <;por que la escuela? Justamente, porque es una de las pocas institu- 
ciones capaz de llegar a todos y es una de las pocas instituciones que transmite 
en forma explfcita valores. La solidaridad, el respeto por la diferencia, la defensa 
de la justicia, son valores que no facilmente los ninos y jovenes van a encontrar 
en los medios de comunicacion. 

Otro de los aspectos que debemos tener en cuenta al pensar acerca de la 
cohesion social en el ambito nacional es la cuestion etnica. El aumento de la 
pluralidad etnica en las grandes ciudades y la discrimination que trae apare- 
jada este fenomeno son un problema bastante universalizado en la actualidad 
(Borja y Castells 1997). En Latinoamerica este problema adquiere un caracter 
especial, dado que las cuestiones etnicas en nuestro continente fueron histo- 
ricamente mal resueltas. Desde sus origenes nuestros sistemas educativos han 
desconocido los aportes de las culturas originarias y han discriminando de dis- 
tintas maneras a los pueblos indigenas y a los afroamericanos. Por un lado, los 
propios contenidos escolares expresados en el curriculo y en los libros de texto 
tendieron a discriminar en contra de estos grupos (y tambien de otras etnias) 
(Gvirtz 2005b; Luykx 1999). Asimismo, las lenguas indigenas eran excluidas del 
sistema educativo. Incluso Luykx (2008) sugiere que hasta la decada de 1960 
en Bolivia se castigaba fisicamente a los ninos y nifias por no saber hablar en 
castellano o por usar su propia lengua en el aula. Finalmente, otra forma de dis- 
criminacion de los distintos grupos etnicos fiie y sigue siendo su exclusion de la 
escuela. Por ejemplo, en Brasil, mientras el 8% de los jovenes negros entre 15 y 
25 anos es analfabeto, solo el 3% de los blancos lo son. En general, en ese pais, 
los blancos se mantienen en el sistema educativo dos anos mas que los negros 
(Goncalves Vidal y Mendes de Faria Filho 2008). 

Queda claro que se han hecho muchos avances en nuestro continente, 
tanto en la inclusion de las distintas etnias en los sistemas educativos, como 
en la organization de una education multicultural bilingue y en la revision del 
curriculo y los libros de texto para eliminar (o al menos suavizar) los conteni- 
dos racistas. Sin embargo, no hay dudas de que aiin hay mucho por hacer en 
ese sentido en las escuelas, sobre todo cuando, tal como comentaremos mas 
adelante, el racismo y la xenofobia tambien estan presentes y se aprenden en 
nuestras escuelas. 



Este es un ejemplo de un tipo de «politica institutional de cohesion social» que puede pensar- 
se y ponerse en practica desde el nivel micro. 



358 



Capftulo 8 MICROPOLITICA ESCOLAR Y COHESION SOCIAL EN AMERICA LATINA 

Las diferencias etnicas se cruzan tambien con el problema de las inequi- 
dades socioeconomicas y tambien con las migraciones. Borja y Castells (1997) 
destacan como los procesos de urbanization han aumentado la pluralidad etni- 
ca y cultural de las ciudades a traves de las migraciones intra e internacionales. 
Sobre la base de datos de algunos paises «en desarrollo» se sostiene que entre 
1960 y 1990, aproximadamente el 40% del crecimiento urbano se explica por 
la migration rural-urbana. En el piano international, en Latinoamerica los mo- 
vimientos inmigratorios en las ultimas decadas se dieron en gran medida entre 
paises del mismo continente. Por ejemplo, en Uruguay en 1991, del total de 
extranjeros residentes 40% eran argentinos, 29% brasilenos y 11% chilenos. 
Mientras tanto el crecimiento de los habitantes peruanos en Chile rue de un 
400% entre 1992 y 2002 (Poblete Melis 2007). Ambos tipos de migraciones 
(interna e international) contribuyen a la diversidad cultural (y en algunos casos 
etnicas) de las grandes ciudades de nuestro continente. 

Las migraciones actuales, ademas, tienen algunas caracteristicas especiales 
que influyen en como se resuelve el problema de la cohesion social. En pri- 
mer lugar, la combination entre migraciones y medios electronicos llevan a la 
creation de lo que Appadurai (2000) llama «esferas publicas de diaspora». Es 
decir, que los grupos emigrantes tienen posibilidad de permanecer en contacto 
con sus parientes y amigos y con su cultura de origen a traves de estos medios, 
lo que les genera menos presion para adaptarse a la cultura del lugar que los 
recibe. Esto produce segun el autor «un nuevo orden de inestabilidad en la pro- 
duction de subjetividades modernas». En segundo lugar, las minorias etnicas y 
culturales tienden a concentrarse en barrios especificos de las grandes ciudades 
en los cuales llegan a constituir, incluso, la mayoria de la poblacion en algunos 
casos. Como dicen Borja y Castells (1997): 

La segregation espacial de la ciudad a partir de caracteristicas etnicas y culturales 
de la poblacion no es pues una herencia de un pasado discriminatorio, sino un rasgo 
de importancia creciente, caracteristico de nuestras sociedades: la era de la infor- 
mation global es tambien la era de la segregation local. (Borja y Castells 1997:4) 

Nos encontramos asi con multiples procesos de segregation urbana. Por 
un lado, las minorias etnicas y/o culturales con respecto al grupo dominante, y 
por otro, la segregation entre las propias minorias. En el caso de Latinoame- 
rica, ademas, debemos agregar la ya mencionada segregation por cuestiones 
socioeconomicas y la segregation escolar que estos procesos conllevan. 

