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Full text of "Cours élémentaire de science des finances et de législation financière française."

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COURS ELEMENTAIRE 



DE 



SCIENCE DES FINANCES 

ET DE 

LEGISLATION FINANCIERE FRAN^AISE 



MANUEL A L USAGE DES ETUDIANTS DES FACULTES DE DROIT 

ET DES CANDIDATS AU MINISTERE DES FINANCES, 

A LA COUR DES COMPTES, A l'iNSPECTION DES FINANCES, ETC. 



PAR 



Gaston JEZE 

Professeur agrege a la Faculte de droit de I'Universite de Paris 

Charg^ da cours de legislation financiere (licence) 

et du cours de legislation budgetaire et de complabiiite publique 

(certificat d'etudes administratives) 

Directeur de la Revue de Science et de Legislation financieres. 



CINQUIEME EDITION 
Revue et augmentee 



PARIS (5^) 

M. GIARD & E. BRIERE 

LIBRA.IRES-EDITEURS 
16, RUE SOUFFLOT ET 12, RUE TOULLIER 

1912 

Toua droits reserves 



COURS ELEMENTAIKK 



SCIENCE DES FINANCES 



LEGISLATION F.INANCIERE FRAN^ISE 



TB<2)1' 



COURS ELEMENTAIRE 



SCIENCE DES FINANCES 

ET DE 

LEGISLATION FINANCIERE FRAN(AISE 



MANUEL A L USAGE DES ETUDIANTS DES FACULTES DE DROIT 

ET DES CANDIDATS AU MINISTERE DES FINANCES, 

A LA COUR DES COMPTES, A L INSPECTION DES FINANCES, ETC: 



Gaston JEZE 

Professeur agrege a la Faculte de droit de rUniversile de Paris . 

Charge du cours de legislation financiere (licence) 

et du cours de legislation budg^taire et de comptabilite publique 

(certificat d'etudes administratives) 

L)irecteur de la Revue de Science et de Legislation financieres. 



CINQUIEME EDITION 
Revue et augmentee 



PA HIS (5e) 

M. GIARD & E. BRIERE 

LlBR/llRES-EDITEURS 
16, RUE SOUFFLOT ET 12, RUE TOULLIER 

1912 

Tons droits reserves 




fli^^K' 



PREFACE DE LA GINQUIEME EDITION 



Deux annees a peine se sont ecoulees depuis la quatrieme edition 
de cetouvrage. J'ai cru pourtant necessaire d'apporter d'importan- 
tes et nombreuses modifications. Tres peu de pages sont restees 
intactes. Ces changements ne proviennent pas seulement des refor- 
mes legislatives : ils portent sur des problemes nouveaux, sur des 
theories ou des institutions financieres dont ne s'occupaient pas les 
■editions precedentes. Le caractere scientifique de ce livre ne me 
permettait pas de les passer sous silence. 

II est un point qui n'a pas change : c'est la methode suivie. Plus 
j'etudie les problemes financiers et plus j'ai la conviction que la 
bonne methode — la seule bonne methode, a monavis — estl'ob- 
servation attentive, miniitieuse des faits — et des theories, qui sont 
aussi des faits, — d'un tres grand nombre de faits, des phenomenes 
financiers se produisant non pas seulement en France, mais dans tous 
les pays pour lesquels on pent avoir des renseignements precis et 
€xacts, Qu'on le remarque bien, il ne s'agit pas derecueillir des faits 
pour le vain plaisird'etalerune erudition encombranteet fastidieuse. 
II est indispensable de les reunir pour les classer methodiquemenl. 
€'est ce classement methodique qui seul met sur la voie des proble- 
mes financiers, qui fait apparaitre les conditions speciales dans les- 
quelles ces problemes se posent dans les differentes nations, aux 
■differentes epoques de I'histoire, qui incite a rechercher les raisons 
politiques, economiques, sociales, juridiques de ces differences. Une 
fois en possession de ces materiaux, alors et alors seulement, on 
pent songer a construire I'edifice, a tenter la synthese de ces consta- 
tations, une synthese reposant sur une base solide, et qu'il ne faut 
pas confondre avec les generalisations hdtives et baclees, comme il 
est facile d'en faire. II ne s'agit pas d'imaginer des theories finan- 
cieres favorables a une classe sociale, utiles a un parti politique, 
puis de chercher a les consolider a I'aide de faits mal observes ou 
J6ze 



Jl PREFACE DE LA CINQIIKME EDITION 

•meme deformes. Ce qu'il faut, c'est constater impartialement, objec- 
tivement que, a des conditions economiques, politiqiies, sociales, 
juridiques d-onnees correspondent certaines institutions financi^res, 
tr^s differentes selon les epoques et les pays, et qui, malgre leur 
diversite, sont bonnes lorsqu'elles cadrent avec les besoins chan- 
geants, avec les ideals variables des generations successives. 11 n'y 
a paSy a mon avis, un systeme theorique financier ideal. L'objet de la 
science des finances n'est done pas, quoi qu'en pensent certains, de 
decouvrir le systeme financier ideal. Cette preoccupation puerile a 
fait 6crire beaucoup d'ouvrages que leurs auteurs ont bien pu qua- 
lifier de Traites de science des finances^ mais oil Ton ne trouve pas 
autre cbose que de la rhetorique, des programmes politiques ou des 
plaidoyers de classe. 

Paris, 25 decembre 1911. 



EXTRAIT DE LA PREFACE DE LA QUATRIEME EDITION 



En Fetat actuel de nos connaissances, sous le nom de « Science 
des finances », on designe un ensemble de preceptes, de procedes, 
de conibinaisons. Leur efficacite est plus ou moins grande, plus ou 
moins certaine. L'etude attentive des institutions financieres des 
differents pays ne donne qu'une seule conviction : c'est qu'il faut 
se garder de tenir pour deflnitives les theories qui, a un moment 
donne, paraissent les plus solides, les moins contestables. 

II semble que les peuplesetles generations aient leurs preferences. 
Et les moyens d'analyse a notre disposition sont impuissantsaexpli- 
quer completement ces preferences. G'est une cause d'incertitude. 

D'autre part, les procedes financiers ne sont que les solutions 
proposees a des problemes dont les donnees sont bien rarement 
identiques dans les differents Etats, et, en tout cas, sont essentielle- 
ment changeantes suivant les epoques. D'oii une certaine instabilite 
dans les combinaisons adoptees. Malgretout, il est des preceptes dont 
I'experience a, dans une certaine mesure, consacr^ la valeur pratique 
et auxquels, par suite, on pent reconnaitre quelque stabilite. Dans 
la procedure budgetaire, la comptabilite publique, I'administratioa 
de la dette publique, nous trouvons les principaux exemples. 

Par contre, il est des procedes financiers dont lechangement per- 
petuel paratt etrela destinee. Les preceptes relatifsal'impot figurent 
au premier rang. 11 ne faut pas s'en etonner. D'abord, les systemes 
theoriques d'impots tendenta realiserun certain ideal de justice. Or, 
qu'est-ce que la justice ? G'est I'idee que s'en font les individus a un 
moment donne dans un pays donne. La notion de justice et celle 
de justice dans I'impot varient avec la mentalite des peuples 
et des generations successives. 11 est done vraisemblable qu'un 
systeme d'impots — quel qu'il soit — ne sera jamais considere 
comme absolument juste, par cela m^me que probablement les 
hommes ne se feront jamais, de la justice en matiere d'imp6ls, la 
m^me idee. 



JV EXTRAIT DE LA PREFACE DE LA QUATRIEME lEDITION 

11 ne faut pas oublier non plus que tr^s souvent, consciemment 
ou inconsciemment, les solutions preconisees ou adoptees en 
matiere d'imp6ts sont inspireespardes inter^tsdeclasse.Et,desIors, 
sous le nom pompeux de principes de justice en matiere d'im- 
p6ts, sont formulees les regies les plus diverses, dont les auteurs 
affirment tous leur souci de I'inter^t general et de la justice, mais 
tendent souvent a menager plus ou moins une classe, a proteger, a 
avantager plus ou moins une categoric d'individus. En examinant 
Je syst^me d'imp6ts en vigueur dans un pays a une epoque donnee, 
on peut dire, a coup sur, quelle est la classe qui y possede le pou- 
voir politique. 

Gomme il est au-dessus des forces humaines de se soustraire 
completement aux pr^juges de son epoque et de son pays, il serait 
sage, en ecrivant sur les matieres financieres, de proceder par for- 
mules dubitatives, avec toutes sortes de reserves. Je reconnais ne 
I'avoir point toujours fait et je m'en excuse. J'ai eu le tort, trop 
souvent, de donner une valeur absolue aux theses qui avaient mes 
preferences. Les plus seduisantes n'ont qu'une valeur relative : la 
controverse reste toujours possible. Gette reserve que j'aurais du 
faire pour chacune des theories que j'ai expos(^es, je la fais ici une 
fois pour toutes. 

Je me suis efforce de faire des institutions financieres une descrip- 
tion aussi precise que possible. Gomme ces regies se degagent d'un 
ensemble de faits souvent tres complexes, parfois les formules dont 
je me suis servi sont trop rigides. On excusera ce d^faut : c'est la 
rangon inevitable des exposes succincts. 

Lorsque, pour la premiere fois, j'ai ecrit un cours el^mentaire de 
finances, je I'ai fait en collaboration avec mon excellent ami Max 
Boucard. Notre collaboration a cesse, mais non pas notre bonne 
amitie. Je desire que le nom de Max Boucard continue a figurer en 
tete de ce livre. G'est a lui que je le dedie en temoignage de ma 
vieilleet solide affection. 

Paris, 12mai 1909. 



TABLE ANALYTIQUE DES MATIERES 



Introduction. — Les phenomenes financiers. La Science des finan- 
ces. Les doctrines financieres 



Pages 



LIVRE PREMIER 

La comptabilit^ publique 7 

Sources et bibliographic 7 

PREMIERE PARTIE 

Th^orie generale du budget 11 

Ohapitre Premier. — Le budget au point de vue financier ... IS 

Ghapitre II. — Les origines historiques du budget 16 

Section I. — Les origines du budget en Angleterre .... 17 

Section n. — Les origines du budget en France 20 

Section III. — Les origines historiques du budget en Allema- 

gne 27 

Ghapitre III. — Le budget au point de vue juridique ..... 28 

Section I. — Discussion theoriquc .......... 29 

Section II. — La signification juridique du budget dans la 

legislation positive 33 

% i. — Le syteme anglais 35 

^2. — Le systeme frangais 34 

^3. — Le sjsteme italien 37 

§ 4. — Le sjsteme prussien 38 

Ghapitre IV. — Le budget au point de vue politique 46 

Section I. — Emploi du budget par le Parlementpour critiquer 

les actes de I'Administration ....*.. 41 

Section II. — La modification des credits, le refus des credits, 

le refus du budget comme mojens politiques ..... 45 

§ 1. — Discussion theorique 46 

^2. — Les solutions de la pratique parlementaire . . . 51 

Section III. — Adjonctions budgetaires 57 



TI tabu; ANALYTIOLE DES MATIKIIES 



Pages 
DEUXIEME PARTIE 

Attributions respectives da Gouvernement et des Chambres 

en matiere financiere 63 



Ghapitre Premie . — Dc rinilialivc en matiere financiere : prepa- 
ration des previsions, des ('valuations et de I'equilibrebudgetaire. ()4 

Chapitbe II. — Attributions respectives du Gouvernement et des 
Ghambres dans la fixcition des mesurxis concernant les recettes 
publiques 75 

Section I. — Principe et mesure dela participation des Gham- 
bres a la fixation des recettes publiques 7(> 

Section II. — Regie de la non-affectation des recettes publi- 
ques 84 

I 1. — De I'assignation de recettes a certains creanciers 
de I'Etat en vue tie ren forcer le credit public. ... 8(5 

§ 2. — De Fassignation de recettes en vue de limiter le 
montant d'une depense ou d'une recette 88 

I 3. — De I'assignation du produit d'une recette tempo- 
raire a une operation determinee : les comptes spe- 
ciaux 90 

I 4. — De i'assignation de recettes au moyen de la per- 
sonnification juridique d'un service public ..... 92 

Section III. — De I'independance des pouvoirs publics dans la 
determination des sources de recettes 95 

€hapitbe III. — Attributions respectives du Gouvernement et des 
Chambres dans la fixation des depenses publiques 101 

^eCZzoyi /.— Regie de la specialite budgetaire 101 

Section II. — Regie de I'autorisation prealable des depenses 

publiques ,,...... 112 

% i. — Les credits additionnels 112 

. §. 2.., — : Vote du budget avant le commencement de la 

periode d'execution 121 

Section III. — De I'independance des pouvoirs publics dans la 

fixation des depenses publiques 127 



TROISIEME PARTIE 

La procedure budgetaire 135 



CuAPiTRE TrExMier. — Lc couteuu du budget. Methodes de previ- 
sion et d'evalualion. La forme exterieurc du budget 136 

Section I. — Le contcnu du budget 136 



TABLE A>ALYTIQUE DES MATIERES VII 

Pages 

§1. — Le budget doit donner la liste de toutes les depcn- 

ses et de toutes les receltes de I'Etat ....... 137 

I 2. — Le budget ne doit comprendre que les depen- 

ses et les recettes de I'Etat' 140 

§ 3. — Classement des recettes et des depenses .... 142 

.Vec^zo^i//. —Methodes de prevision et d'evaluation. . . . 14.5 

Section III. — Forme exterieure du budget 152 

I 1. — Les budgets cxtraordinaires 153 

% 2. — Les budgets annexes 156 

§ 3. — ' Services speciaux du Tresor 158 

% A. — Unite ou pluralite des documents budgelaires . . 159 

Chapitre II. — Attributions respectives des deux Chambres en 

matiere financiere 162 

I 1. — Discussion theorique 162 

§ 2. — Legislations positives 164 

Chapitre III. — Etude des mesures fmanciercs et du budget dans 

cbaque Chambre 174 

Section I. — Examen preparatoire en Commission .... 174 

Section II. — Examen du budget par I'Assemblee .... 179 
Section III. — Le vote des depenses doit-il preceder I'examen 

des recettes ? 181 

Section IV. — Procedure exceptionnelle suiviepour le vote de 

la dotation des Chambres lesislatives 182 



QUATRIEME PARTIE 

La p6riode budgetaire 1S5 

Chapitre Premier. — Etendue de la periode budgetaire ; budgets 

annuels, budgets biennaux, triennaux, etc 186 

Chapitre II. — Point de depart de la periode budgetaire. . . . 189 

Chapitre III., — Moment auquel prend fin la periode budgetaire. 192 

Section I. — Effels de I'expiralion de Tannee financiere sur 
les operations prevues au budget el non encore engagees . 192 

Section II. — Creanccs et dcttes rcstant a recouvrer et a 
payer 194 

CINQUIEME PARTIE 

Engagement, liquidation, ordonnancement et paiement des depen- 
ses publiques. Constatation, liquidation et recouvrement des recet- 
tes publiques. 203 

Chapitre Premier. — L'engagement des depenses. Naissance des 
dettes a la charge de I'Etat 206 



VIII TABLE ANALYTIQIE DES MATIERES 

Pages 

Section I. -— Competence generale des ministres 208 

Section II. — Les ministres ne doivenl accomplir les acles 
iuridiques engageant les finances de I'Etat que dans la limite 

des credits budgetaires . .' 210 

Section IIL — Les actes juridiques engageant les finances de 
I'Elat au-dela des credits budgetaires ou sans credits ont 
pour sanction non pas la nuUite juridique de I'acle. mais la 
responsabilite juridique personnelle du ministre .... 216 

Chapitre II. — Constatation, liquidation et ordonnancement des 
depenses publiques. . 22,'i 

Section I. — Constatation de la dette. Decheance quinquen- 

nale 226 

Section II. — Liquidation et ordonnancement de la depens6. 232 

I 1. —Liquidation 232 

^ 2. — Ordonnancement des depenses. ...... 233 

§ 3. — Mesures preventives pour empecher remission d'or- 

donnancesirregulieres. 235 

§ 4. — Responsabilite personnelle pecuniaire des ordon- 
nateurs en cas de faute commise dans remission des 
ordonnances 238 

Section III. — Contentieux de la constatation et de la liqui- 
dation ; : 239 

Chapitre III. — Paiement des depenses publiques 244 

Section I. — Controle exerce par les payeurs 24T 

Section II. — Des voies d'execution forcee contre I'Etat. . . 251 

Chapitre IV. — Regies exceptionnelles pour certaines depenses : 
fonds secrets, pensions, interets de la dette publique, paiements 
par avances (services. regis par economic, etc.) 253 

§ 1. — Fonds secrets 253 

I 2. — Paiement des arrerages de pensions 254 

I 3. — Paiement des arrerages de la Dette perpetuelle 254 

I 4. — Paiement par avances 255 

Chapitre V. — De la comptabilite de fait 259 

Chapitre VI. — Creances et recettes de I'Etat. L'operation de 
recette 265 

Section I. — Naissance des creances au profit du Tresor . . 265- 
Section II. — Constatation, liquidation de la creance . . . 270 
Section III. — Etablissement des titres executoires des cre- 
ances 272 

Section IV. — Perception ou encaissement 276 

I 1. — Separation des administrateurs et des receveurs. 276 
I 2. — Responsabilite personnelle des agents charges de 
la perception 281 



TABLE ANALYTIQUE DES MATIERES IX 

Pages 

SIXIEME P ARTIE 283 

Le service de la Tresorerie 

Chapitre Premier. — Le personnel des agents du Tresor public. . 284 

Section I. — Autorite placee a la lete du service de Tresorerie. 284 
Section II. — Les agents du Tresor public. La Banque, caissier 

de I'Etat 287 

Section III. — Organisation des agents du Tresor public en 
France. Agents administratifs et agents comptables. La hie- 
rarchic des comptables 294 

I 1. — Enumeration des agents du Tresor public . . . 294 

I 2. — Les agents comptables 303 

Chapitre II. — Les livres et la Caisse 313 

Section I. — Les ecritures. Les livres 313 

§ 1. — Livres dont se servent les comptables 313 

§ 2. — De lamaniere dont sontpassees les ecritures . . 314 

Section II. — La Caisse 318 

(^iHAPiTRE III. — Le mouvement des londs 320- 

Chapitre IV. — Les mojens de tresorerie 324 



SEPTIEME PARTIE 

Controle des operations financieres 335 

Chapitre Premier. — Le controle sur les operations financieres, 
en cours d'exercice 336 

Section I. — Controle sur les operations des administrateurs, 

en cours d'exercice 336- 

Section II. — Controle sur les operations des comptables, en 
cours de gestion 33T 

Chapitre II. — Contrdle sur Fensemble des operations financieres 
a la fin de chaque periode budgetaire 341 

Section I. — Le controle des comptables en fin de gestion. . 346 
Section II. — Le controle des ministres en fin d'exercice . . 359' 
Section III. — Controles speciaux 369 

HUITIEME PARTIE 
La comptabilite des matieres 372 

Chapitre Premier. — Comptabilite des matieres de consommation 

et de transformation en general 375- 



X TABLE ANALYTIQIJE DES MATIKRES 

Pages 

Section I. — Les agents comptables en matieres 377 

Section II. — Les ordonnateurs 381 

Section III. — Comptabilile-mati^res occulte 382 

ChapitreII. — Gomplabilite de ccrtaines matiferes de consomma- 

tion ei de transformation. . 383 

Chapitre III. — Cornptabilite des valeurs mobilieres on permancn- 

tes de toute espece 384 

Chapitre IV. — Surveillance des proprietes immobilieres. . . . 385 



NEUVIEME PARTIE 

La comptabilit6 des administrations publiques 

locales et sp^ciales 387 

C.HAPiTRE Premier. — Les budgets locaux en France 392 

Section I. — Nature juridique des budgets locaux en France. 392 
Section II. — Participation des agents electifs locaux a I'eta- 

blissementdu budget local en France 394 

Section III. — Limitation legale aux pouvoirs financiers des 

agents locaux et controle administratif exerce par les agents 

de I'Etat sur les budgets locaux en France 398 

Section IV. — Les affectations de recettes dans les finances 

locales fran^aises 405 

Section V. — Controle juridictionnel exerce sur les agents de 

I'Etat et sur les agents communaux en France . .... 407 

Chapitre II. — La periodc budgetaire dans les finances locales fran- 

(^aises . 409 

I 1. — Operations non encore engagees au 31 decembre . . 409 
I 2. — Achevement des operations engagees avant le 31 de- 
cembre . . . . 410 

Chapitre III. — Les ordonnateurs et les comptables des patrimoi- 

nes administratifs locaux en France 412 

^1. — Finances departementales. . 412 

^ 2. — Finances coloniales . 414 

i^ 3. — Finances communales 414 

Chapitre IV.' — Le controle des finances locales en France. . . 417 

Section I. — Comptes des agents departementaux. . . . 417 

. § 1. -r Compte dadministration du prefet 418 

I 2. — Compte de gestion du comptable departemental . 418 

Section II. — Comptes des agents communaux 419 

§ 1. — Compte d'administration du maire 419 

§ 2. — Compte de gestion du receveur municipal. . . 420 

Section III. — Comptes des agents coloniaux 421 

1 . — Compte d'administration du gouverneur . . . 421 



§ 2. — Compte de gestion du Tresorier payeur general . 422 



TABLE A.NALYTIQLE DES MATIERES XI 

Pages 
LIVRE DEtXIEME 

Les depeiises publiques 423 

Bibliographie siir les depcnses publiques 423 

PREMIERE PARTIE 

Theorie g6nerale des depenses publiques 424 

€hapitre Premier. — Les elements constitulifs de la notion de 

depense publique dans les Etats modernes 425 

i^ i. — La depense publique est I'emploi d'une somme d'ar- 

gent 425 

§ 2. — Satisfaction d'un besoin public 428 

Chapitre IL — Comparaison entre les depenses publiques et les 
depenses des individus 433 

Chapitre III. — L'accroissement general des depenses publi- 
ques 436 

€hapitre IV. — De la repartition des depenses publiques entre 

I'Etat etles localites 445 

DEUXIEME PARTIE 

Les principales depenses publiques 455 

€nAPiTRE 1*remier. — Les traitements et pensions des agents au 
service public, . . 456 

Section I. — Les traitements et pensions au point de vue 

politique 458 

Section II. — Les traitements et pensions au poini de vue 

financier . 461 

Section III, — Les traitements et pensions au point de vue 
juridique • . 473 

Chapitre IL — Recompenses nationales et allocations d'ordre 

politique . 486 

§ 1. ' — Recompenses nationales 486 

§ 2. ■ — Allocations d'ordre politique. . . . . ... 487 

Chapitre III. — Les fournitures, travaux publics et transports. . 490. 

Section I. — Des procedes d'execution des travaux, fourni- 
tures, etc. ............... i91 

Section II. — Dutboix des entrepreneurs et fournisseurs . 492 



XIT TABLE ANALYTIQUE DES MATIERES 

Page& 

Section III. — Consequences financieres resultant de certai- 
nes clauses inscrites dans les cahiers des charges et reglant 
les rapports des entrepreneurs et lournisseurs avee Tadnnl- 
nistration 49(> 

Section IV. — Conlrole technique des constructions de monu- 
ments et edifices publics . 499- 

Ghapitre IV. — Les subventions, primes, garanties d'interet, 
jdepenses d'assistance, etc 503 

Section I. — Subventions entrainant des depenses facul- 

tatives 505 

Section II. — Subventions entrainant des depenses obliga- 

toires 508 

§ 1. — Le mecanisme financier des primes et les jclauses 

de sauvegarde du Tresor public .... . . 508 

§ 2. — Les garanties d'interet et les clauses de sauve- 
garde du Tresor public 510 

Section III. — Subventions pour le service des retraites 
ouvrieres . ' 517 

LIVRE TROISIEME 
Le credit public. La dette publique. 52^1 

Bibliographie 521 

Ghapitre Premier. — Nature juridique et financicre des emprunts 
publics 523 

Section I. — Le procede de I'emprunt au point de vue juri- 
dique 525 

Section II. — Le procede de I'emprunt au point de vue finan- 
cier 527 

§ 1. — Influence de I'objet de la depense sur le procede 
de I'emprunt 527 

§ 2. — Influence de I'origine des capitaux sur I'emploi 
du procede de I'emprunt 534 

Ghapitre II. — Avantages consentis aux preteurs 538 

% \. — Discussion theorique 538 

§ 2. — La politique des Etats 543 

Ghapitre III. — Emission des emprunts publics 552 

§ i . — Discussion theorique 552 

I 2. — Politique des Etats 554 

Ghapitre IV. — Conversion de la dette publique 556 

Section I. — Theorie des conversions 557 

Section II. — Pratique des conversions 560 



TABLE ANALYTIQUE DES MATIERES XIII 

Pages 

ChapitreV. — L'amortissement 564 

Section I. — Les precedes d'amortissement . . . . . . 565 

Section II. — Histoire et pratique de l'amortissement . . 569 

Chapitre VI. — Administration de la Dette publique. Le Grand 

Livre'. Les litres de la Dette 577 

.Sec/zo?! /.-— Le Grand Livre et la Dette publique .... 577 

I 1. — Lecontenu du Grand Livre 578 

§ 2. — La tenue du Grand Livre 579 

Section II. — La forme des litres et leur regime juridique . 580 

Chapitre Vll. — La Dette publique flottante 583 

Section I. — Fonds demprunt 583 

Section II. — Fonds deposes 584 

Section III. — Service des depots et cautionnements . . . 585 

Chapitre Vni. — Les emprunis des administrations locales ou 

speciales 590 

Section I. — Du recours h. I'emprunt par les administrations 

locales 591 

Section II. — Le regime financier et juridique des emprunts 

locaux .' 593 

§ 1. — Avantagesconsentis aux preteurs paries localites. 593 

I 2. — Procedes d'emission des emprunts locaux. . . 594 

I 3. — Duree des emprunts locaux et amortissement . 596 
§ 4. — Du controle exerce par I'Etat sur les emprunts 

des localites 597 



LIVUE QIATR.IEME 

Les revenus publics. 599 

Bibliographic sur les revenus publics 599 

Introduction. — La classification des revenus publics .... 600 

PREMIERE PARTIE 

Revenus du domaine et des exploitations industrielles 

ou commerciales. 614 

Chapitre Premier. — Les revenus du domaine 615 

^1, — Les revenus des biens ruraux (fonds de terre) . . . 615 

§ 2. — Revenus des forets nationales 622 

I 3. — Revenus de la chasse et de la peche 627 

§ 4. — Revenus des tresors d'Etat 629 



XIV TA:BLE ANALYTIQIE DES MATIERES 

Pages 

CiiAPiTRE 11. — Les revenus dcs exploitations industrielles et com- 

merciales de TElat 630 

Section I. — Theorie generale des monopoles d'Etat ... 631 
Section II. — Etude des principales exploitations commer- 

ciales et industrielles d'Etat 635 

§ d . — Les exploitations des mines et minieres. . . . 635 

I 2. -^ Les imprimeries nationales . , 637 

J 3. — Loteriesd'Etat 630 

§ 4. — Frappe des monnaies. 640 

§ 5. — Recettes proven ant des affaires de banque . . 643 

I 6. — Poudres 649 

17. — Posies, telegraphes, telephones 652 

I 8. — Exploitation publique des chemins de ler. . . 674 

§ 9 — Les assurances 690 

(jiapitreIIL — Recettes provenant de Tattribution a I'Etat des 

biens sans maitre ou sans mattre connu 695 



DEUXIEME PARTIE 
Recettes provenant des taxes proprement dites. 69S 

Chapitre Premier. — Theorie generale des taxes proprement dites. 703 

§ d. — Elements essentiels de la taxe. 703 

§ 2. — A qui doivent aller les recettes provenant des taxes : 

auTresor public ou aux lonctionnaires publics?. . . . 706 

§ 3. — Dutaux de lataxe 709 

I 4. — Des procedes de recouvrement des taxes .... 714 

Chapitre II. — Etude des principales taxes 718 

§ d . — Taxes percues a I'occasion d'un service rendu par 
I'administration 7d8 

§ 2. — Taxes pergues a I'occasion de la soumission d'un 
individu a un regime juridique avantageux 720 

§ 3. — Taxes a raison de depensesfaites par I'administration 
et qui facilitent a des individus I'exercice de leur activite ou 
qui profitent particulierement a certains individus . . . 727 

§ 4 . — Taxes pour enrichissement procure par I'administra- 
tion a des individus 729 

TROISIEME PARTIE 

Recettes d'impdts. 730 

Chapitre Premier. — Theorie generale de I'impot 731 

Section I. — La notion d'impot dans les Etats civilises 
ijaodernes .... 731 



TABLE ANALYTIQUE DES MATIERES XV 

Pages 

Section IT. — Conditions que doit remplir I'impot poui* etre 

considere comme juste duns Ics Etats civilises modernes . 738 

§ 1. — Regie de hi generalite etdel'universalitede I'impot 740 
^ 2. — Regie de I'uniformite de Timpot (discrimination, 

progressivite, personnalite, doubles impositions) , 7M 

Section III. — Conditions que doit remplir un systeme d'im- 

p6t pour parer aux besoins financiers de TEtat . . . 763 

% \. — Regie de la productivite de Timpot (unite ou plu- 

ralile) 763 

^ 2. — Regie de I'elastieite 769 

Section IV, — A quelles conditions I'impot genera-t-il le 

moins la production nationale ? 770 

I 1. — Regie que I'impdt doit etre preleve sur le revenu 

national et non sur le capital national 771 

I 2. — Repercussion de I'impot ......... 773 

Section V. — Dans quelles conditions I'impot entrainera-t-il 

pour les individus le moins de gene possible ? .... 782 

§ 4. — Regie de la fixite et de la certitude de limpot . 783 

§ 2. — Regie de la commodite 785 

Section VI. — Theorie generate de I'assiette, de la liquidation, 

du recouvrement, du controle des impots 788 

% i. — Determination des facultes du contribuable : 
assiette de I'impot (evaluation administrative ; signes 

exterieurs ; declaration; stoppage a la source) . '. . 788 

§ 2. — Determination du montaut de la dette indivi- 

duelle d'impot (quotite ou repartition ; i'oriait) . . . 80() 

^3. — Formes de recouvrement de I'impot (timbre, enre- 

gistremcnt, monopole, etc. ; regie ou I'erme). . . . 812 

§4. — Epoques et delais de paiementde rimpot . . 819 

^' 5. — Modes de liberation. Impot en nature ou en 

argent . 823 

§ 6. — Garanties accordees au Tresor pour le recouvre- 
ment rapide des impots 825 

§ 7. — Le controle et les recours . 834 

Chapitre II. —- Etude particuliere des differents impots . . . 843 

Section I. — Les capitations 844 

Section II. — Impots sur les revenus du capital . . . . 847 

§ 1. — Impots sur les terres 849 

i^ 2. — Impot sur les mines 866 

§ 3. — Impot sur les maisons 868 

§ 4. — Regime fiscal des valeurs mobilieres .... 877 

Section III. — Impots sur les profits et salaires .... 899 
Section IV. — Impots personnels sur le revenu global ou sur 

la fortune globale 916 

Section T. — Impots sur les affaires-, actesjuridiques, muta- 
tions et transmissions en general 944 



XVI TABLE AxNALYTIQUE DES MATIERES 

Pages 

Section VI. — Impots sur les gains de fortune, successions, do- 
nations, gains de jeu, plus-values immobilieres non gagnees. 957 

§ 1. — Impdt sur les successions et donations. . . . 960 

§ 2. — Impot sur les gains de jeu, lots. . ... 972 
I 3. — Impot SUP les plus-values immobilieres non 

gagnees 973 

Section VII. — Regime fiscal de la mainmorte et dcs asso- 
ciations 979 

■Section VIII. — Impots de consommation 988 

I. — Theorie generale des impdts de consommation . 988 

^ 2. — Droits de douane 999 

§ 3. — Impots sur les objets de consommation de pro- 
duction interieure. Accise. Contributions indirectes. . 1032 

I. — Theorie generale 1032 

II. — Etude particuliere des principaux impdts sur 

les consommations de production nationale . . 1040 
Impots sur les consommations courantes de 

luxe moyen .......... 1041 

1. — Regime fiscal des boissons 1042 

2. — Impot sur le sucre. 1054 

3. — Impot sur le tabac . 1067 

4. — Impot sur les transports 1069 

Impots sur les consommations necessaires. 

Impot sur le sel 1073 

III. — Impots surles consommations etjouissances 
de luxe : Impots somptuaires; Voitures, chevaux. 

Automobiles. Velocipedes. Gercles. Billards . . 1076 

QUATRIEME P ARTIE 

Les recettes des administrations locales ou speciales. 1082 

€hapitre Premier. — Theorie generale des recettes des adminis- 
trations locales ou speciales 1084 

€hapitre II. — Les sources de recettes des patrimoines adminis- 

tratils locaux 1086 

Section /. — Revenus du dom^ine : Fonds de terre, forets. 

edifices, capitaux places 1086 

Section II. — Revenus des exploitations industrielles . . . 1088 

Section III. — Produit des taxes 1092 

Section IV. — Produit des impots 1100 

% i. — Discussion theorique 1100 

§ 2. — Pratique des Etats 1105 

Section V. — Subventions 1121 



ADDITIONS ET CORRECTIONS 



Page 7, ligne 20. Ajouter : Belot el Lepetit, Table des circulaires de. 
la Direction geaerale de la comptabilite publique. Berger-Levrault, 
1910. 

Page 9, ligne 9. Ajouter : Epitome of the Reports from the Committee 
of Public Accounts, 1857 to 1910 and of the Treasury 3Iinutes thereon, 
9 febr. 4911, House ol" Com., no 3(3. 

Page 9, ligne 19. Ajouter : Villa y Llvdem.vn, Admiaistracion y con- 
fabilidad de la Hacienda Publica, Madrid, 1907, 3 volumes. 

Page 9, ligne 26. Ajouter : Accounting System of the United States 
from 1789 to 1910 (li7 pages) 1911 {publication officielle). 

Page 9, ligne 3G. Ajouter : IIongrie : Klimes, das Rechnungs-und 
Kontrollenivesen des Ungarischen Staates, Berlin, 1910. 

Page 9. ligne 43. Ajouter : Alessandro de Brun. Contabilita dello 
Stato (X -f 1188 pages), 191 1 . 

Page 37, ligne ti. Au lieu de : Z.^ Le sjsleme ilalien. Lire : § 3. Le sys- 
leme iialien. 

Page 38, ligne i2. Au lieu de : io Le systeme prussien. Lire : § 4. Le 
sysleme prussien. 

Page 44, ligne 35. J/ow/er : Le 8 novembre 1911, la Cbambre des 
deputes a ajoute a I'aiM. 40 de son reglement un §' 3 ainsi congu : 
<( Aucune interpellation ne pent etre joinle a la discussion du budget » 
(Cpr. R. S. L. F., 4911, p. 399,. 

Page 53, ligne 28. Ajouter : Le 9 novembre 19H, la Cliambre des 
deputes a refuse d'adopler une proposition de modification de son regle- 
ment, aux termes de laquelle « aucune augmentation ou diminution de 
credit ne peutetre proposee a litre d'indication pure el simple » {R. S. L. 
F., 4914, p. 607). Mais pour couper court aux propositions de resolutions 
improvisees en cours de seance et mat etudiees, la Chambre a ainsi com- 
plete Tart. 31 bis de son reglement: a Toute proposition de resolution 
comportant augmentation de depenses ne pent etre votee qu'apres avoir 
ele rapportee par la Gomuiission du budget ». Geci s'applique certaine- 
ment aux propositions portant augmentation noniinale de credit [R. S. 
L. F., 4914, p. 603). 

Page 34. ligne 8. Ajouter : Sur ce point, voyez la discussion qui s'est 
engagee k la Chambre des deputes (2« seance du 2 decembre 4911,/. 0., 
Debats, p. 3331 et s.) et les declarations du ministre des finances, M. Klotz. 

Page 73, ligne 44. Ajouter : Dans cet ordre d'idees, le 43 novembre 1911, 

la Chambre des deputes a modifie son reglement interieur et decide que 

« toute proposition, de resolution comportant augmentation de depenses 

ne pent etre volee qu'apres avoir ete rapportee par la commission du 

J^ze 



xvm unnrioNS i:t (:oMm;< rin\> 

budget ». CesL un moyeii (ioiaijecher le vote, sans ejcamen se'rieux, dc 
depenses nouvelles. Cela iie touche pas dif^ectement Vinii\R{'i\e ; mais; 
cetle procedure est de nature a arreter ies propositions irreflechies (Voyez 
Lafekriere, Chronique dans Rev.de Sc. et de leg. fin., 1911, p. 603 et s.). 

Page 76, ligne 1. Au lieu de : Section II. Lire : Section I. 

Page 118, ligne 2. Apres 1" loi du 29 decembre 1882, art. 7 (depense 
d'exploitation deschemins de fer de I'Etat), lire : Cette regie a et6 abro- 
gee par la loi du 13 juillet 1911, art. 42 (vojez infra, p. 688) : depuis 
1911, pendant la reunion des Chambres, Ies credits additionnels ne 
peuvent etre ouverts que par une loi. 

Page 144, note 2, ligne 2. Au lieu de : des depenses de I'Empire pour 
I'exercice... lire : des depenses de I'Empire rwssepour I'exercice... 

Page 163, ligne 47. Au lieu de : chnirinans, lire : chairmen. 

Page 165, note I, ligne 2. Au lieu de : 1911, n° 4, lire, 1911, pages 587 
et s. 

Page 178^ ligne 10. Au lieu de : Ce sjsteme n'existe plus que pour la 
Commission des finances du Senat, lire : Ce systeme n'a jamais, cesse 
d'exister pour la Commission des finances du Senat. 

Page 178, ligncs 24 et 23, Au lieu de : Depuis le ler juillet 1910, /zVe : 
Le l«r juillet 1910 la Chambre des deputes modifia son reglement, 
art. 11 ter Elle decida d'elire desormais sa Commission du budget .... 

Page 178, apres la ligne 40. Ajouter : Le 7 juillet 1911, la Chambre 
est revenue, sans raison serieuse, c'l I'ancien sjsteme, Ires defeclueux, de 
la nomination de la Commission du budget par Ies bureaux (V. Lafer- 
ftiERE, Ch7^oni que dans la R. S. L. F., 1911, pages 378 et s.). 

Page 180, ligne 18. Au lieu de : 11 n'j a pas de limitation, lire : 
.lusqu'en 1911, il n'j avait pas de limitation... 

Page 180, ligne 23. Apres (proposition Sembat, 1911), etc. lire : Le 
Its novembre 1911, la Ghambre des deputes a modifie son reglement 
(art. 60). Desormais, i< le pre?nier budget de chaque legislature est seul 
discute en seance ordinaire et dans Ies formes accoutumees (c'est-a-dire 
sans limitation de la discussion, ni des discours). — Sauf pour la discus- 
sion generale et la loi de finances, Ies budgets suivants sont discutes en 
seance publique de commission generale. — Quand la Chambre sii'^ge en 
commission generale, Ies oraleurs sont autorises a parler de leur place; 
its ne peuvent garder la parole qu'un quart d'heure. — Toute propo- 
sition de resolution comporlant augmentation de depenses ne pent etre 
votee qu'apres avoir ete rapporlee par la commission du budget. » (Sur ce 
texte et Ies conditions dans lesquelles il a ete vote, Boninard, Chronique 
dans la Revue du Droit public, 1911, p. 723 et s. ; Lafeuriere, Chroni- 
que dans la Rev. de Sc. et de leg . fn , 1911, p. 609 et s.). Ce nouveau 
reglement a eu. sur la discussion du budget pour 1912, une heureuse 
influence. On pent se demander s'il en sera de meme pour la discussion 
des budgets luturs. 

Page 183, note 3, Li?'e ; Mangini e Galeotti. 

Page 197, ligne 30. Ajouter : 31 juillet de la deuxieme annee, pour 
Tordonnancement et le versement au IVesor de I'excedent des receties sur 
Ies depenses des budgets annexes rattaches pour ordre au budget de I'Etat 
(1. 13 juillet 1911, art. 70) {supra, p. 156 ets.). 

Page 198, ligne 22. Au lieu de : loi de finances de juin 1911, lire : 
loi de finances du 13 juillet 1911, art, 149. 

Page 211, ligne 16.'^?/ lieude : on distingue quatre groupes de pays. 
Lire : on distingue irois groupes de pajs. 



ADDITIONS ET CORRECTIONS \I^ 

Pai2fe 214, ligne 2. Ajmitpr : Pour donner plus de force k I'aclion des 
rontroleiirs, le decrel dii 31 aoul 1->II decide (jiie « les conti"61ein*s des 
depenscs en,y:agees, attaches mix dilT/'renls rninisteres, se rennisxont Ions 
les (rois mois en commission an minislere des finances, sous la presi- 
dence du dii*ecteur general de la comptabilite pnblique » (art. 4er,. En cas 
(Vurgpnce. la commission peid etre convotpiee parte president, toiites 
les fats qu'il le juge utile (art. H). Non seulement, « la commission 
I'eclierche et propose les mesnres propres a assurer d'une fa^on exacte 
ct uniforme Tapplication des diverses dispositions legislatives qui concer- 
nent le fonctionnement du controle des depenses engagees, notamment 
des articles 1 i7 et U8 de la loi du 13 juillet 1911 » : mais encore, « elle 
examine les affaires dont les controleurs onl eii a corinattre indivi- 
(luellemetit et sur la solution desquelles ilsont ete en desaccord avec les 
dej)artements ministeriels » (art. 2) [R. S. L. F., 1911, p. 392). 

Page 'i25, ligne 21; Apres : ordonnance de delegation, ajoater : laquelle 
estsoumise au visa du contr6lenr des depenses engagees (art. 148, 1. 13 
juilet 1911 ; supra, p. 212 m fineK 

P. 2:^6, ligne 14. Apres : distribution mensuelle des fonds, lire: et a 
rommuniquer letat de la liquidation et la demande d'ordonnancement 
au contrdleur des depenses engagees pres le Minislere. le controleur doit 
ri!".</"r Tordonnance de paiement (1. 13 juillet 1911, art. 148. ^ 2). 

Page 2:^7. ligne 27. Ajouter : La loi de finances du 13 juillet 1911, 
art. loO exige que, dans chaque departement ministeriel, il j ait un corps 
de controle financier. Et ce corps est charge de snivre I'execution du bud- 
get en ce qui concerne les operations non seulement de I'administration 
centrale, mais aussi des services exterieurs. Cela comprend certaine- 
ment les operations d'engagement de depenses, de liquidation, de man- 
datement des credits delegues. Cette mesure, si elle est appliquee, est 
de nature h produire de bons resultats. 

Page 239, ligne 34. Au lieu de : Section IV, lire : Section III. 

Page 247, ligne 13. Apres : s'il y a disponibllite de credits (D. 18G2, 
art. 92j, ajouter : Le paveur doit-il refuser de payer si I'ordon nance de 
paiement ne porte pas le visa du controleur des depenses engagees (1, 13 
juillet 1911, art. 148 in fine cX sit pra, p. 2^56) ? La question est douteuse. 
La solution affirmative serait desirable, afin de donner plus de force a 
Paction des controleurs des depenses engagees. 

Page 2.")l, ligne 6. Au lieu de : Section 111, lire : Section IL 

Page 25'>, ligne 12 Au lieu de : %d, lire : | 4 

Page 309, ligne 19. Ajouter : De meme, en Suisse, la loi du 5 octo- 
hre 1911 a « supprime les cautionnements que des fonctionnaires et 
des employes de I'administration federate ont a fournir en vertu des 
lois. des ordonnances ou des reglements en vigueur sur la matiere » 
(art. ler) ; elle a ordonne la restitution des cautionnements et la libera- 
tion de la societe Suisse de cautionnement mutuel des engagements 
qu'elle a contractes en sa qualile de caution collective de ses soeietai- 
res faisant partie de I'administration federate (art. 2) Les cautionnements 
du personnel des chemins de fer federaux et de la Banque nationale 
Suisse ne sont pas vises par cette loi. 

Page 33i). note 2 in fine. Ajouter: Le budget pour 1912 a reduit encore 
la remuneration des Tresoriers payeurs generaux II a ete decide qu'au- 
cune Tresorerie ne pourrait rapporter a son titulaire plus de 40.000 fr. 
(tout compris). Voyez It. S. L. F., 191 1, p. 616 et s. 

Page 339. derniere ligne du te.vte et page 340, lignes I et 2. Au lieu 



XX .\DDITIO.NS ET CORRECTIONS 

de : qiialnrzo inspecteiirs generanx. . . ., lire : quinze inf^pecteurs gene- 
raux : dix-huit insperleurs de premiere classe ; dix-huit inspeeieurs de 
deuxieme clnsse \ dixhail inspecleurs de troisieme clnsse ; vingt-huit 
inspecteiirs de qualrieme classe et adjoints a I'inspeclion (budget pour 
1911, 1. I3juillet 1911). 

Page 351, ligne \\. Apres : un greffier en chef, ajoufer : La soumis- 
sion au conlr6le de la Cour des Comptes des cornplables coloniaux (V. 
infra, p 422) a necessile Taugmentation du nombre des- conseillers 
referendaires (budget pour 19l2i. 

Page 35B, note 4. Lire : La Cour des Connptes sign ale aux Ministres 
interesses les irregulariios relevees dans lescomples. Les irregulariles les 
moins graves font Tobjet de lettres appeldes re feres (infra, p 3(54) ; les 
plus g-raves sonf signaiees dans le rapport public (infra, p. 36i). 

Page 365, ligne 20. Ajoufer :Un decret dii 3i aout 1911 et un arrete 
du Minislre des finances du '^\ aoiit i911 ont complete ces mesures etren- 
force le conlrdie du Ministre des finance's sur les aulres Ministres. Aux 
lermes du Decret du 31 aoiit 19 II, «■ les reponses des differents ministres 
aux observations presentees par la Cour des Comptes dans son rapport 
public an?iuel dewoni etre adressees au Ministre des finances le S octo- 
bre au plus tard » (D. 31 aout 1911, art. l")- « I^a Commission des 
referes prend connaissance de ces reponses et en fait I'objetd'un rapport 
special au Ministre des finances » (D. 31 aoiit 191 1, art. 2). — « Le ra[)- 
port que la Commission des referes adresse au Ministre des finances... 
lui est remis le 25 octobre de chaque annee au plus tard » (Arrete de 1911, 
art. ler). — « Avant I'ouverture de la session ordinaire des Chambres, 
chacun des ministres interesses adresse au Ministre des finances, en 
double expedition, un expose detaille des mesures prises et des reformes 
mises a I'etude ou deja realisees ponr donner satisfaction aux observations 
presentees par la Cour des Comptes dans son dernier rapport public. II y 
joint nne ampliation des instructions adressees aux services et fait con- 
naitre Tetat des questions deja examinees dans les exposes anterieurs et 
dont la solution elait encore en suspens » (D. 31 aout 1911, art. 3) — 
« La dite commission des referes) regoit en communication les deux 
expeditions des exposes detailles vises a Tart. 3 du dit decret (du 31 aout 
1911), transmet I'une d'elles, s'il y a lieu, aux services interesses du 
Ministere des finances et conserve I'autre dans ses archives » (.\rrete 
1911, art. 2). — « Les observations des differents services du Ministere 
des finances sont remises dans le delai maximum d'un mois a la com- 
mission des referes qui presente aussitot au Ministre des finances un 
rapport d'ensemble » (Arrete 1911, art 3). — « Une ampliation des rap- 
ports speciaux prevus aux articles 1 et 3 du present arrete est annexee aux 
rapports semestriels dont la production est ordonnee par I'art. 6 du decret 
du I3mai 1911 » (Arrete de 1911. art. A)\R.S. L F , 1911, p. 393 ets.). 

Page 368, note 3. Ajouter : Pour la pratique actuelle, voyez le Rapport 
du depute Brousse, 12juillet 1911, R. S. 'L. F., 1911, p. 1)36 et s. ; pour 
la date des lois du reglement depuis Fexercice 1870, voyez R. S. L..F., 
1911, p. 646. 

Page 392, note 1. Ajoufer : Desbats, Le budget departemental 
(1043 pages), 1911. 

Page 40o, note 2. Ajouter : Raillard, Etude sur les affectations de 
recettes dans les finances locales et speciales frangaises {these Paris, 
1911). 

Page 416, ligne 28. Auh'eu dp : ils portent interet f^ 2 0/0.... li?'e : ils 



ADDITIONS ET CORRECTIONS XXI 

portent interet a 4 0/0 Le taiix elait d'abord de 2 0/0; il fut ensuite 
reduii i'l 1 1/2 0/0. Un arrete ministeriel du 12 jiiillet 1909 I'a fixe a 
1 0/0 a pai'tir du |er Janvier i9l0- — En Allemagne, les communes pla- 
cent ellcs-memes, comme elles I'entendent, leurs londs libres {Rev. gen. 
(radm., 1909/111, p. 470 els.). 

Page 422, ligne 16. Ajouter : Le decret vise par la loi de 1911 est le 
decret du 15 oclobre 1911 modifiantle decret du 20 novembre 1882. 

Page 4G;^, derniereMigne du texte. Apres -. frais de' deplacement, de 
bureau, etc. Ajouter : obligation de deposer un cautionnement eleve. 

Page 473, ligne HI. Ajouter : L'administration affirme que les voloates 
du Parlement onl ete obeies et que I'^ge moyen des mises h la retraite 
desfonctionnaires civils s'esl releve (/?. S. L. F., 1911, p. 621). 

Page 482, note 1, ligne 3, A a lieu de : Le Gonseil d'Etat a admis la 
negative par un arret de fevrier 1911, lire : Le Gonseil d'Etat a admis 
Vaffirmaiive par un arret du 8 fevrier. 1911 (Rec, p. 173). 

Page 484, derniere ligne du texte. Ajouter : Vojez aussi la loi de 
linan'ces du 13 juillet 19 il, art. 80. 

Page 553, ligne 39. Apres : aux Etats-Unis de I'Amerique du Nord, 
Ajouter : (Ex. : emission de 50 millions de dollars le 17 juin 1911 ; R. S. 
L.F., 1911, p. 633) 

Page Ml, ligne 18. Ajouter : En x\ngleterre, ou il n'y a pas plus de 
3 millions (Vacres de forets (sur une superficie de 77 millions d'acres, 
soil 4 0/0 , une Commission rojale a etc chargee de faire une enquete 
sur le reboisement de I'Anglelerre. Ala suite de son rapport, le Finance 
Act 1909-10 a decide la creation d'un Fonds pour le developpement 
national, — Chaque annee, des credits (en 1909 200.000 £) sont alloues 
a ce fonds. Parmi les depenses auxquelles sont affectes les fonds votes, 
il faut signaler I'installalion d'une ecole des forets, I'acquisition de 
terrains pour le reboisement, Pamcnagement d'un certain nombre de 
forets diles forets d'experience. La loi permet meme a la Commission 
cliargee de gerer ces fonds, de contracter des emprunts (Cpr. sur tons 
ces points, le discours du cbancelier de I'Echiquier Mr. Lloyd George, 
Ghambre des Communes, 29 avril 1909, R. S. L. C, 1909, L p. 574 ets.). 

Page 651, note 1. Ajouter : Sur la nouvelle organisation, et les criti- 
ques auxquelles a donne lieu le mo?iopole des poudres a la suite de 
renqu(Mo sur I'explosion du cuirasse la Liberie en 1^11. voyez Bosc, /?. 
S. L. /\, 1912, p. 1 ets ■ ' " 

Page 670, note, ligne 3. Ajouter: Cpr. aussi Barrett H. Learned, The 
Postmaster General, dans Yale Review, nouvelle scrie, 1911, 1, p 99 et s 

Page 683, ligne 3. En attendant le rachat, certains proposent la sou- 
mission du personnel des compagnies (directeurs, chefs de service, 
employes) a un controle tres energique du Gouvernement (Voyez le 
projet presente par le Gouvernement en novembre 1911). 

Page 746, entre les lignes 10 et II, ajouter Valinea suivant : 

3^ Pour les impots sur les consommations. en particulier sur les con 
sommations de production nationale (contributions indirectes, accises), 
il y a lieu de distinguer, pour la determination soit des matieres a 
imposer soit du taux de I'impot, entre les consommations ou jouissan- 
ces de grand luxe, celles de luxe courant et celles qui satisfont k des 
besoins de premiere necessite [infra, p. 1036 et s). 

Page 761. ligne 32. Ajouter : II faut encore signaler les doubles 
Impositions resultant de la non deduction du passif dans la liquidation 
des impels sur les successions (/w/^y/, p. 962). 



XXII ADDITIONS ET CORRECTION! 

Page 784, derniere ligne. Ajoufer : Ceite refprme a entraine un sup- 
plement de depense de 257.000 francs en 1911 ; on prevoit un supple- 
ment de -J70.000 liMncs pour '19!2 (// .V. L. F., 1^11, p. 02:^). 

Page 78^<, ligne 5. Au lieu de : Section IV, lir^ : Section Vf. 

Page 818, ligne 30. Ajouter : La ferme e^t aussi parfois employ (T 
pour le recouvrement du droit des pauvi^es {infTa, p. 1 1 13). 

Page 820, ligne 44. Ajouter : En decembrq 1911 le Gouvernemcnt a 
annonce la nouvelle reforme suivantc : « k partir du ter Janvier 1912, les 
clients de la Banque de France et des etablissements de credit pourront 
s'acquiller de leurs impots directs par un simple ordre de virement sur 
leur compte de depot ». — II leur sufTira de transmettre k leur banquicr 
— avec cet ordre donne dans la lorme hahiluelle — I'avertissement 
delivre, au moment de la publication du rdle. par I'adminislration. S'ils 
preferent ne pas se dessaisir de cet avertisseinpnt, ils pourront en reco- 
pier les indications sur une fiche dont le modfele sera etabli de maniere a 
eviter toute cliance d'erreur. — Le percepteur sera immediatement aviso 
par les soins de la Banque ou de I'elablissement de credit II adressera 
directement une quittance au contribuable et retournera, s'il y a lieu, a 
ce dernier, Tavertissement produit — Ce syst^me, tres simple, permettrn 
a tout tilulaire de compte de depot de solder sa dette envers le Tresor. 
sans avoir k supporter ni les embarras d'un envoi de fonds. ni I'ennui 
d'un deplacement et d'une attente chez le comptable. — Ce systeme 
presente, en outre, Tavantage de regler tout un ordre considerable d ope- 
rations sans mouvement de numeraire par le jeu des virements. — Cette 
mesure complete la reforme realisee par le decret du 25juin 1911, relalit 
aux mandats-contributions. 

Page 804, ligne 13. Ajouter : Pour la situation au lei- aoiit 1911, voyez 
R.S.L. F., 1911, p. 623. 

Page 911, enlre les lignes 16 et 17, ajouter Valinea suivant : 

On a propose d'ajouter un nouveau signe exterieur : le nombre des 
succur sales.- Tout etablissement exploitant plus d'un certain nombre 
de boutiques, magasins, succursales serait soumis soit a une augmenta- 
tion du droit fixe, soit a une patente speciale. — La Ghambre des deputes 
a vote cette reforme en 1910 (I re seance du tl8 fevrier, seances des 7 et 8 
avril 1910); mais le Senat Fa ecartee (2e seance du 4 avril, seances des 
7 et 8 avril 1910). . 

Page 931, note 2 in fine : ajouter S. Frola, Tesfo unico delle leggi 
d'imposta sui redditi delta richecza mobile, Coordinato colle succes- 
sive leggi in materia^ comirientato ed illustrato. 4« edition. Turin, 
1910 ; — LiA. Le deformazione neW Imposta di R. M. dans Ri forma 
Sociale, 1910, XXI, p. 510 et s. 

Page 999, ligne 34. Au lieu </e : § 1 . Droits de douane. Lire : § 2. Droits 
de douane. 



INTRODUCTION 



LBS PHENOMENES FINANCIERS. LA SCIENCE OES FINANCES 
LES DOCTRINES FINANCIERES 



La forme superieure de la vie en soci^te est VElat, — Etat pro 
prement dit, provinces, communes, etc... — En d'autres termes, 
il existe une organisation pour la satisfaction des besoins et interets 
communs. Les elements essentielsde cette organisation sont : des indi- 
vidusy qui g^rent les affaires communes; des choses^ au moyen des- 
quelles les agents publics s'acquittent de leur tclche. Ges choses sont 
des fonds de terre (routes, chemins, rues, etc.), des maisons (palais de 
justice, ecoles, forteresses, casernes, hdpitaux, etc.), des meubles 
(navires de guerre, armes, munition, livres, etc.), de V argent. II est 
manifestement impossible aux agents publics de remplir leurs fonc- 
tions etatiques sans ces choses. En particulier, il leur faut de Tar- 
gent : il faut de I'argent pour obtenir et r^munerer les services des 
agents publics ; il faut de Targent pour se procurer, entretenir, 
remplacer les instruments de production, les choses necessaires a 
Taccomplissement des taches etatiques. 

Ges constatations sont particulierement frappantes dans les Etats 
modernes. De plus en plus, c'est avec de I'argent que, dans les pays- 
civilises contemporains, on se procure les services personnels et les choses 
necessaires a I'activite eiatique. La contrainte, si frequemment employee 
autrefois, perd du terrain (V. infra, les Depenses publiques). 

Les proc^des d' acquisition, d' administration et d'emploi de ces 
choses et de cet argent, voila les trois objets essentiels de la Finance 
publiqup. 

V Comment les agents publics se procuretif.-i\s les choses et, en particu- 
lier, y argent ? 2° Comment adminisirent-ils, gerent-ils ces choses, et, en 
particulier, V argent'^. ^^ Comment emploient-Ws ces choses, ot, en particu- 
lier, V argent t 

J6ze 1 



25 INTRODUCTION 

Le mot finance vient du mot latin fink, qui sigriifie fin, terme. En 
droit, le mol finis marque la fin des operations juridiques, a savoir 
le paiement Et c'est ainsi que le mot finis a donne naissance a toute 
une s6rie d'expressions visant des paiements de sommes d'argent. 
Les finances publiques, cela vise les demers publics, et, par extension, 
Vacquisition, V administration, V^mploi des.deniers publics(l). 

Aux xiiie et XIV* siecles, les mots latins finatio, financias, financia 
pecuniaria signifient le paiement d'une somme d'argent. Dans le vieux 
francais, le participe present du verbe firier, finant donne naissance au 
terme finance : finer, c'est finir, terminer une operation, verser la 
somme d'argent en paiement. Le mot finance au singulier est devenii 
sjnonjme de paiement d'une somme d'argent. Et c'est ainsi que Ton 
dit encore « moyennant finance >-. Par « finances y> au pluriel, on a 
entendu en France, jusqu'a la fin du xvni® siecle, « les deniers et reve- 
nus publics destines a subvenir aux charges de I'Etat w. 

Du moi finis on a tire aussi en Afigleterre plusieurs termes signifiant 
paiement d'une somme d'argent : finance, fine (amende). — De memo, 
en Allemagne, du moi finis est sortie I'expression Finans. 



II 

L'objet de la science des finances est I'etude des problemes sou- 
leves par I'acquisition, Tadministration, I'emploi des choses publi- 
ques, et, en particulier, des deniers publics. 

Ges problemes ne peuvent etreconvenablement etudies que si Ton 
se place a trois points de vue : le point de vue politique ; le point de 
Yue economique ; le point de Yue social. 

i^ Le point de vue polilique. — A la base de la science des finances 
est la theorie de I'Etat . Les idees dominantes a une epoque donnee 
et dans un pays donne sur le but de I'Etat, ses fomtions, les lirnites 
de son activite, sur V organisation polilique {liberie, egalite), sa forme 
(Etat federal, Etat unitaire), sa condition juridique inter nationale, 
exercent une influence considerable sur la solution des problemes 
interessant les finances publiques : depenses publiques, recettes 
publiques, imp6ts, emprunts publics. 

C'est le grand merite de Montesquieu {Esprit des Lois) d'avoir mis en 
plein relief cette influence des theories politiques sur les finances 
publiques. C'est, aucontraire, une grave lacune de I'oeuvre d'Adam Smith 
en matiere de finances publiques de n'avoir pas eu une theorie satisfai- 
sante du rdle de I'Etat. 



(1) Gpr. sur tous ces points I'etude du professeur Fernand Faure, Rap- 
port sur la contribution que peut apporter la statistique financiere a I'etude 
des phenomenes sociaux, politiques, economiques et juridiques (Institut inter- 
national de statistique, Bedin, 1903>, p. 8 et s. 



LA SCIENCE DES FINANCES EST UNE SCIENCE DISTINCTE 6 

2° Le point de vue economique n'est pas moins essentiel pour la 
solution des problemes financiers, pour I'elaboration des theories 
financi^res. II y a dependance etroite avec le regime economique de 
la prqpriete privee, avec les idees dominantes touchant la liberte du 
commerce et de I'industrie, la libre concurrence economique, avec 
I'etat economique d'un pays donne (agricole, industriel, complexe), 
ses instruments d'echange (monnaie, systeme monetaire, etc.). 

Tout ceci est essentiel pour le choix des iinp6ts, le taux desimp^ts, 
\es modes de perception, pour lesempi'unts publicSy pour les exploitations 
publiques (monopoles d'Etat, regies d Etat, etc ). 

3** Le point de vue soda/ en fin est, a I'heure actuelle, capital. La 
theorie des depenses publiques est en grande partie influencee 
aujourdliui par les idees dominantes sur le role de I'Etat en matiere 
sociale, sur la politique sociaie : protection legale des travailleurs, 
assurances contreles accidents du travail, contre la maladie, lecho- 
mage, pensions de retraite pour la vieillesse, assistance sociale. etc. 
Et ceci a aussi son contrecoup direct sur le systeme des impots:.: 
c'est, en particulier, par le point de vue social que s'explique le deve- 
loppement contemporain des impots sur les successions, sur les spe- 
culations en Bourse, sur les plus-values immobilieres, etc. C'est u 
ces impots que Ton fait appel pour se procurer les ressources neces- 
sitees par les services d'assistance sociale. 

Toute etude financiere qui neglige I'un ou fautre de ces trois points 
de vue est incomplete et insuffisante. Et c'est pourquoi la Science 
des finances ne constitue, a mon avis, ni une branche des sciences 
politiques, ni une branche de la science economique, ni une bran- 
che de I'economie sociale. C'est une science distincte, a laquelle il 
convient de consacrer une etude speciale. 

II est bien evident que cette etude speciale ne peut etre bien conduite 
qu'avec le concours des autres sciences : politiques, economiques, socia- 
les. II n'est pas douteux, d'autre part, que la connaissance de Vhistoire, 
de la statistique (1), est essentielle : les progres realises, au cours de 
ces dernieres annees' dans les iheories financieres sent diis en grande 
partie audeveloppement des eludes historiques, des ii"<i\ anxstatistiques. 

Les problemes financiers sont de deux sortes : les theories generales, 
les principes ; les procedes d' application, la technique financiere Les deux 

I points de vue sont etroitement lies. L'etude des theories generales, 
lorsqu'elle n'est pas accompagnee de Texamen detaille des procedes 
1 



(i) Fp^RNAND Faure, Rapport sur la contribution que peut apporter la 
tatistique financiere a Vetude des pheiiomenes sociaux, politiques, economi- 
ues et juridiques, op. cit. Berlin, 1903. 



4 INTRODUCTION 

d'application, de la technique financiere, est n^cessairement super- 
ficielle, doctrinaire, non scientiflque : elle netientpas comptedes fails. 
Inversement, celui qui fait une etude detaillee de la technique 
financiere sans connattre les theories g^nerales, ignorant les princi- 
pes directeurs, a une vue necessairementetriquee etleplus souvent 
erron^e des questions financieres. 

C'est pourquoi la separation des etudes de science des finances — ajant 
pour objet les theories generales — et de legislation financiere — con- 
sacrees a la technique — me paraittout a fait critiquable. Un expose satis- 
faisant des problemes de science des finances suppose une etude appro- 
fondie des theories generales et une connaissance parfaite de la technique 
financiere dans le plus grand nombre possible de pays. 

Ill 

L'etude systematique, generale et independante des finances publi- 
ques est de date relativement recente (1). Les premiers ouvrages 
gmeraux uniquement consacr^s aux finances publiques ne remontent 
pas plus haut que le premier tiers du xix^ siecle. Pendant longtemps, 
ou bien il n'y eut que des monograpliies sur telle ou telle question 
financiere, ou bien les finances publiques furent etudi^es soit par 
des publicisies au cours de leurs ouvrages sur la politique, soit par 
des administrateurs qui consideraient les finances publiques comme 
une partie de I'administration (sciences camerales), soit par des econo- 
mistes qui traitaient les finances publiques comme un chapitre de 
la theorie generale de la consommation des richesses (A. Smith, 
Jean Baptiste Say, etc.). 

Cette absence d'etudes generales sur les finances publiques tient a des 
causes multiples. 

1" Tout d'abord, l'etude theorique des finances publiques n'a ete possi- 
ble qu'a I'epoque, relativement recente, ou il y a eu vraiment des finances 
publiques. Or, jusqu'k la fin du Moyen Age (1), la question ne se posait 
pas : il n'y avaitpas, a proprement parler, de finances publiques. Les rois 
tiraient leurs revenus de leur domaineei de regales : I'impotetait excep- 
tionnel, c'etaM une source derecettes extraordinaire (v. infra). D'autre part, 
la notion moderne de la depense publique n'existait pas : les agents du roi 
se procuraient les prestations necessaires au mojen de requisitions en 
nature, par la contrainte : ou bien les agents publics etaient remuneres 
non par des traitements, mais par la concession du droit de percevoir des 
taxes sur le public (epices des juges), etc. Dans ces conditions, on com- 

(1) Gpr. sur ce point, Wagner, Science des finances, ed. fr., I, p. 42 et s. : — 
Rice A Salerno, Storia delta dottrine finanziarie in Italia. 1881. — Ontrou- 
vera des renseignements ires pr6cieux sur les anciens ecrivains financiers 
dans les livres de Seligman, Vlmpot progressif, Vlncidence et la repercus- 
tion de Vimpot, recemment publics en francais (collection Jeze). 



HISTOIRE DES DOCTRINES FmANClEUES 5 

>rend qu'il n'y aiteu d'eludes theoriques ni sur les depenses publiques, nl 
^Juries impdts. — Lorsqiie, aux xi* et xii*^ siecles, la formation des villes 
^etdes communes, avec desrevenus independants, souleve des problemes 
[financiers i impdts locaiix, dettes locales i apparaissent des monographies 
[sur telle ou telle question financiere. Encore faut-il arriver au xv^ et au 
fXVi* siecles pour rencontrer des etudes financieres de quelque valeur 
^(en particulier, en Italic^ Palmieri, Guicciardini, Diomede Garafa). La 
^^aracteristique de ces etudes est I'absence d'esprit critique : les ecri- 
Jvains ne connaissent pas et ne peuvent pas connaitre beaucoup de fails 
[financiers : les finances sont secretes — Ge ne sera qu'au xvni*^ et sur- 
[tout au xix^ siecle que les ecrivains auront vraiment I'occasion et les 
'>inojens d'etudier scientifiquement les phenomenes financiers et d'en ten- 
[ter une theorie d'ensemble. 

2" Ge qui a d'abord frappe, c'est le cote politique des finances publi- 
;gues, I'imporlance d'une bonne gestion financiere pour la grandeur poli- 
tique d'un prince, d'un Etat. Et alors les problemes financiers ont ete 
[Studies surtout dans les ouvrages de politique et d'administration. G'est 
|e point de vue auquel se placent, dans la deuxieme moitie du xvi'^ siecle, 
(ean BoDiN, Sully, Gregorius Tholosanus L'influence des 6 livres de la 
Xepublique de Jean Bodin a ete considerable non seulement en Francey 
lais en Angleterre, en Allemagne, et cela pendant tout le cours du 
[vn® siecle. — Les xvii® et xvnie siecles sont une epoque oii les princes font 
le grandes depenses et ou il leur faut trouver d'abondantes ressources. 
Test Tepoque des monographies sur les impdts, les emprunts, les 
jmprunts forces, le regime monetaire, etc. En France, il faut citer les 
jcrits de Boisg[iilbert, de Vauban, de Forbonnais, de Montesquieu. — Eil 
\Angleterre, Sir W. Petty public en 1662 son Treatise of Taxes and 
Contributions ; Thomas Mun, en 4664, son Engla?id\s Treasure by For- 
"aign Trade ; Locke, en 1690, ses Two Treatises on government ; puis 
|au milieu du xviii*^ siecle, paraissent les ecrits de David Hume (Taxes, 
^Public Credit), de sir James Steuart. — En Alle?nagne, les professeurs 
let administrateurs s'eftbrcent de poser des regies pour la prudente. 
[.administration du domaine et des regales du prince : I'ensemble de 
fees regies constitue ce qu'on appellc la scietice camerale ; c'est ce qui 
[tient lieu alors de science des finances publiques. Les principaux came-, 
" :alistes allemands sont au xvie siecle : Obrecht (1547-1612) ; au xvii" siecle, 
^Bornitz, Besold, Klock, von Segkendorff, von Sghroeder : au xviu*" siecle, 
[von Justi et I'autrichien Sonnenfels. 

En parliculier, von Justi a ecrit deux grands ouvrages Staatswirts- 
zhaft, 1752; System des Finanzwesens, 176 i, ijui lui assurent la pre- 
I'miere place parmi les cameralistes : ces traites sont restes longtemps le 
Imanuel des praticiens 

3° Dans la deuxieme moitie du xviii' siecle, c'est le cote economique 
les problemes financiers qui frappe surtout les esprits : aussi, on les etudie 
iccessoirement dans les ouvrages d'economie politique. Ainsi font les 
'*hysiocrates et Adam Smith. Les physiocrates, en particulier Quesnay, 
'uRGOT, Le Trosne, s'occupent surtout de limpdt ; ils s'efforcent d'en faire 
m expose general et scientifique (justice dans I'impot, simplification des 
formes d'impot, economic dans les frais de perception, etc.) ; mais toutes 
ieurs theories reposent sur la theorie economique du produit net du sol. 

(1) Dans I'antiquite (Grece et Rome), il n'y a pas eu d'etude systematique 
sur les finances. 



O INTRODUCTION 

— De meme, Adam Smith (Wealth of Nations, livre V) fait reposer tous 
ses developpements financiers sur la theorie economique de la libre con- 
currence. — L'influence d'A. Smith a ete preponderante non seulenrient en 
Angleterre, mais dans tons les pai/s de V Europe {Fiance, Allemagne, 
Italie\ et aiix Etats-Unis. Meme aujourd'hui, elle continue^ se faire 
sentir en Angleierre e{ aux Etats Unis. 

lo La Revolution franqaise a bouleverse les conditions de la vie poli- 
tique, economique et sociale. Le milieu dans lequel se posent les proble- 
mes financiers a ete profondement modifie non .seulement en France, 
mais dans tous les pays. G'est le point de depart d'une ere nouvelle dans 
I'histoire des doctrines financieres. Les ecrivains se degagent lentement 
de l'influence des ph jsiocrates, d'Adam Smith ; en Allemagne, de l'influence 
des cameralistes. Et c'est ainsi que, dans la premiere moitie du xix« siecle, 
le premier grand traite general de finances publiques apparait en Allema- 
gne; c'est le livre de Rau (Grundsaetze der Finanzwissenschaft, i83'2); 
ce livre est reste, pendant de tongues annees, non seulement le meilleur, 
mais vraiment le seul traite scientifique sur les finances publiques. 

Dans les autres pays, les ecrivains se bornaient k publier des mono- 
graphies ou k consacrer, dans leurs traites d'economie politique, quelques 
chapitres, parfois tres brefs, aux principaux problemes financiers Ainsi 
ont fait, en Angleterre, an xix® siecle, les nombreux auteurs de tracts sur 
telle ou telle question financiere, les economistes Hicardo (Principles of 
Political Economy and Taxation, 1817), James Mill, John Stuart Mill, 
Mac Culloch (Treatise on Taxation and the Funding System, 4845). — 
En France, il en a ete de meme jusqu'a la fin du deuxieme tiers du 
xixe siecle : ce sont des economistes (J. B. Say, par exemple) qui traitent 
des finances dans quelques pages de leurs ouvrages economiques. Les 
livres de quelque valeur sont des monographies, des etudes d'histoire 
ou d' administration financiere. 

Aux Etats-Unis, on ne trouve, k la fin du xviiie siecle, au debut du 
xixe siecle, et pendant presque tout le xix** siecle, que des monographies 
(Hamilton, Public Credit. 1790 ; Walcott, Direct Taxes, 1796: Gallatin, 
Sketch of the Finances of the U. S., 1796. etc.). 

5** Le point de vue social des problemes financiers n'a apparu qu'a une 
epoque toute recente, avec le developpement de la politique sociale : assis- 
tance sociale, interventionnisme. Parmi les ecrivains qui ont le plus 
insiste sur ce cote, il faut citer le professeur allemand A. Wagner (Finanz- 
wissenschaft, ler volume paru en 1877) 

A I'heure actuelle, dans tous les Etats civilises, les phenomenes 
financiers sont etudies, comme faisant I'objet d'une science distincte, 
au triple point de vue politique, economique et social. Dans tous les 
pays, on ecrit des traites generaux — plus ou moins nombreux, de 
valeur tres inegale, — ouvrages qui seront souvent cites au cours de 
ce volume. 11 fautle reconnattre, latache des savants contemporains 
est beaucoup facilitee par les nombreuses publications historiques^ 
adminisiratives, legislatives.^ statistiques, et par la large publicite qui, 
partout aujourd'hui, est faite autour des finances des Etats. Ce sont 
des moyens de travail inestimables que nos anciens n'ont pas eus a 
leur disposition. 



LIVRE PREMIER 
La comptabilit6 publique. 



La comptabilite fmblique sensu lato est I'ensemble des regies, de 
nature legislative, reglementaire ou coutumiere, qui president a la 

Igestion des finances publiques : provision des recettes et depenses 
publiques, engagement et acquittement des depenses, recouvrement 
des recettes, maniement des fonds et des matieres, contr61e de ces 
operations. 
Sources. — La France est Ic premier pays qui ait codifie les regies sur 
la complabilite publique. 11 j a eu des codifications partielles sous la 
Revolution et sous la Restauration. — La premiere codification complete 
est celle operee par Vordonnance royale du 31 mai 1838 sur la comp- 
tahiiite publique. — Al'heure actuelle, le texte en vigueurestle Decret 
du^\ mat 186:2 sur la comptabilite publique (883 articles). — En 1878, 
une Commission a ete nominee (decret du 31 Janvier 1878) pour pre- 
parer la revision du decret de 1862 ; et en 1888, cette Commission a ete 
reorganisee (decret du23 juin 1888). Les travaux de la Commission ont 
6te interrompus sans que la revision ait ete effectuee. 

Le texte du decret de 1862 avec les modifications jusqu'en 1887 a ete edite 
par A. Lanjalley et G. Renaux, Recueildes modifications au decret du 
3i mai 1862 portant reglement general sur La comptabilite publique, 
Paris, Berger-Levrault, 1887. 

De nombreux pays ont suivi I'exemple de la France, en s'inspirant plus ou 
moins du niodele frangais, A signaler, enparticulier : 

!• La Belgique : loi sur la comptabilite publique du 15 mai 1846 ; reglement 
general sur la comptabilite de I'Etat du 10 decerabre 1868. 

2» L'Espagne : loi de comptabilite du 25 juin 1870. 

30 V/talie ; Texte unique des lois sur I'administration et sur la comptabilite 
generale de I'Ktat, 17 fevrier 1884, n" 2016 (serie 3), publi6 en vertu de la 
loi du 8 juillet 1883, n» 1455 (3e serie) ; Texte unique du Reglement pour 



O BIBLIOGRAPHIE 

radministration et la coraptabilit^ gen^rale de I'Etat, 4 mai 1885, n^ 3074 

(678 articles). 
4» La Prusse : Loi relative au budget de I'Etat, 41 mai 1898. II n'existe pas^ 

de loi analogue pour TEmpire allemand, bien qu'on en ait souvent reconnu 

la n6cessile ; mais, en fait, on suit les principes inscrits dans la loi prus- 

sienne (1). 
5* La Russie : Reglement du 22 mai 1862 ; oukase du 8 mars 1906. 
6° La Suisse : Reglement de comptabilite du 19 f6vrier 1877. 
70 La Turquie : loi du 24 mai 1910 (66 articles) ; en grande partie, copiee sur le 

Decret frangais de 1862. 
II est a remarquer que ni VAngleterre, ni les Etats-Unis de VAmerique du 

Nord n'ont de texte general sur le sysl6me budgetaire et la comptabilite. 

Bibliographie sur le Budget et la comptabilite publique (2). 
— I. Ouvrages generaux. Ce n'est qu'a une epoque recenle que Ton 
a 6crit d'une maniere systemalique sur le budget et la comptabilite 
publique. Un des premiers livres generaux sur la matiere est celui de 
R. Stourm, Le Budget (1" edit., 1889; 6® edit., 1909, 653 pages). 

Get ouvrage reste I'un des meilleurs. — Parmi les auteurs qui ont public des 
ouvrages importants ou consacre des doveloppements sur le budget et la 
comptabilite publique en general, il faut citer : A. Wagner, Science des 
finances (edition fran^.aise Vouters. coll. J^ze), tome I*--, Paris, 1909. — Max 
VON Heckel, Das Budget, Leipzig, 1898, 354 pages. — E. Gagliardi, 11 
bilancio dello Stato, Torino, 1908; la 1'* partie du l*"' volume (p. 1 a 217) 
contient un bon expose de la comptabilite budgetaire, mais les points de vue 
constitutionnels et juridiques sont neglig6s. — G. Jezk, Traite de Science 
des finances et de legislation financiere, Le Budget, Paris, 1910 (570 pages). — 
G. ViTAGLiANO,// contenuto giuridico della legge del bilancio, Rome, 1910, 
(442 pages) se place au point de vue juridique. 

II. Ouvrages speciaux. 

Ai^LEMAGNE (Prusse et EMPIRE allkmand). — Un excellent traite sur le 
budget et la comptabilite publique en Prusse et dans I'Empire allemand, est 
le petit livre de 0. Schwarz, Formelle Finanzverwaltung in Preussen 
und im Reich, Berlin, 1907 (177 payes). Excellent aussi est Laband, Le 
Droit public de V Empire allemand <^ed. fran';:. coll. Boucard et Jeze), 1904, 
t. VI (p. 266 a 397). — H. SoHREiBER, Gesets, betreffend den Staatshaus- 
halt, von 11. Mai 1898, 2« edit., Postdam 1907, donne le texte de la loi de 
1898, des extraits destravaux preparatoires de cetteloi, les circulaires minis- 
terielles d'ex^cution ainsi que d'autres documents. — G. Herrfurth, rfa.s^ 
Preussische Etats-Kassen-und Rechnungswesen, 4" edition, 1905, 4 vols. 

Angleterre, — 11 faut consulterles ouvrages de droit constitutionnel anglais, 
dans lesquels un certain nombre de matieres budg6taires et de comptabilite 

(1) Dans d'autres Etals allemands, on trouve des codifications : Hesse, loi du 14 juin 1879 ; 
Bade, lois des 22 mai 1882 et 24 juillet 1888 ; Saxe, Joi du 1*' juillet 1904. 

(2) Cette bibliographie sommaire est destinee a donner non pas la liste complete des. 
ouvrages relatifs aux (questions budgetaires et a la comptabilite, mais a signaler quelques 
bons livres sur la matiere. 



r^ BIBLIOGRAPHIE v 'ft 

soQt etudiees : E. May, Anson, Todd, Redlich, etc. A signaler particu- 
lierement : A. Lawrence Lowell, Le Gouvernement de VAngleterre, 
2 vol., trad, frang. Nerincx (coll. Jeze), Paris, 1910, I, p. 138 et suiv. ; ~ 
Sir Courtney Ilbert, Legislative Methods and Foj^ms, p. 284 a 299. — 
Hatschp:k, Englisches Staatsrecht, 1905, t. L — Surtout, il faut etudier 
les rapports ofliciels, en particulier : Report from the Select Committee on 
Estimates Procedure {Grants of Supply), 13 juil. 1888, House of Commons, 
n" 281 ; Report from the Select Committee on National Expejiditure, 4 dec. 
1902, H. of C, n" 387 ; Reports from the Committees of Public Accounts. 

AuTRiCHi:. — H. KoNRAD, Kursgefasster Grundriss des oesterreichischen 
Finanzrechtes, Wien, 1910 (excellent resume). 

Belgique. — Un tres bon livre est celui de E. Dubois, Etude sur le systeme 

, beige e>i matiere de budget de VEtat, Bruxelles-Paris, 1904 resume par 

E Dubois, dans la /iey we flfe Science et de Legislation financieres, 1903^ 

p. 534 a 550. — H. Matton, Precis de droit budgetaire beige, Bruxelles, 

1908 — Gagliardi. fl bilancio dello Stato, Torino, 1908, t. I, p. 218 a 644. 

Espagne — Diego Pazos y Garcia, Reformas que convendria introducir 
en la formacion de los Presupuestos del Estado, Madrid, 1905 (532 pages). — 
Antonio Mora, Presupuestos generates del Estado, Madrid, 1906. 

TATS-Unis dk l'Am^rique du Nord. — A. Gouvernement national: H. G. 
Adams, The Science of Finance. New York, 1906, p. 102 et s. — Ephr. 
D. Adams The control of the Purse in the United States Government, dans 
Kansas University Quarterly, 1894. II, n" 4. — Winthrop more Daniels. 
Introduction au systeme financier des Etats-Unis de VAmerique du Nord, 
dans Rev. de Sc. et de Legislation financieres, 1903, 1, p. 150 et s. ; — les chro- 
niques financieres annuelles du prof. E. L. BoGART dans cette m^me Revue. 
B. Gouvernement des Etats particuliers. Deux bons ouvrages : E. E. Agger, 
The budget in the Ametncan Commonwealths, New York, 1907. — E. L. Bo- 
GART, Financial Procedure in State Legislatures, dans Annals of the Ame- 
rican Academy of Political and Social Science, 1896, p. 236 et s. 

France. — R. Stourm, Le Budget, 6" edit., Paris, 1909, 6.53 pages; — 
Marge, Comptabilite piiblique, dans le Code des Lois pot. et adm. de 
Dalloz, t. IV, p. 481 et s. (excellent commentaire). — E. Besson, Le^ 
controle des budgets en France et a Vetranger, Paris, 4899, 628 pages. 

— G. Jeze, Traite de Science des finances et de Legislation financier e, 
Le Budget, Paris, 1910 (570 pages). 

Italie. — De Gupis, Legge sulV amministrazione del patrimonio dello stato, 
3e edit., 1910, en 2 volumes (ouvrage excellent). — A. Graziani, // bilancio 
c le spese pubbliche, dans Prima Trattato completo di diritto amministra- 
tivo italiano, dirige par Orlando, t. IX, Milano, 1908, p. 369 a 549. — 
Gagliardi, // bilancio dello stato, Torino, 1908 (premier volume seul paru) : 

— E. Bruni, Contabilitd generate dello Stato, 3* edition, 1909 (manuel tres 
pr6cieux). 

Russie. — A. Raffalovich, Les Finances de la Russie, dans la Revue Eco- 



10 BIBLIOGRAPHIE 

nomique Internationale, 1907, II, p. 319 a 371. — A. Raffalovich, Evolu- 
tion de la Legislation budgetaire en Russie, dans Seances et travaux de 
VAcademie des Sciences morales et politiques, Comptesrendus, 1907, 
2* semestre, t. LXVIll, p. 28 et s. — Systeme financier de la Russie, la 
Legislation budgetaire, dans ia Rev. Sc. et Leg. fin. 1908, p. 377 a 396. 

Suisse. — G. Delahaut, Etude sur le systeme budgetaire de la Confede- 
ration Suisse, Lille {these), 1909. 

TuRQUiE . — La re forme financiere en Turquie : la loi sur la comptabilite 
publiquedu 24 mai 1326 (i9iO),dans la Rev.Sc. et leg. fin., i9iO,Tp.6:li ets. 

III. Revues financieres. — II n'existe, je crois, que quatre Revues s'occu- 
Tpani specialement de science et de legislation financieres ; on y trouvera 
des documents ou des etudes sur le budget et la comptabilite publique. 

1° Bulletin de statistique et de Leghslatioii comparee (revue mensuelle), 
publie par le ministere des Finances de France (fonde en 1877) ; tres 
precieux recueil de documents (statistiques, textes legislatifs ou r^gle- 
mentaires, fran^ais etetrangers) (abreviation : B. S. L. C.) ; 

2® Finanz Archiv (2 volumes par an), fonde en 1885, par G Schanz. 
Gette Revue — excellente — s'occupe surtout des problemes interessant 
les pays de langue allemande (abreviation : F. A.); 

3" Bolletino di statistica e di legislazione comparata, Ministero della 
finanse ; revue officielle italienne. 

4* Revue de Science et de Legislation financieres (revue trimestrielle), 
fondee en 1903 par M. Boucard et G. Jeze, dirigee depuis 1910 par 
le Prof. G. J6ze ; revue generale s'occupant des problemes budgetaires 
etde comptabilite de France et de letranger (abreviation : R. S. L. F.). 

IV. Dictionnaires. — II existe d'excellents dictionnaires de finances, 
dans lesquels on trouvera des etudes tres precieuses sur le budget et la 
comptabilite publique. Les plus importants sont : 

Leon Say, Louis Foyot et A. Lanjalley, Dictionnaire des finances, 2 vol. 
Berger-Levrault, 1889. - J. Conrad, L. Elster, W. Lexis, E. Loening, 
Handworterbuch der Staatswissenschaften, 2® edition en 7 vol. (1898- 
19i)l), 3* edition en 8 vol., en cours de publication depuis 1908. — Schon- 
BERG, Handbuch der politischen Oekonomie, 3e edition, 1898. — Lalor, 
Cyclopaedia of Political Science, political Economy and political 
History of the United States, 3 volumes, New York. — Halsbury, 
The laws of England, London (en cours de publication depuis 1907). 

V. Collections. — En France le professeur G. Jeze dirige une collec- 
tion {Bibliotheque internationale de Science et de legislation finan- 
cieres), comprenant la traduction fran^aise d'ouvrages financiers parus 
en Angleterre, aux Etats-Unis, en Allemagne, en Autriche. — A signa- 
ler enfin les ouvrages de la collection allemande Das oeffentliche Recht 
der Gegeriwart, fondee par Jellinek, Laband et Piloty. 



PREMIERE PARTIE 



THEORIE GENEKALE DU BUDGET 



Dans tous les Etals modernes, il est reconnu qu'il n'y a pas de 

inances publiquesprosperes sans budget. — ATavance, periodique- 

f^ment, on determine exactement les depenses k faire, les recettes h 

)ercevoir. Ainsi, les services publics fonctionneront r^gulierement, 

jans a-coup;au moment convenu. tous les engagements seront 

tenus. Cette regularite dans les paiements est consideree comme Tune 

les conditions essentielles du crMit public. D'autre part, on tient la 

[regularite dans les receties pour non moins indispensable, cela aussi 

[l)ien dans I'interet du Tresor que dans I'interet des redevables : des 

Iperceptions mo'derees et regulieres seront plus facilement acceptees 

5t plus productives que des levees d'argentnon periodiques et extra- 

^.ordinaires. 

Toutes ces determinations et previsions periodiques sont minu- 
tieusement etablies et contr61ees ; on cherche a ce que tout cela soit 
iserieux etreponde a la realite. Avant d'etre defmitivement arr^t^es, 
^es previsions de depenses et de recettes sont soumises a une critique 
[attentive et font I'objet d'une discussion approfondie. On s'efforce, 
lautant que possible, de tout pre'voir. 

Enfin, on considere qu'il n'y a pas de finances solides sans publi- 
l<nte. Toutes les previsions sont portees a la connaissance du public ; 
tous les int^resses ont ainsi le moyen de connaitre les engagements 
et les ressources fmancieres de I'Etat. On partage aujourd'hui les 
id^es qu'exprimait Necker en 1781. « Le mystere et I'obscurite sur 
I'etat des finances obligent le gouvernement a menager sans cesse 
I'imagination eta mettre une partie de sa force dans les apparences. 



12 TH^ORIE G^NKRALE DU BUDGET 

au lieu que la clarte et la franchise n'ont besoin que de parler a la 
raison et donner a la confiance un soutien plus fidele et plug 
assure » (1). 

On est elonne que le Japon, qui a si heureusement adopts les metlio- 
des financieres europeennes, n'ait pas completement appliqu^ le princip*' 
de la publicite. II existe encore aujourd'hui, au Japon, des budgets extra- 
ordinaires occw/^ps appeles comptabilites speciales. G'est un vice capital 
des finances publiques japonaises (2). 

Le d6bat contradictoire et la publicite sont I'avantage — ines- 
timable et que rien ne pent remplacer — de I'intervention des 
Assemblies enmatiere budgetaire. II se pent que les deputes, les elus 
gaspillent les deniers publics, s'en servent dans un butde reclame 
^lectorale. II n'en reste pas moins qu'il n'y a pas de budget serieux 
SHDS discussion et sans publicity ; le pouvoir budgetaire des Assem- 
blees est la garantiede la discussion et de la publicite en matiere 
financiere. 

Prevision, discussion par des assemblees, publicite, voila les idees 
fondamentales a la base du systeme budgetaire des Etats modernes. 
De I'avis unanime, cesont les conditions indispensables pour qu'un 
gouvernement trouve des fournisseurs honnetes, des preleurs nun 
usuraires, des contribuables versant facilement au Tr^sor public le 
montant de leurs impots ; ce sont les conditions dont la realisation 
« rend presque indiff^rentes a la siiret6 de la dette publique les 
qualites du Prince, les qualites m^mes du ministre qui a le manie- 
ment des finances » (3). 

Ge programme desdepenses k faire etdes recettes a recevoir que^ 
pour une periode donnee, discutent des assemblees avec une grande 
publicite, c'est le budget de I'Etat moderne. 



(1) GoDjpte rendu de Necker, de 4781, Archives parlementaires, 2* serie, 
t. I, p. la«. Cpr. le decret des 48 et 21, 22 aout 1791 : « L'Assemblee natio- 
nale. voulant meltre sous les yeux de la nation la situation des affairey publi- 
ques en ce qui concerne les recettes et depenses et avances qu'elle aautori- 
s6es depuis lei" Janvier 1790, ainsi que I'^tat de la dette nationale d6crete... » 

i2) E. BouviER. Chroniques financieres du Japon, dans la Revue de Sc. et 
de leg. fin. <R. S. L. F.), 1905, p. 279; 1908, p. 222. 

(3) Necker, Dernieres vues de politique et de finances (6dit. de I'an X, 
p. 260 et suiv.). 



GHAPITRE PREMIER 



LE BUDGET AU POINT DE VUE FINANCIER 



Dresser le budget, c'est enumerer, evaluer et comparer p^riodique- 
lent, a I'avance et pour une periodede temps a venir, les depenses 
faire et les recettes a percevoir. 

Tout tableau de depenses et de recettes n'est pas un budget. Le 
>ropre d'un budget, c'est de prevoir, ^num^rer, evaluer et compare 
les depenses et les recettes pour une p^riode a venir. 

Par la, le budget se distingue : 1° du bilan ; 2° de I'estimation 
rmoyenne ; 3° du compte. 

I. — Le budget ne doit pas ^tre confondu avec \e bilan. Le bilan, 

fest le tableau du passif et de Tactif d'un Etat a un moment donn^. 

^Dresser le bilan d'un Etat, c'est evaluer, pour cet Etat, ^ un moment 

lonne, le montanten capital ou en arr^rages de ses charges publi- 

l^ues sensu lato ; c'est determiner la valeur en capital ou en revenus du 

lomaine de I'Etat, le rendement possible des imp6ts existants. Par 

l^, on cherche a connaitre la composition du patrimoine actif et 

►assif d'un Etat, pour degager de cet inventaire la puissance finan- 

jiere d'un pays. La redaction d'un bilan est pratiqu^e en Italic sous 

le nom de compte general du patrimoine (1). 