La discrimination que esta problematica genera llega a la escuela. Por 
ejemplo, en un estudio llevado a cabo en la Ciudad de Buenos Aires se encontro 
en las escuelas una gran cantidad de estereotipos acerca de distintos sectores 



359 



POLITICAS EDUCATTVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



sociales o etnicos que se basaban en cuestiones «biologicas», por lo que se 
defmian como naturalizados e inmodificables: 

(. . .) los «olores diferentes, . . .las referencias naturalizadas a los ritmos de aprendi- 
zaje de los nifios del interior y de los migrantes latinoamericanos. Frente a ellos, 
los coreanos considerados «inteligentes» (pero aprovechados, egoistas, etc.). Y 
la omnipresente idea de que la Argentina sufre (o sufrira en el futuro) una inva- 
sion fordnea que pondra en peligro los ya escasos puestos de trabajo. (Neufeld y 
Thisted 1998:4) 

Este tipo de actitudes discriminatorias no solo se encuentran entre los 
alumnos, sino tambien en los propios docentes, directivos y atravesando la mi- 
cropolftica de la escuela. Las siguientes tablas tomadas de un estudio dirigido 
por Tenti Fanfani (2006) sobre ciertos valores en docentes de Peru, Argentina y 
Uruguay, muestran la situation de los maestros en este aspecto. 

TablaN°3 

DISCRIMINACION DEL GREMIO DOCENTE CONTRA 
CIERTOS GRUPOS SOCIALES (EN %) 



Homosexuales 

Nacionalidad o etnia 

Infectados VTH 

Personas con antecedentes penales 

Drogadictos 

Ancianos 



55 


19,6 


33,6 


38,2 


11,2 


15,3 


44 


17 


21,2 


71 


63,5 


71,8 


77 


60,6 


67 



1,4 



1,4 



Habitantes de barrios pobres 



16 



33,2 



Fuente: Tenti Fanfani (2006). 

TablaN°4 
LOS PROFESORES Y LA DISCRIMINACION AL MENOS POR UNA CAUSA (%) 



Peru 

Uruguay 



92,8 

79 



Argentina 

Fuente: Tenti Fanfani (2006). 



85,7 



Tal como puede apreciarse, la situation es muy preocupante, ya que sin 
necesidad de entrar en un analisis detallado de los datos, podemos constatar 
que los propios docentes son discriminadores (lo que a su vez reedita la siempre 



360 



Capitulo 8 MICROPOLiTICA ESCOLAR Y COHESION SOCIAL EN AMERICA LATINA 

vigente discusion acerca de las posibilidades que la escuela tiene o no para re- 
verter lo que ocurre en la sociedad en general). Incluso entre aquellos docentes 
que manifiestan estar interesados en revertir la discrimination, percibimos en 
un estudio que realizamos recientemente (Beech 2006) que no estan prepara- 
dos para trabajar estos temas, ya que en su formation son cuestiones que no 
se discuten e, incluso, aquellos docentes con mas antiguedad fueron formados 
con una idea opuesta al respeto por la diversidad; una proclama que tal como 
comentaremos a continuation hizo pie en la politica educativa latinoamericana 
recien en la decada de 1990. 

Finalmente, todas las cuestiones aqui mencionadas deben ser consideradas 
en el marco de una gran ruptura que se ha dado en la filosofia politica domi- 
nante en nuestro continente (y en Occidente en general). Se trata del cambio 
de filosofia politica que implica el desplazamiento de una politica educativa 
que promueve la homogeneidad cultural a una que proclama el respeto por las 
diferencias culturales de los alumnos. 

Como es sabido, el proceso de construction de la identidad national en 
Latinoamerica (y en otros paises) funciono dentro del proyecto del Iluminismo, 
que se basaba en una notion unica del sujeto y de la historia (Lyotard 1984). 
Ademas, para este proyecto, que constituyo la base del pensamiento moderno, 
fue fundamental la idea de «progreso», y la idea de que nada debia obstacu- 
lizar el progreso. En ese sentido, a fines del siglo XIX y principios del XX, la 
diversidad cultural fue considerada como una piedra en el camino de la cons- 
truction de la nation moderna, por lo que se idearon distintos sistemas (entre 
ellos la escuela) para incorporar a los miembros de las distintas comunidades o 
culturas a la nueva «cultura nacional» y se elimino a aquellos que no estuvieron 
dispuestos a incorporarse de manera pacifica. 

Hoy en dia este discurso homogeneizador y homogeneizante ya no tiene 
la aceptacion que tuviera. La critica posmoderna ha instalado el discurso acerca 
del respeto por la diversidad en el centro de la escena academica y politica y, por 
lo tanto, ya no se cree que las diferencias de genero, etnicas, de clase, religiosas 
y/o culturales sean algo contra lo que hay que luchar, sino que deben respetar- 
se, ya que no existe un unico estandar basado en un hombre, bianco, cristiano 
y de clase media contra el cual sea posible medir el «progreso» de los demas. 
Por el contrario, se cree que de la suma de las diferencias se pude obtener una 
sociedad mejor. 

Las ideas acerca del respeto por la diversidad y la critica a la identidad ho- 
mogenea que promovia la escuela fueron reflejadas en las reformas educativas 
latinoamericanas, en general a nivel de la retorica de las leyes y los documentos 
oficiales (Beech 2005a, 2005b). La aceptacion de este principio implica una 
gran ruptura con la manera en que se penso la construction del lazo social en 



361 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



la politica educativa. Sin embargo, queda claro que por el simple hecho de que 
las normas digan que las escuelas y los docentes deben respetar las diferencias 
culturales de los alumnos, no necesariamente va haber un cambio en la manera 
en que se trabaja en las instituciones. 

Ante la situation que se describe, nos preguntamos: ique efectos ha teni- 
do en las escuelas la aparicion de una politica educativa que establece que las 
escuelas ya no deben ofrecer experiencias educativas similares, sino que cada 
institution debe adaptar su oferta al contexto cultural en el que esta inserta? 
iComo afecta este cambio filosofico/normativo a las escuelas, a la identidad 
de los docentes y a la de los alumnos? jComo interpretan las instituciones y 
los docentes la idea de «respeto por la diversidad cultural» y como la ponen 
en practica? ^Donde ponen escuelas y docentes el limite entre la busqueda del 
reconocimiento del otro como un semejante y el respeto por sus diferencias? 
jComo se cruza esta problematica con las inequidades socioeconomicas? 

Todos estos interrogantes se resuelven en la practica en las escuelas. Son 
los directivos y docentes los que en definitiva deben generar en el dia a dia prac- 
ticas interactivas y sustentables. Sin embargo, en el trabajo que se menciono 
(Beech 2006), percibimos serias dificultades en los docentes para abordar esta 
problematica. En ese sentido, el discurso acerca del respeto por la diversidad 
parece haber derivado en las escuelas en una idea sobre lo que no hay que pro- 
mover -una identidad homogenea y discriminatoria-, pero no queda claro en- 
tonces que es lo que si hay que promover, lo que a su vez deriva en una especie 
de «relativismo etico» y en la falta de capacidad de las escuelas y de los docentes 
para interpelar a sus alumnos y construir sentidos de pertenencia inclusivos que 
les permitan «aprender a vivir juntos». Sin embargo, no caben dudas de que los 
jovenes necesitan cierta identidad estable a partir de la cual puedan construir 
sus vidas y sus vinculos con los demas. En definitiva, la pregunta fundamental 
es como lograr un equilibrio entre la union de los ciudadanos en un proyecto 
comun que los interpele como semejantes y el respeto por las diferencias. In- 
sistimos en que por mas que el Estado central regule el tema y provea apoyo a 
las escuelas y a los docentes, esta cuestion se termina definiendo en el ambito 
de la micropolftica de las escuelas. De ahi la importancia de pensar el problema 
tambien en el nivel escolar. 



3 . La dimension local de la cohesion social en las escuelas 

Entendemos que la dimension local de la cohesion social se relaciona con la 
preparation que provee la escuela para la convivencia con quienes compartimos 
un lugar, con quienes estamos en contacto a diario. A su vez, la convivencia se 



362 



Capftulo 8 MICROPOLITICA ESCOLAR Y COHESION SOCIAL EN AMERICA LATINA 

relaciona con otro aspecto fundamental de la cohesion social que es el respeto 
de las normas. Se trata sin dudas de cuestiones esenciales que hacen la forma- 
tion a la que la escuela deberia ofrecerle a los futuros ciudadanos. 

En cuanto al respeto de las normas, en Latinoamerica no puede sosla- 
yarse que es mucho lo que la escuela deberia hacer para mejorar la situation 
actual, teniendo en cuenta la poca efectividad de la ley en nuestro continente 
(O'Donnell 2002). En ese sentido deberiamos pensar no solo en formar ciu- 
dadanos que entiendan que deben acatar las regulaciones, sino que tambien 
deberian aprender a participar en la elaboration de las normas y en el control 
de su aplicacion. En defmitiva, se trata de formar ciudadanos que comprendan 
que las leyes son una construction de la que todos deberiamos participar y que 
esta en el interes de todos y cada uno de los miembros de la comunidad que las 
leyes sean coherentes, eficientes y que se cumplan. Podriamos pensar asi en la 
escuela como un microcosmos que promueva el tipo de actitudes civicas que 
esperamos tengan los alumnos como ciudadanos. 

Sin embargo, ^que hace la escuela en Latinoamerica para promover estas 
actitudes? En un trabajo sobre el orden disciplinario en la escuela argentina, 
Dussel (2005) hace un repaso de la historia reciente de este pais mostrando la 
estrecha relation que existe entre el orden disciplinario escolar y el politico. El 
recorrido que comienza con los cambios impulsados por el primer gobierno 
democratico posdictadura, en 1983, culmina con las reformas en 2001 y 2003 
en los sistemas educativos de la Ciudad y la Provincia de Buenos Aires. En 
consonancia con los movimientos polfticos participativos surgidos con la crisis 
socioeconomica de 2001, se decretaron nuevos sistemas disciplinarios escolares 
en los que basicamente se le dio autonomia a cada escuela para que elabore, con 
la participation de la comunidad educativa (padres, docentes, alumnos, directi- 
ves), sus propios reglamentos de convivencia. En el analisis que hace la autora 
de estos reglamentos, interesa destacar que en la mayoria «se habla en terminos 
de las responsabilidades que tienen los estudiantes y solo dos utilizan el lengua- 
je de los derechos y obligaciones, mas vinculado con los discursos sobre ciuda- 
dania» (Dussel 2005:1 1 13). La importancia de pensar acerca de los derechos de 
los nifios ya hie mencionada anteriormente. 