Le but que ron poursuit dans le bilan n'est pas le meme que celui du 
^budget. Le budget, c'est un programme financier, un j^lan dC action. Le 
bilan, c'est la constatation des elements d'un patrimoine ; c'est un inven- 
taire. — Dans le budget, il est possible et indispensable de faire des 
evaluations ej?«c^e5, precises; dans le bilan, il faut se resigner ^ ne 



(I) Le compte general du patrimoine, tel qu'il est pratique par I'ltalie, 
sera etudi6 dans une autre partie de cet ouvrage. 



14 CARACTERISTIQUES FINANCIERES DU BUDGET 

faire que des evaluations approximatives ; pour beaucoup des elements 
du patrimoine, — par exeinple, pour les collections artistiques, scien- 
tifiques, etc., — il taut renoncer a iaire autre chose que d'inscrire des 
valeurs hjpothetiques, convenlionnelles, inexactes. — Enfin, au point de 
vue pralique, le bilan n'a qu'une faible importance ; meme en suppo- 
sant que les chiffres qui j sont inscrits aient quelque valeur, le bilan 
ne revele pas, d'une maniere cerlaine, la puissance financiere d'un 
Etat. Gelle-ci depend d'elements que ne connait pas le bilan et qui sont 
les facleurs essentiels de cette puissance : activite, loyaut(5 des habitants 
ct des gouvernants, richesse du sol, traditions d'honnetete et de respect 
des engagements contractes, etc. — A vrai dire, le bilan n'interesso 
guere que les statisticiens;' encore, ceux-ci n'j attachent pas trop d'im- 
portance. 

II. — Le budget doit aussi etre distingue de Vesiimation moyemie. 
Parfois, pour un Etat donne, a une epoque donnee, on recherche 
quelles peuvent ^tre, bon an mal an, ses d6penses et ses recettes. On 
dresse le tableau des d^penses et des recettes publiques d'une annee 
moijenne. 

C'est la une chose toute differente du budget. Le budget est un pro- 
gramme, wnp land' action ; I'estimation mojenn^, comme le bilan, est 
un inventaire approximatif. — Le budget est un acte de gouverne- 
ment ; Feslimation mojenne est un travail de statistique. - Un gou- 
vernement qui, au lieu d'un budget, dresserait une estimation moyenne 
oublierait sa mission essentielle qui est de prevoir. L'estimation moyenne, 
ce sont les besoins et les ressources du passe ; le budget, ce sont les 
besoins et les ressources de I'avenir ; ces besoins et ressources changent 
rapidement, carles evenements modifient a tout instant les conditions des 
problemes politiques, economiques et sociaux et, par suite, les elements 
de la solution financiere qui est le budget. 

III. — Enfin, le budget ne doit pas ^tre confondu avec le compte. 
Le compte est le releve des depenses effectuees, des recettes recou- 
vr^es dans un Etat donne, aucours d'une periode de temps ecoulee. 

Ce n'est pas, comme le budget, un plan d'action ; c'est une recapitula- 
tion de faits accomplis. Le l^udget. c'est I'avenir, c'est la route que Ton 
va suivre ; le compte, c'est le passe, c'est le chemin parcouru. Le budget 
s'applique a des evenements probables ; c'est un etat de prevision, un 
programme de depenses et de recettes a faire ; il se solde par un exce- 
dent ou un deiidi probable . Le compte, c'est un etat aui-ij^ai, commeV on 
disait sous I'ancien regime fran^ais : il se solde par un excedent ou un 
deficit certain. Faire le compte, c'est constater la mesure dans laquelle 
les previsions budgetaires ont ete realisees. 

IV. — En legislation positive, le caractere de prevision periodique est 
ordinairement mis en relief dans les definitions que les textes l^gis- 
latifs ou reglementaires donnent du budget. Ainsi, en France, le 
decret sur la comptabilite publique du .31 mai 1862 definit le bud- 




CARACTERISTIQUES FLNANCIERES DU BUDGET ' 15 

get : « I'acte par lequel sont premies et autorisees les recettes et les 
dcpenses annuelle§ de TEtat.. . » (art. 5). 

La loi beige organiqoe de la coniptabilite publiqiie du 15 mai 1846 
donne la formule suivanle : « Les recettes et les depenses publiqiies d 
effectuer pour le service de chaque exercice... torment le budget general 
de I'Etat )> (art ler). — D'apres la loi prussienne du 11 mai 1898, con- 
cernant le budget de I'Etat, « le budget de I'Etat contient le de\ns ( Vor- 
anschlag) de toutes les recettes qmVonprevoit devoir etre effectueeset 
de toutes les depenses qui deinendront necessaires dans le cours de Van- 
nee financiere » (art. ler). — Voir aussi art. 69 de la Constitution de 
VEmpire allemand. 

Pour Vltalie. voyez texte unique de la loi sur I'administration et sur 
la coniptabilite de I'Etat approuve par decret du 17 fevrier 1884, art. 28. 
§ 1. « Le budget de prevision pour I'exercice suivant comprendra Vetat 
de prevision de\a. recetteet lesetats de ladepense... » 

En Turquie, I'art. ler de la loi du 24 mai 1910 declare : « Le budget 
est Facte par lequel ^oni prevues et autorisees annuellement les recettes 
et les depenses de I'Etat ». 



CHAPITRE II 



LES ORIGINES HISTOBIQUES DU BUDGET 



Historiquement, c'est I'Angleterre qui, la premiere, a degage les 
pfincipes sur lesquels repose la notion du budget moderne. A son 
tour, la France les a formulas et pratiques rapidementd'une mani^re 
beaucoup plus systematique que ne Ta fait I'Angleterre. Une fois 
construiteen Angleterre et en France, la th^orie moderne du budget 
xT. pass6 dans tons les pays civilises, quoique sa portee d'application 
ne soit pas la m^mepartout. L'Angleterre et la France sont done les 
deux pays qui ont fraye le chemin dans lequel les Etats civilises se 
sont unanimement engages. 

En Angleterre et en France, les etapes parcourues sont sensible- 
ment les m^mes. Le point de depart a ^te le principe que I'impdt 
doit ^tre consenti par les repr6sentantsde ceux qui ont a le payer. 
— Ce principe une fois admis, — et cela n'a pas 6t6 sans peine, — 
les elus des contribuables ont affirm^ que le droit de voter rimp6t 
implique celui de surveiller I'emploi des sommes levees et de discu- 
ter les motifs qui necessitent I'impdt, c'est-a-dire certaines depen- 
ses. Puis, ils ont chercb6 a faire reconnaitre leur pouvoir de discu- 
ter toutes les recettes et d^penses sans exception. — Enfm, ils ont 
lutte pour obtenir le pouvoir d'6mettre un vote periodique sur les 
depenses et les recettes publiques. 

Ge jour-la seulement, le budget moderne a existe. Le r^sultat final 
n'a ete obtenu qu'a une 6poque relativement recente. 



LES ORIGINES DU BUDGET EN ANGLETERRE 



17 



Section I 
Les origines du budget en Angleterre (4). 

Voici, resum^e et exposee a grands traits, revolution qui s'est pro- 
luite en Angleterre touchant les principes qui sont a la base du budget 
loderne : le votedes recettes, le vote des depenses, la periodicite. 

Premier principe. — Vote de recettes publiques par le Partement. — 
'origine historique du vote des recettes publiques par le Parlement est 
lans la reconnaissance, comine un principe absolu et sans exception, 
j[ue Vimpot ne pent etre leve qu'avec le consentement des contribuables. 

Pendant tout le mojen ^ge, le principe financier fondamental a ete, en 
Lngleterre, que le roi doit subvenir aux depenses du royaume avec les 
jvenus de son domaine : « Que notre seigneur le roi vive de soen » . — 
;.amaniere dont le roi depensait cet argent elait un a secret d'Etat ». — 
iln cas de besoins extraordinaires ou temporaires, des levees speciales 
fi'argent pouvaient etre faites a litre extraordinaire sur le peuple. Mais, 
)Our cela, it fallait au Roi le consentement des representants des con- 
'ibuables. NoWk le point de depart. 

Avec le temps, un double phenomene se produit : les depenses aug- 
lentent par suite du developpement des fonctions du gouvernement. 
dependant les revenus de la Gouronne restent stationnaires ou meme 
liminuent par suite de la dilapidation du domaine . Des lors, le recours 

I'impdt devient de plus en plus frequent. Malgre tout, le caractere 
jxceptionnel de I'impdt subsiste jusqu'&, la Revolution de 4688. 

Des I'origine, les tentatives de la Gouronne pour violer ou tourner la 
*hs}e du vote de I'impot par les representants de la nation ont ete nom- 
jreuses. II est inutile de rappeler dans le detail les conflits incessantsqui 
je sont eleves entre les rois d' Angleterre etleurs Parlements sur la ques- 
ion de I'etablissement des impdts. Gonstatons simplement que, au cours 
ju xviie siecle, la victoire du Parlement est devenue complete et defini- 
tive. Sous le regne de Gharles ler, en 1628, \t Petition of Right proclame 
lefinitivement I'illegalite de toute imposition directe non autorisee par le 
"^arlement. Et en 4688-4689, le Bill of Right declare ill(5gale d'une fagon 
fenerale toute levee d'argent « pour la Gouronne et a son usage, sous 
)retexte de prerogative, pourun temps autre et d'une autre maniere que 
le I'a accorde le Parlement » . Le principe du vote de I'impdt une fois 
reconnu, peu k peu toutes les sources du revenu public ont ete soumises k 
[a discussion du Parlement. Au cours du xvni" siecle, toutes les recettes 
)assent sous le controle des Ghambres. — Ainsi s'est progressivement 
^tabli en Angleterre le principe du vote de toutes les recettes publiques 
>ar le Parlement. 

Le principe du vote de Tim pot par les representants des contribuables 

regu une importante application k la fin du xvnie siecle. A la suite d'une 



(4) Sur cette histoire, voyez Anson, Lot et pratique constitutionnelle de 
^Angleterre, ed. frang. Boucard et Jeze, t. L p. 384 et s. ; t. II, p. 376 et s. — 
). J. Medley, A student's Manual of English Constitutional History , 4« ed., 
1907, passim et surtout p. 236 et s. ; p. 496 et s. — Jeze, Traite de Science 
ies Finances et de Legislation Financiere, le Budget, 4910, p. 10 et s. 

Jeze 2 



18 LES ORIGINES DU BUDGET EN ANGLETERRE 

lutte extrSmement violente qui a coiite k TAngleterre ses colonies d'Ame- 
rique, la regie a ete posee dans le droit anglais qu'un impot interieur ne 
peut 6tre ^tabli dans les colonies que par le consentement des represen- 
tahts de ceux qui doivenl le payer, c'esl-^-dire des elus des colons (1). Au 
cours de la guerre, en 1778, le Parlemenl brilannique vola une loi « pour 
dissiper lous doutes et toutes craintes louchant I'etablissenient d'imp6ls 
par le Parlement de Grande-Bretagne dans les colonies, provinces et Plan- 
tations de I'Amerique du Nord et des Indes Occidentales ». La loi n'eul 
aucun effet sur le resullat de la guerre d'lndependance ; mais elle mit 
horsde contestation la regie que tout impdt doit etre vote par les repre- 
sentants de ceux qui doivent le payer, 

Toutes les constitutions des colonies britanniques jouissant du self- 
government formulent expressement le principe. Constitution lederalo 
de I'Australie de 1900 (section SH) ; (lonst. du Transvaal du 6 decem- 
bre 1906 (articles 53 et s.) ; Const, sud al'ricaine 1909, art. 60 et s. 

Deuxieme principe. — Discussion des depenses par le Parlement. — 
La regie constitutionnelle a ete pendant longtemps que si le consentement 
de la nation est necessaire pour lever I'impot, le roi est le seul juge de 
son emploi et de sa necessite. Le Parlement a d'abord emis la pretention 
de discuter les depenses a faire ou de suryeiller I'emploi des deniers pour 
les depenses extraordinaires Comme les revenus du domaine ne per- 
mettaient pas de les couvrir, le Roi devait recourir k I'impot ; or, pour 
I'etablir, il etait oblige d'obtenir le consentement de la nation, exprime 
par ses representants. A ce moment, pour gagner plus facilement 1 assen- 
timent du Parlement, le Roi a ete amene k exposer pubiiquement I'em- 
ploi des deniers dej^ consentis et Tobjet des depenses particulieres qu'il 
se proposait de faire avec Targent qu'il sollicitait. 

D'un autre cote, des le milieu du xiv* siecle, le Parlement s'etait efforce 
de faire reconnaitre son droit d'indiquer les depenses auxquelles seraient 
affectes {clause of appropriation) les subsides votes par lui. Sous Char- 
les II, vers 4676, les Communes parvinrent a faire reconnaitre leur pouvoir 
d'approprier les subsides Mais ce n'est qu'apres le triomphe du Parle- 
ment, a la Revolution de 1688, que laregle tut veritablement appliquee. 

Meme apres la Revolution de 1688, le pouvoir du Parlement de discu- 
ter les depenses ne porta pas d'abord sur toutes les depenses publiques, 
parce qu'on ne separait pas nettement les depenses personnelles de la 
maison royale et les depenses publiques. On a commence par distinguer 
les depenses militaires des autres depenses. Le Bill of Rights {\6SS) ayani 
proclame I'illegalite d'une armee permanente en temps de paix sans le 
consentement du Parlement, la regie s'etablit que desormais, tons les 
ans, le Parlement examinerait, discuterait et voterait les depenses mili- 
taires pour I'annee a venir. Les depenses de la maison du Roi ft du 
gouvernement civil resterent confondues et continuerent pendant plus 
d'un siecle a echapper a la discussion des Chambres. Le Parlement met- 
tait a la disposition du roi une somme determinee pour couvrir les depen- 
ses de la liste civile, c'est-a-dire les depenses de la maison royale et les 



(t) Voyez : Return on Public Income and Expenditure from 1688, 1869, 
Appendice, p. 402 a 405. — Stephen Dowell, A history of Taxation and 
Taxes in England from the earliest times to the year 1885, 2* Edition, 1888, 
t. II, p. lU a 165. — Jeze, Traite de Science des Finances, le'Budget, p. 12 
■els. 



ILES ORIGLNES DU BUDGET ExN ANGLETERRE 19 

penses des services civils (1), G'est seulement a pariir de 1830 que tou- 
5 les depenses dii gouvernement civil ont ete soumises a la pleine dis- 
ssion du Parlenient. En 1830, a I'avenement de Guillaume IV, une loi 
Will. IV , c. i^) remania la liste civile. Une somme nette anniielle de 
510.000 livres sterling fut allouee au roi pour les depenses de la niaison 
\ , royale el les pensions. Toutes les autres depenses publiques lurent desor- 
\ mais soumises au controle du Parlement. On conserva lexpression de 
lisle civile pour designer le residu de depenses interessant surtout lamni- 
son royale. bien qu'on eiit exclu de Tancienne lisle civile justement les 
depenses qui conslituaient la liste civile proprement dite. Des lors, aujour- 
(t'hui, le terme liste civile ne correspond plus aux depenses qui y sont 
comprises. — En 1837. lors de I'avenement de la reine Victoria, on fit 
sortir de la liste civile le dernier element interessant le gouvernement 
civil : les depenses relatives aux pensions. C'est done seulement depuisl837 
que toutes les depenses publiques, militaires et civiles, peuvent etre dis- 
cutees par le Parlement. 

Troisieme principe. — Discussion annuelle des depenses et des recettes 
publiques. — C'est la Revolution de 1689 qui a donne a I'Angleterre la 
discussion annuelle des depenses et des recettes publiques. Avant cette 
t'qjoque. cet examen annuel n'avait pas lieu, pour la bonne raison que 
les Parlements n"elaient pas convoques d'une maniere reguliere. 

En cequi coiiQerwaXo^sde penses, \q Bill of Rights e^\geaniyaiU\or\sa.iion 
du Parlement pour le maintien d'une armee permanente en temps^ de 
paix, le Parlement decida de n'accorder cette autorisation que pour un 
an. Par la meme occasion, apres avoir mis a part les depenses relatives 
a la marine et a I'armee, le Parlement fit reconnaitre son droit de les 
examiner et de les discuter periodiquement tons les ans. Lorsque, pro- 
gressivement, Ton eut distingue les depenses personnelles de la maison 
. royale des depenses civiles publiques, le nombre et I'importance des 
. depenses publiques soumises a I'examen annuel du Parlement allerent en 
augmentant. Toutefois, loutes les depenses civiles detachees de la liste 
civile ne I'urent pas inscrites sur les estimates pres^ntes tons les ans au 
vole des Chambres. C'est ainsi que s'est etabli en Angleterre une distinc- 
tion capitale entre deux categories de depenses : lo les depenses perma- 
nentes, autoriseesune fois pour toutes par le Parlement Charges on the 
consolidated Fund) ; "!<> les depenses annuelles inscrites dans les estimates, 
et voices tons les ans par les Chambres (supplg services). 
' Quant aux recettes, tout de suite apres la revolution de 1688, le Parle- 
ment proceda a I'examen des revenus publics, k cote des sources perpe- 
tuelles de revenus appartenant a la Couronne, il etablit plusieurs 
impots. 11 fit une distinction : certains impots lurent accordes suivantl'an- 
cienne coutume,/Jowr la dureedela vie desnouveouxsouverains. Au con- 
traire, en ce qui concerne certains impots, on fit observer que cette source 
de recettes constituait le grand ressort du Gouvernement. Sans elle, le 
gouvernement du pays ne pouvait pas lonctionner : au contraire, si le roi 
en avait la possession, il pourrait gouverner sans I'assistance du Parle- 

(1) L'expression liste civile avait, a I'origine, en droit anglais, une significa- 
tion sppciale.. On entendait par liste civile proprement dite les depenses du 
gouvernement civil : traitements des juges, des ambassadeurs et autres nieni- 
bres du service civil; pensions accordees par la Couronne. On appelait aussi 
liste civile le revenu annuel alloue au roi pour couvrir les depenses de la mai- 
son royale et du gouvernement civil. 



20 LES- ORIGINES DU BUDGET EN FRANCE 

ment. II fui done pose « en regie generale, que le revenu pour un terme 
determine et court etait la meilleure garantie que la nation pouvait avoir 
pour des Parlements frequents »'. — La regie a ete to uj ours appliquee 
depuis lors : une fraction importante des recettes publiques ne doit etre 
accordee que pour une courte periode de temps [i). Telle est I'origine de 
la distinction — correspondant k celle que nous avons relevee pour les 
depenses — en sources permanenteset sources temporaires de recettes (2). 
Ainsi, le Parlement anglais, meme k I'heure actuelle, ne discute pas 
tons les ans I'ensemble des depenses et I'ensemble des recettes publi- 
ques. Mais, chaque annee, le Ghancelier de I'Echiquier, dans Texpose 
budgetaire oral {budget speech) qu'il fait a la Chambre de§ Communes, 
presente le tableau general et comparatif de toutes les depenses et de 
toutes les recettes. 



Section II 
Les origines du budget en France (3). 

En France, le budget est une institution tout a fait moderne. On a 
parcouru les memes etapes qu'en Angieterre ; on a mis plus de 
temps pour arriver au but. Par contre, on a imagine un systeme qui 
semble plus completet plus logique. 

Premier principe. — Vote des recettes par les representimts de la 
nation. — En France, au xvii® siecle, au moment m^me ou les 
Anglais revendiquent avec energie et font reconnaitre leur droit de 
voter rimp6t, la theorie exposee par Loyseau a la fin du xvi^ siecle 
n'est plus guere s^rieusement contestee : « A mon avis, il ne faut 
plus douter qu'en France... nostre roy... ne puisse faire des levees 
de deniers sans le consentement des Etats » (4). Et cependant, le 

(4) Quant aux imp6ls choisis pour le vote temporaire ou annuels, lis ont 
beaucoup varie. Ainsi. pendant lonjitemps. les droits sur le malt et sur le 
Sucre ont ete votes annuellement. L'imp6t sur le malt a cesse d'etre annuel 
en 1822 ; le droit sur le sucre, en 1846. A I'heure actuelle, les seuls impots 
annuels sont Vincome tax ei les droits sur le the. 

(2) Pendant longlemps, on a fait, dans les coraptes pablics, une distinction 
entre les recettes, suivant qu'elles provenaient d'impots permanents ou d'im- 
p6ts annuels. Les recettes permanentes formaient le Fonds Gonsolide {the 
Consolidated Fund). Les recettes annuellement votees par le Parlement cons- 
tituaient les voies et moyens applicables aux subsides accordes annuellement 
{Ways and Means for Annual Supply Grants) : c'est ce qu'on appelait les 
Moneys pj^ovided by Parliament Depuis 1840, la distinction entre les recettes 
permanentes et les recettes annuelles n'est plus faite dans la comptabilite. 
Aujourd'hui, toutes les recettes sans exception forment le Consolidated Fund, 
et les voies et moyens pour les supply services sont constitues par ce qui reste 
du Fonds consoli'le, une fois payees les depenses permanentes. 
< (3) I^our les details, voyez Jeze, Traite de Science des Finances le Budget, 
p. 26 et s. 

(4) Loyseau, Des Seigneuries, cBap. Ill, n" 46. 



LES ORIGINES DU BUDGET EN FRANCE 21 

Loi, a Torigine, n'a paseu le pouvoir d'imposer d'office(l). C'estun 
>rincipe admis au Moyen Age (2), que les revenus du domaine doi- 
rent suffire auxdepenses publiques. — Dans les cas exceptionnels, 

5ls qu'une grande guerre, ces revenus 6tant insuffisants, le Roi se 
)rocurait des ressou rces exlraordinaires au moyen d'un imp6t g^n^ral 
Habli soit dans tout le. royaume, soit seulement dans I'etefldue du 
lomaine de la Couronne. Mais il lui fallait le consentement des 
seigneurs laiques et eccl^siastiques, et des villes qui avaient acquis 
)archartele droit d'etablir elles-m^mesleurs imp6ts. Parmi les pro- 

5des dont usaient les rois pour obtenir le consentement des sei- 

leurs, nous trouvons le recours aux Etats generaux. 
r^Mais de bonne heure, la Couronne s'efforga de lever I'impdt de sa 
fropre autorite. 

Tout d'abord au xiiie siecle, dans les cas ou la coutume lui permettait 
'exiger I'aide feodale, on vit le roi, au lieu de faire appel k ses vassaux', 
'emettre la pretention de frapper directement les sujets de ses vassaux, 
sans oblenir le consentement des seigneurs. II y eut des resistances. 
Neanmoins, on peut citer de nombreux exemples de cette pretention 
royale d'imposer d'autorite. G'est ainsi qu'en 4360 furent etablies les 
impositions destinees h. payer la ran(;on du roi Jean. 

D'autre part, le Roi, qui avait le droit d'exiger le service militaire de 
ses vassaux, des villes et des roturiers des campagnes la ou il exer^ait la 
haute justice, et qui meme, en cas de peril national, pouvait appeler aux 
armes tous les habitants du royaume (arriere-ban), transforma ce droit 
en argent. G'est ainsi que, au lieu de convoquer I'arriere-ban, Philippe 
le Bel etablit directement un impot general. 

Toutefois, ce sont la des exceptions : c'est un principe incontest-^ 
en France au xiv^ siecle, qu'un impot general ne peut etre cree que 
par le consentement des Etats generaux. 

Le droit de voter 1' impot, qui, au debut du xv« siecle, semblait 
d^finitivement etabli au profit des Etats generaux, disparut comple- 
tement a la fin du xvi^ siecle. L'abdication vint tout d'abord des Etats 
generaux eux-m^mes, et ceci d^s la premiere moiti^ du xv® siecle. , 

Le pays, epuise par la longue guerre soutenue contre les Anglais, 
avide de paix, se confie k la royaute victorieuse. A Tours en 4435, 4 
Orleans en 1436, les Etats admettent comme impdtspermanents les aides, 
puis la taille. En fait, d'ailleurs, les impots etaient devenus permanents; 
le pays y etait habite depuis longtemps. 



(1) Sur tous ces points, Esmein, Cours elem. d'hisloiye du droit franQais, 
10« 6d., 1910, p. 544 et s. — Ad. Vuitry, Uorigine et I'etablissement de 
I' impot sous les trois premiers Valois, Paris, 1882. 

(2) St-Thomas d'Aquin a dit au xiil« siecle : u Gonstifuti sunt reditus ter- 
rarum Principibus, ut ex illis viventes a spoliatione subditorum absiineant». 
— Merae a la fin du xvp siecle, Jean Bodin considere le « domaine » comme 
la forme de revenu la « plus honn^te et la plus sure ». 



S2 



LES ORIGINES DU BUDGET EN FRANCE 



L'abdication fut encore plus complete sous Louis XI (Etats g6ne- 
raux tenus a Tours en 1468). Les legistes se chargerent alors de 
construire juridiquement la theorie du droit royal d'imposer C'est 
un principe certain, dirent ils, que les empereurs romains avaient 
ce droit : 11 doit appartenir aussi a la royaut6. 

Pourtant, grAcea Tententedes troisordres, les Etats de 1484, reu- 
nis a la mort de Louis XT, reussirent a faire passer dans la pratique 
la theorie que rimp6t doit ^tre consenti. 

lis la justifient non plus par I'ancienne regie feodale, mais par cette 
idee que le peuple qui paie les impots doit les voter. L'impot fut r6duit, et 
consenti pour deux ans seulement. Bien plus, les subsides ne furent 
accordes qu'^ la condition expresse que le roi s'engagerait, parun decret 
ferme et irrevocable, k convoquer les Etats au bout de deux ans. 

La Couronne fit aux Etats toutes les promesses ; mais une fois 
tiree d'ennbarras, elle n'en tint aucune. 

Vainement, le due d'Orleans (plus tard Louis XIT), accompagne du 
comte de Dunois et du sire de Richebourg, vint-il denoncer au Parle- 
ment de Paris les impots pergus par la Couronne en sus des sommes 
octroyees par les Etats. Le Parlement, rival des Etats generaux, se declara 
incompetent. 

A partir du xvi*' siecle le droit royal d'imposer est assez fortement 
etabli pour que le refus des Etats ne puisse plus arr^ter la Cou- 
ronne (i). 

Si, dans la deuxieme moitie du xvie siecle, on voit encore la rojaute 
convoquer les Etats et leur demander des subsides, c'est uniquement 
pourrendre plus facile la perception desimpdts et la faire mieux accueil- 
lir par le pays. 

II ne faudrait pas croire que Ton ait completement oublie les 
anciens principes. lis restent vivants dans les esprits. L'imp6t doit 
^tre vote librementparles representanfs de la nation, proclamentles 
Parlements, lorsqu'apres 1614 ils se posent comme les successeurs 
des Etats generaux pour la defense des contribuables. 

Le principe est reprispar les philosophes du xviii® siecle (Montes- 
quieu, Esprit des Lois, XI. ch. vi). 

A la fin du xviii® siecle, cette these s'impose aux esprits avec tant 
de force qu'on I'inscrit en 1789 dans tons les cahiers des bailliages 
et senechaussees, et qu'elle est d^finitivement et solennellement 
proclam^e le 17 juin 1789. 



(1) Pourtant, dans la deuxieme moitie du xvi* siecle, Jean Bodin ecrit lies 
6 livres de la Republique) que en Espagnei en Angieterre, en Allemagne et 
en France, c'est un principe etabli par une longue coutume qu' « aucuo 
prince n'a le pouvoir de lever un imp6t sur ses sujets sans leur consen- 
tement ». 



VOTE DES RECETTES PAR LES REPRESENTANTS DE LA NATION 23 

« L'Assemblee nationale, considerant que le premier usage qu'elle doit 
faire du pouvoir, dont la nation recouvre I'exercice.., est d'assurer pen- 
dant la duree de la presente session la force de I'administration publi- 
que ; — Voulant prevenir les difficultes qui pourraient traverser la per- 
ception etl'acquit des contributions, difficultes d'autant plus dignesd'une 
attention serieuse qu'elles auraient pour base un principe constitu- 
tionnel et a jamais sacre, authentiquement reconnu parte roi, et solen- 
nellement proclame par toutes les assemblees de la nation, principe qui 
s'oppose a toute levee de deniers de contributions dans le rojaume, sans 
le consentement formel des representants de la nation ; — Considerant 
qu'en effet les contributions, telles qu'elles se per^oivent actuellement 
dans le rojaume, n'ajant point ete consenties par la nation, sont toutes 
illegales, et par consequent nulles dans leur creation, extension ou pro- 
rogation ; - Declare, a I'unanimite des sutTrages, consentir provisoire- 
ment pour la nation, que les impots et contributions, quoique illegale- 
ment etablis et pergus, continuent d'etre leves de la meme maniere 
qu'ilsl'ont ete pjecedemment, et ce. jusqu'au jour seulement de la pre- 
miere separation de cette assemblee, de quelque cause qu'elle puisse 
provenir ; Passe lequel jour, I'Assemblee nationale entend et decrete 
que toute levee d'impots et contributions de toute nature, qui n'auraient 
pas ete nommement, formellement et librement accordes par TAssem- 
blee, cessera entierement dans toutes les provinces du rojaume, quelle 
que soit la forme de leur administration... » 

D^s la Revolution, il a ete aussi admis que les recettes publiques 
autres que I'imput devaient ^tre discutees et votees par les assem- 
blees legislatives. 

Deuxieme principe. — Discussion des de'penses publiques. — Les Etats 
generaux se sont moins preoccupes de Temploi des subsides que de 
leur octroi. Rarement, lis ont revendique le droit de surveiller cet 
emploi; quandils I'ont fait, ils n'ontguere insiste. 

La seule tentative vraiment serieuse de discuter les depenses publiques 
et de surveiller raffectation precise des deniers provenant de I'impot aux 
objets pour lesquels il avait ete consent!, a ete formee, vers le milieu du 
xiV siecle, sous le regne du roi Jean le Bon, aux Etats-generaux de 1355* 
— les Etats generjjux ou siegeait le fameux prevot des marchands de 
Paris, Etienne Marcel. — Les Etats de 1355 obtinrent du roi que leurs 
delegues, sous le nom de generaux superintendants, non seulement diri- 
geraient la levee de I'impot, mais en surveilleraient I'emploi et TafTecta- 
tion exclusive « au fait de la guerre », qui avait ete le motif qui les avait 
determines. Les superintendants devaient periodiquement rendre compte 
aux Etats de leur gestion De plus, les Etats pourraient se reunir «quand 
ils voudraient ». — L'organisation imaginee par les Etats de 1355 dura 
peu. A peine la paix de Bretignj avait-elle ete signee qu'une ordonnance 
du 5 decembre 1360 rendit au Roi toute liberte dans I'emploi du produit 
de I'impot. 

En 1789, si les cahiers des Etats formulent tous la revendication 
du votede rimp6t par les representants de la nation, ils sont muets 
sur la question de I'emploi des revenus publics. 



24 LES ORIGINES DU BUDGET EN FRANCE 

Les Assemblees de la periode r^volutionnaire ont senti, au con- 
traire, que le corollaire naturel de la regie du vote des recettes ^taii 
le vote des depenses. 

L'article l®"*, titre III, chapitre III, section I, de la constitution i 
de 1791 declare : v< La constitution del^gue exclusivement au Corps I 
legislatif les pouvoirs et fonctions ci-apres : ... 2'^ de fixer les depenses^ 
publiques; 3" d.eiablirles contributions publiques... » Cpr. aussi la cons- '- 
tituliondu 24juin 1793 (art. 54 et55). 

La constitution de I'an III art. 317, 318 et 319) organise la sanction 
du principe Les commissaires de la tresorerie nationale, elus par le 
Conseil des anciens, « ne peuvent rien laire payer, sous peine de forfai- 
ture, qu'en vertu : 1o d'un decret du Corps legislatif et juscpi'a concur- 
rence des fonds decretes par lui pour chaque objet... » 

Troisieme principe. — Comyaraison et vote periodique des depenses et 
des recettes publiques. — Le budget moderne est essentiellement une 
comparaison periodique des recettes et des depenses publiques. L'idee 
de faire cette comparaison periodique est assez ancienne en France. 
Sous I'ancien regime, de bonne heure, certains rois ont voulu con- 
nattre leur situation financiere ; pour cela, ils ont present Tetablis- 
sement de plans financiers (1) . 

On en trouve une premiere ebauche des le debut du xiv« siecle. A 
intervalles plus ou moins reguliers et rapproches, les surinlendants des 
finances rojales, au xiv" siecle, ont dresse des etats de previsions, — 
aper^us tres rudimentaires d'ailleurs, ou ni les recettes ni les depenses 
ne figuraient pour leur totalite (Exemple : etat ^valuatif insere par Phi- 
lippe le Long dans son ordonnance du 19 Janvier 1314, et qui ne fait 
ressortir que le chiffre net des recettes, laissant de c6i6 les depenses 
locales acquittees paries receveurs provinciaux). 

Pour rencontrer des programmes financiers plus serieux, il faut arriver 
^ Sully. La declaration du 20 aoiit 1598 prescrit que, au commencemeni 
de chaque annee, il devra etre arrete en Conseil un role des recettes el 
depenses, sous le nom d'etat du roi. — Apres la disparition de Sully, 
Ve'tat du roi ne fut plus dresse. 

Avec Richelieu, les plans financiers reparaissenj momentanement 
(reglements du 2 seplembre 1624 et du i8 Janvier 1630). 

Colbert etablit Aqs etats de previsions annuels, presentant un tableau 
tres circonstancie des ressources etdes depenses de I'Etat. 

Ce systeme fut perfectionne au debut de la Regence. Le Regent decida 
que les evaluations de recettes et de depenses seraient desormais etablies 
d' apres les constatations de Vetat au vrai. document qui faisait connat- 
tre le total des operations de I'exercice precedent et qui etait redige 
d'apres les ecritures tenues a la Caisse commune. C'est dans ces condi- 
tions que fut etabli I'etat de prevision pour 1717. 

L'arrivec de Law aux finances publiques fit oublier toutes ces mesures. 



(1) Voir Jeze, Traite de Sc. des Fin., Le Budget, p. 33 et s. 



LES ORIGLNES DU BUDGET EN FRANCE 25. 

C'est sculement a la fin de Tancien regime qu'on retrouve les compa- 
raisons des depenses et desrecetles. Necker, reprenanl les ideesde Sully^ 
le Richelieu, de Colbert et du Regent, en les completant par Tidee de 
mblicite, publie, en 1781, son fameux Compte rendu. Quelque precieux 
_iue soil ce document, il est loin de constituer un veritable budget : il ne 
"contient des evaluations ni serieuses, ni completes. En realite, c'etait non 
pas un etat de prevision pour une cerlaine periode h. venir, mais une 
estimation moyenne des revenus et des charges ordinaires 

La Constituante a prescrit tout de suite la periodicite du vote de 
Vimpot {\)6cvei du 7 octobre 1789). La (Constitution de 1791, titre V, 
article l^^ declare : « Les contributions publiques seront delibereeset 
fixees chaque annee par le Corps l^gislatif et ne pourront subsister au 
dela du dernier jour de la session suivante si elles n'ont pas ete 
express6ment renouvelees. » Ce texte, encore en vigueur, pose d'un& 
maniere tres nette le principe de Tannalite de rimp6t. 

Pour les depenses publiques, les hommes de la Revolution, apres 
hesitation, ont decrete que toutes les depenses seraient annuelles. 

Des le debut de la Revolution, on constate enfin la preoccupation 
de mettre en equihbre les recettes et les depenses publiques, et, pour 
cela, de rapprocher periodiquement de I'^tat des recettes letat des 
depenses et de dresser des 6tats annuels des depenses publiques. La 
Constitution de 1791 (titre III, chap II, section IV, art. 7) decrete a, 
cet effet : « Les minislres sont tenus de presenter chaque aimee au 
Corps l^gislatif, a I'ouverture de la session, I'apercu des depenses a 
faire dans leur departement... » 

De meme, la constitution du 5 fructidor de Tan III, article 162, pres- 
ent : « le Directoire est tenu, chaque anriee, de presenter par ecrit a I'un 
et a Tautre Conseils, Vapergu des depenses, la situation des finances... » 

Le budget apparait encore plus nettement dans la constitution du 22 fri- 
maire an VIII, article 45 : « Le Gouvernement dirige les recettes et les 
depenses de I'Etat, conformement a la lot anuuelLe qui determine le 
montant des unes et des autres... » 

Tels sont les textes qui peuvent etre consideres comme la base legisla- 
tive du budget moderne en France. 

II faut le reconnaitre, d'ailleurs : quels que fussent les textes, la 
caracteristique de la gestion financiere pendant la periode r^volu-' 
tionnaire fut I'absence de previsions. On vivait au jour le jour, 
comme on pouvait, dans un desordre extraordinaire. — II n'y a 
pas non plus eu de budget s6ieux ni sous le Consulat ni sous le 
Premier Empire. 

On n"a jamais conteste ce point pour la periode anterieure au Consu- 
lat. Au contraire, on a parfois attribue k Bonaparte I'honneur d'avoir 
tntroduit en France la pratique du budget. C'est une erreur. Ni le Consu- 
lat, ni le Premier Empire n'ont eu de budgets reguliers (4). 

(1) Voyez les conclusions concordanles de StourM, Les Finances du Con-- 



26 VOTE PERIODIQUE DES DEFENSES ET DES RECETTES 

Gette absence de budget constitue le vice capital des finances napoleo 
niennes. Lo credit public s-'en effraya toujours, et c'est par 1^ qu'il faut 
€xpliquer la faiblesse. au premier abord injuslifiable, du credit public 
sous le Consulat et sous le Premier I*]mpire, malgre la restauration cer- 
taine de Tordre dans les finances. 

Apr^s la chute de Napoleon, la Charte du 4 juin 1814 ne formule 
aucune r^.gle relative au budget (1). Ce n'est pas que la Restaura- 
tion ait meconnu Futility du budget : a partir de 1814, le budget est 
considere par tout le monde comme un acte tellement necessaire que 
Ton estime superflu d'en parler dans la constitution. 

Depuis cette epoque, Ton dresse avee soin, chaque annee^ I'etat des 
d^penses et des recettes pour I'annee a venir. La periode de la Res- 
tauration est Tepoque la plus interessante a etudier au point de vue 
du droit budgetaire. C'est sous la Restauration qu'ont ^te posees les 
regies les plus importantes du regime budgetaire frangais moderne, 
sous I'inspiration des ministres des finances qui se sont succede 
sous Louis XYIII et Charles X : le baron Louis, M. Roy, enfin I'au- 
teur desc^lebresordonnances financi^resde 1822, 1823, 1824 et 1827 : 
de Villele. 

C'est aussi seulement sous la Restauration que la discussion serieuse 
des depenses s'est etablie. Le 22 juillet 1814, le ministre des finances, 
le baron Louis, affirmait aux deputes : « En vous occupant du budget de 
I'Etat, votre fonction premiere est de reconnaitre Vetendue de ses 
besoins et d'en fixer la somme. Votre attention se portera ensuite sur la 
determination et la fixation des mojens qui devront etre etablis ou 
employes pour y faire face. » Mais la thfese du baron Louis ne fut pas 
acceptee sans resistance. Certains soutenaient que « si le droit d'accorder 
ou de refuser I'impot parait toujours avoir ete reserve au peuple, on ne 
retrouvera nulle part la moindre trace, le plus leger indice qui annonce 
la pretention d'examiner, de contrdler et de regler I'emploi des deniers ». 
— La loi du budget du 25 mars 4817. article 151, consacra la these du 
baron Louis : « La depense ne pent exceder le credit en masse ouvert h 
€hacun des ministres. lis ne pourront, sous leur responsabilite, depenser 
au del^ de ce credit. » 



sulat, Paris, 1902 ; — Alfred des Gilleuls, Les Apparences et la realite 
dans les budgets et comptes de I'Etat de ran Vlll a 1813 (Revue de Science et 
de legislation financieres, 1904, p. 598 et s.^ ; — Alfred des Gilleuls, 
UEvolution budgetaire, en France, au XIX' siecle. Rev. de Scienre et de 
legislation financieres, 1905, p. 635 et s. ; — Jeze, Traite de Science des 
finances, le Budget, p. 40 et s. 

(1) On flit parfois qu'en France le mot « budget » figure, pour la premiere 
fois. comme signifiant I'ensemble des recettes et des depenses de I'Fiat, dans 
le rapport au roi sur la situation des finances au l*"" avril 1814 et sur le bud- 
get des annees 1814 et 1815. C'est une erreur certaine. G'est la loi du 21 floreal 
an X. art 3, qui, je crois, a employe pour la premiere fois le mot budget. : 
« La somme a pr61ever pour le paiement des 5 0/0 consolides forme le premier 
article du budget de I'Etat. » 



LES ORIGINES DU BUDGET E> ALLEMAGNE 



27 



SECTION III 

Les origines historiques du budget en Allemagne (1). 



En Allemagne, comme en France, on rencontre, d'assez bonne heure 

kles plans financiers. Ainsi, on en trouve, des lexve siecle, en Brandebourg ; 

:le plus celebre est celui redige en Prusse en 1688 sous le regne de Fre- 

lAenc III {Generaletat aller Domaeneneinkilnftb und Aufgaben). — Mais 

lies origines veritables du budget moderne doivent surtout etre cherchees 

dans revolution du droit des representanls du pays de consentir I'impot. 

En Allemagne comme ailleurs, I'impot est un moyen extraordinaire : le 

domaine est la ressource principale (2). L'impot doit etre consenti ^^diV les 

Etals du pays {Landstaende). — Le droit des anciens Etats du pays {Lcund- 

aiaende) de voter limpot s'est transforme, au xixe siecle, en pouvoirs 

financiers des Landtage. 

Les premieres constitutions qui, au debut du xixe siecle, sont donnees 
a certains Etats allemands (Baviere, Saxe, Wiirttemberg, Hesse, Bade, etc.), 
confirment et developpent, au profit des Landtage, I'ancien droit de 
consentir I'impot qu'avaient les Landstaende {Steuerbeioiliigungsrecht). 
De plus, k titre de corollaire, ces constitutions, a I'imitation des consti- 
tutions frangaises, leur reconnaissent le pouvoir d'examiner les depenses 
pour lesquelles ces impots sont demandes. Comme cet examen est perio- 
dique, k parlir de ce moment les Landstaende ont vraiment le pouvoir 
budgetaire. - Dans d'autres Etats, le regime absolutiste s'est maintenu 
plus longtemps ; c'est ainsi qu'en Prusse. le regime constitutionnel n'est 
pratique qu'k partir de 1850. Les constitutions ou lois fondamentales de 
<^es Etats ne font pas decouler le pouvoir budgetaire du Landtag du droit 
de consentir I'impot. L'idee de budget (Staatshaushalfsetat) apparait en 
premiere ligne ; c'est un perfectionnement de I'ancien etat financier gene- 
ral iG^'neraletat) ; le consentement de I'impot vient ensuite. 

A I'heure actuelle, quelles qu'aient ete les difficultes rencontrees par 
rinslitution budgetaire, tons les Etats allemands ont un budget. ^Etdes 
Etats particuliers, la notion du budget a passe dans Y Empire alle- 
mand (3). 



(1) Jezk, Traite de Science des Finances, le Budget, p. 43 et s. 

(2) C'est I'id^p developpee m6me au xviiP siecle par le cameraliste J.-H. 
von JuSTi, Staatswirthschaft, oder systematische Abhandlung aller oekonom. 
und Kameralwissenschaften (1755). 

, (3) Pour Vltalie, voyez Vitaghano, II contenuto giuridico della legge del 
bilancio, 1910, p. 29 et s. et p. 176 et s. 



GHAPITUE III 

LE BUDGET AU POINT DE VUE JURIDIQUE (1) 



Dans la plupart des Etats modernes, le budget n'est pas unique- 
ment une Evaluation arithm^tique d'ordre financier ; il a une signi- 
fication juridique. 

D'abord, il convient, pour d^gager nettement le probl^me, de 
d^barrasser le budget de tons les actes denature diff^rente qui ont pu 
^tre places dans le meme document a c6t6 du budget. Ainsi, dans 
les Etats civilises modernes ou le budget est vot6 paries Chambres, 
c*est-a-dire par Tautorite qui fait les actes legislatifs, il nest pas 
rare que le Parlement inscrive dans les m^mes documents non seu- 
lement le budget, mais encore des regies de droit relatives a I'exe- 
cution du budget (recouvrement des recettes ou paiement des 
d6penses)ou a I'Etablissementd'impdts, des autorisations decontrac- 
ter des emprunts oude vendre des immeubles, etc., etc. — Avantde 
s'attacher a determiner d'une maniere precise la nature juridique 
du budget, il faut commencer par eliminer ces differents actes qui 
ont ou peuvent avoir une nature juridique diff^rente de celle du 
budget proprement dit (2). 



(1) Jeze, Traite de Science des Finances, le Budget, p. 48 et s. La biblio- 
graphie de cette question est extr^mement abondante. Ce sont surtout les 
jurisconsultes alleinands qui ont etudie le c6te juridique du probleme bud- 
g^taire. Les ouvrages capitaux a consuller sont : 1" celui du professeur alle- 
mand Laband, Le Droit public de VEmpire allemand (edition fran^aise de 
la coll. BoucARD et Jeze}, t. VI, p. 166 et s. ; et p. 357 et s. On y trouveranon 
seulement une liste tres complete des auteurs alleinands qui ont traite la ques- 
tion, mais encore un expose et une critique de leurs opinions; — 2" celui du 
professeur allemand Otto Mayer, le Droit administratif allemand (edition 
frangaise de la coll. Boucard et Jeze), t. H. p. 77 et s. ; — 3" le livre de 
G. ViTAGLiANO, // contenuto giuridico della legge del bilancio, 1910. 

(2) Sur les raisons politiques de cette pratique, ses avantages et ses incon- 
venients, voyez infra, les Adjonctions budgetaires. 



LE BUDGET AU POINT DE VUE JURIDIQUE 



29 



Section I 
Discussion theorique. 



Quelle est la nature juridique du budget ? 

Trois theories principales sonten presence : 1° D'apres les uns, le 
budget formule des regies juridiques; c'est Une loi proprement dite. 
— 2® D'apres d'autres, le budget est tantot une loi, tantot un acte 
mrticulur, un acte d' administration. — 3" D'apres d'autres enfin, le 
^budget n' est jamais une loi. 

Premier systeme. — Le budget contient une regie juridique ; c'estune 

loi proprement dite. —^ t" Hsenel eslimeque tout ce qui est revetu de la 

flbrme de la loi constitue un precepte juridique : la forme de la loi porta 

in elle le contenu juridique ; cette forme a le pouvoir de transformer en 

■precepte juridique tout ce qu'elle enveloppe. 

On pent negliger la these de Hamel. Gomme le dit Laband (4), elle a 
rpour pierre angulaire « le dogme de la transsubstantiation au moyen 
■de la puissance miraculeuse de la forme de la loi ». Or la difficulte, pour 
L-ce dogme, c'est detrouver des croyants. — C'est k son contenu juridique 
Iqu'il faut exclusivement s'attacher pour savoir dans quelle categoric 
|d'actes juridiques le budget doit etre classe. 

2<> Vitagliano affirme quele l)udget est une loi au sens materiel : c'est une 
jloi attributive de competence ; « elle cree, pour les individus qui fonc- 
tionnent comme organe de I'Etal (gouvernement), la possibilite juridique 
^■de vouloir et d'agir valablement au nom et pour le compte de I'Etat, dans 
'le domaine et pour les fins determines par la loiw (2;. — La these ne me 
pemble pas exacte. Ce qui confere aux agents publics le pouvoir juridique 
|<le vouloir et d'agir valablement, ce n'est pas le budget ; ce sont les lois 
.organiques de la competence, anterieures au budget. 

Deuxieme systeme. ~ Le budget est tantot une loi proprement dite, 
tantot une operation administrative. — D'apres le professeur Duguit (3), 
M) le budget des depenses iVeai Jamais une loi. C'est un acte d'admi- 
,nistration : mais b) le budget des recettes est tantot une loi, tantot une 
: simple operation administrative. Dans les pays ou le Parlement enu- 
mere chaque annee les seuls impots et les seules taxes qui pourront etre 
perQus dans I'annee (principe de Vannalite de Vimpot), le budget, en 
tantqu'il faitcette enumeration des impots et taxes, contient des regies 
legislatives au sens materiel. Quant k la partie du budget des recettes 
*ou sont evalues les revenus des domaines de I'Etat, c'est une simple ope- 
ration administrative. Dans les pays ou I'impot ne doit pas etre renouvele 
^:haque annee (legislations qui n'admettent pas le principe de I'annalite 
de I'impot), le budget n'est pas une loi ; les tableaux indicatifs des impots 



(1) Droit public de V Empire allemand, VI, p. 385. 

(2) II contenuto giuridico, p. 399. 

<3) UEtat, I, p. 224 et s. ; — Droit Const., 1911, I, p. 141 et s. 



30 LE BUDGET AU POINT DE VUE JURIDIQUE 

et taxes a percevoir doiveni etre consid^res comme une simple opera- 
tion administrative. 

Troisieme systeme. — Le budget rC est jamais une loi^ sans qu'il y ait d 
distinguer entre le budget des receties et le budget de^ de/penses^ quelle que 
soit la legislation de I'Etat conside're touchant fannalite de I'impdt. — 
C'est I'opinion admise par la grande majorite des jurisconsultes des 
Etats modernes : frangais, allemands, italiens. 

P Nature juridique du budget des recettes. — Dans le budget des 
recettes, nous trouvons deux elements : «) les recettes d'impot ; b les 
autres recettes. 

a) Pour les recettes provenant d' autres sources que I'impot, — produit 
de I'alienation ou lojer de biens du domaine de FEtat, produit de la vente 
des coupes de bois, dons ou legs, revenus de valeurs mobilieres, receites 
des exploitations industrielles de I'Etat, etc., le budget ne pent guere 
avoir de signification juridique ; c'est, avant tout, une evaluation d'ordre 
financier. En effet, les titres juridiques de ces recettes sontdes actes juri- 
diques dont la validite el les effets de droit sont tout klait independants 
du budget : actes de vente, de location, donations, testaments, etc. 

b) Quant aux recettes cVimpots, les titres juridiques de la recette sont 
les actes juridiques qui vont etre accomplis par les agents administratifs, 
en exercice des pouvoirs etablis et reglementes par les lois organiques 
d'impots, Exemple : confection des matrices et r61es nominatifs de I'impdt 
foncier, constatation et liquidation des droits de douane, des contribu- 
tions indirectes. etc. 

Ceci pose : a) dans certains pays, I'exercice des pouvoirs inscrits dans 
toutes les lois organiques d'impdts ou dans certaines lois est subordonne 
a une condition particuliere et periodique, a savoir le vote annuel du 
budget par le Parlement : c'est la regie dite de Vannalite de I'impot. Dans 
€es pays, pour toutes les recettes d'impdts auxqiielles on applique cette 
regie, le Parlement, en votant le budget des recettes, remplit la condi- 
tion mise par le droit positif a I'exercice de la competence des agents 
administratifs. A partir dece moment, les agents peuvent regulierement, 
par leurs actes juridiques, [aire naitre des creances au profit du Tresor 
public. 

Le professeur Duguit affirme que le budget des recettes, dans les 
legislations oii existe la regie de I'annalite de I'impdt, a la nature juridi- 
que d'une loi proprement dite. iMais il n'y a de loi que la oii Ton peul 
decouvrir une regie generate, impersonnelle. Oii est la regie juridique 
posee par le vote du budget ? 

11 faut done conclure que le budget des recettes est, non pas une loi, 
mais un acte-condition 

Q) D'autres legislations ne consacrentpas du tout la. regie de I'annalite 
des impots. Du moment que ni la validite juridique des actes createurs 
de creances ou des actes de recouvrement, ni I'exercice regulier de la 
competence des agents administratifs ne dependent, en aucune mesure, 
du vote du budget des recettes, le budget des recettes n'a aucune signifi- 
cation juridique. C'est un document d'oi'dre purement financier. 

Ainsi, suivant les systemes legislatifs et suivant la nature des recettes, 
tantdt le budget des recettes a une signification juridique — et alors c'est 
un acte-condition, — tantdt il n'a aucune signification juridique. En tout 
cas, le budget des recettes n'est jamais une loi proprement dite. 






EXAMEN CRITIQUE DES DOCTRINES 31 



2" Nature juridique du budget des depenses. — Rappelons d'abord 
\me idee qui domine tout le droit et qui, pour noire matiere, est esseu- 
tielle Dans VEtat moderne, il ny a pas d'autorite — si haut placee 
soil elle, fiit-ce le Parlement — qui puisse empecher la realisation de& 
situations juridiques individuelles, des droits subjectifs, qui ont pris 
reguiierenient naissance. Ce principe n'a pas besoin d'etre formelle- 
mentinscrit dans des textes. II est la pierre angulaire de I'edifice juridi- 
que de tout Etat civilise. Si on le nie, si on le viole, tout I'edifice s'ecroule. 

Ceci pose, le legislateur a le choix entre deux combinaisons princi- 
pales : Premiere combinaison. Le budget peutetre la co?irf/^?o/i mise par 
le legislateur pour que les agents admin istratifs exercent reguiierenient 
leur competence d'accomplir les actes juridiques par lesquels : a) sont 
creees directement ou desquels resulteront indirectement des creances 
contre le Tresor public, et b) est effectue le paiemeni de ces creances. 
En I'absence de vote budgetaire, cette competence ne pourra pas etre 
exercee regulierement. — Cette premiere combinaison realise le maxi- 
mum d'energie juridique que Ton puisse donner a Facte budgetaire. 
Encore faut-il, pour avoir une intelligence complete de la question, indi- 
quer deux consequences auquel conduit le principe du respect de& 
situations juridiques individuelles. des droits subjectifs. 

tt) Une grande partie des depenses publiques annuelles est relative a 
I'acquittement de dettes existantes (dette publique, pensions conce- 
dees, etc.). Le principe du respect des droits subjectifs s'oppose ci ce 
que la realisation de ces situations — le paiement — soit empechee, d'une 
maniere quelconque, par une autorite quelconque. Des ]ors,Ie Parle- 
ment a le devoir juridique de voter les credits; sa competence est abso- 
lument liee; il n'a aucunpouvoir d'appreciation discretionnaire ni quant 
au quantum, ni quant aux conditions et delais du paiement. 

b) Un grand nombre de depenses publiques annuelles sont relatives a 
des dettes a venir qui prendront naissance par I'exercice de pouvoirs 
legaux appartenant a des individus, pouvoirs que ces individus ont la 
faculte d'exercer tant qu'ils n'en ont pas ele regulierement prives. 
Exemple : traitements des fonctionnaires publics. Tant qu'ils sont au 
service public, les fonctionnaires ont le pouvoir — organise par la loi 
ou le reglement sur la fonction publique - de faire naitre contre le 
Tresor public une creance a leur profit : traitements. pensions. Le Par- 
lement est absolument impuissant, joar le re fusou la reduction des credits 
budgetaires, a empecher directement ces creances de prendre reguliere- 
ment naissance. Une fois nees, elles s'imposent au Parlement comme a 
tout le monde. Si le Parlement veut empecher ce resultat, il doit sup- 
primer ou modifier, par une loi proprement dite (jointe ou non au bud- 
get), ou faire supprimerou modifier, par les agents competents. la fonc- 
tion publique ou le pouvoir legal de faire nattre des creances de tral- 
tement ou de pension. Ou bien le Parlement doit presser sur les 
ministres pour faire sortir du service public, pard^s actes reguliers{v^yo- 
cations, etc.), tons les agents occupant certaines fonctions ou un certain 
nombre de ces agents. 

En somme, dans cette premiere combinaison, le budget des depenses 
est, au point de vue juridique, au maximum, un acte condition ; il se 
peut meme, pour certaines depenses, quit n'ait aucune signification 
juridique. 

Deuxieme combinaison. — Le legislateur peut, dans les depenses publi- 
ques, distinguer celles relatives au fonctionnement des services publics 



^2 LE BUDGET AU POINT DE VUE JURIDIQUE 

insUtiies par des lois ; 2o les autres depenses. — Ceci fait, il peut deci- 
der que \cs depenses relatives au fonctionnement des services publics ins- 
titues par des lois seronl engagees par ces agents administratifs tant que 
ces lois n'auront pas ete reguliereinent abrogees ou modifiees. Le Parle- 
nient ne pourra pas arreter les services en n'inscrivant pas dans le budget 
Iss credits necessaires ou en n'inscrivant que des credits insulfisants. 
Avec cetle regie, le budget, pour cette categoric de depenses, n'a pas de 
signification juridique. C'estune operation d'ordre exclusivement financier. 

Pour les depenses qui ne sont pas relatives a des services publics ins- 
titues par des lois, la loi peut decider que les agents n'auront pas V obliga- 
tion fonctionnelle de les engager et de les payer. Les agents adminis- 
tratifs n'auront I'obligation formelle d'engager ces ddpenses qu'autant 
tju'elles sont utiles pour le pays. Le pouvoir du Parlement de voter le 
budget des depenses n'est pas autre chose que le pouvoir de constater 
cette utilite. Cela peut signifier que les agents administratifs ne pour- 
ront engager et payer des depenses de cette nature qu'autant qu'elles 
auront ete prealablement inscrites au budget, — et Ton revient a la pre- 
miere combinaison. Mais le legislateur peut dire que les agents adminis- 
tratifs pourront et meme devront engager et payer toutes les depenses 
qu'ils croiront utiles pour lepays, sauf ^ prouver, ajor^s couj^, au Parle- 
ment, I'utilite des depenses faites. A ce moment, si le Parlement refuse 
de reconnaitre lutilite de la depense, la responsabilite des agents sera 
mise en jeu. 

Incontestablemenl, en choisissant cette combinaison, le legislateur 
donne au budget une signification juridique tres mince. 

En tout cas, le budget des depenses, avec ce systeme, n'est qu'un acte- 
•condition; c'est une condition a la mise en jeu de la responsabilite des 
agents administratifs. 

En somme, avec cette deuxieme combinaison, nous aboutissons a la 
meme conclusion que tout k I'heure : ou bien le budget des depenses 
(pour une partie des depenses publiques) n'a aucune signification juri- 
■dique ; ou bien (pour une autre partie) c'est un acte-condition (1). 



(1) Aprcs cela, il seinble difficile de donner du budget une definition pre- 
cise, valable pour tous les pays. « Un budget, ditM. P. Leroy-Beaulieu, 
est un etat de pr6voyanoe des recettes et des depenses pendant une periode 
determinee; c'est un tableau evaluatif et comparatif des ruccttes a realiser des 
depenses a eCfectuer; c'est, en outre, une autorisation ou une injonction 
donnee par l^s pouvoirs competents de faire ces depenses et de recueillir ces 
recettes^. (Traite de la Science des finances, 6* edition, t. II, p 2). « Le 
budget de TEtat, ecrit de son c6t6 U. Stourm, est un acte contenant Vappro- 
bation prealable des recettes et des depenses publiques » ^Le Budget, 5« t-dition, 
p. 4). — Y a-t-il un seul pays au monde dans lequel les dltfnrents termes de 
ces definitions cadrent avec le systeme juridique en vigueur ? — La definition 
suivante serait exacte, mais tres imprecise : « Le budget, dans les Etats moder- 
nes, est, pour toutes les depenses et recettes publiques, une prevision et une 
evaluation, et, pour certaines depenses et recettes, une autorisation 4e les 
■effectuer et de les recouvrer. » 



LE SYSTEM E ANGLAIS 33 

Section II 
La signification juridique du budget dans la legislation positive. 

En droit positif moderne, on pent distinguer quatre grands sys- 
temes budg^taires : — 1° Le sysleme anglais, qui a et6 adopte par 
les Elats-Unis de TAmerique du Nord ; — 2° Le systeme frangais, 
qui a servi de modele a la Belgique et peut-Mre a I'Autriche ; — 
3° Le systeme italien ; — 4^ Le systeme prussien, qui est aussi celui 
deT'Empire allemand. 



I 1. — Le systeme anglais (1). 

En droit anglais, il n y a pas un document ecrit, appele budget, et con- 
lenant I'etat des recettes etdes depensespubliques ; il y a un expose oral 
{budget statement) que, chaque annee, devant la Chambre des Commu- 
nes constituee en Gomite de la Cbambre entiere (d'ordinaire, le comite 
des Votes et Moijens, Committee of Ways and Means), fait le Chancelier 
(le rEchiqiiier, touchant I'ensemble des depenses et des recettes publiques. 
Ensuite intervient le Parlement. Son role, pour ces difterentes evalua- 
tions, n'est pas le meme aCi point de vue juridique. 

1" II est des depenses et des recettes qui fontpurement et simplement, 
chaque annee, I'objet d'evaluations aritlimetiques de la part du Chance- 
lier de I'Echiquier. Le Parlement ne s'en occupe pas personnellement ; il 
n'emet aucun vote a leur egard, meme pour les constater et les prevoir. 
Renlrent dans cette categorie : as les depenses dont I'engagement a ete 
autorise une fois pour toutes par le Parlement ; on les appelle les char- 
ges on the consolidaded fund ; b) les revenus dont I'assiette et le recou- 
vrement ont ete prescrits une fois pour toutes par le Parlement. 

^1^ 11 est des depenses et des recettes qui font, chaque annee, non seu- 
lement I'objet d'une evaluation arilhmelique de la part du Parlement, 
mais qui doivent chaque annee etre autorisees par les Ghambres. — 
a) Les depenses de cette categorie portent le nom de supply services ; 
ellessont inscrites par le gouvernement dans des tableaux annuels appe- 
les estimates, et I'autorisation de les engager et de les payer est donnee, 
chaque annee, par le Parlement dans des actes particuliers que Ton 
appelle les Consolidated Fund Acts ou Ways and Means Acts et V Ap- 
propriation Act. — b) Les recettes non permanentes sont autorisees cha- 
que annee par le Parlement dans un acle special : le Finance Act. 

En fait, un peu moins du quart des depenses et un pen plus des trois quarts 
des recettes ont un caractere permanent et echappent a la regie de I'anna- 
lite. — Les depenses permanentes sont : 1® les interets de la dette publi- 
que (dette consolidee et dette flottante) ; 2" la liste civile ; S" les annuitds 

(1) Gpr. Jeze, Traite de Science des Finances, Le Budget, p. 60 et suiv. 
J6ze 3 



34 LE BUDGET AU POINT DE VUE JLIIIDIQUE 

k la famillc rojale ct les pensions ; 4" les trailements de (^^erUiins fonc- 
tionnaires ; 5° les depenses des cours de justice ; 6° des services divers. 
— Les estimates annuels comprennenl : I*' les depenses pour larmee ; 
2*^ les depenses pour la marine ; 3^ les depenses pour les services civils. — 
Pour I'exercice 1910-4911, surun total de depenses d'environ 472 millions 
de £, les supply services s'elevaient a un peu plus de 43o millions de i: ; It - 
charges sur le I'onds consolide k un peu moins de 37 millions de £. 

Presque tous les impots sont permanents ; parmi ceux qui doivent el re 
autorises tous les ans, il taut citer : 4^ Vincome tax (depuis 4860) ; 2° les 
droits a Timportation sur le the (depuis 4863). — En 4910-19 11, sur pres *lc 
470 millions de £ de recette totale, les revenus permanents (impots cL 
autres recettes) lournissaient plus de 40o millions 7 de £ ; Vincome tax 
etait evalue pour 37,3 millions de £, et les droits sur le the pour 6 mil- 
lions de £. 

De toutes ces constalations il suit qu'cn droit positif anglais le budyct 
n'a pas de signification juridiciiie pour une importante partie de son 
contenu. Pour cette partie, il n'est qu'une evaluation arithmetique, d'or- 
dre financier, fait e par le Gouvernement seul. 

Pour la partie des depenses et des recettes soumise a la regie de I'an- 
nalite, la signification precise du vote du Parlement en droit positif anglais 
est la suivante : 

a) En ce qui concerne les depenses, en I'absence d'autonsalion parle- 
mentaire, les agents devront s'abstenir da payer. Cette obligation a pour 
sanction la responsabilite politique, disciplinaire et penale des Ministres' 
et des agents publics. - 

b) En ce qui concerne les recettes, les contribuables peuvent refuser le' 
paiement des impots non autorises et agir en responsabilite personnelle 
contre les agents qui les auraient exigessans I'autorisation du Parlement. 

Le droit budgetaire americain (4) s'inspire, dans sesgrandes lignes, du 
regime juridique anglais. Dans le Gouvernement National (2), il n'y a 
pas de budget proprement dit. Le Gongres americain n'est pas appele, 
chaque annee, a voter un tableau general evaluatif et comparatif des 
depenses et des recettes publiques. Le Gongres ne vote annuellement 
aucune recette. Tous les impots sont etablis par des lois permanentes , 
Quant aux depenses, on distingue, comme en Angleterre, les depenses 
permanentes de celles qui sont soumises a la regie de I'annalite. 



^• 



Le Systeme francais (3). 



En l^rance, chaque annee, est redige, sous le nom de budget, un 
tableau general des depenses et des recettes publiques. 

L Depenses publiques (4). — Le budget prevoit et autorise toutes les 

(1) Jeze, Traite de Science des Finances, Le Budget, p. 64 et s. 

(2) I'our les Etats particuliers de V Union americaine, voyez Jeze, Le Bud- 
get, p. 68 et s. 

(3) Jeze, Traite de Science des Finances, Le Budget, p. 70 et s. 

(4) Voici les textes : Loi du 25 mars 1817, article 151 : « Les ministres ne 
peuvent, sous leur responsabilite^ depenser a.\x dela des credits ouverts a chacun 
d'eux, ni engager aucune depense nouvelle avant qu'il ait ete pourvu au moyen 



LE SYSTEME FRANfjAIS 35 

depenses ; mais I'autorisation qa'il contient n'a pas, pour toutes les 
(lepenses, la m^me signification juridique : . 

a) U y a des creances drjd nefs a la charge du Tresor on dont la nals- 
snnce ne depend pas d'acles juridiques accomptis par les agents administra- 
tif's ; ici le budget contient simplement une autorisution de patjer. 
Examples : dette publique, pensions traitements des agents au ser- 
vice public, dettes de I'Etat a raison d'agissements fautit's des agents 
adniinistratifs, etc. 

b) Pour les creances a naitre a la charge de I'Etat et qui tirent 
leur origine ou dependent d'acles juridiques a accompiir par les 
agents adniinistratifs, le budget donne a I'administration Tautorisa- 
tion d'accomplir les actes juridiques a la suite desquels vont naitre des 
charges, jusquci concurrence de la somtue fixee par le budget. Exemple ,: 
marches de fournitures de travaux publics, traitements de fonction- 
naires a nommer, etc. G'est la regie defannalite des depenses, 

Une imporlante consequence de la regie de Tannalite des depenses est 
rintei'diction pour \' administration, sauf autorisation legislative con- 
traire, d'accorder des subventions pour plusieurs amides ou encore 
de passer des marches d long terme, c'esl a dire portanl sur plusieurs 
exercices. L'autorisalion est, eii effel, donnee a Tadministralion de faire 
simplement des depenses payables sur les credits ouverts par le budget 
(I'un exercice determine (1). Chaque annee, la loi de finances ouvre des 
credits pour les depenses resultant de subventions a long terme ou de 
marches a long terme Ce sont les credits d'engagement. Ex. art. 65, 
loi de finances du 26 dec. 1908 et article 147 loi de finances du 8 avril 1910. 

L'autorisalion budgetaire n'est pas I'autorisation d'accomplir /e/ acte 
juridique determine, de faire naitre telle creance determinee. G'est I'au- 
lorisation d'accomplir des actes juridiques indetermines entrainant des 

de la payer par un supplement de credit. » Gpr. 1. 13 ixiai 1850, article 9 : 
« Aucune depense ne pourra etre ordonnee et liquidee sans qu'un cr<^dit prea- 
lable ait ete ouvert par la loi. Toute depense non creditee ou portion de 
d6pense depassant le credit sera laissee a la charge du ministre contrevenant. » 
Le decret du 31 mai 1862, article 41^ reproduit textuellement I'article 151 de 
la loi 1817. Dans I'article 42, il est dit : « Le ministre des Finances ne pent, 
sous sa responsabilite, autoriser les paiements excedant les credits ouverts a 
chaque ministere. » 

(1 ) Sur rinteidiction des marches a long terme, voyez Rapport de la Gourdes 
Comptes mr 1908, dans la lievue de Sc. et de legist, fin.. 1911, p 58 et s. Voyez 
infra. Le decret du 18 novembre 1882, art. 18-1" vise les cas exceptionnels de 
marches a lon^ terme : « s'il s'ajiit d'un marche passe pour plusieurs annees ». 
— Dans certains pays, la loi de coinptabilite interdit formellement les marches 
a long terme. Kx. Belgique, 1. 1846, art, 19 : « Les ministres ne font aucun 
contrat, marche ou adjuuicalion.pour un terme depassant laduree du budget. » 
D'aiileurs, la loi beige prevoit des exceptions nombreuses : baux de location 
ou d'entretien, travaux importants, etc. — Itaiie, Reglement de 1885, art. 55 : 
« Les contrats doivent avoir un terme et une duree ccrtaine ; ils ne peuvent pas 
etre stipules avec charge continue pour I'li^tat, si ce n'est a titre d'exception 
et pour des motifs de convenance absolue ou de necessite, qui devront 6tre 
indiques dans le decret d'approbation du contrat qui doit etre soumis a I'en- 
registrement de la Clour des Comptes... » 



36 LE BUDGET AU POINT DE VUE JURIDIQUE 

depenses, k la condition de ne pas depasser une ceriaine somme. Des lors, 
la sanction de Vabsence d'aiitoruation n'est pas et ne pent pas etre la 
nuLlite juridique de I'acte k I'egard des tiers L'acle juridique accompli 
par le ministre en dehors de I'autorisation budgetaire est valable, mais 
le creancier de I'Etat devra atlendre, pour le paiem.ent de sa creance une 
autorisalion budgetaire. — La regie est la meuie pour les subventions a 
long terme ou les marches d long terme. On pourrait soutenir le con- 
traire, car les tiers doivent savoir que les subventions a long terme, les 
marches a long terme sont interdits en principe. Mais comme au prin- 
cipe. la loi de finances de cliaque annee apporte des exceptions que les 
tiers pourront ne pas connaitre, les raisons qui precedent paraissent, ici 
encore, decisives. Dans tons les cas, I'obligation du ministre a pour sanc- 
tion theorique la responsabilite politique et meme, parfois. pecuniaire du 
ministre (1). 

Le droit positif francais ne fait pas, quoiqu'on en ait dit (2), de 
distinction entre les d^penses des services publics organises par une 
loi et les autres. Qu'il s'agisse d'un service public dont le fonction- 
nement estessentiel pour la vie nationale et qui a ete regie par une 
loi (marches de la Guerre ou de la Marine) ou d'un service public 
secondaire (subvention k des theatres), le regime juridique est le 
m^me. La jurisprudence parlementaire est en ce sens (3). 

Toutefois, rien n empecherait le legislateur d'apporter, par une loi 
expresse, une derogation k la regie de 1 annalite des depenses. Dans ce cas, 
le Parlement aurait I'obligation juridique d'inscrire au budget les credits 
necessaires au fonctionnement du service dans les conditions determinees 
par la loi. Telle est, a mon avis, la situation creee par I'article 2 § i2 de la 
loi du 13 mars 1875 relative a la constitution des cadres et des effectifs 
de I'armee : « L'efTectif normal du pied de paix represente le chiffre au- 
dessous duquel la moyenne annuelle de I'effectif entretenu sous les dra- 
peaux ne pent etre abaisse. // sert de base aux evaluatio?is budgetaires 



(1) Sur tous ces points, voyez infra, les developpements frur V engagement 
des depenses publiques. — Le droit francais s'est aussi preoccupe, a une epo- 
que recente, d'organiser des mesures preventives : contrdle des depenses 
engagees. V. infra. 

(2 ESMEIN, Droit Const., 5* ed , 1909, p. 905 ; — DuGUiT, Droit const., 1907, 
p. 940. 

(3) « Nous ne changeons rien, disait le ministre des Finances a la seance du 
29 juin 1900^ an cours de la discussion du projet de loi sur I'augmentation de 
la flotte, a I'imputation dans les depenses. a la methode suivant laquelle elle 
est pratiquee ; il va de sot que les depenses comprises dans les budgets 
annuels seront soumises chaque annee aux Chambres . Quelques-uns... ont dit 
qu'un tel programme liait le Parlement. U objection tombe si Von refUchit, — 
je ne saurais trop insister sur ce point afin qu'il n'y ait pas de malentendu, — 
que les programmes sont ['expression d'une politique que les Chambres sont 
toujours mattresses d'abandonner a V occasion de chaque budget. . . Pour que 
les represenlants du pays puissent donner le consentement libre et intelligent 
a rimp6t, il faut qu'ils soient mis a meme d'apprecier en connaissance de 
cause la depense el qu'ils ne soient pas lies par des engagements anterieurs... » 
Voyez aussi le discours de M. le depute Delcass6, 1" stance du 24 fevrier 1911, 
J. 0., Debats, p. 935. 



LE SYSTEiME ITALIEN 37 

mnuelles et ne pent etre modi fie que par une loi gen^rale indepen- 
lante des lois de finances (1), 

Recemment, on a vivement critique la regie de I'annalite des 
l^penses et reclame « la suppression du vote annuel pour les com- 
)artiments du budget qui ont trait k I'execution des lois de pro- 
grammes ». La regie de I'annalite opere, dit-on, la dislocation des 
programmes les mieux etudies (2). 

II. ReceUes pubtiques. — Le budget prevoit toutes les recettes, mais 
II necontientpas, pour toutes les recettes, Tautorisation deles percevoir. 

a) Pour les recettes provenaid d'autres sources que rimpot, le budget 
I'a aucune signification juridique ; c'est un 6tat de prevision. 

b) Pour les recettes d'impots, le budget contient une double auto- 
dsation : 1** Tautorisation d'accomplir les actes juridiques qui font 
Jaftre la creance au profit du tresor : constatation et liquidation des 
Iroits. redaction des matrices et roles nominatifs ; 2'^ I'autorisation 

'en op^rer le recouvrement (3). 

On le voit, en droit positif frangais, les effets juridiques de I'acte 

idgetaire sont nuances. En definitive, le budget de I'Etat frangais 
^st facte periodique par lequel sont prevues chaque annee toutes les 

wnses et recettes de I'Etat ; cet acte contient, pour toutes les d6pen- 
js, fautorisation de les payer, et, pour certaines depenses, f autori- 
ition deles engager ; cet acte contient fautorisation de faire naitre 

de recouvrer toutes les recettes d'impdts (4). 

^ 3o Le systeme italien (5). — La legislation italienne prescrit la redac- 
tion d'une serie de documents contenant le tableau des recettes a perce- 
toir et des depenses k payer au cours de f annee financiere suivante ; f en- 
smble forme le budget de prevision (bilancio di previsione). Quelle est 
signification juridique du bilancio ? 
a) Depenses. — Le droit italien consacre la solution francaise. Le 

» 

(1) En fait, d'ailleurs, cette prescription n'est pas suivie par le Parlement. 

(2) Pierre Baudin, Le Budget et le deficit, f910, p. 187 et s. ; 209 et s. ; 
f. 221 et s. 

I (3) La loi est formelle. L'article finnl de 1^ loi annueJle des finaiices est 
"ainsi congu : « Toutes contributions directes et indirectes autres que celles 
qui sont autorisees par les lois de finances de I'exercice. .... a quelque titre ou 
sous quelque denomination qu'elles se pergoivent, sont formellenient inter- 
dites, a peine contre les autorites qui les ordonnerai£nt, contre les employes 
qui confectionneraient les roles et tarifs et ceuxqui en feraient le recouvrement, 
d'etre poursuivis comnie concussionnaires. sans prejudice de faction en repe- 
tition pendant trois annees contre tous recevears, percepteurs ou individus 
qui en auraient fait la perception. » -.^ 

f4) l*our les legislations beige, autrichienne, voyez Jeze, Traite de Science 
des Finances. Le Budget, p. 77 et s. " ' 

(5) Jeze. Traite de Science des Finances, Le Budget, p. 80 et s, ; — Vita- 
GLlANO, II contenuto giuridico delta legge del bilancio, op. cit., p. 176 et s. • 
p. 420 et s. developpe un autre point de vue. 



38 LE BUDGET AU POINT DE VUE JURIDIQUE 

legislalcnr ihilien ne permet le paiement d'aucunp depense qui n'ait ete 
d'abord antorisee par le Parlement, — dans les conditions fran^aises 
(Art. 45 dii lexle unique de la ioi de complabiliid de 4884). 

b) Recette^. — La legislation italienne nc contieni pas de disposition 
precise analogue a Tarticle comminatoire final de la Ioi franraise des 
finances Aussi la majorite des jurisconsultes italiens estiment-ils que les 
lois d'impots, en Italic, sont permanentes et non pasannuelles. Le budget 
n'a done pas de signification juridique eyi ce qui concerne. les recettes. 
II contient simplenment une evaluation arithmetique, meme pour les 
recettes d'impots. En cela, le droit italien se separe nettement du droit 
TrancaTs (Cpr. article 135, § 2 du reglement de comptabilite de 1885). 

4o Le systeme prussien (I ). — En Prusse, le budget {Staatshaushalts- 
etat) est un document ecrit contenant le devis de toutes les recettes de 
I'Etat k recouvrer au cours de Tannee budgetaire et de toutes les depen- 
ses de I'Etat qui deviendront necessaires (Ioi du II mai 1898, | I). Quelle 
est sa signification juridique ? 

Le systeme prussien ditfere completemeiit du sjsteme anglais, du sjs- 
ieme francais, et meme du systeme italien. On a pris le contrepied des 
idees anglaises et frangaises. 

C'est en 1848 seulement que le roi de Prusse, monarque absolu jus- 
qu'alors, octroya une Constitution a ses sujets. C'est cette Constitution 
qui. apres revision par les Ghambres, est encore en vigueur (Constitution 
du 31 Janvier 1850). Les dispositions en doivent etre interpretees, disent 
les juristes allemands, d'apres le « principe monarchique », das monar- 
chische Princip ; en d'autres termes, les pouvoirs du Monarque ne sont 
limites que dans la mesure ou la Constitution le decide ainsi ; la Monar- 
chic absolue forme encore le fond de la theorie constitutionnelle Pour 
les cas non prevus par la Constitution ou douteux, ce sont les regies de 
la Monarchic absolue qu'il faudra appliquer. — Voilk I'idee fondamentale 
acceptee parlagrande majorite des jurisconsultes prussiens et allemands. 

Ceci pose, d'apres les juristes allemands, la signification du budget 
prussien doit etre deduite scientifiquement de la nature juridique du 
budget combinee avec le principe monarchique. — Or, le budget est 
simplement un acte d'administration appliquant des lois en vigueur. Les 
impots sont etablis par des lois permanentes ; ces lois constituent la 
base juridique necessaire (art. 100), mais suffisante pour la regularite de 
I'assiette et du recouvrement ; le budget des recettes ne fait qu'eimfuer 
les resultats financiers de Texecution de ces lois. En d'autres termes, le 
droit prussien ne consacre, pour aucun impOt, le principe de I'annalit^. 
— II en est de meme pour les de'penses ; elles sont ou fixees directement 
par des lois ou indispensables pour I'execution de certaines lois le budget 
des depenses ne fait qu'assurer I'application de ces lois Le budget est 
essentiellement un plan de gestion Mais, d'apres la Constitution prus- 
sienne (art. 99), « le budget doit etre fixe chaque dinnet par une Ioi ». 
Cela ne fait pas du budget une Ioi proprement dite. Lorsque les Cham- 
bres votent le budget, elles donnent leur assentiment au plan de gestion 
que Ton appelle le budget. Cet assentiment implique une certaine res- 
ponsabilite des Ministres envers les Chambres. Dans la mesure oii le 
Gouvernement se con forme, dans ses actes, aux indications budge taires, 
le Gouvernement est, k I'avance, k raison de I'assentiment donne par le 

<1) Jeze, Traite de Science des Finances, Le Budget, p. 83 et s. 



LE SYSTEME PRUSSIEN 39 

Landtag, decharge de toute responsabilite ^nvers les Chambres. Dans 
la naesure ou il n'a pas de titre justificalif dans les lois existantes, il est 
responsable e/ii;(?/'5 les Chambres; il doit, pour degager sa responsabilite, 
<iemander au Landtag et obtenir son assentirnent. — Gette responsa- 
bilite envers les Chambres pese iiniquement sur le Gouvernement . EUe 
ne concerne nullement les agents du Gouvernement : ceux-ci ne sont 
responsables qu'envers leurs superieurs hierarchiques et envers le Roi. 

D'apres la majorite des auteurs allemands (1), la signification juridique 
du budget de V Empire allernand est exaetement la meme que celle du 
Inidget prussien. 

(1) Cpr. Jeze, Traite de Science des Finances, Le Budget, p. 87 ot s. 



GHAPITRE IV 



LE BUDGET AU POINT DE VUE POLITIQUE 



Dans tousles pays modernesagouvernementrepr^sentatif, laCons- 
titution range, parmi les attributions des Chambres legislatives, le 
vote p6riodiquedu budget. En fait, le pouvoir budg^taire est consi- 
d6re universellement comme le plus important de tons. C'est qu'en 
effet le budget, quelle quesoit sa signification juridique, a pris, dans 
la pratique parlementaire, une immense valeur 'politique. 

l*" Le vote du budget sert aux Chambres a discuter tons les servi- 
ces publics, la fagon dont ils sent conduits, "en un mot a critiquer 
I'administration tout entiere. Le budget aainsi pris, de nos jours, le 
caractere d'un programme politique : l^s pouvoirs publics indiquent 
la maniere dont ils entendent que les services publics soient geres 
au cours de I'annee suivante. 

2° Les Chambres ont pretendu, par le vote des credits budgetaires, 
exercer sur le Gouvernement une presfeion tres forte pour I'amener a 
adopter une certaine ligne de conduite. Elles ont parfois affirme leur 
droit de modifier ou meme de supprimer un service public en redui- 
sant ou en refusant les sommes necessaires k son fonctionnement ; 
en d'autres termes, elles ont cherche parfois a operer des reforms'^ 
organiques par la voie budge/ aire. Enfin, elles ont pretendu avoir, 
grace au budget, le moyen d'obliger le Gouvernement a se soumettre 
ou a se d^mettre ; en tons cas, le refus des credits budgetaires est 
considere par les Chambres comme une manifestation particuli^re- . 
ment grave de leur mefiance envers le Gouvernement. 

3"* Enfin, le budget devant ^tre vote a date fixe, les Chambres^ 
pour faire aboutir rapidement certaines mesures legislatives, les 



CONTROLE DE L ADMINISTRATION 



4t 



[annexent parfois au budget, bien qu'elles soient tout a fait etrange- 
ires au budget, lors meme qu'elles n'ont aucun caractere financier ; 
x'est la question des adjonctiom budgelaires. 

Telle est, en resume, la physionomie politique du budget. Exami- 
nons chacun de ces points. 



Section I . 

Emploi du budget par le Parlement pour critiquer les actes 
de rAdministration 



I. — Tout service public, tout acte politique entrafneuned^pense^ 
"necessite une recette. L'autorite qui examine la depense et decide la 
Jrecette est, par cela meme, appelee a discuter les services publics, les 
[actes politiques qui sont a la base de la depense et de la recette. Sou- 
lettre le budget periodiquement au vote des Ghambres, c'est for- 
bement reconnaitre a celles-ci le pouvoir de discuter non seulement le 
►rincipe m^me des services publics, mais encore la maniere dont ils- 
jont conduits ; c'est leur donner le pouvoir de demander aux Minis- 
tres des explications detaillees sur tons leurs actes, sur toutes leurs 
ibstentions, sur tous leurs projets. 

Remarquons-le, plus on aura limits par des textes le pouvoir des 

Ihambres en matiere de questions et d'interpellalions, et plus il est 

fatal que, t6t ou tard, apres une lutteplus ou moins vive, les mem- 

►res du Parlement conquierent, grc\ce au vote du budget, de tre& 

larges pouvoirs en matiere de questions et d'interpellations. — Dans 

58 pays a gouvernement non parlementaire, oii la Constitution 

'accorde pas aux membres des Assemblies legislatives de grandes 

facilites pour questionner ou interpeller les ministres, la discussion 

mdgetaire sera le rendez-vous ordinaire des interpellateurs. Les 

rotes 6mis sur les differents credits sollicites par les ministres cons- 

titueront pratiquement la sanction du d^bat. 

Cette pratique, il est vrai, n'est pas sans danger. Sous le pretext© 

le fa ire des critiques et d'exercer un contr61e, ce pouvoir pent deve- 

lir facilement abusif. La discussion du budget pent trainer en 

longueur et meme devenir un merveilleux instrument d'obstruction 

>arlementaire pour une minority energiqueet sans scrupule. 11 peut 

y etre porte remede par la voie du reglement des Ghambres : il 

suffit soit d'ecarter les discussions manifestement etrang^res au 

budget, soit de limiter la discussion a une certaine duree, a rexpi- 



42 LE BUDGET AU POINT DE VUE POLITIQUE 

ration de laquelle les d^bats seront clos automatiquement et le vote 
devra intervenir. 

Tl. — Dans la plupartdes Etats civilises, k I'heure actuelle la dis- 
cussion genera le dii budget est, en grande partie, Texamen de la 
politique g^nerale et particuli^re suivie par les ministres ; mais cette 
pratique ne s'est pas etablie sans difficultes. 

UAng/eferre (1) est le pays ou le vote des subsides a ete manie avee 
la plus grande efficacile. 11 n'a pas servi seulement k assurer le contrdle 
du Parlement sur I'Executif.'C'est an moyen du vote des subsides que le 
Parlement britannique a couquis, une a une, toutes ses prerogatives. 
C'est ainsi qu'il a fait reconnaltre son pouvoir ldgisla4if, son pouvoir de 
diriger la politique du pays; c'est ainsi qu'il a assure sa convocation 
periodique. Enfin, c'est ainsi que les Communes ont affirme leur pree- 
minence sur les Lords — Actuellement, le vote du budget est plutot une 
discussion politique qu'un debat financier (2). 

Le parlement britannique a eu a porter remede aux lenteurs qu'une 
longue discussion budgetaire entratne n^cessairement. II a dii chercher 
les moyens d'en finir avec les retards dans la discussion des estimates. 
La Chambre des communes a adopte, sur la proposition du Gouverne- 
ment, plusieurs moyens : 4" le droit du president de ramener les ora- 
teurs k la question ; — 2o la cloture. La discussion du budget des 
d^penses est limitee k vingt jours et ne peut pas etre prolongee au dela 
du 5 aout. Toutefois, la Cbambre. par decision speciale. peut accorder 
trois jours de discussion supplementaire avant ou apres le K aout A 
I'expiration du delai ainsi fixe, la discussion est close ; Ton passe au 
vote, sans autre debat, de tous les chapitres restant k voter — 3*" La 
cloture a heure fixe, ce que les Anglais appellent la cloture par compar- 
timents (closure by compartments] ou encore \di guillotine. En 4905, pour 
la premiere fois, le Premier Ministre Balfour a demande aux Communes 
d'appliquer k la discussion des credits additionnels {supplementary esti- 
mates\ et de certains chapitres des estimates pour I'armee et la niarine, 
la cloture a date fixe, afin que la discussion de ces estimates put etre 
achevee avant la fin de I'annee financiere, c'est-ii-dire avant le 31 mars. 

En France (3), la discussion du budget a joue et joue encore un 
role politique considerable , surtout elle a servi aux Chambres a 
conqu^rir le droit de controler I'administration. Dans les periodes 
ou le gouvernement parlementaire n'existait pas ou ne fonctionnait 
qu'imparfaitement, le vote du budget a 6te la principale occasion 
pour les Cbambres d'exercer, sur le gouvernement, un contr61e effi- 
cace. L'histoiredela Restauration et du Second Empire est particu- 
ii^rement instructive a cet egard. 

(1) Gpr. Jeze. Traite de Science des Finances, Le Budget, p. 95 et s. 

(2) DAclaraJion de M. Balfour a la Chambre des Communes, 30 juillet 1908 
« Je n'ai jamais cru que la discussion de cette Chambre sur les questions de 
subsides nous donne reellement un contnMe sur les details de la d^pense... 
Tout ce qu'elle fait, c'est de nous fournir une occasion de critiquer I'Execu- 
Uf... » \Parl. Deb., 4« s6rie, vol. 193, p. 1784). 

(3) Jeze, Traite de Science des Finances, Le Budget, p. 99 et s. 



CONTROLE DE L'ADMINISTRATION 43 

Sous la Restmirofion M), le droit de poser des questions aux minis- 
ires, de leur demander des explications sur un fait administralif n'etait 
j)as reconnu par la Gharte. Les deputes userent alors de detours ; en 
parliculier, le vote du budget et de la loi des comptes fut roccasion de 
(jueslions multiples et d'un contrdle minutieux sur les actes administra- 
tifs des ministres. Les historiens de la Restauration relevent I'habitude 
qui s'est developpee, des les premieres annees du regne de Louis XVIII, 
(le faire servir la discussion du budget h toutes les manifestations politi- 
ques A la fin de la Restauration, les parlementaires avaient acquis par 
prescription le droit qui leur avait etc parfois conteste. 

Sous la Monarchie de juillet, « I'interpellation fut un mojen assez 
rarement employe. Le veritable champ de bataille entre I'opposition et 
le gouvernement, c'etait, outre les debats sur les lois importantes, la dis- 
cussion de I'adresse en reponse au discours du trone, et la discussion du 
hudgpt )) . 

Avec la Constitution de 1852. les questions et interpellations dispa- 
rurent, comme aussi toute participation du Corps legislatif au gouver- 
nement. Seule la discussion du budget, bien reduite d'ailleurs, offrit 
quelques occasions aux deputes de discuter la politique imperiale, non 
pas avec les ministres qui n'avaient pas entree au Corps legislatif, mais 
avec des commissaires pris dans le Conseil d'Etat. — A partir de 1860, le 
vote du budget fut, pour les Cinq, « I'occasion d'un combat en regie 
contre le gouvernement » . 

Aujourd'hui, les membres du Parlement ont k leur disposition la 
question et Finterpellation ; neanmoins, la discussion du budget 
continue k fournir roccasion de nombreuses manifestations politi- 
ques. — Dans ces dernieres annees, on peut meme constater line 
tendance a renvoyer les interpellations a la discussion des chapitres 
du budget avec lesquels elles peuvent avoir un lien : on a ^ouvent 
institu^, a I'occasion du budget, des debats politiques cl6tures par 
des resolutions (2) et non par un vote budgetaireproprement dit. 

Ces pratiques allongent consid^rablement la discussion du budget 
et pourraient facilement deg^nerer en obstruction parlementaire. 
Aux tentatives d'obslruction manifeste,il estvraija majorite pour- 
rait opposervictorieusement la cloture, en observant toutefois que la 
cl6ture a dateet k heure fixes, — la guilloline pratiqueepar I'Angle- 
terre, — n'existe ni dans le r^glement ni dans la pratique frangaise. 
D'ailleurs, le plus grand danger n'est pas Tobstruction. Ce sontles 
retards dans le vote du budget. Aussi, certains protestent contre le 

(1» Barthelemy, L' Introduction du regime parlementaire en France sous 
Louis XVIII et Charles X, 1904, p. 219 et s. — Louis MiCHON, Le gouverne- 
ment parlementaire sov^ la Restauration, 1905, p. 197, p. 231 et s., p. 250 
-\ s., p. 277 ets., p. 318. 

(2) Ghaque annee, le projet de loi portant fixation du budget g6n6ralde I'exer- 
-c^ce suivant contient una liste des projets de resolution votes au cours de la 
discu<5sion du budget precedent avec la suite qui a et6 donnee au vote de la 
Charabre Au cours de la discussion du budget pour 1910, la Chambre a vot6 
115 resolutions. 



44 LE BUDGET All POINT DE VUE POLITIQUE 

rdle politique assigne au budget et soutiennent que ce r61e est con- 
traire a la Constitution, k sa lettre et h son esprit. 

Le mal est certain ; neanmoins, la critique ne parait pas fondee : 
le pouvoir des Chambres n'est pas contestable ; le nier, c'estne tenir 
aucun compte des traditions parlementaires. 11 est legitime, pourle>^ 
membres des Chambres, a I'occasion du budget, de passer en revuf- 
la politique gederale et les actesparticuliers des ministres. Ce point 
doit^lre mis hors de contestation Ce qui est vrai, c'est qu'il y a une 
limite ; or, il est bien certain qu'aujourd'hui la mesure est depassee. 
II faut done chercherun remede efficace. 

L'hisioire du Second Empire nous apprend qu'il est au-dessus des forces 
d'un president d'une Chambre francjaise d'empecher le debat de devier. 

Le 2 fevrier 1905, un certain nombre de deputes d ont propose comme 
remede I'inscription, dans le reglement de la Chambre des deputes, de 
Tarticle suivani : « 1* Chaque orateur ne devra occuper la tribune que 
pendant une demi-heure. Toutefois, dans des circonstances exception- 
nelles, et a la suite d'une demands signee de trente deputes au moins, 
cette restriction pourra etre suspendue ; 2° II ne pourra etre depose sur 
le budget aucune interpellation ni aucune resolution » La commission 
du reglement a ecarte cette proposition par une fin de non-recevoir (2). 
Le 9 fevrier 1911, M. Sembat a propose que le premier budget de cha- 
que legislature fiit seul discute en seance ordinaire et dans les formes 
accoutumees Les budgets suivants seraient discutes en seance de com- 
mission generale, c'est-a-dire les orateurs parlant de leur place, pendant 
un- quart d'heure au plus et le Journal Of/icielne reproduisant qu'un 
bref resume des discours (3). 

On n'a pas propose la solution anglaise : la cloture par compartiments, 
la guillotine. En effet, ce remede energique n'est pas sans danger pour 
la minorite et la liberie de la tribune. De plus, il suppose un gouverne- 
ment fort et guidant vraiment la Chambre. Ce seraient aussi, pour les 
deputes fran^ais, des habitudes nouvelles a prendre ; pour les partis poli- 
tiques, une discipline plus severe a observer ; il faudrait que les medio- 
cres consentent a se taire et k laisser parler les chefs de parti. Dans ces 
conditions, il semble temeraire d'escompter des changements pour un 
avenir prochain. 

En Belgique (4) la discussion du budget consiste beaucoup plus dans 



(1) Projet de resolution de MM. Beauquier, Pierre Baudin et autres. 
Voyez pour I'analyse et la critique de ce projet. G. Jeze, Le budget de 1905, 
dans la Revue de Science et de legislation financiered, 1905, t. III. p. 324 et s. 
— L'interdiction de greffer les interpellations et les projets de resolution sur les 
d6bats budgetaires a 6t6 proposee le 3 fevrier 1911 par le groufje de la gau- 
che radicale de la Chambre des deputes. Gpr. G. Jeze. Les retards dans le 
vote du budget et les remedes proposes, dans la Revue de Sc. et de leg. fin., 
1911, p. 79 et s. 

(2) Voyez le rapport de M du PiSrier de LArsan, du 22 fevrier 1905 (Ch. 
des deputes, annexe n<* 2264). 

(3) Voyez dans la Revue de Sc. et de leg. fin., 1911, p. 72 et s., I'^tude cri- 
tique des rem6des proposes en 1911. 

(4) Jeze, Traite de Science des Finances, Le Budget, p. 106 et s. 



MODIFICATION DES CREDITS 



45 



la critique de In politique dcs ministres que dans un examen proprement 
Inancier. 

En Italie (1), ou la question et Tinterpellation sont de pratique cou- 
•ante, le vote du budget est neanmoins I'occasion de questions multiples 
^aux ministres. 

En Prufise et dans Empire allemand (2), bien que chaque membre du 
leichstag allemand et du Landtag prussien ait le droit d'interpeller les 
linistres et de leur poser des questions sur leur conduite politique, la 
Idiseussion du budget est I'occasion plus ordinairement clioisie de poser 
les questions aux Ministres. 



Section II 



.a modification des credits, le refus des credits, le refus du budget 
comme moyens politiques. 



Une fois reconnu le pouvoir des membres du Parlement de criti- 
[uer, a roccasion du budget, radmiaistration tout entiere, il est 
lans la logique des choses que les Ghambres cherchent a donuer ci 
leurs observations une sanction pratique. Une discussion parlemen- 
taire n'est pas un debat academique ; elle doit aboutir a un resultat 
)0sitif, se terminer par une invitation precise a mettre a execution 
le programme politique qui a les preferences de la majorite. 

Le vote du budget offre ati Parlement des facilites particulieres a 
jet egard. Les Ghambres peuvent adopter I'une des trois tactiques 
suivantes : l** Voter la modification nominale d'un credit; par la, 
la majorite invite \e gouvernement a entreprendre la reorganisation 
I'un certain service public ; — 2" Voter la modification comide- 
'able d un credit ; ici la majorite pretend imposer au gouvernement 

|la reforme administrative qu'elle preconise ; — 3^ Refuser en bloc 
les credits, un ensemble de credits, soit pour une operation determi- 
nee, soit pour tout un departement ministeriel, soit m^me refuser 

ien bloc le budget : c'est la declaration solennelle que la Chambre 

^•entend rompre toutes relations, soit avec un ministre, soit plut6t 

lavec tous les ministres. 

II ne fautpas s'y tromper : ces manifestations sontsurtout d'ordre 

^politique. On*en a beaucoup exag^re I'importance juridique. 



(1) Jeze, le Budget, op. cit., p. 107. 

(2) Jeze, op. cit.,]p. 108. 



46 LE BUDGET AU POINT DE VUE POLITIQUE 



§ 1. — Discussion tkeorique. 

Pour la modification nominate d'un credit, — 100 francs, par exem- 
ple, -- il ne saurait y avoir de doute. Les Chambres emettent uii 
voeu politique, sans consequences immediates; c'est.une simple 
invitation au Gouvernement de preparer dans un certain sens, el 
pour un avenir plus ou moins prochain, un remaniement du service. 
Et la preuve, c'est que le Parlement n'ajoute ni n'enleve rien aux 
inoyens pecuniaires mis ci la disposition des Ministres pour le ser- 
vice en question. Cela equivaut done au vote d'une resolution. Jl 
ny a d'aulre sanction que la sanction politique. En consequence, dans 
les pays a youvernement parlement aire, cette sanction peut ^tre remis- 
sion d'un vote de defiance avec sa consequence immediate : la 
demission des Ministres Dans les youvemements non parlementaires, 
il n'y a pas de sanction. Le voeu est purement platonique. C'est unc 
petition au gouvernement. — Ce]a est de nature a rendre les modi- 
fications nominales assezraresen pratique. 

11 faut, a mon avis, donner des solutions analogues pour : T la 
modification considerable d'un credit budgetaire; 2" le refus en bloc 
de credits ou meme du blidget, quoique ici la pretention certaine de 
la majorite parlementaire soit non pas d'emettre un va'u, mais 
d'imposer au gouvernement sa volonte sur une question determinee. 
En efYet, en combinant le principe du respect des droits subjectifs 
et la regie de Tannalite des depenses ef des recettes publiques (1), 
juridiquement une modification considerable ou m^me le refus des 
credits ou du budget n'a guere de consequences pratiques immedia- 
tes. Mais les faits montrent que la modification ou le refus des cre- 
dits ont une influence politique considerable. 

1. — Re formes par la voie budyetaire, c'est-a-dire par modification 
considerable des credits. 

a) Supposons, en premier lieu, que le Parlement ait auymente (2) 
les credits en vue de I'organisation d'un ancien service sur de nou- 
velles bases, ou d'un service nouveau. Juridiquement, cette organi- 
sation n'est pas op6ree de plein droit. 11 faudra, pour cela, modifier 
la regie de droit organisant le service. Des lors, le credit une fois 
vote, la volonte du Parlement restera juridiquement lettre morte,. 

(1) Sur la signification de ce principe et de cette regie, voir supra p. 31, 

(2) La question ne se pose pas dans les pays oii le l^arlement n'a pas le 
pouvoir de relever les credits demandes par le Gouvernement. Ex. Angle- 
terre. V. infra, p. 67. 



IIEFORMES PAR LA VOIE BUDGKTAIRE : DISCUSSION TflEORIQUE 47 

tantquelesactesjuridiquescomplementairesneserontpasaccomplis. 

PIa(;ons-nous mainienant sur le terrain politique. — Dans les 
pa^^s a fjouceriicinent non parlemenliire, les Ministres ne sont tenus 
d'aucLine obligation ^o/i^i^we envers la majorite paiiernentaire ; ils 
peuvent done rneconnaitre ouvertement les volontes des Chambres. 
Dans les fjouvernetnents parlemenlaires, au contraire, il y a, pour les 
Ministres, obligation politique de se conforiner aux indications clai- 
rement exprimees par la majorite, — et tel est ie cas lorsqu'il y a 
eu relevenient de credits. La sanction sera la mise en jeu de la res- 
ponsabilite politique par les moyens ordinaires : interpellation, vote 
d'un bldme, etc. II n'est done pas exact de dire que les ministres 
sont absolument libres de ne pas depenser tons les credits votes. 

b) Le cas le plus frequent en prati(jue, est la dim nutiori considerable^ 
des credits en vue d'uperer la reforme d'un service public. Par exem- 
ple, les Chambres reduisent les credits du personnel de la justice 
criminelle d'une somme egale au traiteinent du bourreau, en vuede 
supprimer la peine de mort ; ou bien elles suppriment les credits, 
destines au paiement d'une categoric de fonctionnaires, dans I'inten- 
tion de supprimer la fonction. Quels sont les eiYeis juridiques et poll- 
tiqiies de ces votes ? 

Au point de vue jiiridique, la reduction des credits, your le paiement 
des defenses garanttes par le principe du respect des droits subjectifs (dette 
publique, traitements ou pensions des agents au service public, etc.), 
n'aura pas, a elle seule, Tetfet juridique d'empScher la nais- 
sance de la dette a la charge du Tresor public ; cette dette, il faudra 
la payer tot ou tard ; cette dette, les tribunaux auront le devoir de la 
constater et de condamner le Tresor a la payer. Juridiquement, au 
cas de suppression de credits de traitements de t'onctionnair s, par 
exemple, pour obtenir le resultat voulu par les Chambres il faudra, 
soit faire sortir regulierement les agents du service public (revocation), 
soit abroger ou modifier les regies de droit qui fixent les traitements. 
Cette revocation, cette abrogation de la regie de droit ne resultent 
pas de plein droit de la rMuction des credits. 

En ce qui concerne la reduction des credits four I'acquittement des 
dettes hon protegees par le principe du respect des droits subjectifs^ les 
consequences juridiques du votedu Parleinent varieront. «j Uans les 
pays qui admeftent la regie de V annaiite des depenses, il y aura, pour 
les ministres, une certaine ohVigdiion jur id ique de suspendre le fonc- 
tionnement du service public ou de le reduire, et de sabstenir iCenga- 
ger les depenses necessitees par ce fonctionaevient, sans qu'il y ait d'ail- 
leurs a distinguer suivant qu'il s'agit ou non d'un service public 
6tabli par des lois. Mais si les ministres ineconnaissent leur obiiga- 



48 LE BUDGET AU POINT DE VUE POLITIQUE 

tion et engagent les depenses, les tiers deviendront r^gulierement 
creanciers du Tresor, sauf a n'^lre pa yes que lorsque des credits 
auront ete votes a cet effet par le Parlement; et, juridiquement, ils 
devront Mre votes. — [3) Dans les pays qui n'admettentpas la regie 
de I'annalite des depenses, la reduction des credits n'aura, quant 
aux depenses afferentes a des services institues par des lois, aucun eti'et 
juridique. Pour les depenses des autres services, les ministres ne seront 
pas jwrz^i^wemew^ empeches de les faire fonctionner ; seulement, ils 
devront, aprescoup, sous leur responsabilite, convaincre lesGham- 
tjresde I'utilite publique des depenses ainsi faites. 

Soinme toute, les reductions de credits en vue de realiser une 
reforme ont peu ou pas de consequences yi^rirfi^/wps. 

Au point de vue politique, la solution est ditferente. — Dans les 
Goucernements parlementaires, Tobiigation constitutionnelledes minis- 
tres est d'executer les volontes de la majorite parlementaire, et, 
par suite, d'accomplir ou de provoquer les actes juridiques neces- 
saires pour donner un effet immediat a ces volontes. Si les ministres 
y repugnent, ils ont le devoir constitutionnel de donner leur demis- 
sion ; le Chef de I'Etat a le devoir de I'exiger ou de renvoyer les depu- 
tes devant les electeurs (dissolution). — Dans les Gouvernements non 
'parlementaires, cette obligation politique des Ministres n'existe pas. 
Neanmoins, la reduction des credits I'entrainera toujours une grande 
g^ne pour le Gouvernement. Et celui-ci fera des concessions pour 
eviter le conflit. Le budget est done, m^me dans ces pays, Toccasion 
naturelle d'un systeme de do ut des, grace auquel la competence du 
Parlement s'etend considerablement et fmit par acquerir une grande 
importance politique 

II. — L'analyse qui precede permet de resoudre le probleme du 
refus en bloc du budget. Ge refus en bloc est-il possible? (1). 

D'ordinaire, on repond comme si c'6tait uniquement un probleme 
juridique et comme si la solution etait la meme dans tous les cas et 
pour tous les pays. On presente les consequences d'un refus en bloc 
comme terribles. Ge sera, dit-on, I'arret de la vie politique du pays ; 
€'est la mise au repos force de tout le mecanisme administratif ; c est 
la paralysie de tous les services publics. On ne pourra plus perce- 
voir les recettes, on ne pourra plus payer les depenses. — Ainsi 
entendu, le pouvoir budgetaire — le pouvoir de refuser en bloc le 
budget — apparatt, aux mains du Parlement qui lepossede, comme 
une arme formidable. Et alors, certains esprits ont contests le prin- 

(1) La question du refus en bloc du budget a provoque une abondante lit- 
terature, Cpr. Jeze, Ti^aite de Science des Finances, Le Budget, p. 113 et s. ; 
— ViTAGLlANO, 11 contenuto giuridico... del bilancio, 1910. 



REFUS DU BUDGET : DISCUSSION THtORlQUE 49 

cipe m^me du refus. En droit, le Parlement, ont-ils dit, n'a pas le 
pouvoir de refuser en bloc le budget. Ce refus n'est pas I'exercice 
regulier d'un pouvoir : e'est Tabus d'un pouvoir. Le pouvoir budge- 
taire a ete confere aux Chambres pour le bon fonctionnement des 
services publics, mais non pour I'arret de ce fonctionnement. 

A mon avis, la question est mal posee. Ce n'est pas uniquement 
un probleme juridique, c'est avant tout une question 'politique. — 
D'abord, an point de vue juridique^ le raisonnement qui precede man- 
que de precision. Les consequences juridiques d'un refus en bloc du 
budget ne peuvent pas ^tre les memes dans tous les pays ; elles 
dependent essentiellement de la signification juridique attaches au 
budget par la loi positive. — De plus, dans aucun pays, avec quel- 
que systeme que ce soil, le refus en bloc du budget ne pent avoir des 
consequences aussi graves qu'on le pretend . Partout, toujours, quel- 
que systeme que Ton applique, malgre le refus en bloc du budget, 
11 y aura — en plus ou moins grand nombre — des creances qui 
subsisteront et continueront de naitre au 'profit du Tresor public, 
quoique avec des difficultes plus ou moins grandes de recouvrement 
par les agents ; partout, toujours, malgre le refus en bloc du budget, 
les tiers conserveront ou continueront d'acquerir conire le Tresor 
public des creances regulieres qui devront etre payees sans retard, 
sous peine de violer leprincipe fondamental du respect des s«7wa<*ows 
juridiques in dividu elles, des droits subjectifs. 

Prenons un exemple. Supposons que fonctionne dans un pays le sys- 
teme qui attribue au budget le maximum de valeur juridique^ une legis- 
lation qui consacre a la fois la regie de Vannalite de Vimpot et la regie 
de Vannalite des depenses ; quel sera I'effet juridique du refus en bloc 
du budget ? En ce qui concerne les recettes, ce sera d'empecher la nais- 
sance et le recouvrement des creances d'impots, voire meme le recou- 
vrement des aulres creances. Cela est tres grave, si Fopinion publique 
soulient le Parlement, car les individus pourront d'abord refuser le paie- 
ment de leurs contributions, agir en restitution des sommes payees, sus- 
pendre le paiement de leurs deltes regulierement nees. En ce qui concerne 
les depenses, — et c'est li le plus important, car un gouvernement peut 
vivre quelque temps sans recettes, sur le credit de TEtat, — le refus en bloc 
du budget aura des consequences juridiques beaucoup moins graves. II 
n'aura pas d'autre effet que d'engager la responsabilite des agents ; il ne 
peut pas etre question de faire dependre du vote du budget la validite des 
actes juridiques entrainant des depenses pour TEtat: les tiers n'ont aucun 
moyen de s'assurer de la regularite budgetaire des engagements de 
depenses. Le' credit public exige que les tiers ne soient pas rendus res- 
ponsables des infractions budgetaires. — Des lors, Tefficacite juridique 
d'un refus en bloc du budget depend entierement : i^ de I'organisation 
faite par la loi de la responsabilite des agents, et "2° de la discipline fonc- 
tionnelle. 

Voild les consequences jMrtrf?'^wes d'un refus en bloc du budget dans 
un pays qui donne au budget le maximum de valeur juridique. On voii 
Jeze 4 



50 IK iJlDGKr AU PdLM DE VUE POLITIQUE 

(|iio Ton est assc/ loin de Variu'f h/-iis(/iu' de la macliiiie poliliqiie. Mais 
si la double rei^le do I'annalite dos recellos d'iinpols el des depenses. 
[)iil)li(|iies est ecarlee par la h'gislalion poHilive (I), alors le refiis en bloc- 
du budget n'est plus, an ijoinf de nue juridique, d'un grand coup d'epefr 
dans lean, puisque le goiivei neinent pouvrn. Juridiquement conlinuer*^ 
recouvrerlcs revenus publics, a engager eta payer les depensos publiques. 

Encore une fois, le cote juridique du probleme est secondaire : 
I'essentiel est le cote politique. On raisonne comnie si le Parlement, 
pris d'une sorte de caprice enfantin, opposait un refus sijstemaiiquey. 
obsiine et absolu de voter les credits ou le budget ; et on ne voit 
d'autre alternative que I'arret brusque des services publics, c'est- 
a-dire lanarchie, ou I'administration sans budget, c'est-k-dire le 
coup d'Etat. 

Cette maniere d'argumenter meconnait les faits les plus certains. 
^En fait, le Parlement ne refuse pas nbsoliiment les credits ou le 
budget ; il les refuse a certains Ministres ; la raajorite est. disposee 
a accorder les credits et le budget a d'auires Ministres. II ne faut pas^ 
dire : le refus des Ghambres de voter le budget compromet rexistence- 
de I'Etat; en realite, il ne met en peril que le sort politique de cer* 
tains Ministres. Pour mettre fin au conflit, il suffit que les Ministres 
dont la majorite parlementaire ne veut pas s'en aillent. Des lors, au 
point de vue politique, le refus du budget ou des credits, c'est la 
sommation la plus imperative que la majorite parlementaire puisse 
adresser aux Ministres de resigner leurs fonctions. 

L'effet politique de cette sommation n'est pas le meme dans tons 
les pa3^s. Dans les pays a gouvernement parlementaire, le devoir consti- 
tutionnel des Ministres est de demissionner, celui du chef du pou- 
voir executif est de les revoquer, a moins qu'il neprefere en appeler 
au pays par une dissolution, Dans ce dernier cas, ou bien les elec-. 
teurs renverront la meme majorite, et alors les Ministres devront 
abandonner le pouvoir ; ou bien les deputes seront desavoues par le 
corps electoral, et alors la nouvelle majorite sera d'accord avec les 
Ministres. De toute facon, le budget ou les credits seront accordes; 
aux nouveaux ministres ou par la nouvelle majorite. Le refus aura- 
produit son effet politique. 

lei appavaissent en plein relief les rapports etroits qui existent entre 
les regies de I'annalite et celles du gouvernement parlementaire. II y a 
• complete harmonic entre les deux institutions. L'une est le complement 
de 1,' autre. 

Dans les Gouvernements non parlementaires, ou les Ministres n'ont 
de responsabilite qu'envers le Chef de TEtat, le refus du budget ou 



<1) V. supra, p. 31 et s.. 



MODIFICATION, REFUS DES CREDITS EN ANGLETERRE 3^1 

(les credits doit elre considere coiiiine uiie invitation solennelte^ 
(idressee au Ghef de I'Etat, a renvoyer ses ministres. Conslilutioiif- 
nellement, le Chef de I'Etat n'est pas tenu de ceder a oelte invitation, 
routefois, il a interet a tenir conipte des sentiments de la majoritii, 
(Ml tant qu'elle exprime les idees du corps electoral II aura done h 
rechercher si I'accord ne pourrait pas etre retabli par une dissolutioi? 
du Parlement Ce sont la des questions d'oppoitunite politique. 

'Des lors, dans les pays qui n'admeltent pas le gouvernement parlemeor 
laire, il est rationnel, au point de vue politique, que la legislalion ecaiie 
les regies de I'annalite des i*eeettes d'impols et des depenses publiques. 
La coexist-ence deces institutions contradictoires et antinomifpies serait 
inie s*ource de conflits insolubles. 

Etant donnee I'importance politique du pouvoir budgetaire, il n j 
a pas lieu de s'etonner si, autour des questions budgetaires, se sonl 
livrees les plus rudes batailles entre I'Executif et les legislatures. 

I 2. — Les solutions^ de la pratique pariementaire. 

II faut classer les Etats en deux groupes : 1° ceux qui pratiquent 
le Gouvernement pariementaire ; 2° ceux qui n'admettent pas ie 
(iouvernement pariementaire. 

Premier group. — Pays a Gouvernement, pariementaire. — lis consa- 
crent tons, en tout ou en partie, la regie de I'annalite. Les solutions 
admises en AngiMerre, en France, en Belgique, en italie, sont sensi- 
blement les m^mes. 

En Angleterre (1), ou les partis politiques sont encore assez bien disci- 
plines, ou les ministres exercent sur la Ghambre des communes une 
influence preponderante, les estimates ne sont guere employes par la 
Ghambre des communes comme instrument de relormes administratives. 

II n'y apas< a s'oceuper des relevements de credits^ car la Ghambre des 
communes refuse k ses menabres le pouvoir de proposer des depenses 
ttouvelles ou des augmentations de depenses. Lorsque la Ghambre des 
communes veut exprimer au Gouveraement sa volonte de voir relever ua 
credit^ elle procede par voie de resolution. 

Les reductions de credits en vue de reformes sont a pen pres incon- 
nnes ; les propositions du Gouvernement sont presque toujours votees 
sans modification . Etant donnees les habitudes parlementaires anglaises, 
la reduction meme nominate d'un credit, operee contre I'avis du gouver- 
nement, est consideree, sinon toujours, du moins le plus souvent, comme 
un vole de defiance devant entrainer la demission des ministres. — En 
fait, les ministres prennent bonne note des desirs exprimes par la Gham- 
bre des communes au cours de la discussion des estimates. Autant que 

(1) Voye?; Jezf, Traite deSdence des Finarccs, Le Budget, p. 118 et s. 



52 LE BUDGET AU POINT DE VUE POLITIQUE 

possible, ils y tlonnent salisfaclion lors de la redaction des estimates de 
rannee suivanle. Dans ces conditions, il n'est pas necessaire (|ue la 
Ghambre reduise elle meme les credits. — En outre, I'existence de d^- 
penses permanentes autorist^es iine fois pour iouia?, [charges on the con- 
solidated fund) reduit les occasions d'operer des ilsformes par la voie 
budgetaire : les modificalions de credits ne peuvent porter que sur les 
Supply services. 

Refus en bloc des estimates. — Les jurisconsultes anglais n'hesitent 
pas a reconnailre aux Communes le pouvoir de refuser en bloc les esti- 
mates. — Observons que, au point de vue j uridique , le pouvoir des Com- 
munes n'exisle que pour les Supply services. 

Au point de vue politique., les Communes ont ajourne une fois le vote 
de Tapproprialion bill Le 18 decembre 1783, le roi George HI renyoja 
le minislere de coalition Portland, North et Fox, malgre la puiss'anle 
majoritc dont il disposait dans la Chambre des communes; il appela 
Pitt comme premier ministre. Fox, soutenu par la majorite des Com- 
munes, critiqua violemment cette nommation ; afin d'empecher une 
dissolution, il fit voter, le t2 Janvier 4784, une resolution ainsi con^ue : 
(( Tout fonctionnaire public qui, s'appuyant sur les voles du Committee 
of Supply., croirait devoir payer une depense quelconque pour le service 
public apresla prorogation du Parlement gt sans V autorisation expresse 
d'un Act of Appropriation, se rendrait coupable de crime et de delit... » 

— La defense etait categorique Neanmoins. le 24 mars^ le roi fit annon- 
cer aux Communes la dissolution du Parlement. Bien que la Chambre 
n'eut pas vote V Appropriation Act, la vie politique ne fut pas arretee ; 
les services publics conlinuerent a fonclionner comme par le passe. — Et 
ceci prouve peremptoirementla faible efficacite d'un refus des estimates. 

— Voici maintenant la fin de I'histoire. Les elections furent favorables a 
Pitt. Le nouveau Parlement s'empressa de voter les credits une deu- 
xieme fois et de les inscrire dans un Appropriation Act. 

Depuis cette epoque, les hommes politiques d'Angleterre ont parle 
d'ajourner V Appropriation Act (1). Mais il n'a jamais ele donne suite a 
cette proposition. De fait, les Communes ont, vis-a-vis des Ministres, des 
moyens moins solennels et tout aussi efficaces. 

Refus en bloc de la loi annuelle des recettes {Finance Bill) . — En 1909, 
la Chambre des Lords a ajourne le vote non pas de V Appropriation 
Bill (credits), mais du Finance Bill vote par les Communes, c'est-k-dire 
de la loi sur les recettes. Juridiquement ceci empechait le Gouvernement 
de percevoir les impots annuels (income tax, tea duty), mais non les 
impots permanents (2). En fait, la plupart des contribuables ont paye 
volontairem^nt tons les impdls sur les bases adoptees par les Communes. 
L'ajournement du Finance Bill n'a pas eu de graves consequences juri- 
diques (3 . Politiquement, l'ajournement du Finance Bill par les Lords 
a eu de tres importants resultats. Comme les Lords n'ont pas le pouvoir 
politique de renverser le Gouvernement, le veto financier a paru entre 



(1) On en a parle en 1832, lors du Reform Bill, et aussi en 1858 et en 1886. 

(2) Les recettes pei'manentes continuent a pouvoir etre percuss ; il est vrai 
qu'elles ne peuvent ctre legalement employees, en Tabseoce de rautorisation 
du Gomile des voies et moyens, qu'au paiement des depenses permanentes. 

(3) Sur la crise de 1909-1910, voyez Jeze, Revue de Sc. et de leg. fin., 1910, 
p. 12 et s., p. 277 et s. 



MODIFICATION, REFLS DES CRKDITS EN FRANCE 53 

leiirs mains line arnie dangereuse pour rinlrnM public. En consequence, 
le Gouvernement. les Communes et la majorile des electeurs consultes 
dans les elections generales de decembre -1910 onl eslime que les Lords 
devaieni eli*e prives de leur veto financier. C'esl I'un des objets du Par- 
liatnent Act, 1911. 

La France (1) pratique le Gouvernement parlementaire ; mais les 
niinistres n'y jouissent pnS d'une grande autorite sur leurs amis 
politiques,et les partis n'ysontpas bien disciplines. Aussi trouvons- 
nous dans la pratique francaise : 1^ des modifications tiomina/es de 
credit a titre d'indication : 2*^ des modifications considerables de 
credit en vue d'une reforme administrative (augmentation ou reduc- 
tion des credits) ; 3^ le refus en bloc de credits et le refus en bloc du 
budget. 

L — Modifications nominales de credits a titre d'indication. — II est 
tres rare que le Senat use de ce moyen. — Au contraire, tres fre- 
quemment, la Chambre des deputes vote une diminution ou une aug- 
mentation nominate de credit, en donnant a ce vote la signification 
d'unvoeu en faveur d'une certaine reforme. — Exemple : le 19 decem- 
bre 1901, un depute a propose une reduction de 1 .000 francs sur le 
credit affecteau traitement des sous-prefets a titre d'indication pour 
la suppression de ces fonctionnaires. Le meme jour, une proposition 
du m^me genre a et.e faite visant la suppression des conseils de pre- 
fecture. 

Juridiquement, ces votes d'indication sont des voeux que le gou- 
vernement est libre de realiser ou de laisser sans suite. Meme au 
point de vue politique, on ne considere ni.un ministre ni le gouverne- 
ment comme obliges de se retirer apres une modification nominale 
de credits a laquelle ils se sont opposes. 

IL — Modifications considerables de credits en vue d'une reforme 
administrative. — Le Parlement frangais opere frequemment des 
relevements de credits ou des reductions de credits a feffet d'imposer 
au Gouvernement certaines reformes. 

a) Relevements de credits. — Ges modifications sont tres nombreuses. 
— Au point de xuejuridique, ces relevements n'ont qu'un effet : ren- 
dre pecuniairement possible pour le gouvernement la modification 
du service. Mais le gouvernement n'est pas juridiquement tenu de 
I'etTectuer, car il n'est pas juridiquement oblige de depenser tous les 
credits mis a sa disposition. 

Au point de cue politique, au contraire, il y a obligation des minis- 



(1) Jeze, Traite de Science des Finances, Le Budget, p. 424 et s. Pour la 
Belgique et Vlialie, voyez Jezk, op. cit., p. 139 et ?. ; et p. 142 et s. 



Oi LE BUDGET AU POINT DE VUE POLITIQUE 

tres d'efl'ectuer les acles juridiques apportant les changements 
impliques par raugmentation des credits. 

En conse((iience. roi'ganisation des services publics devraetre remaniee. 
Par exemplc, si le Parlement a alloiie des credits ijour le rolevement du 
Iraitement d'unc categorie dc fonctionnaires, le Gouvernement devfa 
modifier les reglepnenls fixanl les traitements de ces fonctionnaires, 
D'atlleurs, tant ((li'll ne I'aura pas fait, les fonctionnaires Interesses nc 
pourront pas exl^ev juridiquempnt le relevement de leur traitement. 

b) Reformes pir vnie de reduction des credits. — C'est \k une pratique 
courante — et ancienne (on trouve deja des precedents sous la 
deuxi^me Republique). 

En 1002, en 1910, on a propose — sanssiicces, d'ailleurs — de reduire 
les credits destines aux frais de justice criminelle de la somme affectee 
iaux gages des execnteurs et de leurs aides et aux frais des executions 
capitales, en vue d'arriver a la suppression de la peine de mort. — En 1886 
(3 decembre) et en 1906, la Chambre des deputes supprima les credits 
relatifs aux sous-i)r('fots, eic. 

Au point de xue juridigue, on a dit que cette pratique etait incon- 
slitutiomielle , — Ce n'est pas mon avis. En principe, le Parlement 
frangais a le pouvoir juridique de reduire ou de supprimer des cre- 
dits a la condition de respncter les situations juridiques indimduelles, les 
droits suhjec'ifs ; telle est la signification de la regie de I'annalite des 
depenses(l). 

Au point de vue politique, la reduction ou la suppression des cre- 
dits par le Parlement entraine, pour le Gouvernement, Tobligation 
politique de provoquer ou d'accomplir certaines mesures ou de s'abs- 
tenirde faire certains actes, afin d'assurerTexecution du programme 
adopte par la majorite paiiementaire. Cette obligation est meme une 
obligation juridique pour certaines depenses : en elTet, les ministres 
ont Tobligation juridique, sous leur responsabilite pecuniaire, de ne 
point faire d'actes juridiques (marches, contrats, etc.) engageant 
des depenses formellement interdites par le Parlement. 

Ainsi, en supposant que les Ghambres se mettent d'aceord pour sup- 
primer les credits des sous-prefets, le devoir poIHique des Minislres serait 
-soit de provoquer la revocation en masse des sous-prefels, soil de. faire 
«igner parte President de la Uepubliqueun decrel abrogeant Tarlicle pre- 
mier du dftcret du 23 decembre 1872 qui fixe les Irailements des sous-pre- 
fets, soit de presenler au Parlement un projei de loi en vue de I'abroga- 
lion de la partie dc Particle 8 de la loi du 2S pluviose an VIII qui instilue 
un sous-profet dans cbaque arrondissement . 

II est toulefois un foncfionnaire dont le traiteutent depend absolumenl 
— juridiquemput et politiquement - du vote annuel des Ghambres. 
Celles ci, en refusant complelement ou en reduisanl chaque annee les 

(1) V. supra, p 33. 



MODIFICATION, REFUS DES CREDITS EN FRANCE "55 

•edits relalifs a son traitemetit, Ibucheraienl dircclemenl la creanro a 
hnaftre. Get agent, c'est le President de la Kepubliqne. En effet, la legis- 
lation frangaise actuellement eh vigneur ne fixe pas le montant de la 
dotation du President. Si le Parlement refusait completement, rednisait 
on augmentait les credits, ce vote aurait un contre-coup immediat surla 
f' situation pecuniaire du chef de I'Executif . 

En somme, en droit frangais, la reduction des credits a une valeur 
|)!iis politique que juridique. Mais comme la volonte du Parlement 
ioit ^tre obeie et, en fait, est obeie, la reduction d'un credit aboutit 
indirectement , mais a peu pres surement, a la modification du service. 

Ce n'est pas a dire que ce pouvoir de reduction soit toujours exerce 
correctement. 11 se peut en ettet que les deux Chambres ne soient pas 
I'd'accord pour modifier indireciement des services par voie budgetaire. 
'Or, pour la fixation- definitive dun credit, ii faiit le vote des deux Cham- 
bres. Si une assemblee s'obstine h reduire ou a supprimer un credit en 
Tue d'operer une reforme administrative dont I'autre assemblee ne vetit 
pas, cette derniere peut etre contrainte moralement, afin de ne pas 
retardcr le vote definitif et t6ujours urgent du budget, &, consentir a la 
reduction : par cela meme, elle charge a contre-coeur les Ministres, soit 
d'accomplir les actes jurrdiques qui entratneront la suspension d'un ser- 
vice organise par une loi, soit de s'abstenir d'accomplir les actes juridique« 
qui seraient necessaires pour assurer le fonctionnement de ce service. Le 
resultat, c'est qu'un service, qui anecessite pour son etablissement le libre 
consentement des deux Chambres, peut etre su^jtendu par la volonte et 
robstination d'une seule Chambre. 

III. — Refus de credits ou du budget en bloc. — C'est une chose dont 
les hommes politiques frangais ont beaucoup parl6. — Sous la Res- 
tauration, on en a longuement discute le principe. — Actuellement, 
<5ti admet que lorsqu'une Chambre refuse un ensemble de credits ou 
le budget, les ministres doivent demissionner. C'est ce qui resulte 
nsttement des precedents de 1877 et de 1896. 

Au lendemain du -16 mai 1877, le President marechal de Mac-Mahon 
ayant renvoye le Cabinet de Jules Simon, le nouveau ministere de Bto- 
glie-Fotu'tou fut mis en minorite par la Chambre des deputes: neanmoins, 
le nouveiu Cabinet resta au pouvoir. La Chambre decida de refuser en 
1)loc le budget, et, pourcommencer. ajourna le vote de la loi sur les con- 
tributions directes pour 1878. La Chambre fut dissoute (25 juin 1877). 
Les elections du 14 octobre 1877 renvoyerent a la Chambre une majorile 
hostile au Cabinet. Le marechal, au lieu de choisir ses ministres dans la 
majorite republicaine, essaya d'un « ministere d'affaires )> (Rochebouet), 
^ris en dehors des Chai^ibres et dans le parti conservatenr. La Chambre 
i*esolut de refuser en bloc le budget jusqu'a ce que la loi constitutionnelle 
^iiitete respectee Le Gouvernement, apres des hesitations, reconnut Tim- 
possibilite de se maintenir plus longtemps au pouvoir contre le voeu du 
pays. Le 15 decembre 1877. le marechal de Mac-Mahon forma un Cabinet 
pris tout cutler dans le parti republicain. 

Au cours du conflit, on avait examine serieusement la question de 
savoir si, en cas de refus en bloc du budget,' les impots pourraient etre 
i\ssis et percus. Afin d'eviter toute discussion de ce genre, depuis 188^ 



36 LE BUDGET AU POINT DE VUE POLITIQUE 

Tariicle final des lois de finances est redige de la maniere suivanle : « Tou- 
les contributions directes et indirectes autres que celles qui sont aulori- 

sees par les lois de finances de I'exercice 1 , a quelque litre ou sous- 

quelque denomination qu'elles se per(;;oivent, sont formellement inter- 
dites... )). 

L'episodede 1877 est reste oelebre II faut en rapprocher I'attitude prise 
par le Senat en 4896. Par un simple ajournement de credits particuliers 
(credits pour I'expedition de Madagascar), la haute Assemblee a affirm^ 
et fait triompher sa pretention de renverser les ministeres. Le Cabinet 
Bourgeois dul demissionner, quoique soutenu par la Ghambre des deputes. 

Deuxieme Croupe. — Pays qui ne pratiquent pas le Gouvernement 
parlementaire. — Dans ce groupe, il faut ranger \diPrusse, V Empire alle- 
mand et les Etats-Unis de I'Amerique du Nord. 

En Prussp, ou le Chef de I'Etat et les ministres affirment solennelle- 
ment etconstamment vis-^-vis desChambresla plusgrandeindependance, 
le Gouvernement n'admet pas facilement I'intervention des Assemblies 
en matiere d'administration. Surtout, les deputes prussionsse considerent 
comme lies par les lois existantes ; ils estiment qu'ils ne peuvent, a I'oc- 
casion du budget, ni les suspendre ni les modifier. II en resulte que la 
pratique prussienne ne connatt guere les augmentations ou reductions 
des credits d titre d'indication ou en vue de contraindre les ministres 
a operer des reformes adminislratives. En fait, le plus souvent, les pro- 
positions budgetaires du Gouvernement sont accepteessans modifications, 
ou du moins sans modifications importantes. En tout cas, les augmenta- 
tions ou reductions de credits, tres rares, ont un caractere financier. 

La Prusse est le seul pays au monde dans lequel le budget ait ete net- 
tement refuse pendant plusieurs annees. Les juristes prussiens admet- 
lent, en general, qu'un refus du budget n'empeche de faire aucune 
espece de recette. Quant aux depenses, cela n'aura absolument aucun 
effet pour la plupart d'entre elles idepenses se rattachant a des services 
etablis par des lois) ; et, pour les autres, I'absence de I'assentiment des 
Chambres n'a pas d'effet immediat ; le Gouvernement, sous sa responsa- 
bilite, effectuera celles qu'il croira utiles. L'existence meme de I'Etat 
pourrait etre compromise si ces depenses n'etaient pas effectuees. Le 
Landtag ne pent, par le refus du budget, mettre I'Etat en peril. En fai- 
sant des depenses sans budget, le Gouvernement ne fait qu'affirmer, sous 
sa responsabilite, que ces depenses etaient necessitees par I'interet de 
I'Etat. Pour degager cette responsabilite, il lui suffira de faire apres coup, 
devant les Chambres mieux informees, la preuve de cette necessite et 
d'obtenir leur assentiment ulterieur. 

Ces theories juridiques ne sont que la systematisation de I'interpreta- 
tion politique donnee a la constitution prussienne par Bismarck dans la 
crise qui a dure de 1862 a 1F66. Ce conflit celebre eut pour motif imme- 
diat les projets du Ministere sur la reorganisation de farmee. Le Roi 
voulait donner aux forces de la Prusse « un accroissement proportionnet 
a celui de la population et ci son developpement industriel et economi- 
que )). Le parti liberal s'y opposait Le Gouvernement, sans le vote des 
Chambres, jnit a execution les reformes militaires projetees, — En 1862, 
devant I'attitude nettement hostile du Landtag, Bismarck nhesita pas a se 
passer du vote du budget par les deputes. 11 porta le budget a la Cham- 
bre des seigneurs, qui le vota tel qu'il avait ete presente par le Gouver- 
nement. Le conflit dura jusqu'en 1866. Un evenement renforca devant la 



i 



LE REFUS DU BUDGET EN PRUSSE 57 

nation la position des Miiiistres : la vicloire de Sadowa donna an Cioii- 
^ernement un grand prestige ; il vint proposer la paix a la Chambre(dis- 
' ours dii trone dii 5 aoiU 18(56). Sous la pression de I'opinion publique, la 
hambre ceda. 

Le sjsAenie prussien ainsi entendu est passe dans le droit d'un grand 
nombre d'Etats particuliers allemands. Toutefois, les constitutions de 
certains Etats adoptent, semble-t-il, le point de vue franoais (droit bava- 
rois, par exemple). 

Pour {Empire allemand (1), les idees politiques et juridiques sont les 
memes qu'en Prusse. Des lors, les solutions prussiennes valent pour 
1 Empire. 

Dans le gouvernement national des Etats-Unis de VAmerique du 

Xoj'd (2), le refus du budget on des credits ne joue aucun.role. Dans 

les plus graves conflits avec le President, le Gongres n y a jamais eu 

ecoui^s. — Quant aux reformes administratives par vote de modifica- 

ion des credits, elles ne peuvent porter que sur les creances pour les- 

quelles il n'j a pas de credits permanents ; mais sous cette reserve, les 

pouvoirs du Gongres sont considerables. En efTet, les appropriation 

'ills sont prepares et votes exclusivement par les Ghambres, sans la col- 

boration des'ministres. 11 n'y a d'autres limites au pouvoir des Assem- 

lees de bouleverser les services publics non permanents par la voie 

udgetaire que celles qu'elles ont fixees elles-memes par les reglements. 

nterieurs. II faut reconnnitre que ces barrieres sont fragiles. 



Section III 

Adjonctions budgetaires. 

II n'est guere de pays dans lequel les assemblees legislatives 
I'aient essaye de profiler du vote du budget pour faire passer — en 
js y incorporant — des mesures legislatives etrangeres au budget, 
'est ce que Ton pent appeler les adjonctions budgetaires (3). 

I. — Par la pratique des adjonctions budgetaires, on cherrhe a 
tlteindre Pun ou I'autre but suivant : Ou bien on redoute, pour les 
lesures jointes au budget, les lenteurs de la procedure legislative 
ordinaire, et Ton espere les faire passer plus facilement en les incor- 
>orant au budget. Ou bien on veut forcer la main a I'un des pou« 
roir publics dont on craint de ne point pbtenir, pour ces mesures^ 
"assentiment necessaire. 



(1) G. Jezk, op. ('it., Le Budget, p. 154 et s, 

(2) G. Jeze, Traiie de Science des Finances, Le Budget, p. 157 et s., et 
our les Etats particuliers de I'tlnion americaine, p. 160 et s. 

(3) La question des adjonctions budgetaires est voisine,» mais neaamoins 
tout a fait distincte — les solutions a donncr ne sont pas les memes — du 
>robleme des reformes operees par diminution ou refus des credits. 



38 LE BUDGET AU POINT DE VUE POLITIQUE 

Le cakul repose tout entier sur le fait que le budget doit ^tre 
dtabli k date fixe. En joignant une disposition legislative au bud- 
get, non seulement on la fait b^n^ficier de la rapidite de la pro- 
cedure budgetaire, mais encore il y a des chances pour qu'elle ne 
rencontre pas les oppositions et ne subisse pas les discussions qui 
Tauraient arr^tee si elle se fut presentee isolement. Avec un peu de- 
tenacite, I'un des pouvoirs publics, en faisant de I'acceptation de la 
<lisposition jointe au budget la condition de son assentiment, peut 
arriver a vaincre bien des resistances. 

Incontestablement, ce proc^de manque d'elegance. Le budget est 
essentiellement un tableau de prevision des depenses et des recettes 
publiques ; c'est une disposition speciale et iemporaire. Si Ton peut 
admettre qu'a c6te des tableaux des depenses et des recettes on ins- 
crive certaines autorisations relatives aux besoins de la Tresorerie 
pour les services de I'annee, il semble incorrect d'y introduire des 
disposilions generales et pennanentes, meme si ces diH/iositions sont d'or- 
dre financier. A plus forte raison, est-il tout a fait inelegant d'y com- 
prendre'des regies juridiques absolument etrangeres au budget. 

Cette incorrection theorique a des inconvenients pratiques serieux^ 

Le moins grand, — et pourtant il est grave, — c'est la difficult^ 
qu'il y a de retrouver, au bout de quelques annees, des regies legis- 
latives n'ayant avec le budget et les inatieres financieres aucun rap- 
port, enfouies au milieu des previsions budgetaires ou de dispositions 
financieres qui doivent, pour la plupart, etre rapfdement oubliees. 
Le legislateur doit non seulement faire de bonnes lois, mais encore 
les classer convenablement. — Ce vice de methode n'est pas le seul. 
Parfois, la reforme a ete adjointe au budget pour forcer la main a 
I'un des pouvoirs publics. Mors c'est tout le mecanisme constitu- 
tionnel qui se trouve fausse ; c'est I'un des pouvoirs qui cherche a 
tourner la Constitution, a acquerir sur les autres la predominance, 
non par la persuasion, mais par une verilable* violence morale. — 
Plus souvent, la reforme aura ^te jointe au budget — dont le vote 
est urgent — pour la faire echapper a la procedure legislative ordi- 
naire. Le procede est condamnable ; d'abord, il tend a tourner la 
regie ; de plus, c'est ainsi que souvent, par surprise, des innovations 
irreflechies sont introduites dans la legislation. 

M(^me lorsque la tentative ne reussit pas, lorsque I'auteur de 
I'adjonction ne parvient pas a faire passer une reforme trop mal 
etudiee ou trop prematuree, le proeede a des resultats facheux. Sans 
doute, on a evite le pire, puisque la disjonction aura ete prononcee ; 
mais les debats sur I'adjonction auront ralenti la discussion du 
budget, I'auront prolongeeinulilement. C'est du gaspillage de temps. 



ft 

f^m ADJO.XCTIONS BUDGI5TA1IIES ! EXPOSE THEORIQU.E 59 

Hfenfm, la discussion de I'adjonction, quelque superficielie qii'elle 
«oit, aura pour resultat, en eparpillant les efforts, de prendre sur la 
piriode de temps qui devrait etre employee tout entiere au contnMe 
le ce qui constitue veritablement le budget. 
II semble difficile de nepas condamner energiqifement la pratique 
5S adjonctions Leremede souverain consisterait a les ecarter sans 
iscussion par la question prealabk. 

II. — Dans la legislation pisitive et la 'pratique de la plupart des 
lys, nous trouvons la trace de tentatives d'adjonctions budgetaires. 
Jien rares — si meme il en existe — sont les Etats ou Ton applique 
solution correcte. — La Belgique (i), semble-t-il, a assez bien 
mssi a se preserver du danger. G'est, a coup sur, en France que les 
Ijonctions budgetaires sont le plus pratiquees. — Les autres pays 
>uffrent plus ou moins de cette mauvaise metbode, malgre les pre- 
Lutions — parfois inscrites dans la Constitution — qui ont ete 
'ises pour en prevenir les plus mauvais effets. 

En Belgique, les adjonclions budgetaires sent assez peu nombreuses. 
is adjonclioos au budr/ef des depenses sont repoussees ordinairement 
►ar la qiieslion prealablc. Quant aiix adjonctions au budget des voies et 
fuoyens, on admet qu'il scrait contraire a la loi sur la comptabilite de 
I'Etat d'inserer dans le budget des dispositions absolument etrangeres 
aux rerette^ : niais il est legitime d y inscrire certaines dispositions gene- 
rales et pei'manentes d'impot, pouri-u que ce sorent des modifications 
de detail et, en. quelque ^orte, de simples corrections. 

En France (2), les adjonctions budgetaires sont pratiquees avec 
une desinvolture qui n'a d'egale dans aucun autre pays du monde. 
Non seulement les lois annuelles de finances conliennent des dispo- 
sitions psrmanentes d'ordre financier, — parfois tres importantes, 
— mais encore on y insere des regies tout a fait etrangeres aux 
finances. 

A cette pratique des adjonctions on trouve des precedents presquc aussi 
anciens que le budget. — Toutefois, les lois de finances de la periode rero- 
lutionnai re eide V Empire ne conliennent pas de dispositions legislatives, 
ou bien ces dispositions ont un caractere financier. - Sous la Restaur ation 
et la Monarchie de juillet, les adjonctions sont tres rares. — Sous la 
Deuxieme Republiqice, on discuta la question, mais on reconnut qu'il 
«erait peu regulier « de mettre incidemment aux voix, a I'occasion d un 
chiffre, des dispositions organiques ». — Sous la Troisieme Re'publique, 
la question a ete resolue dans le sens de la possibllite des adjonctions. 
Aujourd"bui, les arljonctions sont plus nombreuses que jamais. 

On considere comme naturel d'inscrire dans la loi du budget les 
grandes re formes financieres. 



(1) G. Jkzs, Traile de Science des Finances, Le Budget, p. 165 cts. 

(2) G. Jeze, op. bit., p. 167 et s. 



60 LE IJUDGET AU POINT DE VUE POLITIQUE 

Aiiisi les lois de finances du 28 decembre i880, du 29 decembre 1884 et 
du 16 avril 1895 ont etabli et regleiiiente la taxe sur le revenu et la taxe 
d'accroissement sur les congregations religieuses et autres associations. 

— La refonne de I'impdt foncier sur les proprietes bAties a ete faite par 
la loi de finances du 10 aoiit 1890. — La reforme des frais de justice a 
^ie inscrite dans la loi dii budget du 26 Janvier 1892, qui regie aussi le 
degrevement des droils sur la grande vitesse, etc. — Le regime fiscal des. 
successions a ete reorganise par la loi de finances du '25 fevrier 1901, etc. 
Le regime financier et adminislratif des cliemins de fer de I'Elat a ete 
joint k la loi de finances pour 19il. 

Ce qui e§t plus grave, les lois annuelles de finances r^glent des 
matieres qui n'ont rien de financier. 

Ainsi, la loi de finances du 13 avril 1900 (art. 24) reduit a 2 mois le 
delai des recours au Conseil d'Etat — La loi de finances du 25 fevrier 
1901 a modifie la composition des cours d'assises (art. 38, etc.). — La 
loi de finances du 17 avril t906 contient des dispositions sur la forme du 
recours pour exces de pouvoir (art. 4), sur les traitements des fonctioir- 
naires (art. 31), sur la hierarchic du personnel de la surveillance des 
peches lart. 33), sur le recrutement de la magistrature (art. 38). sur 
I'assistance medicate gratuite (art. 39), sur I'avancement des officiers 
(art. 41)', sur la substitution de la Cour de cassation aux conseils et tri- 
bunaux de revision (art. i'p), sur fassistance judiciaire (art. 59), etc., etc. 

— La loi de finances du 30 Janvier 1907 (art. 3) edicte une serie de modi- 
fications a la loi de 1867 sur les societes commerciales, etc., etc. La 
loi de finances du 8 avril 1910 modifie I'organisation du Conseil d'Etat 
au contentieux (art. 96 et s.^ cree un office national de tourisme (art. 123), 
modifie le regime juridique des cours d'eau navigables et flottables (art. 
128^ etc , etc. 

Aujourd'hui, les lois annuelles de finances — sans compter les 
lois annuelles des contributions directes — contiennent plus de cent 
articles, quelquefois beaucoup plus (loi de finances du 8 avril 1910, 
153 articles, sans compter les 20 articles de la loi du 19 juillet 1909 
sur les contributions directes) : les trois quarts de ces dispositions 
n'ont pas leur place reguliere dans la loi de finances. 

II y a pis ; les adjonctions sont pratiquees, meme pour les lois de 
douzi^mes provisoires. c'est-a-dire pour des lois autorisant la percep- 
tion des impots et le paiement des depenses pour un ou plusieurs 
mois. 

Exemples : loi du 30 decembre 1900, art. 4 (suppression de la retenue 
de 3 0/0 sur la solde du personnel non officier de la marine), etc. ; loi du 
26 decembre 1901 (art. 4 et6s etc. ; loi du 24 decembre 1910, art. 5 rela- 
tif aux distributeurs de jetons de consommation. 

II est impossible de pousser plus loin I'incorrection. — La respon- 
sabilite de cette methode defectueuse incombe au Gouvernement 
aussi bien qu'auK membres des Chambres. — Elle pese surtout sur 
les deputes qui usent de I'adjonction budgetaire comme moyen de 
forcer la main au Senat n 



li 



LES ADJO.NCTIONS BUDGETAIRES : FRANCE, ANGLETERRE 61 



II y a la un mal qui exigerait un remade energique. D'ailleurs, 
uelque incorrect que soit le procede, la legalite constitutionnelle 
sadjonctions ne semble pas contestable : rien dans la Constitution 
' ni dans les lois ne s'y oppose. — Pour y mettre fin, il faudrait soit 
notexte de loi prohibant formellement les adjonctions budgetaires, 
oil un texte du r^glement des Chambres prescrivant que la ques- 
tion prealable sera opposee aux amendements etrangers au budget. 

On a propose en 1900 (proposition Berthelol) d'inserer dans la loi de 

(inances un article ainsi conru : « Le budget prevoit et autorise, pour 

rexercice auquel il se rapporte : les depenses publiques dans les limites 

resultant des lols anterieures; les recettes destinees a y faire face ; et les 

I d ivers movens de -services. .. » La proposition n'a pas ete adoptee. — Le 

[^■B decembre 1905, un depute, M. Ch. Chabert. a fait voter par la Cham- 

^^ve la resolution suivante : « La Chambre invite M. le Ministre des finances 

^^■etudier un projet de loi portant que desormais la loi de finances ne 

^^Burra comprendre que des articles ajant trait a la perception ou au 

^^Kndement des impots k I'exclusion de toutes autres questions ». Cette 

^^Kotion n'a ete suivie d'aucun effet pratique. 

^K II faut le reconnaitre, en I'etat actuel de fopinion parlementaire, 

I^Wn'y a pas la moindre chance qu'une modification, sous une forme 

quelconque, soit adoptee. La majoritey verrait uneatteinte au droit 

d'initiative reconnu par les lois constitutionnelles auxmembres des 

assemblees legislatives. 

En Angleterre (1), les adjonctions budgetaires {tacks) ne sont pas 
inconnues. Les Communes s'en servirent longtemps pour contraindre les 
Lords a accepter certaines mesures financAeres. Constatons d'abord que 
dans les budgets de depenses {Appropriation Acts), les Communes n'ont 
jamais insere que les dispositions relatives k la repartition des credits 
et les autorisations pour faccomplissement des services financiers de 
I'annee. Le tacking n'a ete employe qu'a foccasion de la loi annuelle 
relative aux recettes (F2/i«nce Act). Depuis 1861, le tacking financier (^si 
la regie : un bill unique contient toutes les propositions iiscales dU Gou- 
vernement, non seulement lautorisation de continuer la perce)>tion des 
impots temporaires, mais aussi la creation, le remaniement ou la sup- 
pression d'impdts permanents ou annuels. — Le but de cette metbode 
a ete, en 1861, de reduire a neant les pouvoirs financiers des Lords. 
Ceux-cij contraints d'acccpter ou de rejeter le Finance Act, se trouve- 
renl prives du pouvoir, — qui leur appartenait avant 1860, — d'autori- 
ser la continuation des impots annuels existants, el de faire echouer 
tout ou partie des modifications financieres votees par les Communes, 
en rejetanl les bills distincts qui les contenaient (2). 

(1) G. Jeze, Traite de Science des Finances, Le Budyet, p. 175 et s. 

(2) En decembre 1909, le Gouvernement a refuse categoriquementdc scin 
^Qr\Q Finance Bill {'2. ([dcQmhvQ 1909, declaration deMr.Asquith aux Communes 
(Jeze, Le Budget, p. 501 note 4). Toutefois, en 1910-11, il y a eu denx Finance 
Bills C est la un precedent tres remarquable, apres les declarations faites par 
Mr. Asquilh le 2 decembre 1909. II s'explique par la certitude qu'avaienl les 
liberaux de supprimer le veto financier des Lords. 



62 LE BUD&ET A'U POI^iT DK VL'E POLinQUE 

Miiis II aviiil toujours 616 adinis ([iic Ic Fiit<utce Ad nc Uc^wiit pas con- 
tenir de disposi lions, n'ajanl pas un caraclt're (inancier. (^<3tle pi^ohibition 
du tackinfi iion financier a pris iine importance capilaie lorsque, en 1911, 
Je Parliampnt Art a aboli ie veto financier des Lords (1). 

Dans les Etats-Unis de UAmerique du Nord (2 , les adjonctions budge- 
taires portent Ic nom de riders (cavaliers). — Dans le goavernenient 
federal, les riders sont bien connus. Parlois, on les a inseres \k parc(^ 
que le Gongros n'avait pas le temps de les Taire adopter par la i)rocedure 
ordinaire. — Les riders ont ete employes aiissi comme instruments de 
lutte politique entre les deux Ghambres. Parfois, la Gliambre des 
representanls a essaye, au moyen de riders epingles aux bills de credits, 
de forcer la main au Senat. Gelte tentative n'a pas reussi. Le Senat a 
montre de la fermete ; la Ghambre a du ceder el consentir a la disjonc- 
tion, Le Senat, lui aussi, a essaye, par la; pratique des riders^ de forcer 
la main a la Ghambre des representanls. G'est meme le Senat quij le 
premier, fit Fexperience des riders. Aujourd'hui, le cas est assez rare. — 
Enfin et surloul, les deux Ghambres du Gongres — Ghambre des repre- 
sentants et Senat — ont use du procede des riders contre le President 
des Etats-Unis. 

Aujourd'hui, il existe, au Senat et a la Ghambre des representants, 
un reglement qui prohibe Tinsertion, dans les bills d'appropriation, de 
dispositions ayant un but etranger aux credits. Mais on atfirme que ces 
reglements ne sont pas appliques. — 11 y a quelques annees, le Presi- 
dent des Etats-Unis exprimaii au Gongres son desir qu'il fut apporte a 
la Gonstitution 'federate un amendement lui permettant de frapper de 
veto certaines dispositions d'un bill d'appropriation, sans etre oblige de 
le rejeter en entier. Gette reforme permettrait au President de mettre fin 
a la pratique des riders. 

Un grand nombre de constitutions d'Etats particiiliers alletnands (3) 
ont proscrit les adjonctions etrangeres au budget, en vue de proteger la 
Ghambre haute contre les empieteinents de la Ghambre populaire: Saxe, 
Wiirttemberg^ Bade. Mais cela n'empeche pas I'insertion dans le budget 
de dispositions permanehtes, pourvu qu'elles soient d'ordre financier. — 
En Prusse et dans VEmpire allemand^ il n'existe pas de disposition 
constitutionnelle expresse ; neanmoins, la pratique des adjonctions^ 
{Bepackung) n'a pas reussi a s'etablir; onn'admet pas ce moyen de pres- 
sion sur le Gouvernement ou sur la Ghambre des Seigneurs ou sur le 
Bundesrat. 



(i) V. infra, les Attributions financii res de la Chcmbre des Lords: Jeze, 
Le Budget, p. 561. 

(2) Jezk, Traite de Science des Finances, Le Budget, p. 180 et s. 

(3) Jeze, Le Budgtt, p. i84 et s. 



DEIX1I:ME I > ARTIE 



ATTRIBUTIONS RESPEGTIVES DU GOUVERNEMENT ET DES CHAMBRES 
, EN MATIERE FINANGIERE 



On peut distinguer deux phases dans I'elaboration des mesures 
flnancieres : 

I*' II faut d'abord preparer les projets financiers; par exemple, 
pour le budget, il faut dresser les tableaux contenant I'enumeration, 
revaluation des depenses etdesrecettes, et trouverles combinaisons 
qui assurent leur equilibre. 

2° 11 faut arreter definitivement ces mesures, les tableaux budge- 
taires, apres les avoir verifies et discutes publiquement. 

Dans tous les Etats civilises modernes, le Gouvernement et les 
Assemblees legislatives precedent a I'accomplissement de cette 
double besogne. Mais le degre et les formes de leur collaboration ne 
sontpas les memes partout. II convient d'etudier : 

1^ Les attributions respectives du Gouvernement et des Chambres 
dans la preparation des mesures financieres, en particulier, des pre- 
visions, des evaluations et de I'equilibre budgetaires ; en termes 
generaux, V initiative en matiere financier e. 

2o Les attributions respectives du Gouvernement et des Chambres 
dans la fixation des mesures flnancieres, tant en ce qui concerne les 
depenses que les recettes publiques. 



CIIAPITRE PREMIKR 

DE l'iNITIATIVE EN MATIEUE FINANCIEKE : PR!:PARVTIOX DES 
PREVISIONS, DES EVALUATIONS ET DE l'sQUILIBDE BUDGETAIUE 



L'initiatiye, en general, est un pouvoir considerable. En matiera 
tinanciere et plus particulieremeut en ce qui concerne le budget, son 
importance est plus grande encore : le budget forme un tout qui doit 
ctre arrete a epoque fixe. En temps normal, Tautorite qui prepare 
le budget a ordinairement le role preponderant. L'autorite qui con- 
tr61ele projet et le fixe n'a qu'un role secondaire : elle ne peut guore, 
quel que soit son desir, bouleverser le plan financier qui lui est pre- 
sente ; elle ne peut que le retoucher dans les parties non essen- 
tielles. 

L'initiative constitue done une prerogative importante. A qiii con- 
vient-il de I'attribuer ? 

En matiere legislative, la solution generalement adoptee est qU3 
l'initiative doit appartenir simultanement et concurremment au 
<iouvernement et aux membres des Assemblees. Le Gouvernement 
est le mieux place pour connaftre les besoins du pays ; mais il peut 
les meconnaitre volontairement et negliger de proposer les mesures 
pour y satisfaire ; l'initiative parlementaire vient parer a ce danger. 
Faut-il admettre les m^mes- solutions en matiere budgetaire et finan- 
ci^re ? 

1. — En matiere budgetaire et, d'une maniere plus generale, pour 
les questions financieres, il semble que non seulement l'initiative 
doive appartenir au Gouvernement, mais encore que cette initia- 
tive doive s'exercer a I'exclusion de celle des membres des Assem- 
blees. 

S'agit-il d'une loi entrainantuncdepense, etablissant oumodifiant 
un impot, les consequences financieres en peuventetreextr^mement 
graves ; le Gouvernement, par ses nombreux agents, est seul a 



PREPARATION DES MESURES FINANCIERES 



65 



i^me de determiner exactement le contre-coup probable de la 
'eforine ; ce calcul, aucun membre des Assemblees n'est capable de 
le faire. La chose est encore plus manifeste lorsqu'il s'agit du bud- 
jet proprement dit. 

De plus, c'estuneverite d'experience que les Assemblees, surtout 
lans les Ktats democratiques, sont gaspilleusesdes deniers publics ; 

felles se laissent facilement impressionner par des raisons d'huma- 
iltarisme ; elles cedent aussi au besoin de reclame electorale. II faut 
in frein acegaspillage, sinon les Chambres ruineront le pays. Dans 

fes Gouvernements parlementaires, comme dans les Gouvernements 
representatifs non parlementaires, ce frein se trouve dans la res- 
)onsabilite du Cabinet, de I'Executif. 11 faut donner I'initiative a 
me autorite responsable et ecarter celle d'une collectivite irrespon- 
jable. 

A cesconsiderations pratiques, on ajoute souvent des arguments de prin- 
iipe. 11 ne faut pas I'oublier, disent certains : au point de vue juridique, 
le budget n"est pas un acte legislatif ; c'est un acte administratif ; a ce 
litre, il rentre dans les attributions normales du Gouvernement. Le biid- 
fetcontient tout un systeme de gouvernement, puisque toutes les mesures 
jxigent de I'argent. (^onfier aux Assemblees la mission de preparer le 
mdget. c'est transporter Tadministration et le gouvernement dans les 
Ihambres. C'est violer le principe de la separation des pouvoirs — L'ar- 
jument a la meme valeur que le principe rigide de la separation des 
)Ouvoirs. C'est dire qu'il n'en a guere. La separation des pouvoirs n'est 
[ue la generalisation a outrance d'une recette de politique pratique, k 
savoir qu'il n'est pas bon de donner trop de pouvoirs a un meme individu- 
m a un meme groupe d'individus. Ce principe ne resout aucune question 
leterminee. 

Ainsi,leprobleme se resume dans les termes suivants : Les Assem- 
ileessontgaspilleuses, incompetentes et irresponsables. Le Gouver- 
iement est bien plac6 pour prevoir, evaluer les depenses et les 
:ecettes de I'Etat, assurer Tequilibre ; il est directement responsable. 
La solution en decoule : linitiative doit ^tre reservee au Gouver- 
lement. Et il convient de reserver au Gouvernement non seuiement 
la preparation du budget proprement dit, mais encore I'initiative de 
Routes les loisinteressant directement les finances publiques : recettes 
m depenses. La mission des membres des Chambres est nonde pro- 
)oser, mais de contr61er. 

S'il est vrai que la preparation des mesures financi^res et du bud- 
jet soit la foRction normale du Gouvernement, c'est-^-dire des 

linistres, quelle est la part qui doit revenir a chacun? — Gonside- 

►ns le budget. Ghaque ministre est le mieux plac^ pour dresser le 
tableau evaluatif des depenses de son departement pour I'annee a 
renir. II semble preferable aussi qu'un seul ministre ait la mission 
le preparer le tableau evaluatif de toutes les recettes. En outre, il 
J6ze 5 



66 PREPARATION DES MESURES FINANCIERES 

paratt utile qu'un seul etmeme ministre centralise tous ces tableaux 
et assure Tequilibre budgetaire. II convient enfin qu'iin ministry 
soit charg6 de defendre vigoureusement devantles Chambres Tequi- 
libre budgetaire, de fournir oralemmt toutes les explications neces- 
saires, de dissiper les doutes, de convaincre les hesitants. En un 
mot, il fautun Ministre de CEquilihre bndqetaire Cette mission revieni 
au ministre charge des recettes. Le budget n'est pas seulement un 
tableau evaluatif ; c'est un tableau comparatif des depenses et des 
recettes. Le soin de proportionner les recettes aux depenses et de 
preparer I'equilibre convient au mini<tre den recettes. — Ces argu- 
ments ont une port6e gen^rale en matiere financiere. 

II decoule de ces constatations que lf^ ministre charge de centra- 
liser les tableaux de depenses, de drpsspr le tableau -des recettes et 
de preparer F^quilibre, doit avoir un c^i^tain pouvoir de contr61e sur 
les autres ministres en toutes mati^res financieres. A mon avis, ce 
doit etre essentiellement le pouvoir de formuler des observations et 
I'obligation impos6e aux autres ministres, pour tout projet entrai- 
nant des depenses, d'obtenir le contre-seing du ministre de I'equi- 
libre. — Cela suffit. Dans le systeme du gouvernement parlemen- 
taire, en effet, le r61e decisif en matiere financiere ne peut pas appar- 
tenir a un ministre ; il revient au Cabinet. Les finances sont una 
chose capitate pour le Gou/ernement; elles engagent la responsa- 
bilite solidaire des ministres ; il est done naturel que les questions 
budg^taires ou financieres qui mettent en jeu cette responsabilite 
soient port^es devant le Cabinet et r^gI6es par lui avant que le Parle- 
ment en soitsaisi. Dans les Gouvernements non parlementaires, c'est 
au chef de TEtat que revient naturellement ce role d'arbitre supreme. 
— Dans tous les cas, on le voit, il suffit que le ministre de I'equi- 
libre ait un moyen pratique et constitutionnel d'attirer I'attention 
du Cabinet ou du chef de I'Etat sur les propositions financieres des 
autres ministres. 

II. — La pratique n'est pas uniforme. On rencontre trois grands 
syst^mes : 

i^ Systeme de Tinitiative gouvernementale principale, sinon 
exclusive : Angleterre ; 

2o Systeme mixte del'initiative gouvernementale et de Tinitiative 
parlementaire concurrentes : pratique fran(^.aise et continentale ; 

30 Systeme de Tinitiative parlementaire exclusive : Etats-Unis de 
J'Am^rique du Nord. 

ler systeme. — V Angleterre (1) a imagine le systeme de initiative 

<1) Jeze, Trait e, Le Budget ^ p. 193 et s. 



Il'iNITIATIVE FINANClfeRE EN ANGLETERRE 67 

luvernementale. Tel qu"il fonctionne dans ce pays, on peut le resumer 
tns les deux propositions suivantes : 
i^ Toiites mesures ayant pour consequence une depense ou une aug- 
entation de charge sur le peuple doivent ernaner du Gouvernement ou 
avoir son appui. 
^ 2° La Tresorerie centralise les propositions de depenses ; elle a le 
nouvoir de controler les demandes de credits formulees par les autres 
deparlements ministeriels; au cas de conflit, le dernier mot appartient 
au Cabinet. — La Tresorerie s'occupeseule des recettes. 

La Tresorerie est le rouage capital dans la preparation du budget 
anglais ; elle est, depuis 1612, « en commission » ; en d'autres termes, 
les agents investis de cette fonction sont organises collegialement. 

Le Treasur// Board se compose essentiellement du First Lord of the 
Treas urty [Preimei' Lord de la Tresorerie), — titre pris ordinairement 
par le Premier Ministre, — du Chancellor of the Exchequer (Chancelier 
de I'Ecbiquier), d'un nombre variable de Junior Lords of the Treasurij 
(ordinairement au nombre de trois). Le Treasury Board ne se reunit 
aujourd'bui que dans des circonstances exceptionnelles. Depuis 1856, il 
n'y a pas eu de reunions ; la responsabilite des afTaires se repartit entre 
des fonctionnaires agissant sous le controle g(';neral du Chancelier de 
TEchiquier, C'est le Chancelier de I'Ecbiquier qui est aujourd'bui le veri- 
table ministre des Finances. Son importance S'est accrue dans la mesure 
meme ou celle du Treasury Board a diminue. En realite, le Chancelier 
de I'Echiquier est actuellement « un ministre des Finances assiste d'un 
Board dont le Premier ministre ou le leader de la Chambre des Com- 
munes est le principal membre ». 

Tel est le systeme anglais. Incontestablement, il assure a la prepara- 
tion du budget et a la gestion financiere une unite de direction remar- 
quable, extremement favorable k I'equilibre budgetaire. Etant donnee 
I'intervention constante du Gouvernement dans la discussion des mesu- 
res iinancieres et la discretion avec laquelle la Chambre des Communes 
touche aux propositions Iinancieres du Gouvernement, on peut affirmer 
que la responsabilite de la politique financiere repose tout enti^re sur le 
Chancelier de I'Ecbiquier. En fait, les Chanceliers de I'Ecbiquier ont une 
haute conscience de leur responsabilite. lis opposent un obstacle serieux 
au gaspillage des deniers publics. — Mais il ne faut pas se faire 
illusion. Le Chancelier de I'Ecbiquier est le chef d'un parti politique qui 
doit tenir compte des aspirations de ses partisans ; il lui est impossible 
d'enrayer completementlemouvement qui pousse, .dans tous les pays, les 
majorites parlementaires k exiger de nouveaux services et de nouvelles 
depenses. — Neanmoins, il rend des services incontestables. D'abord, 
gr^ce a ses Chanceliers de I'Ecbiquier, I'Angleterre a des traditions fman- 
cieres ; il y a un certain esprit d'unite. Surtout, on obtient I'equilibre 
budgetaire : le Chancelier de I'Ecbiquier merite le titre de ministre de 
I'Equilibre. 

2^ systeme. — Le systeme mixte de Vinitialive youvernementale et de 
Vinitiative parlemeniaire est pratique par la France. — II est le r^sultat 
^ d'une confusion absolue entre les matieres budgetaires ou financie- 
res et les questions legislatives non financieres. On n'a pas fait, en 
Prance, I'analyse juridique qui permet de distinguer le budget des- 
lois proprement dites. Le budget, par cela seul qu'il est vot6 par le& 



68 PREPARATION DES MESURES FINANCIMES 

Chambres,aeteconsidere commeune loiet traitecommetel. — D'au- 
tre part, la defiance traditionnelle qui, depuis la Revolution de 1789. 
pese sur I'Executif a fait meconnaitre les avantages pratiques qu'il 
y a a etablir, pour I'initiative budgetaire, une regie autre que celle 
adoptee pour les matiSres legislatives proprement dites. Par voie 
de consequence, on n*a pas fait de distinction, a cet 6gard, parmi les 
lois proprement dites, suivant qu'elles avaient ou nori un caractere 
financier. — Des lors, initiative des mesures financieres n'esi pas 
reservee au Gouvernement. — Toutefois, T unite de vues et la res- 
ponsabilitedans les questions financieres et budgetaires, necessaires 
pour obtenir Tequilibre, sont principalement assurees par le minis- 
tre des Finances et par le Cabinet ; ce dernier a, en Franco, ro»Time 
dans tons les gouvernements parlementaires, le dernier mot en cas 
de conflit entre le ministre des Finances et I'un de ses collegues. 
De plus, devant les Ghambres, les' ministres interviennent person- 
nellement et d'une maniere constante dans les discussions finan- 
cieres. — Enfin, dans chaque Gbambre une commission unique 
pr^te son concours au ministre des Finances pour la defense de 
I'equilibre budgetaire. 

Telle est la physionomie generate du systeme frangais. II convient 
d'en developper les traits caracteristiques avec quelque detail. 

1°. — Le ministre des Finances et le Cabinet d'une part, les Commis- 
sions du budget et des finances d'autre part, assurent I'unite de vaes en 
maliere financiere et I'equilibre budgetaire. — La necessite d'un organe 
specialement charge de veiller a I'equilibre budgetaire est roeonnue 
en France depuis la Restauration. Deux points sont aujourd'hui 
incontestes : 1° Un ministre doit centraliser toutes les propo^sitions 
de depenses et preparer les mesures de recettes pour y faire face et 
assurer I'equilibre budgetaire : ce ministre, c'est le ministre des 
Finances. — 2^ Dans chaque Gbambre, une seule commission doit exa- 
miner les propositions budgetaires et veiller a I'equilibre : c'est la 
Commission du budget de la Gbambre des deputes, et la Commission 

des finances du Senat. 
. , i.. ' 
Pendant la periode revolutionnaire, au contraire, on evita systemati- 
quement de confier a un ministre I'equilibre financier ; on prefera donner 
cette mission aux assemblees. Des comites furent done charges d'assurer 
I'equilibre. A vrai dire, dans ces epoques troublees, il n'y eut pas de ges- 
tion financiere reguliere. ^ Sous le Directoire, on affirma la necessite 
d'un organe unique pourrlf^ preparation du budget des depenses (Consti:-; 
tution de I'an III, article 162 et loi du 22 thermidor an V) : le Directoire 
executif en flit charge. — Apartirde Fan VIII (Co?i.sM/a/), les budgets furent 
prepares dahs le Gonseil d'Etat. — Des les debuts de \?i Restauration, le 
ministry des Finances est definitiyement reconnu ministre de I'Equilibre. 
— Cette tradition s'est maintenue spus la Monarchie c(,^Juillet, avec ua 




l'lNITIATIVE FINANCIERE en FRANCE 69 

lorreciir qii'implitjueni les regies du Gouvernement parlemcntaire : en 
(■as de dcsaccord entrele ministre des Finances et ses collegues, le Cabi- 
net etail appele ^ dire le dernier mot. \u sein des Chambres, c'est aussi 
le minisire des Finances qui, sous la Reslauration et la Monarchic de 
Juillet, ful principalenjenl charge de defendre Fequilibre. — Sous le 
second Empire ce role de preparateur des mesures budgetaires et finan- 
cieres a e(e rempli par le Gonseil d'Etat assiste du ministre des Finances. 
Depuis 4871 {Troisihne Republiqiie), c'est le ministre des Finances qui, 
sous le controle du Cabinel et avec le concours des commissions du 
l)udget, est charge de I'equilibre. 

A I'heure actuelle, vbici comment les choses se passent. 

a) Au commenceraent de chaque annee, le ministre des Finances 
iresse a ses collegues une circulaire pour leur demander d'envoyer, 
ins le plus bref delai possible, leurs propositions de defenses. 

b) Le ministre des Finances fait dresser par ses bureaux le budget 
}s depenses de son departement, en sorte qu'il reunit entre ses 
jains toutes les propositions de depenses. Les bureaux du ministere 
;s FinaQces redigent aussi un etat complet de receUes de I'Etat. 

centralisation de tons ces tat)leaux de depenses et de recettes est 
)eree au Ministere des Finances par la Direction de la complabilite 
dique (bureau central et du budget). On a le budget brui. 
le) II reste a etablir I'equilibre. C'est ici qu'interviennent le niinis- 

des Finances et, au besoin, le Cabinet. Ce travail acheve, la pr6- 
iration administrative est terminee. On a le budget net. 

d) II est presente au Parlement, au nom du President de la Repu- 
blique, par le ministre des Finances ; il est precede d'un expose des 
motifs redige par le ministre des finances, dans lequel est indiquee 
la situation financiere du pays et sont expliquees les propositions 
budgetaires du Gouvernement. 

En somme, quoi qu'on en ait dit, il existe en France, au profit du 
ministre des Finances, un certain pouvoir de controle sur ses colle- 
gues. Mais, comme dans tout gouvernement parlemcntaire, le minis- 
tre des Finances, en France, n'est qu'un conseiller financier. Le 
veritable ministre de I'Equilibre, qui a les pouvoirs necessaires pour 
mettre les depenses et les recettes au meme niveau, c'est le Cabinet. 

e) Dans chaque Chambre (Chambre des deputes, Senat), les minis- 
tres interesses et, en particulier, le ministre des finances, intervien- 
nent au cours de la discussion pour defendre leurs propositions et 
fequilibre financier. De plus, une commission unique {Commission 
du budget, Commission des finances) est saisie de toutes les proposi- 
tions ou amendements touchant au budget. Son president et son 
rapporteur general interviennent constamment avec le ministre des 
Finances pour defendre fequilibre budgetaire (I)« 

(i; V. infra. 



10 PREPARATIOx^ DES MESURES FINANCIERES 

2" En France, f initiative parlementaire s'exerce en matiere jinanciere . 
— La pratique frangaise a beaucoup varie,' a cet 6gard, depuis 
1789 (1). Sauf la periode de 1789 a I'an VIII, on a applique aux 
matieres financieres les regies suivies en matiere legislative finan- 
ciere. 

On peut disiinguer quatre periodes : 

Ire Periode. — i^ous la periode revolutionnai7^e, les auteurs de la Con- 
stitution de 4791, cedant h la veritable haine qu'ils nourrissaient contre 
rExecutif, avaient ecarte rinitiative du Gouvernement et reserve aux 
Assemblees les malieres financieres (Art. ler, litre HI, chap, iii, sect. I. 
Cfr. aussi art. ier. titre V ; Constitution de 4793. art. 53, 54 et 55; Con- 
stitution de Tan III (art. 76, 462, 302 et 303). 

2e Periode. — Initiative exclusive du Gouvernement. — Avec le Con- 
.s-ulat et la Constitution de Tan VIII, Tinitiative des budgets ou des lois 
financieres, comme des lois ordinaires, revient k TExecutif (art. 25, 44, 5i). 
Le Tribunat ni le Corps legisiatif n'ont le droit d'amendement (art. 29, 34). 

3" Periode. — Si/steme mixte — La Charte de 1814 reservait au roi 
rinitiative legislative et, par suite, financiere ; elle reconnaissait le droit 
d'amendement des Assemblees, mais elle le renfermait dans des limites 
Ires etroites (art 46 et 46). Dans la pratique, la limitation constitution- 
nelle ne tarda a devenir lettre morle. Toutel'ois, le droit d'iniliative par- 
lementaire ne tut jamais admis sans discussion et sans resistance ; en 
pratique, il en tut fait un usage tres modere. — Sous le Gouverne?nent 
de Juillet, la Charte de 1830 (art 4.o) reconnaissait aux deputes rini- 
tiative legislative et le libre exercice du droit d'amendement. Neanmoins, 
la tradition fut conservee que le projet de budget doit etre prepare et 
presente par le gouvernement ; bien plus, le droit d'amendement en 
matiere budgetaire ne fut pas pratique sans contestation. Les proposi- 
tions de relevement de credits, emanant des membres des Assemblees, 
furent toujours tres vivement combattues, rarement accueillies par la 
Chambre des deputes ; enfin elles ne porlerent jamais que sur des sommes 
minimes. — Sous la deuxieme Republique, les membres de I'Assemblee 
Constituante et de la Legislative exercerent largement le droit d'initia- 
tive reconnu par la Constitution : ils abuserent meme des relevements de 
credits. 

Troisieme periode - Initiative gouvernementale. — Sous le second 
Empire, la Constitution de 4852 (art. 50) reserve rinitiative au Chef de 
I'Etat, aussi bien en matiere financiere qu'en matiere legislative ordi- 
naire. Le droit d'amendement des deputes est strictement limite (art. 40). 
Ce systeme resta en vigueur jusque dans les dernieres annees du second 
Empire. Le droit d'initiative ne fut reconnu au Corps legisiatif que par 
le Senatus-Consulte du 8 septembre 4869. Quant au droit d'amende- 
ment, le sjsteme primitif fut successivement attenue parte Senatus-Con- 
sulte du 48 juillet 4866 (art, 3) et par celui du 8 septembre 4869 (art. 8) . 
Dans la pratique, le Corps legisiatif usa tres pen de son droit d'amende- 
ment en matiere financiere. II se borna, le plus souvent, k enregistrer 
purement etsimplementles projets du Gouvernement. 

4e Periode. — Systeme mixte. — Pendant toute la duree de VAssem-- 



(1) Pour un historique d6taille, Jeze, Traite, Le Budget, p. 212 et s. 



I 



l'iNITIATIVE FINANCIERE en FRANCE 71 



lee nationale, le droit d'amendement des deputes s'exer^a largement 
pour le budget ainsi que pour les autres matieres financieres. On lit d'ail- 
Jeurs des objections a cette pratique. 

Les lois constitutionnelles de 1875, suivant la tradition, n'ont pas 
fait de ditl'erence entre les matieres budgetaires ou financieres et les 
lois non financieres. Pour les unes et les autres, le droit d'initiative 
parlementaire existe, ainsi que le libre droit d'amendement (1). En 
fait, dans la pratique, ces deux droits ont ete exerces non pas avec la 
moderation que Ton peut constater sous la Ilestauration et la Monar- 
riiie de Juillet, mais avec une grande imprudence. Nombreuses 
sont les propositions de loi dues a Tinitiative parlementaire et dont 
es consequences financieres sont tr^s graves pour les finances du 
ays : propositions de loisurles pensions de retraites ouvrieres, etc. 
En ce qui concerne le budget, I'initiative parlementaire se mani- 
ste a deux moments : T EUe s'exerce d'abord lors de T'examen, 
ar la Commission du budget dela Chambre des deputes, du projet 
e budget presente par le Gouvernement. Sans doute, c'est le Gou- 
ernement qui prepare et presente le projet de budget Mais ce 
rojetest sou vent remanie par la Commission du budget de la Cham- 
re des deputes. — 2*^ Elle s'exerce ensuiteau cours de la discussion 
ublique du budget. Chacun des membres du Parlement a le droit 
e faire de nouvelles propositions tant en matiere de recettes que 
e depenses. — Toutefois, depuis 1900, il y a une regie de proce- 
ure qui tend a restreindre Tinitiative parlementaire et dont voici 
'histoire. 
Les deputes usent surtout de leur droit d'initiative pour demander 
es augmentations de depenses (Elevation des traitements du per- 
onnel, travaux publics) et des degr^vements d'impots. moins. dans 
'interet de I'Etat que dans I'inter^t de leur circonscription electo- 
ale. Cette initiative est particulierement a craindre a la veilledes 
lections gen^rales. II y a la, quoi qu'on en ait dit, Tune des raisons 
e I'augmentation des depenses publiques en France (2). Etant 
onne cet abus, on a cherche un remede (3). 

Ennovembre 1881, Gambetta, dans son projet de revision constitution- 

lelle, demandait k la Chambre de renoncer a Tinitiative parlementaire 

[€n matiere d'ouverture de credits, Cette proposition, soumise au Lonseil 

les minislres, y fut si viveraent attaquee qu'il la retira. — Une autre 



(1) Sous reserve du droit de priorite qui appartient aux deputes en matiere 
inanciere. Four I'interpretation de cette prerogative, v. infra. 

(2) Voir des statistiques dans Jeze, Traite de Sc. des fin., Le Budqet, 
|.p. 221. I y > 

(3) Pour les projets de reforme, Jeze, Traite de Sc. des fin., Le Budqet„ 
. 221 et s. / y . 



72 PREPARATION DES MESURES FLNANCIERES 

tentative a ete faite par les commissions do budget. Celles-ci, k diverses 
reprises, ont repousse des propositions de relevement de credits ou de 
<lepenses nouvelles, pour le seul moiif qu'elles n'etaient pas recomman- 
dees par le Gouvernement. Cette pratique est excellente, mais elle a parii 
insuftisante, car elle laisse subsister rinitialive illimitee en seance publi- 
(jue, — la plus dangereuse. — En 4895, M; J. Reinach et en 1896, M. Bou- 
denoot proposerent ci la Chambre des deputes de renoncer a son droit 
d'initiative. A cette occasion, on a dit que la limitation de Tinitialive vio- 
lerait la Constitution ; celle-ci consacre I'initiative des deputes sans limite ; 
une loi ordinaire ne pent pas la restreindre. Mais on a repondu avec rai- 
son que I'initiative n'exclut pas la reglementation. — En 4898, une vive 
campagne iut engagee dans le pays pour imposer aux deputes une 
reiorme ; le gaspillage financier de la Chambre des deputes, dont les pou- 
voirs expiraient en mai 4898, servirentde plate-forme. — Tous ces efTorts 
n'ont pas ete fails en pure perle. 

En 1900, la Chambre des deputes a reglemente elle-meme le pou- 
voird'initiative et d'amendement de ses membres en mattere budge- 
taire. Le 46 mars 1900, elle a adopte deux propositions, Tune de 
M. Rouvier, I'autre de M. Andre Berthelot, ainsi congues : « L'art. 51 
du reglement est complete par la disposition suivante : u En ce qui 
louche la loi du budget, aucun amendement ou article additionnel 
tendant a augmenter les depenses ne peut etre depose apres les trois 
seances qui suivent la distribution du rappt)rt dans lequel figure le 
chapitre vise ». — Article 51 bis : a Aucune proposition tendant 
soit a des augmentations de traitements, d'indemnites ou de pen- 
sions, soit a des creations de services, d'emplois, de pensions ou a 
leur extension en dehors des limites prevues par les lois en vigueur, 
ne peut etre faite sous forme d'amendement ou d'article additionnel 
au budget. » 

De la combinaison de ces deux resolutions, — qui n'ont rien de 
contradictoire, quoi que Ton en ait dit, — resultent les quatre regies 
suivantes (1). 

r Le pouvoir d'initiative des deputes est illimite en matiere de 
recettes, meme a I'occasion du budget. 

2" L'initiative est illimitee en matiere de depenses pourvu quelle ne 
soit pas exercee a roccasion du budget ou de la loi annuelle de finances. 
Les d6put6s peuvent, sans condition ni restriction, demander des aug- 
mentations de depenses, par voie de propositions de lois speciales. 

3" En ce qui concerne le budget et la loi annuelle de finances, en 
principe les deputes ont le droit de presenter des amendements, 
meme en vue de relever un credit budgetaire, a la condition de les 
deposer dans les trois seances qui suivent la distribution du rapport 
dans lequel figure le chapitre vise. 

(1) Cf. Jeze, Le Budget, p. 224 et s. 



I 



l'iNITIATIVE FINANCIERE ExN FRANCK 73^ 



4" Exceptionnellement, en ce qui concerne les augmentations de 
iraitemenfs, d'tndemnites, les deputes n'ont absolu merit pas le droit de 
les proposer sous forme d'amendement an budget ou d' article additionnel 
a la loi de finances : les amendements ne doivent pas ^.tre mis en dis- 
cussion. 

La barriere etablie en 1900 est-assez fragile. L'initiative des depu- 
tes n'est pas serieusement reduite : 1" Le reglement nouveau,emp^- 
che la presentation a ritnproviste, en cours de seance^ pendant la dis- 
cussion du budget, des demandes d'augmentation de d6penses. 
2" II oblige les deputes, pour certaines propositions entrainant des 
depenses, a ne pas les joindre au budget. — C'est tout, et ce n'est 
as assez. Aussi, certains deputes ont-ils propose de retoucher et de 
nforcer ces regies, puisqu'elles s'etaient montrees absolument 
suffisantes et impuissantes a alteindre le but que Ton avait vise (1). 
Malgre ses graves inconvenients, la pratique frangaise a un bon 
te ; c'est la preoccupation constante de mettre en harmonic les 
epenses et les recettes. L'unite relative dans la preparation, et la 
reoccupation de I'equilibre sont le correctif de l'initiative parle- 
entaire. 

Le svsteme mixte de l'initiative gouvernementale et de I'initiaiive par- 

imentaire conciirrentes se trouve dans un grand nombre de pays. Tou- 
tefois, dans les pays ou rautoritedu gouvernement estgrande, Tinitiative 
larlementaire n'existe guere que sur le papier. C'est le cas de la P7'usse 
it de V Empire allemand (2). — Dans les Etats ou Tautorite des Minisires. 
sst faible, l'initiative parlemenlaire s'exerce abusivement et produit de 

lauvais resultats : c'est le cas de Vltalie(d). — En d'aulres termes, dans 
lous les pays, les deputes n'exercent pas leur initiative de la meme 

laniere. Cela depend de la discipline des partis et du degre de preponde- 

mce politique du gouvernement. 

3e systems. — Systems de l'initiative parlementaire exclusive. — 
In le trouve pratique surtout aux Etats-Unis de UAmerique du Nord. 
^our un expose precis, il faudrait distinguer le Gouvernement national et 
;s Etats particuliers de I'Union (4). Neanmoins, les idees generates sont 
jnsiblement les memes. Aux Etats-Unis, la preparation des lois de 
lepenses (appropriation bills) et de recettes {Revenue bills) est conside- 
;e comme la preparation des autres lois des plus importantes lois dont 

corps legislatif ait a s'occuper ; or, comme la confection des lois est la 
►nction speciale de la legislature, on a unanimement reserve h la legis- 
iture la prerogative de preparer les lois de credits et des lois de recettes. 



(1) Voir dansla^eywe de science et de legislation financieres, 1904, II, p. lift 
,s. 1° I'analyse des propositions presentees par M Jules Roche, par M. Xavier 
iille et par M. Jean Codet ; 2" le rapport de M. Jean Godet (30 juin 1903) sup 

propositions. 

(2) Jezk, Traite de Sc des fin., Le budget, p. 233 et s. 

(3) Jezk, op. cit. Le budget, p. 229 et s, 

(4) JfiZE, op. cit., Le Budget, p. 237 et sq. 