Tambien es relevante el que en la mayoria de los reglamentos escolares 
no se incluye a los adultos (directivos, docentes y no docentes) dentro de la ley 
escolar. Es decir que la norma esta pensada solo para regular la conducta de los 
alumnos, mientras que los adultos (quienes detentan el poder) estan por fuera 
de la ley. Esto, segiin Dussel, «refuerza la idea de que solo los debiles son objeto 
de regulation normativa, y que para la convivencia entre adultos y adolescentes 
no hay marco politico-legal que explicitar, y que deba ser sometido a discusion 
y a negociacion» (Dussel 2005:1114). 



363 



POLITICAS EDUCATIYAS Y COI IESION SOCIAL EN AMERICA LATINA 



Recientemente se llevaron a cabo algunos estudios acerca de la vision de 
los propios alumnos sobre la convivencia en las escuelas en distintos paises de 
Latinoamerica. En linea con lo comentado en el parrafo anterior, en el estudio 
en Mexico, 30% de los encuestados sostenia que los alumnos no participaban 
de la elaboracion de las normas en la escuela, la cifra ascendia a 50% en el caso 
de Argentina (Beech y Marchesi 2008). Cifras similares aparecen al preguntar- 
les a los alumnos si sus opiniones son tenidas en cuenta al momento de resolver 
los conflictos. 

Mas alia de la logica asimetria que deberia existir entre adultos y alumnos 
en la escuela, el hecho de que entre el 30% y el 50 % de los alumnos sienta que 
no participa en la elaboracion de las normas ni es escuchado en la resolucion de 
conflictos, sugiere la supervivencia de cierto orden disciplinario tradicional en 
el que los alumnos son sometidos a un orden normativo establecido y juzgado 
por los propios adultos, que son quienes detentan la autoridad burocratico- 
legal. Por otro lado, el dato de que la mitad (o mas de la mitad) de los alumnos 
siente que participa y es escuchado en la elaboracion y aplicacion de las normas, 
sugiere un avance en la incorporation de sistemas disciplinarios en los que las 
normas son elaboradas en forma consensuada y que se propone la resolucion de 
conflictos a traves del dialogo y la negociacion. 

De todos modos, estos datos preliminares permiten esbozar la hipotesis de 
que aun queda mucho por hacer en las escuelas para que en estas se promueva una 
convivencia y una relation con las normas basada en la participation, la reflexion, 
la autorregulacion y en la negociacion como modo de abordar los conflictos. 

Otro dato interesante que surge de estas encuestas se encuentra en las 
respuestas que los alumnos dieron a la pregunta acerca de a quienes acuden 
ante un problema de convivencia. En Mexico, solo el 7% de los encuestados 
dijo acudir a un profesor, mientras que en Argentina la cifra fue de 4%. El 
hecho de que los jovenes no recurran a los docentes ante un conflicto puede 
tener variadas explicaciones vinculadas a la imposibilidad de los docentes de 
tener una vision completa del alumno, a la ineficacia de los espacios de tutoria 
o bien a la reticencia de los adolescentes a comunicarse con los adultos. Estas 
causales son solo algunos de los factores que podrfan estar afectando la relation 
docente-alumnos, y esto indica que deberian realizarse acciones destinadas a 
mejorar dicha relation para que los alumnos puedan contar con los profeso- 
res cuando se enfrentan a conflictos de convivencia. En linea con la hipotesis 
expuesta anteriormente, acerca de la relation entre el sistema de convivencia 
escolar y los vinculos politicos mas amplios, podria decirse que el hecho de que 
los alumnos no recurran a quien detenta la autoridad ante un conflicto tambien 
refuerza la situation en la cual los mas debiles en nuestras sociedades se sienten 
desamparados ante la ley y la autoridad (ver Sorj yTironi 2007). 



364 



Capftulo 8 MICROPOLITICA ESCOLAR Y COHESION SOCIAL EN AMERICA LATINA 

Con respecto a las relaciones entre los alumnos al interior de las escuelas, 
el Grafico N° 5 muestra que en America Latina (con la exception de Peru) los 
estudiantes dicen estar muy bien integrados en comparacion con la vision que 
tienen los alumnos de otras regiones. 

Grafico N° 5 

SENTIDO DE INTEGRACION DE LOS ALUMNOS DENTRO DE SUS ESCUELAS: 
PAISES DE AMERICA LATINA Y OTRAS REGIONES DEL MUNDO 

(PISA 2000 y 2003) 



II 



I 1 



II 



I 



II 



ll 



ii 



II 



33 XX>|-G3>-C3I> Z CT, I- >rn 003IcraZ3J Z >>K>-D ^ J3 d 

to co CO w CO 



Nota: 3 significa PISA 2003 (en vez de PISA 2000). Las barras verticales indican el intervalo de confianza de 
la media de los estudiantes (nivel de confianza es de 0,95). Se utilizaron las ponderaciones replicadas de PISA 
para tomar en cuenta la forma de la muestra. La escala del fndice esta disefiada para dar una media de cero 
para los estudiantes de la OCDE. 
Fuente: Crouch et al. (2007) a base de datos de PISA 2000 y 2003 (capftulo 7 de este libro). 