"74 PREPARATION DES MESURES FINANCIERES 

De plus, aux Elats-Unis, en temps normal, les receltes ne font pasdefaiit 
au trdsor public ; dans le gouvernement national, le probleme qui, pen- 
dant longlemps, s'cst pose au Congres a 6ie de trouver les mojens non 
pas de combler le deficit, mais d'emplojer les excedents de recettes pro- 
cures par les tarifs de douanes. La necessite de I'equilibre financier ne 
s'etait done, pendant longtemps, pas montree aussi iraperieuse que dans 
les Etats europeens ; on n'avait pas eprouve le besoin d'ecouter les con- 
seils du fonctionnaire administratif charge des finances. Mais dans ces 
dernieres annees, la situation a change : le deficit a apparu. On a chercho 
des remedes. 

Tout d'abord, la pratique a imagine des mojens d'empecher initiative 
des membres du Congres de s'exercer d'une maniere trop desastreuse. 
1® Les comites des Chambres ont pris la haute main sur la preparation des 
projets de depenses ou de recettes. En 4909, le Chairman du Committee 
on Appropriations de la Chambre des representants a meme demande que 
tons les bills de credits fussent soumis au controle d'un seul Goniite et non 
plus prepares par un grand nombre de comites [k la Chambre 8, en 1911) 
sans rapports entre eux. Mais cette proposition n'a aucune chance d'etre 
adoptee pour le moment ( 1). — 2^ Les Speakers de la Chambre des represen- 
tants se sont efforces, dans ces dernieres annees, de jouer, dans une cer- 
taine mesure, le r61e de ministre de I'equilibre qui, dans les Etats euro- 
peens, appartieot au ministre des Finances. — 3° Une loi federale du 
4 mars 1909 a charge le President des Etats-Unis d'examiner les estimates 
annuels proposes par les departements executifs et qui servent au travail 
de preparation des Comites. Si les previsions die depenses excedent les 
recettes prevues,le Pr(5sident doit signaler au Congres les credits qui, a son 
avis, devraient etre reduits ; ou, s'il juge ces reductions dangereuses, il 
doit recommander au Congres le vote d'emprunts ou de tel impot nouveau 
pour couvrir le deficit (^). 

(1) Gpr. sur co point E.-L. Bogart, Chronique, dans la Revue de So. et 
de leg. fin., 1911, p. 100. 

(2) E. L Bogart, Chronique, dans la Revue de Sc. et de leg. fin., 1909, p. 598 
•et s.; 1911, p. 100. 



CHx\PlTRE II 



ATTRIBUTIONS RESPECTIVES DU GOUVERNEMENT ET DES CHAMBRES 

DANS LA FIXATION DES MESURES CONCERNANT 

LES RECETTES PUBLIQUES. 



La proposition des mesures financieres revient de preference au 

fouvernement. Par centre, on admet aujourd'hui que les Chambres 

[legislatives doivent decider sur les dispositions financieres : depenses, 

•ecettes. Dans certains pays, enfin, le chef de I'Executif a un pouvoir 

le veto en mati^re financiere. 

Laissons de cote le droit de veto, et occupons-nous exclusivement 
lu pouvoir de decision des Chambres. 

La n^cessite de Tintervention des Chambres pour qu'un projet tou- 
jhant aux finances publiques devienne executoire se justifie facile- 
^wient. La collaboration des Assemblees est pratiquement le meilleur 
fmoyen d'assurer le plus completement I'examen approfondi et la 
ipublicite des projets financiers. C'est I'argument capital. II n y a de 
^finances honn^tes et solides qu'avec de la discussion et de la publicite. 
La collaboration des Assemblees doit done ^tre tres active ; il semble 
\<]ue cette intervention doive ^tre admise jusqu'au point oii elle 
.risquerait, par son exageration m^me, d'entraver la marche des ser- 
|vices publics. 

II y a, en outre, des motifs particuliers qui legitiment I'interven- 
tion des Chambres quant aux recettes et quant aux depenses. 

Examinfons d'abord I'intervention des Chambres dans la. fixation 
les mesures concernant les r^ceiies publiques. 



76 FIXATION DES MESURES FINANCIERES (rECETTEs) 



Section II 



Principe et mesure de la participation des Chambres k la fixation des 
recettes publiques. 

Les principales sources de recettes publiques sont : les imp6ts, les 
taxes, les redevances, les emprunts, les revenus et produits du 
domaine etdes exploitations publiques. La collaboration des Assem- 
blies sinon a toutes les dispositions financieres de recettes, du uioins 
a la plupart d'entreelles,s'explique pardes vaisons d'ovdre juridiquej 
d'ordre economique^ etmeme, pour certaines, par des arguments de 
sentimentalite ^politique. 

I. Discussion theorique. 

A . — Uimpdt est essentiellement une mesure g^n^rale, imperson- 
nelle, obligatoire ; en d'autres termes, c'est une loi, au sens mate- 
riel et precis du mot. A ce titre seul, la competence des Assemblies 
legislatives est justifiee. — En meme temps, cette mesure generale 
est une atteinte a la propriete privee. Or, c'est un ^vmoApQ juridique 
fondamental de I'Etat moderne, que toute atteinte directe a la pro- 
prietedes citoyensnecessiteleconcours des representantsde la nation. 
L'.histoire montre qu'il y a la une des garanties les plus precieuses 
contre les exactions des agents administratifs. — Ge n'est pas tout ; 
un imp6t est une mesure qui, le plus souvent, aura, sur la vie eco- 
nomique du pays, une influence tr^s grande ; il pent modifier les 
conditions de la production, des ^changes. II semble indispensable 
qu'une mesure de cette gravite ne soit prise qu'apres avoir entendu 
tous les interets en cause. C'est la precisement ce que permet la pro- 
cedure legislative. — Enfm, politiquement parlant, les imp6ts seront 
plus facilement acceptes par le pays si, grace a la discussion publi- 
que dans les Chambres, les contribuables ont pu en comprendre la 
necessity, les avantages, s'ils ont I'impression qu'en somme ils ne 
paient que des imp6ts qu'ils ont consentis par leurs representants 
et que ceux-ci ont ajustes le mieux possible aux habitudes et aux 
besoinsdu pays. 

II semble aussi que le role des Chambres ne doive pas se borner a 
donner I'autorisation generale, imprecise, de lever un impot ; cette 
intervention ne servirait guere a atteindre les buts que Ton se pro- 
pose ; elle doit consister a determiner tous les elements essentiels de 
Fimposition, a savoir la matiere imposable, la, guotite de T impot, \sidure'e 
de rimpot, le mode de recouvrement . 



I 



FIXATION DES RECETTES I DISCUSSION THEORIQUE 77 



D'ailleurs, il est des cas ou la collaboration du Parlement aurait 
des inconvenients graves et generait Taction administrative; il fan- 
dra alors imaginer des combinaisons conciliant tons les inter^ts en 
presence. Ainsi, en cas d'extreme urgenre, lorsque Finteret public 
«xige la modification immediate d'un impot determine, on pourra deci- 
der que le Gouvernement prescrira provisoirement les dispositions 
necessaires, sauf ratification ulterieure des Ghambres. — De meme 
encore, il parait bien difficile de ne pas admettre une large partici- 
pation du Gouvernement ou des agents administralifs a fetablisse- 
ment ou a la modification des impots locaux. II y a des conditions 
particulieres dont I'appreciation ne pent etre bien faite que par les 
-elus des habitants, sous reserve d'un controle plus ou moins actif 

es Assemblees legislatives. 

Ces considerations s'appliquent avec une egale force aux recettes 
provenant des faxes, droits, redevances obUgatoires, que dans la plupart 
^es Etats civilises Ton trouve a cote de Vtmpot proprement dit. Tandis 

ue V impot {tax ou duty, Steuer ou Aufgabe, imposta, etc.) est per^.u 

n dehors de ioui service particidier rendu au contribuable, les taxes, 
■droits ou redevances obi iqatoires (fees on assessments, Gebilhren, Beitraege, 
iasse) sont pergus a loccasion d'un service public n'ayant pas un 
caractere commercial; a titre d'exemples, on pent citer les droits 

xiges a I'occasion d'une inscription hypothecaire, les droits d'examen 
•et de diplome, les droits de sceau pour une naturalisation ou la deli- 
vrance d'un passeport, une taxe de pavage, de balayage, etc. Le 
fait capital est que ces perceptions ont un caractere obliqatoire, force ; 
<^'est cet element de contrainte qui les rapproche de I'impot et les 
soumet au meme regime juridique. D'ailleurs, les taxes se differen- 
-cient de I'impot par fidee de service rendu ; par la elles se rappro- 
>chent des prix ou logers ; mais, en realite, une taxe n'est pas la remu- 
neration d'un service rendu ; c'est plu46t une perception a I'occasion 
<Iu fonctionnement d'un service public qu'une prestation pour payer 
le service : service de justice, d'instruction publique, de voirie, etc. 
Aussi le taux de la taxe n'est-il pas ordinairement calculi d'apr^^ 
la valeur du service rendu ; les produits de la taxe ne sont pas des- 
tines a faire fonctionner le service public et a en couvrir exactement 
les depenses(l). — L"intervention des Assemblees en matiere de 
taxes se justifie par les memes raisons juridiques, economiques et poli- 
iiqiies qui valent pour Timpdt proprement dit. 

, B. — Voila pour Timpdt et les taxes. Lorsqu'un pays a admis la^ 
necessite du vote de I'impdt par les representants de la nation, fin- 

{{) V. infra, la theorie des ta^ces: ^ 



78 FIXATION DES MESURES FINANCIERES (RECETTES) 

tervention de ces derniers s'impose, en quelque sorte a titre de corol- 
laire, pour les autres sources de recettes, lors m(5me que, par leur 
nature, les mesures qui les prescrivent ne sont pas des loispropre- 
ment dites, c'est-a-dire des regies generales et impersonnelles. C'est 
que, en efTel, les recettes d'un pays forment un tout; elles doivent 
^tre examinees dans leur ensemble. Ce que ne fournissent pas les 
autres sources de revenus, il faut le demander a rimp6t ; des lors, 
avant de voter un impot, le Parlement doit rechercher si d'autres 
genres de recettes ne conviennent pas mieux. 

Ainsi en est-il des emprunts. Ce ne sont pas des lois proprement 
dites ; ce sont des actes d'administration ; mais toutes les operations 
qui s'y rattachent (emission, conversion, etc.) ont un contre-coup 
direct sur le systeme des impots. Le service des arrerages ou de 
I'amortissement exigedesressources querimp6t devrafournir. Com- 
ment le Parlenient qui vote I'impot se desinteresserait-il des em- 
prunts? II faut aussi choisir entre Temprunt et I'impdt ; n'est-ce 
pas aux Chambres a faire ce choix ? Une forte dette publique pent 
compromettre la prosperite economique du pays ; a I'inverse, une 
emission pent 6tre inopportune, une creation d'imp6t pent 6tre pre- 
ferable. Engagera-t-on ainsi I'avenir de la nation sans le concours 
de ses elus? — Enfin, argument de sentiment puissant, le credit 
public n'est-il pas interesse a ce que les representants du pays 
viennent apposer solennellement leur signature sur les engagements- 
de I'Etat, et. par leur vote, apportent aux pr^teurs de deniers la con- 
viction que le service de la dette sera loyalement assure ? — Mais 
encore ici, pour que Taction soit possible, il faut laisser au Gouver- 
nement un certain role ; c'est a lui qu'il convient de confier la 
determination des mesures de detail des operations d'emprunt 

Par des considerations du meme ordreon pent justifier la collabo- 
ration n^cessaire des Assemblers pour les actes capitaux de la gestion 
du domaine, tels que certaines alienations de biens faisant partie 
du patrimoine de I'Etat, et pour I'organisation et le fonctionnement 
d' exploitations industrielles d'Etat. D'abord, il se peut qu'il y ait, dans 
ces actes, des lois proprement dites (organisation d'un service public : 
chemins de fer, postes, monopole, etc.). De plus, la prerogative du 
Parlement apparatt comme un corollaire du vote de I'impot. Les 
Assemblees, avant de consentir I'impdt, doivent verifier s'il ne vau- 
drait pas mieux proc^der h.. des alienations ou a des exploitations^ 
industrielles. — De plus, la constitution d'un important domaine 
national ou de certaines propri^tes foncieres (for^ts nationales, par 
exemple) ou de certaines exploitations industrielles (chemins de fer, 
par exemple) est d'inter^t Economique national ; les representants du 



»AUTORITE COMP^TENTE : DISCUSSION THEORIQUE 7^ 

ays ne peuvent s'en desinteresser. — Bien entendu, ce serait ren- 
fire Taction administrative impossible que d'exiger., a tout moment 
.'t pour tous les actes de gestion ou d'exploitation, meme les plus 
simples, I'intervention des Chambres. Ge serait aussi imposer h 
celles-ci une besogne fastidieuse, sans utilite aucune. 11 y aura done 
I determiner les actes pour lesquels il faudra faire intervenir ou 
non le parlement. 

C. — Telles sont les mesures financieres de recettes pour lesquelles 
la collaboration des Assemblees semble desirable. Elle Test enfin quant 
a la fixation periodique du budget des recettes. D'abord, cette intervention 
est necessaire pour les recettes d'imp6ts et de taxes, dans les pays 
ou les impots sont annuels et ou I'autorisation d^ les percevoir doit 
(Hre renouvelee tous les ans (1 ). Elle parait extr^mement utile dans 

I us les Efats. II est bon que periodiquement on dresse le tableau 
ensemble des recettes publiques, qu'on les compare les unps aux 
itres. G'est la garantie qu'il y aura une politique financiere suivie 
non pas des expedients financiers. — De plus, I'un des meilleurs- 
eins qui puisse etre opposes, la prodigality des pouvoirs publics et 
IX tendances au gaspillage financier est le rappel incessant du 
ontant des ressources de I'Etat. II faut que cet element domine la 
scussion des depenses Sans doute, rimp6t est legitime des qu'il y 
des depenses utiles a faire ; mais il est des depenses utiles qu'il 
faut sa voir ajourner faute d'argent; les forces des contribuables d'un 
j pays ont des limiles. G'est en votant periodiquement les recettes- 
[ qu'un Parlement a le moyen de connaitre et de faire connaitre les. 
ressources publiques et, par cela m^me, les bornes que les depenses 
ne doivent pas depasser. 

II. Legislations positives. — Comment ces differentes questions 
ont-elles ete resolues en legislation positive? 

Les principes generaux sont sensiblement lesm^mes dans tous les 
pays civilises. L'intervention des Assemblies legislatives est requise 
pour la fixation des mesures de recettes — II n'y a de difference 
importante que sur un point : le vote du budget des recettes. A ce 
point de vue, on pent distinguer deux groupes de legislations : 1^ cel- 
les qui exigent la collaboration du Parlement non seulement pour la 
determination des sources de recettes, mais encore pour i'etablisse- 
ment periodique du budget des recettes (Etats de VEurope continen- 
tale){2) ; — 2^ celles qui exigent la collaboration desGhambres pour 
la determination des sources de recettes, mais qui ne leur font pas 

(1) V. supra, p. 31. 

(2) Pour rexpos6 deces legislations, v. Jeze, Le,Budgel, p. 272 et suivanles^ 



so FIXATION DES MESURES FINAiNCIERES (rECETTEs) 

voter period iquement le budget des recettes (Angteterre, Etats-Unis 
de VAmerique du Nord) (1). 

En France, c'est au Parlement ol a lui sevil qu'il appartient de 
prescrire definitivement les principales mesuresde recettes. Le prin- 
cipe nest formule expresse'ment qu'en ce qui concerne les impols, les 
taxes et les alienations iinportantes. niaisen vertu d'une longue tra^ 
dition ininterrompue, la regie est plus generale On pent dire que 
cette tradition est confirmee par le par.igraphe 3 de Tarticle 8 de la 
loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 : « les trait^s qui engagent 
les finances de I'Etat... ne sont definitifs qu'apres avoir ete vot6s par 
les deux Chambres. ^) Le texte suppose que les questions de finances 
sensu lalo sont de Ui connpetence desCbanibres. 

D'ailleurs, le Gouvernement, en nriatiere de recettes, a d'impor- 
tantes attributions. — Comment se fait le partage des compe- 
tences ? 

1" Budget des recettes. — Chaque annee, les Chambres doivent 
etablir definitivement le budget des recettes. Leur r6le n'est pas seu- 
lement de constater et d'evaluer ofticiellement les revenus publics ; 
c'est aussi, pour les recettes d'impots, de donner I'autorisation de 
proceder au recouvrement (2). II y a aussi, pour certains impots 
directs, fixation du taux de I'imput (contribution fonciere des pro- 
prietes b^ties), et, pour d'autres imp6ts (contribution fonciere des 
proprietes non baties, contribution des portes et fenetres, contribu- 
tion personnelle-mobiliere), fixation de la somme a repartir entre 
les contribuables (impots de repartition). 

2" Etablissement des sources de revenus. — L'intervention du Parle- 
ment est necessaire pour : 1^ la creation des impots et des taxes; 
2" I'autorisation des operations d'emprunt; 3** I'alienation des 
immeubles importants dependant du patrimoine administratif de 
I'Etat ; 4" I'organisation des exploitations industrielles. 

A. Impots. — Nul imiM ne pent etre etahli que par le Parlement. — 
Le principe a ete pose par les lois de la periode revolutionnaire (3) ; 
il est aujourd'hui tellement inconteste qu'on a juge inutile de le for- 
muler a nouveau. 

II convient de preciser la notion d'impdt au sens de cette regie. A man 
avis, il faut, en droit frangais, distinguer trois cas : impot j^roprement 
dit, taxe, retribution facultative. 

Premier cas : Impot proprement dit (4). — Toutes les Ibis qu'il s'agit 



(1) Jeze, Le Budget, op. cit., p. 279 et suivantes. 

(2) V. supra, p. 37. 

(3) V. supra, p. 23. 

<4) Pour les details, Jeze, Traiti de Sc. des fin., Le Budget, p. 261 et s. 



y 



AUTORITE COMP^TENTE : FRANCE 81 

exiger des individusune somme d'argent sans contreprestation deter- 
jfiinee, il y a impot ; les agents adininislralifs n'ont competence pour 
|)roceder au recouvrement qu'autant qu'une loi duParlement en a donne 
«xpressement Tautorisation ; et les Chambres seules peuventdeternniner : 
1» la matiere imposable et les conditions de I'imposition ; 2° le taux de 
rimpot; 3" la duree de I'impot; 4^ les procedes de recouvrenaent. G'est 

qui est dit dans la Constitution de 1791, titre III, ch. Ill, sect. I. art. 1 : 

La Constitution delegue exclusivement au Corps legislatil'le pouvoir... 
3^ d'etablir les contributions publiques, d'en determiner la nature, la 
Aiuotite, la duree, le mode de perception... y> 

Mais la Constitution de 4791 n'a plus force de loi constitutionnelle ; 
(Ml tout cas, elle n'a pas de sanction juridictionnelle : au cas ou le Parle- 
ment donne a des agents executils competence pour fixer la matiere 
imposable ou le taux d'un impot, il n'j a pas de tribunal qui puisse annu- 
Jer ou ecarter cette loi de competence. Ceci a permis aux Chambres, a 
mesure que le souvenir des abus financiers de I'ancien regime s'effagait 
<lans les esprits et que ies conditions de la vie politique moderne fai- 
saient apparattre les inconvenienls d une regie trop etroitement appli- 
quee, de s'ecarter peu a peu de la lormule stride de 1791. S'il est tres 
rare que les Chambres se bornent a poser, en termes generaux, le prin- 
€ipe d'un impot nouveau et chargent un agent administratif de fixer, par 
«n reglement, la matiere imposable et la quotite', il est assez frequent 
rjue le Parlement renvoie a un reglement la determination des procedes 
lie recouvrement. Exemples : Impots de douanes. La loi du 5i9 floreal 
jin X (19 mai 1802) a etabli le premier precedent, toujours rappele depuis 
lors : « Le Gouvernement, portelarticle |er, pourra provisoirement huus- 
ser ou baisser les taxes des douanes, etablir ou defendre des entrepdts, 
prohiber ou permettre limportation ou I'exportation de toutes mar- 
4 handises, sous les peines de droit. » Le Gouvernement regoit done pou- 
voir de modifier les conditions de Cimposition et la quotite. D'apres ce 
precedent ont ete votees les lois du 17 decembre 1814 (art. 34) ; du 
J29 mars 1887 (art. 4, § 2) ; du 11 Janvier 1893 (art. 8, §1) ; du 13 decem- 
bre 1897, dite loi du cadenas ; du 12 juillet 1906 (1). 

Les attributions de competence sur les procedes de recouvrement sont 
tres nombreuses. Exemple : impots sur les billards ; la loi du 18 decem- 
bre 1871, article 5, in fine, porte : « Des reglements d'administration 
publique determineront les mesures necessaires pour ^execution de la 
presente loi et des articles 8, 9 et 10 de la loi du 40 septembre 1871. » 
Vojez le decret du 27 decembre 1871. — Impot sur les cercles: loi du 
-8 aoiit 1890, art. 33 in fine et decret du 30 decembre 1890, etc. 

En matiere 6'impdts locaux, il arrive frequemment, en pratique, que 
les Chambres, apres avoir etabli la nature de I'impot, attribuent compe- 
tence a certains agents administratifs, non seulement pour les procedes 
de recouvrement, mais meme pour la quotite, dans, les iimitesd'un maxi- 
mum et d'un minimum, voire meme pour la determination de la matiere 
imposable. E:?. : la loi du 2 mai 1855 etablit, dans toutes les communes 



(1) Onpeut citer encore, comrneaulres exemples, le pouvoir confere au prefet 
"de prendre des arretes d'assimilation en miiti^re d'irapot de la patente (J. 
45 juillet 1880, art. 4, v. infra) (Conseil dEtat, 13 mai 1910, Compagnie 
/rangaise des coupons primes, et la note dans la JRev. de sc. et de Leg . fin., 
iyH,p.67 et s.) ; le pouvoir d'assimilation des agents des douanes {\. infra). 

J6ze 6 



82 FIXATION DES iMESURES FINANCIERES (rECETTES) 

et k leur profit, une taxe sur les chiens (matierc imposable), enlre uit 
minimum de I IVaiic el un maximum de iO IVancs ; elle donne compe- 
tence aux conseils municipaux pour fixer la quotite precise de I'impot 
dans ces limites ; enfin la loi de 1855 renvoie a un reglement d'adminis- 
Iration publique pour « les formes a suivre pour Vassiette de I'impot » 
(reglemenf du 4 aoiit 1855). — Un exemple encore plus remarquable est 
celui des octrois commimaux, loi du i8 avril 1816 (art 147) et loi da 
5 avril 1884 (art. 'V^'S>). Les Ghambres ont atlribue competence h certains 
agents administratifs pour la determination des regies de I'oclroi pour 
chaque commune : conditions de Vimposition (perimetres, enumeration 
des objets tarifes), quotite de I'impdt ; duree de rimp6t; mode de per- 
ception. 

Etant donne ces pratiques parlementaires, il semblerait que le ])rin- 
cipe de la Constitution de y91 soil completement torabe en desuetude. 
Je ne le crois pas. Les tribunaux ont le devoir d'appliquer la formule de 
1791 toutes les fois que I'occasion s'en presente. L'attribution de compe- 
tence faite par les Ghambres k des agents administratifs est tout a fail 
exceptionnelle ; I'interpretation des lextes attributifs doit done etre res- 
trictive : les conditions d'exercice de la competence doivent etre tres 
strictement observees. Par consequent, on devra considerer comme 
illegal tout impot pour lequel la matiere imposable, le taux, lesproce'de's 
de recouvrement auraient ete etablis par des agents administratifs, sans 
une autorisation expresse et speciale des Ghambres ou en dehors des con- 
ditions auxquelles les Ghamhres ont subordonne I'exercice de la com- 
petence. 

Deuxieme cas : Taxes (1). — Les memes principes s'appliquent aux 
taxes. En droit frangais, il taut entendre par taxes les perceptions exi- 
gees, a Voccasion de la prestation d'un service public, toutes les fois que 
la prestation du service public est obligatoire (ex. : droit de verification 
despoids et raesures ; taxes sanitaires, etc.), ou lorsque la perception est 
exigee d I'occasion de I'usage normal des dependances du domainc 
public {{axes de peage. taxes de stationnement sur la voie publique, etc.). 
11 faut comprendre encore sous le nom de taxes, les perceptions exigees 
obligatoirement, k I'occasion d'avantages particuliers resultant, pour 
certains individus, du fonctionnement dun service public (taxes de 
pavage, d'entretien des trottoirs, de balayage, etc.). Les Ghambres doivent 
intervenir, pour la determination des cas dans lesquels la taxe estdue, 
de la quotite, de la duree, et des conditions de la perception Mais^ el 
plus encore qu'en matiere d'impots proprement dits, la pratique parle- 
mentaire admet que les assemblees legislatives peuvent attribuer compe- 
tence aux agents administratifs pour determiner, par des reglements, soil 
la matiere imposable, soit le taux, soit les procedes de recouvrement. Les 
cas sont si nombreux qu'il serait fastidieux de donner des exemples. 
Toutefois^ encore ici. la competence des agents administratifs est excep- 
tionnelle. Elle doit etre expresse. Elle doit s'interpreter strictement. 

Troisieme cas : Retributions pour services facultatifs. — Ex. : retri- 
butions scolaires dans les lycees et colleges, redevances pour le service des 
eaux, du gaz. de I'electricite.tarifs des omnibus et tramways, etc. La regie 
de la Gonstitution de 1791 ne s'applique plus ; I'intervcntion des Gham- 
bres n est plus indispensable, a raison du caractere faciiltatif An service. 



(d) Jezk, Traite de Sc. des fin., Le Budget, p. 267 et 



AUTORITE COMPETENTE : FRANCE 83 

B. Les recettps d'emprunt (i) de I'Etat doivent etre autorisees par 
une loi du Parlement II n'y a pas de texte legislatif formel ; inais le 
principe n'est pas conteste (article 196 du decret du 31 mai 1862 sur 
la comptabilite publique). 

Les Ghambres doivent determiner le montant maximum de la 
somme a emprunter, la modalite de Temprunt (rentes perpetuelles, 
rentes amortissables, obligations a long termeou a court terme, bons 
du Tresor), enfin les avantages consentis aux preteurs de deniers. 
Toutefois. en ce qui concerne le taux maximum d'interet, on admet 
qu'une loi n'est necessaire que s'il s'agitd'emprunts en perpetuel ou 
en amortissable. — La loi qui autorise remission renvoie, pour les 
questions de detail, au Gouvernement : mode d'emission de I'em- 
prunt; souscription publique, negociation avec des banquiers, etc. ; 
prix d'emission des titres ; forme des litres (nominatifs^ au por- 
teur) ; date d'emission, conditions dans lesquelles les souscripteurs 
devront effectuer leurs versements, valeurs admises en paiement de 
la souscription, etc. 

Les Ghambres seules ont le pouvoir de decider la conversion d'un 
emprunt, de fixer les titres et la somme a convertir, la situation 
juridique des porteurs qui accepteront la conversion et de ceux qui 
la refuseront, en particuMer le nouveau taux d'inter^t. Le Gouverne- 
ment est charge par le Parlement de prescrire les mesures de detail. 

G. Alienations des biens du 'patrimoine ds CEtal (2). — Pour les 
//i^M^/^s, Tintervention des Ghambres n'est jamais necessaire. — Pour 
les immeubles, il faut distinguer. L'intervention du Parlement est 
requise pour autoriser : 1° la vente totale ou partielle d'un immeu- 
ble determine, si la valeur estimative de I'immeuble total excede un 
million de francs (loi du l^r juin 1865, art. l^p); 2° la vente de 
portions quelconques du domaine forestier (loi du 25 mars 1817, 
art. 145) ; 3** « tous contrats d'echanges de biens nationaux... seront 
examines pour etre confirm^s ou annules par un decret formel des 
representants de la nation » (L. 22 nov.-l«''decembre 1790, art. 18). 
Une loi est done necessaire. Peu importe la valeur de Timmeuble 
echange ; 4o Pour les concessions a litre onereux^ il faut, en principe^ 
une loi comme pour I'echange. 

D. Organisation des exfdoilations industrielles de I'Etat, monopoles. — 
A raison de leur importance fmanciere, l'intervention des Ghambres 
est desirable. — Elle est indispensable des que I'exploitation est 
monopolisee. En effet, d'apres la loi des 2-17 mai 1791, le commerce 



(1) Jeze, Traite de Sc. des fin., Le Budget, p. 268 et s. 

(2) Jeze^ op. cit., I, Le Budget, p. 270 et s. 



84 FIXATION DES MESURES FINANCIERES (rECETTES) 

et I'industrie sont libres en France ; pour faire echec a ce principe, 
il faut une loi du Parlement. C'est ainsi que le service monopolise 
des postes, telegraphes et telephones, celui des chemins de fer de 
I'Etat sont regies par les lois. — Bien entendu, seules les grandes 
lignes du service sont ainsi fix^es par les Chambres. Le Gouverne- 
ment, par des decrets ou des arr^tes ministeriels, fixe les details 
d'application. 



Section II 

Regie de la non-affectation des recettes publiques (4). 

De nos jours, lorsque les pouvoirs publics decident la creation, 
au profit de I'Etat, d'une source de recette, ce n'est pas pour en 
affecter le produit a une categoric determin6e de depenses publi- 
ques; il est aujourd'hui admis qu'il est pref6rable d'6tablir une 
separation entre I'ensemble des depenses et Tensenible des recettes, 
de constituer un fonds unique ou se confondront tous les revenus de 
VEtat et d'ou seront tirees, sans distinction d'origine, les sommes 
necessaires pour acquitter toiites les depenses pubiiques. En d'autres 
termes, le principe inconteste aujourd'hui est celui de la non-affecta- 
tion des recettes, de la non-specialisation des revenus publics. 

Ce principe est formule plus ou moins express^ment par la plu- 
part des pays a finances prosp^res : Angleterre {Consolidated Fund 
Act, 1787) ; Italie (1. 1884, art. 43) ; Prusse (1. 1898, § 16), etc. En 
France, le decret du 31 mai 1862 declare (art. 162j : « La loi 
annuelle des finances ouvre les credits necessaires aux depenses 
financi^res de chaque exercice ; // y est pourvu par les votes et moyens 
compris dans le budget des recettes. » La formule n'est pas tres claire, 
mais la regie est certaine. Elle a et6 maintes fois rappelee au Parle- 
ment (2). 

(1) La rbgle de la non affectation des revenus publics se rattache tr6s etroi- 
tement a d'autres regies avec lesquelles on la confond quelquefois : regie de 
I'unite budgetaire, regie de I'universalite, regie de I'unite de caisse. 11 y a des 
rapports incontestables, mais toutes ces regies sont distinctes. 

(2) Expose des motifs du projet de loi relatif aux contributions directes et 
aux taxes assimilees de I'exercice 1893 (10 mars 189:2, /. off'., Chambre, Doc. 
pari., p. 366) : « Lorsque sous pretexte de correlation entre certaines recettes 
et certaines depenses de I'Etat, on pretend ne voir dans ces recettes et ces 
depenses que des comptes « d'ordre », on perd de vue ce principe superieur 
que toute recette budgetaire, quelle qu'elle soil, appartient non a tel ou tel 
service special, mais a I'ensemble du budget. L'Etat franqais n'a a accepter 
aucune aff'ectation particuliere d'impots. Tous les revenus publics, quelle que 



NON AFFECTATION DES RECETTES : DISCUSSION TH^ORIQUE 85 

Si le principe de la non-affectation des recettes est, a Theure 
tctuelle, inconteste, il n'en a pas toujours ei6 ainsi. Pendant tres 
longtemps, la regie inverse, I'assignation de certaines recettes a des 
lepenses d^terminees, a ete considereecomme essentielle a la bonne 
^estion financiere. G'^tait un moyen de mettre les recettes publi- 
[ues a I'abri des dilapidations du Roi et de son entourage (1 ). 

M^me aujourd'hui, on constate des retonrs oflensifs contre la 
r^gle de la non-affectation (2). II convient done de rechercher les 
raisons qui ont fait abandonner la regie de I'assignation des revenus 
)ublics et celles qui militent en faveur du principe moderne. 

En fait, I'assignation des recettes de I'Etat est intervenue ou 

itervient encore aujourd'hui en vue de Tun des trois principaux 

|bjets suivants : 1'' Tantot, par Talfectation d'une recette, on se 

ropose de renforcer le credit public en vue de donner a une cate- 

>rie de cr^anciers une plus grande confiance dans la solvabilite de 

rEtat ; 2° tant6t, par I'assignation de recette, on s'efforcede donner 

)mme maximum a une depense publique le produit aleatoire d'une 

;ette, ou de limiter le produit d'une recette au montant d'une" 
I6pense ; 3" tantot, enfln, pour faire face a une operation particu- 
iere plus ou moins exceptionnelle, on assigne une ressource excep- 
ionnelle et temporaire pour couvrir exactement les depenses de 
'operation : c'est le compte special (3). 

Dans les deux premiers cas, I'assignation a un caractere perma- 
lent ; dans le dernier cas, elle est essentiellement temporaire. 

7it leur origine, doivent concourir au fonctionnement de la masse des services 

ubUcs. » Voyez d'autres declarations tres categoriques a la Chambre des 
Repute? le 26 fevrier 4910 (H. 6'. A. Z'., 4910 p. 84 et s.), le 17 novembre 1910, 
-I 6 f6vrier 1911 {R. S. L. F , 1911, p. 83 et s.). 

(1) Voyez Jeze, Traite de Sc. des fin., Le Budget, p. 287. 
I (2) Voyez en particulier, pour la France, Chambre des deputes, 26 f6vrier 
1910, Revue de Sc. et de leg. fin., 1910, p. 84 et s. ; 17 novembre 1910, R. S. 
' . F., 1911, p 83 et s. 

(3) Ne constitue pas une assignation de recettes la creation d'une taxe nbu- 
relle dont le taux est calcule de maniere a produire une somme egale a une 
I6pense nouvelle (c'est le cas de beaucoup de taxes propremcnt dites ; voyez 
nfrd, la Theorie des taxes ; et R. S. L. F ., 1911, p. 84 et s.}. — De. meme, n'est 
>as une assignation le simple rapprochement des recettes d'un service public 
jroductif de revenus et des dept^nses entrainees par ce m^me service, s'il n'y 

pas affectation privilegiee Ae?, recettes ainsi viseesaux d«5penses rapprochees. 

•a question de savoir si dans I'etablissement du budget, il est bon de rappro- 
jher ainsi certaines recettes de certaines depenses publiques, d'apr^s les ser- 
rices d'oij its proviennent, est un probl^me qui n'est pas sans rapport avec 
■felui qui nous occupe, mais qui ne se confond pas avec lui ; c'est avant tout 
ine question de classement des depenses et des recettes. — Par contre, la 
h'sonnification juridique d'un service public n'est qu'une assignation de 
TP.cettes pousseea son maximum d'intensite. II y a personnification d'un ser- 
Tice public lorsque le legislateur cree, pour le service public, un patrimoine 
)ropre, ayant des ressources personnelles distinctes de celles de I'Etat ; les 
recettes ainsi afTectees cessent d'etre des recettes de I'Etat pour devenir des 
recettes du patrimoine nouvellement cree. Je I'^tudierai plus loin (p. 92 et s.). 



86 FIXATION DES MESURES FINANCIKRES (rECETTES) 



§ 1 . — De rassignntion dp receltes a certains creanciers de VElal 
en vue de renforcer. le credit ^public. 

11 y a deux precedes dV^ssignation de recettes de ce genre : ITas- 
signation directe de certaines recettes aux creanciers qui les perce- 
vront eux-m(^mes et les appliqueront a leur remboursement. : 2° la 
constitution d'un fonds particulier dont la dotation estconstituee par 
raffectation du produit de certaines recettes. — Ce deuxieine pro- 
cede est le plus pratique Le fonds est s^qvq soit par des agents de 
I'Etat, soit par des representants des creanciers, soit a la fois par 
des representants des creanciers et des agents de I'Etat. 

Tres frequente etait autrefois, dans tous les pays, ['affectation 
d'une source de revenus, en totality ou en partie, par preference, a 
Facquittement d'une categoric de depenses publiques. Elle est encore 
pratiqu^e par certains Etats (Tnrguie, Grece, Egypte, Serine, etc.) : le 
produit de certains imp6ts est afTecte, en tout ou en partie. au ser- 
vice des interets et de ramortissement de la dette publique. Ici la 
specialisation consiste a declarer certains creanciers de I'Etat — les 
preteurs de deniers — privil^a^ies par rapport aux autres crean- 
ciers : on leur assigne une surety particuliere, un privilege sur le 
produit d'une recette publique. Le but poursuivi est de faciliter les 
emprunts et d'en rendre les conditions moins onereuses pour I'Etat. 

Ons'accorde aujourd'hui a reconnattre que cette specialisation n'a 
que des inconvenients. Le principal est d'impliquer une diminution 
de Hndependance politique de I'Etat. 

Toutd'abord, il se peut que, a un moment donne. les autorit^s 
publiques estiment qu'une reforme du regime fiscal est necessaire, 
et qu'il faut reorganiser. supprimer, reduire la source derevenu dont 
les produits ont fait I'objel d'une assignation. Cette affectation 
apporte, soitau point de vue juridique, soitau point de vue politique, 
une g^ne considerable. En admettant que la modification soit legi- 
time juridiquement, politiquement elle sera tres difficile a faire ; il 
sera necessaire ou utile den6gocieravec les representants des crean- 
ciers, d'obtenir leur assentiment. A supposer que juridiquement 
le consentement des creanciers ne soit pas requis, il sera politique de 
I'obtenir; sinon, il semblera a ceux-ci que la modification imposee 
d'autorite est une faillite aux engagements pris. Et ces accusations 
seront de nature a porter un rude coup au credit public. 

D'un autre cote, fassignation des recettes n'a de valeur pratique 
pour les creanciers et ne peut leur inspirer vraiment confiance que si 
elle est strictement observee par le gouvernement qui fa promise; 



ASSIGNATION DE RECETTES I GARANTIE d'eMPRUNTS 87 

lais pour cela il faut une sanction, une organisation particuliere, 
rec des agents de surveillance. Or, quels seront les organes de 
irveillance ? Si ce sont des agents de I'Etat debiteur, n'esi-il pas a 
'aindre que les creanciers ne soient pas ou ne se sentent pas effi- 
|acement garantis ? Si ce sont des representants des creanciers. n'y 
-t-il pas une situation difficilement conciliable avec les idees acUiel- 
js sur I'organisation politique? L'intervention des representants 
IS creanciers, en particulier des creanciers etrangers, avec pouvoir 
mettre en echec les autorites de I'Etat dans ramonagement des 
jvenus publics, implique une subordination politique qui sem- 
le intolerable et qu'un Etat moderne ne subit que contraint et 
irce. — Cela fait de I'assignation des recettes au payement privile- 
ge de certains creanciers, une combinaison humiliante; c'est I'in- 
jce infaillible du mauvais etat des finances' d'un pays : c'est une 
tuation a laquelle ne se resignentqueles Etats a finances avariees^ 
ins credit public solide. 

Enfin, I'assignation privilegiee de recettes a certains (Creanciers 
iplique une distinction qui parait aujourd'hui injustifiable entre les 
ifTerentes dettes publiques. Les dettesde I'Etat sennblent n'avoir pas 
>utes, au meme degre, le caractere obligatoire; les unes, garanties 
)ecialement, seront silrement acquittees, en particulier les dettes 
'emprunt; pour les autres, les autorites publiques paraissent se 
^server une certaine latitude. — Rien n'est pluscontraireaux idees 
lodernes Le principe fondamental actuel est que toutes les dettes 
le I'Etat, sans distinction de nature ni d'origine, sont sacrees, en ce 
^ens qu'elles doivent^tre toutes payees integralement et sans retard ; 
'obligation de TEtat est la meme dans tons les cas ; il ne doit exis- 
;r entre les creanciers aucune preference, aucun privilege. Toutes 
js depenses publiques ont k leur base le fonctionnement d'un ser- 
vice dont I'utilite publique a ete discutee et reconnue. — 11 faut 
jouter que cette egalite des creanciers est un element du credit 
mblic. La certitude, pour^ow^ les creanciers sans exception, de rece- 
roir regulierement et sans atermoiement ni reduction leur paiement 
it un facteur essentiel du credit de TEtat. 

II est d'autres ar-^uments, secondaires. mais non negligeables, centre 
'assignation de recettes a des creanciers determines. Les assignations 
recettes a certains creanciers de I'Etat offrent le grave inconvenient 
|e retarder les paiements. D'une part, il se peut que les deniers prove- 
jiant de ces sources de recettes ne soient pas encore realisees au moment 
^u la depense doit etre payee ; il faudraattendre le recouvrement. D'autre 
»art, les excedents de recettes sur les depenses restent indisponibles et 
16 peuvent servir a acquitter d'autres dettes. On obtient ainsi ce resultat 
leplorable pour le credit public que des dettes restent impayees ators que 
'Etat a en caisse des fonds suffisants pour faire face a tous ses engage- 



I 



88 FIXATION DES MESURES FINANCIERES (rECETTES) 

ments. — Enfin, les assignations aboutissent k la constitution de caisses 
separees et independantes, avec des ecriturcs separc^es. Le contrdle 
devient plus difficile. 

La question ne prc^sente plus aujourd'hui, pour les Etats^ finances 
solides [Anglelerre, Belgique, Etats-Unis, Jtalie, Prussc, etc.), et en 
particulier pour la France, qu'un int6r(^t historique {\). Si tous les 
Etats ont autrefois pratique I'assignation de recettes, ce precede n'est 
plus employe de nos jours que par les Etats a finances peu prosperes. 



§2. — De Vamgnation des recettes en vue de limiter le montant cVum. 
depense ou d'une recette. 

En affectant le produit d'une recette d^terminee a une certaine 
depense, on pent chercher a atteindre I'un ou I'autre but suivant : 
1° fixer un nriaximum a la depense; 3° fixer un maximum a la recette. 

1° Fixation indirecte d'un credit maximum pour une depense. An 
lieu d'assigner a une depense un credit d'un quantum determine, il 
se peut qu'on decide, sans fixer de somme, que la depense sera payee 
avec les produits de telle recette ou au moyen d'un prel6vement de 
tant pour cent sur le produit de telle recette. — Cela a lieu en matiere^ 
de subventions On ne veut pas mettre a la charge -du budget une 
depense trop considerable ; ou bien on ne veut pas qu'elle y figure 
du tout. Alors, dans le budget, on inscrit, en face de I'objet de la 
depense. la mention : memoire ; ou meme on ne fait pas figurer la 
depense dans le budget (2). 

La determination indirecte d'un credit a des dangers evidents. On 
dissimule une depense, si on n'inscrit pas, au budget des depenses^ 
un credit visant la depense a faire au moyen des revenus assignes. 
Et si on I'inscrit au budget avec la mention memoire, on evite de 
mettre en plein relief Tetendue de la depense autorisee. La r^gle de 
la publicite financiere est meconnue. — Si un service public est 
reconnu utile, on ne doit pas craindre de lui accorder les credits 
qu'on estime n^cessaires, non pas d'une maniere detournee et 
occulte, mais franchement. D'autre part, le seul moyen d'apprecier 
exactement la depense autorisee, c'est d'en connaitre le montant 



(1) Voyez, Jeze, op. cit., Le Budget, p. 291 et s. ; — pour la Turquie^ 
YEgypte, la Grece, la Serbie, Jeze. ibid., p 301 et s. 

(t^ Exempies : en Angleterre, avant 1907 les assigned revenues et le Local 
Taxation Account. Jeze, le Budget, p. 310 et s. ; — S. Watson Grige, Natio- 
nal and Local Finance, 1910, p. 81 et s. 



ASSIGNATION DE RECETTES I CLAUSE DE SAUVEGARDE 



8*^ 



tact II ne faut pas que Tassignation d'une depense a une recette 
lus ou moins aleatoire rende les autorites publiques moins attenti- 
res et moins severes dans leurcontrole de Tutilit^ de la depense. 
^En faveur de ce procede, on allegue qu'il a I'avantage de jouer le 
f61e d une clause de sauvegarde pour le Tresor. Par Tassignation, on 
irrivera souvent a autoriser des depenses pour une somme moindre 
[uM n'aurait ete possible politiquement de le faire par rinscription 
'un credit direct. Cela revient a dire que les autorites publiques 
i*ont pas le courage d'ecarter franchement certains credits d'une 
Jlile contestable. — Le procede aboutit enfm a etablir, dans les 
icettes et dans les depenses, deux categories : les recettes destinees 
payer les depenses indispensables ; les recettes qui servent a payer 
^s depenses contestables. C'est inadmissible. 11 n'y a de depenses 
.itimes que les depenses indispensables. L'utilite d'une depense est 
)ujours relative ; pour apprecier le degre d'utilite d'une depense, il 
Lilt connailre exactement la somme jusqu'a concurrence de laquelle 
m Tautorise, apres Favoir comparee aux autres depenses • — En 
jsume, I'assignation aboutit a une diminution du controle. 
2<* Limitation indirecte da taux de la recette. — Dans les pays ou 
jsrecetles sont etablies par le Parlemeni et ou I'independance du 
^arlement est un principe constitutionnel fondamental, le procede 
le I'assignation des recettes, en tant qu'il cherche a atteindre ce 
>ut, est inadmissible. — Par centre, on le comprend tres bien 
lans les finances locales. II est tres raisonnable que la loi organique 
l*une administration locale, commune, province, etc., apres avoir 
^numere limitativement les sources de recettes auxquelles les auto- 
rites locales sont admises a recourir et les depenses a faire, limite 
incore les pouvoirs financiers de ces autorites en decidant que les 
►mmes a provenir de telles ou telles sources de recettes seront 
xlusivement appliquees a couvrir telle ou telle cat(^gorie de depen- 
js locales. 11 y a la une combinaison destinee a defendre les con- 
•ibuables contre les prodigalites et le gaspillage des administra- 
!urs locaux. Cette organisation de fonds speciaux constitue une 
jdne considerable pour les agents locaux. Elle est aussi d'une grande 
raleur juridique, si, pour assurer I'observation de cette regie, la loi 
lulorise les agents de I'Etat a intervenir ; et encore plus, si la 
legislation en fait la condition de validite juridique de la perceplioQ 
le la recette, et si le contribuable est admis a se pr^valoir devant 
5S tribunaux de cette cause de nullite (1). 



(4) Pour des applications de cette idt^e, voyez Jeze, les Affectations de 
:eUes dans les finances locales, Rev. de Sc. et de Leg fin. 1910, p. 436 et s. 



DO FIXATION DES MESURES FINANCIERES (rECETTEs) 

Dans les h'fjislntions posifii^pfi, la regie ancienne (1) etait Tassigna- 
tion des recettes aux dppenses soit en vue de limiter les depenses, 
soit en vue de limiter les recettes. Aujourd'hui, ces assignations sont 
rares dans les budgets d'Etat(2K Par contre, en matiere de finances 
locales, elles sont frequentes. 

§ 3. — De rassif/nnfi'm. dn produit d'une recetfe temparaire 
(I line operation deierminee : les comples speciaux. 

En fnit, on trouve parfois TafTectation du produit d'une recette 
lemporaire a une operation determin6e. Par exemple, un travail 
public devant etre efTectue, un nnateriel de guerre refait ou cree. des 
depenses de guerre soldees, on decide que Ic produit a provenir de 
la vente de tels ou tels biens ou d'un emprunt sera specialenfient 
affecte a la depense. En consequence, on institue un compte special 
comprenant, en recettes, le produit a provenir de Tali^^nation ou de 
I'emprunt, et en depenses. les credits alloues et paiements etTectues 
pour I'oppration vis6e. 

Ces compter speciaux portent des noms tres varies. En France, les 
hudf/efs extraordinaires, les comptes de liquidation, les budgets sur res- 
sonrces sneciales, certains services speciaux du Tresor ne sont que des 
modal ites du compte special sensu lato. 

I. — Ces comptes sont inofTensifs, disent leurs partisans ; ce sont 
de simples operations d'ecritures ; ce sont uniquement des comptes 
(Vemploi. 

A mon avis, un danger commun a tous les comptes speciaux, c'est 
d'affaiblir le controle du Parlement sur les depenses qui y sont ins- 
crites : c'est de diminuer la publicite des operations ainsi mises a 
part ; c'est de compliquer la comptabilite et par la m^me d'en obscur- 
cir les resultats ; c'est enfin souvent d'alourdir le service de tresore- 
rie de I'Etat. 

^ Une depense inscrite dans un compte special n'est pas examinee etdis- 
f:utee en meme temps que les autres depenses et par comparaison avec 
elles ; c'est la consequence necessaire du fait qu'une recette speciale lui. 



(1) En France, sous I'ancien regime, la specialisation des recettes comme 
clause de sauvegarde fut tres habituellement pratiquee. On y voyait une con- 
dition essentielle de la bonne gestion finnnci^re. Voyez Jeze, Traite,op. cit., 
Le Budget, p. 305 et s. 

'"'(2) Pour la France, VAngleterre, les Etats-Unis de I'Amerique du Nord. la 
Prusse voyez JfezE, Traite, Le Budget, p. 309 et s. Pour la Turquie, et la 
reforme operee par la loi du 24 mai 1910, voyez la Rev. de So. et de Leg, 
fin-, 1910, p. 625 ef. s. 



ASSIGNATION DE RECETTES : COMPTES SPECIAUX ' 91 

est aflfectee. Des lors, on n'examine plus que le principe de la depense ; 
qiinnt a son qiiantnm, qui est un point extremement important, le con- 
IroJe est moins severe Pourvu que le produit de la recette escomptee ne 
soit pas depasse, on se declarera satisfait. Le danger pour le service de 
la Tresorerie est particulierement grave, lorsque la recette ainsi affectee 
(>st non pas une recette realisee ou dont le produit pent etre surement 
delerinine a I'avance, comme un emprunt, mais une recette a realiser 
dans un avenir plus on moins rapproche, aleatoire dans son recouvre- 
ment, dans son quantum, comme le produit a provenir d'une alienation, 
le remboursement d'une creance. etc. Si, pour une raison quelconque, la 
recette n'est pas effectuee ou ne Test pas pour le montant prevu, le compte 
special ccsse d'etre un rompfe d'pmplni d'une recette. La depense ayant 
(•le engagee, on la paiera sur les fonds generaux dii Tresor. Par la meme, 
on diminue I'elaslicite du service de Iresorerie. Au bout d'un temps plus 
ou moins long, on reconnaitra que la recette est irrealisable pour le 
montant prevu Des lors, il faudra trouver des recettes soit par la conti- 
nuation du sjstemedes assignations des recettes (en affectant a la liqui- 
dation du compte special une nouvelle recette), soit par I'application de 
ta regie de la non-atfectation (en inscrivant le solde debiteur du compte 
special parmi les depenses generales). D'ordinaire, c'est a ce second pro- 
cede que Ton aura recours ; et c'est la meilleure demonstration qu'il 
aiirait mieux valu commencer par la 

IL — Rien n'est plus probant a cet egard que I'histoire des comptes 
^peciaux en France. On les a beaucoup pratiques jiisquViuneepoque 
recente. Des efforts energiques et couronnes de siicces ont ete faits 
pourles proscrire etpour revenir a lar^gledela non-affectation (1). 
Neanmoins, encore aujourd'hiii, les ministres qui veulent a tout 
prix obtenir un equilibre budgetaire apparent, au m^pris de la sin- 
cerite et de la clarte financieres, en preconisent I'emploi. 

Onpeutciter, a titre d'exemples, quelques assignations de recettes 
>ons forme de comptes speciaux : I'' Compte special du ministerede 
la Marine (affectation speciale au departement de la Marine du pro- 
duit de la vente du materiel declass^) (1. 26 decembre 1890, art. 30) ; 
— 2*^ Compte de perfectionnement du materiel d'armement et reins- 
tallation de services militaires (1.17 fevrier 1898 et lot du 30 decem- 
bre 1900, art. 7) : affectation aux depenses de perfectionnement du 
materiel d'armement du produit a retirer d'alienations d'immeubles 
et, en particulier, des fortifications de Paris. La depense a ete faite 
(196 millions) et payee au moyen de fonds empruntes (obligations k 
■ourt terme); on n'avendu que pour 1.200.000 francs d'immeubles. — 



{\\ Gpr. sur ce point R. Poincart^]. Expose des motifs du projet de budget 
de rexercice 1907 f26 juin d906». Chambre des deputes, Documents, annexe 
n" 141 ; G. Jeze Histoire du Principe de V Unite budgetaire en France depuis 
1870, dans Revue de Science et de Legislation financieres, 190G, pp. 621 et 



92 FIXATIOxN DES MESURES FINANCIERES (rECETTES) 

3" Compte special des d^penses du corps d'occiipation de Chine 
(1 6 decembre 1901 et 1. 17 aout 1906, art. 21) (1). 

Une place a part doit etre faite aux comptes de fonds de concourse 
V. infra, p. 110 et 111. 

I 4. — De r assignation de recettes au mot/en de la personnification 
juridique d'un service public. 

Parfois, la loi organise, pour un service public, un patrimoine 
particulier ; elle assigne des recettes pour couvrir les depenses «lu 
service ; il y a une gestion financiere a c6te de celle de I'Etat ; dcis 
sources de recettes sont separees du fonds commun ; plus exacte- 
ment, elles sont completement enlevees a I'Etat, elles cessent d'etre 
des recettes de I'Etat. 

Au point de vue juridique et financier, il faut disfinguer entre la per- 
sonnification d'un service et rattribution a un service de Vindividiialil(* 
financiere . La difference essentielle consisle en ce fait que seul le .ser- 
vice personnifie a un patrimoine distinct de celui de I'Etat. Sans donie, 
le service doie de I'individualite financiere a. comnie le service person- 
nifie, un budget, un ordonnateur, un pajeur, des comptes 11 n*a pas de 
patrimoine propre ; ses recettes, ses depenses sont des recettes et des 
depenses de I'Etat ; les bonis du service sont verses au Tresor de Tibial, 
de sorte que les deficits sont converts par le Tresor de I'Etat, 

La personnification d'un service public aboutit a une assignation 
de recettes. Est-ce a dire que la personnification des services publics 
doive ^tre condamnee dans tons les cas et sans autre forme de proces ? 

L — La personnification d'un service public n'est pas sans avan- 
tages : 

r Elle est de nature a attirerles liberalites. On ne donne gnere a 
TEtat, parce qu'on n'est pas stiv que la liberalite sera employee sui- 
vant les intentions du donateur. On donnera plus volontiers a une 
institution d'assistance ou a un etablissement scientifique on artis- 
tique, voues a une tache speciale, si on les sait capables de conser- 
ver a leur destination les biens attribues par le donateur. Et juste- 
ment la personnification ecarte cette regie de la non assignation des 
recettes qui est de nature a etfrayer les donateurs. 

2" Le patrimoine ainsi cree pourra ^tre mieux utilise, mieux 
administre ; le service public ayant plus d'independance sera mieux 
cantonne dans sa mission speciale et plus en dehors de la politique. 



(1) Pour une liistoire detaillee de ces comptes spcciaux, voyez Jeze, Traite, 
op. cit. Le Budget, p. 315 et s. 



AFFECTATION DE RECETTES : PERSONxNIFICATION DE SERVICES 93 

13^ Enfin, le service etant assure de profiter des economies qu'il 
'Valise est incite a I'ordre et a I'economie. Avec des credits inscrits 
iti budget general de I'Etat, le^ service s'efforce de les depenser 
niegralement : les economies qu'il etTectuerait ne seraient-elles pas 
.bsorbees par d'autres services moins economes ? 

Par contre, la personnification d'un service public a des inconve- 
nicnls : 

1° Les pouvoirs publics de I'Etat ont plus de difficulte pour op6- 
rer des reformes dans le service rendu autonome. Et cela peut per- 
pcluer des routines et des abus ; mais cela aussi constitue un obsta- 
cle aux r^formes precipitees, qui peuvent avoir des consequences 
financieres tres graves. 

2o L'unite budgetaire est brisee; I'importance relative des depen- 
•ses publiques n'apparait plus avec la m^me nettet6, des que touies 
les depenses ne sont pas examinees toutes a la fois et que, pour 
couvrir les depenses d'un service determine, on ne se borne pas a 
puiser dans le fonds general de Tensemble des recettes publiques, 
mais qu'on prend en consideration les recettes effectuees par ce 
service. 

Ceci pose, les services publics qui correspondent a certains besoins 
speciaux : assistance publique, beaux-arts, instruction publique, etc. , 
peuvent certainement invoquer les considerations touchant les avan- 
tages de la personnification : encouragement aux liberalites, exclusion 
de la politique dans la gestion du service, prime aux economies. Les 
inconvenients existent, mais sont peu graves ; et, tout compte fait, il 
se peul que les avantages I'emportent. II va de soi, d'ailleurs, que 
€es avantages et inconvenients de la personnification doivent etre 
examines et peses pour chaque service ; ils peuvent varier en inten- 
site d'un service a un autre. 

Dans les Elals modernes, il est des services publics pour lesquels le 
probleme de la personnificalion se pose avec une insistance de plus en 
plus grande. Ge sont les services industriels, en particulier, le ser- 
vice des postes, telegraphes et telephones, et le service des chemins de I'er 
lorsqu'ils sont exploites par I'Etat (1). Le developpement du commerce, 
de findustrie, la plus grande culture intellectuelle ont pour consequen- 



(1) Cpr. sur ce point Georges Michp:l, /'<? l'unite budgetaire consideree dans 
.ses rapports avec les services industriels de I'Etat, dans VEconomiste frangais, 
22 avnl 1899 ; — Jeze, Moyens de Gestion financiere des entreprises industrielles 
de I'Etat, dans la Revue de Science et de Legislation financieres, 1905, p 750 et 
s., et Traite, op. cit., Le Budget, p. 323 et s.; — Ai^gindou, I' Autonomie finan- 
ridre des postes, telegraphes et telephones, dans la Revue de Sc. et de Leg. 
fin., 1910, p. 443 et s. ; — P. Baudin, le Budget et le Deficit, 1910, p. 209 et s. 
— Voyez aussi les propositions et rapports des deputes Steeg (1910), Gh. 
DuMONT, Besnard (1911) dans la R. S. L. F. 1910, p. 460 et s. ; 1911, p. Ill et s. 



94 FIXATION DES MESURES FINANCIERES (rECETTES) 

ces un accroissement prodigieux ties correspondances, des deplaceinents 
et des Iransporls; et aussi un accroissement des exigences du jfublic ; 
celui-ci veut elre servi vite et bien. 11 en resulte necessairement une 
augmenlalion du personnel et du "materiel, une translormation de 
I'oulillage, c'est-ii-dire des depenses. L'interet social exige que ces depen- 
ses soienl lailes. EUes repondent k des besoins sociaux essentiels, a 
des necessiles intelleciuelles et morales legitimes; elles I'avorisent les 
progres de Tindustrie, du commerce, de I'agriculture, en iin mot, de 
loules les branches de I'aclivite nationale. Enfin, les interets fiscaux 
sont en jeu. A une Industrie nationale prospere torrespondent des 
recettes budgetaires plus elevees. Les depenses de materiel ou de person- 
nel des posies ou des chemins de ler ne sont pas des depenses improduc- 
tives : toute depense utile faite pour le developpement du service postal, 
telegraphique, telephonique ou des chemins de ler est grosse de profits 
materiels et moraux. — La conclusion, c'est que I'Etai, charge d'un 
service induslriel, doit faire les depenses, toutes les depenses necessitees 
par les besoins de service. 

Geci pose,Ja non-assignation des recettes aboutit. pour ces services,, 
a des inconvenients graves : 4° La non-assignation des recettes consti- 
tue une gene pour la bonne gestion du service. Supposons que les recet- 
tes et les depenses du service soient conlondues avec les recettes et 
depenses des autres services publics Si, h un moment donne, il j a quel- 
que difficulte pour equilibrer le budget general, s'il j a des economies a 
I'aire, s'il taut supprimer ou ajourner des depenses, les services indus- 
triels productifs de revenus en subissent le contre-coup, tout comme 
les services improductifs. Faute d'une affectation des recettes, les depen- 
ses de ces services vont etre reduites. Et c'est surtout au moment des 
crises economiques, c'est-a-dire lorsque le developpement des services 
industriels (postes, telegraphes, telephones, chemins de ler) sera le plus 
necessaire pour remedier a la crise, que Ton fera des economies. L'assi- 
gnation des recettes au service ferait disparaitre ce danger ; -^ 2" II est des 
services industriels dont les recettes subissent, d'une annee a lautre, des 
fluctuations considerables, se chiffrant par dizaines de millions. Tel est, 
par exemple, le service des chemins de fer. Quels contre-coups ces 
fluctuations sont susceptibles de produire sur I'equilibre budgetaire, sur 
les disponibilites du Tresor! Avec Taffectation des recettes et la person- 
nification du service, ce danger disparait encore. 

Ces considerations sont puissantes Et pourtant, il serait exagere de 
dire que la non-affectation, meme pour les services industriels, n'a que 
des inconvenients. Incontestablement, I'assignation de recettes au 
mojen de la personnification des services pent faciliter le gaspillage 
financier. Pour un service induslriel productif de revenus abondants, 
I'assignation des recettes contribue a alfaiblir le conlrole dans I'examen 
de lutilite des depenses du service. « Pourquoi marchander les credits,, 
dira-t-on, lorsque le service donne des benefices considerables ! » On 
pourra consent ir des depenses inutiles ou qui pourraient etre ajournees 
sans inconvenient, a un moment surtout oii les autres services publics 
ont besoin de larges credits. 

Somme toute, la personnification d'un service public ne doit avoir lieu 
qu'apres enavoir pese attentivement, pour le service public en question 
et pour un pays donne, les avantages et les inconvenients. Elle ne doit 
intervenir qu'en derniere analyse, s'il est bien prouve qu'il n y a pas 
d'autre remede financier. 



liNDfiPEN DANCE DANS LA FIXATION BES RECETTES 95 

II. — En France, la personnification n'a guere ete pratiquee jus- 
qu'icique pour des services correspoiidant a des besoins particuliers 
de groupes d'individus : assistance, enseignement. Certains .esti- 
ment qu'on en a abuse. 

En ce qui concerne V instruction publique, les personnifications sent 
Ires nombreuses : Caisses des eco/es (loi du 28 mars 1882) ; Ecoles nor- 
males primaires (loi du 19 juillet 1889) ; Lniversites (loi du 10 juillet 
1890) ; Conservatoire des arts et metiers (loi du 13 aout 1900, art. :i2) ; 
Ecole nationale superieure des mines (loi du 13 avril i900, art 34) ; Ins- 
iitut national aqTonomique (loi du 25 levrier 1901, art. 57) ; Caisse des 
?^echerches scieniifiques do'i du 14 juillet 1901) : Ecole frangaise d' Athents 
et Ecole frangaise de Rome [\o\ du 31 mars 1903, art. 71) ; Ecole normale 
superieure (decret du lO novembrc 1903, art 1\ Ecole poly technique 
(1. 26 dec. 1908), etc... 

Le service des postes, telegraphes et telephones n'est pas personnifie. 
Mais on a, dans ces dernieres annees, agite la question et des proposi- 
tions ont ete faites dans le sens soit d'une personnification du service, 
soit d'une specialisation des recettes (1) — Pour I'administration des 
chemins de fer de VEtat, il y a un systeme special qui sera etudie plus 
loin (2). 

Section III 



De lindependance des pouvoirs publics dan's la determination de& 
sources de recettes 



Les pouvoirs publics de I'Etat ont-ils un pouvoir discretionnaire 
dans la fixation des sources de recettes? Peuvent-ils s'adresser, dans 
la mesure qui leur semble le plus convenable, k telle ou telle source 
de recettes : imp6t, emprunt, alienation, etc. ? Leur est-il permis, 
lorsqu'ils ont choisi une source de recettes, d'en determiner libre- 
ment les conditions : choix de la mati^re imposable, quotite de 
rimp6t, conditions de repartition, etc. ? Peuvent-ils decider, d'une' 
maniere irrevocable, que, pendant une periode de temps determinee 
ou meme pour jLoujours, telle source de recettes ne sera pas employee ; 



(1) Sur ces propositions, voyez Jezp:, Moyens de gestion financiers de& 
entreprises industrielles de I'Etat, op. cit., It. S. L. F., 1905, p. 750 et s. ; — 
Alcindor, op. etloc. cit.; — B.\udin, op. et lac. cit.; — Stehg, op. cit. ; — 
DuMONT, op. et lac. cit. ; — Besnard, op. et toe. cit. Voyez la note 1 de la 
page 93. 

[i) Pour la personnification des services publics a fetranger, voyez Jeze, 
Traite, op. cit , Le Budget, p. 326 et s. — En ce qui concerne fadministra- 
tion des chemins de fer de PEtat en /*rw55e, Wathelet, H. S. L. F., 1904, 
p. 389 et s. ; — Belgique, voyez la R. S. L. F. 1911, p 112 el s. ; pour les che- 
mins de fer de I'Etat en Italie, TaJani, The Railway situation in Raly, da.ns. 
Quart. Journ. of Econ., 1909, p. 618 et s. et infra. 



^6 FIXATION DES MESURES FINANCIERES (rECETTEs) 

que, pour telle source de revenus, la perception se fera d'une cer- 
taine maniere; ou, ce qui revient au m^me, peuvent-ils accorder 
definitivement pour I'avenir des exemptions d'imp6t? 

I. — Ces problemes ne se posent pas partoutde la m^me maniere. 

II convient, en premier lieu, de distinguer suivant qu'il s'agit 
d'un Etat unitaire ou d'un Etat federal. Dans les Etats fednaux, 
la Constitution fed^rale determine les pouvoirs financiers respeclifs 
des autorit^s des Etats particuliers et de I'Etat federal. II y a un 
partage de competences, qui vient limiter les pouvoirs aussi bien 
des legislatures d'Etat que du Parlement federal. 

D'autre part, dans les Etats unitaires comme dans les Flats fede- 
raux, une constitution riffide peut avoir inscrit une limitation aux 
pouvoirs financiers du Parlement. 

1" Au point de vuejuridique, un Parlement, qui n'est lie par aucune 
constitution rigide, a toute independance, en ce qui concerne la 
determination des sources de recettes. C'est I'independance qui 
appartient necessairement a une generation de regler ses sources de 
recettes de la maniere la plus conforme k ses interets et a I'id^e. 
qu'elle se fait de la justice. Ces interets se modifient a tout moment ; 
la notion de justice est egalement une idee changeante. Comment 
une generation pourrait-elle ^tre liee a un regime fiscal contraire a 
ce qu'elle estime ^tre son inter^t et a son ideal de justice? 

Les lois d'impot sent des lois proprement dites : ce sent des regies 
generales, dominees par des idees d'opportunite et de justice. Le Parle- 
ment d'une epoque donnee est Torgane institue pour donner k ces 
idees relatives d'opportunite et de justice leur expression juridique. II 
suit de la qu'un Parlement ne peut pas decider, d'une maniere obliga- 
toire pour les Parlemenls k venir, qu'un impot sera perfu dans cer- 
taines conditions immuables pendant un certain temps ou k toujours. 
En particulier, il ne peut pas etre decide qu'une exemption d'impot sera 
maintenue indefiniment. 

2® Dans les pays a constitution rigide, ne convient-il pas d'inscrire 
dans la Constitution des limitations aux pouvoirs des Chambres 
quant k la determination des sources de recettes ? C'est une ques- 
tion d'ordre politique et financier. — La limitation des pouvoirs 
financiers du Parlement par une constitution rigide peut ^tre une 
bonne chose. Cela ne constitue pas un obstacle insurmontable a la 
modification du syst^me fiscal. C'est simplement un frein aux 
caprices des Assemblies. En revisant la Constitution, on pourra 
mettre les principes g^neraux en harmonic avec les besoins nou- 
veaux et les idees nouvelles. Or, un frein semble n^cessaire dans les 
Etats democratiques, ou les deputes, se preoccupant trop de leur 



INDEPENDANCE DANS LA FIXATION DES RECETTES 97 

reelection cherchent a flatter et a favoriser les classes sociales qui 
peuvent assurer leur succes electoral. 

Certains estiment qii'un resultat analogue peut-etre oblenu au moyen 
ilu referendum Les lois d'imp6ts ou d'eniprunt, disent-ils, devraient 
uetre execuloires qu'apres avoir ete approuvees parte corps electoral, ou 
jiouvoir etre Irappees de veto suspensif par une petition nationale signee 
par un certain nombre d'tiabitants ou d'electeurs. -i- Certains prelerent 
ineme ie referendum au sjsteme des limitations constitutionnelles. 11 est, 
(lisent-ils, plus souple et en meme temps plus eificace : la limitation 
• onstilutionnelle n'a de valeur que si on donne au Chef de I'Executif un 
|)Ouvoir de veto, ou mieux si un tribunal pent annuler ou ecarter les lois 
d'impot entachees d'inconstitutionnalite. Or, I'organisation de pareilles 
sanctions n'est pas a la portee de tous les Etats. Le droit de veto suppose 
un Ghefde I'Executif tres puissant, ce qui est dilficile de concilier avec 
des institutions liberales Ouant a la sanction juridlctionnelle, elle n'est 
l)0ssible que si les citojens du psijs ou elle est instituee ont un respect pro- 
lond de la legalite et des juges : Fopinion publique doit etre prete a sou- 
fenir I'Executif et les juges dans les conflits possibles avec la legislature. 

3° Dans les Etais fedenmx, la delimitation des pouvoirs respec- 
tifs des legislatures des Etats et de la legislature federale est unpro- 
hleme essentiellement politique et financier, dont la solution depend, 
en grande partie, des conditions historiques dans lesquelles s'est 
constitue I'Etat federal considers et du degre de centralisation 
auquel il est arrive. 

Sous ces reserves, on peut constater, dans les Etats federaux modernes, 
une double tendance : 

a) Jusqu'ici on a reserve les impdts de consommation (en particulier, les 
ilouanes). I'impot sur le revenu global, a la legislature federale pour les 
besoins federaux ; les impdts directs (foncier, sur les maisons, indus- 
Iriel, etc.) ont ete abandonnes aux legislatures des Etats pour les,J:)esoins 
des Etats particuliers. — En effet, un impot de douane n'a pas surtoutun 
t)ut fiscal : il a un but de protection de I'industrie et de I'agriculture natio- 
nales La legislature feddrale est la mieux piacee pour defend re ces inte- 
rets En meme temps, les droits de douane supposent une uniformite qui 
est exclusive du droit des legislatures d'Etats. - De meme, I'impot sur le 
revenu con vient mieux, semble t-il, a la legislature federale qu'aux legis- 
latures d'Etat : il suppose une evaluation prealable des revenus ; or les 
biens des ressortissants d'un Etat federal ne sont pas cantonnes dans un 
Etat particulier : ils sont disperses dans le territoire federal. Attribuer 
I'impdt sur le revenu aux Etats particuliei-s, n'est-ce pas s'exposer a des 
conflits entre Etats et a des doubles impositions ? (1) 

h) En ce qui concerne les emprunts, on tend a donner k la legislature 
lederale des pouvoirs discretionnaires et k limiter, au contraire, les pou- 
voirs des legislatures d'Etats. D'une part, I'emprunt est moins necessaire 
aux Etats particuliers qu'au gouvernement federal ; et, d'autre part, un 
double pouvoir illimite d'emprunter risquerait d'affaiblir k la fois le 
credit de I'Etat federal et celui des Etats membres (V. ififrd). 

{i) Cpr. Seligman, The Income Tax, 19H, p. 642 a 658. 

Jeze 7 



98 FIXATION DES MESURES FINANCIERES (rECETTES) 

n. — En legislation positive, la plus grande variete existe, quant 
a I'etendue des pouvoirs des Parlements de determiner les sources 
du revenu public de I'Eto.t. On peut distinguer deux groupes : 1" les 
pays oil les pouvoirs financiers du Parlement ne subissent aucune 
limitation constitutionnelle ; — 2° les pays dont la constitution 
rigide determine les pouvoirs des Assemblees en matiere de recettes. 

En France (1), d'apres I'opinion generate, les pouvoirs financiers 
des Cbambres ne sont pas limites par la Constitution ; les lois de 
1875 ne reglent pas I'etendue des pouvoirs du Parlement dans la 
determination des sources de revenus. — Toutefois, dapres certains, 
la Declaration des droits de 1789 aurait le caractere constitutionnel 
et ^^'unT^o^QVdM jaridiquement aux Chambres. Or, la Declaration des^ 
droits de 1789 contient des prescriptions touchant fimpot. 

1° D'apres certains, les pouvoirs du Parlement frangais en matiere 
d'impdt seraient limites constitutionnellement par fobligation de 
respecter le piHncipe d'egalite. II y aurait la une regie dont I'observa- 
tion serait requise a peine d'inconstitutionnalite de la loi. — D'apres 
la majorite des auteurs, le principe de I'egalite est simplement une 
regie de morale politique, mais non un precepte juridique. 

Pratiquement, la question a ete examinee en France a propos du pro- 
blenie de la proportionnalite ou de la progressivite de I'impot. Les 
adversaires de la progressivite ont soutenu que le Parlement, en intro- 
duisant dans la legislation fiscale la progressivite. violait la regie consii- 
tutionnelle de I'egalite. - En realite, cette discussion n'a guere d'interet : 
on peut hesiter sur le point de savoir si c"est la progressivite ou la pro- 
portionnalite qui viole la regie de Tegalite (V. infra). 

2o D'apres certains, le Parlement frangais ne pourrait pas juridi- 
quement supprimer une exemption d'imp5t accordee expressement 
a toiijours par une loi. En tout cas, il ne pourrait pas la supprimer 
pour les individus a qui il I'aurait promise par une clause. La ques- 
tion a 6te longuement discut^e, a plusieurs reprises, a propos de 
I'impot sur la rente. 

D'une part, la loi du 9 vendemiaire an VI, article 98, porte que le 
tiers de la dette publique conserve en inscriptions est declare « exempts 
de toute retenue presente et future ». Dautre part, toules les fois que 
I'Etat a emprunte, une clause du contrat d'emprunt a promis I'imm unite 
d'impotde la rente (2). La liberte des Parlements, dit-on, est done dou- 



(1) Pour VAngleterre, yoyez JtZK, Trait e, op. at., Le Budget, p. 332 et s. 

(2) Ex. : en 1878, lofs de la creation de la rente 3 0/0 amortissable ; en 
4894 et en 1902, lors des conversions de la rente. A toutes ces 6poques, il a. 
6te declare, par un article de la loi autorisant remission des nouveaux titres, 
que « tous les privileges et immunit^s attaches aux rentes sur I'Etat sont 
assures aux rentes », 



INDEPE.NDANCE DANS LA FIXATION DES RECETTES 99 

blemenl liee : d'ahoi'd, par la loi de Tan VI, article 98 ; cnsuile, par les 
controls conckis avec les rentiers. 

L'argumentation ne paratt pas tres solide. La question est resolue 
par la question, II est tres vrai que le legislateur de I'an VI a promis 
Texemption. Mais cela rentrait-il dans sa competence ? II est tres^vrai 
que divers parlements, en autorisant des emprunts, ont promis I'exemp- 
tion. Mais cela n'excedait-il pas leurs pouvoirs ? — Juridiquement, 
une loi votee par un parleraent ne peut pas lier les parlements a venir, 
parce qu'une generation ne peut pas interdire aux autres generations le 
recours a cerlaines sources de recettes. El ce qu'il ne peut pas i'aire par 
une loi, un parlement ne peut pas davantage le i'aire par un contrat. La 
clause est nulie juridiquement etd'une nullite d'ordre public. — La these 
cont I'aire confond la question de droit avec le probleme de morale fjoli- 
tiqae et (Vopportunite que souleve I'impot sur la rente. II n'est pas, en 
effot, conlradicloire de dire, d'une part, que le Parlement a le droit 
d'imposer la rente, malgre la clause du contrat promettant Texemption 
d'impol et de soutenir, d'autre part, que la morale politique et le 
souci du credit public exigent qu'on respecte un engagement nul juridi- 
quement — En mai 1908, la Chambre des deputes a vote I'impot sur 
la rente Iran^aise, affirmant ainsi le principe de I'independance du Par- 
lement dans ia fixation de I'impdt. 

II est des Etals dans lesquels une Constitution rigide limite les pou- 
voirijdu Parlement en matiere de fixation des recettes. 

Ces limitations sont de deux sortes : 

1° Les unes sont inspirees par le desir de garantir aux individus 
I'appLcation de certaines idees sans avoir ci redouter les caprices de la 
legislalure, les coups de majorite. Elles consistent: a) soit a exiger, pour 
certaines mesures, un certain quorum ouune certaine ?naJorite; — b) soit 
a enoncer des principes juridiques que les legislatures, dans I'etablisse- 
ment des sources de recettes et en particulier dans les lois d'imp6t, 
devront observer a peine de nullite de leurs actes ; le controle est assure 
par rexecutif ou par les tribunaux. La constitution federale et les consti- 
tutions des Etats particuliers de TUnion americaine nous i'ournissent les 
applications les plus interessantes de ces deux premieres categories de 
limitations ; — c) soit a subordonner I'execution des mesures prises par 
la legislature au veto du chef de I'Executif, ou au vote populaire. Les cons- 
titutions federale et des Etats americains donnent au President- et aux 
Gouverneurs le droit de veto. Les constitutions federale .et cantonales 
de la Suisse et les constitutions des Etats particuliers de TAmerique du 
Nord nous donnent des exemples de vote populaire (1). 

2" Dans les Etats federaux, il y a des limitations constitutionnelles en 
vue de determiner les pouvoirs respectifs du gouvernement federal et 
des gouvernements d'Etat dans la fixation des mesures de recettes. II 
semble que Ton puisse relever I'existence de quatre grands systemes. 

i*^ Systeme des requisitions federates et des contributions d'Etat. — 
Les Etats particuliers seuls ont le pouvoir d'imposer , les seules recettes 
de I'Etat jfederal sont done les contributions versees par les Etats sur la 
requisition du Gouvernement federal ; c'est le systeme ordinaire des 



(1) Pour I'expose des legislatioDS positives. V. Jeze, Traite, op. cit., Le 
Budget, p. 338 et suiv. 



100 FIXATION DES MESURES FINANClfeRES (rECETTES) 

Confederations d'Etats : Confederation des Etats-Unis k la fin du xviiie sie- 
ele ; Deutscher Bund de 18i5 k 1866. • 

2o Sy Sterne des pouvoirs concurrents. — Le gouvernement national et 
les gouvernements d'Etats ont des pouvoirs concurrents en matiere de 
recettes. C'est le systeme americain actuel. 

3o Systeme des pouvoirs distincts exclusifs. — Le gouvernement 
federal a competence exclusive pour certaines recettes ; de leur cote, les 
gouvernements particuliers ont des pouvoirs exclusifs pour certaines des 
autres recettes. C'est le systeme actuel de la Suisse. 

4o Systeme mixte des pouvoirs distincts exclusifs, des pouvoirs 
concurrents et des requisitions et contributions. — C'est le systeme de 
V Empire allemand (1). 



(1) Pour les details, voir Jezk, Traite, op. cit., Le Budget, p. 359 et suiy. 



CHAPITRE III 



ATTRIBUTIONS RESPECTIVES DU GOUVERNEMENT ET DES CHAMBRES 
DANS LA FIXATION DES DEFENSES PUBLIQUES. 



Du droit de voter rimp6t, les Assemblees ont tire le droit de voter 
les depenses publiques (1) : la depense n'est-elle pas la raison d'etre 
et la mesure de rimp6t ? — Mais comment les depenses seront-elles 
autorisees par les Chambres ? Seront-elles autoris6es d'une maniere 
generate, en bloc ou specialement ? L'autorisation sera-t-elle prealable a 
I'engagement de la depense ou pourra-t-elle intervenir apres coup ? 
Enfin les Chambres sont-elles absolument libres dans la fixation des 
depenses ? — Tels sont les problemes a resoudre. 



Section I 

Regie de la sp^cialit^ budgetaire. 

I. — Discussion theorique. — Un premier proc^de est que les 
Chambres se bornent a determiner en bloc une seule somme pour 
toutes les depenses publiques. Le Parlement passe avec I'Executif 
une sorte d'abonnement; moyennant une somme fixee a forfait, sur 
le vu d'un etat estimatif presente par les ministres, les Assemblees 
s'en remettent ehti^rement au gouvernement du soin d'assurer le 

(1) V. supra, p. 16 et suiv. 



102 FIXATION DES MESURES FINANCIERES (dEPENSES) 

fonctionnement des services publics ; h la seule condition de ne pas 
depasser le chiflre global qui lui a et^ allou^, le Gouvernement a 
toute latitude pour determiner le montant de la depense a faire pour 
chaque service. — Cette autorisation g^nerale donne a FExecutif des 
pouvoirs immenses ; elle le soustrait en rea4ite a tout contr6-le. 

Dans tons les pays libres, on s'accorde aujourd'hui a reconnaitre 
que, pouretreserieux etefficace, le droit de contr61e, qui appartient 
aux vVssemblees sur les depenses publiques, doit s'exercer d'une 
mani^re detaillee. Et ce contr61e n'a de valeur qu'autant qu'il y a 
obligation pour les ministres de se conformer rigoureusement aux 
prescriptions des Chambres. Celles-ci, pour chaque seriede depenses 
publiques, allouent un credit ; ce credit doit ^tre exclusivement 
affecte au service prescrit ; la somme fixee doit etre le maximum de 
la depense a effectuer. C'est le systeme de la spe'cialite, de Vappro- 
priation, oppose a I'abohnement. — Aujourd'hui, tout le monde 
reconnait la superiority de la sp^cialite sur I'abonnement. 

Ceci pose, la speciality est susceptible de degres. Jusqu'ou con- 
vient-il d'ailer en matiere de specialite ? II ny a pas un acte de 
J'administration qui n'entraine une depense. II est impossible de 
reconnaitre aux Assemblees le droit de fixer un a un et individuelle- 
ment le chiffre de chacune et de toutes les depenses publiques : il y 
a trop de depenses, on ne pent les prevoir toutes limitativement. 
Les Chambres ne peuvent qu'autoriser des categories de depenses, 
pour des objets plus ou moins generaux de depenses. — Comment 
seront faites les indications de I'objet des depenses ? Fera4-on des 
indications tres generates, ou bien s'attachera-t-on a des indications 
tres detaillees ? En faveur des indications generales, on fait valoir 
que, sous pretexte de contr61e, il ne faut pas faire passer Tadminis- 
tration aux Chambres, permettre au Pouvoir legislatif de se substi- 
tuer completement a I'Executif. Comment proclamer la responsabi- 
litedes ministres s'ils ne sont pas libres d'administrer? 

D'autre part^ si Ton veut que le Parlement exerce une certaine 
influence sur I'administration, il faut admettre une specialisation 
assez detaillee. — En somme, il pgirait desirable que la sp6cialite ne 
depasse pas un certain degre. 

En fait, la solution du probleme de la specialite budgetaire se lie 
a une question plus generale : celle du partage d'attributions entre 
I'Executif et le Parlement. 

II y a d'autres considerations, mais elles sont accessoires. — Seule, la 
specialite, a t-on dit, permet de faire des economies. C'est en les conside- 
rant isolement, qu'on constate les besoins publics et qu'on juge quelle 
somme pent etre necessaire a chacun d'eux. — C'est tres contestable. En 
eparpillant le contr6le, ne pousse-t-on pas les deputes a des depenses 



LA SPECIALITE BUDGETAIRE EN ANGLETERRE 103 

<lont ils esperent, pour leiir circonscription eleciorale, une augmentation 
(Icbien-etre ? « Trop de divisions conduit a trop de depenses)),disait Thiers 
en l8;-{0 « Les controleurs se font depensiers », repetait le procureur gene- 
ral Dupin (1). — Enfin, il est certain qu'une trop grande specialisation, en 
lendant faciles les erreurs d'imputations, est une source d'irregularites 
dans les comptes. 

II. — En' legislation positive, la solution du probleme, pour un 
pays determine et pour une epoque donnee, varieavec les principes 
generaux consacres par les institutions politiques. Dans les Constitu- 
tions ou les systemes politiques qui font une large place au prin- 
cipe d'autorite et a I'Executif, la tendance est dans le sens de 
Tabonnement. Autant qu'il le peut, le Gouvernement repousse, au 
nom de son independance et de sa responsabilite, I'ingerence du 
Parlement. — La ou les Assembleesjouent un role preponderant, et 
tout particulierenient dans les pays qui ont adopte le gouverne- 
ment parlementaire, c'est la specialite qui tend a I'emporter. Mais, 
dans les uns, le Gouvernement tres fort obtient que la specialite soit 
moderee; dans les autres, ou les ministres n'ont pas une grande 
force politique, la specialite est plus detaillee. 

Dans la plupart des pays, la specialite budgetaire est aujourd'hui 
tres d^veloppee. VAnq/eterre est a peu pres le seul Etat dans lequel 
on puisse constaterune tendance a reduire la specialite. La chose est 
d'autant plus curieuse a signaler que la regie de la specialite a son 
origine en Angleterre. 

En Angleterre (2), Y appropriation, c'est-a-dire le principe que I'argent 
vote par le Parlement est approprie et ne peut etre applique qu'a cer- 
lains objets determines par les Chambres, est une regie reconnue depuis 
le regne de Charles II et incontestee depuis la Revolution de ltJ88. 

La specialite — ou, pour employer I'expression anglaise, Yappropria- 
tion — n'est pas exageree. Les estimates sont di vises en un certain 
nombre de chapitres (votes). Au debut, au temps de Guillaume III, le 
nombre des votes etait extremement reduit ; il a augmente peu a peu. 
En 4888, les Civil Service Estimates comprenaient 140 votes ; les Army 
Estimates, 25 votes ; les Navi/ Estimates, 17 t^otes ; en 1902, apres un 
I'cmaniement, le nombre de c es votes n'eiait plus quede 103 pour les Civil 
Estimates ; 16 votes pour les Ar?ny Estimates et 15 votes pour les Navij 
Estimates. On le voit, la tendance n'est pas k une specialite tres grande. 

Chaque vote est decompose en un certain nombre de sous-chapitres 
{subheads) et d'articles {items) {\m suivent parfois la depense jusqu'a 
ses moindres details. La discussion peut s'engager sur chaque article, 
r.haque membre des Communes peut demander la reduction ou la sup- 
pression d'un item. Mais la Chambre ne prendde decision que sur les votes. 

Quelle est la signification precise de la clause d'appropriation ? II 

(1) Gpr. surtous ces points .Ikzh, Traite, op. cit.,Le Budget, p. 365 et suiv. 
<^l voir infra. 

(2) Pour les details Jezk, Traite, op. cit., Le Budget, p. 366 et suiv. 



104 FIXATION DES MESURES FINANCIERES (DEPENSES) 

faut, a, cet egard, disiinguer suivant quil s'agit des divisions en votes on 
des subdivisions en subheads et en items La division des estimates en 
votes a seule une valeur juridique ; la subdivision du vote en subheads el 
items n'a qu'une sdintWon politique. 

Le principe de V appropriation Ye(^o\i une exception ires im[)orlanie en 
cequiconcerneles creditsinscrilsdansles.4rm?/^5a'm«^esetdanslesy\^«t>// 
Estimates Les Appropriation Acts annuels contienneni une clause aux 
termes de laquelle les credits alloues pour le service de I'armee el de la 
marine doivenl etre restreints a ces services ; mais « s'il devieni neces- 
saire d'effectuer une depense non prevue dans la somme affeclee » aux 
dits services, « et qu'il serait prejudiciable pour le service public d'ajour- 
ner jusqu'a ce que le Parlement ait pris des dispositions par les voles ordi- 
naires w, il sera fait appel a la Tresorerie. Celle-ci a le droit d'ordonner 
que les depenses supplementaires seront lemporairement couvertes au 
moyen des credits disponibles provenant d economies realisees sur 
d'autres votes des memes departements : c'est a la condition que la 
Chanibre des communes en sera diiment inlormee tout de suite apres la 
delivrance de I'autorisation, etqu'elle Yd.\\^\(iYn, d^u^V Appropriation Act 
suivant, les virements ainsj autorises par la Tresorerie. — Gette deroga- 
tion deja ancienne est critiquee par certains, mais fortement soutenue par 
d'autres. En fait, il n'est pas serieusement question d j toucher. 

En France^ la specialite budgetaire a suivi les vicissitudes de 
I'histoire politique. Une plus grande sp6cialite a toujours coincide 
avec le developpementdes liberies politiques (1). 

Sous le Consulat et sous le premier Empire, regime de pouvoir 
absolu, le Corps legislatif votait le budget en bloc et silencieusement. 
C'est le procede de V abonnement dans toute sa brutale simplicite. — 
Avec la Restauration, on reclame et on obtient des garanties. La loi du 
25 mars 1817 (art. 151) etablit/« specialite par ministere (2). En pratique^ 
le Gouvernement en usalibrement gr^ce k ce texte. Le parti liberal ajant 
fait entendre les plus vives plaintes, de Villele y donna satisfaction par- 
tielle avec I'ordonnance du l**' septembre 1827. Au vote par ministere^ 
I'ordonnance substitua le voie par section de ministere . — Apres la revo- 
lution de 1830, sous le Gouvernement de Juillet, c'est-a-dire apres le 
triomphe du parti liberal, la loidu 29 Janvier 1831 consacra la specialite 
par chapitre. — La Constitution du \A Janvier 4852 avait maintenu la 
specialite par chapitre. Mais un large pouvoir de cdntrole reconnu au. 
Corps legislatif etait en opposition trop manifeste avec la restauration 
du principe d'autorite et la predominance de I'Executif, pour pouvoir 
subsister. Aussi reprit-on I'eternelle objection contre la specialite : 
I'administration passe au Parlement. Le senatus-consulte du 25 decem- 
bre 1852 ramena done la specialite budgetaire au vote par minis- 
tere. Et ce fut le sjsteme qui resta en vigueur pendant toute la duree 
du second Empire : le principe de la specialite, — lorsque k partir de- 
1861 on Finscrivit dans ies textes, — ne fut jamais sincerement applique. 
Le senatus-consulte du 31 decembre 1861 semble accorder la specialite 



(1) Pour les details, Jeze, Traite de Sc. des fin., op. cit. Le Budget, p. 37^ 
et suiv. 

(2) Sur les difficultes d'applicgtion de la loi de 1817, voyez Jeze, Trailer 
op cit. Le Budget, p. 374. 



LA SPECIALITE BUDG^TAIRE EN FRANC'i^ , J 05 

par sections. Mais celle specialite coinporlail le droit de lyirement, c'est-a- 
(iire la faculie pour les ministres de transporter les credits d'un meme 
ministere, d'nne section sur une aiitre(S C. du 31 dec. 1861, art. 2); la 
specialite n'etait done pas obligatoire ; elle etait done illusoire De meme, 
le senatus-consulte du 8 septembre 1869, en accordant la specialite par 
chapitres, reserva le droit de virement des ministres. — UAssemblee 
nationale de 1871 affirma que la specialite est exclusive du droit de vire- 
jnent ; qMq donna, par la loi du 16 septembre 1871 (art. 30), a lu specia- 
lite par ckapitre sa veritable valeur e/i supprimant le droit de virement. 

Le systeme actuellement en vigueur est celui de la loi du 16 sep- 
tembre 1871 : la specialite existe par chapitre, sans droit de vire- 
ment de chapitre a chapitre. 

Depuis 1871, la legislation n'a pas varie, mais le nombre des cha- 
pitres a considerablement augmente. L'effort a consiste, depuis 1871,. 
a classer les matieres et a ne fa ire entrer dans un meme chapitre que 
« des services correlatifs ou de meme nature » (V. infra). La conse- 
quence pratique est que le total des subdivisions, qui etait de 338^ 
en 1872, de400en 1877, depasse aujourd'hui 1000 chapitres (budget 
pour 1911 : budget general des depenses, 995 chapitres; budgets 
annexes, 96 chapitres). 