Una primera lectura de estos datos nos permite una mirada positiva, ya 
que en terminos de convivencia con sus pares nuestros alumnos dicen sentirse 
bastante bien (dato que se confirma en otros estudios; Beech y Marchesi 2008). 
Sin embargo, si lo relacionamos con los datos acerca de la segmentation social 
de las escuelas y retomamos la distincion entre capital social vinculante y ca- 
pital social puente, podria interpretarse que esta buena integration al interior 
de las escuelas es en parte consecuencia de una mayor homogeneidad social en 



365 



POLITICAS EDUCATIVAS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



las instituciones de America Latina, lo que a su vez genera mayor capital social 
vinculante, pero podria dificultar el desarrollo del capital social puente. 

En definitiva, el gran desaflo en las cuestiones relacionadas con la pro- 
motion de la cohesion social en la escuela es el de generar un sentido de per- 
tenencia que vaya mas alia de los vinculos locales, evitando la fragmentation 
del sistema educativo y social. Por supuesto que para ello es fundamental la 
definition curricular en el nivel central y la lectura e interpretation que las 
propias instituciones hacen de esa prescription. Sin embargo, no debemos dejar 
de considerar que la construction de cohesion social desde la escuela, tanto en 
su dimension global, national, como local, esta muy relacionada con el curri- 
culo no escrito y con el modelo que ven los alumnos en el dia a dia escolar. Por 
ejemplo, se puede trabajar a nivel conceptual en la escuela el tema de los dere- 
chos y obligaciones de los ciudadanos y ciudadanas como valores fundamenta- 
les asociados a la participation democratica, los vinculos basados en el respeto 
y la negotiation de las diferencias y la no discrimination y la valoracion de la 
diversidad. Sin embargo, si los alumnos ven que las relaciones entre directivos 
y docentes son autoritarias, que el personal escolar viola sistematicamente las 
normas y que tiene actitudes discriminatorias, sera dificil promover valores di- 
ferentes entre esos alumnos. 

Por lo tanto, se hace necesario repensar el formato escolar y la micropoliti- 
ca de la escuela y su relation con los niveles intermedios y macropolitico, y tam- 
bien con otras instituciones y con la comunidad, para que estos reflejen el tipo 
de vinculos ciudadanos que queremos fomentar entre nuestros nifios y jovenes. 



CONCLUSIONES 

En este trabajo hemos abordado el problema de la cohesion social desde la mi- 
cropolftica de la escuela. Hemos sugerido que la escuela debe considerarse como 
un actor protagonico de las politicas publicas y que, desde esta perspectiva, la 
escuela es un ambito privilegiado para la promotion de la cohesion social. 

Tambien definimos la cohesion social como un tema vinculado estrecha- 
mente con el cumplimiento de los derechos universales y con la distribution 
equitativa de los derechos, especialmente, en lo que nos interesa aqui, de los 
derechos sociales que son los que deberian garantizar cierto nivel de bienestar 
y el acceso a la herencia social. Ademas, dijimos que el derecho a la education, 
en tanto derecho social aceptado por las legislaciones vigentes, es exigible al 
Estado, incluso judicialmente. 

En linea con lo anterior, hemos planteado que la relation entre micropo- 
litica escolar y la cohesion social puede pensarse en dos niveles. Por un lado, 



366 



Capftulo 8 MICROPOLITICA ESCOLAR Y COHESION SOCIAL EN AMERICA LATINA 

en el nivel basico, la escuela deberia garantizar el derecho a la escolarizacion 
basica a todos/as los nifios y jovenes para que puedan formarse como ciuda- 
danos activos en distintos ambitos sociales. Sin embargo, la situacion en Lati- 
noamerica es alarmante. La exclusion de una gran cantidad de nifios y jovenes 
del sistema educativo implica una de las fragmentaciones mas negativas para 
nuestras sociedades. Aunque no desconocemos los roles que deben cumplir los 
niveles macro e intermedio en el abordaje de este problema, sugerimos colocar 
la unidad escolar en el centro de la escena en terminos de evitar la fragmen- 
tacion social que surge de la exclusion educativa, ya que la escuela es un actor 
clave para disefiar estrategias para fomentar el acceso y la permanencia de los 
estudiantes. El problema es que ni las escuelas se hacen cargo del problema ni la 
normativa fija que lo deban hacer. Por el contrario, proponemos que la escuela 
debe responsabilizarse por la funcion justicia y que debe responder por sus 
resultados en este y otros aspectos ante los niveles superiores y la comunidad. 
Esta propuesta no implica, por supuesto, desconocer el apoyo que la escuela 
deberia tener por parte de los niveles de gobierno superior en la busqueda de 
la no exclusion educativa. 