Pour bien comprendre la port6e du principe de la specialite, il 
convientde I'envisager sous ses deux aspects : 

1° Interdiction d'effectuer des virements d'un chapitre a un autre ; 

2o Interdiction d'afl'ecter a un service particulier plus de fonds 
qu'il n'en est allou^ dans le chapitre afferent a ce service. 

l" Interdiction d'effectuer des virements. 

La regie posee par la loi du 16 septembre 1871 est formelle : « Le 
budget est vot6 par chapitre. Aucun virement de credits ne pent 
avoir lieu d'un chapitre d un autre » (art. 30). — Le Ministre ne peut 
done pas transporter les credits d'un chapitre a un autre ; mais, a 
Vinterieur d'un meme chapitre, n'a-t-il pas toute liberte pour faire la 
repartition du credit comme il I'entend ? Les Commissions du bud- 
get et des finances et la Cour des comptes ne I'admettent pas ; elles 
estiment qu'il serait incorrect, de la part du Gouvernement, d'enga- 
g^r une depense pour un objet nouveau, meme dans la limite des credits 
votes, sans avoir obtenu I'assentiment prealable des Chambres. — 
En outre, elles estiment que, lorsque le Parlement a indique au 
Ministre son sentiment sur la fagon dont un credit ne devra pas ^tre 
employe, il y a pour lui obligation de se conformer a la volonte 
ainsi exprimee (1). 

En realite, il y a deux specialites : la specialite juridi que {par chapi- 

(1) Pour les precedents (affaire du transport des refugies espagnols de 1876, 
notb.rnment) Cpr. Jeze, Traite, Le Budget, p. 385 et suiv. 



106 FIXATION DES MESURES FINANCIERES (dEPENSES) 

tres) et la s pedal ite par lementaire [subdivisions da chapltre). La dis- 
tinction est importante. La specialite juridique par chapilres est sanc- 
tionnee inconteslablement par la responsabilite 'Hvile des Ministres. La 
sanction de la specialite par lementaire ne^i^di^ la responsabilite civile ; 
c'esL exclusivement la responsabilite politique, c'est-a-dii-e la perte du 
pouvoir. La Cour des comptes estime qu'une depense, I'aite en contraven- 
lion aux intentions du legislateur, qiioique dans la liinite des credits, doit 
etre consideree comme rentrant dans la categorie des paiements fails 
^ans credit (4).Gette interpretation estpeut-etre trop severe. La specialite 
riyoureuse, avec la sanction de la responsabilite civile, n'existe pus, sem- 
ble-t-il, pour cette hypothese. C'est pliitot un cas de specialite' parle- 
mentaire. 

Au surplus, la question n'a guere d'importance pratique, la res- 
ponsabilite civile des ministres n'etant qu'une formule. 

11 faut observer que la loi de finances du 28 decembre 1895 pres- 
crit, par son art. 54, § 1, de 'presenter a la Chambre des deputes le 
budget des depenses « avec ses divisions en chayiire^ et articles et, 
s'il y a lieu, en paragraphes » ; cela ne vise que \(k presentation et non 
le vote. 

On a propose'Ia substitution du vote par article au vote par cha- 
pltre Gette modification de notre legislation financiere est tres con- 
testable. Le budget actuel contient plus de 1000 divisions, ce qui 
constitueune specialite %a/^ tres suffisantepour assurer a la Cham- 
bre un large contr61e. En outre, ce controle est renforce tres effica- 
cement par les regies du gouvernement parlementaire et I'obligation 
politique des ministres de se conformer aux indications de la majo- 
rity touchant les articles et paragraphes. Aller plus loin, ce serait 
faire passer I'administration aux Chambres ; ce serait aussi rendre 
plus difticiles les evaluations budgetaires,favoriserle gaspillagedes 
administrations et preparer le developpement des credits addition- 
nels (1). 

Des virements, il faut rapprocher les fausses imputations de credits 
qui, lorsquelles sont volontaires, constituent des virements veritableset, 
par suite, des violations certaines de la regie de la specialite, Mais il faut 
se garder de croire que toute fausse imputation cache un virement. Le 
developpement de la specialite et I'accroissement du nombre des chapi- 
tres multiplient les chances d'erreurs en matiere d'imputation. Volori- 
taires ou non, ces erreurs devront etre corrigees apres coup (D. 1862, 
art. 48). Ces rectifications donnent lieu a des virements de comptes 
{Certijicats de re'imputation). 

2^ Interdiction d'affecter a un service particulier plus de fonds qiCil 
nen est specifie dans le chapitre afferent a ce service. 

On trouve dans les textes plusieurs applications de cette idee, qui 
«n font bien apparaftre la portee. 

(1) V. infra, p. H2 et s. 



KLA SPECIALITE BUDGETAIRE EN FRANCE I CR^DITS-MATIEREs 107 
a) « II est interdit aux Ministres d'accroUre, par aucune ressource 
particidiere, le montant des credits atfectes aux depenses de leurs 
(Tvices respectifs » (Art. 3, ordonnance du 14 septembre 1822, et 

I art. 43, § 1 du decret du 31 niai 1862). — Tous les ministeres peuvent 
w -etre amenes a realiser des recettes : vente de vieux papiers, de vieil- 
\les ferrailles, de meubles hors service, etc., etc. On doit inscrire au 
budget general, en recettes, le produit a provenir de ces alienations, 
,ir les services doivent remettre ces objets a I'administration des 
domaines qui les fera vend re et versera le prix de la vente au Tresor 
(D. 1862, art. 43, § 2). C'est la regie, qui sera 6tudiee plus loin, de 
Y universalite des depenses ; on le voit, elle se rattache etroitement k 
thiorie de la specialite budgetaire. (Cpr. D. 1862, art. 44 et s.). 
6) Des etablissements speciaux diriges par I'Etat (baras, dep6ts 
etalons, ecoles nattonales veterinaires, ecoles nationales d'agricul- 
re, etc.) donnent des produits qui sont consommes sur place en 
lure. La valeur de ces produits devra 6tre preleveesur les credits 
dgetaires (D. 1862, art. 51). 

c) II est certains departements ministeriels auxquels il serait tres 
cile de tourner la regie etd'augmenter indirectement leurs credits, 
sont les ministeres de la Guerre et de la Marine. lis possedent, 
ns les magasins et arsenaux, des reserves considerables de mate- 
I, qu'ils pourraient employer, en partie, pour le service courant, 
[b sus des credits votes par le Parlement. Pour couper court a des 
entatives de ce genre, des lois ont formule des regies speciales ; en 
particulier, pour la Marine, le Parlement fixe, chaque annee, la 
valeur du materiel a prelever sur les approvisionnements : ces auto- 
fisations portent le nom de credits-matieres. 

a.) Marine. — Auxtermes de la loi du 26 fevrier 1887 art 34, pour les 
■conslructions, transformalions et grosses reparations des batimeuts de la 
flotte, constructions et grandes ameliorations des ports, arsenaux, etc., 
premier armement, premier outillage des bailments de la flotte, des 
ports, arsenaux, etc., des objets et machines peuvent etre pris dans le stock 
normal des magasins, « k condition d'y etre immediatement remplaces 
par des quantites de rneme espece, fabriquees ou achetees sur des cre- 
dits specialemertt votes » (D. 23 novembre 1887). — D'autre part, la loi 
du 13 avril 1898 (art. 66 a 72* a ordonne la confection d'un inventaire de 
tout le materiel existant dans les magasins des ports et etablissements de 
la marine ; cet inventaire doit etre revise tous les quatre ans el les resul- 
tatsen sont communiques au Parlement. Gecifail, chaque annee, le Par- 
^.Jement, a cote des credits en argent, vote, dans le budget, des credits- 
matieres ; en d'autres termes, il fixe la valeur du materiel que les 
differents services de la marine sont autorises k se faire delivrer par les 
magasins Ces credits-matieres sont fixes par chapitre. Aucun virement 
n'est admis pour les credits matieres d'un chapitre k un autre. En cas 
d'insuffisance du credit-maiieres d'un chapitre provenant d'une circons- 
^ance imprevue, un credit supplementaire pent etre accorde soit par le 



108 FIXATION DES MESURES FINANClfeRES (dEPENSKS) 

Parlemenl, soil, en cas d'absence des Chambres, par decret en Conseil 
d'Etat apres deliberation en Conseil des Minislres el saul" ratification ^i 
demander aox Chambres dans la premiere quinzaine de leur plus pro- 
chaine reunion. — Les portions de credit s-matieres non utilisees le 
31 decembre sont annulees sans report a.l'annee. 

^) Guerre. Le syteme n'est pas le meme. 11 n'y a pas de credits- 
matieres : il j a seulement interdiction de se servir des approvisionnements 
pour augmenter indirectement les credits. La loi du 9 decembre 4902 
(art. 2) decide que, le l^-^ octobre de chaque annee, le ministre'de la 
Guerre communiquera aux (Chambres des etatssur lesquels seront portes, 
pour I'ensemble de chaque service : 1" les quantites, par nature de mate- 
riel, qui ont ete reconnues necessaires pour les besoins du temps de 
guerre, d'apres le programme communique aux Chambres ; 2*^ les quan- 
tites, par nature de materiel, auxquelles devaient s'elever les realisa- 
tions au 31 decembre de I'annee precedente d'apres les credits accordes 
par le Parlement et utilises ; 3" les quantites existant reellement k la 
reserve de guerre au 31 decembre de I'annee precedente. Pour chacune 
de ces categories (necessaires, quantites devant exister, existants). ces 
etats devront I'aire ressortir les differences par rapport aux quantites 
accusees par les etats fournis I'annee precedente Q.iexpliquer ces modi- 
fications, notamment indiquer I'empioi des approvisionnements sup- 
primes ou les credits au moyeri desquels des approvisionnements 
auraient ete crees ou augmentes. 

d) « Les credits ouverts pour les depenses de chaque exercice ne 
peuvent etre employes a Tacquittement des depenses d'un autre exer- 
cice » (Art. l^"" § i, ordonnance du 14 septembre 1822, D. 1862, 
art. 8). C'est la regie de la specialite par exercice. II est interdit de 
reporter sur un service de I'exercice courant le reliquat laisse dispo- 
nible,* pour ce meme service, par Texercice precedent. A la cldture 
de I'exercice, les credits non employes doivent ^tre annul^s. 

Inversement, un ministre ne pourrait afifecter a Tacquittement 
des excedents de d(^.penses d'un exercice precedent les credits alloues 
pour Texercice courant (1). 

e) Si un ministere vend, loue ou avance aun autre ministere cer- 
tains objets, le ministere qui recoil doit imputer sur ses credits les 
prix de cession ou de loyer, le remboursement, et le ministere qui a 
vcndu ou avance obtient I'attribution du prix ou le remboursement 
pour les depenses de son service, mais a certaines conditions (D. 
31 mai 1862, art. 49 et 50) (2) 

A la regie que les Chambres fixent impe'rativement les depenses 
publiques, il y a des exceptions. 

a) La pratique admet a la rfegle de la specialite pour exercice une 
exception d'une legalite douteuse. Afin de permettre les achats de vivres 
et de fourrages destines a assurer les distributions des les premiers jours 

(1) V, infra, le developpement de cette idee. 

(2) Pour les d6tails, Jeze, Le Budget, p. 393 et 394. 



LA SPECIALITE PAR EXERCICE EN FRANCE 109 

lie Taiinee. im decret dii 3 avril 1876 a aulorise, d litre tout a faitexcep- 
tinnnel, et conlrairement an principe legal de la specialite par exercice, 
les minislres de la guerre et de la marine k comprendre, dans leurs 
ilernandes mensuelles de fonds, et dune maniere distincte, les sommes 
leslinees au paiement, par anticipation sur les credits de Texercice sui- 
vant. de tout ou partic dcs achats effectues pour le service des subsis- 
fancfs des administrations militaires et maritimes. Les demandes de cre- 
dits par anticipation ne doivent etre adressees au ministere des finances 
<[ue dans les quatre mois qui precedent I'ouverture de Texercice, et le 
inontant total de ces credits ne^doit pas depasser le quart du credit total 
ouvert au chapitre correspondant du budget Malgre le caractere excep- 
tionnel de ce texte, en 1886. 1889, 18U0, dcs decrets ont autorise le 
luinistre de la guerre a ordonnancer, avant I'ouverture des exercices 4887, 
1890, 1891, le prix ^'achats de chei-iaux imputables sur les credits de ces 
exercices. La Cour des Comptes aproteste contre cette extension donnee 
LU decret de 1876. 

h) La regie que les Ministres ne peuvent pas depenser, pour un 
srvice, plus que la somme fixee par le Parlement doit dtre connbi- 
je avec une distinction, parmi les credits alloues, entre les credits 
mluatifs ou services votes et les credits limitatifs. 
Les credits evaluatifs sont ceux par lesquels le Parlement accepte 
>n seulement le principe du service, mais encore toutes les char- 
;s pecuniaires qui pourront en resulter, a quelque chifTre qu'elles 
^elevent. Ex. : credits alloues pour la dette publique ; pour les pen- 
ions civiles : pour les frais judiciaires de poursuites, d'instances et 
condam nations prononc^es contre le Tr^sor public ; depenses du 
jrvice des manufactures de I'Etat ; frais de justice en France ; 
mtretien des detenus; achats de grains, de fourrages, de combusti- 
ble pour Tarmee ; approvisionnements de la flotte, etc., etc. — Pour 
€es services, le ministre n'en arr^tera pas le fonctionnement au nom 
de la specialite, sous pretexte que les credits sont epuises. II est auto- 
rise a engager les depenses necessaires pour assurer la marche du 
service, ci condition de se (aire ouvrir les credits supplementaires par 
decret (1) II pent bien y avoir insuffisance dans les evaluations : il 
n y aura jamais de'passement de credits, dans le sens qu'on donne 
generalement a cette expression. D'ailleurs, ce qu'on pent repro- 
•her au ministre, c'e,st de n'avoirpas ete perspicace ou sincere, c'est 
de n'avoir pas pr^vu avec exactitude les faits qui se sont produits 
ou de les avoir caches au Parlement lors du vote du budget. 

Les credits limitatifs comprennent tons les autres services. 
Ex. : traitements du personnel, frais de bureau, etc. L'interdiction 
adress^e aux ministres de ne pas depasser les credits fixes par le 
Parlement est absolue. Les Chambres, en ^tablissant un chiffre, ont 

(1) V. infra^ p. 116 les credits additionnels. 



110 FIXATION DES MESURES FINANCIEIIES (D^:PENSES) 

entendu poser un maximum. Le ministre, en enr/ageant les depenses 
au delci du credit, tombe sous le coup de la loi; sa responsabiiite 
civile est en jeu. 

c) II est frequent que des fonds soient mis a la disposition du Gou- 
vernement par des particuliersou par des departements. communes, 
etablissements publics, etc.,envuede faciliterrexecutiondecertaines 
o-peralions, notamment de travaux publics. Les credits budg^taires 
alloues pour ces operations setrouvent ainsi augmentes par ces fonds, 
que Ton appelle fonds de conrours. De ce chef, n'y a-t-il pas echec a 
la regie de la specialite budgetaire?N'est-ce pas, pour les ministres, 
un moyen indirect d'augmenter les credits budgetaires? 

II existe une comptabilite de ces fonds, r^gie par la loi du 6 juin 
184.3, par le decret de 1862 (art. 52) et par la decision ministerielle 
du f) juin 1893, enfin par la loi du 26 decembre 1890 (art. 43). Le 
Parlement aautorise et reglemente I'emploi des fonds de concours 

La comptabilite des fonds de concours est lasuivante : 1" Les minis! res 
competents dressent, cheque annee uh releve detaille de tous les actes 
par lesquelsun departement.une commune, etc., ouun simple particulier 
s'est engage a contribuer, dans unemesure quelconque, aux depensesde 
i'Etat. Ce releve indique. en outre, pour tous les engagements en rours 
d'execution, les conditions d exigibilite et la situation des recouvrements. 
Ce releve est adresse au ministre des finances en deux expeditions dont 
I'urie est remise a la Cour des comptes et Tautre a la Commission de 
verification des comptes des ministres (1 26 Janvier 4892, art. 77 . 

2" Un <( compte de tresorerie » est ouvert, dans lequel les recettes de 
fonds de concours doivent figurer, au furet amesure de \eurs versemenfs. 
sans distinction d'exercice, mais avec I'indication de leur origine et de 
leur destination. 

3° Chaque annee, au fur et a mesure des besoins, des deh^ets ordon- 
nent des prelevements sur ce « compte de tresorerie » ; cela equivaut h 
une ouverture de credit, additionnellement aux credits de'jd accnrdes 
par le budget. — D'ailleurs, pour certains fonds de concours. le Parle- 
ment fixe, chaque annee, le maximum des credits d ouvrir par decrets 
de fonds de concours. Exemple : Fonds de concours verses paries Com- 
pagnies de chemins de fer en execution des conventions de 1883 La loi 
annuelle de finances contient un article decidant que « les travaux a 
executer pendant I'annee 19..., soit par les compagnies de chemins de 
fer, soit par I'Etat, al'aide des avances que ces compagnies mettent a la 
disposition du Tresor, conformement aux conventions ratifiees par les 
lois du 20 novembre 1883, ne pourront exceder le maximum de... 
millions)). - Les credits sur fonds de concours non employes en fin 
d'exercice sont annules. — Dans les comptes, les emplois de credits^ 
ouverts par decrets de fonds de concours sont inscrits parmi les depen- 
ses budgetaires. 

4o La somme pour laquelle Touverture de credit est effectuee par le 
decret est, en meme temps, portee en recette aux produits divers du 
budget Le budget des recettes contient, a cet effet, une rubrique inti- 
tulee Fonds de concours pour depenses d'interet public, avec la men- 



Lk SPECIALITE EN BELGIQUE, ITALIE^ PRUSSE, ETC. HI 

tion memoire. En fin d'exercice, et dans la loi des comptes, on substitiie 
■d cette mention memoire la somme reellement affectee a des depenses 
effectuees. De la sorte, la recette budgetaire est egale k la depense, et 
Tequilibre budgetaire n'est pas toiiche. 

La comptabilite des fonds de concours a ete etendue a de nom- 
breuses hypotheses ou 11 ne s'agit pas de fonds de concours propre- 
ment dits. 

Exemples : loi du 31 mai*s 1899, art. 1' ■■ et loi du 13 avril 4900, art 40. 
La redevance annuelle a verser au Tresor par la Banque de France est 
assignee au service des avances sans int^rets aux caisses regionales de 
credit agricole. etla comptabilite des fonds de concours est declaree appli- 
cable De meme, loi du 45 juin 4907, art. 4 et loi du 26 decembre 1908 
art. 25 : emploi du prelevement de 15 0/Ofrappant le produit brut desjeux. 

Dans tons ces cas, on a voulu soumettreau controJe des operations 
qui y echappaient jusqu'alors. Mais ce procede est insuffisant. II 
faut reserver la comptabilite des fonds de concours aux fonds de 
concours proprement dits (4). 

I^a regie de la specialite bugetaire existe en Belgique : la division bud- 
getaire est I'article (Const, art. 44 et arret e royal du 49 fevrier 4848, 
art. 4er). — La specialite est poussee tres loin. Elle a la meme signifi- 
cation qu'en France (signification juridique et signification /^o/^7^^W6'). La 
Constitution charge la Cour des Comptes de faire respecter la regie de 
la specialite (art 416 al. 2) (2). 

Les solutions adoptees en Italie sont sensiblement les memes qu'en 
France (art 34, 35, 36. 1. 1884). J^e virement {storno) est interdit de cha- 
pitre a chapitre (3) Les consequences tirees de la specialite sont a peu 
pres les memes qu'en France 

En Prusse et dans VEmpire allemand, la specialite budgetairfe va en 
se developpant La loi prussienne du 27 mars 4872 sur la Cour des 
comptes (i^ 18) formule la regie de la division du budget en chapHres et 
litres, avec obligation pour le Gouvernement de respecter les affectations 
de credits portees aux chapitres et aux litres Certains estiment que la spe- 
cialite en Prusse et dans TEmpire allemand est trop developpee <4). 

Aux Etats-Unis de rAmerique du Nord 'gouvernement federal), a 
I'origine (4789) il y avait un seul appropriation hill comprenant qiaatre 
items : depenses civiles, militaires, dette publique, pensions Aujourd'hui, 
il y a 13 appror)riations bills, dont chacun comprend un certain nom-- 
bre de sections : la specialite a done atteint un grand developpement (5). 



(1) Sur tons ces points Jeze, Le Budget, p. 399 et suivants. 

(2) Gnr. Jeze, Le Budget, p. 401 et s. 
(3» Jeze, Le Budget, p. 403 et 

14) JfiZE, Le Budget, p. 404 et s. 

(5) Jeze, Le Budget, p. 405 et 406. — I^our les Etats p^xrticuliers de VUniom 
amcricaine, Jeze, op. cil., p. 406. 



112 FIXATION DES MESURES FINANCIERES (dEPENSES) 

Section II 
Regie de I'autorisation pr^alable des depenses publiques 



Dans la plupart des pays, on admet que les depenses doivent ^tre 
votees par les Ghambres aimnt d'etre engagees. Une discussion a poste- 
riori de i'utilit^ d'une depense ne pent ^tre qu'un debat academique. 
Le Parlement a la main forc^e par le fait accompli. 

A la regie de I'autorisation prealable se rattachent deux theories : 
I*' les credits additionnels ; 2^ les budgets provisoires . 



§ 1. — Les credits additionnels. 

Le budget une fois vote, il pent arriver que les credits alloues par 
les Ghambres se trouvent insufflsants, ou que desbesoins nouveaux, 
Tion prevus au budget, necessitent des depenses nouvelles. 

I. — Discussion theorique (1). 

II faut se placer a deux points de vue : constitulionnel et financier. 

1" Point de vue constitutionnel. La regie de Tautorisation prealable 
-exige que, amrit d'engager la depense, le Gouvernement demande au 
Parlement des credits additionnels. 

En principe, cette regie doit ^tre strictement appliqu^e. Si, en 
•effet, les ministres peuvent, apres coup et sous pretexte de circon- 
stances imprevues, exceder les limites posees, le vote du budget par 
le Parlement n'est plus qu'une formalite illusoire. A quoi sert la dis- 
cussion approfondie a laquelle se livrent les Ghambres, si, en depit 
des reductions consenties ou impos^es, le Gouvernement pent, apres 
le vote, augmenter les depenses de toute nature ? 

L'application de la regie ne pr^sente guere de difficult^ pratique 
lorsque les Ghambres sont en session. Quelque imprevue et urgente 
que soit la depense, le Gouvernement peut solliciter la discussion et 
le vote immediats des orbits. 



(1) Jeze, Le Budget, p. 406 et s. 



LES CREDITS ADDITIO.NNELS ! DISCUSSION THEORIQUE 1 13 

La question est plus delicate, lorsque lesChambres ne sont pas en 
session. Pota^ les depenses nouvelles non iirgentes, 11 n'y a aucun incon- 
venient a ce que le (jouvernement attende la plus prochaine session 
des Chambres pour solliciter Tautorisation necessaire a V enyagemenl 
de la depense. Mais il y a des circonstances — ; rares, il est vrai — 
oil I'imprevu se produit avec un tel caractere d'exig^nce qu'il doit y 
tre pourvu sans delai : une catastrophe (inondation, incendie, 
grele, cyclone, etc.) vient miner une region, une ville ; des secours 
immediats sont indispensables. II est aussi des services publics qui 
ne peuvent 6tre interrompus faute de credits : dette publique, pen- 
sions, justice, exploitations industrielles, monopoles fiscaux, etc. 

Comment faire ? 

Une premiere solution, c'est le maintien integral de la r^gle de 
Tautorisation parlementaire prealable. Le Gouvernement, s'il y a 
lieu, la violera, sous sa responsabilite, et le Parlement sera appele, 
le plus t6t possible, a voter un bill d'indemnite aux ministres. La 
crainte de ne point obtenir le bill d'indemnite sera pour eux le frein 
aux abus. — Gette solution ne pent ^tre admise que dans les cas tout 
^ fait graves, danslesquels on pent dire : salus populi suprema lex. En 
temps normal, elle manque de souplesse ; elle habitue les ministres 
a engager des depenses sans credit, sous leur responsabilite, il est 
vrai ; mais, a force d'etre engagee, cette responsabilite n'est plus 
qu'une formule vide de sens. 

Une deuxieme solution, c'est d'admettre, pour certaines h^^pothe- 
ses, une derogation a la regie de Tautorisation prealable. Alors, trois 
procedes principaux sont possibles : 1" Le Parlement inscrira a 
I'avance soit pour chaque service, soit pour Tensemble des services, 
d€s credits your defenses impreciies^ sur lesquels on imputera la depense 
additionnelle. — 2" Le Parlement enumerera certains services pour les- 
quels, en cas d'urgence, le Gouvernement pourra engager la depense, 
avec obligation d'en rendre immediatement compte au Parlement, 
d^s sa plus prochaine reunion. — 3° Les Ministres seront autorises a 
operer, prooisoirement, des virements dans I'interieur des credits de 
leur departement, sauf ratification ulterieure du Parlement. 

Le syst^me des credits pour depenses imprecues semble inieux sau- 
vegarder les droits du Parlement. — En realite, le Gouvernement 
sera tente de voir dans ces credits pour depenses imprevues une 
caisse noire, propicea couvrir toutes sortes d'insuffisances, sous pre- 
texte d'urgence. De plus, si ces credits sont minimes, la question 
reste non resolue. 

Quant au systeme des virements, il est plein de perils : c'est la per- 
mission donnee aux ministres de bouleverser le budget primitif. 

Jeze 8 



114 FIXATION DES MESURES FLNANCIERES (dEPENSES) 

Le systeme de Vautorisation generals sans fixation de credits pour 
les services enumeres par la loi semble preferable, pourvu que I'enu- 
miration soit limitee aux depenses urgentes et aux services indis- 
pensables, et qu'il y ait obligation tres stricte de demander aux 
Chambres, des leur reunion, la regularisation des ouvertures de cre- 
dits ainsi faites.- 

D'ailleurs, quel que soit le procede adopte, il est certain que, dans les 
periodes de crise, — au cas de menace de guerre, par exemple, — 
le Gouvernement ne devra pas hesiter a engager des depenses sans- 
autorisation parlementaire. Le danger politique de publier les pre- 
paratifs militaires compense et au dela les inconvenients des engage- 
ments de depenses sans credit. Salus populi, suprema lex. Dans ces cas^ 
les Ministres agiront extra legem, sous leur rasponsabilite. 

2° Point de vue financier. — Les credits additionnels, meme s'ils sont 
accordes par le Parlement prealablement a Tengagement de la depense, 
comprometient Vequilibre du budget. Un seul tableau ne presente plus^ 
a la fois, toutes les depenses et toutes les recettes de I'exercice. Or^ 
tout ce que le budget perd en unite, il le perd aussi en clarte ; Ifr 
contr61e des Chambres sur les depenses publiques est tres atfaibli. 
Le Parlement n'examine pas chacune des depenses qui fait i'objet 
d'une demande de credits additionn jls aussi sev^rement que les 
depenses qui sont inscrites au budget proprement dit. En cours 
d'exercice, le contr61e est tres superficiel. Dans ces conditions^ 
il est a redouter que le Gouvernement n'omette, dans ses previsions 
budgetaires, des depenses necessaires, afin d'obtenir un equilibre 
apparent ; ou bien m6me que, se croyant tres babile, il ne consente- 
des reductions de credits reclamees par le Parlement et qu'il ne 
Tienne ensuite, peu a peu, sous forme de demandes de credits sup- 
plementaires, rattraper ces concessions apparentes et relever les cre- 
dits. L'equilibre budgetaire, obtenu avec beaucoup de peine, sera 
detruit : ce sera le deficit. 11 y a 1^ un danger certain qui faisaitdire 
a Gladstone: les credits additionnels sont « Tun des plus grands 
iTiaux qu'une Chambre puisse subir » . 

Le remede, il est vrai, semble facile. Que Ton groupe toutes les 
demandes de credits additionnels et que Ton attende, pour les soumet- 
tre aux Chambres, que leur inontant soit d'une certaine importance 1 
La discussion sera plus serieuse par cela meme qu'elle portera sur 
des credits plus importants. Enfin, que Ton impose aux pouvoirs- 
publics I'obligation de joindre, a la demande de credits, Vindication 
des ressources destinees a y [aire face, et I'equilibre sera maintenu. 

L'application rigoureuse de ces idees, c'est, soit le s^^steme du 
budget supplementaire dans lequel le Parlement est appele a voter^ 



LES CREDITS ADDlTIO>i>ELS EN ANGLETERRE 115 

a nouveau, en cours d'exercice, le budget, maisun budget complete, 
revu et corrig6 ; soit le systeme du budget rectificatif, comprenant 
seulement les modifications a apporter au budget primitif. 

Les syslemes du budget supplementaire ou du budget rectificatif 
ont des inconvenients : La preparation et la discussion de deux bud- 
gets prennent beaucoup de temps. — L'existence d'un budget 
supplementaire ou rectificatif enleve a la discussion dii budget pri- 
mitif une grande partiedesa valeur. Gomptant surle budget supple- 
mentaire ou sur le budget rectificatif, on ne prendra pas au serieux 
le budget primitif. L'objection, il est vrai, porte^ surtout contre le 
systeme du budget supplementaire. — Le budget rectificatif a toute- 
fois I'avantage de presenter le tableau des depenses additionnelles 
et aussi I'indication precise des voies et moyens qui doivent y faire 
face : ce procede tend a conserver I'unite et I'equilibre budgetaires. 

11 ne faut pas se faire illusion ; toutes ces combinaisons ne sont que 
des palliatifs. Le remede le plus serieux, c'est la modification des 
methodes de preparation du budget; c'est la severite du Parlement 
dans le contr6le du budget primitif. Si le Parlement veille serieuse- 
ment a ce que les credits ne soient pas evalues pour des sommes 
inf^rieures a celles que les faits necessiteront vraisemblablement en 
cours d'exercice, les credits additionnels ne sont guere a redouter. 

En somme, les credits additionnels soulevent deux problemes : 
i^* un probleme d'ordre politique : le respect des droits du Parle- 
ment ; 2^ un probleme d'ordre financier: le respect de I'equilibre 
budgetaire. — Comment ces deux problemes ont-ils ete resolus dans 
la pratique ? 

11. — Legislations positives. 

1. Les credits additionnels et la regie de rautorisalionprealable. — Dans 
la plupart des pays, on a apporte une certaine attenuation a la 
regie de I'autorisation prealable pour les cas urgents et imprevus, 
ou pour les services indispensables. 

En Angleterre (1), la suprematie du Parlement est incontestee, mais 
le gouvernement jouit de la confiance de la legislature et fait voter le 
budget des depenses sans modification. — Geci pose, les credits addition- 
nels {additio7ial grants\ sont de quatre sortes : do les supplements de 
ci'editsounouveaux credits supplementary votes) demandes au cours de 
Vannee financiere en vue de depenses nouvelles : "f^ les excess votes pour 
regulariser une depense dejk engagee et payee au cours de Vannee 
financiere expiree ; 3^ les votes of credit, credits en bloc en \ue d'une 

(1) Pour les details, Jeze, Traite, op. cit., Le Budget, p. 440 et suiv. 



116 FIXATION DES MESURES FLNANCIERES (dEPENSES) 

operation iiavale ou iniliLaire ; le cas est tres rare ; 4" les exceptional 
grants, pour unc operation tout a fail extraordinaire (recompense nalio- 
nale, pret a un l^tat elranger, etc.). — D'une maniere generate, elant don- 
nee la forte situation du Cabinet, tres souventles credits additionnels sont 
demandes pour des depenses deja engagees ou meme page'es. C'est done 
souvent un controle apres coup. — L'on adinettout d'abordque, dans les 
cas d'urgence, c'est le devoir de I'Executif d'assumcr la responsabilite 
de I'aire les depenses qu'exigc I'interet public, nonobstantTabsence d'au- 
'lorisation parlementaire — En dehors de ces circonstanc€s, en ce qui 
•concerne les services de Varmee et de la marine, le Gouvernement use 
surtout du droit d'effectuer des virements de vote a vote, pourvu que le 
montant total des credits ne soit pas depasse et saul" ratification ulte- 
rieure des Chambres. Ge droit de virement n'existe pas pour les services 
civils. — Enfin, le Gouvernement a le droit d'engager et de payer des 
depenses (civiles ou militaires), provisoirement, au mojen d'avances prises 
soit sur le produit de recettes extraordinaires {extra receipts), soit sur 
certains fonds {Treasurg Chest Fund, Civil Contingencies Fund). — . 
Pour les depenses considerables, civiles ou militaires, la regie est que le 
Gouvernement, avant le paiement, demande an Parlement de voter des 
supplementarg estimates. Ces supplementarg estimates doivent etre votes 
tousles ans avant le 31 mars, date de I'expiration de I'annee financiere. 
— En fait, on constate qu'en Angleterre les credits additionnels sopl 
moins importants qu'ailleurs. Gela tient surtout a ce que le Parlement ne 
fait subir a\i\ esti?nates du Gouvernement aucune reduction (V. supra, 
p. 51). Mais il y a une tendance a I'accroissement des credits addition- 
nels. 

En Italic (1), les virements sont interdits. On pratique le sysleme des 
Credits pour depenses imprevues. II est alloue, chaque annee, par les 
Chambres, deux credits speciaux. : « fonds de reserve pour les depenses 
imprevues », et c< fonds de reserve pour les depenses obligatoires et 
d'ordre «. La loi du budget donne chaque annee une nomenclature des 
depenses qui peuvent seules etre couvertes par le « fonds de reserve 
pour les depenses obligatoires et dordre », quand les sommes inscrites 
aux differents chapitres du budget sont insuffisantes. S'il s'agit de depen- 
ses facultatives, supplementaires {spese maggiori) mais non nouvelles 
{spest nuove), en r absence des Chambres un decret royal ouvre provisoi- 
rement les credits par imputation sur le fonds de reserve pour les 
depenses imprevues, sauf ratification ulterieure par les Chambres. — 
D'autre part, dans I'interet de I'unite budgetaire, la plus grande partie 
des modifications de credits et des ratifications de credits sont inscrites 
dans un budget rectificatif vote au milieu de I'annee financiere (loi de 
rectification du budget, legge di assestamento del bilancio) (2;. 

En France^ la solution a beaucoup varie, a raison de I'antagO' 
nisme qui n'a pas cesse d'exister entre I'Executif et les Assemblees; 
les variations de la legislation sur les credits additionnels coincident 
avec le triomphe de I'un ou des autres, avec I'accroissement ou 



(1) Pour les details. Jeze. Le Budget, p. 462 et s. 

(2) Pour la pratique aux Etats-Unis, voyez Jeze, Traite,op. cit , Le Budget, 

F. 456 et s. ; en Belgique, p. 469 ; en Suisse, p. 474 el s. ; en Prusse et dans 
Empire allemand, p. 477 el s. ; en Russie, p. 486 et s. ; en Turquie, p. 488. 



LES CREDITS ADDITIONNELS EN FRANCK ^ 117 

raffaiblissement de la prerogative du Chef de TExecutif. Le point de 
depart a ete la loi du 2") mars 1817 ; le point d'arrivee est la ioi du 
14 decembre 1879. C'est d^-^ns cet intervalle de plus de soixante ans 
qu'un systeme complique s'est degage avec peine, piece par piece, 
morceau par morceau (1). 

On peut distinguer irois phases : l^ Avcc rinlroduction en France (hi 
gouvernement parlementaire (i814-'1851). la regie de raulonsalion prea- 
lable finit parremporler ; mais avec des cxceplions pour les cas urgenls 
et pour les depenses de certains services necessaires. — 2" Avec I'eclipse 
du gouvernement parlementaire (1852-1870), la regie de rautorisation 
prealable s'efTace. On pratique le systejne des virements ; le gouverne- 
ment peut transporter, en cours d'exercice, le credit de tel chapitre au 
credit de tel autre chapitre du meme ministere. D'auire part, pour assu- 
rer I'unite. le corps legislatif vote chaque annee un budget recti ficatif. 
— 3° Avecia reapparition du gouvernement parlementaire, les virements 
sont supprimes et te budget rectificatil disparait aussi (1. 46 septembre 
4871, art. 30): Ton revient a la regie de I'autorisation prealable. avec 
des exceptions pour les cas d'urgence et pour les depenses de certains 
services necessaires. 

La loi du 16 septembre 4871 etait imparfaite. Elle proclamait le droit 
de controle du Parlement et limit ait TExeculif : mais elle ne precisait 
pas suffisamment « les cas exiraordinaires et urgents » dans lesquels le 
Gouvernement pouvail, en Vabsence des C/iamdres, ouvrir des credits 
additionnels pour servires non prevus au budget. Y.Wa ne determinait pas, 
non plus, d'une maniere assez exacte les cas cV absence desChambres et le 
point de savoir si le droit du ^louvernement d'ouvrir par decret des cre- 
dits additionnels s'appliquait a tons les cas de prorogation des Cbambres, 
notamment au cas de dissolution. 

Au cours du conflit commence le 46 mai 4877, et nprrs la dissolution 
de la Chambre des deputes, le Gouvernement du niart'dial de Mac- 
Mahon, donnant a la loi de 1874 une interpretation extensive, rendit 
des decrets d'ouverture de credits additionnels pour des sommes impor- 
tantes. Lorsque les elections du U octobre et le ministere du \i decem- 
bre 4877eurent assure le triomphe de la Cluunbre des deputes sur les 
Ministres et sur le l^resident. on attacjua violemment la legalite de ces 
decrets et on songea a restreindre les pouvoirs de TExecutir. l/une des 
mesures prises dans ce but est relative aux cn-dils addil ionnels ^1 1 4 deceui- 
bre 48791. 

Le regime actuellement en vigueur est celui de la loi du 14 decem- 
bre 1879. 

Le principe est « qu'il ne peut etre accorde de credits supplemen- 
taires et extraordinaires qu'en vertu dune loi » (art. Ip'"). 

Cette regie, lorsque le Parlement est reuni, est presque ahsolue ; 
elle ne comporte que de rares exceptions, prevues par des textrs 
legislatifs formels, dans lesquelles les credits sont ou verts par decret. 



(i) Pour rhistoire, en France, des credits addili mnel^ jus(iu'ii nos jours, 
voyez Jeze, Traite, op. cit , Le Budget, p. 414 cl s. 



118 FIXATION DES MESURES FINANCIERES ( DEFENSES) 

Voici les principales exeepiions : i° loi dii 29 decembre 1882, art. 7 
{depenses (Sexploitation des chemins de fer de I'Etat) ; — 2o Art. 14, loi 
de finances dii 2(3 fevrier 1H87 'exploitation del' administration des mon- 
naies et medailles) : — 3o loi du iSjuillet 1892, art. 29 {service desdegre- 
vements et non raleurs sur co?itributions directes) : - 4° loi de finances 
du 28 docemhre 1895, art. 58 (depenses secretes interessant la defense 
nationale jiisqiid concurrence de 2 millions). 

Lorsqne les Cliarnbn's ne sont pas en session, on distingue : a) Si I'ab- 
sence des Chambres est le resultat d'une prorof/ation autre que ceileqni 
est definie par le premier paragraplie de I'nrt. 2 de la loi conslit^dion- 
nelle du 16 juillet 1875, les credits additionnels, de quelqne nature 
quails soient, ne peuvent pas ^tre ouverts par decret. Cela comprend 
trois cas : les Chambres se sont ajournees elles-m^mes pour quel- 
ques jours ; ajonrnement des Chambres par le President de la Kepu- 
blique; dissolution de la Chambre des deputes. 

b) Si les Chambres sont absentes par prorogation au sens du % i de 
I'art. 2 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 (cloture normale 
de la session), des credits additionnels peuvent <?a?c^j»h'own^//gm^n^etre 
ouverts par decret a trois conditions : 

I'c condition. — II faut que les credits additionnels s'appliquent a 
certaines categories de depenses. La loi de 1879 distingue, a cet 
egard, suivant que les depenses a engager se rapportent a des servi- 
ces preous ou a des services non prevus aujbudget. 

A. Depenses pour services prevus au budget. — Les credits addition- 
nels portent ici le nom de credits supplementaires (art. 2, § 1). La loi 
distingue entre les services votes a credits evaluatifs, et les services a 
credits fixes, limitatifs(SM/)r«, p. 109). 

a) Services votes. Ex. : dette publique, pensions civiles et militai' 
res, frais dejustice criminelle, achats defourrages pour les chevaux, 
subventions a la marine marchande, etc., etc. — Si, en I'absence 
des Chambres, les previsions budgetaires sont depassees, sans que ce 
depassemeid resulte d'une modification dans la nature du service, le Gou- 
vernementpourraouvrir, par decret, des credits additionnels. — Les 
services voles sont limitativement enumeres, chaque annee, dans un 
tableau annexe a la loi de finances (L. 1879,' art. 2 § 1, art. 4 § 1 et 
art. 5 § 1 combines) . Ce tableau contient une liste tres longue de ser- 
vices votes. 

|3) Services a credits limitatifs. Ex. : traitement du personnel de 
chaque ministere, constructions navales neuves, etc. — En aucun 
cas, et quelle que soit I'urgence, le Gouvernement ne peut, par 
decret, ouvrir, pour ces services, des credits additionnels. Si les cir- 
constances etaient tellement urgentes qu'il y aurait peril en la 
demeure, il serai t necessaire de convoquer extraordinairement les 
Chambres (1. 1879, art. 5 § 1). 



LES CR^^DITS ADDITIONNELS EN FRANCE ' MD 

B. Depenses pour sercicef; non prevus au budget. — Les credits addi- 

^ionnels destines a couvrir ces depenses portent le nom de credits 

i^xtraordinaires. lis sont de deux sortes : ou bien ils ont pour objet 

la creation d'un service nouveau ; ou bien ils ont pour objet simple- 

''ment une depense nouvglle (art. 2, | 2). Comme exemple de creation 

^4'un service nouveau, on peut citer les credits ou verts pour des tra- 

Vaux de fortification ou pour Taccroissement de reffectif et du 

materiel de I'arm^e. Comme exemple de besoin nouveau^ on peut citer 

les depenses necessitees par la reception desouverains etrangers, ou 

par des funerailles nationales, etc. 

«) S'agit-il d'une depense ayant pour objet la creation d'un service 
nouveau, quelles que soient I'urgence et I'utilite de la depense, le 
credit ne pourra jamais' etre ouvert que par le Parlement (art. 5, 
I 2). — p) S'agit-il d'une depense ayant pour objet la satisfaction 
d'un besoin nouveau^ le Gouvernement pourra ouvrir, par decret, 
les credits extraordinaires necessaires (Art. 2, § 2, art. 4 et 5, § 2 
combines). 

' 2e condition. — Les decrets d'ouverture de credits additionnels doi- 
vent etre rendus en Conseil d'Etat apres avoir ete deliberes et 
approuves en Conseil des ministres (art. 4). 

3^ condition. — Les decrets d'ouverture de credits additionnels 
doivent etre presentes a la sanction des Cbambres dans la quinzaine 
de leur plus prochaine reunion (art. 4 in fine) . 

La sanction de toutes les regies qui precedent sur les credits addi- 
tionnels consiste dans la responsabilite politique ou juridique des 
ministres : il y a depense engagee sans credits ou au dela des cre- 
dits, et il y a lieu d'appliquer les mesures prises par la loi soit pour 
prevenir, soit pour re'primer les engagements de depenses au dela des 
credits votes (comptabilite des depenses enqagees, responsabilite minister 
rielle){\). 

IL — En meme temps qu'elle prend des precautions contre TExe- 
cutif, la loi du 14 decembre 1879 maintient les dispositions prises 
par les lois ou reglements anterieurs pour prevenir la rupture de 
I'equilibre budgetaire : 1°) groupement par le ministre des Finances 
des credits additionnels pour un mois au moins (Arrets du Presi- 
dent du Conseil du Icr avril 1871, art. i^r ; loi du 12 aoM 1876) ; — 
2"") indication des voies et moyens (L. 14 dec. 1879, art. 4, § 1 in fine), 
Cette indication n'a aucune efficacite ; au lieu d'augmenter les recet- 
tes du budget jusqu'5, concurrence des depenses nouvelles, on se 

(1) V. infra. A ce propos, j'aurai a parler des bills d'indemnite qii font 
.demandes aux Ghanxbres sous forme de credits complementaires lors de Isl 
loi des comptes. 



120 FIXATION DES MESURES FINANCIERES (dePEjNSES) 

borne It dire : « 11 sera pourvu aux depenses au moyen des ressour- 
ces generales du budget de I'exercice... » — 3°) En 1876, la Commis- 
sion du budget a obtenu du ministre des Finances qu'a lous les pro- 
jets de loi concernant les credits additionnels on joindrait. en 
annexe, un releve des sjupjblementsdeja votes et un etat de situation 
des exercices en cours. Deja une loi de 1849 — non appliquee — 
prescrivait Taffichage, dans le palais legislatif, d'un tableau des sup- 
plements de credits sur le budget en cours. — 4°) Enfin, la loi des 
finances du 26 decembre 1908, art. 39, charge les controleurs des 
depenses engagees d'adresser, a la fin de chaque trimestre, au 
ministre des finances etau ministre interesse, un tableau des supple- 
ments de credits que Tetat des engagements de depenses pent rendre 
necessaires au cours de I'exercice ; de plus, les demandes de credits 
supplementaires adressees au ministere des finances seront accom- 
pagnees de I'avis du controleur. 

III. — Le resultat pratique de toutes ces mesures n'est pas tres 
satisfaisant. Ces regies sont assez inefficaces : 

1" Au point de vueconstilutionnei, les regies ne sont pasobservees : 
a) En cas de crise, leGouvernement n'hesite pas a. engager des depen- 
ses additionnelles sans credit ; tout au plus, sollicite-t-il I'assenti- 
ment de la commission du budget de la Cbambre et de la commis- 
sion des finances du Senat. C'est ce qu'il a fait en 1898 lors de I'in- 
cident de Fachoda, et en 1906 pour la crise du Maroc ; en 1905-06, 
le Gouvernement a engage ainsi pres de 200 millions de depenses 
nouvelles. Apr^s coup, le Parlement a approuve. — b) En temps 
normal, tres souvent les credits sontdemandes pour payer des depen- 
ses deja engagees ou meme pour regulariser des paiements effectues ; 
il est fait aussi abus du pouvoir d'ouvrir des credits par decret en 
I'absence des Chambres : le Gouvernement ouvre ces credits laveille 
de la reunion des Chambres. 

2' Au point de vue financier, la regie d'apres laquelle les voies et 
moyens doivent etre indiques pour couvrir les credits additionnels 
n'est pas observee. — Le groupement des credits additionnels n'a pas 
toujours lieu. — Tout ceci fait que les credits additionnels demandes 
par le Gouvernement atteignent des sommes considerables : 388 mil- 
lions de francs, en 1885 ; assez frequemment 250 millions : ordinai- 
rement 150 millions; rarementils sontau-dessousde 100 millions (1). 
— II y a 1^ un mal dont on se preoccupe beaucoup. — Sans doute, 
il y a, a la cloture I'exercice, des annulations de credit (V. infra); 
mais ces annulations sont la preuve d'evaluations depourvues de 

(I) Pour le mouvement des credits additionnels, Jeze, le Budget, p. 437 et s. 



VOTE DU BUDGET AVANT l'oLVERTUFE DE l'eXERCIC'e 121 

sincerite. Le Gouvernement et les Chambres — surtout la Gliainbre 
des deputes — en ont toute la responsabilite. — La loi de finances 
du 26 decembre 1908, art. 39, a imagine un nouveau remade : 
Tintervention des contruleurs des depenses engagees (V. supra, p. 
120;. En particulier, « les demandes de credits supplementaircs 
adressees au ministre des finances seront accompagnees de l'a\is 
du conLroleur. » Cette niesure aurat-elle quelque efficacite ? Cc 
sont les mesures administratives et paiiementaires qu'il faudrait 
changer. Cela est-il possible? 

i^ 2. — Vote (in budget avant le commencement de la periode 
d' execution (1). 

I. — Discussion the'oric/ue. — Le budget contient des autorisations 
soit d'effectuer les i-ecettes d'impot, soit d'engager ou de payer des 
depenses (2) pour une periode donnee. II est naturjel que le budget 
soit vote avant I'ouverture de la periode budgetaire. 

G'est la meilleure solution ; ce n'est pas une solution qui decoule 
necessairement de la regie de I'autorisation prealable. En effet, il suf- 
firait que chacune des depenses ne Rd engagee ou pay6e, que les 
recettes d'impot ne fussent percues qu'apres autorisation, sans qu'il 
y ait lieu de rechercher si les autoes depenses, les autres recettes ont 
ete autorisees. Des lors, le vote des depenses et des recettes en cours 
d'exercice, pourvu qu'il soit prealable a Tengagement, au paiement 
oua la perception, suivant les cas, est parfaitement correct. 

Toute la question est done de savoir en quoi cette methode est la 
plus avantageuse. Pourquoi ne vaut-il pas mieux voter le budget 
en cours d'exercice ? pourquoi est-il preferable que le budget tout 
£ntier soit vot^ avant I'ouverture de la periode budgetaire ? 

11 semble que le sysleme du vole par acomptes ne soit pas sans avan- 
tages : il rapproche les previsions budgetaires de la periode d'execution. 
Les pouvoirs publics, jusqu'au dernier moment, pourront rectifier leurs 
eyaluatious primitives et obtenir ainsi un equilibre tres stable, que ne 
viendront pas detriiire plus tard des credits additionnels pour depense's 
imprevues. — Politiquement, le systeme des acomptes met plus comple- 
lemenl TExecutif dans la main des Chambres. 

L'inconvenient du vote en cours d'exercice, C'est qu'il n'est pas autre 
chose quun systeme regulier de credits additionnels, avec tous ses incon- 
yenients constitutionnels et financiers. Le montant d'une depense ne sera 
jamais arrete definilivement. On multiplie les occasions de gaspillagc. 



(1) Jeze, le Budget, p. 489 ct s. 

(2j Sur la nature de ces autorisations, voir supra, p. 29 et >. 



122 FIXATION DES MESURES FINANCIERES (dEPENSES) 

Le vote dii budget avant I'ouverture rle I'exorcice financier est le 
syslenie preferable : 

1" II y a avantage a grouper en un bloc — le budget — le tableau 
A\e toutes les depenses et de toutes les recettes ; il esttres dangereux 
<le voter les depenses par niorceaux, de ne pas voter I'ensemble des 
recettes, de ne pas comparer I'enseinble des recettes a I'ensemble des 
depenses. 

2" Le budget est un plan de politique, un programme de r/ouverne- 
ment pour une periode donnee : il est utile que ce programme soit 
arrete avant le debut de cette periode. 

3" Le budget des depenses pent realiser des economies ou contenir 
des credits pour le developpement de certains services publics. Le 
budget des recettes, dans les pays qui pratiquent le systems des 
■adjonctions budgetaires, peut 6tre la condition pour la mise en 
application des reformes fiscales jointes au budget. Si le budget est 
vote avant I'ouverture de I'annee (inanciere, les economies, exten- 
sions, reformes s'appliqueront immediatement. 

En fait, dans tons les Etats civilises,,la regie du vote du budget 
iwant I'ouverture de I'annee financiere est admise {France, Angleterre. 
Italie^ Etafs-Unis, Belgique, Prusse, Em,pire allemnnd, Russie, Tur- 
f/uie, etc.). Mais partout, sauf les Etats-Unis (1), il est arrive que le 
budget n'ait pas ete vote en temps utile. 

II a fallu imaginer des combinaisons pour parer a I'absence du 
budget. II y en a deux principales : I" permettre au Gouvernement 
d'ordonner le mainlien du statu quo et la conservation du budget de 
la periode expiree jusqu'au vote du nouveau budget ; 2^ demander 
au Parlement des autorisafions partielles. — Ce dernier procede est 
celui qui cadre le mieux avec le role politique du budget, celui qui 
renforce le controle du Parlement sur TExecutif, qui lui garantit 
des convocations periodiques pour des sessions assez longues. 

L'autorisation partielle se presente sous deux formes : les votes 
(Vacomptes^ les douziemesprovisoires. — Dans le vote d'acomptes, l'au- 
torisation partielle porte sur des sommes ; dans les douziemes provi- 
soires, elle porte sur des sommes et aussisuv la periode de temps 
pour laquelle elle est donnee : un ou plusieurs mois; d'ou le nom de 
douziemes provisoires. 

Pratiquement, le f^Focede des acomptes ne peut s'appJiquep qu*aux depen- 
,N'<?.<?, il ne serait pas pratique pour les recettes. Le procede des douziemes, 
au contrairc, a une portee generate : depenses, recettes; observation faite 
que, pour les recettes, la limitation porte non sur les som7nes h recouvrer, 
inais exclusivement sur le temps. 

(\) Jeze, le Budget, p. 493. 



VOTE DU BUDGET AVANT l'oUVERTURE DE l'eXERCICE 123 

Le systeme des douziemes est preferable a celui dcs acomptes. Tl 
<?st plus soupk : it est plus facile de calculer le temps necessaire pour 
achever le vote du budget, que de connaitre tres exactement les 
depenses a faire jusqu'a cette epoque ; avec le SN'steme des douzie- 
mes, on pourra fixer assez lar2:ement les sommes ;\ depenser, puis- 
qu'il y a Tautre limitation, a savoir le temps pour lequel I'autorisa- 
tion est accordee . 

11. En Uqislaiion poutire, on pent distinguer trois groupes de legis- 
lations : r celles qui donnent au Gouvernement le pouvoir de pro- 
roger provisoirement le budget de la periode expiree (E^pagne, Riissie, 
Turquie, etc.): — 2° celles qui pratiquent le systeme des acomptes 
■{Angieierre) ; — 3° celles qui consacrent le procede des douziemes 
provisoires {Italie, Belgique, France). 

V Prorogation du budget de la periode expiree. — Cost le systeme 
adopte dans les pays ou I'Executif est puissant et ou la legislature n'a pas 
grande force: Expagne, certains Etatx particuliers de V Union ameri- 
caine, certains E tats particuliers de V Empire aUeinand {Baviere,Saxe^ 
Bade), la Russie, la Turquie (1), le Japan (arl. 7t, Const.). 

2° Vote d' acomptes. — C'est la pratique de YAngleterre (2). II n"y a 
pas de budget au sens francais du mot, mais un Appropriation Act 
annuel qui alloue des credits pour les Supplg services et un Finance Act 
annuel qui opere des reformes fiscales et donne I'autorisation de recouvrer 
les impots non ]iQ^vmn.Viex\{s {income tax. tea duty) {supra, p. 33, 51, 61). 
Co.QA'gosid.y Appropriation Act ni le Finance Act ne sont jamais votes 
avantle j^'-avril (ouverture de Tannee financiere anglaise). lis sont votes 
en cours d'annee, en juillet ou aoiit. 

a) Pour les impots, ce vote tardif n'a pas d'inconvenienfs : Tinconie 
tax n'est payable que le 1*'' Janvier suivant, c'est-adire apres le vote du 
Finance Act. Les droits sur le the, les modifications aux imp6ts perma- 
nents, les nouveaux impots permanents sont pcrcus, sans attendre le 
rote du Finance Act, des le lendemain du jour ou le Comite des voies et 
moyens de la Ghambre des communes a vote les resolutions approuvant 
le maintien des droits sur le the ou le principe des impots nouveaux ou 
des modifications proposees par le Chancelier de I'Echiquier dans son bud- 
get speech. Le/'7A?o!^c<?v4c? regularise, apres coup, ces recouvrements qui. 
legalement, sont irreguliers. Gela est possible parce que le Comite des 
voies et moyens n'est pas autre chose que laChambre des Communes sie- 
geant sous une certaine forme ; et parce que la Chambre des Communes 
est vraiment la seule autorite financiere ; la Chambre des Lords n'a pas 
de pouvoirs financiers (3). — II n'y a pas d'autre pays au monde ou un 
pareil systeme pourrait fonctionner. 



(1) Sur tous ces points, voyez Jezf, Le Budget, p. 494 et s. : Espagne. p. 494 
et s. : Etats americains, p. 495 ; — Etats particuliers allemands, p. 495 et s. ; 
-- Russie, p. 496 et s. ; — Turquie, p. 498 ; — Japon, R. S. L. F., 1906, p. 300. 

(2) Pour les details, voyez Jeze, Le Budget, p 499 et s. 

(3) Sur la crise de 1909-dO et rajournement du Finance Bill par les Lords 
voyez Jeze, Le budget, p. 501 et s. 



124 FIXATION DES MESURES FINANCIERES (dEPENSES) 

h) Pour les crHlifs annuels, en attendant le vote de V Appropriation 
Act, le Pai'lement donne des autorisations partiellea assez compliquees. 
En ce qui concerne les depenses de I'Arme'e et de la Marine, avant le 
\^^ avril le Parlement vote un oii plusieurs chapitres des estimates de 
PArmee el de la Marine : et grace an ^o\\\o\v ditvirement {supra, ^.\{^), 
le credit ainsi alloue suftira pour attendre le vote de V Appropriation Act. 
— Pour les services civils, le Parlement vote des acomples [votes on 
account) pour chacune des sept classes des services civils et pour des som- 
nios suCfisanles pour attendre le vote de V Appropriation Act. G'est ce 
(jue Ton appelle les Consolidated Fund {n^ i, 2, etc.) Acts. — II faut enOn 
signaler que ce procede n'a pas d'inconvenient pratique, parce que Ics 
Communes anglaises votent les estimates du. Gouvernement sans aucune 
modification, meme rmmm(i\suprd, p. 51 j 

Le sjstcme anglais est done un sjsteme complique. illogique. sans 
elegance, ni avantage pratique d'aucune sorte. 11 suppose des conditions 
qui n'existent nulle part ; il n'est transportable dans aucun autre pays. 

3" Douziemes j^rovisoires. — G'est le sjsteme adopte par la pluparldes 
pays civilises modernes : Finance, Belgique, Italic, Empire allemandy 
Prusse, etc. G'est la legislation Irancaise qui a servi de modele a tout ce 
groupe de legislations. 

II est tres frequeat, en France, que le budget ne soit pas vote au 
31 decembre. 

De 1810 a 191 1, le budget a ete vote35 Ibis en retard. Sous la Troisieni,? 
Republique. en 41 annees, le budget a ete vote 19 fois en retard (1). Par- 
t'ois, le retard a tenu a des circonstances exceptionnelles : crise politique. 
Le plus souvent, le retard n'a d'autre cause que les mauvaises habitudes 
parlementairesiexageration durole politique donne au budget, adjonctions 
budgetaires [snprd,^. 43, 59). — On a propose des remedes : changemenl 
dans la date d'ouverture de I'exercice financier (ler avril ou l"" juillet), ce 
qui donnerait au Parlement plus de temps pour discuter (V infi^d) ; cela 
est possible, mais en Italic, ce remede n'a pas supprime les douziemes 
provisoires(2). — Le mal sera tres difficile a guerir. 

La rubrique de la loi de donzieme provisoire en indique I'objet ; <r La 
porlant: 1° ouverlure sur rcxercice... de credits provisoires applicables au 
mois de...; 2"" autorisation de percevoir pendant le meme mois les impoli el 
revenus publics ». — D'une maniere plus precise/l^ elle ouvre des 
credits en bloc, pour le fonctionnement des services publics pendant 
un mois, deux mois, etc. La repartition de ce bloc de credits par 
ministeres et par chapitres est faite par decret du President de la 
Republique sous la responsabilite des ministres; — 2° Elle autorise 
la mise en recouvrement des impots ; mais a cet egard, il faut faire 
une distinction difficile a justifier, a mon avis (3) : lesimpots directs 



(1) Pour les statistiques, voyez Jeze, le Budget, p. 312 et s. ' 

(2) Pourd'autres remedes proposes, voyez Jeze, Chronique financier e, dans 
la Revue de Science et de leg. fi,n , 1911, p, 72 et ?. 

(3) Siir les justifications proposees, voyez Jeze, le Budget, p. 516 ct s. 



I 



LES DOUZIEMES PROVISOIRES EN FRANCE 125 

sont autorises pour Vannee entiere ; les imp6ts indireds ne sont auto- 
rises que pour la per lode provisoire. — 3° Elle autorise des mesures 
financieres analogues a celles prevues au budget general (moyens de 
tresorerie) . 

II faut insisler sur la poriee cxacte des auiorisations. — a) Pour les 
recetles, il n'y a pas de doule : la loi de douzieme donne rautorisalion 
d'appliquer les lois d'impot ttllefi qu'elles existent ice qui comprend 
les reformes inscrltes dans la loi des contributions directes volee au 
mois de juillet precedent), mais non les reformes soumises au Parle- 
ment et inscrites dans le projet de loi de finances. G'est une difTerence 
capitale avec la pratique anglaise, difference qui s'explique par I'efface- 
ment des Lords en matiere ficanciere. — b, Pour les depenses, rautori- 
salion de payer ou (Yengager des depenses est limitee a trois points de 
vue : quant au temps, quant a Yexercice \specialite par exercice), quant 
a la somme. Cette somme n'est pas decomposee en chapitres : il n y a pas 
diQ specialite budgetaire par chapitre La loi de douzieme ouvre un cre- 
dit global ; c'est le gouvernement qui fait la repartition par decret. — 
Comment cette somme globale est-elle calculee ? Elle comprend appro- 
ximativement ce qui sera necessalre pour faire fonctionner les services 
publics pendant 4, 2, 3 mois, etc. Le Gouvernement indique, dans un 
tableau annexe, comment il est arrive au chiffre global du credit qu'il 
demande. — Juridiquement, le credit provisoire peut etre fixe a une 
somme quelconque, car les Chambres peuvent operer des reformes admi- 
nistratives au mojen du vote descredits provisoires, comme elles le peuvent 
aumoyen du vote descredits definitifs {supra, p. 54). Mahpolitiguement 
et fifiancierement. realiser des reformes administratives par fixation d'un 
credit provisoire serait, le plus souvent, ordonner liativement des refor- 
mes sans les avoir etudiees ; ce serait aussi forcer la main an Senat et 
meme a laChambre des deputes. Le procedele plus correct est de conser- 
ver comme base le budget de Tannce precedente. — Toutefois, dans la 
pratique, il n'en a pas toujours ete ainsi. On a parfois calcule le credit 
provisoire comme si le projet de budget devait etre vote sans modifi- 
cation par les Chambres (1). Aujourd'hui, il est admis sans protestation 
que (( les credits provisoires demandes sont calcules (Vapy^es les propo- 
sitions de la Commission du budget de la Chambre des deputes, telles 
qiCelles resultent du rapport general. » Mais si les reformes projetees 
sont importantes et peuvent donner lieu a une discussion serieuse, le cre- 
dit provisoire ne doit pas en tenir compte, sauf entente formelle entre 
les deux Chambres et le Gouvernement. — 11 estd'ailleurs admis que le 
vote des credits provisoires, meme calcules en tenant compte des reformes 
projetees, ne prejuge pas le vote ulterieur des Chambres. 

Le sysleme fran(;ais des douziemes provisoires a ete adopte, dans ses 
grandes lignes, par la Belgique (2). La, les lois de credits provisoires 
sont frequentes, pour lesmemes raisons qu'en France (mauvaises habitu- 
des parlementaires). II faut signaler que la loi de credits provisoires ne 
fixe pas un delai a I'expiration duquel rautorisation cessera ; on vote des 
sommes determinees correspondant en fait a un certain nombre de dou- 

d) Pour les precedents, voyez Jkze, le Budget, p. 521 et s. 
(2) Pour les details Jeze, le Budget, p. 524 et s. 



126 FIXATION DES MESURES FINANCIERES (dEPENSES) 

ziemes du total do chaque budget de depenses. De plus, une certaine spe-- 
cialisation des credits est fait e par la loi meme des credits provisoires. 

En Italie (I), Ires nombreuses aussi sonl les annees ou il faut voter 
une legge di esercisio provvisorio. 



Section III 

De I'independance des pouvoirs publics dans la fixation 
des depenses publiques (2) 

La determination des objeis de depenses et du quantum des depen- 
ses est-elle laissee discretionnairement aux pouvoirs publics ? Ceux-ci 
sont-ils libres, a tout moment et en particulier au moment de I'ela- 
horatibn du budget, de voter des credits en vue d'une operation, 
particuliere ou d'un service quelconque? 

La question est triple : l** Y a-t-il des limitations quant h. Vobjet des 
depenses? 2*^ Y a-t-il des limitations quant au montmit de la depense? 
3® Y a-t-il des limitations quant a la duree de la depense ? — D'ailleurs^ 
en realite, les trois questions sont etroitement bees Jes unes aux autres. 
II faut les combiner. Ce faisant. on voit que les limitations au pouvoir 
de depenser peuvent etre de plusieurs sortes et agir dans plusieurs direc- 
tions. Voici les principales : to 11 y aura interdiction de voter des cre- 
dits pour tet ou tel objet nettemenl determine par la loi constitution- 
nelle. — 2o II j aura interdiction de voter des credits au deld dune 
certaine somme, ce maximum visant soit Venf<emble des depenses, soit 
tel objet de depense determine. — 3o II y aura injonction de voter des 
credi.s pour let ou tel objet; dans ce cas, manifestement, rinjonction, 
pour avoir (juelque valeur pratique, doit porter aussi sur le quantum des 
credits et non pas seulement sur Fobjet ; sinon, il serait trop facile de 
tourner I'ordre en votant un credit derisoire. 

L — Discussion iheorique. -^ En matiere de fixation des receties, il 
convient de faire des distinctions {mprd, p. 96). Dans les Etats uni- 
taireSy la r6gle generate semble devoir etre celle de I'independance 
des pouvoirs publics ; en fait, il est assez rare qu'une constitution 
rigide apportedes limitations. Au contraire, dans les Eisiis fede'ratifs, 
ces limitations se justifient tres bien, et, de fait, c'est la surtout 
qu'on les rencontre. 

Pour les depenses, il convient, semble-t-il, d'admettre en principe 
les memes solutions et pour des raisons analogues. Toutefois, il y a 
des considerations parliculieres d'ovdrejuridique, d'ordre financier ou 
d'ordre politique, qui peuvent conduire a admettre des limitations spe- 
ciales au pouvoir de depenser. — Enfin, il faut observer que toute 

(1) Pour les details, Je/e, le Budget, p. 527 et s. — Pour la Prusse et I' Empire 
allemand [Zwoelfteln), Jeze, le Budget, p. 528 et s. 

(2) Pour les details, voyez Jeze, Le Budget, p. 529 et suiv. 



IiND^PENDANCE DES CHAMBRES DAiNS LA FIXATION DES DEFENSES 12T 
limitation apportee au pouvoir de creer des recettes est une restric- 
tion indirede du pouvoir de depenser, €t inversement. En eftet, le& 
recettes ont pour objet de payer les depenses publiques. Diminuer 
les sources de recettes, c'est indirectement fixer un maximum aux 
depenses publiques; limiter les depenses, c'est indirectement restrein- 
dre le pouvoir de creer des recettes . 

Voici maintenantles considerations cVordrejuridique^ financier ovt 
politique, dont il faut tenir corapte. 

lo Aupointde vuejuridique, les pouvoirs publics trouvent une pre- 
miere limitation formelle et capitaledansleprincipe fondamental du 
respect des situations juridiques individuelles exislantes, du respect des 
droits subjeclifs (1). Geci aboutita restreindre le pouvoir non pas de 
creer des sources de depenses, mais de voter les credits. II est juridi- 
quement impossible de ne pas voter les credits necessairesa Tacquit- 
tement des dettes existant r^gulierement. 11 se pent que cette obli- 
gation juridique ne soil passanctionnee ; elle n'en existe pasmoins. 
Et de fait, aucun gouvernement civilise n'a jusqu'ici meconnu ce 
precepte. Ce principe fondamental etant sous entendu dans tout 
pays civilise, il faut dire que, dans tout Etat, il existe une limitation 
generale au pouvoir de depenser. 

D'ailleui's, celte limilaiion coniporle un coiTcctir ires energique dans 
Tidee suivante : les pouvoirs publics ne peuvent pas creer une del(e obli- 
geant a perpetaite un Etat a verser periodiquemeni une somme d'argent : 
les pouvoirs publics qui gerent les afl'aires a un moment^ donne ne peu- 
vent pas grever indefiniment I'avenir, el restreindre d perpetuite I'inde- 
pendance des generations futures La solidarite qui existe entre les diffe- 
rentes generations neva pasjusque la. — D'ailleurs,ilest facile deconcilier 
le respect des engagements meme perpetuels et I'independance necessaire 
des generations futures : il sulfit de sous-entendre la clause de rachat 
dans les engagements perpetuels. 

Trois applications principales peuvent etre faites de cette idee : les 
rentes per petiielles, les pensions perpetuelles, les tributs. 

a) Tons les Etats civilises admettent sans dilTiculte que ]^renteen per- 
petuel est essentiellement racbetable. La theorie des conversions repose 
sur cette idee fondamentale, que la clause de rachat est sous-enlendue (2) ; 
a mon avis, elle ne pent pas etre ecartee : lout ce que Ion pent faire^ 
c'est. lors de remission d'un emprunt, de fixer un delai avanl lequel la 
rente ne pourra pas etre rachetee, c'est-a-dire convertie. 

b) Le rachat des pensions perpetnelles ne fail pas 1 objel d\me theorie 
speciale. Cela se con^oit, etant donne la faible importance pratique de 
celte source de depenses: mais if faut, ci mon avis, appliquer la regie. La 
clause de rachat est sous-entendue au cas ou une pt?nsion perpetuelle a 
ele const ituee, par exemple,' au profit d'un individu et de ses lieriliers a 
jierpetuite. Ce qui est possible, c'est d'etablir une pension, a temps par 

(1) V. supra, p. 31 et s. 

(2) Voir infra. 



128 FIXATION DES MESURES FINANCIERES (dEPENSEs) 

exemple, au profit d'un individu, dc sa veuve au cas de predeces, on de 
ses enfants mineurs jusqu'ii leur majorite, etc. Les Iribunaux, en cas de 
rachal, auront a fixer le capital de racliat. 

c) Le trihut perpetuel impose a un Etat par un autre Etat a la suite 
d'une guerre malheureuse ou a la suite d'une separation est, lui aussi, une 
source perpetuelle de depenses pour laquelle theoriquement, a mon avis, 
la clause de racliat doit etre sous-entendue. D'ailleurs, comme cela a lieu 
pour toutes l^s obligations internationales imposees par la force, celle-ci 
asurtoutun caraciere politique. Les pouvoirs publics de I'Etat debiteur 
ne sont politiquemeni tenus de I'acquitter que tant qu'ils ne soni pas assez 
forts pour s'en debarrasser. Et leur day o'w politique est de tendre h. cette 
liberation par la menace de la force. II est oisSux de discuter juridique- 
ment une question dont la solution est essentiellement politique. 

2" Pour des raisons d'ordre politique, on constate d'autres limitations 
dans les pays qui ont une constitution rigide et dans les Etats fede'ratifs. 

Dans les pays qui n'ont pas de constitution rigide, le Parlementestsou- 
verain ; aucune limitation n'existe done, en dehors des limitations juridi- 
ques indiquees plus haut, a son pouvoir de cr^er des sources de depenses 
et den fixer discretionnairement le quantum. — Toutce qui pent exister 
dans ces pays, ce sont des procedures qui ont pour objet de rendre moins 
frequentes pour le Parlement les occasions d'ordonner des depenses nou- 
velles ou d'en modifier le quantum. 11 se pent que ces procedures soient 
utiles; mais elles ne Kent pas le Parlement ;celui-ci est entierement libre 
de s'y conformer ou non. Telle est la regie de Vannalite de toutes ou de 
certaines depjenses j)ubliques {{). La non-inscription dans le budget annuel 
de toutes les depenses publiques, la separation des objets de depenses en 
deux categories, ceux pour lesquels des credits sont votes tons les ans et 
ceux a credits permanents, ne sont pas de veritables limitations jMnrf/- 
ques au pouvoir de depenser : a tout moment, le Parlement peut decider 
qu'un objet de depenses a credits permanents rentrera dans la categoric 
des depenses a credits annuels, et inversement. 

Dans les Etats a constitution rigide, on peuttrouver des limitations 
au pouvoir du Parlement de fixer les objets et le quantum des 
depenses. Ces limitations peuvent avoir pour butde mettre a I'abri 
des caprices des Ghambres, certains services publics consider6s 
comme essentiels (credits necessaires pour assurer le fonctionnement 
de certains pouvoirs publics : chef de I'executif, magistrature) ; ou 
encore de proteger le Tresor public contre le gaspillage des Assem- 
blees (prohibition d'allouer des credits pour certains objets de 
depenses; maximum des credits a allouer pour tel ou tel objet: 
pensions, subventions) ; ou encore de faire respecter certains prin- 
cipes constitutionnels qui excluent formellement I'intervention de 
TEtat en certaines matieres (interdiction d'allouer des subventions 
pour des oeuvres confessionpelles, etc.). 

Un moyen indirect, mais tres efficace, d'arriver a ce meme resultat, 

{!) V. supra, p. 33 et s. 



I.NDEPENDANCE DANS LA FIXATION DES DEPENSES : ANGLKTERRE 129 

c'est d'inslituer. pour le vote de certaines depenses, iine procedure spe- 
dale. Ici les modalit^s sonl extremement varices: inajorite parlemeDlaire 
plus forte que la simple majorite ; subordination de la discussion a un 
certain nombre de deliberations ; veto du chef de I'executif; consultation 
prealable des electeurs ; referendum deselecteurs, etc., etc. 

Enfin, dans les Etats federatifs, il y a lieu de tenir compte de 
considerations nouvelles. La Constitution federative, apres avoir 
^numere certains services d'inter^t national, peut declarer que les 
depenses en seront couvertes, en tout ou en partie, par les contribu- 
tions des Etats parliculiers, la Constitution fixant elle-m^me les 
contributions de chaque Etat, ou bien donnant a certaines autorit^s 
federales le pouvoir de determiner ce quantum. De ce chef, il y a 
limitation du pouvoir de fixer les depenses. 

Le systeme des contributions n'est d'ailleurs pas un element essentiel 
des Etats federatifs, Financierement, il est tres defectueux : il peut bou- 
leverser I'equilibre des budgets des Etats particuliers, si les besoins du 
gouvernement federal varient d'une maniere considerable d'une annee a 
Tautre. Et si le gouvernement federal veut eviter cette rupture d'equili- 
bre, il risque de laisser en souffrance certains services essentiels. Bien 
superieure est la combinaison d'apres laquelle les depenses feddrales 
sont entierement couvertes par des recettes federales /;/'o/;re^. 

Vne limitation commune k tous les Etats federatifs, e( qui pese a la 
fois sur les autorites federales et sur les autorites d'Etat, est celle resul- 
tant de la distinction des services publics en services exclusivement fed^- 
raux et services exclusifs d'Etat. Un Etat particulier ne peut pas organi- 
ser un service public reserve a un gouvernement national et voter des 
credits pour son fonclionnement. Inversement, il est interdit aux autori- 
tes federales d'organiser un service public reserve k la competence des 
Etats particuliers et d'allouer des credits pour le fonctionnement de ce 
service. 

IL Legislations positives. — On peut distinguer deux groupes de 
pays : 1° Les pays oii il n'existe pas de limitation constitutionnelle 
au pouvoir dedepenser ; — 2" Les pays (unitaires ou federatifs) ou 
ces limitations constitutionnelles existent. 

Premier f/roupe. — Etats dans lerquels les pouvoirs des C/iamljris, quant 
aux defenses^ ne subissent aucune limitation constilutionreUe : Angle- 
terre, France. 

. Aucune Constitution rigide ne lie les pouvoirs du Parlement britanni- 
que (t). II peui Juridiquetnent tout faire ; il peut meme violer le principe 
du respect des situations juridiques individuelles. La conversion de la 
rente perpetuelle. le r achat ou la suppression pure et simple des pen- 
sions perpetuelles, tout cela est juridiquement possible. — Sans doute, il 
faut distinguer en Angleterre les depenses a credits annuels {supply ser- 

<1) Jezk, le Budget, p. 535. 

Jeze 9 



IBO nXATlOX DES MESURES FlNANClfeRES (DEPErsSES) 

^ncf's) el Ics (l(''|)ciises;'i('re(lils pcraianents {charges on the Consolidntf €t 
Fund) (1). C'osI la iinc siiiipie rotrlo de procedure que le Parlement pei.t^ 
a lout inslaul, uiodifior. ~ Do iiienio, au debut de chaque regne, le Pcr- 
lemeutYole un Civil List Act fixant la dotation de la Oouroiine, et eelte 
loi n'est pas modifiee pendant la duree du regne ; niais ce n'est la xpi't:nG 
GoiilMrne.Le Parlement est absolument libre de toucher, quaud ct comme 
il lui plait, an Cirit List Act. 

Enlin, le Parlement brilanni(jue aurait le poiivoir de decider ({u'une 
tlepense publique ne sera (aile qu'apres un re/"erenrfMm pop i da ire favo- 
rable. 

En France (2), rien dans les lois constitutionnelles ne limite les 
pouvoirs financiers des Ghambres en matiere de depenses. Mais, en 
general, les jurislesfrangais reconnaissent que le Parlement frangais 
a V obligation jtiridique de voter les credits necessaires pour racquit- 
tement des dettes existantes regulierement nees (3). C'est d'ailleur& 
laseule limitation juridique a son pouvoir discretionnaire. Et m^me^ 
la regie de Vannalitedes credits — tres largement appliquee en France 
— vient renforcer sa liberie d'action (4). Enfin, il n'y a qu'une seule 
calegorie de credits: les credits annuels. II s'ensuit qu'il n'existe pas 
de regie de procedure analogue a la regie anglaise et limitant indi- 
rectement la liberte financiere des Ghambres. La seule procedure res- 
trictive est celle reglantrinitiative des deputes en matiere de depen- 
ses (5). — Les Ghambres frangaises peuvent voter les depensescomme- 
11 leur plait, pour les objets qu'elles estiment utiles aux pays, pour 
les sommes qui leur paraissent convenir aux besoins publics. Elles 
penvent creer des sources nouvelles de d^penses, en supprimer d'aa- 
tres. Toutefois, a la difference de ce qui existe en Angleterre, 11 
serait inconstitutionnel, de la part des Ghambres, de subordonner 
refficacite de ces decisions a la ratification populaire {referendum). 
Leur competence, fixe'epar la Constitution, ne se delegne pas. 

II faut signaler deux points : 1^ La dotation du President de la Hepu- 
blique est a la discretion complete des Ghambres qui peuvent, ohaque 
annee, augmenter, reduire, supprimer la depense. — :2o Les pensions pe?"- 
petuelles ne lient pas de Parlement ; celui-ci n'est pas oblige de voter les 
credits a peri»eluite. La faculte de rachat est sous-ent endue. La question 
s'est poseerecemmenl apropos decertainesyje^isio/zs hereditaires {majo- 
rats) (6). Tres ordinairement, ce sont des dettes de regime et non des 

(1) V. «M,;9m, p. 19, 33. 

(2) Jeze, le Budget, p. 535 et s. 

(3) V. supra, p. 35. 

(4) V. supra, p. 35, 49, 53 et s. II faut ajouteranssi la limitation des pouvoirs 
financiers des senateurs par I'articie 8 de la loi constitutionnelle du 24 levrier 
1«73. 

(5) V. supra, p. 72 et s. 

(C^i Sur cette question, voyez, a propos des majorats et de la loi du 22 avril 
4903, art, 29 et s., I'etude du prof. Barthelemy, Xa question des majorats, 
dans la lievue de Sc. et de Leg. fin., 1904, p. 28 et s. ; et 1905, p. 218 et s. 



LNDEPEN'DANCE DAi>S LA FIXATION DES DEPE.NSES i.RUSSIE 131 

detles d'Etat : la disparitiGn du regime politique sous lequel elles out ete 
accordees aulorise juridiqijement les pouvoirs publics a prononcer 1m 
disparition puremenf et si?nplemenf siii\s indemnile. Rn supposant que. 
a raison de son origine, la pension hereditaire ne toinbe pas avec le 
regime polilicjue qui Tacreee, iliaut dire que la clause de rachat est sous- 
entendue (d). 

Deuxieme groupe. — ElaU dans lesquels les 'pouvoirs des Chambres, 
quant aux defenses, subissent une limUation constitutionnelte. — Ces 
limitations constitutionnelles agissent dans cinq directions princi- 
pales : 

1" Limitations constitutionnelles aijant pour objet d'empecher les Cham- 
bres de refuser les credits necessaires an fonctionnement des services publics 
essentiels : Prusse, Empire allemand, Etats particuliers de I'Union 
americaine, Russie (2). 

La ^w^6'?'e fait produire a celte limilation constiiutionnelle son maxi- 
mum d'effets Aux iermes de I'article 77 des lois fondamenlales de TElat 
russe, « lors de I'examen du budget, ne sont pas susceptibles de suppres- 
sion ni de reduction les sommes destinees an paiemetit des dettes de 
I'Etat et d'autres engagements pris par le Gouvernement russe. » Et 
Tarticle 78 ajoule : « Les credits pour les depenses du Ministere de la 
Maison Imperiale, y compris les institutions cpii y ressortissent. ne sont 
pas soumis a I'examen du Conseil de TEmpire et de la Douma de I'Em- 
pire, en tant qu'ils ne depassent pas les sonimes assignees par le budget 
de 1906. Ne sont pas, non plus, soumises a leur examen les fnodi/ications 
desdits credits y occasion nees par les dispositions du statut de la famille 
imperiale, conformement aux moditications survenues dans celle-ci ». — 
Dans le budget pour 1910, le total des credits intangibles s'elevait a 
433,5 millions de roubles. 

2° Limitations constitutionnelles tendant a prevenir le gaspillage des 
dmiers publics. — On peut vouloir empecher les membres des assem- 
blees electives de se faire de la popularite avec les deniers publics, 
en votant des subventions a telle ou telle institution, ou des credits 
poiar travaux publics a effectuer dans leur circonscription electorale. 
Pour prevenir ce gaspillage, on prohibe absolument certains objets 
de depenses ; ou bien on prescrit une certaine procedure legislative 
pour le vote de I'allocation ; ou bien on subordonne a un vote popu- 
laire la validite de la decision ordonnant la depense. 

On trouve les principaux exemples de ces limitations dans les 
constitutiom americaines et dans les constitutions suisses{?>). 

1. Prohibition de i^ertains objets de depense. — La constitution 
federate des Etats-Unis de VAmhnque du Nord prescrit (art. 1, 1 8) que 



(1) La loi du 22 avril 1905, art 30, a fait, en mat;;re do majorats et data' 
tions, une combinaison de ces deux idCes. 

(2) Jeze, Le Budget, p. 537 et s. 

(3) Jeze Le Budget, p. 539 et s. 



132 FIXATION DES MESURES Fh\ANCU^R::S (dEPENSES) 

les impels sont etablis pour des objels d'utiliie publique (public purpo- 
ses). On en conclut que les produils de Timpdl ne peuveni etre emplo3'es 
que pour des depenses d'interet general . Les appropriations for /)r/- 
vate purposes ^OYiiT^vo\\\h^Q^ Par suite, t-fieoriquement, il est inlerdit au 
Congres d'accorder des subventions, des primes [bounties a. des entre- 
prises yor/fee.v : re seraientdes appropriations for private purposes (I), 

2. Procedure legislative speciale exiqee pour le vote de certaines 
depenses. — x\insi la Constitution de I'Etat de New York, apres avoir for- 
mule ie prineipe (art. VII, § 1) que « le credit de I'Etal ne sera, en 
aucune maniere, donne ou pret^ a aucun individu, association ou corpo- 
tion », pci'met. par I'article III, §20, le vote de credits pour des objets 
prives, a la condition d'obtenir une majorile speciale. « Le consente- 
ment des deux tiers des membres elus a chaque branche de la legisla- 
ture sera requis pour tout bill affectant des deniers publics ou des biens 
publics a des objets locaux ou prives. » 

3. Obligation de consulter l'^ peu pie pour certaines depenses. — Cette 
obligation exisle dans certains )5'^«^6" de I'Amerique du Nord. mais non 
dans le Gouvemement federal americain. Le Congres ne pourrait pas 
subordonner une loi de depense ou une allocation de credits au vote 
populaire. Ce serait une delegation de pouvoir, qui, n'etant pas pi^evue 
par la Constitution, serait inconstitutionnelle. 

Ce sont surtoiit les constitutions federate et cantonales de la Suisse 
qui, pour empecher le gaspillage des deniers publics par les legislatures, 
posent lobligation de soumettre au peuple les lois entrainant des depen- 
ses. Ainsi, dans le Canton de Zurich., la constitution exige la sanction 
populaire pour les depenses extraordinaires depassant 250.000 francs et 
pour les depenses annuelles depassant 20.000 francs. 

30 — Limitations aijard pour objet de snnctionner un prineipe ronsii- 
iuiionnel inlerdisnnt nu.v pouvoirs publics de s'occuper de certaines matie- 
res. — Ainsi il est des constitutions qui, apr^s avoir pose le prii»cipe 
de la separation des Eglises et de lEtat, le sanctionnent en prohi- 
bant Taliocation de credits pour des oeuvres confessionnelles. On 
peut citer en ce sens la moitie environ des constitutions des Etats 
particuliers de l" Union americaine (2). 

4° Limilntions constitidionnelles ayant pour but d' assurer V indepenikince 
de certaines autorites publiques en meltant leur dotation a I'abri des attem- 
tes de la legislalure. — Ceci a lieu ordinairement pour le chef de 
TExecutifet pour les juges. 

Pendant longtemps, en France, la dotation du chef de I'Executif a 
ete fixee soit par la constitution, soil par une loi pour la duree des 
pouvoirs du chef de TEtat (3). Cela constituait pour les Channbres 
une limitation a leur pouvoir de fixer les depenses publiques. Ainsi 
faisaient la constitution de^179i (titre III, chap. II, sect. I, art. 10), la 



(1) Pour \e^ details. Jezk. Je Budget, p. 539 et s. 

(2) Jeze, ie Budget, p. 546 et s. 

(3) Ji";zE, Le Budget, p. 548. 



LIMITATIONS AUX POUVOIRS DKS CHAMBRES ! ALLEMAGNE, ETC. 133 

constitution de I'an III (art. 172 et 173), lesenatus-consulte de Tan X 
(art. 53), la charte de 1814 (art. 23), la charte de 1830 (art. 19), la 
constitution de 1848 art. 62), les senatus-consultes du 12 decembre 
1852 et du 21 mai 1870 (art. 22) Les lois constitutionnelles de 1875 
ont abandonne cette tradition. Les Ghambres ont toute liberty. 

4 

La co?istitution beige decide (art. 77) que « la loi fixe la lisle civile 
pour la duree de chaque regne ». — D'apres I'article 102 de la constitu- 
lion. n les traitements des membres de Tordre judiciaire sont fixes par 
la loi > . II faut entendre par la que la modification des trail enienls ne 
pent pas avoir lieu a I'occasion du budget, par voie de modification des 
credits budgetaires. 11 taut suivre la procedure legislative ordinaire. 

La Constitution federale des Etats-Ums de I' Amerique du Nord (1) 
(ontient aussi deux clauses : Tune vise le trailement du President des 
Etats-Unis : lautre celui desjuges. 

5° Limitations se raltackantd la forme federative de V organisation poli- 
tique. — Les principales de ces limitations sont de deux sortes : 
1. celles qui resultent de la classitication constitutionnelle des ser- 
vices publics en services federaux et services d'Etat : on les trouvedans 
tons les Etats federatifs (2) ; — 2. celles resultant du fait que I'Etat 
federal coinpte, parini les recettes nationales, des contributions des 
Etats particuliers : ceci n'existe pas dans tons les Etats federaux. 

11 u'y a lieu d'insister que sur la limitation resultant des contributions 
versees par les Etats particuliers au Gouvernement federal (3). Le type de 
cette limitation nous est fourni aujourd'hui ])Sir V Empire allemand (i) . 
Dans 1 Empire allemand, le principe est que les depenses de I'Empire sont 
supporlees en commun par I'ensemble des Etats, attendu que I'activite 
de lEmpire s'exerce dans I'interet commun de ses membres. Ceci pose, 
d'une part, ce sont les autorites d'Empire qui delerminentlibrement sinon 
les objets des depenses d'Empire, du moins le quantum des depenses de 
I'Empire enumerees par la constitution d'Empire. D'autre part, I'Empire 
a des recettes propres ; mais elles ne sont pas suffisantes pour couvrir les 
depenses communes. Alors intervientle principe pose plus haut :1a diffe- 
rence doit etre couverte par les Etats particuliers. Ceux ci doivent verser 
a I'Empire des contributions : ce sont les contributions matriculaires 
{Matrikularbeitraege) . 11 y a la une obligation juridique qui vientlimi- 
ter, dans une large mesure, 1 independance financiere des Etats particu- 
liers en maliere de depenses publiques art. 70 Constitution de I'Empire, 
modifie par la loi du 14 mai 1904 . — L'etendue de cette obligation, le 
quantum de la contribution est fixe par les autorites de I'Empire (Bundes- 
rat et Reichstag) dans la loi annuelle de finances de I'Empire. 



(h Jkze, Le Budget, p. 548 et s. 

^2) l*our les details voyez JiizE, Le Budget, p. o50 et s. : Suisse, p. 550 et 
p. ; — Empire allemand, p. 551 ; — Etats-Unis, p. 551 et s. 

(3) Jeze, Le Budget, p. 554 et s. 

(4) Les Etats-Unis, sous les Articles de Confederation, !iva.ient un systeme 
anilogue. En droit, mais non en fait, encore aujourd'hui la Confederation 
Suisse a des contributions. V. Jeze le Budget, p. 358 et s. ; p. 36J. 



134 FIXATION DES MESUBES FINANClfefRES (d£pENSES) 

Tel est, dans ses grandcs lignos, Ic systcmc des conti-ibulions matricii- 
laires de I'Empire allemand. Dans le detail, il y a des complications assez 
norabreuses. E^n effet, il exisle, enlre I'Empire et les Elats, un enchevetre- 
raent extraordinaire de creanceset de detlesqui doivent etre compensees ; 
seul, le solde du compt€ est verse par I'Etat a I'Empire ou par I'Empire a 
I'Etat. Les Etats parliculiers soni creanders de I'Empire pour les sommes 
qui leur reviennent sur le produit des impots delegues fdouanes, impots 
de consommation). Us sont debifeurs de TEmpire pour le montant des 
contributions matriculaires. Ge qui fait Tobjet du versement final par 
I'Elat {continbutions matriculaires non coiwertes) ou par I'Empire {dele- 
gations d'excedents). c'est le reliquat apres compensation entre celle 
creance et cette dette (t). 



(1) Sur les raisons politiques de cette cornplicaHon {clause Frankenstein), 
Pur les inconvenients, sur Its r6formes (ioi de 1904 et 1, 15 juin 1909; et projets 
de relorme, voyez Jeze, Le Budget, p. 558 et s. 



TROISIExAIE PARTIE 



LA PROCEDURE BUDGETAIRE 



1** Comment le budget est-il redige? Quel est son contenu ? Ouelles 
lepenses, quelles recettes y sont inscrites? Comment les prepara- 
iurs du budget evaluent-ils les recettes et les depenses probables ? 

)Lis quelle forme les etats budgetaires sont-ils presentes ? 

2o Dans les pays qui ont deux assemblees, les deux Chambres 
mt-elles des pouvoirs financiers egaux ? 

3° Quelle est la procedure suivie par les Chambres pour Texamen 
jt le vote du budget? 

Telles sont les trois series de questions dont rensemble forme ce 
[ue Ton pent appeler la procedure budgetaire. 