En un segundo nivel de abordaje planteamos que las escuelas deberian 
definir sus propias «politicas institucionales de cohesion social», en las que es- 
tablezcan orientaciones acerca de como una determinada escuela se propone 
poner en practica los lineamientos establecidos por el nivel central en esta ma- 
teria. Pensar la cohesion social en la escuela hoy plantea cierta complejidad. La 
consigna de «aprender a vivir juntos» debe ser interpretada en un mundo en 
el cual los limites espaciales de esta premisa estan siendo redefinidos. En otras 
palabras, nuestras concepciones acerca de quien es «el otro» y acerca de como 
comportarnos con ese «otro» estan cambiando, y eso plantea un gran desafio 
para la promotion de la cohesion social en la escuela. Para abordar este proble- 
ma conceptualmente sugerimos distinguir entre las dimensiones global, local 
y nacional. Sin embargo, aunque hagamos esta distincion a nivel analitico, no 
caben dudas de que estas dimensiones se entrecruzan en el nivel practice 

En defmitiva, tanto en cuanto a la premisa de la no exclusion de los nifios y 
jovenes, como en relation al trabajo con quienes si estan en la escuela, creemos 
que es importante revisar ciertos arreglos institucionales y formas de trabajo en 
el gobierno de las escuelas para que estas puedan contribuir en mayor y mejor 
medida a promover sociedades cohesionadas en nuestra region. Un gobierno 
justo y responsable de la escuela, el trabajo interdisciplinario, el uso del arte y 
el deporte como instrumentos de acercamiento entre grupos segregados, el uso 
de la experiencia como actividad educativa, la atencion al ejemplo y a lo que se 
transmite a traves del currfculo oculto son algunos de los temas que menciona- 
mos como importantes. 



367 



POLITICAS EDUCATIYAS Y COI IESION SOCIAL EN AMERICA LATINA 



Estas son solo algunas lineas para pensar la relation entre micropolitica 
escolar y la cohesion social. Seguramente no agotan el tema y necesitan ser 
revisadas permanentemente. Por ejemplo, seria interesante avanzar en trabajos 
sobre las practicas cotidianas en las escuelas de la region para ver en que medida 
y como fomentan la cohesion social. 



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370 



LOS AUTORES 



Jason Beech. Director de la Escuela de Educacion de la Universidad de San Andres, 
Buenos Aires, e investigador del CONICET (Consejo Nacional de Investigaciones Cien- 
tfficas y Tecnicas). Obtuvo un Ph.D. en Educacion del Institute of Education de la Uni- 
versidad de Londres. Ha publicado artfculos en revistas cientificas y capftulos en libros en 
distintos pafses dentro del campo de la Educacion Comparada. Es autor del libro Going 
to School in Latin America (2008, en colaboracion con Silvina Gvirtz). Entre sus ultimas 
publicaciones cabe destacar el capftulo «Redefining Educational Transfer: Internatio- 
nal Agencies and the (Re)Production of Educational Ideas», en el libro titulado Identity, 
Education and Citizenship-Midtiple Interrelations (2006, Thyge Winther-Jensen [ed.]). 

Cristian Cox. Director del Centro de Estudios de Polfticas y Practicas en Educacion 
de la Universidad Catolica de Chile. Es doctor en Sociologfa en la Universidad de 
Londres. Durante la decada de 1990 dirigio los programas MECE del Ministerio de 
Educacion de Chile, y de 1998 a 2006, los equipos responsables de la reforma curricular 
y el Sistema de Medicion de la Calidad de la Educacion (SIMCE) de su pais. Ha sido 
consultor de la OCDE, Banco Mundial, UNESCO y BID. En 2005 fue profesor invi- 
tado de la Universidad de Stanford. Entre sus publicaciones cabe destacar, Las reformas 
educativas y su impacto sobre la cohesion social en America Latina (2008); Policy Formation and 
Implementation in Secondary Education Reform: The Case of Chile at the Turn of the Century 
(2006); Citizenship Education in Curriculum Reforms of the 1990s in Latin America: context, 
Contents and Orientations (2002). 

Luis Crouch. Economista senior y vicepresidente de investigaciones del RTI Inter- 
national. Obtuvo un Ph.D. en economfa en Berkeley en 1981. Su trabajo se focaliza 
en cuestiones de financiamiento y descentralizacion del sector educativo, la economfa 
politica de las reformas, el dialogo publico, las estadisticas y sus usos en la politica 
social y la rendicion de cuentas. Recientemente ha desarrollado estudios acerca de la 
medicion de la lectura inicial, como posible elemento de consideracion como indicador 
de calidad para las Metas del Milenio y de Educacion para Todos. Ha sido consultor 
y asesor de ministerios a corto plazo en unos veinte pafses y con mas profundidad en 
otros cinco, incluyendo, recientemente, Indonesia, Peru y Sudafrica. 



371 



POLITICAS EDUCATTv'AS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



Andres Delich. Codirector de la Fundacion Centro de Estudios en Politicas Publicas 
(CEPP), donde dirige diversas investigaciones en la Argentina y brinda asesoramiento 
a varios ministerios educativos de la region latinoamericana. Es sociologo de la Univer- 
sidad de Buenos Aires y realizo una especializacion en Educacion en la Universidad de 
San Andres (Argentina). Ha participado en multiples investigaciones sobre los sistemas 
educativos de Chile, Argentina, Colombia, Mexico y Costa Rica, asi como ha asesorado 
a los ministerios de Educacion de Chile, Colombia y Mexico, ademas de varios minis- 
terios provinciales de la Argentina. Ocupo diversos cargos publicos, entre los que se 
destacan el de diputado nacional, viceministro de Educacion y ministro de Educacion 
de la Argentina. Ha publicado diversos trabajos profesionales, notas de opinion en los 
principales diarios de Argentina y el titulo de su ultimo libro resume bien su actual 
preocupacion: Politica edncativa: ^es posible? 

Renato Gazmuri. Licenciado en Historia de la Universidad Catolica de Chile. Desde 
el 2004 se desempefia como especialista en Historia y Ciencias Sociales en la Unidad 
de Curriculum y Evaluation del Ministerio de Educacion de Chile. El afio 2004 fue 
miembro de la Secretaria Tecnica de la Comision «Formacion Ciudadana» convocada 
por el Ministerio de Educacion con el objetivo de proponer lineamientos para el me- 
joramiento de la formation ciudadania en la experiencia escolar. A partir de 2005 se 
integro al equipo responsable del disefio del curriculum nacional en Historia y Ciencias 
Sociales. 

Amber Gove. Investigadora Senior del RTI International. Obtuvo un Ph.D. en In- 
ternational Comparative Education en Stanford en 2005. Sus areas de investigation 
e interes abarcan las finanzas educacionales, la medicion de logros academicos, y los 
factores que afectan la matriculation y la asistencia. Como becaria de Fullbright disefio 
y llevo a cabo un estudio de mas de mil familias para evaluar el impacto del programa 
brasilefio de transferencias condicionadas (Bolsa Escola) sobre la asistencia y el logro. 
Junto con Martin Carnoy y Jeffrey Marshall, escribio un estudio financiado por la Fun- 
dacion Ford sobre el logro academico y la calidad educacional en Chile, Cuba, y Brasil, 
el cual dio origen al libro Cuba's Academic Advantage: Why Students in Cuba Do Better 
in School. Mas recientemente ha supervisado el desarrollo del Early Grade Reading As- 
sessment, una prueba simple, oral, de destrezas de lectura temprana, y su administration 
en unos veinte paises. 

Martin Gustafsson. Educador y economista. Obtuvo un M.A. en la Universidad 
de Stellenbosch en 2005. Ha trabajado como maestro (maestro de escuela, de adul- 
tos, gerente escolar, y funcionario sindical) en Sudafrica (y por algunos afios como 
maestro en Argentina y Espafia). En 1996 se unio a un Departamento de educacion 
provincial en Sudafrica (Provincia de Gauteng), donde laboro como analista de da- 
tos y planificador. En 2001 comenzo a trabajar como asesor en el Departamento de 
Educacion a nivel nacional, donde focalizo su trabajo sobre el financiamiento y la 
planificacion de la fuerza de trabajo docente. Ha estudiado idiomas, teoria literaria, 
teatro y programacion de computadoras. Actualmente trabaja en la Universidad de 
Stellenbosch, Sudafrica. 



372 



LOS AUTORES 



Silvina Gvirtz. Directora actual de la maestria en Educacion de la Universidad de 
San Andres, Buenos Aires, y directora del Anuario de la Sociedad Argentina de Historia 
de la Educacion. Es doctora en Educacion. Ademas se desempefia como investigadora 
del CON1CET, consultora externa del IIPE-UNESCO Buenos Aires y directora ge- 
neral del proyecto Escuelas del Bicentenario. Autora de un amplio numero de libros, 
el ultimo de ellos se titula Going to School in Latin America (2008). En el ano 2003 fue 
designada fellow de la Fundacion John Simon Guggenheim. En 2004 gano el Premio 
Vigesimo Aniversario Academia Nacional de Educacion por su trabajo presentado, De 
la tragedia a la esperanza. Hacia tin sistema educativo justo, democrdtico y de calidad, que 
aborda el tema de como revertir la crisis educativa argentina. En 2006 obtuvo el Premio 
a la Excelencia Educativa de la Asociacion de Entidades Educativas Privadas Argentinas 
(ADEEPPvA). 

Gustavo Iaies. Codirector de la Fundacion Centro de Estudios en Politicas Publi- 
cas (CEPP) y director del programa de evaluacion estructural de sistemas educativos 
(Fundacion K. Adenauer). Es magfster en Educacion de la Universidad de San Andres, 
Buenos Aires, y anteriormente trabajo como maestro y director de escuela primaria. 
Ex-subsecretario y ex-secretario de Educacion del Ministerio de Educacion de la Re- 
publica Argentina, ha sido tambien asesor de los ministerios de Educacion de Chile, 
Ecuador, y de la Secretaria de Educacion Publica de Mexico. Fue coordinador de las 
«reuniones subregionales del Dialogo Regional de Politicas educativas», de los grupos 
de trabajo de directores de formacion y actualization de materiales educativos y nuevas 
tecnologias de los ministerios de Educacion de America Latina (Programa CEPP-K. 
Adenauer). Es autor de libros de texto escolar y ensayos sobre educacion, entre los 
que destacan Politica educativa: ^es posible? (2003), Los CBC y la ensenanza de la lengna 
(1997), Ensenar Ciencias Sociales (1994), Reflexiones para una Diddctica de las Ciencias So- 
ciales (1994), Diddcticas especiales: estado del debate (1993). 

Robinson Lira Castro. Licenciado y magfster en Historia de la Pontificia Univer- 
sidad Catolica de Chile, y doctorando en la mencionada universidad. Se desempefia 
como profesional del Ministerio de Educacion de Chile, y sus labores se relacionan 
con la intervention en programas de desarrollo curricular (Unidad de Curriculum y 
Evaluacion) y con la formacion continua docente en el Centro de Perfeccionamiento, 
Experimentation e Investigaciones Pedagogicas (CPEIP). 