CIIAPITRE PREMIER 



Lli CONTENU UU BUDGET. iMETHODES DE FUEVISION ET D EVALUATION, 
LA FORiME EXTEIULURE DU BUDGET 



Le budget doit etre clair dans sa contexture. — II ne faut pas croire 
qu'il n'y ait la qu'une question de forme sans importance. En 
comptabilite, les formes sont essentielles, puisque e'est de leur sim- 
plicite que decoulent les exposes fideles et intelligibles, tandis qu'au 
contraire leur complication pent servir de voile aux erreurs et aux 
reticences. — II doit ^tre sincere : depenses et recettes doivent ^tre 
prevues pour leur montant exact ; c'est la condition de I'equilibre. 

Pour que le budget soit clair et sincere : 

10 11 doit donner la liste complete de toutesles depenses et de toutes 
les recettes de I'Etat ; 

2° Les previsions et evaluations doivent ^iveexactes ; 

3" Cette liste des depenses et recettes doit ^tre dressee de telle 
fagon qu'il suffise de faire deux additions pour avoir le total des 
depenses et des recettes, et une soustraction pour savoir s'il 6st en 
equilibre ou s'il se solde par un excedent de recettes ou par un 
deficit ; 

4" Le budget doit etre accompagne de toutes les pieces justifica- 
tives des credits demandes et de tons les documents propres a eclai- 
rer leParlement et lepays sur Tetat des finances publiques. 

De ces quatre conditions, les trois premieres seules demandent a 
^tre developpees. 

Sect' on I 

Le contenu du budget. 

Le budget doit donner la liste de toutes les depenses et de toutes les recet- 
tes de VEtat et ne donner que cette liste. — La proposition est evidente 
par elle-m^me. On ne pent connaitre la situation financii^re de I'Etat 
que si Ton a la liste de toutes ses depenses et de toutes ses recettes. 
Si Ton veut un budget clair, il ne faut pas melanger au budget 



RKGLES DL BUDGET BRUT ET L>E l'u.NI VtRSALlTE 137 

TELat tout ou partie des budgets des patrimoines administratifs 
secondaires : provinces, departements, communes, colonies. 

U y a la deux idees tres simples. — Cependant, elles ont eu quel- 
que peine a se fiaire accepter, notamment en France. 



1 . — Le budgp.l doit donnrr la lisle de loutes les depen.ses 
et de loutes les recetles de I'Etat. 



I. — Cette proposition se traduit par deux regies : 1^ La regie 
dite du budget brut ; 2" la regie dite de Vuniversalite. 

il y a deux famous de dresser la liste des recettes et des depenses. 
La premiere consiste aexposerles recettes et depenses, mais en n'ins- 
crivant que des sommes neltes, c'est-a-dire en operant des compen- 
sations dans tous les cas ou cela est possible. C'est la regie du bud- 
j/et net. — Dans la seconde methode, au contraire, on n'opere aucune 
compensation entre les recettes et les depenses quelles entrainent. 
Tousles chilTres sont bruts. C'est la regie du budget brut. 

Voici, par exemple, le produit des impots. On pent, ou bien ins- 
crire au budget le montant net des impots, deduction faite des frais 
de perception, des non-valeurs, des restitutions. Ges frais de percep- 
tion, etc., ne figureront pas, des lors, dans la colonne des depenses. 
Si, au contraire, on ecarte toute compensation, on ijiscrira, dans la 
colonne des recettes, le rendement brut de I'impot, et, dans la 
colonne des depenses, le montant brut des frais de perception, resti- 
tutions, non-valeurs. 

De I'application de la regie du budget brut resulte une apparente 
augmentation du montant des depenses et des recettes de I'Etat. 
Mais ce n'est la qu'une apparence ; aucun changement n'est apporte 
aux charges reelles du pays. 11 y a balance exacte entre la progres- 
sion des revenus et celle des debours. 

II y a aussi augmentation apparente, pour les memes motifs, par 
suite de I'application de la regie dite de Vuniversalite, d'apres laquelle 
toute recette, toute depense doit figurer au budget. — Toutes les 
administrations sont susceptibles de produire des recettes. C'est 
ainsi, par exemple, que, dans tous les ministeres, il y a du vieux 
mobilier inutilisable, de vieux papiers que Ton va vendre. Les 
Ministeres de la Guerre et de la Marine, avec leur materiel (armes 
horsd'usage, chevaux reformes, navires declasses, dechets des arse- 
naux, des manufactures d'armes, etc., etc.), olfrent des ressources 
importantes. En vertu de la regie de I'universalite, toutes ces recet- 
tes, si minimes soient-elles, devront etre inscrites au budget, et, 



138 



LE COiMKNU DU BLD<iET 



par voie de consequence, toutes les depenses qui, a certaines epo- 
<jues, etaient acquittees avec leur produit devront ^tre inscrites 
dianiS la colonne des depense&du budget. 

Ceci nous montre avec quelle prudence doivent ^ti^ faites les coni- 
paraisons des depenses publiques ou du jnontant des revenus soil 
d'un meme pays aux diverses epoques de Thistoire, soil de pays 
differents. Comme ['application des principes aboutit, par sa seule 
vertu, a une augmentation apparente du rendement des revenus el 
du montant des depenses, il importe de bien voir, avant toute com- 
paraison, d'abord si les budgets que Ton rapprocbe sont dresses 
d'apres la regie de Tuniversalite, et ensuite de quelle maniere cette 
regie est interpretee. 

Ges deux regies, regie du budget brut^ regie de Vuniversalite, sont 
considerees, a juste titre, comme la condition essentielle du controls 
financier des Assemblees. Du moment que le Parlement est appele a 
voter I'impot et a fixer les depenses qui en sont le fondement et la 
mesure, il faut que le budget lui presente la lisle de toutes les depen- 
ses et de toutes les recettes. 11 n'y a aucune raison pour soustraire 
une depense quelconque au controle du Parlement. S'il existait une 
seule depense dont il n'aurait pas discute la legitimite, le vote de 
I'impot ne serait pas donne en pleine connaissance de cause. 

II est facile de comprendre que I'application stricte de nos deux 
regies rencontrera une opposition Ires vigoureuse. Elles trouvent une 
hostilite tres vive dans les administrations a qui elles enlevent la 
faculte d'augmenter, par des ressources eventuelles, les credits qui 
leur ont ete alloues par le Parlement. Elles les enferment si etroite- 
ment dans ces credits qu'aucune depense ne pent plus etre engagee 
sans que la legilimite en ait ete demontree aux Assemblees. 

II. — La plupart des legislations consncrent les deux regies, par 
•exemple, VAnf//,eterre(\), VABel(jiqve,X Italic^ la Pnis^e, la Turquie (2). 
Dans le budget de VEmpire allemnnd, au contraire, c'est la regie du 
budget net qui est souventappliquee : le budget 6' Empire ne contient 
que les recettes ndtes des douanes, eic. De m(^me, c'pst le budget mt 
•qui est pratique par le W iirtlemberg , la Saxe, la Hesse. 

La France est un des premiers pays qui ait adopte la regie du bud- 
get brut. Elle a apparu, pour la premiere fois, apres la Revolution 

(1) BouCARD Pt Jeze, Elements, 2« edition, t. I p. 93 d s. 

(2) Poar la Belgique, Dubois, op. cit., p 15 et s. : — pour Vltalie '\. 1884, 
-art. 43, 45 | 2 ; Rlf^gl., art. 248, 256); Bruxi, ContabilUa, op. ciL, p 203 ot s. ; 
DkCupis, op. cit , II, p. 160 et s. : — pour la Prus.^e (Gonsi art. 99 ; 1. 1898, 
I I, I 2 al. \, 2; et VEmpire allemnnd, Schwarz. Form. Finanzverw , op. 
'Cil., p. 25 et s. ; — Hehreurth, das prewar. Elatsir., op. cit., p. 14 et s. —- 
|)our la Turquie, 1. 2i mai 1910, art. 18 et 19. R. S. L. F. 1910, p 633. 



REGLE DU BUDGET BRUT EN FRANCE 139 

de 1789 (I). En 18!8, on fit, pour la preniiere fois, rapplication aux 
iinpdts de la regie du budget bmt(2). 

La regie du budget brut est aujourd'hui incontestee. Le decret suf. 
la comptabilite publique du 31 mai 1862 (art. 16) la formule dans 
les ternies suivants : « II doit etre fait recette du inontant integral 
des produits. Les frais de perception et de regie, ainsi que les autres 
frais accessoires, sontportes en depenses ». 

La regie de funwersalde n'a apparu qu'un peu plus tard ; elle fut 
iiiscrite par M. de Viliele dans I'ordonnance du 14 septembre 1822. 

« Les ministi'Gsne peuvent accroitre, par aucune ressource particuliere, 
le monlant des credits affecles aux depenses de leurs services respectifs. 
Lorsque quelqiies-uns des objets mobilicrs ou immobiliers a leur dis- 
position scront suscepiibles d'etre vendus, la vente ne pourra en etre 
faite qfu'avec le concours de la regie de I'Enregistrement (aujourd hui des 
pceposes des domaines) et dans les formes prescriies. Le produit de ces 
ventes, comme aussi la restitution des sommes qui auraient ete payees 
indument et par erreur sui' les credits, et que les parties prenantes n'au- 
raienl restitueesqu'apresla cloture du comple d"exercice,e^ generalement 
tous les autres fonds qui proviendraient d'une source etrang-ere aucc 
credits legislatifs, seront verses d notre Tresor royal, et portes en 
recette au chapitre des produits divers de I'exercice courant » (art. 3). 
— Cette regie a ete reprodiiile paries reglemenls sur la compiabilite 
publique du 31 mai 1838 (art. dG) et du 31 mai 1862 (art. 43). — Les recet- 
tes de cette nature sont porlees au budget sous deux rubriques : V les 
produits provenant d'alienaiions d'objels mobiliers sont inscrits sous la 
rubrique : produits du domaine [autres que les forets), ; 2° les autres 
recettes des minisieres sont rangees dans un paragraphe special sous la 
rubrique : produits divers. 

Une fois les regies inscrites dans les textes, le progres a consiste 
a triompher des resistances opposees par les administrations a leur 
application. Les rapports des commissions du budget, les discussions 
du budget ou des lois de comptes, les textes legislatifs, les observa- 
tions contenues dans les rappoHs publics de la Cour des Comptes 
moQtrent que ces resistances ont ete et sont encore opiniiitres. 

L'exemple le plus connu et le plus typique est celui relatifa la recons- 
1 ruction da palais de la Legion dHonneur. Apres I'incendie du palais, 
une souscription fut ouverte parmi les legionnaires. Au lieu de verser 
les sommes recueillies au Tresor et de solliciter des credits pour la depense 
a faire, ainsi quele voulait la regie de Tunivei'salite, le Grand Chancelier 
appliqua directement les fonds aux iravaux de reedification, si biea 
qu'il ne fut necessaire de demander au Parlemeni, pour une depense 
totale d'environ 1.5 jO 000 francs, qu'un credit de 33.0UO francs (3). 

(1) Cpr. pour Texpose des idees de Necker, Boucard et Jkzk. Elemenfs, 
2« edition, t. I, p. 94. 

(2) Sur les resistances opposees aux regies du budget brut et de Yuniversa- 
lite sous 1.1 Restauration, BoccARD et .Jezk. Elements, 2' edition, t. I, p. 96 et s. 

(3| Cpr. aussi MoRKL, Violation de la regie de Vuniversalile, \\. S. L. F., 
1908, p. 33 et s. 



140 . LK CONTENU DU BUDGET 

Toiitefois, il y a, au principede runiversalite, une exception rela- 
tive aux marches de transformation. Lorsque ies ministres de la 
Marine et de la Guerre passent des marches, Ies reglements leur 
reconnaissent le droit d'imposer, aux industriels qui sollicitent 
leurs commandes, I'achat de leurs vieilles matieres ou residus de 
fabrication. Ge sont Ies marches ditsde transformation. 

La regie de runiversalite appliquee sirictement aurait exige que ces 
vieilles matieres fussent vendues par le domaine et que le produit en fiit 
verse au Tresor. On a juge que ce prorede ferait subir a TEtat une perle 
sensible sur la vente de ces matieres, et on v fait echec pour ce cas 
purticulier. L'exception, inscrite pour la premiere fois dans I'ordonnance 
du M mai 1838 sur la complabilile publique (art. iS), reproduite dans 
le dccret du 31 mai 186:2 (art. 43), a etc developpee par I'art. 22 du 
reglement du \i Janvier i869 sur lacomptabilite des depenses du minis- 
lere de la Marine et des Colonies : « Les materiaux et objets mobiliers 
qui seraient de nature a etre utilises peuvent, moyennanl justification, 
etre reemploy ef< pour les besoins du service d'ou 1ls proviennent, sans 
qu'il y ait lieu d'en ordonnanccr la valeurau profit duTresor public » (1). 



§ 2. — Le budget ne doit comprendre que les depenses 
et les recettes de VEtat. 



11 ne doit s'y meler aucune ressource elrangere s'ous peine de 
complication, de confusion et d'obscurite. Cette regie, aujourd'hui 
incontestee en France, mais pendant longtemps meconnue, a con- 
duit a deux eliminations capitales : 1° I'elimination des recettes et 
depenses departementales et du produit du versement des centimes 
additionnels communaux ; — 2*^ I'elimination du budget de I'Algerie. 

P Eiimmation du budget sur ressources speciales. Elle n'a ete reali- 
see qu'en 1892 (2). On s'explique difficilement pourquoi le budget 
de TbUat a, pendant si longtemps, englobe les depenses et recettes 
departementales ou communales. Du moment, en effet, que, dans 
le departement et dans la commune, il exisle des agents speciaux. 
pour gerer le patrimoine departemental et le patrimoine communal, 
pour etablir leur budget propre, la confusion semble inexplicable. 

Sans doute, le Parlement controle les finances departementales el com- 
munales, mais ce n'etait pas une raison pour les incorporer au budget 



(1) Sur les abus auxquels a donne Vk^u cette exception a la regie de runi- 
versalite, cpr. BoucAKD et Jezk, Elements, t" edition, t. 1, p. 100 et s. 
(i) Details dans Boucard et Jezk, Elements, 2« edition, t. I, p. 101 et s. 



BCDGET SUR RESSOURCES SPECIALES , 141 

de I'Elal Co n'est pas au Parlemeni a regler les budgets locaux. Son 
droit de controle roiisiste, chaqiie annee, a fixor la Jiniile des centimes 
additionnels que les conseils locaux sont autorisos a etablir (I). L'incor- 
poration au budget n'est pas necessaire. 

C'est pardes raisons historiques qu'il faut expliquer rincorporaliou, si 
longtenips maintenue, des receltcs el depenses departementales el du 
produit et du versement des centimes additionnels communaux. Olte 
incorporation cadrail bien avec les idees de centralisation absolue qui 
prevalaient dans I'organisation administrative des lois du Consuial. Si, 
apres la loi du 18 juillet 1837 sur les Conseils municipaux (art. 35). et 
la loi du 10 mai 1838 sur les Conseils generaux, elle se maintint, ce 
tut, en quelque sorte, en vertu de la force acquise. 

Sous le seco7ul Empire., On fit le premier effort pour separer, des reect- 
tes et depenses de I'Etat, les operations concernanl les departements et 
les communes ; le projet de budget pour lexercice i86'{ fit une place c\ 
part aux operations relatives aux budgets locaux; ce tut le « budget des 
depenses sur ressources speciales ». En realite, on essaja par la de dissi- 
muler I'accroissement constant des depenses de I'Etat. 

Le « budget sur ressources speciales » ne comprenait pas seulement 
les recettes et les depenses du service departemental, le produit des 
centimes communaux et les credits necessaires pour en etl'ectuer la res- 
titution aux communes : on y laisait aussi rentrer « cerlaines depenses 
speciales qui ne se reglent que d'apres le montant des ressour*:es qui 
leur sont affectees » : londs pour secours en cas de grele, inondations et 
autres cas lortuits, fonds de non-valeurs, fonds de reimposition, centi- 
mes pour I'rais de confection de roles speciaux d'impositions extraordi- 
naires, ressources speciales pour linstruction primaire, remboursement 
des frais de contrdle et de surveillance des chemins de fer et des frais 
de surveillance de diverses societes Surce point, le budget des depenses 
sur ressources speciales merit ait les plus vifs reproches : il faisait dis- 
paraitre du budget de I'Etat des operations qui en fontpartie integrante; 
en divisant le budget en tron^ons separes, il en affaiblissait la clarte. 

Vivement attaque, en 1888, par M. Peytral, ministre des Finances, 
dans le projet de loi qu'il deposa sur le changemeni doilverture de I'an- 
nee financiere, le budget sur ressources speciales a etc definitivement 
elimine par la loi de finances du 18 juillet 1892 (art. 18 et 19). 

On a elimine du budget general : 1° le produit des centimes deparle- 
mentaux; ^''le produit des centimes communaux; 3*^ le produit des impo- 
sitions au profit des bourses et chambres de commerce; 4" les frais de 
perception de ces dernieres impositions et des centimes communaux 
proprement dits; 5° les prelevements operes en faveur des communes 
sur le principal de la contribution des patentes (8/000) et de la contri- 
bution sur les voitures. chevaux, mules et mulcts (1 /20i : au total 
31:2.049.41.4 francs 

Les autres depenses du budget sur ressources speciales ont ete incor- 
porees au budget general de I'Etat. C'etaient : P les frais relatifs aux votes 
speciaux d'impositions extraordinaires departementales et communales; 
"1'^ les frais d'avertissement ; 3^ les fonds de secours; 4^ les fonds de non- 
valeurs ; S*' les frais de perception des diverses taxes assimilees; au total, 
27.003.006 francs. 



(1) Cpr. pour le dupartement, loi 10 aout 1871, art. 58, 59, 60, 61. 



142 IE CONTEM DU BLDGKT 

2<^ Elimination du budget de rAlgerie. — La loi du 19 decembre 
1900 a cree iin budget special pour I'Algerie. A partir de I'annee 
1901, le budget de I'Algerie a cesse d'etre compris dans le budget de 
I'Etat (W infra, comptabilite iks administrations locales). 

C'esl le dcrniei' ierme d'une evolulion coinmencee en 1898 avec les- 
deerels du 23 aout instil iiant les delegations financieres et le conseil 
«uperieurde IWlgerie. L'Algerie ayanl ele^ dolee par la loi de 1900 (art. 4^4 
de lapersoTinalite civile, en dautres tcrmesun palrimoine algerien ajant 
€te conslitu(> avec des agents pour I'adrninistrer, iletait nalurel dedebar- 
rasser, comine on I'avait fait en 1892 pour les deparlements et commu- 
nes, le budget de I'Etat des operations fin-ancieres algeriennes. Pour 
rex£rcice 1901, les reoeites du budget de I'Algerie ont ete de 58 millions 
de francs environ et les depenses de 54 millions environ. 

I 3. — Classemenl des recettes el des defenses. 

I. — Dans un budget bien redige, les recettes et les depenses ne 
doivent pas venir dans un ordrequelconque : il importede les classer 
logiquement. — D'ailleurs,cela Q^itres difficile. — Le precede leplus 
correct est de s'attacher a leur nature, a XQWYohjet, a leur regime juridi- 
que. Ainsi, pour les recettes, il convient de les classer, d'apres leur 
nature, en impots, taxes, produits des exploitations industrielles, revenus du 
domaine^ recettes extraordinaires^ recettes d'ordre. — II faut appeler I'at- 
tention sur les recettes d'ordre. Rigoureusement, il ne faut entendre 
par la que les recettes correspondant a des depenses determinees : 
par exemple, recettes provenant des retenues faites sur les traite- 
ments des fonctionnaires publics en vue de la retraite; ou encore,, 
sommes versees a TEtatpour ^tre employees par lui a certains ser- 
vices, fonds de concours^ etc. — D'ailleurs, le classement des recet- 
tes n'a d'autre interet que de faire apparaitre plus clairement I'im- 
portance respective des ditferentes sources de revenu. 

En ce qui touche les depenses, le classement a une impoiHance plus^ 
grande. — D'abord, il faut grouper les depenses par services publics, 
et^ dans chaque service public, il convient de classer les depenses^ 
d'apres des objets precis. Le classement a une importance politique 
et juridique : un bon classement renforce la regie de la specialite 
budgetaire {supra, p. lOo et s ). Cela renforce le controle et empeche 
le .gaspillage des deniers publics : c'est le moyen pour les Chambres 
d'assurer que leurs volontes seront strictement obeies. — La classi- 
fication fondamentale des depenses est la distinction en depenses du 
personnel et depenses du materiel : ainsi, les Ministres ne pourront pas. 
se servir d'une partie des credits du miateriel pour payer le personneL 



CLASSI-UKM DES RECETTES ET DES DKPENSES _ 14^ 

D'aulres classiiications — qui n'cmt guere d'importance qu'aii point 
de vue financier — sont celles en depenses tine fois failes (ac'hat d'ob- 
jets, par exemple) et defenses periidigues ou permanentci' (pej^sonDeU, 
par exemple) ; en depenses ordinnircs et depenses extranrdinaires : 
cette derniere classification est tres arbitraire (V. infra). 

II. — Les documents budgetaires des difTerents pays adoplent des 
I'lassifications di verses, le plus souvent tres arbitraires ettres defec- 
tiieuses. — En France, les depmses sont classees d'abord en cinq par- 
ties: Dette publique, Pouvoirs publics, Services gentouxdes Minis- 
teres, Frais de regie, de perception et d'exploitation des impMs et 
levenus publics, liemboursements, restitutions et non valenrs. Puis» 
intervient une nouvelle classification dans cbaque ministere : les 
Icpenses y sont groupees par nature de services. 

Ainsi les depenses a ordonnancer paa' le Ministere des finances sont clas- 
sees en qualre parties il^ Detie /mbliqueiirvec subdivision en Dette conso- 
lidee, Dette remboursable a termeou par annuites, Dette viagere) ; 2o Pnu- 
voirs publics (Dotation du President de la Republique, frais de maison, 
frais de voyage du President, depenses du Senat, depenses de la Cham- 
bre) ; 3° services generaux des f?ii nis teres ; 4" f?'ais de regie^ de percep- 
tion et d' exploitation des impots et revenus publics. 

La loi du 29 Janvier 1881 art. 1 1 et le decret de 1862 sur la comp- 
tabilite publique (art. 59) prescrivent formellement que cbaque 
chapitre de depense ne doit contenir que des services correlatifs ou 
de ni^me nature. Une premiere consequence est que les depenses 
du personnel doivent etre tres nettement distinguees des depenses du 
materiel. De plus, pour le personnel, le legislateur a prescrit que les 
depenses des traitements du personnel, et les depenses pour indemnites 
an personnel soient inscrites dans des chapitres distincts (1. 22 avril 
1903, art. 43) (1). 

Le budget frangais ne classe pas les depenses en depenses une fois fai- 
tes et depenses periodiques ou permanentes; il ne les classe pas non plus 
ri depenses ordinaires ou exlraordinaires. Toutefois, dans les budgets 
U's Ministeres de la gueiTe et de la marine, on trouve classees k part les 
depenses pour constructions et materiel neufs et pour les approvisionne- 
ments de reserve ; de meme, au budget du ministere des travaux publics, 
les depenses sont classees en depenses ordinaires (avec subdivision en 
pei'sonnel, entretien, depenses diverses) et depenses exlraordinaires {fiyec 
siibdiA-ision en depenses obi igatoircs assimilables a des dettes d'Etat, tra- 
vaux, depenses diverses). 

Le classemeBt des recelies est encore quelque peu defectueux. 

11 comprend : 1° les impots et revenus (avec subdivision en contribu- 
li(*nsdirectes, taxes assimilees auxcontribntionsdirectes, produitsdel'en- 

(1) Rapport de la Cour des Comptes sur 1907, R, S. L. F., 1910, p. 2C7, 



144 LE CONTEXU DU BUDGET 

I'Ogislremeni, produits du timbre, impot siu* les operations de bourse, 
taxe sur ie revenu des valeurs mobilieres, produits dcs douanes, produits 
des contributions indirectes, produits des sucres; 2" produits de mono- 
poles et exploitations industrieJlesde l'E1al(avec subdivision en contribu- 
tions indirectes. postes, tel^graphes, telepbones, contributions et avances 
pour travaux telegraphiques et telephoniques, produits dediverses exploi- 
tations) ; 3*^ produits etrcverms da domainc de VEtat (avec subdivision 
en produits du domaine autre que ie domaine forestier, produits des 
lonMs); \^ produits divers du budget <dans lequcl on fait rentrer toutes 
sortes de recetles .taxe des brevets d'invention, produit de la vente des 
publications du gouvernement, produits'des maisons ccnlraies, restitu- 
tions au Tresor, etc.) ; 5" ressouries excepfionnelles (produit de remis- 
sion d'obligations a court terme, produit de legs fails a I'Etat, etc.); 
(>o recettes d'ordre. avec subdivision en recettes en attenuation de 
depenses (produits universitaires, produits des amendes et condamna- 
tions pecuniaires, retenues pour les pensions, etc.), recettes d'ordre 
proprement dites (contingent de certaines communes ou departements 
dans les depenses de police^ reversement par les Compagnies de che- 
mins de fer des avances a elles faites pour garantie d'interets, etc.). 

Les 4® et G® groupes de recettes sont tres critiquables : on y range 
pele-mele des recettes de nature juridique el flnanciere bien diirjrciiie 
et (jui pourraient etre rattachees a d'autres groupes. Mais encore i:;ie 
fois, cela n'a pas une tres grande importance pratique. 

II n'y a sans doute pas de pays oii Ie classementdes depenses soil 
plus defectueux qu'en Angleferre (1). II a ete souvent question de 
reformer la classification. 

En Russie, Ie budget fait differents classements des depenses : 
1'' d'apr^s lespouvoirs des Chambres, en credits non soumisal'exa- 
men des Chambres ou credits intangibles, en credits permanenis (non 
reductibles au cours de la discussion du budget), credits redudibles, 
credits addilionnela et credits conditionnels; 2" en depenses ordinaires 
et extr/iordinaires (2). 

Vlfalie (3) s'est preoccupee de faire des classifications correctes. 
Les recettes sont divisees en recettes effectives et mouvemerds de capi- 
taux ; les recettes etTectives se divisent en ordinaires et extraordinai- 
res. — Quant aux depenses, elles se divisent en effectives et mouvements 
de capitaux ; les depenses efTectives sont groupees par ministeres en 
projets de lois separes. Dans chaque ministere, elles sont divisees 
en ordinaires et extraordinaires : les depenses ordinaires sont subdi- 
visees en fixes et variables, etc. Le reglement de comptabilite de 

(1) Hpr. Report from the select Committee on Estimates Procedure. H.of C, 
1888, n. 28L 

(i) Voir une tres bonne note critique dans Ie pmjet de budget des recettes 
et des depenses de i'Empire pour I'exercice 19H. momoire explicatif, p. 6i, 
note 2. 

(3) Cpr. sur le systeme ilalien, de Gui'is, op. cit., II, p. 121 et s. sois l-> 
articles 34 et s. de la loi de Gomptabilitc. 



FAITS d'aPRKS LESQUELS LE BUDGET EST PREPAR1^> 1 15 

t885 contient des prescriptions tres detaillees (1). Deplus, il y ales 
f rtite di f/iro, cesi-h-dire les recettes et depenses qui figurent au 
mdget pour une egale somme et se compensent (2). 

Sectiou II 
Methodes de prevision et d'evaluation. 

L'equilil^re est une des quaiites maitresses d'un budget. Pour 
[u'un budget soit reellement enequilibre, il faut que toutes les depen- 
ds et toutes les recettes soient prevues et evaluees pour leur montant 
met et se balancent exactement. Presque toujours le deficit a pour 
luse I'exageration des evaluations de recettes, Tomissiondecertai- 
les depenses que Ton pouvaitprevoir ou la restriction de leur mon- 
int probable ; il est exlr^mement rare que le deficit provienne de 
irconstances absolument improbables. 

En matiere de prevision et d'evaluation, les quaiites personnelles 
js preparateurs du budget, leur sinceriteet leur perspicacite jouent 
principal role. Mais ces quaiites pr^cieuses ne sont passuffisantes 
lelles seules; il faut des bases serieuses de prevision et d'evaluation. 
De plus, il estbon que la sincerite et la perspicacite des prepara- 
mrsdu budget soient developpees ou m^me suppleees en partiepar 
les procedes, en quelque sorte, automatiques. — D'ailleurs, il ne faut 
>as exagerer, comme on le fait souvent, la valeur de ces methodes. 
\imne psut remplacer completement le^ quaiites personnelles. L'equilibre 
mdgetaire sera toujoiirs obtenu par la sincerite Qi la perspicacite des 
)reparateurs. Les methodes ne sont que des adjuvants ; elles renfor- 
mt, c'est tout. 

Des quaiites personnelles, il n'y a rien a dire. 
Les methodes de prevision et d'evaluation doivent, au contraire, 
fetenir I'attention. Elles s'inspirent toutes des idees suivantes. 

Pour bien prevoir et pour bien evaluer, il est indispensable de 
'appuyer sur les faits deja accomplis. L'examen attentif du passe, 
roila le guide incessant des preparateurs du budget, meme des plus 
^erspicaces. G'est en etudiant le rendement des impots dans le 
|asse, qu'il sera possible d'evaluer, avec quelque exactitude, le ren- 
lement probable pour la periode qui va s'ouvrir. Le montant des 
depenses pour les annees ecoulees est le premier element de calcul 
des depenses futures. 

(1) Cpr. aussi les articles 136 et s. du Reglement de comptabilite de 1885. 

(2) Pour les classifications en Prusse, voyez Hi<:rrfurth, das Preussische 
Etatswesen, op. cit., 4* ed., 1905, p. 4^ ets., 178 et s., p. 18U et s. 

Jeze 10 



146 METBODES DE PREVISiaW ET d'eVALUATIO?? 

II est bien Evident, d'autre part, que plus les faits qui serviront de^ 
base aux provisions et evaluations seront rapproches, plus les chan« 
ces d'erreur seront faibles. Quelle que soit la perspicacite des prepa- 
teurs du budget, des previsions faites d'aprds des resttltats anciens 
sent exposOes a de profondes modifications : Timportance des 
dOpenses et le rendement des impots dependent des conditions 
economiques, sociales ou politiques du pays. Ces conditions sont 
variables. Que ces conditions aient eu le temps de changer, et les 
bases d'6valuation manquent de certitude. 

II en sera de merae, et pour des raisons identiques, au cas ou les 
previsions seraient faites trop longtemps a I'avance. Les evaluations 
seront d'autant plus exactes que Ton sera plus pres des circonstan- 
C€S au milieu desquelles les operations s'executent. 

Enfin» il ne suffitpas de prevoir a breve echeance ; memesi roi> 
connait les faits les plusrecents, il faut encore savoir s'en servir. Le- 
bon preparateur du budget, m^me sincere^ ne doit pas etre opti- 
miste, C'est Toptimisme qui, dans les previsions de depenses, con- 
duit a oublier des depenses ou h en diminuer le montant probable;, 
c'est I'optimisme qui, dans les evaluations de recettes, exagere le- 
rendement probable L'optimisme conduit a I'equilibre sur le papier,. 
mais non a Tequilibre reel. Le passe est garant de I'avenir ; il ne- 
faut s'ecarter des faits accomplis qu'avec la plus grande prudence. 

En resume, il faut : lo consulter les faits les plus rOccnts ; — 2o pre- 
voir le moins longtemps a I'avance ; — 3^ ne pas etre optimiste. 

L — Met/wdes de prevision. 

En France^ ce sont les resultats du dernier exercice commit qui, en- 
principe, sont pris comme base de preparation. Ainsi, pour la pre- 
paration du budget de 1912, laquellea ete terminee vers le milieu de- 
Tannee 19H, on a pris pour base decalcul les resultats de I'exercice^ 
1909. 

En France, la preparation du budget commence dix-septmois envi- 
ron avant Touverture de I'exercice financier. En effet, il est de tradi- 
tion que le budget soit depos6 par le Gouvernement sur le bureau de- 
la Chambredes deputes dans les premiers mois de Tannee qui pre- 
cMe I'ouverture de Texercice. Ce n'est d'ailleurs pas une obligation 
legale ; il y a eu dans ces dernieres annees de nombreuses exceptions. 

En Angleterre^ c'est vers la fm du mois de fevrier que sont presenter 
les estimates de depenses de I'annee suivante, laquelle commence le 
4" avril. D'autre part, les estimates sont prepares du i^r octobre an 
i^f decembre, d'apres les resultats de la derniere annee connue (par exem- 
jple, pour \q^ estimates de 1911-4912, on sest servi des resultats de 1909* 



lEPOQUE A LAQUELLE LE BUDGET EST PREPARET 147 

IMO) (1). En ce qui conccrne les recettes, rusago est que I'expose finan- 
cier appele « budget », lequel conlient revaluation des recettes, ne soit 
prouonce par le Chancelier de I'Echiquier qu'apres le l^' avril, c'est-i\- 
dire apres rouverture meme de I'annee financiere. Les previsions de 
recettes sont done faites d'apres les resultats de I'annee qui a pris fin 
quelques jours auparavant, et elles ont lieu pour la periode meme qui 
vient de commencer. — En Belgique, les budgets sont prepares, a par- 
tir du mois de juiliet, d'apres les resultats du dernier excrcice connu ; 
mais les previsions portent sur une periode peu eloignee, car les bud- 
gets doivent etre presentes a la Cbambre an plus tard le ier octobre 
precedant I'annee a laquelle il se rapporte (1. 24 juillet 1900). L'exer- 
cice commence le ler Janvier (2). — En Italie, le budget est prepare 
d'apres les resultats de la derniere annee connue ; les previsions portent 
sur une periode assez eloignee, puisque c'est au mois de novembre que le 
Ministre du Tresor doit presenter aux deputes les budgets et les comptes 
et c'est au mois de decembre qu'il doit faire I'expose financier (loi de 
1883-1884, art. 27 et 73) L'exercice commence le ler juillet suivant. — 
Aux Etats-Unis, c'esi en diicemhre que la Cbambre des representants 
commence a rediger les anprfrpriation bills de I'annee qui commencera 
le ler juillet suivant, d'apres les resultats de Vanne'e qui a pris fin le 30juin 
precedent (3); ils sOnt votes avant la fin de la session ordinaire (Juin 
on mars). 

En Priissp, la preparation commence au mois d'avril de I'annee qui 
pi*ecede I'ouverture de la periode budgetaire (!&'' avril), soit un an k 
I'avance ; elle prend fin vers le le*" decembre, de I'acon que le budget soit 
presente au Landtag, au plus tardy au debut de Janvier : les previsions 
ne sont done pas trop prematurees. — Dans V Empire alletnand, la pre- 
paration commence en mars, se termine le I'^r novembre, et le budget 
est presente, au plus tard, au debut de decembre, soit quatre mois avant 
I'ouverture de la periode budgetaire (I'^r avril). 

Les erreurs de calcul sont moins frequentes en Angleterre que 
dans les autrespays et qu'en France. Cela tient : 1° a ce que la prepa- 
ration du budget ne prt^cede pas d'un trop long temps son execu- 
tion ; 2° surtout, a ce que les previsions des Ministres n'etant pas 
modifiees par la Chambre des Communes, le Gouvernement, sml 
responsable des previsions, met tous ses soins a prevoir juste. En 
France, au contraire, les previsions sont fortement modifiees par les 
Ghambres, ce qui eparpille la responsabilite des previsions. Et cela 
est encore plus vrai aux Etats-Unis. 

L'exactitude des previsions serait plus grande en France, a-t-on 
dit, si Fannee financiere ne coincidait pas avec I'annee civile, si elle 
eommengait le I ^f juillet (i). La discussion du budget aurait ainsi sa 
place dans la session la plus importante, la session d'hiver. La pre- 
sentation du budget ayant lieu des le debut de Janvier, un laps de 

(1) Jeze, le Budget, opcit., p. 20t et s. 

(■2) Sur la reforme de la loi de 1900, voyez Dubois, op. cit., p. 190 et s. 

(3) Jeze, le Budget, op. cit., p. 239 et s. 

(4) Gpr. infra. 



148 



MKTHODES DE PREVISION ET D KVALUATrON 



temps de six inois suffirait aux Chambres pour discuter <'i fond le 
budget en commission et en seance publique, avant le commence- 
ment de I'exercice financier. Ainsi la preparation du budget serai t 
faite a une epoque plus rapprochee de la periode d'execution. — 
Mais cela n'emp^cherait pas les Chambres de modifier consid^rable- 
ment les propositions du Gouvernement; or c'est la qu'est la prin- 
cipale cause d'ijiexactitude dans les evaluations 
II. — Melhodea d' evaluation . 

I. — Comment les evaluations budgetaires sont-elles faites?ll ne 
suffit pas de donner aux preparaleurs du budget des bases decalcul 
toutes recentes et de lesmettre en position de ne prevoirqu'a courte 
dcheance. II fautse metier de leur optimisme ; il fauteviter que, pour 
obtenir a tout prix I'equilibre budg6taire, ils diminuent le chiirre des 
depenses et grossissent demesurement le rendement probable des 
impots. — Existe t-il des proced^s mecaniques d'evaluation qui 
contribuent a donner, dans une certaine mesure, un budget sincere ? 

11 faut distinguer, a cet egard, les depenses et les recettes. 

Les defenses ont un caract^re tout special. Tl en est d'a peu pres 
fixes, comme le service de la dette publique, la dotation des pou- 
voirs publics (Parlement, etc.); il suffira, en principe, de reporter 
au nouveau budget les chiffres du precedent. II en est d'autres dont 
le montant depend, avant tout, du developpement que les pouvoirs 
publics entendent imprimer aux services publics. Exemple : tra- 
vaux publics, constructions navales, armements, instruction publi- 
que, assistance publique, etc. D^s 'lors, pour les depenses, on est 
.oblige, des que Ton cree, que Ton etend ou que Ton restreint un 
service public, de s'en rapporter a la sincerite et a la perspicacite 
des preparateurs. II n'y a pas de methode generale qui permette d:e 
determiner automatiquement les consequences financieres des refor- 
mes operees sur les services publics. On appliqueradonclam^i/io^i^^/^ 
devaluation par appreciation directe. 

, Pour les recettes, au contraire, les tarifs restant les memes, ce 
sont les conditions economiques qui influent a peu pres exclusive- 
ment sur le rendement des impots. C'est done aux changements dus 
cL ces conditions economiques qu'il faut s'attacher, pour tirer du 
passe des enseignements pour I'annee a venir. Les preparateurs du 
budget feront subir aux chiffres constates pour le dernier exercice 
connu, les modifications en plus ou en moins qu'ils estiment devoir 
resulter de ces changements dans les conditions economiques. 

II est tres rare que, dans les Etats, on prescrive, far. des his,, la 
methode a suivre : il n'exisfe le plus souvent que des pratiques (1). 

(1) Toutofois, dans certains Etafs alleniTtids {Bade, Hesse), c'est la loi qui 
fixe la m6thode a suivre. 



lilVALUATJOiN DIRKCTE OU EVALUATION AUTOMATIQl'E 149 

.t Ceci pose, certains pays, Angleterre, Suisse, Belgiquc, Prusse, Empire 
allemand, laissent au Gouvernement toute latitude. On a confiance en 
1-ui ; n'est-il pas le mieux place pour faire ces calculs difficiles ? 

' En Ang-leferre, cela cadre avee lesjsleme poliliijue ang-lais qui consa- 
cre une sorte do diclalui-e du cabinet. — Ya\ Prusse ai (XolU^ V Ernpire 
allemand, avanl d'evaluer discretionnairement les recettes, le gouverne- 
ment elablit ses bases de calcul en determinant la movenne des :2, 3, 4 ou 
5 derniers exercices (suivant la nature des recettes). 

Ce procede d'evaluation directe de toutes les recettes n'est pas 
suivi en France ; toutes les fois qu'on le pent, on impose aux pou- 
voirs publics des regies d'evaluation automatique. 

On distingue en France^ a ce point de vue, deux sortes de recet- 
tes (1) : 1° celles qui s'appuient sur des faits precis et ne subissent 
presque pas le contre-coup des modifications economiques ; 2^ celles, 
au contraire, qui ne reposent pas sur des faits precis, et sur lesquel- 
ies. par suite, ce contre-coup se fait vivement sentir. Les premieres 
^onievaluees d'apres les realisaiions probables : telles sonl, en particu- 
I.ier^ les conlributions directes et taxes assimilees. Ces recettes occupent 
dans le budget la place de beaucoup la moins importante (600 mil- 
lions de francs environ sur 4 milliards trois cents millions). 

. D'ailleurs, revaluation n'est pas absolumenl discrelionnaire. Voici 
comment on opere pour les contributions directes. On prend pour base 
de calcul le produit en principal des roles du dernier exercice connu ; 
6t Ton fait subir a. ce cliiffre les modifications necessitees par Taddilion 
de la plus-value constatee pour le dernier exercice connu, et par la deduc- 
tion pour excedent des pertes sur les gains de matiere imposable. — On 
prend ensuite le produit en principal des roles du dernier exercice connu 
et Ton modifie ce chiftre soit en j ajouiant la mojenne des plus values 
constatees pour les trois derniers exercices connus. soit en deduisant la 
moyenne des excedents des pertes sur les gains de matiere imposable 
constates pour les trois derniers exercices connus. On additionne les 
deuxsommes obtenues par I'application des deux propositions qui prece- 
dent. La moitie de ce total est pris comme evaluation des recettes. 

\ Au contraire, pour les recettes sur lesquelles les changements 
(5conomiques ont une tres grande influence (produits des douanes, 
de I'enregistrement, du timbre, des contributions indirectes, des 
sucres, de la taxe sur le revenu des valeurs mobilieres, de la vente 
des allumettes chimiques, des tabacs, des poudres a feu, des pro- 
duits des postes, telegraphes et telephones, du domaine), — ce sont 
les recettes principales, — les preparateursdu budget prennentpour 
base de leurs calculs les constatations du dernier exercice connu et, 
en principe, ne leur font subir de modifications que d'apres des regies 
fixes. 

(1) Jeze, Les syst ernes d'evaluation des recettes budgttains, daiis llecue de 
S>. etde leg. fin , 1904, p. 265 et s. 



loO WETHODES DE PREVISION ET DEVALUATION 

A cet egard, la France a applique deux systemes qui s'inspirent 
de deux tendances opposees : Tune optimiste, Tautre pessimisle (1). 

D'apres la tendance optimiste^ I'accroissement constant de la pros- 
perite d'un pays est une loi economique certaine, dont il est juste 
de tenir compte dans la preparation du budget. Aussi faut-il, pour 
e valuer les recettes, prendre les constatations du dernier exercice 
connu et les majorer dun certain quotient, « d'un tantieme », calcule 
sur la moyenne des plus-values d'un certaiil nouibre d'annees ante- 
rieures, par exemple des trois, quatie ou cinq annees precedentes. 
G'est lesijsteme des majorations. 

Pour les pessimislps^ le plus grave danger qui menace I'equilibre 
d'un budget est la liberte d'appreciation, I'arbitraire des evalua- 
tions, avec son resultat presque fatal : le deficit ; I'equilibre budge- 
taire n'existera que sur le papier. Sii est vrai que, pour de longues 
periodes de temps, le developpement de la richesse publiqueestune 
loi economique, il n'est pas possible d'en tenir compte pour I'^ta- 
blissement des previsions budgetaires. D'une annee a Tautre, cette 
progression est loin d'etre certaine. Leplus sCir est de s'eh tenir aux 
faits accomplis sans les majorer. Le rendement des impots dans 
I'annee qui va s'ouvrir sera tres probablement celui du dernier exer- 
cice connu. Des lors, voici comment il faut proceder : pour ^valuer 
les recettes de 1912, par exemple, le plus prudent est de recopier les 
resultats de I'exercice de 1909 ou 1910. C'est la regie dite : regie de 
r anlepenuUieme annee ou de la penult ie me annee (2). 

D'ailleurs, la regie de I'antepenultieme annee ne signifie pas 
qu'on prendra servilement, comme previsions, les chifTres memes 
des realisations du dernier exercice connu. II n'en serait ainsi que 
s'il n'etait survenu_ depuis lors, auiiune circonstance de nature a 
changer le rendement de I'impot. La regie veut dire simplement 
que ces realisations sont une base dont on ne doit s'ecarter que pour 
des raisons precises, par exemple la bissextilite de I'annee, les chan- 
gements introduits, soit par des lois nouvelles dans les tarifsfiscaux 
(degrevement ou augmentation des tarifs de douanes, de contribu- 
tions indirectes, etc.), ou dans la matiere imposable (titres soumis 
aux droits de timbre ou d'enregistrement, etc., ou exemptes d'e ces 
droits), soit par des evenements absolument certains (influence de 
I'abondance ou de la disette d'une recolte sur le rendement des 
droits de douane, etc.). Mais le developpement de la prosperitc 



(1) Pour le detail, BOUCARD et Jeze, Elements, 2« edition, t. I, p. 85 ct s. 

(2) De rantcpenultieme annee, si c'est la 3* annee que Ton considere ; penul- 
tieiiie annee, -quand ce sont les resultats de I'avant-dernicre annee qui sont 
pris pour base d'evaluation. 



i 



REGLE DE LA PENULTIEME ANNEE , 151 



niiliquc, raccroissemont de la matiere imposable qui en est la cor- 
sequence ue doivent pas servir de pretexte a des majorations : ils 
n'ont pas un caractere assez certain pour qu'on en tienne compte. 
La rrgle pessimiste de la penultieme ou antepenultieme annee, 
formulee pour la premiere fois par M. de Villele, est, a I'heure 
^ctuelle, suivie en Finance ; et Ton affecte de s'y attacher avec d'au- 
tant plus de rigueur que rexp6rience que Ton a faite du systeme des 
majorations n'a pas donne de bons resultats. 

En effet, avec le developpement de la prosperite publique el les impor- 
tants excedents de recelles que laisserent les budgets de 1879, de 4880 et 
de '1881,1a regie traditionnelle avail ete abandonnee par Leon Say qui intro- 
diiisit le systeme des majorations et s'efforra de lui donner une formule 
precise. Le « tantieme » de majoration fut fixe d'apres la moyenne des 
<!inq dernieres annees. — Or, k partir de 1883, les deficits, succederent 
nux excedents. On les attribua a la nouvelle methode d'evaluation des 
recettes. On renon^a, a partir du budget de 1883, au systeme des majo* 
rations pourrevenir 4 la regie de la penultieme annee. 

On a beaucoup exagere rimportance de ces methodes d'evalua- 
tion. On a cru que les excedents de recettes ou le deficit en etaient 
la consequence fatale. G'est la une erreur ; il suffit de jeter un coup 
d'ceil sur les resultats des budgets francais pour en etre convaincu (I). 
De nos jours, malgre la regie de la penultieme annee, les exercices 
se sont soldes tres souvent par des deficits importants. 

Ceci prouve que i^ien ne peut suppleer aux qualites persoanelles des 
preparaieurs du budget : tahsence de sincerite est la veritable cause des 
deficits, Les methodes peuvent bien en attenuer les efTets desastreux, 
mais non les faire disparaitre complete ment. II est impossible d'ap- 
pliquer rigoureusement la regie de la penultieme annee ; il y a tou- 
jours des modifications ci apporter aux derniers resultat connus. G'est 
la que I'optimisme volontaire ou involontaire des preparateurs du 
budget se donne car riere. 

\\. — Que faut-il comprendre dans les evaluations? le montant 
integral descrSances qui nattront pendant rannee,au profit du Tresor ; 
ou jjien seulement les encaissements qui auront lieu au cours de cette 
p^riode? — le montant integral des dettes qui sevoni engagces pendant 
fan nee ; ou seulement les paiements probables ? — Dans le premier 
cas, on a un budget de competence juridique : dans le deuxieme cas, on 
a un budget de caisse ou budget des encaissements et des paiements (2). 

Le budget de caisse est le budget des epoques primitives. La plu- 

(1) Pour les details, Boucard et JfeZE, Elements, 2« edition, t. I, p. 88 ets. 

(2) Gpr. sur ce point, Gagliardi, // bilancio dello Sfuto, i, p. 104 et s. ; — 
G. Rossi, II bilancio finanziario, 1901, Chapitre IX ; •— ViTagliano, // conte-^ 
nuto giuridico detla legge del bilancio, 1910, p. 231 et s. ; — DE CuPis, op^ 
^iL, II, p. 22 et s. 



152 FORME EXTERIELUE DU BUDGET 

part des pays civilises modernes ont adopte ou tendent vers le sys- 
teme du budget de competence j'uridiqiie ; seul, il repond aux idees de 
programme d'action, de plan financier et d'autorisation parlemen- 
tairc qui sont a la base du budget mod erne. La France^ Vltalie^ la 
Belgique, la Prmsi*, etc., ont un budget de competence juridique. 
Toutefois, on n'applique pas toujours dans ces pays les consequen- 
ces logiques de Tidee g^nerale. 

Section III 
Forme exterieure du budget. 

Le budget doit-il etre dresse de telle fa(^,on qu'il suffise de faire deux 

additions pour avoir le total des depenses et celui des rccettes, et 

une soustraction de ces deux totaux pour savoir s'il est en equilibre, 

• en excedent de recettes ou en deficit ? C'est la question de Vunite bud- 

getaire. 

L'unit6 budgetaire pent ^Ire ecartee de plusieurs mani^res : soit 
par la constitution de budgets extraordinaires, soit par Texistence 
debudgets annexes, soit par fouverturede services speciaux du Tre- 
sor, soit par la presentation dans des documents separes des divers 
elements du budget general. 

Dans le budget extraordimiire, nous voyons tout un groupe de 
depenses, plus ou moins exceptionnetles, couvertes par des ressour- 
ces veritable ment exceptionnelles (le plus souventpar des fonds d'em- 
prunt), mises a part du budget general, et dont la totalisation n'est 
pas faite avec les sommes inscrites dans ce budget. 

Dans les budgets annexes, on groupe separement et d'une fagon dis- 
tincte du budget, les depenses et recettes de certains services spe- 
ciaux, tels que les chemins de fer de I'Etat, I'lmprimerie nationale. 
Les services speciaux du Tresor sont des comptes ouverts au Tresor 
a des operations determinees. Ces operations sont censees devoif- 
couvrir elles-m^mes, au moyen de recettes speciales, des depenses 
une fois faites. Leplus souvent^, les recettes ne doiventetre effectuees 
que dans I'avenir ; alors pour ne pas ajourner jusqu'au recouvre- 
ment des recettes les operations projetees, le Tresor fait immediate- 
ment, sur les ressources de la Dette flotlante, sur des fonds obtenus 
par un emprunt, les avances necessaires ; ces avances seront rem- 
boursees, dans la suite, par acomptes. L'op^ration a done au Tresor 
un compte ; au debit, on inscrit les sommes avancees par le Tresor : 
au credit, au fur el a mesure, les remboursements effectues. 

Prenons un exemple : le Parlement veut pousser la construction des 
voies I'errees par des Compagnies de chemins de i'er ; a eel effet et dans 



BUDGETS EXTRAORDIiNAlUES 153 

le bill de rassurer les capital istes pretciirs de deniers, I'Etat consent 
aux Compagnies des garanties d'interet dans les conditions suivantes : 
lEIat s'engage a parfnire les sommes necessaires pour garantir aux poi'- 
teurs. soit d'actions. soil d'obligations. un certain interet : mais il est 
eiilendu que ces paienients ainsi I'aits par I'Etat sont simplement des 
avaiices qui devront etre rendioursees plus tard, sur les produits nets 
des lignes auxquelles s'applique la garantie, des que ces produits nets 
(iepasseront Tinteret garanti. II v a deux fa^ons de realisei* I'operation : 
ou bien inscrire chaque annee au budget de I'Etat, en depense, les som- 
mes a verser aux Compagnies ; en recette, les remboursements efTectues 
par les Compagnies ; dans ce cas. on applique le systeme de I'unite bud- 
getaire ; — ou bien ouvrir uncompte special au Tresor sous la rubrique : 
f/arantie dHnteret, inscrire au debit de ce compte toutes les sommes ver- 
sees aux Compagnies et qui seront <lemandees au Tresor ^ressources de la 
Dette tlottante), inscrire a I'actifles sommes remboursees par les Com- 
pagnies : dans ce cas, c'est le morcellement. 

Enfin, \^ presentation, dans des documents distincts, des divers elements 
du budget general de TElat brise, dans la forme, mais pas necessairement 
dans le fond, I'unite budgetaire. 

XoUdi les deux systemes : unite, morcellement, et leurs principales 
applications. Le morcellement a t-il des avantages ? Lesquels ? 



§ 1. — Les budgets extraordinaires . 

1. Discussion theorique. — Au premier abord, rien ne paratt plus 
naturel que de faire une situation speciale a certaines dcpenses 
publiques, telles que celles resultant des grands travaux publics, de 
la refection du materiel de guerre (armee de terre ou de mer), des 
charges de guerre, etc. Cette situation ne doit elle pas etre speciale : 
ail point de vue des ressources destineesa y faire face, et au point de 
vue de la facon dont les operations seront presentees dans les ecritu- 
res publiques ? . 

Les depenses qid ne sont pas susceptibles de se reproduire poriodique- 
ment, en d'autres termes les depenses extraordinaires, n'interessent pas 
seulenient la generation presente : la construction d'un travail public, 
par exemple, profitera aux generations futures. N'est-il pas juste de les 
faire contribuer k la cliarge ? Le moyen pratique, c'est de couvrir la 
depense, non pas avec les ressources ordinaires, avec le produit de Timpol, 
mais avec des ressources extraordinaires, avec le produit d'un emprunt. 
Le service de I'emprunt grevera les generations futures. -- S'il en est 
ainsi, rien ne semble plus logique que de separer materiellement, dans 
les ecritures publiques, les depenses et recettes extraordinaires des depen- 
ses el recettes ordinaires. Le budget extraordinaire, a cote du budget 
ordinaire, n'est-il pas justifie? 



Les budgets extraordinaires soul^vent les plus serieuses objections 
quant au fond et quant a la forme. 



154 FORME extMieure du rudgi:! 

La double caracteristique clu budget extraordinaire, c'est : I*' d'etre 
^liinente par des ressources exceptionnelles ; 2° d'etre malmnellemmt 
isole du budget ordinaire. Or, on peutdire : 

Q^iant au fond. — Les ressources qui aliuiententle budget extra- 
ordinaire sent des fonds d'emprunt. Sansdoute, ceci permetd'attein-' 
<lre les generations futures. Mais la difficulte est de preciser ce qu'esl 
^ine depense extraordinaire. OCi est la ligne de d^hnarcation exacte 
•entre I'ordinaire et I'extraordinaire? 

Considrrons la refection du materiel de guerre, que Ton range d"or- 
<<linaire dans les dopenscs exlraordinnires. II ny a pas ]h une depense 
<?xtraordinaire : car tons les dix ans, environ, le niah'-riel doit etre refaii. 
Des lors, couvrir la depense au moyen d'un emprunl dont Tamortisse- 
ment est echelonne sur plus de dix annees, c'est faire paver nne depense- 
-ti une generation qui n'en profitera pas. — Prenons encore les depcnscs 
de tr^ivaux publics. Une generation n'a pas qua enlrclenir routiliagc. 
Elle a aussi a I'augmenter avec ses proprcs deniers. 

. Ce n'est pas tout. Avec un budget extraordinaire, la tentation est 
Ires forte, pour les financiers embarrasses, d'equilibrer le budget 
ordinaire, en faisant passer, du deuxieme au premier, les depenses 
g^nantes. Et c'est ce qui ne manque jamais d'arriver. 

Dans la forme, le budget extraordinaire n'est pas moins criti- 
quable. II se prMe admirablement ci une pratique detestable : le 
morcellement du total des depenses, afin d'en dissimuler le montant 
exact. De peur que la nation ne s'emeuve de I'augmentation des 
charges publiques, on cherche a derouter sa perspicacite par une 
complication des ecritures ; on rend la totalisation sinon impossi- 
ble, du moins tres difficile. 

Somme toute, le budget extraordinaire n'est justifie que dans des 
circonstances tout a fait exceptionnelles : en cas de guerre, par 
exemple, ou pour la liquidation des depenses d'une guerre. 

II. — Legislations positives. — La France, au cours de son histoire 
financiere, a hesite entre des systemes divers, pratiquant tantot le 
systeme du budget unique, tantot celui du budget extraordinaire. 
Elle s'estresolument attachee, dans ces dernieres annees, a la theori^ 
de funite budgetaire. 

. On peut distinguer quatre phases dans celte hisloire (1). 

a) Jusqua la Restauration, nous trouvons des budgets exlraordinaires. 
VAncien Regime, \b Revolution, le Consulat et V Empire firent un appel 
incessant aux emprunts ; on ne reunissait.pas, dans un meme document, 
les d(^penses ordinaires et extraordinaires et les recetles ordinaires et 
extraordinaires . 

b) La Restauration^vi{\\(y\m, tres generalcmenl^ Y unite budgetaire ct 
repoussa le budget extraordinaire. 

(1) BouCARD et Jeze, Elements (2« edition), t. I, p. Ill ot s. 



BUDGETS EXTRAORDlNAmES EN FRANCE ' 155 

c) Une iroisicnie phase, qui embrnssela Monarcliie de JuiifefAG Second 
\mpire et les debuts de la troisiemp Republique, se caracterise par la 
I'atiqiie du biidgcl exiraordinaire. Cela eut lieu surtoul sous le second 
impire, a partir de 1862. La loi de finances du2 juillet 1862 decida qu'il 
ii'ait cree, e?z dehors du budget ordinaire de IE tat. \m fonds aflfecte 
)ecialement aux depenses d»i budget extraordinaire. « (".e Ibndssera fixe, 
laqueannde, par une loi qui aulorisera. en meme temps, tes depenses 
ixquelles il sera affecle ». Le second Empire peiisisla jusfju'a la fin dans 
itte melhode. 

Un moment, on put esperer que la troisii'iup lU'imhlKfue renoncerait, 
le debut, aux errements du budget extraordinaire et du moreellement 
idgetaire. Le budget extraordinaire fut supprime par rAssemblee natio- 
lale, mais le relour a I'unik' budgelaire fut de eourte duree. On peut 
relever. enefi'et, trois ('checs'principaux a la saine doctrine : 1" le compte 
<le liquidation de 1872: 2^ le conq3te de liquidation de 1876 ; 3° le bud- 
get sur ressources extraordinaires cree en 1878. — Si, a rextreme 
rigueur, etantdonne lescirconstances, les comptesde liquidation, ou tout 
au moins le premier compte de liquidation, pouvaient etre justifies, il n'en 
4est pas de meme du budget sur ressources extraordinaires cree en 1878. 
6?;" Une qualrieme et derniere phase nous rameuc en 1890 a la doc- 
trine de I'unite budgelaire. 

A partir de 1890, la troisieme Republiqiie a poursuivi la politique 
■elite des incorporations. En 1889, on avait limite le'budget sur res- 
sources extraordinaires aux depenses de la guerre. La loi du 26 de- 
cenibre 1890, portant fixation du budget general des depenses et des 
recettes de I'exercice 1891, le supprima conipletement. — Ce n'est 
pas a dire qu'il n'y ait plus trace,, dans les budgets francais, de 
depenses extraordinaires (1). Les budgets actuels contiennent, pour 
le ministere de la Guerre et pour le ministore des Travaux publics, 
une section speciale : depenses extraordinaires. Mais cela.ne fait 
pas un budget extraordinaire : non seulement ces depenses sont 
couvertes, en principe, par les ressources generales, par I'impdt, 
mais encore elles sont comprises dans les tableaux budgetaires. Ce 
ne sont que des subdivisions du budget general des depenses (V. 
suprii, p. 143). 

On a dit qu'il ne fallait pas se faire trop d'illusions sur, la suppression 
lu budget extraordinaire et sur la valcur de la politi({ue des incorpora- 
'ions. L'elYet des incorporations est de porter le total d<?s depenses publi- 
ques a un chiffre iel que les impots ne smlfisent pas : il faut done recou- 
rir k I'emprunt. On prend ainsi I'habitude d'inscrire les ressources 
<l"emprunt dans les voies et moyens du budget general. Or, n'est-ce pas 
la ce que Ton reprochait surtout aux budgets extraordinaires ? — La cri- 
tique me parait exageree. Si, par suite des incorporations, on rocourt k 
lemprunt pour obtenir I'equilibre budgetaire. c'est ma expedient; tout 
le monde reconnait que c'est rultime des voies el moyens : on n'y a 
recours qu'en desespoir de cause, apres avoir vainemeni essaye de faire 

(1) Voyez Jeze, Histoire du principe de I'unite budgelaire en franc: depuis 
1870, da'Hs Revue de so. et de leg. fin., 1906, p. 622 et s. 



15() FORME EXTF'RIEURE DU BUDGET 

voter (les iinj)dts. D'.iutre part, laiilorisalion d'eniprunler n'esl donnee 
({lie coiulilioiinellenient, s'il ii'.y a pns d'exredent budgelaire. Au con- 
iniire, dans le budge! extraordinaire proprcnient dit, rempruni est la 
ressource normale, certaine, avouee ; il y aura surenient erriprnni, quil 
J ail on non des excedents budgotaires : on ne chercbe pas a couvrir 
ces de|>cnses i)ar rimpot. La difference n'est ello pas capitate ? 

En Belffique (1), il exislait jusfju'en 4884, des credits spdciauw ei 
c.rtraordinaire.'i a durec illimitee qui donnereni lieu a des abus. M. Graux 
a realise en 1884 une importaiile reiorme : desormais il existe un 
budget special des recettes et des de.penses exiraordinaires^ comprenant 
en recettes le produit des venles de certains domaines, des indeinnites 
toucbeos par TEtat, etc ; en defenses, des credits jvalables pour irois ans) 
pour Iravaux extraordinaires dans les services de I'lnterieur, de I'agri- 
culture, des chemins de fer, de la guerre el des Iravaux publics. I/ex- 
cedenl des depenses sur les recettes est convert par les excedents des 
recettes du budget ordinaire et par Temprunt. En fait, c'est I'emprunt 
qu\ est employe. Ce budget special donne lieu a des critiques serienses. 

\.' Empire allemand a, depuis 4889-1890, un double budget, ordinaire 
et extraordinaire, ce dernier ressemblant beaucoup a I'ancien budget 
extraordinaire francais. — En Prusse, il ny a pas de budget extraordi- 
naire proprenient dit; mais, parfois, des. lois speciales autorisent un 
empruni avec le produit duquel certaines depenses seront etfectuees, et 
ces depenses ne ^gurent pas au budget : elles figurent seulement dans les 
comptes {ausseretatsmaessige Ausgaben) (2). 

En Au.gleterre, il n'y a pas de budget extraordinaire, mais des lois spe- 
ciales autorisent, comme en Prusse, des emprunts dont le produit sera 
employe a certains travaux (postes, telegraphes, fortifications, etc.) : tou- 
tefois, au debut de chaque annee, le Gouvernementdoit communiquer au 
Parlement les previsions des operations a faire pendant I'annee sur ces 
fonds (3). 

En Italie, il n'y a pas de budget extraordinaire; mais, dans les bud- 
gets, les recettes et les depenses sont classees en ordinaires et extra- 
ordinaires |V. suprd^.^. 144). 

Le Japon, en 1907, ^ supprime son budget extraordinaire. Mais il sub- 
siste (h'9,comptabilite ■< speciales qui sont des budgets extraordinaires (4). 



I 2. — Les budgets annexes. 

I. — L'idee de grouper a part les depenses et recettes des services^ 
distincts, tels que les chemins de fer de FEtat, rimprimerie.natio- 
nale, paraU,au premier abord, tres heureuse. Nefaut-il pas que Ton 
sactie si le service est bien ou malgere?Pour le savoir, ne convient- 
il pas de ne point confondre les depenses et recettes de ces services 
avec les depenses et recettes du budget general, de les reunir dans 
un petit budget, dans un budget annexe? La comparaison des 

iU Dubois, op. cit., p. 112 et s. 

'2) 0. SCHWARZ, Form. Finanzv., p. 21 et s. 

(3) Gibson Bowles, dans Bankers Magasin, 1905, p. 747. 

(4) BouviER, dans Revue de So. et de 'leg. financ., 1905, p. 279 ; 19U8, p. 120, 



BUDGETS ANNEXES ' 157 

depenses et cles recettes fera ressortir le solde, c'est-u-dire fera 
apparattre la prosperite ou la mauvaise gestion du service. 

1^' Cette argumentation est decisive si I'on se borne a rapprocher 
les depenses et recettes propres (1) dans un document special joint 
a I'appui du budget ; elle est contestable lorsque le rapprochement 
»:. est fait dans un budget annexe rompant I'unite budgetaire. 
HL 2° Avec le syst^me des budgets annexes proprement dits, la sim- 
^Iplicite et la clarte desirables n'existent pas. Dans ce systeme en 
^B^tl'et, au budget general de I'Etat ne figurent que les excedents de, 
^Precettes ou de depenses du service; il est done impossible, poui; 
obtenir le total exact des depenses et recettes de I'Etat, d'ajouter, aux 
resultals du budget general, les resultats des budgets annexes, 
puisque nous trouvons, suivant les cas, dans ces budgets annexes, 
en recettes : les subventions de I'Etat (qui figurent dejaen depenses 
au budget gerneral) ; en depenses : les ver>ements au Tresor des 
excedents de recettes (qui figurent deja en recettes au budget gene- 
ral). L'existence des budgets annexes proprement dits est done 
critiquable. 

3° II se pent enfin qu'un budget special soit organise pour un ser- 
vice public d'Etat investi de la personnalite juridique (V. supra, p. 92 
et s.). Dans ce cas, c'est la question de la personnification du service 
qui se pose : en realite, il n'y a pas budget annexe. D'ailleurs, il peut 
etre utile et meme necessaire de discuter ce budget spc^cial en meme 
temps que le budget general de I'Etat, a raison du contre-coup que 
les resultats financiers de ce service peuvent avoir pour les finances 
publiques. Ex : budget special des chemins de fer de I'Etat organi- 
ses en service public juridiquement et financierement personnitie. ^ 
' En somme, il ne faut pas confondre ces trois organisations. 

n. — Le systeme des etats speciaux joints au budget a titre de deve- 
loppement de certains litres du budget general de VEtat est pratique par^ 
la Prusse {Spezialetats). La loi de comptabilite (\e 1898 (§§ 2 a 5) a" 
incorpore au budget general les anciens budgets annexes (Neben- 
fonds) correspondant a des services n'ayant pas la personnalite juri- 
dique. 11 n'existe plus de Nebenf'onds que pour certains services per- 
sonnifies(2). — Dans VEmpire allemand, il existe un budget annexe 
proprement dit pour les recettes et depenses des pays de protectorat 
{Schutzgebiete) : ce service n'est pas personnifie. t 

' En Ita/ie, la loi du 7 juillet 1907, relative aux chemins de fer non con- 
cedes, organise un budget annexe de la troisieme categoric; elle present 
(art. i 5) la presentation a rapprobation du Parlement d'un budget 

r <1) Cp. Supra, p. 93 et s. 
{2) Otto ScHWAKZ, op. c//., p. 18, 24 et 25. i. 



158 FORME EXTERIEURE DU BUDGET 

(receties ct flepenses) des chemins dc fer do TEtat (administration per- 
sonnifie'e), on annexe {in allegato) a Tetat de prevision des depenses du 
Ministere des Travaiix publics. Cost aussi, en nieme temps que la loi de 
rectification (assestatnento) du budget de I'Elat, que doit etre presente 
le projet des modiflcations a apporter au budget prdventif des chemins 
de fer. 

G'est surtout en France que Ton rencontre les budgets annexes 'pro* 
fremenl dils pour services d'Etat non personnifies. Le nombre de ces 
budgets annexes a varie en France (1). On en a supprime : une des- 
dernieres suppressions a porte siir celui des telephones (constitue- 
en budget annexe par la loi du 16 juillet 1889, incorpore au budget 
general de I'Etat parla loi du26d6cembre 1892). — En 1911, la loi de- 
finances a declare qu'elle organisait de nouveaux budgets annexes : 
poudres et salp^tres (2), chemins de fer de I'Etat. En realite, ce sont 
des budgets speciaux de services publics d'Etat personnifies (V. infra,. 
rorganisation flnancicre du service des chemins de fer de TEtat) (3)^ 



§ 3. — Services speciaux du Tresor. 

I. •— Au premier abord, la legitimite des services speciaux du 
Tresor para 1 1 Ires facile a prouver. On ne doit inscrire dans le bud- 
get, a titre de depenses, que^des depenses definitives. Or, ici, il s'agit 
essentiellement d'avances remboursables. L'incorporation de ces- 
depenses remboursables fausserait les resultats veritables du bud- 
get : elle ferait apparaitre un deficit la ou il y a equilibre, ou meme- 
excMent de recettes. 

Neanmoins, il faut se prononcer energiquement en favcur de 
I'unite budg^taire, toutes les fois que le service special est relatif a 
des avances dont le remboursement est tres aleatoire ou a tres- 
longue echeance. La creation de ces services speciaux a, en effete 

(1) Le budget pour 1911^ annonce dix budgets annexes savoir : !• Fabri- 
cation des monnaies et medailles (ratlactie au ministere des Finances); 
2° Imprimcrie nationale (rattache au ministere de I'lnterieur ; — 3» Legion 
d'honneup (rattache au ministere de la Justice) ; — 40 Caisse des Invalides- 
de la marine (rattache au ministere de la Marine) ; — 5" Ecole centrale dea 
arts et manufactures (rattache au ministere du Commerce) ; — 6°Gaisse natio- 
nale d'epargne (rattache au ministere des Travaux publics) ; — 7" Chemin de fer 
et port de la Reunion (rattache au ministere des Colonies); - 8« et 9* Chemins 
de ter de I'Etat ancien reseau ct rcseau rachete (rattaches au ministere des 
Travaux publics);— lO" l^oudres et salpetres (rattache au Ministere de la, 
Guerre). Mais ce ne sont pas tons de veritables budj^ets annexes. 

(2) Sur le budget annexe des poudres et salpetres, voyez le rapport special 
de M. le depute Clem kntel, 12 juillet 1910, Chambre, Documents, n" 704. 

(3) Pour les budgets annexes en Angleterre, voyez Gibson Bowles, dans 
Bankers Magazin, 1905, p. 746 et s. 



UiMTl- OU PLURA-ilTE DES DOCUMENTS BUDGETAIBdS 15^ 

deux resultats : 1° aloiirdir la dette flottaiite, lorsque les avances ne^ 
sont pas remboursee& ; 2" soustraire a I'examen periodique du Par- 
lement les operations qui sont comprises dans ees services spe- 
ciaux (1). 

II. — La France a longtemps pratique le systenae des services 
speciauxdu Tresor, k titre d'expedient. Et, a Theure actuelle encore,- 
a c6te de services speciaux legitimes, existent des services speciaux 
tres critiquables. 

Parmi les services speciaux du Tresor, a I'abri de la critique, il faut 
ranger le comple Capitaui: de cautionnements en numeraire. Certaio&. 
I'onctionB aires soul! astreints au versement d'un caulionnement qui leur 
est rembourse a leur so;jrlic de charge. On ne sauraii ranger evidemment, 
daus le budget de I'Etat, les operations d'entree et de sortie de ces cau- 
tionnements. 11 J a li de sinqdes operations de Tresorerie. 

Mais on ne pourrail pas en dire autant, pom* ne parler que des plus 
iwiportcinis, ni du comple Caisses des cheminsvicinaux et des cotistnic- 
tmns~ scolaires, m du co^inpte Avances aujc Cies de ckemias de fer powt- 
garanties dHnlerets^ m dti^compte Avances de la Caisse des depots et 
c&nsignations pmir les supplements de perision, ni du compte Perfec- 
tionnement du materiel d'armement et reinstallation de s-ertices mill- 
taires, ni du compte Evpedition de Chine. Aussi, beaucoup de ees ope- 
rations ont-elles fini par etre incorporees au budget general. Gest ee qui 
a eulieu, en particulier, pour les comptes des Caisses des cliemins viei- 
nauje, des Garanties d'intc'rets, du perfectionnement du materiel d'ar-- 
mement, de I' Ej-p edition de Chine (2). 

La faeheuse experience des services speciaux du Tresor a conduit le- 
Senat, en 1908, a repoiisser la proposition de creer un nouveau service 
special du Tresor pour le paTement des pensions a la marine mar- 
chande (3). 

§ 4. — Unite oa Pluralile des documents budgefaires. 

L — L'avantage d'avoirun seul document est incontestable. C'est 
pour le Parlement le meilleur moj^en de controle, et pour le public le 
meilleur moyen de saisir, sans trop de recherches, I'ensemble des 
depenses et des recettes du pays. — L'inconvenient, c'est, lorsqu'il 
y a deux assemblees, de retarder la discussion devant la Chambre 
haute (saisie ordinaireraent la deuxieme) jusqu'a ce que la GbambFe^ 
populaire ait completeraent acheve le vote du budget tout entier ;.. 
cela retarde le vote du budget et peut reduire les pouvoirs finan- 

(1) Voir supra, p. 90 et s., les developpements sur les asngnations de recet^ 
ies sous forme de comptes speciaux. 

(2) Cpr. supra, p. 84. Pour plus de details sur les Comptes sp6ciaux du Tre-^ 
sor, voyez Jbzp:, Traite de Sc. des fin., Le Budget, p. 315 »t s. Cpr. aussi 
BoucAED et Jeze, Elements,^'' edition, t. I, p. Il7 et s. 

(3) Cpr. sur cette proposiiion Revue de sc. et de teg. fin., 4908, p. 78 et s. 



160 FORME EXTKRIEURE DU BUDGET 

ciers de la Ghambre haute pressee par le temps. — On remarquera 
enfin que I'atteinte portee a lunite budgetaire par la pluralite de 
documents pent ^tre assez facilement corrig6e par la presentation 
orale ou ecrite d'une recapitulation d'ensemble. 

II. — En France^ pendant longtemps, la pluralite a prevalu. non 
seulement par suite de Texistence des budgets extraordinaires, mais 
encore en dehors des budgets extraordinaires. 

Ainsi, tout d'abord, sous la Restauration et la Monarrhie de Juillet^ 
epoques ou il n'y avait pas de budgets extraordinaires, parfois le bud- 
get lut separe en deux lois distinctes : Tune pour les clepenses, Tautre 
pour les receltes. — La Constituante de 1848 revint a I'unite pour le 
budget rectifie de 184S; pour Fexercice 1849, une loi separee intervint 
pour les budgets de chaque ministere ; une derniere loi resuma, dans 
son disposilif et ses tableaux, lensemble du budget, en meine temps 
qu'elle contenait les dispositions generates, les rerettes et les ser- 
vices speciaux. — En 1849, la Legislative revint au systeme des deux" 
lois : I'une des depenses, I'autre des recettes. — Le Corps legislatif du 
Second Empire, au contraire, renlerraa en une seule loi les recettes et 
les depenses. — VAssemblee nationaTe, elue en 1871, reprit le systeme 
de la Constituante de 1848, en ce qui concerne le budget de 1^71 : douze 
lois distinctes lurent vbtees, dont la derniere (loi du 30 mars 1872) com- 
prenait le budget des recettes, les depenses sur ressources speciales, les 
dispositions diverses, en meme temps qu'elle resumait I'ensemble du 
budget, sans toutel'ois en reproduire les tableaux. — Des le budget de 1873, 
I'Assemblee revint k I'unite. — Sauf en 1876 et en 1878, ou il y eut deux, 
lois distinctes, I'une pour les depenses, Tautre pour les recettes, c'est 
I'unite qui a ete suivie depuislors. 

- L'atteinte portee k I'unite budgetaire efliit, a toutes ces epoques, for- 
(ement corrigee par la loi de reglement des comptes, qui rapprochait les> 
divers elements du budget. 

Aujourd'hui, on a completement renonc^, en fvance, au morcelle- 
ment : un seul volume contient toutes les depenses et toutes les 
recettes de rEtat(l). 

, Les autres pays observent plus ou moins, a ce point de vue, I'unite, 
de document budgetaire. 

i En Prusse et dans V Empire allemand, c'est Tunile de document bud- 
getaire qui prevaut, comme en France. 

En Angleterre, il u'existe pas un seul document, un seul livre dansle-- 
quel sont inscrites toutes les depenses et toutes les recettes {\ supra,' 
p. ,33 et s.). Mais I'unite budgetaire, rompue par cette methode, se trouve 
retablie en grande partie par le financial statement ou budget speech', 
presente oralement par le Chancelier de I'Echiquier devant le Comite des 
Votes et Moyens, et dans lequel il rapproche toutes les operations finan- 
ci^res, de quelque nature qu'elles soient (2). 

' (1) V. toulefois plus loin cequi sera dit sur la loi des contributions directes." 
(2J) Sur le systeme anglais, voyez Jezk, Le Budget, op. cit., p. 61 et s. ; p. 
201 ^ets. 



UxNITl': OU PLUR.iLITK DKS DOCUMENTS BUDGETAIRES 161 

Aux Etats-Unis.W iiv a |ias do iMidgel des recetlcs. D'autrepart, depuis 
1883, les credits annuels sonL repartis en iin assez grand nombre da lois 
sap-Avaa's, (appropriation acts] (1). 

En Belgiqtie, les recettes et les depenses de I'Eiat, an lieu d'etre repar- 
Ues dans les articles on les tableaux d'un projet unique, sont eparpil- 
Jees dans une quinzaine de lois dislinctes, elaborees, discutees et votees 
separenient. En 1883, le Ministre des finances Graux a essaye vainement 
d'etablir le systeme de I'unite de document budgetaire. 

D'apres la'loi italienne de comptabilite de 1883 (texte unique del884, 
art. 28), le budget de prevision se compose du budget des recettes et 
d'autant de budgets de depenses qu'il y a de Ministeres. Ges etats font 
Tobjet de lois distinctex. — La separation a ete adoptee afin de permettre 
la discussion simultanee du budget par les deux Ghambres: le Senat pent 
ise mettre a la besogne au fur et a mesure que la G-hambre a termine 
i'examen d'un des projets de budget. — D'ailleurs, pour ramener I'unite, 
la loi de comptabilite (art. 28 ^ 3) juTscrit qu'une recapitulation soit faite 
ct votec par le Parlement dans la loi relative au budget des recettes. 
— Rap])elons onfin que I'ltalie vote, au milieu dc I'annee financiere, uno 
loi de rectification {legge di assestamento del fnlanc/'o)(Y. .■^upra, p. 116j. 

ii) Jk/e, Le Budget, op. cil., p. 2i2 et s. 



Jcze 1 f 



CHAPITRE II 



ATTRIBUTIONS RESPECTIVES DES DEUX CHAiMBRES EN MATIERE 
FINANCIERE (1) 



Dans la plupart des Etats k gouvernement representatif, le pouvoir 
(le voter le budget ainsi que les lois estconfie a deux Assemblees. 
D'autre part, dans presque tous ces pays, on pose la double regie 
suivante : 

1° En matiere legislative ordinaire, les deux Chambres ont des 
pouvoirs egaux ; 

2** En matiere financiere, la Chambre basse a une prerogative : 
la Ghambrejpopulaire a un droit de priorite (2). 

§ 1. — Discussion theorigue. 

II n'y a pas la une prerogative de faible importance. En matiere 
fmanciere, priorite equivaut'a primaute. C'est la Chambre qui, la 
premiere, fait le budget, qui en est maitresse. 1° La discussion du 
budget a ordinairement un caractere politique (supra, p. 41). Le 
contr6le politique, une fois exerce a fond par une Chambre, ne pent 
pas r^tre, dans les memes conditions, par I'autre Assemblee. — 
2o Une fois que le budget a ete amenage par une Chambre, il est tres 
difficile a I'autre Assemblee d'y apporter des modifications profon- 
des. En effet, la Chambre saisie la premiere prend tout son temps 
pour discuter les propositions financieres ; I'autre Chambre est tres 
souvent pressee par le temps : il y a necessite de voter le budget, 
soit avant I'ouverture de Tannee financiere, soit avant la cl6ture de 
la session. Dans les quelques jours qui lui sont parcimonieusement 

(i) ^ELLi^KK, der Anteil der ersteii Kammern an der Finansgesetzgebung, 
Tiibingen, 1908, Mohr. 

(2) Exeepte enAutriche, en Ifongrie, en Finlande, dans Y Empire allemand, 
en Suisse, en Suede, dans la plupart des Etats particuliers de VUnion ame- 
ricaine. Dans ces pays, les pouvoirs financiers des deux Chambres sont abso- 
lument egaux, d'apres les textcs constitutionnels. 



POUVOmS FINANCIERS DES CHAMBRES HAUTES 163 

laisses pour exftrcer son controle, la discussion est forcement ecoar- 
tee ; le vote n'est plus completement libre. II est vrai que, a son 
tour, I'autre Assemblee, si elle a quelque force politique, pent pro- 
liter de ce que le vote du budget est urgent pour contraindre la 
Ghambre qui a vote la premiere a accepter ses ainendements. 

Ceci pose, le droit de priorite pent ^tre interprets plus ou moins 
largement. 

a) On pent I'interpreter restriclivement. Le principe, dira-t-on^ 
est I'egalite des deux Chambres. Le droit de priorite est une excep- 
tion a ce principe, et toute exception est de droit etroit. D'oii : la pre- 
rogative des deputes ne s'applique qu'au budget et non a toutes les 
lois financieres. — De plus, le seul droit de la Ghambre basse est de 
disciUer laTpremieve les lois de finances ; la Ghambre haute, une fois 
saisie du budget, aura un droit de decision egal a celui de I'autre 
Assemblee. Elle pourra Vamender a son gre. 

b) La prerogative de la Ghambre populaire, peut-on dire en sens 
contraire, s'etend a ioides les lois financieres. — En outre, elle impli- 
que necessairement une diminution des droits de la Ghambre haute: 
celle-ci peut bien accepter, rejeter enhloc le budget, ou meme diminuer 
les credits ou le taux des imp6ts ; mais, en aucune fagon, il ne lui 
est permis de releverou de retablirdes credits ou des impots repous- 
ses par la Ghambre populaire ; ce serait en prendre I'initiative. 

G'est a I'une ou I'autre de ces deux tendances que se rattachent 
le droit et la pratique parlementaire des divers pays ; la solution 
depend du role politique general assigne par la loi et la coutume k 
la Ghambre haute. 

Des que I'onreconnaita la Ghambre haute un droit d'amendement 
en matiere financiers on rend possible les conflits. — l^^n matiere 
legislative ordinaire, le disaccord des deux Assemblees n'a ordinaire- 
ment qu'une importance secondaire.il a pour effet de maintenir le statu 
quo. En general, il n'y a aucun peril grave en la demeure : le desaccord 
prouvequela rSforme n'est pas mure. Et tel estaussi lecas pour les 
mesures financieres autres que le budget. — Au contraire, le budget n'est 
vote que pour un an dans la plupart des pays : I'autorisation de per- 
cevoir les impots et d'engager lesdepenses publiques est temporaire. 
L'annee expiree, il faut une autorisation nouvelle; en son absence, ii 
est plus difficile au Gouvernement d'assurer la marche reguliere des 
services publics (1). Or, le desaccord entre les deux Assemblees, s'il 
se prolonge, peut avoir pour consequence deretarderle vote du bud- 
i^et au dela de I'ouverture de l'annee financiere et de gener le fonc- 

(1) V. supra, p. 49 ct s. 



164 ATTRIBUTIONS RESPECTIVES DES DEUX CHAMBIIES 

tionnenient des services publics. II faut done imaginer un moyen 
de vaincre la resistance obstin^e de I'une des deuxChambres. 

Voila le probleme dans toute sa complexite. 

Ouatre idees principales dominent la solution dans tousles Etats; 
ellesconiuisent a des resultats differentsd'aprcs I'importance qu'on 
leur accorde et qui varie suivant les epoques et suivatit les pays, 
iVapres letat des fortes politiques et sociales en presence. 

1** G'est la Ghambre populaire qui est preponderante pour deter- 
miner la ligne politique du Gouvernement ; c'est done elle qui doit dire 
le mot decisif sur le programme financier, sur le budget. 

2° A raison du contre-coupqu'ont les mesures financieres sur la 
fortune des individus, il convient de donner la preponderance a la 
Cbambre qui, par ses origines, est plus directement I'emanation 
des contribuables. 

3"^ Les mesures financieres, dit-on en sens inverse, sont les plus 
importantes : elles engagent I'avenir economique, politique, social, 
international du pays ; elles ne doiventetre adoptees qu'apres mtive 
reflexion ; la Ghambre moderatrice doit done avoir des pouvoirs con- 
siderables (1). 

4° Dans les Etats federatifs, une nouvelle consideration pent inter- 
venir. Les Ghambres hautes y sont souvent organisees en vue de 
defendre I'autonomie des Etats particuliers contre les tendances 
eentralisatrices. Pour contrebalancer la Ghambre populaire elue par 
les masses representant la force centralisatrice, la Ghambre haute 
est souvent composee de delegues des Etats, chaque Etat envoyant 
le meme nombre de delegues, quelle que soit son importance. Des 
fors, Tinfluence des grands Etats est preponderante dans laChambre 
populaire ; celle des petits Etats domine dans la Ghambre haute. Si 
les deux assembleesontdes pouvoirs financiers egaux, une coalition 
des petits Etats pourra faire la loi aux grands Etats. Voila pourquoi, 
dit-on, on concoit, dans les Etats federaux, un droit de priorite 
financiere au profit de la Ghambre populaire : c'est la sauvegarde 
des contribuables des grands Etats contre les coalitions des petits 
Etats. 

§ 2. — Legislations positives. 

En legislation positive, il faut distinguer les Etats suivant I'es- 
prit qui anime leurs institutions politiques (autocratic, aristocratic, 

(1) Broglie, Vues sur le Gouvernement de la France, p. 267 et s. — Lord 
Laxsdowne, Ghambre des Lords, 22 novembre 1909. Voyez i eze, Pouvoi7's 
financiers de la Ghambre des Lords, dans Rev. de Sc.et de lefj.fin., 1910, p. 261 . 



POUVOIRS FINANCnmS DE LA CHAMBRE DES LORDS 165 

d6mocratie) et suivant le mode de recrutement de la Cliambre haute, 
(heredite, nomination par le chef de I'Etat, election par des colleges 
electoraiix etroits ou larges). G'est par la combinaison de ces deux 
idees que Ton pent expliquer les solutions extr^mement varices des 
legislations positives, sans compter les traditions historiques propresd tei 
ou tel pays. 

I. — Angleterre. — Le droit de priorite des Chambres basses a pris 
naissancc en Angleterre (1). De la il est passe dans la legislation posi- 
tive de la pluparl des pays. 

En Angleterre, Jes deux Assemblees ne se trouvent pas sur un pied 
d'egalite. Jusqu'cn 1911, le conscntement des deux Chambres etait abscf- 
lument indispensable pour qu'une mcsure financiere cut valeur legale ; 
(I'aillcurs, depuis une epoque reculee, les Communes avaient reussi a 
maintenir a leur profit ime prerogative pour toutes les mesures finan- 
(ioi'os. — De bonne lieure. des le xv*^ siecle, la pretention I'ut formulee 
[)ar les Communes cl soiiLenue par le peuple. que tons subsides sont 
nrcordes par les Communes avec I'assentiment des Lords. Cc fut surtout 
sous les Stuarts que les Communes defendirent avec la derniere energie 
leiu- prerogative. C'etait le moment ou raristocratie s'unissait a la royaule 
contre le peuple ct ou Texistence meme des Communes etait compromise. 
Le droit de priorite assuraitla convocation periodique des Communes. — 
De plus, des 1671, une resolution des Communes denia aux Lords le droit 
iVomeuder les bills de subsides; pourtant, ce droit, jusqu'a la Restaura- 
tion et jusiju'au regne de Charles 11, avait incontestablement etc exerce 
par les Lords. — La Revolution de 1688 consacrala suprematieduParle- 
ment. — Les Communes ont accentue leurs revendications touchant I'eten- 
dnc de leur prerogative. — Finalement, en 1911, elles ont reussi, apres 
une crise politique longue et tres aigue, avec I'appui du pays, a ecarter 
completement le pouvoir d'amendement des Lords en matiere financiers 

Telles sont les origines et I'histoire du systeme anglais. Voici quelle est 
la reglemenlation actuelle en vertu diW Parliament Act, 1911. 

C'esl (levant les Communes que doivent d'abord etre portes les bills 
tinanciers {droit de priorite). Le concours des Lords est ensuite demande 
pour donner effet aux votes des Communes ; mais cet assentiment ne 
peut pas elre refuse. 

Ainsi, le droit de concourir a Toeuvre financiere existe toujours pour 
les Lords : ils peuvent instituer des discussions, voter des resolutions, 
nommer des commissions d'enquete sur les matieres financieres. Mais 
celte collaboration est de pure forme ; elle ne peut pas se manifester 
])ar un refus deflnitif, dont Teffel serait d'empecher le bill financier de 
devenir loi. 

D'une maniere plus precise, il faut distinguer deux cas : 1° bills 
financiers proprement dits ; 2" bills dont I'objet principal n'est pas 
financier, mais qui conliennent des clauses financieres. 

A. Bills financiers proprement dits {Money Bills) — II faut entendre 
])ar la loul l)ill qui, dans I'opinion du speaker de la Ghambre des Com- 
munes assiste de deux des presidents {chairmans) des comites de la Cham- 
bre (choisis par le Committee of Selection), ne contient que des mesures 

(1) Voyez pour les details, Jeze, les Pouvoirs financiers de la Chambre des 
Lords, dans la R. S. L. F., 1910, p. 241 et s. ; et 49H, n- 4. 



1 66 ATTRIBUTIONS RESPECTTYES DES DEUX CHAMBRES 

reiatives a tout ou partie dcs sujels suivanls : etablissemcnt, suppression, 
iijodificalion ou reglenicntalion des iinpols {Finance Act annuel; Revi*- 
niie Acts) ; ouverlures de credits, soil k litre permanent {Charges on the 
consolidated fund), soit a titre annuel {Supply services, Consolidated 
Fu?id Acts, Appropriation Acts); contrdle, am(5nagement des doniers 
publics ; emission, garantie ou I'emboursement d'un emprunt ; malieres 
annexes. Ne son! pas considerces comme des money bills au sens du 
Parliament Act les mesures relatives aux finances locales. — Geci pose, 
«) tout money bill vole par les Communes dolt etre envoye aux Lords un 
niois au moins avant la fin de la session ; — p») s'il n'a pas ele vote par 
les Lords sans amendement dans le delai <le un mois, le bill sera, sauf 
ordre contraire de la Chambre des Communes, [>resent^ au Hoi. Le 
speaker Aq la Cbambre des Communes y joindra un certificat affirmant 
que, dans son opinion, apres avis de deux presidents <te comite, il s'agit 
la dun money bill ; re certificat ne pourra etre conteste par aucune 
autorile, ni devanl aucun tribunal. Une fois revetu de rassentiment 
royal, le bill deviendra loi, bien que les Lords ne I'aient pas approuve ; 
— 7) Les Communes ne peuvent pas joindrc aux money bills des mesures 
non financieres (tacking), car cela supprimerait les j»ouvoirs legislatifs 
des Lords : rautorite competente pour empecher le tacking est le speaJcer 
iles Communes, apres avis des deux chairmen : eux seuls onl qualite 
pour dire si un amendement est de nature a enlerer au bill' son carac- 
tere de money bill. 

B) Bills dont I'objet principal n'est pas financier, mais qui contien- 
nent des clauses financieres. Ex. : bills qui etablissent. comme sanction 
des regies qu'ils posent, des penalites pecuniaires, des amendes ; bills 
dont I'execution entralnera une depense et dans lesquels un article porte 
que la depense sera payee, soit sur le fonds consolide, soit au moyen de 
I'onds a voter annuellement par le Parlement ; bills prives {priixite 
7////.v;)portant concessions de travaux publics : chemins de fer,canaux, etc. ; 
bills relatifs aux finances locales. 