Denise V-ullant. Coordinadora del Programa sobre Desarrollo Profesional Docente 
en America Latina de PREAL. Es doctora en Educacion de la Universidad de Quebec 
a Montreal, Canada y posee una maestria en Planeamiento y Gestion Educativa de 
la Universidad de Ginebra, Suiza. Ha ocupado varios cargos de responsabilidad en la 
Administration de Educacion Nacional de Educacion Publica en Uruguay. Se desem- 
pefia como consultora de varios organismos internacionales, pertenece a numerosas 
asociaciones cientfficas y profesionales y, ademas, es autora de numerosos artfculos y 
libros referidos a la tematica docente, reforma e innovation educativas. Es catedratica 
en Politicas Educativas de la Universidad ORT de Uruguay y de la Universidad Alberto 
Hurtado de Chile. 



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POLITICAS EDUCATTv'AS Y COI IESION SOCIAL EN .AMERICA LATINA 



Rose Neubauer. Directora-presidente del Instituto de Protagonismo Jovem e Edu- 
cacao (PROTAGONISTES). Es doctora y profesora de la Facultad de Educacion de 
la Universidad de Sao Paulo, miembro del Grupo de Descentralizacion y Autonomia 
Escolar del programa de Promocion de la Reforma Educacional en America Latina 
(PREAL), y de la Academia Paulista de Educacion. Ocupo el cargo de secretaria de 
Educacion del estado de Sao Paulo (1995-2002). Entre sus publicaciones, en Brasil 
y el extranjero, pueden destacarse : Descentralizaqao da educaqao no Estado de Sao Paulo; 
La gestidn educativa en el Estado de San Pablo, Brasil; La gestion de la escuela em, las nuevas 
perspectivas de las politicas educativas; Lo ya echo y lo que queda por hacer para alfabetizar a la 
poblacidn brasileira; Politica educacional: redefiniqao de competencias e novos modelos de gestao; 
y Oficio de Gestor: para dirigentes municipals. 

Simon Schwartzman. Presidente del Instituto de Estudos do Trabalho e Sociedade 
(IETS) en Rio de Janeiro. Es doctor en Ciencias Politicas de la Universidad de Califor- 
nia, Berkeley. Se desempefio como profesor de Ciencias Politicas y director cientifico 
del Nucleo de Pesquisas em Educacao Superior de la Universidad de Sao Paulo, entre 
1990 y 1994, y ocupo el cargo de presidente de la Fundacao Instituto Brasil eiro de 
Geografia e Estatfstica (IBGE), entre 1994 y 1998. Es autor de, entre otros: Os Desafios 
da Educaqao no Brasil (con Colin Brock 2005); Pobreza, exclusao social e modernidade: uma 
introduqao ao mundo contemporaneo (2004); As causas da pobreza (2004); y University and 
development in Latin American Successful Experiences of Research Centers (2008). 

Ghisleine Trigo de Silveira. Coordinadora actual del proyecto de desarrollo de los 
contenidos programaticos de los cuadernos de profesores de la Secretaria de Educacion 
del estado de Sao Paulo y de los proyectos de evaluacion institucional y educacional 
de organizaciones no-gubernamentales. Es magister y doctora en Salud Publica de la 
Universidad de Sao Paulo. Se ha especializado en las areas de planificacion y evaluacion 
educacional, centrando sus investigaciones en la educacion basica y media, ensefianza 
de las ciencias y biologia, educacion ambiental, ensefianza en salud y curriculo. 

Gilbert Aalverde. Miembro del Comparative and International Educational Policy 
Program (CIEPP) y del Departamento de Estudios Latinoamericanos y del Caribe 
de la New York State University, Albany, donde tambien forma parte de la Nelson 
Rockefeller School of Politics and Public Affairs. Obtuvo un Ph.D en educacion de 
la Universidad de Chicago. Se desempefia como profesor del Departamento de Ad- 
ministracion y Politicas Educacionales de la New York State University, Albany. Asi- 
mismo, es especialista en investigacion, tanto academica como aplicada, en los ambitos 
de curriculo, analisis de politicas, evaluacion, sistemas de indicadores y cooperacion 
internacional para el desarrollo educativo. Ha sido asesor y consultor de diversas ins- 
tituciones, tales como UNESCO, Banco Mundial, BID, Agencia para el Desarrollo de 
los Estados Unidos (USAID), Administracion Nacional de Aeronautica y el Espacio 
(NASA), y la Asociacion Nacional de Gobernadores (NGA); asi como otras en America 
Latina y el Caribe, en especial ministerios de Educacion, fundaciones y organizaciones 
no-gubernamentales. 



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LOS AUTORES 



Donald Winkler. Director de curso y economista investigador senior del Research 
Triangle Institute (RTI)-International, y consultor del Banco Mundial. Obtuvo un 
Ph.D. en Economfa de la Universidad de California-Berkeley Sus areas de especiali- 
zacion abarcan las finanzas educacionales, descentralizacion y analisis institucional. Ha 
escrito y publicado ampliamente sobre el tenia de descentralizacion educacional. Antes 
de integrarse a RTI, ocupo diversos puestos administrativos y tecnicos en los sectores 
de education y de gestion del sector publico en el Banco Mundial. Ademas ensefio 
economfa en la Universidad de California y fue catedratico de Politicas Publicas en la 
Universidad de Southern California. A inicios de 2009 organizo una conferencia sobre 
descentralizacion en el sector social, coordinada con el Banco Mundial. 



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