Le Parliament Act de 19H ne s'appiiqne j)as a ccs bills. Le Parlia- 
ment Act 4911 declare inaintenir les anciennes prerogatives des Com- 
munes. Quelles sont ces regies coutumieres ? De tout temps, les Com- 
munes ont invoque pour tons ces bills leur prerogative et refuse aux 
Lords le droit d'amendeinent. Toutefois, en pratique, les Communes se 
sont montrees moins intransigeantes. Elles acceptaient parfois \e?>amen- 
dements de faible importance en declarant qu'il n'y aurait pas la un 
precedent. Desormais, le pouvoir d'amendement des Lords est reduil 
a un droit de veto suspensif comme pour les lois qui ne sont pas des 
money bills : les Lords pourront les arret er pendant deux ans ; mais. 
passe ce delai, si les Communes persistent dans leur volonte, I'opposition 
des Lords n'empechera pas qu'ils deviennent lois. 

(^xvAiiX au droit de prior it e, les anciennes attenuations sont mainte- 
nues. Comme les bills de cette categoric sont tres nombreux, — etant 
donne que toutes les concessions de travaux publics sont faites en 
Angleterre par le Parlement, — la Chambre des Communes s'est de bonne 
heure trouvee surchargee de besogne. Elle a done consenti a examiner 
ces bills quoique ayant ete d'abord votes par les Lords. Toutefois, afin 
de maintenir intacts les privileges financiers de la Chambre des Commu- 
nes, on a imagine le procede suivant : Lorsque le bill est presente en 
premiere ligne k la Chambre des Lords, il contient toutes les dispositions, 
meine financieres, ({ui sont nefeessaires pour lui donner un plein effct. 



POUVOIRS FLNANCIERS DES CHAMRRES HAUTES : RUSSIE, ETC. 167 

G'est sous cette forme qu'il est pris en consideration et discute par la 
Chambre haute. Mais, k la troisieme lecture, toutes les dispositions (arti- 
cles ou mots) qui empietent sur le privilege de la Chambre des Commu- 
nes sont raydes, et le projet, ajant ete etabli de maniere a etre intelligible 
apres leur omission, est envoye sans elles k la Chambre des Communes. 
Celle-ci ordonne alors Ic retablissement de ccs dispositions, mais en les 
faisant imprimer a I'encre rouge ; une note porte que Ton proposera, 
en comite, de les inserer dans le texte. G'est une regie traditionnelle que 
ces passages sont censes etre restes en blanc et ne pas faire partie du bill 
qui a ete rccu de la Chambre des Lords ; ainsi, aucun privilege n'est 
viole. Ce n'est qu'en romite general qu'on insere dans la loi, s'ils sont 
approuves. les mots imprimes en encre rouge. — Telle est la pratique 
maintenue implicitement par le Parliament Act, 1911. 

La conclusion, c'est qu'en Angleterre la puissance financiere appartient 
aux Communes. Mais le droit d'amendement des Comumnes est lui- 
meine fortemenl restreint au profit du Cabinet (supra, p. 51, 67). 

De la metropole, la regie de la ))riorite de la Chambre populaire a 
passe dans les colonies britanniques ayant le self-r/overnment : Canada, 
Austraiie, Afrique du Slid. 

II. — Etats unitaires a demi autocratiques : Russie. La Chambre 
haute — tres conservatrice et en majorite a la devotion del'Empereur — 
a des \touyoivs eg aux a ceux de la Douma clans les matieres financieres, 
y compris le budget. En fait, c'est la Douma qui examine d'abord le 
budget. En cas de disaccord entre les deux Chambres, une commis.sio?f, 
mixte, composee de membres des deux assemblees en nombre egal, essaie 
d'arranger les choses ; si le desaccord subsiste, le credit sur lequel porte 
la divergence est inscrit au budget avec le montant qui figurait dans le 
precedent budget, ou bien avec celui des deux chiffres proposers qui se 
rapproche le plus du credit correspondaut du budget precedent. Done, 
si les deux Chambres s'entendent pour augmenter le credit, mais non 
sur le quantum, c'est le chifTre le plus bas qui est adopte. Pour la dimi- 
nution d'un credit, c'est le chifYre le plus fort qui est adopte. En fait, les 
nombreux conllitsse terminent par lavictoire dii Conseil d'Empire et du 
Gouvernement (1). 

III. — Etats unitaires aristocrafiques a Chambre haute hereditaire 
ou nommee par le chef de VEtat : Prusse, Bade, Wiirttemberg, Baviere, 
Saxe, Turquie. — ^n Prusse, monarchic de droit divin, la Chambre des 
Seigneurs (en grande partie h^reditaire, en partie nommee par le Roi) 
n'a que des pouvoirs financiers reduits : elle ne pent qu' accepter ou reje- 
ter en entier le budget. Telle est la regie eonstitutionnelle (Const., art. 
62 in fine). Mais il ne faut pas comparer le timide Landtag prussien aux 
fieres Communes anglaises : en fait, de 1862 a 4866, le roi de Prusse a 
gouverne avec im budget rejete par le Landtag et vote par les Sei- 
gneurs (2). — En Turquie, la Chambre des deputes a un droit de prio- • 
rite : le Senat (compose de membres nommes parte Sultan) n'a que des 
pouvoirs financiers reduits. D'ailleurs, le texte qui les consacre (Const., 
art. 64) est tres elastique et pourrait el re interprete d'une maniere tres 
genante pour la Chambre des deputes. 

(1) Cpr. sur ces points, P. Ghasles, le Parlement russe, 1910, p. 186 et s. 
et le R6glement du 8 mars 1906. 

(2) Vox RoENNK, das Staatsrecht der preussischen Monarchie, S" edition, 
I, p. 274 et s. ; p. 219 et s. 



168 ATTRIBUTIONS RESPECTIVES DES DEUX CHAMBRES 

IV. — Etats unitaires democratiques a Chambre haute nommee par- 
le chef de I'Etat. — On eslime que la premiere Chambre ne saurail 
pretendre represenler les contrilmables. Les deputes doivent avoir le 
droit de priority. Lorsque les lexies constitulionnels ne refiisent pas a 
la haute assemblee le droit d'amcnder les lois finanderes, en pratique ce 
pouvoir est tres conteste et assez difficilement exeree. — Tel est le cas de 
\ Italie. Le statut fondamental du 4 mars 4848 elahlit an profit de la 
Chambre des deputes le droit de priorite pour « les lois d'impol, les bud- 
gets et eomptes de I'Etat » (art. 40). Theori(|uement, il semble que le droit 
d'amendement appartienne au Senat : en fait, ce dernier, qui est nomme 
]>ar le Roi, a qiielqiie peine a faire accepter ses amendements par la 
Chaml)re (t). 

V. — Etaia unitaires democratiques a Chambre haute elective. — Le 
droit de priorite des deputes est justifie par le fait que souvent la 
haute Assemblee ne represente pas la masse des contribuables ; a 
raison de son mode d'election, elle defend, dit-on, les interets des 
classes poss^dantes. Aussi ses pouvoirs financiers sont-ils tres con- 
testes par la Chambre populaire. — Par contre, son action modera- 
trice est r6clamee par les classes possedantes qui se plaignent que 
les Ghambres democratiques sont gaspilleuses : a leurs yeux le 
libre droit d'amendement, sinon la priorite, est indispensable. . 

En Belgique (2), le Senat, compose d'elus censitaires, n'est pas place 
sur un pied d'egalite avec la Chambre des representants. l^a Constitution 
consacrele droit de priorite de la Chambre des representants en matiere 
linanciere (art. 27), mais le Senat a le droit d'amendement : en fait, ce 
droit est reduil. On admet en general que « dans une loi de recettes, le 
Senat pent bien modifier les dispositions d'execution pour la perception 
de I'impot, mais non son quantum, ni sa base » ; que le Senat ne pourrait 
pas introduire une disposition nouvelle ou majorec, mais qu'il pourrait 
retablir des credits on des recettes, — Tout ceci esl d'ailleurs conteste. 

En France^ les textes constitulionnels ont toujours denie a la 
Chambre haute, — quelle que iti son origine, qu'elle fiit heredi- 
taire comme sous la Ilestauration, ou bien nommee par le Roi . 
comme sous le Gouvernement de Juillet, ou bien elective comme a 
I'heure actuelle, — I'egalite de pouvoirs en matiere financiere. Le 
droit de priorite a toujours ete reconnu h. la Chambre des deputes. 
— Quant a I'exercice du droit d'amendement par la Haute Assem- 
blee, bien qu'inscrit d'une maniere generate dans les textes, il a 
toujours ete vu d'un u^il malveillant par la Chambre populaire. 

La Charts de 1814, en determinant les attributions respectives des 
deux Chambres, posa le principe de I'egalite des droits des deputes et des 
pairs hereditaires, sauf la priorite d' e jo a?nen des deputes. La Chambre 

(1) Palma, Questioni costitucionali, Firenze, 1885, p. 212 a 234. — Jeze,. 
Les pouvoirs financiers du Senat italien, dans R. S. L. F., 1911, p. 169 et s.. 

(2) JEZfi, tes Pouvoirs financiers du Senat betge, dans la Revue de Sc. et 
de Leg. fin., 1911, p. 22 et s. 



POLVOIRS FLNA.NCIERS DU SE>AT FRANCAIS 169 

«li's ii.iii's pi'oclaiiia liaiileiiicnl son droit d'amendcmcnt. Mais dans la [n-<\- 
lique,les pairs de la Reslauraiion nc firent usage des droits reclames par 
eiix que pour les lois de finances autres (jue le l)udget : lois de douane, lois 
des coniptes, etc. En ce qui concerne la loi budgetaire proprement dite, 
il n'j a pas d'exemple de modification apportee par les pairs de la Res- 
lauraiion. D'ailleurs, le budget n'arrivait jamais a la Ghambre haute qu'a 
la tin de la session, c'est-a-dire a une epoque ou la plupart des deputes 
etaient retournes dans leurs departements. Dansces conditions, I'examen 
du budget ne poiivait etre que Ires hatil". Une ou deux seances suffisaient 
a la Haute Assemblee pour exercer son conlrole. 

La situation de la Ghambre des pairs s'affaiblit sous le Gouverncment 
de luillet. Les pairx viiagers, nommes par Louis Philippe, exercerent 
assez souvent leur droit d'amendement sur les lois linancieres autres que 
le budget, mais non sur le budget. lis introduisirent quelquefois des 
amendements dans les lois des comptes. En ce qui concerne le budget 
proprement dii, le droit d'amendement ne fut jamais exerce par la Gham- 
bre des pairs : colle-ci ne consacra jamais a la discussion da budget que 
deux ou ti;ois seances. 

Sous le Second Empire, lorsque le senatus-consulte du 21 mai 4870 
eut fait du Senat (compose de membres nommes par I'Empereur et de 
membres de droit) une chambre legislative, il fut bien entendu que le 
<lroit d'amendement lui appartiendrait en matiere financiere. Un seuL 
budget fut vote par le Senat imperial, celui de 1871 ; une seule seance 
sulfit pour la discussion et fadoption (23 juillet 1870). 

Lorsque furent redigees les lois constitutionnelles de 1875, I'As- 
sembleeNationale inscrivit dans la loi du '24 fevrier 1875,un article 8- 
ainsi concur « Le Senat a, concurremment avec la Chambre des 
deputes, I'initiative et la confection des lois ; lotitefois, les lot's de 
finances doivent etre, en premier lieu, presentees a In Chambre des deputes 
et votees par elle ? » — Quelle est la signification de ce texte ? La con- 
troverse a commence des 1876 ; elle dure encore. 

D'apres les uns, la loi ne paiie que da droit de priorite ; le droit 
d'amendement appartient done integralement au Senat. — Get argu- 
ment de texte, ajoute-t-on, acquiert une force toute particuliere, 
lorsque Ton se rappelle le rOleque les hommes d'Etat de I'Assemblee 
Nationale assignaient au S6nat. Le Senat devait ^tre le contrepoids 
de la Chambre des deputes, ou, suivant le mot de M. Thiers, « une 
Ghambre de resistance » dont les pouvoirs devaient etre egaux a 
ceux de la Chambre des deputes. Dans son rapport, M. Lefebvre- 
Pontalis avait proclame la necessite d'accorder au Senat un droit 'de 
controle absolu, surtout en matiere financiere. Et M. Wallon, le 
(( pere de la Constitution » a, h maintes reprises, explique qu'en 
187o on n'avait pas voulu reduire les pouvoirs financiers du 
Senat (1). — Enfin, dit-on, le Senat actuel est electif ; il n'y a aucune 

(1) Voyez Rev. de Sc. et de leg. fin., 1904, p. 133 et s. — Gpr. Perreau, Dcs 
restrictions au droit d'initiative parlementaire en ce qui concerne les lois de 
finances, dans la Rev. de Sc. et de leg. fin., 1903, p. 50 el s. 



170 ATTRIBUTIONS RESPECTIVES DKS DKUX CHAMBRES 

comparaison a faire entre la Chambre haute actuelle et les Chain- 
bres des pairs de la Restauration et de la Monarchie de Juillet ou la 
Chambre des Lords anglaise. 

Ces arguments ont obtenu en doctrine un assentiment assez gene- 
ral. Toutefois, objectent certains, on laisse de c6t6 le fait que le Senat 
est non pas I'^Iu du peuple, mais r<51u de petits colleges electoraux, 
dans la plupartdesquels s'exerce largement I'influence de la fortune : 
le resultat est que le Senat menage les classes piossedantes. — Les 
resistances opposees aux mesures de politique sociale ou de reforme 
fiscale I'ont rendu suspect etm^me antipathique aux classes ouvri^- 
res et non possedantes : elles ne s'inclinent pas devant a cette sagesse 
senatoriale, ratatinee, miserable, ridee, vieillie » (I). Ceci explique 
en partie pourquoi la these du libre droit d'amendement du Senat 
n'a pas pu triompher et n'a aucune chance de triompher, tant que 
le mode de recrutement du Senat ne sera pas modifie. -^ Si, a la 
Chambre des deputes, de nombreuses difficult^s ont ete elevees sur 
I'interpretation de I'article 8, c'est parce que, en politique, les textef^> 
sont peu de chose : leur signification depend essentiellement de 
I'etat respectif des forces sociales et politiques. 

i^ Que faut-il entendre par « lois de finances » ? — Ce sont, non seu- 
lement les lois annuel/es de finances, les lois budgetaires y mais aussi 
toutes les lois tou chant «^/.■a? finances. On admet done que les lois eta- 
blissant des droits de douane ou des impots ou taxes quelconques, 
les lois autorisant un emprunt (d'Etat ou local), une conversion, les 
lois de reglement d'exercices clos sont des lois de finances au sens 
de I'article 8 : la priorite appartient, sans conteste, aux deputes. — 
Mais on reconnai't que cela n'est pas vrai de toute proposition de 
loi entrainant une depense. C'est ainsi que la loi du 21 mars 1905 sur 
le recrutement de I'armee, qui a eudes consequences financieres tres 
graves, a pris son origine dans le Senat. Cette solution est accept^e 
sans contestation ; si on I'ecartait, il y aurait tres peu de disposi- 
tions qui n'auraient pas le caractere financier — La controverse 
est, au contraire, tr^s vive en ce qui concerne les lois touchant aux 
recettes publiques. Ex. : exemption de frais pour les naturalisations 
(1889); franchise du pilotage (1903) ; reglementation du droit de 
verification des poids et mesures (1907). La Chambre n'acceple pas 
que le Senat s'occupe le premier de ces matieres. 

2» Que comprend le droit de priorite des deputes? — On a soutenu que 
les lois de finances devant ^tre votees en premier lieu par la Cham- 
bre, le Senat ne pent pas deliberer sur des dispositions non adoptees 

(1) Jauues, Chambre, 12 juin 1911, /. 0.. Debats, p. 2348. 



POUVOIRS FINANCIERS DU SENA.T FRANQAIS 171 

pr(5alablement par la Chambre. Le Senat pent done reduire le mon- 
tant des credits alloues par la Chambre ou le taux des wipois et taxes ; 
il pent rejeter la loi en tout ou en partie ; dans tous ces cas, il deli 
bere sur des dispositions adoptees par la Chambre. II ne peut pas 
retablir ou releder des credits ou des impots ou taxes, car il statue- 
rait sur des dispositions qui n'ont pas ete adoptees, votees par la 
Chambre : il en prendraitTinitiative. — En sens contraire, on invo- 
que I'explication qu'a donnee, de I'article 8, son auteur, M. Wallon. 
Le « pere de la Constitution » declarait au Senat le 24 juillet 1884 
et, de nouveau, le i2 Janvier 1904 : <( La Charte de 1814 disait 
« adresse », celle de 1830 « vote », leprojet Thiers (1873) « soumis ». 
Nous, nous avons dit « presente et vote ». Pourquoi ? Pour qu'on ne 
put pas dire : la loi a ete presentee a la Chambre des deputes : si 
la Chambre des deputes traine en longueur, si elle y met du raau- 
vais vouloir, nous la presentei'ons au Senat qui pourra la voter, et, 
par ce vote, nous peserons sur la Chambre. Les expressions <> presen- 
tees et votees » rendent la realisation de ce plan absolument impos- 
sible ». — Voici les deux theses. 

Dans la pratiqiie, la solution qui a triomphe est une interpreta- 
tion moyenne. Elle varie suivant qu'il s'agit de la loi du budget ou 
■de lots financieres aiitres que le budget. — La Chambre n'a jamais dis- 
€ute serieusement le pouvoir du Senat de modifier a son gre les lois 
de finances autres que le budget. Ainsi en 1881, 1891, 1909, le Senat 
a releve des tarifs de douanes, sans que la Chambre ait proteste. — 
En matiere budge'taire, on a hesite. On peut distinguer trois phases : 
a) Avant 1878, il semble que le libre droit d'amendement ait ete 
reconnu aux senateurs ; ceux-ci possedaient alors une grande force 
politique — 6) A partir de 1878, ce droit a ete victor ieusement con- 
teste par les deputes ; cela comcide avec le discredit dans lequel eta it 
tombe le Senat, lors de la crise politique de 1877, a raison de 
I'appui qu'il avait donne au marechal de Mac-Mahon dans sa lutte 
contre le parti republicain. — c) Depuis 1888, le Senat ayant repris 
ilu prestige et de la force, la pratique s'est oriente vers une tran- 
saction, proposee, en 1888, au Senat par le president du Conseil 
des ministres Floquet : Le Senat peut retablir un credit propose par 
U Gouvernement et introduit en premier lieu devant la Chambre des 
deputes ; mais une. proposition financiere de relevement ne peut 
pas se produire dans le Senat, en dehors des propositions primitives 
du Gouvernement. — La Chambre des deputes a fini par accepter 
cette transaction. Le Gouvernement a constamment use de toute 
son influence sur les deputes i30ur laleur faire adopter. — Quant au 
Sefiat, il n'a jamais cesse de revendiquer le libre droit d'amendc- 



172 ATTRIBUTIONS RESPECTIVES DES DEUX CHAMBRES 

ment et d'operer des rel^vements de credits, meme non proposes 
par le Gouvernement (1). Mais comme la Chambre des deputes les 
a toujours repousses sans discussion et que le Senat n'a jamais pu les 
faire accepter, on peut considerer la question comme provisoirement 
resolue : la formule Floquet resume I'interpretation qui a prevalu. 

S'' En cas de conflit entre les deux assemble'es, le Senat doitil ce'der 
devant la Chambre des deputes ? — G'est la question du « dernier mot ». 
— Les defenseurs du Senat contestent, au nom de I'egalile des deux 
(Ihambres, le pouvoir reclame par les deputes de dire le « dernier 
mot » en tant que elus directs de la masse du peuple. — Gette 
derniere these, qui a pour elle I'autorite de Gambetta (projet de 
revision Qonstitutionnelle de 1882), de Jules Ferry (projet de revi- 
sion constitutionnelle de 1884), de Floquet (1883), n'a jamais ete 
acceptee par le Senat. — La question reste non resolue et donne 
lieu, tous les ans, a des conflits — peu graves, d'ailleurs, — entre 
les deux Assemblees. Le Senat a, surtout depuis la suppression des 
inamovibles et grace a son attitude fermement republicaine lors de 
la crise boulangiste de 1889^ conquis plus de prestige ; les deputes, 
des qu'ils le peuvent, se font elire au Senat : celui-ci est done 
aujoiird'hui plus fort pour resister. — D'ailleurs la (Juestion ne 
passionne plus le pays et, meme dans la Chambre des deputes, les 
leaders n'interviennent plus sur ces questions. 

Toutefois, un danger mena^ait les pouvoirs de la Haute Assem- 
blee. La Chambre a Thabitude de prolonger la discussion du budget 
jusqu'a la fm de I'annee et meme plus tard ; elle pourrait acculer 
ainsi le Senat a un examen hatif et superficiel. Cette tactique avait 
reussi sous la Restauration et la Monarchic de Juillet. Mais, a la 
difference de la Chambre des pairs, le Senat de la troisieme Repu- 
blique ne se contente pas de protester solennellement et platoni- 
quement contre la violence morale qui lui est faite. II n'hesite 
plus, quelque tardif que soit I'envoi du budget, a I'etudier avec 
quelque detail. Ainsi le budget de 1905, transmis au Senat le 9 mars 
1905, fut examine par la commission des finances du 9 mars au 
24 mars, discate en seance publique du 29 mars au 17 avril : I'accord 
final ne fut obtenu que le 21 avril 1905. — De m^me, le budget de 
1907, transmis au Senat le 18 decembre 1906, n'a ete discute en 
seance publique qu'a partir du 11 Janvier, et la discussion a dure 
jusqu'au 25 Janvier 1907 : I'accord final est intervenu le 30 Janvier 
1907. — Dem^me,le budget pour 1910, vote par la Chambre le2mars 
1910, porte au Senat le .3 mars, a ete examine par la Commission 

(1) Gpr. le rapport general du senateur Millies-Lacroix sur le budijet pour 
idOQ. O/'/iciel, 1906, Senat, Documents, p. 195. 



POUVOIRS FINANCIERS DU SENAT AMERICALY 173 

des Finances du 3 mars an 19 mars, discute en seance publique dii 
25 mars an 7 avril : I'accord final a ete obtenu le 8 avril 1910. — 
Plus caracteristique encore est Tattitudedu Senat vis-a-vis du budget 
pour 1911 ; vote par la Chambre le 15 avril 1911^ porte aii Senat 
le 15 avril,-le budget a ele discute en seance publique du 9 juin au 
Sjuillet 1911 : I'accord final n'est intervenu que le 13 juillet 1911. 

VI. — Dans les Etats federatifs, on justifie parfois le droit de prio- 
rit{5 de la Chambre populaire par le desir de mettre I'argent des grands 
Etats a labri des coalitions des petits Etats tout puissants dans la Cham- 
bre haute (V. supra, p. 164). 

Cetle consideration, developpee par Franklin en 4787 a la Convention 
<le Philadelphie, a exerce une cerlaine influence sur les redacteurs de la 
Constitution federale des Etats-Unisde VAmerique f/Miyorf/(l). Elles onl 
contribue dans une certaine mesure a laire edicter le droit de priorite 
<le la Chambre des representants en matiere financiei'e : ma's la raison 
<lecisive a ete que la Chambre des representants emano plus directement 
<ies contribuables. — Quoi qu'il en soil, la prerogative de rAssemblee popu- 
laire a ete, sur certains points, tres I'ortement reduite dans la pratique : 

l*^ La Chambre a V initiative exclusivenon seulement des bills creant des 
recettes {bills for raising money), inais aussi des bills supprimant ou 
reduisant les recettes, et meme des bills de credits {appropriation bills) ; 
loutefois le Senat pent prendre I'initiative de lois entrainant des depenses. 

2® Le Senat a le droit iVamendement « comme pour les autres bills » 
non financiers; et, en pratique, le Senat Texerce (fune maniere extraor- 
dinairement large, au point de reduire a tres peu de chose le pouvoir 
d'initiative des representants : il pent rejeter les money bills, reduire les 
tarils, relever les tarit's, ajouter aun general revenue bill desimpots non 
previis par la Chambre ; il pent reduire ou supprimer des credits, relever 
les credits, en inscrire de nouveaux : en fait meme, c'estsurtout le Senat 
qui releve les credits ou ajoute de nouveaux credits. 

3<' En cas de conflit entre les deux Chambres, c'esttres ordinairement la 
volonte du Senat qui I'emporte. Cela tientala methode adoptee par les deux 
Chambres pourregler les conflits. Voici, en effet, comment les choses se 
j)assent. Lorsque le Senat, apres un examen minutieux, a amende une loi 
de finances, le bill est renvoye aux Representants. 11 est de regie que la 
Chambre refuse d'accepter les amendements du Senat, sans meme les 
entendre. Le Senat et la Chambre des representants nomment alors un 
Cotnite de conference, dans laquelle les deux Assemblees ont chacune 
trois commissaires. Cetle Commission mixte cherche un terrain de con- 
<'iliation : elle soumet le texte propose, avec son rapport, aux deux Assem- 
blees. Les reglements des Chambres interdisent de modifier le texte pre- 
pare par la Commission ; le projet doit etre acceple ou rejete en bloc. Si 
rune ou fautre des deux Chambres repousse le projet, de nouveaux 
eommissaires sontnommes qui font un nouveau rapport, et on continue 
ainsi jusqu'a ce que I'accord se produise. L'histoire parlementaire prouve 
que, dans la plupart dcsconflils, le Senat reussit a iairc ])revaloir ses opi- 
nions (2). 

^H Pour I'expose du sysleine aiiioricain, G. Jeze. les Pouvoirs financiers du 
Senat des Etats- Unis, dans la Revue du droit public, 1911, p. 5 et s. 

1 2) Pour la Suisse, voyoz Delahaut, Etude sur le systeme budgetairc de 
la Confederation Suisse, p. 54 et s. — Pour V Empire allemand, voyez La- 
band, Di'oit public de V Empire allemand, \, 352 et s. ; p. 437 et s. 



CHAPITRE III 

ETUDE DES MESURES FINANCIERES ET DU BUDGET 
DANS CHAQUE CHAMBRE 



Le vole des mesures linancieres est precede d'une etude et d'une 
discussion de leurs merites et de leurs inconvenients. 



Section I 
Examen preparatoire en commission (i). 

1. Discussion theoriqite. — Ce travail preparatoire en commission 
est tres important ; il est plus efficace, disent certains, que I'examen 
superficiel et les discussions oratoires auxquels se livrent les Assem- 
blees. 

Par qui et comment ce travail preparatoire sera-t-il-accompli ? 

(i) 11 semble que V examen prealable par ime commission jo.^m nombreuse 
soit la meilleure methode. IJne 6tude, pour etre minutieuse, doit ^tre 
faite par un petit nombre de personnes. Une vaste Assendblee en est 
incapable. — Toutefois, pour le budgel des defenses, certains estiment 
que ce budget etant, avant tout, un programme d' action gouvememen- 
tale, la responsabilite des ministres qui Font prepare et qui I'execu- 
teront ne doit etre ni diminuee ni deplacee par intervention d'une 
commission parlementaire chargee de I'examen preparatoire. II 
convient done, disent-ils, que ce soit I'Assemblee elle-meme qui fasse 
le travail preparatoire, en se constituant en Comile de la Chambre 
entiere. Le Gomite de la Chambre entiere sera une seance sans 
apparat. Toutes les competences pourront prendre une part efTective 
au controle budgetaire ; I'opposition aura Toccasion de jouer un 
nMe actif dans la discussion. On pent espererque, seuls, ?estravail- 

(1) Jezk, De Vexamen pi-eparatoire du budget, dans Revue de Science et 
de leg. jfinan., 1904, p. 692 et suiv. 



LES COMMISSIONS PR^PARATOIRES - 175 

leurs serieux y viendront. Enfin, il n'y aura pas a craindre les empie- 
tements d'une Commission siir TExeciitif ou sur I'Assemblee. — Ce 
systeme est defectueux : le nombre considerable desmembres parti- 
cipant k I'examen preparatoire est on obstacle a V efficacite dti travail ; 
en realite, il n'y aura pas d'examen preparatoire serieux. ■— De plus, 
ropposition pourra faire, a I'occasion de I'examen preparatoire du 
budget, une obstruction systematique. — Quelle sera I'utilite de la 
discussion definitive apres un examen preparatoire ainsi fait? 
Recommencera-t-on une deuxi^me discussion ? — Quant a I'objec- 
tion tireedu deplacement de la responsabilite du Gouvernement sur 
la Commission, elle pent ^tre ecartee ou grandement affaiblie par 
une determination precise des pouvoirs de la Commission prepara- 
toire. 
Le systeme de I'examen du Comite special pavaii done preferable. 
h) Comment le Comite d/examen preparatoire sera~t-il constitue ? — II 
semble que la Commission doive comprendre d'abord des individus 
d'une competence financi^re reconnue, ensuite des deputes de tous 
les partis ; — la majorite devra, bien en tend u, etre de la meme 
nuance politique que celle de I'Assemblee, sinon les travaux de la 
Commission seront sans influence sur les votes. 

Des lors, le mode de recrutement est un probleme tres delicat. 
On pent songer a faire designer les commissaires par le President 
de I'Assemblee. Mais si celui-ci est un homme de parti, I'exclusion 
de la minorite est probable. Le meme resultat est a redouter si le 
choix est fait par VAssemhlee elle-m^me au scrutin de lisle. — Si la 
designation a lieu par voie de tirage an sort, le hasard pent ecarter 
de la Commission toutes les competences financieres et donner la 
majorite aux membres de I'opposition. — Un inconvenient est encore 
possible au cas ou I'election est faite par les deputes, repartis au 
pr salable en bureaux par voie de tirage au sort : il se pent que le sort 
place dans le m^me bureau un grand nombre de financiers qui ne 
pourront pas tous ^tre envoyes a la Commission d'examen. — Le 
systeme le moins critiquable, semble-t-il, est celui qui, partant du 
fait que les membres de I'Assemblee se groupent politiquement, 
permet a chacun des groupes de designer un' certain nomljro de 
commissaires proportionnellement a leiir importance numerique. 

c) La duree des pouvoirs conferes a la Commission n^ est ^as non plus 
sans importance. II y a un danger tres serieux a ce que la Commis- 
sion soit, non pas annuelle, mais permanente. Sans doute, de la 
permanence resulte I'experience ; mais il ne faut pas oublier que la 
tendance des Commissions permanentes est de substituer leur action 
non seulement a celle de TExccutif, mais encore a celle deTAssem- 
blee elle-meme. 



176 ETUDE DES MESLRES FINANCIERES ET DU BUDGET 

IT. — En legislation positive, I'exainen preparatoire en commis- 
sion est generalement adopte : presque partout, il existe des Comites 
speciaux, soit temporaires [France, Bekjique, Itatie, etc.), soit perma- 
nenis (E tats- Urns). VAngleterre, a pen pres seule, fait exception (1). 

En Angleterre, il n'y a pas d'exarnen preparaloire en Commission. 
(Test la Ciiambre entiere {Committee of the ivhole House) qui dlscute los 
estimates et le Finance Bill. Gela revienl a dire qiril n y a pas d'examen 
|)reparatoire. De fait, quiconque suit avec attention les travaux finan- 
ciers du Parlement britannique est oblige de constater que les Com- 
munes n'exercent sur les depenses aucun controle veritable. G'est im 
point generalement reconnu par les Anglais eux-memes, que la discus- 
sion du budget des depenses porte non pas sur les eliilTres, mais sur la 
politique generate du Gouvernement ('2) — En fail, par suite de I'absence 
d'examen preparatoire, de la reduction du nombre des seances consacrees 
a la discussion, etant donnee enfin la pratique reguliere et tros frequents 
(le la cloture, aucun controle serieux n'est exerce surle montant des cre- 
dits. — Certains out propose d'etablir le systeme des comites. La majorite 
n'y a pas consent! pour ne pas affaiblir la responsabilite du (Jouverne- 
inent en matiere budgetaire. A ceux qui ont propose d'adopter le sys- 
leme I'rangais, on a toujours repondu en signalant les exces de la 
i^ommission du budget francjaise etses em[)ieteinents sur Taction gouvcr- 
nementale (3). Toutefois, I'idee fait du cbemin (4). 

Aux Etats-Unis, il y a des Comites permanents qui preparent {ini- 
tiate) toutes les mesures financieres. A la Chambre^ les Comites sont 
nommes par le Speaker^ y compris le president {Chairman)', le Speaker 
designe toujours un certain nombre de membres de la minorite. — Au 
Senat, les comites sont e'lus par I'Assemblee ; mais elle ne fait qu'enre- 
gistrer les propositions des caucus des partis. — De plus, les projets sont 
discules d'abord en Comite de la Chamb re entiere {Committee of the 
Whole) preside par un Chairman of the Whole \ puis, en seance ordi- 
naire. 

(1) Pour les details, BoucARDet Jeze, ^/emen/s, 2' edit., op.cit., I, p. 275 et s. 

(2) Le 30 juillet 1908, I'ancien Premier Minislre. M. Balfour, declarait aux 
Communes, en constatant que les estimates etaient votes sans discussion 
financiere serieusc : « Je n'ai jamais cru que la discussion de cette Ghambre 
sur les questions de subsides nous donne reellement un contr61e sur les 
details de la depense. Dans les temps prehistoriques, il a pu y avoir quelque 
contr61e sur la depense ; mais a coup sur, il n'y en a pas eu au cours de mon 
experience parlementaire. Tout ce qu'elle fait, c'est de nous fournir une occa- 
sion de critiquer VExecutif, et ce pouvoir ne doit pas ctre mesure par les 
sommos d'argent qui sont votees sans discussion. 11 doit etre mesure d'abord 
par le nombre de jours qui sont consacres a la critique et a la discussion, et, 
en second lieu, par les chapitres [votes] presentus par le gouvernement au 
pouvoir, de maniere a nous donner I'occasion de cette discussion. » {Part. 
Deb., 4e s6rie, vol. -193, p. 1784). 

(3) Report from the Select Committee on Estimates Procedure, 13 juillet 
1888, IL of. C, no 281. 

(i) En 1903, par 7 voix centre 5, le Comite sur les depenses nationalcs s'est 
prononce pour I'examen des estimates en Comite, Report on the National- 
Expenditure, 1903. H. of G. — Ajoutons pourtant que, lorsque, en 1907, la com- 
petence des Comites permanents a ete etendue, il a etc entendu que ni les 
estimates ni les money bills ne leur seraient renvoyes. — Gpr. Lowell, le 
Gouvernement de VAngleterre^ I, p. 397 et s. 



COMMISSIONS DU BUDGET I BELGIQUE, ITALIE, PRUSSE 177 

En Belgique, le travail preparatoire du budget a lieu comme pour les 
autres projets de loi. Chacun des projets de budget est examine, a la 
Ghambre, par les six sections qui sont composees et renouvelees chaque 
mois par tirage au sort : chaque section nomme son president. Apres 
avoir examine le budget qui lui est soumis, elle nomme un rapporteur a 
la majorite absolue. Les six rapporteurs se reunissent ensuite, sous la 
presidence du president de la Ghambre ou de I'un des vice-presidents, en 
une section centrale qui nomme a la majorite absolue un de ses mem- 
bres pour faire le rapport ecrit a la Ghambre (Regl. art. 62 et s.). Pour 
le Senat, il y a des regies differentes. — En fait, les sections centrales 
nabusent pas de leur pouvoir pour empieter sur la mission des ministres. 

En Italic, il existe, a la Chambre, une commission de 36 membres nom- 
mee pour toute la session et chargee d'examiner le budget. — Pour la 
nomination de cette commission, chaque depute designe 24 noms. Sont 
declares elus les deputes qui, au premier scrutin, obtiennent le plus grand 
nombre de voix, pourvu qu'ils reunissent le huitieme des votants. Pour 
ceux qui n'ont pas reuni le huitieme des votants, il est procede au ballo- 
tage (Hegl., art. 43). Un rapport ecrit est presente a la Ghambre. 

En Prusse et dans VKmpire allemand, I'examen preparatoire ne porte 
que sur certaines parties du budget, les plus iraportantes et les plus deli- 
cates ; il est fait par la Commission du budget, composee des representants 
des differents partis d'apres le principe de la representatidn proportion- 
nelle. Le rapport de la Gommission est verbal ; parfois, des membres de 
la Gommission ont redige des rapports ecrits. 

En France, Texamen preparatoire du budget est aujourd'hui fait, 
dans chaque Ghambre, par une Commission nommee chaque annee 
dans I'Assemblee : Commission du budget pour la Ghambre des 
deputes, et Commission des finances pour le Senat. 

Les Assemblees actuelles ont renonce au sjsteme des Gomites perma- 
nents de la periode revolutionnaire, retablis un instant de 1848 k 1849. 
mais disparus de notre histoire avec la Legislative de 1849. 

Actuellement, la Commission du budget de la Chambre, et la 
Commission des finances du Senat presentent quatre caracteres. 

10 La Commission est temporaire. — Une Commission est nommee 
pour chaque budget. 

La Ghambre des deputes designe sa commission au moment ou le bud- 
get est presente. — Le Senat n'attend pas, pour nommer sa Gommis- 
sion des finances, le depot du budget sur le bureau de la Ghambre haute. 
Etant donnee I'epoque tardive a laquelle le budget est envoye au Senat, 
la Gommission n'aurait pas le temps de Fexaminer serieusement. En 
consequence, la Gommission des finances du Senat est nommee a la 
meme epoque que la Gommission du budget de la Ghambre des deputes : 
officieusement, elle suit les travaux de la Ghambre et se trouve avoir a 
peu pres terraine son travail lorsque les deputes ont emis le vote final. 

Les pouvoirs d'une Gommission du budget et d'une Gommission des 
finances n'expirent pas au moment ou une nouvelle Gommission est 
nommee ; la regie est qu'une meme Commission soit appelee k connaltre 
de toutes les operations financieres d'un meme exercice. II suit de la 
que les projets de credits addilionncis sont renvojes a la Gommission 
Jeze 12 



178 ETUDE DES MESURES IPINANCIERES ET DU BUDGET 

sur le rapport de iaquelle le dernier budget a ete vote, ct non a celle 
chargee de preparer le budget du futur exercice. Toutefois, comme, pour 
la Ghambre des deputes qui est renouvelee integralement, il n'y a pas, au 
commencement d'une legislature, de Commission du budget, elle en 
nomme une pour examiner le premier projet de credits qui lui est presente. 

2o La Commission est designee 'par VAssemhlee elle-meme. — L'elec- 
tion des commissaires n'a pas lieu dans les deux Ghambres de la 
meme maniere- Jusqu'en 1910, I'election avait lieu, dans les deux 
Ghambres, d'apres un systeme special, qui est une combinaison du 
scriltin de listeetdu scrutin uninominal. Ge systeme n'existe plus 
que pour la Gommission des finances du Senat. A I'ouverture de 
chaque session ordinaire ou extraordinaire, les senateurs sontrepar- 
tis par voie de tirage au sort, en seance publique, en neiif bureaux. 
Ghacun de ces bureaux elit, au scrutin de liste, trois commissaires, 
ce qui donne pour la Gommission des finances du S^nat vingt-sept 
commissaires. 

Le grave inconvenient de ce mode de recrutement est que I'opposi- 
tion n'a pas sa place dans la Commission. Par contre, les commissaires 
sont assez nombreux pour que tous les financiers veritablement compe- 
tents, pourvu quits appartiennent a la majorite, entrent dans la Com- 
mission ; pourtant, il pent arriver que le hasard reunisse, dans un meme 
bureau, des hommes de grande valeur financiere en plus grand nombre 
que celui des commissaires ci elire par le bureau. 

Depuis le l^'" juillet 1910, la Ghambre des deputes a modifie son 
reglement, art. 11 ter. Elle elit sa Gommission du budget, d.'apres le 
systeme de la representation pro'portionnelle, dans les conditions sui- 
vantes. La commission du budget se compose de 44 membres. Ginq 
jours avant la date fixee pour la nomination de la commission, les 
bureaux des groupes politiques, apr^s s'etre concertes, remettront 
au president de la Ghambre, la liste des candidats qu'ils auront 
etablie conformement a une regie de proportionnalite. Gette liste sera 
immediatement inser^e a la suite du compte rendu in extenso des 
seances. Toute liste de candidats ainsi d^posee sera consideree comme 
ayant regu la ratification de la Ghambre, si, avant le jour fixe pour 
la nomination, 50 deputes ne s'y sont pas opposes par une delcara- 
tion ecrite remise au president de la Ghambre. Dans le cas d'oppo- 
sition, la Ghambre procedera a un vote par scrutin de liste. II sera 
prononce par la m^me procedure aux vacances qui viendraient a se 
produire (1). 

Le Senat, sollicite d'adopter la meme procedure, a refuse. 

La Commission choisit elle-m^me son propre bureau, c'est-a-dire 
son president, son vice-president, ses secretaires . — La Gommission 

(1) Rev. de sc. et de leg. fin., 1910, p. 579 et s. 



COMMISSION DU BUDGET EN FRANCE 179 

se partage en sous-Commissions. — La Commission designe des 
rapporteurs speciaux en^vue de presenter par ecrit et de defend re 
devant I'Assemblee, pourchaque departement ministeriel ou service, 
les conclusions de la Commission ; elle nomme, en outre, iin rap- 
porteur general charge d'etablir par ecrit la situation generate du 
budget et de soutenir la discussion du budget. En fait, ces rapports 
presque toujours considerables (des centaines de pages) contiennent 
parfois des renseignements pr^cieux : ils sontordinairement fournis 
par I'administration elle-m^me. 

3" La Commission a une competence generate en matiere financiere. 

Les Commissions du budget ou des finances ne sont pas chargees 
uniquement de I'examen preparatoire du budget ; elles ont, en principe 
et sauf decision formelle de I'Assemblee, une competence generale en 
matiere de finances : projets de loi portant demande de credits addition- 
nels, projets de loi ou propositions ayant pour effet de modifier les 
recettes et les depenses de I'Etat, ou tendant a I'alienation d'une partie 
du domaine public. 

4" La Commission n'a qu'une mission d' elude preparatoire des proposi- 
tions du gouvernement ; elle n'a pas de pouvoir de decision. 

D'une part, elle n'a pas a se substituer au Gouvernement. D'autre 
part, elle n'a point a se substituer a I'Assemblee qui I'a nommee. — En 
fait, cette ligne de conduite n'est pas toujours strictement observee. La 
Commission du budget de la Chambre et ses rapporteurs speciaux tendent 
a se substituer au Gouvernement. G'est ce qui a amene certains a demander 
la suppression de la Commission dii budget et I'application en France du 
systeme anglais (proposition Chantegrel, Senat, 1899) : ce serait une tres 
mauvaise solution. 

Section II 

Examen du budget par I'Assemblee. 

L — En general^ c'est lorsque la Commission a termine son tra- 
vail, que commence Texamen du budget par TAssemblee. Le plus 
souvent, la deliberation debute par une discussion generale; puis 
on passe a I'examen des articles. Lorsque tous les articles sont votes, 
il intervient un vote sur Tensemble. 

Le vote doit-il etre public en principe ? en d'autres termes, doit-on 
connaitre les noms des votants ? Certains voudraient que le vote fut tou- 
jours secret en matiere financiere : ce serait permettre a beaucoup de 
deputes de rejeter des credits quUls jugent injustifies, mais qu'ils n'osent 
ecarter par crainte de I'impopularite que des concurrents peu scrupuleux 
ne manqueront pas d'exploiter au cours de la prochaine campagne elec- 
torale. 

Convient-il de limiter la duree de la discussion du budget, soit en fixant 
par avance le nombre des seances qui lui seront consacrees, soit par la 



180 ETUDE DES MESURES FINANCIERES ET DU BUDGET 

reglementation de la dur^e des discours, etc. ? C'est un des problemes 
les plus difficiles. Toute limitation est dangereuse : elle aboutit fatale- 
ment a enlever a la discussion du budget tout caractere financier et a 
en faire un debat purement politique. Par contre, I'absence de limita- 
tion pent entratner des retards, prejudiciables a la bonne gestion d^s 
finances et aussi a I'accomplissement regulier des autres fonctions du 
Parlement. — La meilleure solution serait celk de la liberte absolue, 
mais avec des partis politiques assez disciplines pour n'envojer a la tri- 
bune que ceux qui ont quelque chose d'interessant a dire. G'est du cdte 
de la discipline des partis que la solution doit etre cherchee. 

II. — Dans la 'pratique, on releve des variantes suivant les pays. 
— En France, les Chambres ne commencent la discussion qu'apr^s 
avoir' ete saisies des rapports de leur Commission. La procedure 
est la suivante : discussion g^n^rale, examen des articles, vote sur 
I'ensemble. Mais il est arrive parfois que la Chambre des deputes 
n'ait pas procede a une discussion generale, afin d'aller plus vite. — 
II n'y a, en France, qu'ime seule lecture dans chacune des deux Cham- 
bres. — Le vote est public — II n'y a pas de limitation de la duree 
de la discussions, ni des discours. 

Malgre la simplification de la procedure, la discussion du budget est 
extremement longue en France. Aussi a-t-on propose divers mojens pour 
I'abreger : limitation de la duree de parole (propositions Beauquier, Bau- 
din, 1905) : longue discussion pour le budget de la premiere annee de la 
legislature, mais discussion abregee pour les budgets des trois autres 
annees (proposition Sembat, 1911), etc. — Tousces remedes seraient inef- 
ficaces : ce qu'il faudrait, c'est la discipline des partis : les chefs de parti 
designant ceux qui prendront la parole. Gela ne semble pas possible en 
France (1). — Le vote public a, en France, des adversaires. On ar^cem- 
ment propose de lui substituer le vote secret (2). 

En Angleterre, il y a trois lectures pour les Appropriation Acts ou les 
Finance Acts ; mais, en fait, les premiere et troisieme lectures sont de 
simples formalites. En ce qui concerne les estimates {budget des defenses), 
le reglement de la Chambre des Communes limite a vingt seances la dis- 
cussion, avec obligation de finir le 5 aout, et possibilite d'ajouter trois 
seances supplementaires. Passe ce delai, la discussion est close et Ton vote 
tous les estimates sans discussion (3). De plus, la forte discipline des partis 
ne laisse parler que ceux designes par les whips des partis. — Les votes 
sont publics (divisions) . 

En Italic, il y a trois lectures a la Chambre des Deputes : mais la pre- 
miere lecture consiste dans la discussion generale : la deuxieme lecture 
dans la discussion des articles, et la troisieme lecture dans la revision et 
le vote de I'ensemble, au scrutin secret. 

(1) Voyez Jeze, Les retards dans le vote du budget et les remedes proposes 
dans la Revue de Sc. et de leg. fin. 1911, p. 72 et s. Voyez en particulier la 
proposition Abel Ferry, 20 fevrier 1911, p. 80 et s. et le rapport favorable de 
M. Metin (23 mars 1911, n<> 854). 

(2i Cpr. propositions du depute Massabuau, 16 juin 1908 ; et rapport du 
depute Marin t% Janvier 1910, Rev. de Sc. et de Leg. fin., 1910 p. 576 et s. 

(3) Gpr. Jeze. le Budget, p. 97 et 98 ; et aussi Rev. de Sc. et de leg. fin,, 
4911, p. 51 pou,r le syst6me anglais et le role des whips. 



VOTE DES DEFENSES AVANT LE VOTE DES RECETTES 181 ' 

En Belgique, a la Chambre, la discussion qui suit le rapport de la 
section centrale est divisee en deux parties : la discussion gen^rale et celle 
des articles ; ceci a lieu pour chacun des budgets distincts. Lorsque la 
discussion gen^rale d'un budget est close, chaque article est mis successi- 
vement en discussion et fait I'objet d'un vote special de la Ghambre. II 
n'y a pas de limitation de la discussion. 

En Pimsse et dans V Empire allemand, la procedure est la suiyante : 
discussion generale (dite premiere lecture) ; envoi a la Commission du 
budget de quelques parties du budget ; discussion des titres et chapitres 
sur le rapport de la Commission du budget (deuxieme lecture) ; examen 
des points delicats reserves (troisieme lecture)/ En Prusse, la duree de la 
discussion a ete limitee recemment a un certain nombre de jours ; on a 
aussi limite la duree des discours (1). 



Section III 
Le vote des depenses doit-il preceder Texamen des recettes ? 

I. — On peuthesiter sur le point de savoir si les Assemblees legis- 
latives doivent voter les depenses avant les recettes. Certains esti- 
ment que les depenses doivent Mre votees aoant les recettes. En 
effet, I'Etat n'a plus ou presque plus de revenus fixes (produits des 
biens domaniaux). Aujourd'hui la principale recette, sinon I'unique 
recette de TEtat, est I'impdt. Or, le pouvoir d'imposer n'existe 
qu'autant qu'il y a des depenses a faire. Les pouvoirs publics ne 
peuvent faire peser sur les individus que des sacrifices proportion- 
nes aux besoins publics bien et dument constates. Ces besoins, 11 
faut done les determiner tout d'abord. Voila pourquoi le budget 
des depenses doit etre arr^t6 et vote avant le budget des recettes. 

Mais cette argumentation n'est pas sans replique. Les forces con- 
tributives d'un pays ne sont pas illimitees. II ne faut faire de depen- 
ses quecelles que le pays est assez riche pour payer sans compro- 
mettre sa force 6conomique. La mesure des forces contributives, 
c'est-a-dire le vote des recettes, doit preceder le vote des depenses 
publiques. 

En realite, la question n'a pas une grande importance pratique. 
Que Ton commence par les unes ou par les autres, toujours on se 
preoccupe des forces contributives du pays et des besoins publics. 

II. — En legislation positive, la solution varie. — En France, on vote 
les depenses avant les recettes. En pr^sentant le premier budget de 
la Restauration, le 22 juillet 1814, le baron Louis demanda Tobser- 

(1) 0. ScHWARZ, Form. Finanzv*, op. cit., p, 40. 



182 fiTUDE DES MESURES FINANClfiRES ET DU BUDGET 

vation de cette regie. Elle est aujourd'hui incontestee en France, en 
ce qui concerne le budget de rEtat(i). — Cependant, la loi des con- 
tributions directes deroge, chaque ann^e, a cette r^gle. 

Les lois des contributions directes, en effet, doivent etre votees avant le 
mois d'aout, afin de permettre aux Gonseils generaux et d'arrondisse- 
ment de proc^der a la repartition de certains impots directs et k I'etablis- 
ment des centimes additionnels. Or, le plus souvent, la discussion du 
budget general ne commence qu'en novembre. On detache done du bud- 
get general ce qui a, a'ait aux contributions directes et on fait voter par 
le Parlement, des le mois de juilletou d'aout, cette fraction separee. G'est 
la loi dite des contril)utions directes.' — Afin de reduire au minimum 
I'incorrection et de maintenir le principe du vote prealable des depenses. 
on donne a la loi des contributions directes un caractere provisoire : 
« Les contributions directes applicables aux depenses generales de I'Etat 
seront etablies. , . » ; et un article, reproduit tous les ans dans la loi des 
contributions directes, ajoute : « Les roles confectionnes en execution 
de la presente loi ne seront homologues et rendus executoires par les 
prefets, et ne pourront etre mis en recouvrement qu'apres que la loi 
portant fixation du budget general de I'exercice... en aura autorise 
la perception. » Un article special de la loi portant fixation du budget 
general donne k la loi des contributions directes le caractere definitif 
en ces termes : « Est et demeure autorisee la pei^ception des contribu- 
tions directes et taxes y assimilees, e^a^>/?>5 pour I'exercice... en confor- 
mite de la presente loi. » 

En Belgique^ le budget des voies et moyens est toujours vote avant la 
plupart des budgets de depenses. — En Suisse, les recettes sont votees 
avant les depenses. — En Angleterre, le Finance Bill (recettes) et les 
estimates sont discutes concurremment ; mais le Finance Bill est pres- 
que toujours vote avant V Appropriation Act. — Dans VEmpire alle- 
mand, les depenses precedent les recettes dans le budget general {Haup- 
tetat) ; dans les Spezialetats, les recettes precedent les depenses. 



Section IV 

Procedure exceptionnelle suivie pour le vote de la dotation 
des Chambres legislatives. 

En general, les regies ordinaires de procedure ne s'appliquent pas 
au vote de la dotation des Assemblees legislatives. 

Dans la plupart des pays, on estime que, pour assurer I'independance 
n^cessaire des Chambres, il faut donner k chaque xAssembl^e toute 
liberte quant aux credits a inscrire pour les indemnites de ses mem- 

(1) Pour les departements, les communes, les 6tablissements publics, c'est 
la rfegle inverse qui triomphe : les recettes pr6c6dent les depenses, parce que, 
dit-on, pour le d6partement et la commune, le droit d'imposer n'est pas iliimit6 . 



VOTE DES DEFENSES DES CHAMBRES ' 183 

bres et pour les depenses administratives de I'Assembl^e. II faut que 
les credits d'une Chambre soient hors desatteintes directes ou indi- 
rectes soit du Gouvernement, soit de I'autre Chambre. 

Cette idee est appliquee tres rigoureusement dans la pratique 
actuellement suivie en France. 

4" L'indemnite des senateurs et des deputes n'est pas flxee d chaque 
budget : elle est determinee une fois pour toutes par une loi speciale 
(1. 23 novembre 1906). Elle constitue done ime depense protegee, dans 
une certaine mesure, par le principe du respect des droits subjectils (I). 

2° La dotation des Chambres est en dehors des atteintes du Pouvoir 
executif. Le budget de chaque Chambre est prepare librement par les 
questeurs et les details n*en sont pas communiques au ministre des 
Finances. 

3° Le budget d'une Chambre est place hors des atteintes de I'autre 
Assemblee. Le projet prepare par les questeurs de chaque Chambre est 
soumis soit dans la Chambre des deputes, soit dans le Senat, a une Com- 
mission speciale composee de membres elus par I'Assemblee a raison de 
un par bureau. Le projet, modifie, s'il y a lieu, par la Commission, est 
soumis a I'approbation de I'Assemblee qu'il concerne. La dotation d'une 
Chambre n'est pas discutee par I'autre Assemblee . 

En cas d'insuffisance de la dotation affectee a I'une des Chambres, des 
credits additionnels ne peuvent etre accordes qu'en vertu d'une loi spe- 
ciale. On suit lesmemes formes que pour la dotation primitive. 

La regie est la meme en Belgique (2), en Italie (3) ; la tradition est 
que chaque Chambre vote les credits necessaires pour ses depenses et 
que I'autre Chambre ne discute ni ne modifie les credits. 

En Russie (4), ne sont pas soumis a I'examen du Conseil de I'Empire 

les credits k ouvrir a la Chambre des deputes, ni a I'examen de la Gham- 

*bre des deputes les credits a ouvrir au Conseil de I'Empire. Les credits 

necessaires au Conseil sont inscrits au budget general par le Conseil 

meme ; il en est de meme pour la Chambre en ce qui la concerne. 

(1) V. supra, p. 31 et s. etp. 35. 

(2) Errp:ra, Droit public beige, p. 171. 

(3) Mancini e Galeollt, Norme ed usi del Pari, italiano, p. 514, n* 612. 
<4) Rev. de So. et deLeg. fin., 1908, p. 386. 



QUATRIEME PARTIE 



LA PERIODE BUDGETAIRE 



Le budget est essentiellemeM un acte qui prevoit des depenses et 
des recettes pour une periode determinee. 

Au point de vue financier, cette limitation des previsigns a une 
periode determinee est pleine d'avantages : il n'y a de provision se- 
rieuse, susceptible de correspondre a la realite des faits, omettant le 
moins possible et calculant au plus juste, que celle qui se refere a 
une periode donnee. 

Au point de vue politique, le budget fournit aux Ghambres I'occa- 
sion de discuter et de contr61er la politique generale du Gouverne- 
ment, d'inspirer ou m^me de lui dieter sa ligne de conduite ; la neces- 
sity d'un vote periodigue du budget est done manifeste. 

Au point de vue juridique enfin, le budget constitue, dans une 
certaine mesure, un acte d'autorisation emanantdes Ghambres legis- 
latives ; or, une autorisation serieuse ne pent pas ^tre un blanc 
seing general et indefmi. 

Le principe que le budget se rapporte a une periode determinee 
est aujourd'hui indiscute. II faut determiner : 

i" I'etendue de la periode budgetaire ; 

2" le moment auquel elle commence (point de depart de la periode 
budgetaire) ; 

3** le moment auquel elle prend fm (^expiration de la periode bud- 
getaire). 



CHAPITRE PREMIER 



ETENDUE DE LA PERIODE BUDGETAIRE : BUDGETS ANNUELS, 
BUDGETS BIENNAUX, TRIENNAUX, ETC. 



I. — Pour quelle periode de temps le budget sera-t-il etabli ? 

On admet, en general, que la periode budgetaire doit etre courte. 

La periode qui se presente naturellement a I'esprit, est celled'une 
annee; e'est la mesure habituelle dans la vie des individus ; il fau- 
drait de graves motifs pour ne point I'adopter pour les finances 
publiques. 

Toutefois, en faveur d'une periode budgetaire plus longue qu'une 
annee, on a dit que la discussion annuelle du budget prend beau- 
coup de temps au Parlement ; cela empeche les Ghambres de s'ac- 
quitter de la besogne legislative proprement dite. — Avec le budget 
annuel et la regie de Tannalite des depenses, on pent remettre en 
discussion tous les ans les programmes financiers une fois arr^tes et 
dont I'execution a commence : cela est de nature a introduire quelque 
incoherence et quelque d6sarroi dans Taction gouvernementale. — 
En ne votantpas le budget tous les ans, la discussion pourrait ^tre 
plus detaillee et plus serieuse. 

En faveur de I'annalite, les arguments financiers et politiques 
ont paru decisifs. II y a impossibilite de pr6voir, avec quelque exac- 
titude, lesevenements plus d'une anneeal'avance. — LesParlements 
ont de la repugnance a laisser diminuer leurpouvoir de contr61e en 
votant le budget pour plusieurs annees. 

Certains ont propose, sinon d'ecarter complMement la regie du 
budget annuel, du moins dediviser le budget en deux grandes par- 
ties, dont Tune serait soustraite a la discussion annuelle du Parle- 
ment. On dresserait et Ton pr^senterait au Parlement le tableau 
complet des depenses et des recettes publiques ; une partie de ce 



BUDGETS ANNUELS, BIENNAUX, TRIENNAUX, ETC. 181 

tableau ne serait presentee quecomme renseignement; I'autre partie 
seule serait discutee et votee par les Chambres. A quoi bon faire" 
discuter tous les ans des depenses intangibles, comme les credits pour 
la dette publique, la dotation des pouvoirs publics, le service des 
pensions civiles et militaires, etc. ? II y a la un gaspillage de temps. 
En faisant echapper ces depenses au vote annuel, en les declarant 
permanentes, on enleve aux esprits brouillons la tentation d'operer 
des reformes par la voie budgetaire. 

Ce correctif est contestable. La discussion des depenses veritable- 
ment intangibles n'est, dans aucun pays, jamais longue. Sans doute, 
le vote de ces depenses peut fournir annuellement un pretexte a ceux 
qui pretendent operer des reformes pm- la voie budgetaire. Mais 
I'argument suppose que les Chambres s'arrogent toute liberte d'ac- 
corder ou de refuser les credits. Or, c'est la une erreur certaine. II est 
des depenses considerables pour lesquelles le vote des credits est con- 
sidere par tous comme obligatoire, et, par suite, comme une simple 
formalite. — De plus, comment faire une classification rationnelle et 
acceptable entre les depenses permanentes et les depenses non perma- 
nentes ? II y a la une source d'abus et d'arbitraire. — A supposer que 
I'on ait fait une classification raisonnable, la division une fois adop- 
tee peut, au bout d'un certain temps, ne plus repondre aux circon- 
stances. Elle constituera un obstacle aux economies. — Enfin, il 
devient a peu pres impossible de fixer sur un gouvernement ou sur 
un parti politique la responsabilite de la gestion des finances publi- 
ques : avec le temps, les credits permanents peuvent devenir tr^s 
importants, absorber une grande partie des ressources publiques. 
Qui sera responsable des deficits, s'il s'en produit ? II sera facile a 
un parti politique d'en rejeter la responsabilite sur les legislatures 
qui outvote les credits permanents. 

On donne I'exemple de VAngleterre. Mais en Angleterre on n'a jamais 
adopte de criterium rationnel pour le classement de'certaines depenses 
parmi les charges sur le fends consolide. Gette classification a des origines 
purement historiques (1). — II faut renoncer a demander a I'Angleterre 
un criterium logique de classement, et meme des arguments theoriques. 

II. — En legislation positive, I'annalitedu budget est la regie. Les 
budgets pour plusieurs annees sont Texception. 

En Angleterre, c'est un principe fondamental, que la periode budge- 
taire est d'une annee. Toutefois, certaines recettes et certaines depen- 
ses sont permanentes et echappent a la discussion annuelle du Parlement 
(V, supra, p. 33). La plupart des depenses permanentes sont relatives a 
des services qui, dans aucun pays, ne donnent lieu a discussion : dette 
publique, liste civile, pensions. 

(1) Voir supra, p. 9. 



188 ETENDUE DE LA PfiRIODE BUDGETAIRE 

Le systeme anglais est passe dans les Etats Unis- d'Ame'rigue. La 
p^riode biidgdtaire est d'une annee ; mais il y a le correctif anglais des 
recettes et des depenses permanentes, qui ne font pas I'objet d'une discus- 
sion et d'un vote annuels du Gongres (supra, p. 34). 

En France, le budget est annuel. C'est 1^ un principe qui remonte 
a la periode revolutionnaire (Constitution de 1791, titre V, art. l«^ 
et art. final de la loi annuelle des linances) (supra, p. 24 et s.). — Le 
droit frangais n'admet pas de correctif : toutes les depenses et toutes 
les recettes doivent ^tre vot^es pour une ann^e seulement. — En 
consequence : 1° le Parlement vote le budget pour une periode d'une 
ann^e. — 2° Le Parlement, pour une depense determinee, vote des 
credits pour Vexercice en cours — D'ailleurs aucune regie constitu- 
tionnelle ne s'opposerait a ce que le Parlement votM le budget pour 
plusieurs annees ou des credits de dur^e illimitee. 

On a propose, en France, soit d'introduire un correctif analogue au 
systeme anglais (proposition Laffitte 1827; proposition Boudenoot, 1899), 
soit d'etablir la biennalite (propositions Breton, 1906-1910 ; Escudier, 
1911), soit meme le budget quadriennal (proposition Cuny, 1911). Ges 
tentatives n'ont eu jusqu'ici aucun succes (1). 

En Italie, en Belgique, le budget est annuel sans correctif. Toutes les 
depenses et toutes les recettes sont prevues, chacfue annee, dans le budget 
et discutees chaque annee. — En 1891, lors de la revision de la Constitu- 
tion beige, on a propose vainement d'etablir le budget biennal. 

En Prmsse et dans V Empire allemand, le budget est annuel : mais a 
diverges reprises et sous des formes differentes, Bismarck a essaye de faire 
modifier cette regie (en 1880, 1881, 1882, 1883). II n'v reussit pas. 

Dans quelques Etats, la legislation a ecarte la regie du budget annuel. 
En Europe, c'est le cas pour quelques Etats particuliers allemands. Ainsi 
la periode est de quatre annees en Saxe-Koburg-Gotha ; de trois ans dans 
la Hesse ; de deux ans en Baviere, Wiirttemberg, Bade, Saxe, Brunswick. 

Dans beaucoup d' Etats particuliers de V Union Ame'ricaine, la Cons- 
titution prescrit que la legislature ne se reunira pas tons les ans ; force est 
done d'ecarter la regie du budget annuel. 

La periode budgejtaire la plus longue qui ait existe en droit positif -finan- 
cier, c'est celle qui etait pratiquee par le royaume des Pays-Bas avant 
1830. — La loi fondamentale des Provinces Unies du23 mai 1814 contenait 
un article 71 qui organisait un double budget : le budget ordinaire, lequel 
etait decennal ; le budget extraordinaire, lequel etait annuel. Apres la 
constitution du royaume des Pays-Bas, la loi fondamentale du nouveau 
royaume, en date du 24 avril 1815, adopta aussi I'institution du budget 
decennal. 



(1) Sur tous ces points, Jeze, Chronique financiere frangaise, dans la 
Revue de So. et de leg. fin., 1911, p. 72 et s. 



CHAPriRE fl 



POINT DE DEPART DE LA PERIODE BUDGETAIRE 



Le point de depart de la periode doit-il co'incider avec le point de 
depart de Tannee du calendrier? En d'autres termes, le l^*" Janvier 
doit-il ^tre choisi comme commencement de la periode budgetaire? 

II est evident qu'il y a la une de ces dispositions conventionnelles 
que la loifixe comme elle le juge plus convenable : il n'existe aucun 
rapport necessaire entre le commencement de Tannee financierQ et 
celui de I'annee civile. 

I. — Contre la solution du i^rjanvier ily a de graves objections. — 
Le budget moderne est etabli avec la collaboration des Ghambres 
legislatives. De plus, a peu pres partout il doit ^tre vote avant le 
commencement de la periode budgetaire. Des lors, Tepoque des ses- 
sions ordinaires des Cbambres et la periode normale des travaux 
l^gislatifs doivent etre prises en grande consideration pour la deter- 
mination du point de depart de la periode budgetaire. — Geci pose, 
la discussion du budget est une affaire tres considerable et qui doit 
se poursuivre sans interruption. Elle a done sa place naturelle dans 
la session la plus importante, la session ordinaire des Cbambres. 
Or, en fait, dans laplupartdes pays, la session ordinaire des Cbam- 
bres commence soit dans les derniers moisdeTannee, soit aux envi- 
rons du l^J" Janvier, soit dans les premiers mois de I'annee. D^s lors, 
il est normal que la discussion du budget ait lieu dans les premiers 
mois de la session. II parait done prudent de prendre, pour point 
de depart de la periode budgetaire non pas le l*^"" Janvier, mais une 
date assez eloignee du debut de la session legislative ordinaire — 
quatre a cinq mois — pour que les Cbambres aient le temps de dis- 



190 POINT DE DEPART DE LA P^RIODE BUDGETAIRE 

cuter et de voter le budget. Si Ton fait commencer la periode budg^- 
taire au l^"" Janvier, ou bien les Chambres voteront le budget de longs 
mois a I'avance : par exemple, elles finiront de voter en juillet le bud- 
get qui ne devra entrer en vigueur que le l^r Janvier suivant. Dans ce 
cas, les previsions budgetaires seront inevitablement inexactes, par 
cela m^me qu'elles auront ete trop prematurees. Ou bien les Cham- 
bres devront se reunir en session extraordinaire, dans la deuxi^me 
moitie de I'annee pour voter le budget ; mais^ en fait, etant donnees 
les habitudes sociales (vacances, chasse, travaux agricoles), la reu- 
nion ne pourra avoir lieu avant le mois d'octobre, ou meme avant 
les premiers jours de novembre. Si Ton veut aboutir en temps utile, 
il faudra se resigner a ecourter la discussion budgetaire en ne la pro- 
longeant pas plus de un mois et demi ou deux mois. Sinon, au 
moment ou s'ouvrira la nouvelle periode budgetaire, le budget ne 
sera pas vote, et, pendant les premiers mois de I'annee suivante, 
il faudra administrer sans budget regulier. 

II. — Ges considerations ont une portee generale ; elles sont vraies 
pour tons les pays. Elles expliquent pourquoi un grand nombre de 
legislations ont choisi comme point de depart de la periode budge- 
taire une autre date que le l^*" Janvier. Toutefois, il n'en est pas ainsi 
partout. 

Dans certains pays, la periode budgetaire commence le lermars {Tur- 
quie), ou le ler avril {AngLeterre, Prusse (1), Empire allemand, Japon), 
oule !«' juillet {Etats-Unis, Italie). 

Somme toute, la date du 1^^ Janvier reste encore le point de depart 
conserve par la majorite des Etats. G'est le systeme francais ; c'est 
aussi la regie suivie, en Europe, par la Belgique, la Hollande, la 
Suisse, VEspagne, la Grece, VAutriche-Hongrie^ Xdi'Baviere, la Suede, la 
Russie ; sur le continent americain, par un certain nombre dJ Etats 
particuliers de l' Union americaine et aussi par la plupart des Etats de 
I'Amerique Centrale et de VAmerique du Sud. 

Toutefois, dans quelques-uns de ces pays, des propositions ont 
et6 faites en vue d'une modification du point de depart. 

En France, la modification a ete proposee, d'abord sous la Restaura- 
tion, en 1817, par le comte Beugnot, et en 1819 par le baron Louis. — Ce 
qui fit echouer le projet, ce furent les dispositions transitoires destinees 
a faciliter le passage de I'annee financiere commen^ant le ler janvier, a 
I'annee financiere commengant le 1" juillet. 

En 1882, M, Ribot proposa de reprendre le projet du baron Louis (rap- 
port general du l^r juillet 1882). 

(1) Geci n'est pas vrai pour certaines administrations : Ex. forcts, loterie. Pour 
radministration des forcts, I'annee financiere part du i*"" octobre. Ceci amene 
quelques complications. 



POINT DE DEPART DE l'aNNEE FINANCIERE EN FRANCE 191 

Cette idee inspira, le 24 avril 1888, le projet de loi presente par 
M. Peytral, ministre des Finances. La reforme, adoptee par la Ghambr6 
des deputes, echoua au Senat (12 juin 1888). 

La proposition de reforme fut reprise, k laChambre, par MM. Viviani et 
Millerand, le 20 decembre 1898. II n'y lut pas donne suite. — En 1902, 
le depute Le Moigne demanda de fixer au 1" avril la date d'ouverture de 
I'exercice financier. — Le 17 mars 1911, le depute Pierre Leroy-Beaulieu 
a propose la date du ler juillet (I); c'est aussi la date preconisee par le 
depute Borrel danssa proposition du 4 avril 1911 (2). 

En general, les auteurs sont favorables au changement de. date. 

II y a, ont dit certains, des remedes beaucoup plus simples aux incon- 
venients que la reforme se propose de corriger : c'est de modifier les 
habitudes suivies pour I'examen du budget. Que le Gouvernement depose 
le projet de budget en mai, ce qui suppose que, la preparation du budget 
aura ete terminee au mois d'avril, c'est-a-dire huit mois avant I'ouverture 
de Texercice. Pendant les vacances parlementaires de Fete, la Commission 
du budget examinera le projet et redigera son rapport; la session extra- 
ordinaire d'octobre a decembre suffira amplement a la discussion publi- 
que et au vote, sans avoir besoin de recourir aux douziemes provisoires. 
Tout cela sera possible si la Commission du budget et le Parlement 
renoncent : la premiere a rediger un contre-projet de budget, le second a 
reformer la legislation par la voie budgetaire. 

Ces objections ne sont pas denuees de valeur ; mais comme il est bien 
certain que les habitudes parlementaires ne changeront pas, le mieux est 
de modifier la date d'ouverture de I'exercice financier. La date du ler juil- 
let est preferable k celle du ler avril; elle laisserait aux Chambres plus 
de temps. 

(1) Chambre, n» 837 ; R. S. L. F., 1911. d'>2. 

(2) Chambre, n- 916. R. S. L. F., 1911, n» 2. 



CHAPITRE III 



MOMENT AUQUEL PREND FIN LA PERIODE BUDGETAIRE 



Dans la plupart des pays, la p6riode budgetaire est de douze mois. 
Les depenses et recettes sont pr^vues etautoris^es par le budget pour 
cette periode de douze mois. Or, k la fin de I'ann^e financiere, les 
operations de recettes et de depenses pr^vues au budget ne sont pas 
toutes effectu^es. 

1° II en est qui Wont pas encore He commencees : par exemple, un 
emprunt prevu n'a pas ete emis ; des marches, pour lesquels des 
credits ont ete inscrits au budget, n'ont pas ete conclus. — N'est-il 
plus trop tard pour engager ces operations ? 

2^ II est des operations qui ont 6te commencees, mais qui ne sont 
pas encore achevees. Ge sont/6S restes drecouvrer et a payer. Des cr^ances 
et dettes sont nees pendant une ann^e financiere et ne seront mcaiV 
sees ou payees qu'au cours d'une autre annee financiere. — Faut-il, 
dans les compies^ rattacher les operations effectuees sur les restes de 
I'ann^e, kla periode budgetaire au cours de laquelle les depenses ou 
recettes ont ete commencees, ou bien a la periode budgetaire au cours 
de laquelle les paiements et recouvrements ont ete accompli s ? 

Tels sont les deux problemes a r^soudre. 

Section I 

Effets de I'expiration de I'annee financiere sur des operations prevues 
au budget et non encore engag^es (1). 

I. — On admet g^neralement comme un principe fondamental, 

(1) Jeze, Effets de l'expi7^ation de Vannee budgetaire sur les opei^ations de 
recettes et de depenses non encore engagees, dans Revue de Sc. et de legis. 
finan., 1908, p. 1 et suiv. 



193 

i]iie les operations prevues dans un budget ne peuvent plus ^ire 
engagees apres I'expiration de Fannee a laquellese rapportele bud- 
get. — Permettre aux administrations de commencer ces operations 
apres cette epoque, ce serait jeter le desordre dans les finances 
publiques; ce serait donnera I'administration I'occasionde faire des 
depenses auxquelles personne ne songeait plus et pour lesquelles il 
n'y aurait plus de voies et moyens disponibles. En matiere finan- 
ciere, rien n'est plus dangereux que les imprevus et les arrieres. — 
Entin, pourquoi maintenir implicilemenl au programme financier 
les operations non engagees? Si I'operation est encore utile, qu'on 
I'inscrive expressemevt au budget de la periode suivante. Si elle est 
devenue inutile, il faut Tabandonner. 

Pourtant, I'annulation des credits en fin d'exercice n'est pas sans 
danger. Les administrations voient avec regret les credits tomber en 
annulation : aussi, en fin d'exercice, afin d'eviter cette annulation, 
font-elles souvent des depenses inutiles afin d'epuiser leurs credits. 

II. La regie de I'annulation automatique des autorisations de 
recettes ou de depenses est appliquee tr^s generalement en legisla- 
tion positive. 

En France, le principe est que, le 31 decembre ecoule, il n'est 
plus possible d'accomplir les actes juridiques generateurs de recet- 
tes ou de depenses, prevus au budget de fannee qui vient d'expirer. 
L'article l^*" de la loi du 25 Janvier 1889 fait allusion a cette r^gle : 
(( Les droits acquis et les services fails du {^''Janvier au .31 decembre 
de I'nnnee qui donne son nom au budget soht seuls consideres 
com me appartenant a I'exercice de ce budget ». 

Void le developpement de la regie : io Recettes. — Apres le 31 decem- 
bre, les agents adminislratifs ne peuvent plus emettre les emprunts en 
hons du Tresor ou en obligations a court terme aulorises par la loi de 
finances. L'auiorisalion ne vaut que jusqu'au 31 decembre. — Apres le 
31 decembre, fadministration des contributions directes ne peut plus 
faire naiire la creance d'impots directs centre les contribuables par Ve'mis- 
,'<ion de roles \ a cette derniere regie, des Jois speciales apportent toute- 
fois des exceptions {roles speciaux de la loi du 8 aoiit 1890, art. 10, en 
matiere de contribution fonciere des proprietes baties : roles supple- 
mentaires en matiere de patentes, loi du !^5 avril 1844, art. 23; loi du 
45jiiilleil880, art. 28, etc.). 

20 Depenses. — Apres le 31 decembre, les credits sont annules auto- 
matiquement : lesdepenses ne peuvent done plus etre engagees. L'ordon- 
nance du 14-17 sept. 1822 (art. l^r) a pose la regie qui a ete reproduite 
par le Decret sur la comptabilite publique du 'M mai 1862, art. 8 : « Les 
•credits ouverts pour les depenses de chaque exercice ne peuvent etre 

(Ii I'ne Hutre consequence est I'interdiction des inarches a long terme. 
l\. S. L. F , 1911, p. 58 et s. 

Jeze 13 



194 MOMENT AUQUEL PREXD FIN LA PERIODE BUDGETAIRE 

employes k racquiliement des depenses dun autre exercice » V. suprd^ 
p. 108. — II y a une exception : « L'adminislration pent, dans les limi- 
les des credits ouverls au budget d'une anncc et jusqu'au 31 Janvier 
de Vannee suivante, achever les services du materiel doni rexecution 
commcncee n'a pu etre terminee avant le 34 decembre pour des cauae^ 
de force majeure ou d'interet puhliv qui doivcnl etre enoncees dans une 
declaration de I'administration ». — ExceptiQnnellement, il est des ser- 
vices pour lesquels existc la f'aculle de reporter a I'exercice suivant des. 
cnMits non employes : mais lautorisation du Parlement est d'ordinaire- 
requise pour etTcctuer ces reports. 

Aucours de la discussion du budget pour 1941, les deputes Jules Roche, 
Joseph Reinach et la plupart des membres de la commission des econo- 
mies onl propose d'apporter une modification plus generate a la regle^ 
afin d'eviter le gaspillage des credits en fin d'exercice : « Les credits affec- 
les a des depenses d'un raractere industjHel peuvent etre reportes d'urt 
exercice k I'autre par simple decret. La loi de finances determine chaque 
annee la nomenclature de ces credits par un elat annexe ». — D'autres 
proposent labrogation de la regie de I'annulation automatique des credits 
en ce qui concerne les depenses militaires (4). 

En Angleterre, la regie est la meme qu'en France; toulefois, I'annu- 
lation automatique ne s'applique qu'aux credits des supply services ; elle 
ne vise pas les depenses dites charges on the consolidated fund {supra,. 
p. 33). 

La regie de I'annulation automatique des credits existe aussi en Belgi- 
que (sauf pour les credits portes au budget extraordinaire, valables pour 
trois ans), en Italie, en Prusseei dans V Empire allemand (tout au moins^ 
en ce qui concerne les depenses); toutefois, en Prusse et dans I'Empire 
allemand, le budget decide (jue certains credits pourront etre reportes. 
<iux annees suivantes : cesont les zeitlich iibertragbare Ausgahenfonds. 
Aux Etats-Unis de VAmerique du Nord, au contraire, il taut faire de& 
distinctions : lo les permanent appropriations ne sont pas votes par le 
Congres ; ce sont des credits ouverts une fois pour toutes ; 2<^ les annual 
appropriations sont inscrits dans les AppropHation Acts etsont accor- 
des i»our une duree de deux ans ; les credits non employes au bout de 
deux ans sontautomatiquement annules. 3^ Enfin pour ]es permanent spe- 
cific appropriations, credits pour les rivieres et ports, pour les phares^ 
les fortifications, la solde des corps de la marine, les credits subsistent 
jusqu'a ce qu'il en soil autrement ordonnepar le Congres (1. 20 juin 1894, 
seel. 5) (2). 

Section II 
Creances et dettes restant a recouvrer et h. payer (3). 

L — A la fin de Tannee financiere, il y a toujours des creances nees 

(1) M. Pierre Baudin, le Budget et le Deficit, 4910 ; discours de M. le 
depute Perissoud, Ghambre. 2« seance du 9 fevrier 1910, Rev. de So. et deleg. 
fin., 1910, p. 68 et s. 

(2) Adams, Sc. of finances, p. 157 a 159. 

(3) Jeze, L' administration des restes dans la coinptabilite publique fran- 
^aise, ddiii?, Revue de Sc. et de leg, fin., 1908, p. 333 et suiv. 



UKSTES A RECOUVRKR ET A PAYER 195 

mais non encore reconvrces (debiteurs en retard) ; il y a des ikite^i 
nees mais non encore pnijecs (creanciers negligents, retards resul- 
tantde I'applicationdes ri^glesde kcomptabilitepublique). Ces ope- 
rations, commencees avant la fin de I'annce fiwcnciere, mais non encore 
achevees a cette epoque, constituent les resies de Cannee : resles a recou- 
vrer et resles a payer . 

Un premier point a bien merttre en relief, c'est que I'arrivee de la 
fin de I'annce financiei'e ne fait pasperdreaux creances et aux dettes 
du Tresor leur validite juridique (1). Le Tre'sor resie cre'ancier et 
reste aussi de'&iteur ; les tiers restent dehiteurs oihcreanciers du Tresop. 

Ceci pose, a quel moment precis finit la periode hwlgetaire ? k quelle 
periode budgetaire faut-il rattacher dans les comples^ les operations 
sur les restesdeTannee ? La periode au cours de laquelle la creance 
ou la dette est nee se prolonge-t-elle jusqu'a rachevement de I'ope- 
ration (recouvrement, paiement)?Ou bien la periode budgetaire finit- 
elle avec les douze mois de I'annee, en sorte qu'il faut, dans lescomp- 
tes, rattaeher les operations sur les restes de I'annee, a la periode 
au cours de laquelle la creance est recouvree ou la dette payee ? 

A cette occasio'n, une autre question importante se pose : celled\i 
controle a exercer sur les restes, en particulier sur les restes a payer : 
il ne faut pas que sur les restes, on paye des d^penses nouvelles non 
autoris^es ou des depenses anciennes au dela des credits primitifs. 

II. — Ces problemes sont resolus de fagon ditlerente par les legis- 
lations positives. II y a Irois systemes principaux : 1° Vexercice ; 2° la 
gestion ; .3"^ \ecompte special des restes (2). 

lo Systeme de fexercice. — En France, dans les comptes, les opera- 
tions de recouvrement ou de paiemerd sur restes de I'annee sont rat- 
tachees, autant que possible, a la periode budgetaire au cours 
de laquelle les creances et dettes sont nees. En consequence, le 
31 decembre ecoule, en ce qui concerne les recouvremenls et paiements 
effectues sur les restes de I'annee, la periode budgetaire n'est pas tout 
a fait achevee. Elle se prolonge d'un temps raisonnablement suffisant . 
pour que la plus grande partie sinon toutes les operations complemen- 
taires puissent etre accomplies. Ce n'est qu'apres I'expiration de ee 
delai supplementaire que la periode budgetaire est definitivement 
close. Si, sur les restes de I'annee, il subsiste des operations non 
achevees, elles constituent de nouveaux restes ^ — restes de rexercice 
clos, — pour lesquels les recouvrements et paiements seront, dans 
les comptes," rattaches a la periode au cours de laquelle ils seront effec- 

(1> Voir loutefois, infra, p. 226, la thcorie de la decheance quin(,uennale. 
(2) Voir dans Adams, Sc. of Fin., p. 205 et s. I'expose d'un aulro systtme 
theorique : accounting on the basis of accruals. 



196 MOMENT AUQL'EL PREx\D FIN LA PERIODE BUDGETAIRE 

tues ; de plus, ils seront soumis — tout au moins les paiements — k 
une soigneuse verification. 

II faut done distinguer, en droit franrais, deux sortes de restes : 
les resles de I'annet', les restes fVcxercke dos. C'est important a noler, 
car le regime n'est pas le meme. 

Ainsi, la periode dVxecution du budget frangais comprend deux 
parties: 1" I'annee financiere (du I'r Janvier au 3! decembre) ; 
2" les delais complemenlaires (exclusivement pour les operations sur 
restes de I'annee) (1). Cette periode d'execution porte le nom tech- 
nique d'exeicice financier. 

La loi du 25 Janvier 1889, art. 3, decril ainsi le systems franQais : 
« La periode d'exticulion des services d'un budget embrasse, outre 
I'annee meme a laquelle il s'applique, des delais complementaires 
accordes sur I'annee suivnnte pour achever les operations relatives au 
recouvremeni des produils, a la const atalion des droits acquis, a la liqui- 
dation, a I'ordonnancement et au paiement des depenses. A I'expiration 
de ces delais, I'exercice est clos. » 

Le systeme de I'exercice est traditionnel en France; mais I'etendue 
des delais complementaires a beaucoup diminue; de plus, le controle 
exerce sur les operations de restes d'exercice clos a ete bien renforc^. 

1<* Jusqu'en i822, on praliquait I'exercice indefini : les operations de 
recettes on de depenses elaient loujours rattachees, dans les comptes, k. 
la periode budgetaire pendant laquelle elles etaient }ie'es, quelle que fiit 
I'epoque du recouvremeni ou du paiement. Le resultat de ce systeme 
fut qu'k la fin du regne de Louis XIV qui dura 59 ans, les comptes ins- 
crivaient des recouvrenients dont les droits dataient du regne de 
Louis Xlll. On avait done de nombreux comptes ouverts simultanement, 
Lorsqu'on les iermait, le reglement n'etait que provisoire : on etait sou- 
vent amene ensuite a les rouvrir. C'etait un enchevetrement d'exercices 
les uns sur les auli-es, prodiiisant la confusion, empechant d'etablir une 
situation exacte, constituant un obstacle insurmontable a tout controle 
serieux. 

2o En 1822, au systeme de I'exercice indefini M. de Yillele substitua 
Vexercice iimife (ordonnance du d4 septembre 1822) : les depenses enga- 
gees avant le 31 decembre ne seront rattachees k la periode budgetaire 
au cours de laquelle elles sont nees que si elles sont ordonnance'es avant 
le 30 seplembre suivant et payees avant le 31 decembre. Passe ces delais. 
Vexercice est clos: les operations sur restes {operations sur restes d'exer- 
cice doss seront rattachees, dans les comptes. k la periode au cours de 
laquelle auront lieu les recouvrements ou les paiements. — Le Roi etait 
charge de surveiller la regularite des operations effectuees sur les restes 
a payer d'exercice clos; ce controle etait insul'fisant. — En 1825 et en 
1833, les delais complementaires furent reduits. 

3o A partir de 4833, les delais restant les memes, le controle du Parle- 
ment a ete substitue a celui du Roi sur les operations de restes d'exercices 
clos (ordonnances du 12 octobre 1833 et loi du 24 mai 1834, art. 8, 9. 10). 

(1) Cpr. louiofois CO qui a ete dll (p. 194) pour les services du malOriel. 



RKSTES A RECOUVRER ET A PAYER 197 

4" Le sjsteme de conlrule de la loi de 1834 a ele complete par une 
ordonnance du 10 Kvrier 1838, art. 3 et 4, dontla legalite est douteuse : 
ainsi retoucho, il est reste en vigiieiir dans ses grandes lignes. Toutefois, 
les delais de cloture ont ete reduils en 1850 'et en 1889. 

Le systeme actuel est inscrit 1^ dans la loi du 25 Janvier 1889, 
modifiee par la loi du 25 fevrier 1899, et2° dans la loidu 24 mai 1834 
(art. 8, 9 et 10) completee par le decret du 31 mai 1862, art. 112. II 
comporte deux regies : 1° Cexercice eat limile ; 2° un double controle, 
admini strati f et yarlementaire, est exerce sur les nstes d'exercices clos. 

l""^ regie. — Les delais complementaircSy fixes par les lois de 1889 et 
de 1899 sont les suivants : a) pour les depeuses, 31 mars {ordonnance- 
meats) et 30 avril {paiements) , b) pour les recettes, 30 avril (recou- 
vrements). 

La loi de 1889 prescrit d'autres delais complementaires moins impor- 
tants : 30 juin pour I'autorisation et la regularisation, par des credits 
supplement aires, des depenses afferentes aux charges pnbliques rendues 
obligatoires par la loi de finances et dont le montant n'a pu eire connu 
qu'apres Fexecution des services (V. supra, p. f08) ; — 31 juillet, pour la 
regularisation, au moyen d'ordonnances, des depenses faites pour le 
paiement des pensions inscrites au Tresor :en effet, les pensions sont 
payees sans ordonnancement prealable sur presentation du litre et d'un 
certificat de vie : la regularisation intcrvient ensuite. V. infra,. — 
31 juillet, pour les operations de regularisation necessitee par les erreurs 
d' imputation (V. supra, p. 106), le remboursement des avances ou ces- 
sions que les ministeres se font reciproquement {supra, p. 108), par les 
reversements de fonds a retablir aux credits des ministres ordonnateurs 
(en cas de paiement efTectue k tort), par la regularisation des traites de la 
marine et des colonies (m/'ra.p. 255), par le versement a la Caisse des gens 
de mer ou a la Caisse d' epargne postale du par fait paiement des allo- 
cations A(i'i etats -majors et equipages embarques liors des mersd'Europe. 

Les operations sur restes de Cannee elTet^tuees avant ces dates de 
cloture sont, dans les comptes, rattachees a la periode budgetaire 
d'origine ; les operations non achevees a la ci6ture constituent les 
resies d'exercic" clos, qui sont soumis au regime special suivant. 

2*^ regie, — Le regime applicable aux operations sur restes d'exercice 
clos se ramene aux deux idees suivantes : a] les recouvrements et 
paiements sont, dans les comptes, rattaches a Vanne'e pendant laquelle 
ils sont effectues : b) un contr61eest exerce sur les operations relatives 
aux restes d'exercice clos : ce controle est a la fois administratif ei par- 
lementaire. 

Controle des restes a recouvrer d'exercice clos — « Le minisire des 
Finances fait inserer chaque annee, dans son comple general, des etals par 
branche de revenus, indiquant les recettes effect uees sur les restes k 
recouvrer a I'expiration de chaque exercice et dont I'application a ete faite 
aux exercices suivants » (art. 112, D. 1862 . — « Le tableau du budget 
definitif qui est annexe au projet de loi sur le reglement de chaque exer- 



i98i MOMENT AUQUEL PREND Fl?i LA PERIODE BUDGETAIRK 

eke fait conruiitre, pour hi rereile, les evaluations des produits, les droits 
constates sur les contributions et revenus publics, les recouvrements 
elfectues et les pj-oduits restant k rccouvrer » {D. 4852, art. HI). 

Controle des restes a payer d'exercke clos. — Les dettes nees avant le 
3.1 decembre ^qux QVii, ju^quaiix dclais de cloture, el sans nouvelle aiitO' 
risation parlementaire, etre tiquidees, ordonnancees et payees. II n'en est 
pas de m^me pour les dettes restant a payer apres la cl6tiire de 
I'exercice (^i^estes a payer d'exercice clos). A la cloture de Texercice, les 
credits biidgetaires sont annutes. Regulierement, il faudrait, pour que 
les dettes — restes a payer d'exercice clos — puissent etre payees, une 
nouvelle ouverture de credit par le Parlement. 

Et c^estce qu'exige la loi de 1834 ; aux termes de cette loi, I'ouver- 
ture des credits pour paiement des restes d'exercice c/o.s doit Mrefaite 
par la loi portant roglement definitif de I'exercice, dite loi des comptes. 

— Or, en fait, cette loi n'iatervient que longtemps apres la cl6ture 
cte Texercice. Va-t-on faire attendre aussi longtemps les creanciers? 

— L'ordonnancede 1838 et le decretde 1862 out corrige sur ce point 
la loi de 1838,et imagine la combinaison suivante, d'une legalite dou- 
teuse, mais d'une pratique constante. Apres la cl6ture de I'exer- 
cice, lesMinistresdressentdes elats nominatifs des dettes non payees 
a la cloture : ces etats doivent etre vises par les contr61eurs des 
depenses engagees (I. de finances de juin 1911). Les dettes inscrites sur 
ces etats'peuvent ^tre ordonnancees immediatement par les Minrstres 
sans nouvelle ouverture de credits, a condition que Ton reste dans la 
limitedes reliquats des credits budgetaires en tin d'exercice. —Si une 
dette n'a pas ete inscrile sur les etats ministeriels (et ceci n'est pas 
rare, les administrations publiques ne procedentpas d'ordinaire a la 
liquidation d' of /ice des creances des fournisseurset entrepreneurs afin 
de faire beneficier I'Etat de la decheance quinquennalej, I'ouverture 
de credit necessaire pour payer est faile provisoirement par decrety 
a la condition que la depense n'exc^de pas les limitcs du reliquat de 
credit primitif. — Si la dette depasse cette limite, Touverture de cre- 
dit doit etre faite par une/oi spe'ciale, distinctedes lois portant ouver- 
ture de credits suppleinentaires ou extraordinaires sur les exer- 
cices en cours (1. 30 mars 1902, art. 77). — Les dettes ainsi ordon- 
nancees doivent etre presentees au paiement avant le31 decembre de 
Tannee de I'ordonnancement (I) ; faute de quoi, Tordonnancement 
sera annule, sauf reordonnancement ulterieur si la (iecheance quin- 
quennale ne les frappe pas. 

De plus, ces ordonnancements et payements relatifs aux i^estes 



\\\ Date d'expiration automatii|ue de ladeckeance guinquennale, infra, p. 226. 



CRITIQUE DU SYSTEME DE l'eXERCICE 190 

dexercice dos sont soumis a nn contr^le multiple : 1° Le ministre des 
Finances est charge de viser les ordonnances emises pour paiement de 
restes d'exercicc clos. — 2° Les controkurs des depenses engagees, dans 
chaquelVIinistere, doivent, prealablement a toute demande de credits 
■speciaux, viser les etats des nouvelles creances constatees en addi- 
tion des restes a payer d'un exercice, apres verification de Texactitude 
de I'imputation de la depense (1. 31 mars 1903, art. 53, § 3). — 3*^ La 
Coiir des Conifdes est chargee de verifier les operations des restes 
-d'exercice clos et d'en constater la regularity par declaration. — 
4** Enfln le Parlement, dans la loi des comptes, ratifietoutes les ope- 
rations sur exercice clos et fixe, apres coup, les credits {credits com- 
plemenlaires). 

Malgre la minutie de ce controle, I'experience prouve qu'il n'est 
pa's completement efficace. Les Ministres qui, apres avoir vainement 
sollicite des credits supplementaires^ ont neanmoins, contre la 
volonte des Chambres, engage des depenses sans credits ou au dela 
des credits se fontouvrir des credits par decret, au moyen de fausses 
imputations sur credits d'exercices clos disponibles, et s'efforcent 
ensuitede surprendre I'approbation du Parlement lors du vote de la 
loi des comptes, laquelle est adoptee sans discussion serieuse (1). 

II y a des exemples scandaleux : on a constate, a foccasion des comp- 
tes de 1897, que la Chainbre et le Senat ayant refuse le vole de credits 
suppleaientaires pour des depenses resultant des frais faits a I'Exposition 
de Chicago, le Ministre avail neanmoins engage les depenses, el ullerieu- 
rement les avail impulees sur le chapilre des excrcices clos au litre de 
ceiiains chapitres qui avaienl laisse des credits disponibles. Or, parmi 
oes chapitres figurail le chapilre des depenses militaires et marilimes de 
I'xVnnam el du Tonkin (2). — Pour couper court aces precedes, M. Millies- 
Lacroix avail fait voter par le Senal, en 1903, la mesure suivante : 
<( Dans le cas oii des creances dilment constatees sur un exercice clos 
n'auraient pas fail parlie des restes k payer arretes par la loi de regie- 
ment, il ne pourra y elre poiu'vu qu'au moyen de credits parlementaires 
alloues par les Chambres suivanl les regies etablies par la loi du 14 de- 
cembrc 1879)). La Chambre des deputes a disjoint I'article. 

Le syst^me frangais de I'exercice a ete imite, mais parfois avec 
des perfectionnements et des simplifications, par beaucoup d'Etats: 
Belgique, Prusse et Empire allemand {Restcerwaltung : Resieinnahmen. 
und Bestaiisgahen) (3), etc. 



(1) Senat, discours de M. Millies-Lacroix. 29 mars 1903, / 0.. Deb., p. 739. 

(2) De plus, pour eviter les complications de la complabilite sur exercice 
clos, certaines administrations (la Guerre, par exemple) proc6dent, en fin 
d'exercice, a des ordonnancements conditionnels qui sont la source de graves 
irregularitcis. Sur les ordonnancements conditionnels, voyez Rapport de la 
Cour des Comptes sur 1908, dans R. S. L. F., 1911, p. 36 et s. et infra, p. 246* 

(3) ScHwARZ Form. Finanzverw., op. cit., p. 82 et s., 88 et s. 



200 MOMENT AL'QUKL PREND FIN LA P^RIODE BUDGETAIRE 

En Belgique, I'excrcice comprend, outre I'annee budgetaire, un delai 
complemenlaire de 10 mois(3l octobre). Ala fin de Texercice, on opere, 
pour les operations en cours d'execulion, des transports de credits i 
i'exercice suivant, apres decompte verifie prealablement par la Coiir 
des Comptes (art. d64, arrete de 1868) (1). 

On a beaucoup discule sur la valeur du systeme de I'exercice. 

L'exercice a un avantage capital. II fait, dans les comptes, un grou- 
pement logique et rationnel des operations effeciuees. Les r^sultats 
v^ritables des budgets successifs sont degages avec une grande pre- 
cision ; ces r^sultats ne peuvent pas ^tre fausses par des anticipations 
ou des retards dans les recouvrements ou dans les paiements. — Les 
ensembles d'operations budgetaires sont comparables entre eux, ce 
qui permet de suivre avec exactitude la politique financiere d'une 
longue periode donnee. 

Mais incontestablement, ces avantages ne vont pas sans inconv6- 
nients. G'est d'abord la complication que I'exercice entraine pour la 
tenue des ecritures; elle est telle qu'on a du abandonner le systeme 
de Texercice illimite — le seul completement logique — et etablir 
des delais de cl6ture de plus en plus courts. Or, ceci a amene une 
nouvelle complication, par suite de la distinction des restes en restes 
d'annee et restes d\'xercice clos, avec deux comptabilites. On a mulli- 
plie les chances d'erreur dans les imputations et les rattachements 
aux exercices. 

Un autre inconvenient est la lenteur avec laquelle les comptes 
sont arretes, et sont degages les resultats de I'execution d'un budget. 
La preparation du budget devant ^tre faite d'apres les resultats 
conn us les plus rapproches, le systeme de I'exercice, m^me limits, 
ne facilite guere une evaluation exacte des previsions budgetaires. 

Enfin, la tentation est grande pour les administrateurs, pendant 
les delais complementaires, d'antidater des engagements de depen- 
ses, de faire inscrire sur les memoires des fournisseurs une date 
mensongerement anterieure a la fm de I'annee financiere, afin d'ab- 
sorber les reliquats de credits qui seront automatiquement annules 
aux dates, de cloture. La crainte est si peu chimerique qu'on a appele 
I'exercice, le u tombeau des annulations de credits ». 

2° Systeme de la gestion. — G'est un systeme beaucoup plus simple : 
les recouvrements et paiements sont, dans les comptes, rattaches ci 
I'annee pendant laquelle ils sont effectues. C'est ce que font, en 
France, les comptables. lis inscriventsur leurslivres leurs operations 
<3e recettes et de depenses au jour le jour. A la fin de lannee, le 
31 decembre, leur compte est arrete : il comprend I'ensemble des 

(1) Dubois, Systeme budgetaire beige, op. cit., p. 408 et s. 



SYSTEM ES DE LA GESTION ET DU COMPTE SPECIAL 201 

operations effectuees pendant les doiize mois precedent^, que ces- 
operations se rattachent ou non a des budgets differents. Gelte 
p^riode d'execution du budget, pour les comptables, est appelee la gps- 
tion. Elle coincide avec Tannic financiere. 

C'est le sjsteme qui est pratique, pour tous les comptes, par VAngle- 
ferre {[^' avril-31 mars), el par les ^/«/'s-6'^n?s (1*^' juillel-30 juin). 

Les avantages sont la simplicite, la rapidite dans Tetablissement 
des resultats de I'execution d'un budget, la possibilite de se servir, 
pour Tetablissement du budget suivanl, de documents tres recents. 

Les inconv6nicnts sont les suivants : 

a) On ne fait pas un groupement rationnel des operations effec- 
tuees, permettant les. rapprochements sinceres. — b) On risque de 
fausser les resultats de I'execution d'un budget par des anticipations 
ou des retards volontaires de paiements ou de recouvrements. 

Chose curieuse, en France, beaucoup preconisent la geslion ; en 
Angleterre, une commission d'enquete recente a mis en relief les 
avantages de I'exercice (1). 

3o Systeme du compfe special des restes. — En Italie, I'annee finan- 
ciere expiree (30 juin), les operations non achevees (residui attivi e 
passivi) nc sont confondues ni avec les operations de la periode du bud- 
get d'origine ni avec celles de la periode au cours de laquelle elles sont 
effectuees. Elles sont inscrites et decrites dans un compte special (conti 
dei residui) absolument distinct, et sonmises a une surveillance rigou- 
reuse (en particulier, de la part de la Cour des Comptes) afin d'empecher 
rinscription dans les residui de depenses etrangeres (2). An bout de cinq 
ans, les restes non paves sont rayes de la comptabilite, sous reserve de 
liOuvelle ouverture de credit pour les payer, dans un budget suivant. 

C'est du systeme italien que s'est inspiree la loi turque du 24 mai 1910 
(redigee par M. Cli. Laurent). Elle dispose que Texercice dure jusqu'au 
34 mars de la 2e annee pour la li(]uidation et rordonnancement des 
sommes dues aux cr^anciers de I'Etat etjusqu'au dernier jour du mois 
d'avril pour le recouvrement des produits et le paiement des depenses^ 
(art. 3). — Le montant des depenses d'un exercice or donna nce'es avant 
le 31 mars de Tannee qui suit ceile donnant son nom a Texercice et qui 
n'ont pas ete payees aux creanciers avant le 30 avril suivant est transporte 
k un compte de depot ouvcrt a cet effet. Le paiement en est efTectue au 
debit de ce compte sur la demande des ayants droit jusqu'ii rexj)iration 
du delai de la decheance quinquennale (art. 35). II sera fait recette, aux. 



(1) Voir sur ce point, Tanijlyse du Rapport de la Commission par M. Lepel- 
LETIER. dans Rev. de Sc et de leg. fin.. -1909, p. 63 el s. Pour une compa- 
raison entre les systemes fran(;ais et anglais, voyez surtout Adams, Sc. of Fin., 
p SOI els. 

. (2) Voir Reglement de comptabilite de 18S5, art. 171 a 177 ; de Gupis, op. 
cit., II p 110 sur I'art. 32, loi de 1884 . — Vicapjo, laCorte dei Conti, 1910^ 
II, p. 143. 

(3) Revue de Sc. et de leg. fin., 1910 p. 630 et s. et p 640. — La Russie 
pratique un systeme tout special {Rev. de Sc. et de leg. fin., 1908, p. 394 el s). 



^2 .MOMENT AUQUEL PREND FIN LA I'ERIODE BUDGETAIRE 

produiis divers du budget, dii montant des creances qui. apres avoir ete 
transportees au comple de depot, seraient frappees de la prescription 
<|uinquennale (art. 37). Quant aux depenses non ordonnancees en cloture^ 
<clles ne peuvent etre payees qu'au tilre de I'exercice suivant sur des 
credits spec iaujc ouverts par les Chambres. — On remarquera qu'en 
Turquie, Texpiralion du delai de cinq ans operedccheance des creanciers. 
C'est une difference avec le systeme italien. 



b 



CINOUIEME PARTIE 



ENGAGEMENT, LIQUIDATION, ORDONNANCBMENT ET PAIEMENT DES 
DEPENSES PUBLIQUES. - CONSTATATION, LIQUIDATION ET RECOU- 
VREMENT DES REGETTES PUBLIQUES. 



Le budget prevoit les depenses et recettes piibliques et, m^me 
dans la plupart des pays, les autorise dans une mesure plus ou 
moins large (1). 

Comment les dettes et creances prennent-ellcs naissance ? — Une 
fois nees, comment sont-elles constatees et liquidees ? — Une fois 
constatees et liquidees, comment les dettes sont-elles payees, et les 
creances recouvrees ? — Ce sont les questions a resoudre. 

II convient tout d'abord de distinguer soigneusement la depeme 
publique de la detle, la i^ecette piiblique de la creance, — bien que, dans 
le langage courant, on confonde le plus sou vent dette et d^pense, 
cr^ance et recette (2). 

1° La dette est une situation juridique indioiduelle : en d'autres ler- 
mes c'est I'obligation d'accomplir une prestation bien precise (en 
nature, en services, en argent), et determinee non par une loi ou un 
r^glement, mais par une volonte individuelle. 

S'agissant d'une dette grevant im patrimoine administratif, cela signifie 
que les agents pnblics charges de lagesliondece patrimoine oniYobliga- 
tion fonctlonnelle d'accomplir la prestation determinee. 

La defense n'est pas une situation juridique indiciduelle cest une 



(d) V. supra, p 28 et s.", sur la nature juridique du budget. 

(2) II est Irfes curieux qu'en France, cette matiere '^oit tres nqglisoe Cer- 
tains auteurs italiens, au contraire, s'en sont occupes avec profit. V. en parti- 
culier de Gupis, op. cit., II, p 30 et s., surl'article 25 dela loi de comptabilite* 



204 DISTINCTION ENTRE LA DEPE.NSE ET LA DETTE 

operation jnridig tie : c'est V ensemble des actes juridiques necessaires pour 
fairesortir reguiierement, des caisses publiques, des deniers publics. 

Ainsi entre la delleei ladepense, il y ^ toule ladifl'erence qui existe 
entre une situation juridique individuelle et un ade juridiqne ou un 
ensemble d'actes juridiques. On en comprendra toute rimportance 
si Ton se rappelle que Vacte juridique est la manifestation de volonte 
qui cree une situation juridique ou applique une situation juridique^ 

D'ou vient done la confusion si souvent commlse? G'estque la dette est 
suivie de la depense : la depense e?t le pr'ocede pour acquitter la dette. 
Toul pays civilise, en elfet, paie ses detles Et done, I'obligalion d'accom- 
plir une prestation penuiiaire est suivie de Toperation qui, pour satisfaire 
a cette obligation, faitsortir des deniers des caisses publiques: en d'autre» 
termes, la dettt de somme d' argent est toujours suivie d'une depense, 
Voila pour<|uoi on confond delte et depense. 

En dehors de la difference fondamentale exposee plus haul, voici quel- 
(jiies remarques qui permettent de ne pas confondre la dette etla depense. 

1" La dette est une situation juridique consistant dans {'obligation 
d'effectuer une prestation : or eette prestation peut porter sur une chose. 
sur de V argent, sur un fait on une abstention. La depense concerne 
micessairement des deniers. 

2" La dette est une situation juridique qui pent etre cre'e'e en dehors de 
i'intervention des agents publics. Ex. : dette d'indemnite k raison d'un 
prejudice. Au eontraire, les actes juridiques dont Tensemble constitue 
I'opi'ration de depense emanent necessairement et exclusivement des 
agents publics. 

8° La depense n'mtervient pas seulement pour assurer le pajement 
des deltes ; on peut faire regulierement sortir de I'argent pour le verser 
a des individus vis-a-vis desquels il n'y a pas dette. Ex. : allocations 
gracieuses, subventions, etc. 

4" Pour qu'une dette, meme regulierement nee, soit acquittee, il faut 
que I'autorisation soit donnee de proceder a la depense, c'est-a-dire de 
faire sortir les deniers des caissTs publiques. En d'autres termes, I'exis- 
tence d'une dette n'autorise pasde plein droit les agents publics a extraire 
du Tresor les deniers publics nccessaires pour I'acquitter. 

La distinction entre la dette el la depense permet d'expliqiier facile- 
ment un certain nombre de theories linancieres : 

1" En droit financier franeais, la comj^ensation, en principe, n'est pas 
un mode d'extinction des creances ni des deltes publiques (1). 

2o Lorsque des deniers publics sont sort is irregulierement des caisses 
publiques {comptabilite de fait ),]ors({u'i\ny a pas eu depense reguliere^ 
les deniers doivenf d'abord etre reintegresdans la caisse par celui qui les 
en a fait irregulierement sortir, meme si ces deniers ont ete emploj^es uti- 
Icment pour le service pid)lie,'fut-ce pour le paiement d'une dette regu- 
liere d'un patrimoine administratif ; le fait que I'emploi de ces deniers a 
ete utile au service public peut seulement conferer au comptable de fait 
le pouvoir de faire naitre une dette a la charge du Tresor public. La 
depense in{er\lendr<\ ensuite pour assurer le remboursement du compta- 
ble (2). 

(1) V. infra, p. 269. 

(2) V. infra, p. 261. 



DISTINCTION ENTRE LA RECKTTE ET LA CREANCE 205 

3« II n J a pas de voie d'execulion forcee conlre les patrimoines admi- 
nistratifs : un creancier, meme porteiir d'un litre execuloire (jugement), 
Tie pent pas saisir arreter les deniers publics (I) : encore une fois, Ic 
seul I'ait- qu'une delte regnliere exisle n'aiilorise pas, de plein droit, la 
sortie des deniers publics. 

11. — La cre'ance ne doit pas etre coafondue avec la recette. — La 
creance est une situation jnridique individuelle : c'est le pouvoir 
d'exiger raccomplissementd'une prestation bien precise (en nature, 
€n services, en argent), et determinee non par une loi ou un regle- 
ment, mais par une volonte individuelle. 

S'agissant d'une creance au profit dun patrimoine administmlif. cela 
signifie que les agents publics charges de la gestion du patrimoine 
administratif out le pouvoir et le de\o\v four tionne Is d'exiger la presta- 
tion determinee. 

La re'-ette n'est pas une situation juridique individuelle : c'est une 
operation juridiijue : c'est V ensemble des actes juridiques necessaii es pour 
(aire entrer regu/ierement des deniers dans les caisses puhliques. 

Ainsi, entre la creance et la recette, il y a toute la difference qui 
«xiste entre une situation juridique individuelle et unacte juridique 
ou un ensemble d'actesjuridiques. D'autre part, on voit le paralle- 
lisme qui existe entre les notions de dette et de depense d'une part, 
de creance et de recette d'autre part. 

Si, en fait, on confond tres souvent creance et recette, c'est parce que 
la creance est suivie de la recette. Mais on voit facilement que les deux 
notions ne sont pas identiques : 1" L'objet de la creance pent elre une 
chose, un fait, une abstention, de I'argent ; la recette concerne nocessai- 
rement des deniers. — 2° La situation juridique de creancier pent etr<i 
creee au profit du patrimoine administratif en dehors de I'intervention 
des agents publics (legs, succession, etc ); au contraire, la recette ne 
peut etre effectuee que par des agents publics. —Z^ La recette n'intervienl 
pas seulement pour assurer le recouvrement des creances ; des deniers 
peuvent regulierement entrer dans les caisses publiques sans qu'il v ail 
creance preexistante : restitutions au Tresor par des individus qui on I 
fraude le fisc. 

(i) V. infra, p. 250. 



CIIAPITIIE PREMIER 



L ENGAGEiMEKT DES DEPEXSES, 
NAISSANCE DES DETTES A LA CHARGE DE l'eTAT 



Le fait capital de la comptabilite publi-que est que la depense n& 
doit etre faite, les deniers publics ne doiventsortirdes caisses publi- 
ques que pour des motifs legitimes, dans les formes legales ou r^gle- 
mentaires, sur Vordre des agents publics competents, par les soins des 
agents publics competents. Ceci fait que la depense^ au sens technique^ 
est un ensemble d'actes juridiques. 

La depense suppose essentiellement un juste motif qui legitime la 
sortie des deniers publics. Ce juste motif est, le plus souvent, I'exis- 
tence d'une detle a la charge du patrimoine administratif de I'Elat. 
Mais ce n'est pas toujours le cas : subventions gracieuses, allocations 
gracieuses, secours, etc. 

Gonsiderons le cas le plus frequent : I'existence d'une dette, Toute 
dette suppose necessairement un acte juridique; il faut une mani- 
festation de volonte, en exercice d'un pouvoir legal, en vue de creer 
une situation juridique individuelle. — Les actes juridiques qui 
creent a la charge de TEtat une dette sont de deux sortes : 

1« les actes juridiques qui emanentdes agents publics charges de la 
gestion du patrimoine administratif : Ex. : marches de fournitures^ 
de travaux publics ; achats de terrains ; emprunts; allocation d'une 
pension a titre de recompense nationale, etc. 

2° les actes juridiques qui emanent des particuliers . Ex. : victime 
d'un prejudice qui reclame une indemnite ; fonctionnaires qui recla- 
ment leur traitement, leur pension ; industriel, armateur qui reclame 
une prime, etc. 

Tons ces actes juridiques engagent des depenses. 



NAISSANCE DES DETTES A LA CHARGE DE L* ETAT 20T 

Dans la ternaioologie courante franoaise, on entend I'engagement 
des depenses d'une fayon plus large, mais moins precise. Tout acie 
qui, dans le present ou dans lavenir, doit entrainer une sortie 
de deniers publics est appele un acte d'engagement de depense. 
Ex. loi organisant un service public avec des depenses (loi organi- 
sant le service des retraites ouvrieres, loi organisant I'assistanceaux 
vieillards, etc.) ; acte de nomination d'un fonctionnaire retribue. 

II est parfaitement vrai que ces actes engagent des depenses ; mais 
dire cela n'avance pas a grand chose : on ne salt pas quelle somme au 
juste devra ^tre depensee. 

Considerons, par cxoiu|)le. une loi organisant un seroice public : il se 
peut que la loi ne ronctioime pas du tout, et alors il n'y aura pas de 
depense: il se peul que le ronctionnement de la loi soit tres restreint ou 
tres large : Ik depense sera faible ou considerable. II depend du Parlc- 
ment, au moment delallocation des credits, dereduire, de supprimer ou 
d'etendre le service (V. supra, p. 45ets.). — II sembleqne la nomination 
(Vun agent public retribue engage une depense determinee : tant que le 
fonctionnaire sera au service, la dette du traitement fixe au tai'if nailra 
])ar sa seule volonte (V. supra, p. 31). Pourtant encore ici, Fengagement 
estimprecis : il depend des chefs de service d'empecher la naissance de 
tout ou partie de ces dettes, soit en revoquantles agents, soit en modifianl 
les tarifsdes traitements (lorsqu'ils sont etablis par des reglements, etc.). 
Des lors, dire qu'une loi organisant un service public, qu'une nomination 
de fonctionnaire retribue engagent une depense, ce n'est pas dire quelque 
chose d'inexact, mais cest dire quelque chose d'imprecis. 

Ce qui determine d'une mani^re precise la depense, c'est la deile ; 
la dette fait connaitre exadement la somme qui devra sortir des caisses 
publiques ; voila, a mon avis, la veritable base de la depense, sinon 
la seule (allocations gracieuses). 

Considerons done la dette en tant que base de la depense. Toute 
dette suppose un acte juridique ; des lors, deux questions doivent 
etre resolues : 

l*" Quels sont les individus (agents publics ou simples particu- 
liers) auxquels la loi, les reglements conferent le pouvoir de creer, par 
leur manifestation de volonte, une dette a la chargel^du patrimoine 
administratif de I'Etat ? 

2° A quelles conditions, fixees par les lois ou reglements, la manifes- 
tation de volonte de ces individus (agents publics ou simples parti* 
cullers) creera-t-elle la dette? 

Ce sont les deux problemes a resoudre pour chaque cas de depense^ 

Comme ces deux problemes sont etroitement lies a la nature de la 
dette, ils doivent ^tre etudies a propos de chaque categoric de dette. 

II suffira, pour le moment, de resoudre ces deux questions jiour les 
dettes cre'eespar les agents publics : marches, emprunts, etc. 



■208 ENGAGEMENT DES DF^PENSES 

Trois regies gen^rales doivent ^Ire inises en relief : 

1° Les agents publics competents pour cre^er, a la charge du Tresor, 
une dette — notannment par un contrat ~ soni, en principe, les 
ministres, chacun pour son departement. 

2° Les ministres ne doivent accomplir ces acles juridiqucs que 
dans la limite des credits budgetaires 

^° Les depassements budgetaires ont pour sanction non pas la 
nullite juridique de I'acte, mais la responsabilite juridique du 
ministre. 



Section I 

Competence generale des ministres. 



C'est un principe recounu par le droit francais et par beaucoup 
de legislations etrangeres {Befgique, Italie, Pnisse, Empire allemand, 
Tvrquie^ etc.) que, seuls, en principe, les ministres ont qualite pour 
engager les finances de I'Etat (1). Des lors, toutes les fois qu'un acte 
juridique doit el re accompli par un agent administratif a I'effet de 
creer line dette k la charge du palrimoine administratif de I'Etat, c'est 
le ministre interesse qui est competent, a moins que la legislation n'en 
ait decide autrement. Ainsi, en France, en Be/ffiqae, en ftnlie, les 
contrats d'empruvt, les marches de fournitures, de travaux publics, etc., 
interessant I'Etat sont, en principe, conclus par les ministres. 

En Francp. des loisei, en Y absence de lois, des decrets peuvent charger 
un autre agent d'accomplir ces actes. En particulier, lorsque des sous- 
.secretaires d'Etat sont institues, un decretintervient d'ordinaire pour leur 
attribner competence {"2). — De meme, des lots et, en Tabsence de lois, 
(les decretx peuvent autoriser les ministres a designer un agent subor- 
donne pour passer des marches ou conclure un contrat (Decret du 18 no- 
vembre 1 884, art. 17 el 19). C'est une consequence de la regie du droit public 
fran(;ais, d'apres laquelle le President de la Kepublique ale pouvoird'or- 
ganiser les services publics. 

11 se pent quele legislateur ait subordonne I'efficacite juridiquede I'acte 
accompli par le ministre a cerlaines autorisations : par exemple, autorisa- 
tion des Chambres. L'acte, dans ce cas, ne devient pas un acte legislatif 
ou parlementalre ; il reste Facte du ministre. 



(1) Pour la France, cpr. Gonseil d'Etat, 18 mai 1877, Banque de France, 
Recueil, p. 472 et le? ronclusions du commissaire du Gouvernement David. 

(2) Sur le pouvoir du President de la Republique de conlerer competence 
a un sous-secretaire d'Etat, Gonseil d'E'at. 2 decembre 1892, Mogambury, Re- 
cueil, p. 836, et les conclusions de M. RoMlEU. 



COMPETENCE GENERALE DES MINISTRES EN MATIJ&RE DE DEFENSES 209 

La competence generaledes ministresdomine, en France (1), toute 
la matiere des contrals de I'Etat. 11 faut en tirer cette consequence 
que toutes les fois qu'un contrat de I'Etat donne lieu a une mesure 
d'execution ou a une difficulte, en principe, le ministre doit inter- 
venir ; et lui seul a qualite pour statuer, saufrecoursjuridictionnel. 

D'ailleurs, « si les ministresont qualite, comme representant I'Etat, pour 
i'ontracter les engagements on reconnaitre les creances relatives aux ser- 
vices publics places dans les attributions de leurs departements respec- 
tifs dans les cas oii il n'est pas autrement dispose par la loi, il ne leur 
appartient aucunement d'engager les finances de I'Etat pour accorder 
des dedommagements n' ay ant leur cause dans aucune responsabilite 
preea-istante du Tresor » (2). Les ministres n'ont pas qualite pour 
reconnaitre et pour prendre, a eux seuls, au nom de I'Etat. des engage- 
ments qui n'auraient leur cause que dans un devoir naturel de cons- 
cience, de reconnaissance ou d'equite. Ex. : dedommagements aux vic- 
times d'une guerre, pensions aux victimes d'attentats, recompenses natio- 
nales, pensions nationales, etc.G'est aux Chambresseules qu'il appartient 
de creer ou d'autoriser la creation de semblables obligations (3). 

Le ministre est done seul competent, en principe, pour contracter 
au nom de I'Etat ; mais il n'est pas absolument libre ni quant au 
choix du cocontractant, ni quant aux conditions de I'engagement. 
Son pouvoir est fortement lie . 

II en est ainsidans la plupart des pays : France, decrets du 18 no- 
vembre 1882 et du 10 aout 1899 (V. i7ifra) ; Italie, Belgique, Prusse. 

a) Le choix du cocontractant n'est pas libre : lorsqu'il s'agit de 
marches de fournitures, de travaux publics ou de transports, le four- 
nisseur estpresente, automatiquementen quelque sorte, au ministre 
par V adjudication faite avec publiciteet concurrence (4). 

Par la, on se propose, grace a la concurrence, d'obtenir les conditions 
les plus avantageuses et de mettre les administrateurs a I'abri du soupgon 
de prevarication. — Cette deuxieme raison est la meilleure ; en fait, 
souvent. malgre toutes les sanctions penales, les entrepreneurs s'enten- 
dent pour laisser la place libre a I'un d'eux, moyennant finances (5). 



(1) Pour les Etats-Unis, voyez deux articles dans Political Science Quar- 
terly, 1891, p. 248 et s. ; 1892,"p. 468 et s. ; le premier de Renick. le second 
de Thompson . The control of National Expenditure. 

(2) Conseil d'Etat, 18 mai 1877, Banque de Finance, Recueil, p. 471 ; 17 mars 
1893, Compagnie du Nord, Rec, p. 245. 

(3) En ce sens, conclusions de M. David, commissaire du Gouvernement 
dans I'affaire precitee, Banque de France, 18 mai 1877, et de M. ROMIEU, dans 
I'affaire Compagnie du Nord, 1893, Gazette des Tribunaux, 19 mars 1893. 

(4) Ce n'est pas la seule limitation : il se peut que des exclusions g^nerales 
soient prononcees conlre certaines categories ue personnes : Exemple : les 
membres du Parlement ne pourront pas etre fournisseurs ou entrepreneurs 
(En France, loi du 13 avril 1911, art. 3). 

(5) Sur tons ces points, voyez Berthelemy, Traite de droit adm., 6« edi- 
tion, 1910, p 599 et s. Gpr. aussi le rapport du depute Michel, 19 juin 1909, 
au nom de la Commission d'enquete sur la marine. 'Ghambre n*" 2554. 

Jeze * 14 



210 ENGAGEMENT DES DEFENSES PUBLIQUES 

La regie de radjudicalion est consacree par un grand nombre de pays : 
France, Belgiqw, Italie, Pimsse, etc. 

En France, Tadjudication puljlique est la regie; le marche de gre 
a gre I'exception ; les reglements 6numerent les cas ou le marche de 
gr6 k gre est licite (urgence, faible importance du marche, necessi- 
tes industrielles ou administratives, etc). 

h) II arrive parfois que les reglements imposent au Ministre I'in- 
scription, dans les marches, de certaines clauses. — Ainsi, en France, 
lesdecrets du 10 aoiit 1899 prescrivent I'insertion, dans les marches 
de travaux publics, de clauses assurant aux ouvriers des avantages 
relativement aux conditions du travail ou de la remuneration (1). 

Les reglements imposent aussi aux Ministres Tinsertion de certaines 
clauses necessaires a la sincerite des adjudications : en particulier, la 
clause que les I'ournitures delectueuses ou non conformes seront ecar- 
tees. Sans cetlc clause, I'adjudication pourrait n'etre qu'une comedie ; 
les rabais consentis seraient exageres avec Tespoir de faire accepter des 
fournitures defectueuses ou non conlormes. 

Les reglements exigent encore que, sMl est prevu des acomptes, il soil 
stipule que ces acomptes ne depasseront pas une certaine somme, etc. 

Meme si les marches ne le disent pas, il est interdit aux administrateurs 
de consentir des reductions de rahais en cours d'execiition du marcbe. 
Ce serait tourner la regie de I'adjudication (2). 

Section II 

Les ministres ne doivent accomplir les actes juridiques engageant 
les finances de I'Etat que dans la limite des credits budgetaires. 

I. — Le principe a ete etudie dans les pages qui precedent (3). II 
faut rechercher ici les mesures pratiques imaginees pour assurer le 
respect de cette regie capitate. C'est le controle de Vengagement des 
depenses. Ge controle est indispensable. Lorsque la depense est 
engagee, on aura beau multiplier les controles : il sera trop tard, 
I'Etat devra payer. Ge qu'il faut, c'est empecJier les ministres d'en- 
gager les depenses sans credit ou au-dela des credits. — Une bonne 
combinaison q^X tres difficile a organiser. Lesgrandes lignes doivent 
etre : 1*^ Une autorite independante, personnellement et pecuniaire- 
ment responsable vis a vis du juge des comptes, devra viser les actes juridi- 
ques engageant une depense. — 2° Tons les actes engageant des 
depenses, en particulier tons les marches, seront soumis a ce visa. — 

(1) Pour les details, voyez Berthelemy, op. cit., p. 606 et s. 
{2) Rapport de la Uour des Gomptes sur 1908, R. S. L. F.. 1910, p. 214 et s. 
(3) V. supra, 101 et s. Principes de la specialite, de rautorisation prealable, 
interdiction des marches k long termes. 



CONTROLE PREVENTIF DE l' ENGAGEMENT DES DEPENSES 211 

'M Le visa devra etre obtenu avant que I'acte soil accompli, le mar- 
che soit pass^. Cette autorite independante, ayant d'une part un 
tableau des credits budgeaires, de I'autre prenant note, au fur et 
a mesure, des actes et des marches engageant des depenses, pourra, 
pour chaque nouvel engagement projet^, certifier que les credits 
budgetaires ne sont pas epuises, et que Tacte peut ou non ^tre 
accompli, que le marche peut ou non etre conclu. — 4° Le refus de 
visa devra etre pourvu d'une 5a?2d/onefficace : par exemple,vetosus- 
pensif, intervention du Conseil des Ministres, rapport public au 
Parlement : ce n'est pas tant pour que le Parlement exerce une 
action moderatrice : I'exp^rience de tous les pays montre que les 
assemblees politiques sont radicalement incapables d'exercer autre 
chose qu'un controle politique et qu'elles se desinteressent complete- 
ment du controle financier. Mais ces rapports organisent Idi publicite 
des irregularites : c'est une chose essentielle. 

II. — En legislation positive, on distingue guatre groupes de pays. 

1^*' groupe. — Certains pays n'organisent aucun controle de I'enga- 
gement des depenses : Belgique, Prusse, Empire allemand. 

2^ groupe. — II est des Etats dans lesquels le controle preventif 
est confie au Ministre des finances et a ses agents. — C'est une con- 
ception mediocre, surtout dans les gouvernements parlementaires 
oil le Ministre des finances est un homme politique, sans responsa- 
bilite serieuse, accessible a toutes sortes d'influences. C'est le sys- 
teme qu'ont adopte VAngleterre et la France. Encore, en France^ le 
controle de I'engagement des depenses n'a-t-il ete organise qu'assez 
recemment (1). 

L'idee de confier un controle preventif au Ministre des finances est assez 
ancicnne : 1" Le decret du i®"- decembre 1861 decide, pour les mesures 
ajoutant aux depenses budgetaires : a I'avenir, aucun decret autorisant 
ou ordonnantdes travaux ou des mesures quelconques pouvant avoir pour 
effet dUijouter aux charges budgetaires ne sera souniis a la signature de 
TEmpereur qu.'acco7npagnc de Vavis du ministre secretaire d'Etcit des 
Finances (decret sur la comptabilite publique de 186i2, art. 39). — 
20 L'arrete duchef de I'Etatdu l^r avril 1871 porte : « Aucune depense de 
I'Elat ne devra etre engagee qu'autantque le ministre des Finances prea- 
lablcment consulte, aura reconnu la possibilite d'y pourvoir ». — Mais 
ou bien ces mesures ne touchent pas les engagements proprement dits, 
ou bien elles n'ont pas ete appliquees faute d'organisation precise. 

A la suite d'irregularites nombreuses et de depassements de cre- 
dits, la loi du 26 decembre 1890^ art. 59, et le decret du 14 mars 
1893, completes par la loi du 28 decembre 1895 (art. 52), par la 

(1) BouCARD, Le controle financier devant le Parlement, Ao-ns R . S. L. F., 
1904, p. 87 et s. ; — Vogukt, Controle den engagements de depenses, dans 
R. S. L. v., 1904, p. 581 et s. ; — Laferriere, R. S. L. F., 1911, p. 224 et s., 
et n° 3. 



212 ENGAGEMENT DES DEFENSES PUBLIQUES 

loi du 31 mars 1903 (art. 53), par la loi du 13 juillet 1911 (art. 147 
a 151) ont organise le syst^me suivant : 

lo Dans chaque ministere, un agent est charge de tenir la compta- 
bilite des engagements de depenses : c'est le controleur des de'penses 
engagees. La tendance actuelle est de soumettre le plus possible cet 
agent au Ministre des finances. Cet agent est nomme par decret 
sur la proposition du ministre dans le departement duquel il est 
place : mais le ministre des Finances est appele k donner son agre- 
ment a la nomination. — Le contrOleur est revocable ad nutum. 

Avant 1903, le controleur etalt nomme sans intervention du ministre 
des Finances. Meme aujourd'hui, la situation du controleur n'est pas 
assez independante. — On a propose de charger du controle une com- 
mission parlementaire permanente ; ce serait I'annihilalion des minis- 
tres. — D'autres ont preconise I'inslitution d'un controleur relevant 
exclusivement du ministre des Finances ; ou bien d'un co?iseil de con- 
trole com]^o?>(d (ym?,^QQiQ^\xYs des finances envojes dans chaque ministere,' 
absolument independants des rainistres k controler : leur ensemble cons- 
tituerait, aupres du ministre des Finances et sous sa presidence,oumeme 
sous celle du President du Conseil des ministres, le Comite central du 
controle. — Mieux vaudrait rendre les controleurs inamovihles, et 
organiser leur responsabilite personnelle pecuniaire (1) vis-a-vis de 
la Cour des Comptes (et non vis-a-vis du Ministre des finances). 

2" Le controleur ne peut-^tre charge d'aucun service comportant 
engagement ou liquidation des depenses (1. 1911, art. 147, § 1). II 
y a incompatibilite absolue entre les fonctions d'ordonnateur (au 
sens large du mot) et celles de contr61eur des depenses engagees. 

3° La mission principale des contr61eurs est de surveiller les pro- 
positions d'engagement de depenses. A cet elFet, ces agents tien- 
nent des registres, en particulier un carnet des defenses engagees, sur 
lequel sont inscrits, par chapitres et articles, les credits ouverts et, 
au fur et a mesure, les engagements de depenses sur les credits. 

Tons les engagements ne sont pas inscrits sur le carnet. On distingue 
entre les depenses permanentes et les depenses eventuelles ; en d'autres 
termes, entre les depenses qui se reproduisent indefiniment chaque annee 
tant qu'une nouvelle decision ne vientpasmodifierles decisions anterieures , 
qui les ont autorisees, et les depenses dontla duree et I'imputation sont 
prevues par Facte meme qui les autorise. Les depenses permanentes — 
qui sont les plus importantes, de beaucoup — ne sont pas surveillees par 
le contrdleur. — Celui-ci ne surveille pas non plus les engagements de 
depenses fails par les tres nombreux delegues du ministre (2) ; il se 
borne a prendre note des ordofinances de delegation, qui doivent etre 
soumises a son visa (1. 49H, art. 148 in fine). 

yi) Mancey. La division du travail dans VEtat et le Controle des engage- 
ments de depenses, Paris, 1907. 

(2) Sur le contrdle exerce paries Ministres sur les ordonnateurs secondaires, 
voyez m/ra, p. 236 et 237. 



CONTROLE PR^VENTIF DE LENGAGEMENT DES DEFENSES 213 

4° Le controleur auquel une proposition d'engagement est pre- 
sentee doit examiner la regularite de Timpulation, la disponibilite 
du credit, I'exactitude materielle des calculs d'evaluation. De plus, 
depuis 1911, le controleur doit examiner la legalite de I'acte au point 
de vue financier, sa conformite au budget tel qu'il a ete vot^ par les 
Chambres, les consequences que les mesures proposees peuvent 
entrainer pour les budgets d'autres departements ministeriels(l. 1911, 
art. 147, | 2). — Pour faciliter cet examen, les controleurs regoi- 
vent, depuis 1911, (c communication de toutes les pieces justificati- 
ves des engagements de depenses et de I'emploi des credits, y com- 
pris les etats de liquidation et les demandes d'ordonnancement » 
(art. Ii8,§ 2,1. 1911). 

Le controleur ne pent pas critiquer Vopportmiiie, Vulilitede la pro- 
position d'engagement de d6pense soumise a son visa. 

La loi de finances de 1911 a commence h organiser un controle de ruti- 
litede I'engagement. Certains avaient propose de confier ce controle a la 
commission des comptes de la Ghambre des deputes (1). Le Gouverne- 
ment s'est declare tres categoriquement hostile a cette mesure : cela, 
dit-il, aflfaiblirait le contr6le de la Gour des Gomptes (2), amenerait des 
retards, enfm serait impossible pour les ordonnances de delegation (3). 
Tenant compte de ces objections, la loi de finances de 1911 (art. 150) a 
pose les regies suivantes : « Dans chaque departement ministeriel ou il 
existe un corps de contrdle financier, ce corps est charge de suivre I'exe- 
cution du budget. Dans les departements ministeriels ou ce corps n'est 
pas constitue, le contrdle de I'execution du budget sera assure, dans les 
conditions qui seront determinees par un reglement d'administration 
publique rendu sur la proposition du Ministre interesse et du Ministre 
des finances, dans la limite des credits ouverts au budget. — La compe- 
tence des corps de controle s'etend sur toutes les operations administra- 
tives tant de I'administration centrale que des services exterieurs. — lis 
veillent a I'observation des lois, des decrets et des decisions ministe- 
rielles qui regissent le fonctionnement des divers services : ils signalent 
les abus, les erreurs et les lautes, recherchent les economies a realiser et 
proposent les ameliorations a a)»porter dans I'organisation administra- 
tive du departement ministeriel ». — La loi n'organise pas la sanction 
de ce controle de Futilite {infra, p. 365). 

00 Si les mesures proposees et soumises au contr61eur lui parais- 
sent entachees d'irregularites, le controleur refuse son visa. En cas 
de desaccord avec le departement ministeriel auquel il est attach^,/ 
le contr61eur en refere au ministre des Finances (1.1911, art. 147, § 3) : 
il est entendu que les rapports du controleur ne seront pas publics. 



(1) Rapport de M. le deput6 Mass;abuau sur les comptes des exercices 1902 
a 1906, dans la Rev. de So. et de leg. fin., 1910, p. 121. 

(2) Voir la reponse du Gouvernement dans la Rev. de So. et de leg. fin. 
1910. p. 466 et 467. Cpr. aussi la proposition Veber 18 mars 1907, Rev. Sc. 
et leg. fin., 1907, p, 290 et suiv. 



21i ENGAGEMENT DES DEPENSES PUBLIQUES 

mais que^ les Commissions des Chambres pourront en exiger la 
communication. — Ce n'est pas une publicite suffisante. 

On remarquera que si le contrdleur refuse son visa, le ministre 
n'est pas oblig6 de renoncer k I'engagement de la depense. Toute- 
fois, lorsque le ministre aura ordonnance, I'ordonnance de paiement 
devra ^tre soumise au visa du contr61eur (1. 19H, art. 148 in fine) ; 
et celui-ci ne manquera pas d'arr^ter Tordonnance en refusant son 
visa. 

Le 25 Janvier 1906, le Senal avait organise une sanction plus energi- 
que : « Aucune mesure susceptible d'augmenter directement on indirec- 
tement les charges de I'Etat ne pent etre prise par un minisire qu'apres 
avoir 616 comniuniquee au contrdleur des cl,epensesengagees. Sile ?ninis- 
tre croit dei^oir passer outre a Vavis du controleur, celui-ci est term, 
sous sa responsabilite, d^en aviser immediatement le ministre des 
Finances; en ce cas, la decision ministerielle doit faire, avant e.recu- 
tion, Vohiei d\ine deliberation du conseil des ministres » — Completee 
par des mesures de publicite, cette organisation auraitete satisfaisante. 
La Chambre des deputes en a prononce la disjonction (28 Janvier i907). 

6° Les contr61eurs des d^penses engagees sont charges, outre le 
visa des actes d'engagement, de donner des avis et de faire des 
rapports. 

a) Les controleurs donnent leur a^ns sur les projets de decrets, d'arre- 
tes ou de decisions soumis au contreseing du Ministre des finances (1. 191 1 , 
art. 148, § \) {supra, p. 211). 

b) Chaque annee, les controleurs des depenses engagees etablissent un 
rapport d'ensemble relatif au budget du dernier exercice ecoule, exposant 
les resultats de leurs operations et les propositions qu'ils ont a presenter. 
Ces rapports, ainsi que les suites donnees aux observations et proposi- 
tions qui y sont formulees, sont communiques par chacun des departe- 
ments ministeriels au Ministre des finances. — II ny a pas de publicite. 

7o I^n dehors de rintervention des controleurs, il faut signaler I'obliga- 
tion imposee aux ministres de faire connaitre periodiquement au Minis- 
tre des finances la situation des depenses engagees par eux : Le 2S de 
chaque mois, chaque minisire doit donner a la Direction generate de la 
comptabilite publique du ministere des finances un etat. presentant par 
chapitre du budget, la situation, au dernier jour du mois precedent, des 
credits ouverts et des depenses engagees (1. 1890, art. 59, § 2). -- Lors 
de la presentation du budget aux Chambres, le ministre des Finances doit 
y joindre I'etat de la situation, au 31 d^cembre precedent, des depenses 
engagees pour les differents services (1. 1895, art. 52). 

Du systeme frangais il faut rapprocher I'organisation anglaise. 

En Angleterre, il existe, pour chaque chapitre budgetaire, un fonc- 
tionnaire responsal)le des engagements de depenses : c'est Yaccounting 
officer. II est nomme par le ministre chef du departement sur la pre- 
sentation de la Tresorerie . Sa mission est de veiller a ce qu'aucune 
depense ne soitengagee contrairement aux volontes du Parlement ou <le 
la Tresorerie; il dOit aussi protester contre les depenses qu'il juge extra- 
vagantes. Si le chef du departement passe outre, Vaccounting officer 



CONTROLE PREVENTIF DES ENGAGEMENTS : ANGLETERRE, ETC. 215 

doit rediger unc protestation par ecrit ; sinon, sa responsabilite person- 
nelle est engagee. — En fait, Y Accounting officer est un tres gros per- 
sonnage ; la Tresorerie cherche a faire choisir le fonctionnaire non 
politique qui est le chef du Departement ministeriel (1). 

3^ groupe. — Pays dans lesquels le contr61e preveiitif est confie a 
des agents plus ou moins independants et responsabies et a la Cour 
des Gomptes : Italie, Turqiiie. 

En Italie (2), le controle est triple : 1" Les projets decontrat de I'Etat 
doivent, en principe, etre presentes au Conseil (VEtat, )equel en exa- 
mine la regularite et aussi la convenance administrative : d'ailleiu's, 
I'avis de favorable du Conseil d'Etat ne lie pas le Ministre. 2o Jl existe, 
dans chaque ministere, des agents comptables [i ragionieri presso i minis- 
teiH), personnel lement responsabies devant la Cour des Comptes, auxquels 
doivent etre communiques « les contrats, conventions et actes, quels 
qu'ils soienl, d'ou derivent des engagements sur le budget oudes depenses 
a la' charge de I'Etat ». Ces actes sonl inscrits sur le registre des enga- 
gements et sont vises, apres verification. 3o Tons les deer eis rogaux (quel 
qu'en soit I'objet), tous les de'crets de nature financier e (decrets royaux, 
ministeriels ou emanant d'autres autorites) sont soumis a la Cour des 
comptes, qui les vise, apres avoir constate que Facte est legal, que le 
Conseil d'Etat a s'il y a lieu, donne son avis, et que I'agent comptable I'a 
enregistre et vise. Au cas de refus de visa par la Cour, le Ministre pent 
saisir le Conseil des Ministres. lequel pent ordonner, par decision mo- 
tivee, renregistre?nent avec reserve. La Cour doit signaler aux Chambres : 
lo tons les ans, la liste des contrats soumis au Conseil d'Etat, avec indi- 
cation des cas dans lesquels les Ministres ont passe outre a I'avis du Con- 
seil : 2o tons les quinze jours, les decrets enregistres avec reserve par la 
Cour. — Le systeme n'est pas tres efiicace : t*' Un grand nombre d'acles 
engageant des depenses echappent au controle de la Cour : ce sont tous 
les actes qui ne sont pas des decrets proprement dits ; 2° la tenue des 
ecritures necessaires pour que le controle soit efficace n'est pas organisee 
d'une maniere satisfaisante ; 3" le Par lenient se desinteresse a pen pres 
completement des rapports de la Cour des comptes : et les modifications 
du reglement de la Chambre sont restees sans resultat pratique. — Depuis 
1888, on s'occupe de reformer le contrdle preventif (projets Magliani, 
1888; Luzzatti, 1904-1905 ; Carcano, 1908). Un point commun de tous ces 
projets est le renforcement de la situation, des pouvoirs oi de la respon- 
sabilite des ragionieri. 

En Turquie, la loi du 24 mai 1910, art. 22 et 23, charge, dans chaque 
Ministere. un fonctionnaire relevant du Ministre des finances et nomme 
par lui, du service de la comptabilite ainsi que du controle des engage- 
ments de depenses ; celui-ci doit, sous sa responsabilite, en referer au 
ministre des finances qui saisit la Cour des Comptes. Celle-ci doit sta- 
tuer sur le cas dans un delai maximum de 8 jours. A la fin de chaque 
trimestre, la Cour des Comple signale aux Chambres, dans un rapport 
special, les irregularites qu'elle aura ete amenee a constater dans les 
engagements de depenses. 

(1) Report from the Select Committee on National Expenditure, 4 dec. 
1902, H. of C, ro 387, p. 4 et s., p. 7; etc. ; p. 499 et s. ; p. 204 et s. 

(2) Pkesutti, // controllo preventive delta Carte dei Conli sulle spese pub- 
bliche, 4908 ; — E.ViCARiO.La Corte dei Conti in Italia,!'^ fasc, 1910, p. 422 ets. 



216 ENGAGEMENT DES DEFENSES PUBLIQUES 

Section III 

Les actes juridiques engageant les finances de I'Etat au del^ des cre- 
dits budgetaires ou sans credits ont pour sanction non pas la nullite 
juridique de Tacte, mais la responsabilite juridique personnelle 
du ministre. 

I. — On pourrait songer a sanctionner les engagements sans cre- 
dits ou au dela des credits budgetaires par la nullite de I'acte juridi- 
que engageant les finances : nullite de la nomination du fonctionnaire, 
du marche, etc. Mais il est facile de montrerque cette solution esttres 
critiquable. Les tiers (fonctionnaires nommes, fournisseurs, entrepre- 
neurs) n'ont aucunmoyen pratique de savoir exactement si le minis- 
tre a des credits. On ne saurait sans injustice les exposer a se voir 
opposer la nullite des actes accomplis par les ministres. En ce^qui 
concerne les fournisseurs et entrepreneurs, ce serait ruiner le credit 
public, pousser les fournisseurs a majorer leurs prix a titre d'assu- 
rance contre les cas de nullite. — Pour des raisons du m^me ordre, 
ne faut-il pas dire que I'inobservation par un ministre des limitations 
a lui imposees quant au choixdu cocontractant (adjudication publi- 
que) n'entraine pas la nullite juridique du marche? - 

Si Facte juridique engageant les finances de TEtat ne doit pas ^tre 
declare nul, du moins la responsabilite du ministre ne doit-elle pas 
etre mise en jeu ? Quelle sera au juste la signification de cette res- 
ponsabilite? 

II. — En legislation positive, ces solutions sont generalement 
admises, — bien que certains aient soutenu que la nullite des actes 
etait la sanction du droit positif (1). 

A cette regie, il y a, en droit frangais, une exception : si les ministres 
ont fait une liberalite sansy avoir ete autorises par un vote prealable du 
Parlement (loi permanente, credit budgetaire, loi speciale), I'engagement 
est juridiquement nul. Un arret du Conseil d'Etatdu 18 mai 1877, Banque 
de France (Rec, p. 472) a consacre cette solution dans un cas interessant. 
La Banque de France avait verse, en 1871, a la Commune insurrection- 
nelle, une somme de 16 millions. Plus tard, sur la demande de la Ban- 
que, le ministre des Finances avait pris I'engagement au nom de I'Etat 
d'accordev a la Banque le remboursement de cette somme. Le Conseil 
d'Etat a declare cet engagement nul et de nul effet, meme a I'egard de 
la Banque : « II n'apparlient qu'au pouvoir l^gislatif d'accorder les 
dedommagemenis que des raisons d'equite peuvent faire allouer en cer- 
tains cas aux particuliers qui ont eprouve des pertcs par suite de faits de 
force majeure >» (2). 

(1) Pour la France, Marques di Braga et G. Lyon, Comptabilite de fait, 
n*> 250. — Certains auteurs ttaliens ont emis la meme opinion pour le droit 
italien. Cpr. Vitagltano, // contenuio giuridico, op. cit., p. 428 et s. ; cet 
auteur se tire de la difficulte par la theorie de la gestion d'affaires. 

(2) Voir en ce sens les conclusions de M. David, commissaire du gouver- 



RESPONSABILITE POLITIQUE ET PE>ALE DES MINISTRES 217 

En droit frangais^ on pent aussi se demander quelle est la sanction: 
de la regie que les marches de gre a gre sont exceptionnels (V, supra, 
p. 210). On admet en general que I'adrninistration peut demander I'annu- 
lation du marche, sauf indemnite au fournisseur. Mais il taut allerplus- 
loin etdire que les interessespeuvent faire annuler, sinonles marches, du 
moins, par le recours pour exces de pouvoir, les actes ordonnant des mar- 
ches de gre a gre, alors que les reglements prescrivent I'adjudication (1). 

Les ouvriers, en faveur desquels des clauses devaient etre inscrites, 
ont-ils qualite pour demander la nullite des actes approuvantlcs marches 
dans lesquels ces clauses ont ete omises ? G'est douteux. — Pourtant, si 
Ton veut que ces clauses soient respectees, il serait desirable d'organiser, 
pour les sanctionner^ des voies de droit faciles, rapides etsans frais. Un 
precede commode consisterait a admettre les ouvriers ou syndicats ou- 
vriers a attaquer soit devant le Conseil d'Etat, soit devant les conseils de 
prefecture, sans frais, et avant V adjudication publique, les cahiers 
des charges dans lesquels ils constateraient cette omission. La nullite du 
easier des charges entrainerait la nullite de Tadjudication. Les tiers 
n'auraient pas a se plaindre : ils seraient avertis du recours et, par suite, 
du vice de Facte d'engagement. 

Discutable est la question de savoir si les marches a long terme, c'est- 
H-dire engageant des depenses sur plusieurs exercices en dehors d'une 
autorisation legislative, ne sont pas nuls : ici, les tiers doivent savoir que 
les ministres ne peuvent pas passer des marches a long terme : pour le 
savoir, ils n'ont k consulter aucun document autre que les lois. 

Dans tous les pays, la responsabilite des Ministres enfauteconstitue, 
stir le papier, la sanction des engagements irreguliers de depenses. 

II faut d'abord observer que les engagements de depenses sans credit 
ou au dela des credits revetent des formes differentes. La plupart des 
irregularites budgetaires s'analysent en engagements sans autorisation. 
Tel est le plus souvent le cas pour les violations de la regie de I'uni- 
versalite, les virements et interversions de credits (2). Ainsi, lorsque le 
ministre compense des depenses par des recettes, il viole d'abord la 
regie de V universal ite; il engage aussi une depense sans credit ou au-delii 
des credits. Tel est le cas^ tu France, des ministres de la Marine qui, vou- 
lant concourir a la depense necessitee par I'erection d'un monument a 
un homme plus ou moins illustre, ordonnent frequemment de remettre 
au comite du monument, h. titre de souscription, de vieux canons et de 
vieilles chaines de bronze d'une certaine valeur (3). Cette irregularite 
constitue une violation indirecte mais certaine de la regie de I'aiitorisa- 
tion prealable :■ il y ali une depense faite soit sans credit, soit au del* 

nement, sur I'arret precite. Gpr. aussi les conclusions de M. ROMIEU dans 
I'affaire Compagnies du Nord,de VEst, 17 mars 1893 {Gazette des Tribunaux, 
19 mars 1893). — En 1910-1911, certains ont invoque la regie posee par I'arret 
de 1877 pour denier toute valeur juridique a I'engagement pris par le Minis- 
tre envers une compagnie coloniale, la N'goko Sangha. Gpr. rapport Vio- 
LETTE, Chambre, 12 juillet 1910, n° 376, p. 127 et s. 

(1) Voyez Jeze, Sanction de la regie que les marches doivent etre passes 
avec concurrence et publicite, dans la Rev. du Dr. public, 1910, p. 61 et s. 

(2) Pour les details, Boucard et Jeze, Elements, 2^ od., II, p. 1354 et s. 

(3) Les rapports de la Gour des Gomptes signalent beaucoup d'irregularit6s 
de ce genre. Voyez sur cette question speciale et sur les projets de reforme,. 
A. Morel, dans la Revue de Sc. et de leg. fin., 1908, p. 33 et s. 



218 ENGAGEMENT DES DEFENSES PUBLIQUES 

des credits. 11 n'y a pas de raison pour ne pas appliquer les niemcs solu- 
tions qu'au cas de violation directe de la regie. — Comnfie exemple de 
violation directe de la regie, il faut citer, pour la France, le precedent de 
1827. Le Garde des sceaux, de Pejronnet, depensa 179.000 francs pour 
I'amenagement d'une salle a manger au ministere de la Justice, bien 
(ju'aucnn credit n'eut ete alloue k cet effet par le Parlement. — Plus 
recemment, en 1876, le ministre de Flnt^rieur, malgre la volonte formel- 
lement exprimee par le Parlement, fit payer par le Tresor public les 
frais d'un train special destine a transporter don Carlos et sa suite de Pau 
a Boulogne. Toutefois, des circonstances de cetle affaire il resulte-qu'il y 
avait depassement de credit et non engagement sans credit. — Les viola- 
tions de la regie de la specialtte : virement, interversion de credits, 
s'analysent aussi ordinairement en des engagements de depenses sans 
credits ou au dela des credits. Ainsi, en 1840, le President du Conseil, 
Thiers, pour couvrir un depassement de credit de 1.434.000 francs 
entraine par I'execution de son programme de travaux de fortifications, 
recourut k une interversion d'exercice. 

La situation n'est pas la meme lorsque Ton reproche a ain ministre 
non point la violation d'une regie juridique determinee, mais un fait de 
mauvaise gestion. Ainsi, en France, en 1879, la Ghambre des deputes 
reprochait a un ancien ministre des Travaux publics d'avoir, en '1875, 
affirme a I'Assemblee Nationale qu'une somme de 2.500.000 francs serait 
suffisante pour assurer I'installation de la Cour des Gomptes dans I'aile 
nord du palais des Tuileries (pavilion de Marsan), alors que la depense 
devait, en realite, s'elever a 11.266.000 francs. — Le rpeme reproche a 
ete adresse en 1908 aux ministres qui ont engage la reconstruction de 
ITmprimerie nationale. — Dans ces cas de mauvaise gestion, il n'y a pas 
engagement de depense sans credit. 

i^ En premier lieu, en France et dans les pays parlementaires 
(Angleterre, Belgique, Itcdie, etc.), les Ghambres, lorsqu'on leur 
signale une irregularite budgetaire, peuvent manifester leur mecon- 
tentement par un vote de censure inflige au ministre coupable. Si 
le ministre est encore en fonctions, ce vote entrainera I'obligation de 
demissionner. La sanction est, dans ce cas, d'ordre 'politique : perte 
du pouvoir. Si le ministre a cesse ses fonctions, le blame n'a gu^re 
qu'un caractere platonique. — D'ailleurs, « un million de blames ne 
couvrentpas un sou de deficit. » — Cette sanction convient parfaite- 
ment aux faits de mauvaise gestion. 

2° On peut songera mettre en jeu la responsabilite penale du minis- 
tre, mais seulement dans les pays ou Ton admet qu'un ministre 
peut etre mis en accusation par la Chambre des deputes et juge par 
la Ghambre haute {France, Angleterre, Italie) ou par la Gourjudiciaire 
{Belgique), pour des faits non prevus et non punis par la loi penale (1). — 

. (1) Sur la question de savoir si la France doit etre rangee parmi ces pays, 
voyez ESMEIN, Elements de droit constitutionnel, 5* edition, p. 764 ets., qui 
SB prononce pour raffirmative. — Mume solution en Belgique {'dxL'^k &Q\'d. Cons- 
titution). — En sens contraire, Duguit, Traite de Lh^oit Const., 19U, II, p. 407 
et s.; p. 507. 



RESPONSABILITE PECUNIAIRE DES MINISTRES ! FRANCE 219 

Mais la sanction penale est inefficace. L'arme est trop formidable, 
d'un maniement trop complique, pour servir utilement. 

3 Reste la responsabilite personnelle et pecuniaire du ministre. 

D'apres certains, mieux vaudraii ne pas exercer un recours de ce 
genre. En effet, la mise en jeu de la responsabilite civile apparait 
comme une vengeance politique. — D'ailleurs, quelle reparation serieuse 
I'Etat retirera-t-il du recours ? L'insolvabilite du minislre sera le cas 
normal ; cela est de nature k rendre le plus souvent le recours illusoire. 
Quel dedommagement oblenir d'un ministre negligent qui aura dila- 
pide des millions ? — Ce sont la des considerations politiqiies tres 
puissantes, peut-etre meme decisives, pour que la loi ecarte la responsa- 
bilite civile, ou,si elle I'admet, pour prevenir les poursuites ; mais ce ne 
sont pas des arguments de rfroz^ suffisants pour arreter la mise en jeu ^e 
la responsabilite, lorsque celle-ci a ete decidee. 

En France^ le ministre coupable d'un engagement de depenses 
sans credit ou au dela des credits est responsable pecuniairement 
envers VEtat ; la juridiction competente pour statuer sur la respon- 
sabilite est I'autorite judiciaire, apres refus formel du Parlement de 
couvrir I'irr^gularite. — Developpons ces propositions. 

A. — La responsabilite personnelle pecuniaire du ministre auquel 
on peut reprocher un engagement sans credit ou un depassement 
de credit est incontestable. 

On a invoque des arguments theoriques : I'Etat doitpouvoir invoquer, 
contre le ministre, le principe de justice d'apres lequel « tout fait quel- 
conque de Ihomme qui cause a autrui un dommage, oblige celui,/?rtr la 
faute duquel il est arrive, a le reparer » (art. 4382, Civ.), — Cet argument 
juridique^ s'il est exact, dispense d'en chercher un autre. En particu- 
lier, il est inutile et incorrect d'invoquer, comme on I'a fait parfois, les 
regies du mandat et I'art. 1992 du Code civil. Le ministre n'es't le man- 
dataire ni du Clief de I'Etat, ni du Parlement. D'ailleurs, cet argument 
theorique conduirait a admettre la responsabilite pecuniaire des minis- 
tres, meme pour les faits de mauvaise gestion. 

La jurisprudence constarite du Gonseil d'Etat ecarte la responsabilite 
des administrateurs au cas de mauvaise gestion (C. d'Etat, 19avriH907, 
Gleizp, et les conclusions de M. Romieu) (i); par suite, il faut en dire 
autant des ministres. — Mais s'il n'j a pas de texte pour les cas de 7nau- 
vaise gestion des ministres, il y en a pour le cas d'engagement sans 
credit ou de depassement de credits. 

D'apres la loi de finances du 25 mars 1817, article 151, « les 
ministres ne peuvent, sous leur responsabilite, depenser au dela du 
credit ouvert a chacun d'eux ». D'apres I'art. 98 de la Constitution 
de 1848, ft dans tousles cas de responsabilite des ministres, I'Assem- 

(i) Dans Revue de Science et de leg. fin., 4908, p. 19 et s. II faut lire la 
savante etude de M. Romieu dans laquelle sont exposes le principe et les 
exceptions a la regie. — Le prof. DuGUiT [Tr. Droit Const., II, p. 509) affirme 
la responsabilite meme au cas de mauvaise gestion. 



220 ENGAGEMENT DES 'DEFENSES PUBLIQUES 

blee nationale peut, selon les circonstances, renvoyer le ministre 
inculpe, soil devant la Haute Cour de Justice, soit devant les tribu- 
naux ordinaires pour les reparations civiles ». Enfin, d'apres I'art. 9 de la 
loi ^u 15 mars 1850, « aucune depense ne pourra etre ordonnee ni 
liquidee sans qu'un credit prealable ait ete ouvert par la loi. Toute 
defense non creditce ou portion de depense depassant le credit sera laissee 
a la charge dii ministre contrevenant ». 

Le principe de la responsabilite civile des ministres env^rs I'Etat 
est done hors de contestation (1). 

B. — La mise en jeu de la responsabilite p^cuniaire des minis- 
tres soul^ve des difficultes considerables. — En France, en I'^tat 
gfctuel de la legislation, a-t-on dit, aucune juridiction politique, 
judiciaire, administrative, ne peut-^tre saisie d'une action en res- 
ponsabilite civile contre un ministre envers I'Etat. 

Pour ecarter la competence Judiciaire, on invoque le principe de la 
separation des autorites administrative et judiciaire. L'ordonnancement 
est une operation administrative, qu'il soit ou non conforme a la loi du 
budget : les tribunaux judiciaires ne peuvent done en connaitre. — On 
ecarte aussi la competence de la Cour des Comptes, laquelle est restreinte 
auxcomptes des comptables etnes'etend pas aux ordonnateurs. — Enfin 
le Conseil d'Etat devrait, lui aussi, etre ecarte, « car il ne pourrait etre 
saisi qu'd la suite d'un arrets de debet et d'une contrainte administra- 
tive decernes contre le ministre ou Vancien ministre qui aurait excede 
ses credits. Or, I'arrete de debet et la contrainte ne peuvent atteindre les 
administrateurs ay ant cause un dommage a I'Etat par des fautes de leur 
gestion ». 

En ce sens se prononcent la plupart des auteurs qui ne sont pas 
juristes (2). En ce sens aussi sont tous les precedents. Ouelque perse- 
verance et quelque ardeur que la Ghambre des deputes ait mises a exi- 
ger les poursuites, elle s'est toujours heurtee a la force d'inertie 
invincible que lui ont opposee les Gouvernements. 

Le precedent le plus interessant a rappeler est I'afTaire du pavilion de 
Marsan, en 1881-1882 (3). Rien ne depassa Facharnement mis par la 
Ghambre des deputes ireclamer la mise en jeu de la responsabilite du 
ministre inculpe, si ce n'est la mauvaise volonte manifestee par le Gou- 
vernement devant cette demande. — A vrai dire, on peut contester que 
la responsabilite pecuniaire personnelle fut, dans ce cas, juridiquement 
engagee ; le fait reproche etait un fait de mauvaise gestion et non un 
engagement de depense sans credit ou au deladu credit (i^wpm, p. 217). — 

(1) Au cas de condamnation du ministre, y aurait il lieu, pour le calcul de 
rindemnile, de tenir compte de renrichissement procure a I'Etat : carnul ne 
doit s'enrictiir aux d^pens d'autrui ? En ce sens, DuGUiT, Dr. Const., 1911, 
II, p. 511 et 512. II serait plus correct de reserver au Ministre condamne son 
recours contre I'Etat (action de in rem verso). Cpr. infra, ^. 264. 

(2) Parmi les juristes, Laferriere, Jur. adm. et rec, cant., 2* edition, I, 
p. 672 et s. 

(3) BOUCARD et Jeze, Elements, t'' ed., II, p. 1363 et s. 



p 



RESPONSABILITE PECUNIAIRE DES MINISTRES : FRANCE 221 

Les nombreuses propositions presentees au Parlementdans tout le cours 
du xixe siecle en vue de reglementer la responsabilite civile des ministres 
prouvent aussi que, d'apres I'opinion generate des parlementaires, ii n'y 
a point, dans I'etat de la legislation, de juridiction competente pour con- 
naitre de la responsabilite civile des ministres envers I'Etat (1). Get etat 
d'esprit est confirme par la resolution, votee le 27 novembre 1903 par la 
Ghambre des deputes, invitant le Gouvernement « a deposer un projet de 
loi tendant a donner une sanction a la responsabilite des ordonnateurs ». 
— Un projet redige par le Gonseil d'Etatsur I'invitation du Garde des sceaux 
(depeche du 22 novembre 1895), confiait au Senat la mission de juger les 
ministres, sur la mise en accusation de la Ghambre des deputes. 

Si Ton avaita choisir uile solution, celle qu'il conviendrait d'adopter 
est celle qui consacre la competence des tribunaux civils. — Donner la 
competence au Parlement et faire determiner par une loi formelle le mon- 
tant des dommages a la charge du ministre, seraitune combinaison bien 
dangereuse : le Parlement serait suspect de partialite. — Mais, en rea- 
lite, il n'y a pas ahesiter sur la solution. 

A mon avis, la competence des tribunaux judiciaires s'impose en 
Tabsence de tout texte formel qui I'ecarte. 

On afflrme que, faute d'un texte, aucune juridiction n'a competence 
pour statuer sur la responsabilite civile des ministres envers I'Etat. Mais 
faut-il done un texte precis determinant la competence pour chaque cas 
de responsabilite? Les ministres sont-ils soumis k un regime juridique 
special ? Pourquoi ecarter la competence de Tautorite judiciaire ? — On 
objecte la separation des autorites administrative et judiciaire. Mais 
cette regie de notre droit public, telle qu'elle est interpretee par la juris- 
prudence du Tribunal des Conflits, n'a pas la portee qu'on lui attribue.- 
D'apres la jurisprudence, lorsque, dans I'exercice de leurs fonctiorfs, un 
i'onctionnaire commet une faute, cette faute est de nature a entrainer, 
dans certains cas, sa responsabilite personnelle. Geci se produit lorsqu'ii 
y a faute personnelle de I'agent, lorsque Ton pent reprocher au fonction- 
naire une meconnaissance extraordinaire des regies de sa fonction. II 
est alors personnellement responsable. Le fait n'est pas administratif, 
il est personnel a I'agent. Ainsi entendue, la regie de la separation des 
autorites administrative et judiciaire ne fait pas obstacle ^la competence 
de I'autorile judiciaire. Ge qui est vrai des fonctionnaires en general est 
vrai des ministres. A la suite d'une irregularite, engagement de depense 
sans credit ou au-dela des credits se produisant dans des circonstances 
particulieres que le Parlement estime assez graves pour refuser de voter 
les credits de ratification qu'on lui demande, le ministre est devenu res- 
ponsable envers I'Etat (1. 1817, 1. 1850). La loi declare exprcssement 
qu'il y a la un fait personnel du ministre. — Veut-on etre certain qu'il y 
a faute personnelle ? La procedure est pleine de ressources. Devant le 
tribunal judiciaire saisi de la poursuite en reparation civile, le prefet 
elevera le conflit. Ainsi, le Tribunal des Conflits sera appele a examiner 
la question de savoir s'il y a eu fait personnel du ministre. L' affaire une 
fois tranchee dans le sens de Taffirmative, il sera bien certain que Facte 
n'est pas administratif : le tribunal civil statuera sur la condamnation. 

(1) Sur ces projets, voyez Boucard et JfizE, Elements, 2^ cd., II, p. 1365 
et s. — DuGUiT, Tr. Droit Const., 1911, II, p. 510 et s ; 513 et s. 



222 ENGAGEMENT DES DISPENSES PUBLIQUES 

Si Ton admet cette these (1), voici comment la procedure pourrait 
s'engager. Geci est important a signaler, car, jusqu'ici, on a affecte 
d'etre arrt^te par la difficulte d'entamer la procedure. — D'apres la 
loi de finances du 13 avril 1898, art. 34, les creances de I'Etat, qui 
ne comportent pas un mode special de recouvrement oude pour- 
suites, sont pergues au moyen d'6tats de perception arretes par les 
ministres et ayant force executoire {infra, p. 274). C'est la procedure 
qu'il conviendrait d'employer contre le Ministre responsable (2). La 
loi de 1898 reservant « I'opposition de la partie interessee devant la 
juridiction competente >), I'opposition du ministre mis en debet serait 
dela competence des tribunaux judiciaires, puisqu'il s'agit d'appre- 
cier la responsabilite pecuniaire d'un agent administratif engagee 
par un fait 'personnel. 

Somme toute, la question de la responsabilite civile des ministres 
en droit financier francais ne presente guere de difficultes, si Ton 
se tient sur le terrain purement juridique. — Mais il ne faut 
pas avoir I'illusion de croire que cette solution — ou une solution 
quelconque — sera, tot ou tard, acceptee par la pratique frangaise. 
On se heurtera toujours a des considerations etrangeres au droit. 
Jusqu'ici, ces considerations ont etepredominantes; elles expliquent 
I'invincible force d'inertie qui a fait echouer toutes les tentatives, 
meme celles qui paraissaient ^maner de la volonte la plus tenace. 
Et, peut-etrebien, apres tout, un blame solennel et retentissant est- 
il, eri fait, un chatiment assez severe pour le ministre coupable! 

A letranger, les solutions varient. 

En Belgique, le principe de la responsabilite pecuniaire des ministres 
est admis; mais il n'a jamais ete applique, et il n'existe pas de loi spe- 
ciale organisant la procedure. Aussi, les auteurs sont-ils generalement 
d'avis que seule la responsabilite penale peut etre encourue : mise en 
accusation par la Ghambre des representants et jugeraent par la Cour de 
cassation. 

En Angleterre^ le systerae estcelui de la responsabilite /je'ci^/iza/reyjer- 
Honnelle, non pas des ministres, mais des accounting officers {suprd^ 
p. 214). — C'est aussi le systeme ^7f/7^>/^ (responsabilite pecuniaire person- 
nelle des agents complables (i ragionieri), charges du controle des enga- 
gements de depenses (1. 1884, art. S8, supra, p. 215). — C'est encore la 
solution de la loi turque du 24 mai 1910 (article 22, supra, p. 215). 

En Prusseti dans V Empire nllemand, \(i Constitution prevoit la res- 
ponsabilite civile des Ministres; mais aucune loi ne Forganise ; en fait, 
cette responsabilite est purement theorique . 

(1) En doctrine, elle est admise par la plupart des auteurs recents : BERTHfi- 
LEMY, Droit adm., 6« edit., p. 70 ; — DuGUlT, Tr. Droit Const., 1911, II, 
p. 511. Cpr. toulefois, EsMEiN, Droit Const., 5« edit., p. 773. 

(2) Cette solution est acceptee par M. BerthiSlemy, op. cit., p. 70, note 3, 
et par M. DUGUIT, op. cit., II, p. 511. 



CHAPITRE TI 



CONSTATATION, LIQUIDATION ET ORDONNANCEMENT DES DEFENSES 

PUBLIQUES 



Les depenses annuelles des Etats modernes sont nombreuses ei 
variees. Leiir total forme une somme formidable : pour la France, il 
s'eleve aujourd'hui a 4 milliards 350 millions de francs environ. — 
Pour I'acquittement des nombreuses dettes qui incombent au Tresor 
public, il y a trois points de vue a distinguer. 

Toutd'abord, il faut que le mecanisme soit arrange de telle fagon 
que les paiements se fassent avec ordre, que les creanciers soient 
regulierement et promptement payes. — D'autre part, il faut que, dans 
le maniement des fonds, il n''y ait pas de coulage ni de malversations : 
les deniers publics doivent ^tre exclusivement employes a payer les 
veritahles creanciers de I'Etat jiour des services regulierement fails et 
pour les sommes strictemeni dues. — Enfin, il importe que seules les 
creances auiorisees par I'autorite legislative soient payees et qu'elles le 
soient dans les limites strictes de I'autorisation : a quoi servirait la 
regie de la specialite, si les agents d'execution n'en tenaient aucun 
compte ? 

On voit tout de suite que I'un des premiers caracteres de la comp- 
tabilite publique sera d'etre, en apparence, compliquee. Avant tout 
paiement, on devra se livrer a un examen minutieux de la dette a 
eteindre, exiger de celui qui se pretend creancier des titres justifica- 
tifs absolument probants. On voit aussi qu'une certaine complica- 
tion sera necessaire pour refrener — automatiquement, en quelque 
sorte, — les tentatives faites par les executeurs du budget de sortir 
du cadre qui leur a ete trace par le Parlement, de franchir la limite 
des autorisations budgetaires, de faire des depenses sans credit ou 
au dela des credits. 

Parmi les combinaisons possibles, il en est une tres efficace ; c'est 



224 CONSTATATION, LIQUIDATION ET ORDONNANCEMENT DES DEFENSES 

la division des operations condmsdiUi ai\i paiemcnt des dettes publiques, 
avec controles successifs sur chacune de ces operations, (^estce qui a 
lieu dans tous les pays civilises. D'ou le principe universellement 
admis : « Toute dette de TEtat ne peut ^tre acquittee^ si elle n'a ete 
prealablement constatee^ Uquidee et ordonnancee par I'autorite 
€ompetente ». 

La constatation, la liquidation et I'ordonnancement sont trois 
operations distinctes, quoique etroitement unies les unes aux autres. 

La constatation est la declaration que la dette existe, qu'elle est vala- 
ble, qu'elle n'est pas prescrite, qu'il n'y a pasde cause de decheance. 
La liquidation est la determination du quantum de la dette. L'ordon- 
nancemeni est I'imputation de la depense sur un credit budgetaire et 
Tordre donne a un pa^^eur public d'en effectuer le paiement. 

Ces trois operations sont accomplies par une meme autorite, que 
Ton appelle, en France, Vordonnateur. 

C'est aussi le nom qu'on lui donne en Belgique, en Italie, en Tur- 
quie, etc. En Prusse, dans V Empire allemand, on appelle les ordonna- 
leurs les aniveisende Behoerderi) Anweisungsbehoerden. 

En France, I'ordonnateur est le ministre (D. 1862, art. 62 et 82). 
C'est la consequence du principe d'apres lequel le Ministre est I'au- 
torite competente pour ^w^«<;^r les depenses de rEtat(.sMjora, p. 209). 

II en est de meme en Belgique, en Italie, en Turquie ; en Prusse, ce 
sent les ministres et les cheis d'administration pour les budgets speciaux, 
dans V Empire allemand, c'est le Chancelier etles Secretaires d'Etat (1). 

En France, sous VAncien regime, c'etait le Roi en Conseil des finances 
{edit du 15 septembre 1661) qui faisait la liquidation et I'ordonnance- 
ment, sur la proposition soit de Fun des quatre secretaires d'Etat, soit 
du controleur general des finances. — VAssemblee Constituante se 
reserva la liquidation et I'ordonnancement (loi des 17 juillet-8 aout 1790) : 
«... nuUe creance sur le Tresor- public ne peut etre admise parmi les 
dettes de TEtat qvCen vertu d'un decret de I'Assemblee nationale sane- 
tionne par le Roi ». Les Constituants croyaient que la liquidation creant 
« une obligation publique », etant « un mandat sur I'impOt et sur la 
nation, ses representants doivent avoir seuls le droit de prononcer et de 
consentir cette obligation, comme, avant de la consentir, leur devoir est 
d'en verifier et den reconnaitre la legitimite ». — L'experience fut, 
d'ailleurs, de courte duree. La Convention translera a I'administration la 
constatation, la liquidation et I'ordonnancement (1. 26 septembre 1793). 
— Depuis cette epoque, I'administration est restee en possession de cette 
attribution. Mais c'est seulement depuis 1810 que les ministres sont les 
ordonnateurs. 

Si I'autorite competente pour constater, liquider et ordonnancer 
est le ministre interesse, a pen pres partout les reglements ajoutent : 

(1) Pour les Etats-Unis, Renick, op. cit., dans Polit. So. Quarterly, 1891, 
p. 248 ets. 



CONSTATATION, LIQUIDATION ET ORDONNANCEMENT DES DEFENSES '225 

« ou son deUgue >>. Le ministre peut, pour des raisons d'utilite pra- 
tique, deleguer une partie de ses pouvoirs a un fonctionnaire subor- 
donne, ordinairement un fonctionnaire regional, a proximite des 
creanciers. En France^ parmi ces delegues, on peut citer les prefets, 
les intendants militaires,les directeurs du genie et de I'artillerie, les 
commissaires generaux de la marine ou des colonies, les directeurs 
des constructions na vales, les ingenieurs en chef des Fonts et-Chaus- 
sees ou des mines, les conservateurs des for^ts, les directeurs depar- 
tementaux des postes et telegraphes, les recteurs d'acad^mie, les 
gouverneurs des colonies, etc. 

D'ailleurs, en France, le ministre ne peut designer nominatwement de 
delegue que dans la classe des fonctionnaires auxquels le Chef de Vexe- 
cutif.par un decret reglementaire, a confere la qualite d'ordonnateurs 
secondaires eventuels. 

Les ordonnateurs sont done de deux sortes : les ordonnateurs -prU 
maires, ce sont les ministres ; les ordonnateurs secondaires, ce sont les 
delegues du ministre. — En France, lorsque le ministre agit directe* 
ment, la constalation et la liquidation aboutissent a la delivrance 
d'une ordonnance de paiement. Lorsque le ministre designe un ordon- 
nateur secondaire pour un credit donne, il le fait par une ordon- 
nance de delegation. Enfin les ordonnateurs secondaires, qui cons- 
tatent, liquident et ordonnancent en vertu de celte designation, 
delivrent des mandats de paiement (Decret de 1862, art. 84). 

On trouve des regies analogues en Belgiqiie, en Italic, en Turquie. 
aux Etats-Unis (4), etc. 

En Italic, on appelle les ordonnances de delegation des mandati a dis- 
posisione (1. i884, art. 47 et s.) ; les ordonnances des ministres sont des 
mandati, et celles des ordonnateurs secondaires s'ixppeWcni buoni (2). 

En Prusse et dans V Empire allemand, les ministres et le Chancelier sont 
Anweisungsbehoerden erster Instanz ; les delegues sont appeles.4m^ez- 
sungsbehoerden zweiter Instanz. 

Ceci pose, il faut etudier de pres le r61e de I'ordonnateur. — Ce 
r61e est triple : {^ constalation de la dette ; 2^ liquidation de la dette; 
S*' ordonnancement de la depense. 

On confond d'ordinaire la premiere et la deuxieme operation sous 
Je nom de liquidation (3). Cela n'a d'ailleurs pas une grande impor- 
tance pratique. 

(t) Reniok. Control of Nat. Exp., dans Pol. So. Quart., 1891, p. 251 el s. 
(i) Sur remission des Buoni, les justifications a produire par les ordonna- 
teurs secondaires, voyez loi de 1884, art. 49. 
{^) Tel est le cas des lois et reglements italiens 



Joze ^ 15 



226 CONSTATATION, LI<^lIIDATION ET ORDOJiNANCEMENT DES DEFENSES. 

Section I 
Constatation de la dette. Decheance quinquennale. 

Constaier une detle, c'est rechercher non seulement si la dette 
exisle reellement, mais encore s'il n'y a pas de fin de non recevoir h 
opposer au creancier, si la creance n'est pas eteinte par une prescrip- 
tion on une decheance. — La constatation n'est done pas une simple 
operation de comptabilite. Elle implique la solution d'une foule de 
difficultes d'ordre juridique. Voila pourquoi toute creance doit ^tre 
constatee administrativement, lors meme qu'unjugement passe m force 
de chose jugee la reconnaitrait : le jugement, en effet, ne resout pas 
toutes les questions que nous venons d'enumerer. 

!<> La premiere mission de I'ordonnateur est de rechercher si la 
dette existe . 

En France, le principe est que « aucun paiement ne pent ^tre effec- 
tue que pour V acquitlement d\in service fait » (art. 10 ; D. 1862) (1). 

Cetle regie est aussi posee par les reglements de comptabilite de la 
plupart des pays : Angleterre, Delgique, Italie, Prusse, etc. 

D'ailleurs, cette regie n'empeche pas le versement d'acomptes 
aux fournisseurs et entrepreneurs. Sans les acomptes, les fournisseurs 
qui pourraient traiter avec I'Etatdevraient^trede gros capitalistes : 
pen nombreux, ils exigeraient une remuneration speciale pour les- 
retards apportes a leur paiement. Mais si les acomptes sont permis^ 
partout les reglements veillent a ce que, en aucun cas, ils ne depas- 
sent la valeur du service fait. En France^ « aucun marche, aucune 
convention pour travaux et fournitures ne doit stipuler d'acompie 
que pour un service fait » (D. 1862, art. 13 § 1). Et m^me, «^ les 
acomptes ne doivent pas exceder les cinq sixiemes des droits cons- 
lates par pieces r^gulieres pr^sentant le decompte du service fait, h 
moins que les reglements speciaux n'aient exceptionnellement determine 
une autre limite » (D. 1862, art. 13 § 2) (2). 

20 L'ordonnateur doit, en outre, rechercher si la d'ette n'est pas 
eteinte par une decheance, par une prescription. 

En certains Etats, il existe unetheorie speciale : la decheance quin- 
quennale (3). 

L'opinion qui a prevalu dans ces pays est que Tapplication des 

(1) Voyez le developpement de cette regie dans le Rapport de la Cour des 
Comptes sur 1908, dans R. S. L. F., 1914, p. 45 et s. 

(2) Regies analogues en Angleterre (instalments i, Italie (1. 1884, art. 7; 
1. 11 juillet 1889, art. 4 ; R6gl. art. 53) ; en Belgique (1. 1846, art. 20); en Prusse 
(Abschlagssahlutigen) . 

(3) Pour les details, Boucard et Jeze, Elements, 2« 6dit., I, p. 496 et s. 



CONSTATATION DE LA DETTE, DECHIEANCE QUINQUENNALE 227 

longs delais de la prescription ordinaire (30 ans en principe) aiirait 
des consequences deplorables pour les finances publiques. Pour que 
la situation du Tresor soit exactement etablie chaque annee, il faut 
que toutes les dettes de TEtat soient non seulement connues, mais 
aussi promplement 'payees. Un Etat qui laisse se former un arri^re 
considerable court aux pires catastrophes ; ou bien il veut faire face 
loyalement au paiement de I'arriere, et alors il compromet la mar- 
che des services publics de I'annee ; ou bien il sacrifie I'arriere aux 
depenses actuelles, c'est alors la banqueroute. — Or, raccumulation 
de I'arrier^ ne di^pend pas seulement de I'Etat; elle depend aussi, 
lorsque I'Etat est solvable, de la negligence des creanciers. II faut 
done contra indre les creanciers a reclamer promptement leur 'paie- 
ment. On dira : lorsqu'un certain nombre d'annees se sera ecoule 
sans que le cr^ancier de I'Etal se soit fait payer, il sera forclos. II 
n'y aura ainsi, dans les finances publiques, qu'un arri^re de quel- 
qu€S ann^es an maximum. 

Telle est I'idee qiii, en France, en Belgigue, en Turquie, est a la 
base de la decheance qninqiiennale. 

D'ailleurs, tr^s certainement I'institution s'explique, en France, 
par des circonstances historiques : le desir de mettre fin au gachis 
financier cree par I'Ancien regime, par la Revolution et par TEmpire 
et dont la Restauration n'avait pu venir a bout. 

VAnrien regime pratiquait des precedes de liquidation sommaires et 
deplorables. Le plus souvent, Tarriere provenail de la mauvaise volonte 
de rElat. L'Elat ajournait le paiement des creancos lesmoius pressantes ; 
puis, lorsque Tarriere ainsi forme etaii considerable, on meltait les 
creanciers en demeure de produire leurs litres dans un delai tres court, 
passe lequel ils elaient dechus de leurs droits. — Sol^6 la periode revo- 
liitionnaire et memc jitsqu' en 183 L on recourut aux pires expedients. 
Pour liquider I'arriere, deux precedes principaux furent employes : la 
theorie de la personnalite derexercice financier: le systeme des dechean- 
ces. — Pendant la ;)er2o</e rero/M/'/o/m«ir6', la personnalite de rcxercice 
fut invoquee : lorsque les creanciers de I'arriere se presentaicnt, I'Etat 
refusait de les payer, en declarant que I'exereiee sur lequel portait 
leur acton etait epuise- On ne refusait pas de leur ouvrir la caisse de 
cet exercice, mais ils la trouvaient vide (Ex, : liquidation de 1790 et 
4791). — Le systeme des decheances etait un expedient du meme genre. 
De 1789 a 1834 on y cut recours a quatre reprises differentcs : deux fois 
au cours de la periode re'volutionnaire, une fois sous la Restauration, 
une fois au debut de la Monarchie de Juillet. Ce son! les liquidations : 
4° sur I'arriere anterieur a Tan V : 2° sur I'arriere anterieur a I'an IX: 
3° sur I'arriere anterieur au 1" Janvier 4816: 4** enfin sur I'arriere ante- 
rieur au 4er Janvier 4831. Dans ccs diverees circonstances, on decida que 
les creanciers devraient produire leurs litres dans un certain delai, plus 
ou moins court : passe co delai, ils ne furent plus admis (1). On ajouta de 

(i) En 1909, la Turquie a employed - ce procede. Ch. Laurent, dans La 
nolitique budgetaire en Europe, Alcan^, 1910, p. 77. 



228 CONSTATATIOiN, LIQUIDATION ET ORDONINANCKMENT DES DEFENSES 

menie que Ics ereances liquidees, mais donl les lilulaires negligeraienl de 
reclamer le paiement dans un certain delai, seraient eleintes el amor- 
lies definitivemenl au profil de I'Etal. 

En nienie temps qu'il procedail a la liquidation de I'arriere anterieur 
au l*"- Janvier 1831, le Gouvernemenl de Juillel pril des precautions pour 
empecher le renouvellemenl des abus signales plus haul. 

La loi de finances du 29 Janvier 1831 a etabli en France, par ses 
art. 9 et 10, la decheance quinquennale. 

Les legislalions elrangeres varient. Les unes consacrent la decheance 
quinquennale sur le modele francais : Belqique (1. 15 mai 1846, art. 34 
k 40), Turquie (1. 24 mai 1910, art. 36). — Ultalie (I), la Prusse, VAn- 
gleterre, la Suisse, etc. , n'ont pas de decheance speciale : dans ces Elats, 
on applique, en principe, les regies ordinaires sur la prescription. 

Quelque opinion qu'on ait sur le systeme francais, en voici le 
mecanisme : 1° les creanciers de I'Etat ont, en principe, un delai 
maximum de cinq annees pour se faire payer ; — 2° si, dans ce 
delai et;>rtr leur faule; les creanciers ne sont pas payes, leur creance 
est definitivemenl eleinte au profit de I'Etat. 

\^^ regie. — Les creanciers de I'Elat ont, en principe, un delai maxi' 
mum de cinq annees pour se faire payer. — Trois conditions doivent 
^tre remplies pour que la dd'cheance soil encourue : 

Ire Condition. — 11 faul qu'il s'agisse d'une creance sur I'Elat oii 
sur les colonies (loi de 1831 ; ord. du 22 nov. 1841, art. 44 et45.) 
La decheance ne s'applique pas aux deparlemenls, ni aux commu- 
nes, ni aux ^tablissements publics. 

2® Condition. — II faut qu'il s'agisse d'une creance de somme d' ar- 
gent. 

Si le creancior reclame non pas une somme d'argent, mais une chose, 
un droit (servitude, hypotheque, usufruil, etc,;, la decheance quinquen- 
nale n'est pas applicable (i). — D'ailleurs, .peu imporle, en principe, 
I'origine de la creance (3). — Toutefois, la loi du 9 juillel 1836, art, 16, a 
soustrait a la decheance quinquennale les demandes en restitution de 
cautionnement' L'aclion en restitution peul done etre exercee pendant 
trente ans. — D'aulre part, d'apres la jurisprudence (4), la decheance ne 
s'applique pas aux creances relatives aujc successions en desherence 



(1) L'article 32 de la loi de 1884 sur la comptabilite porte : « Les restes pas- 
sifs {residui passivi) non payes dans les cinq ans sont considerus comme 
perimes quant aux effets administratifs. Toutefois ils peuvent elre proposes 
a nouveau dans un chapitre special du budget suivant. » Cela vise non pas 
une decheance pour les creancier«, mais simpleraent une mesute de comptabi- 
lite Au bout de cinq ans, les restes passifs non payes sont ray6s de la com- 
ptabilite ; mais cela ne louche pas aux droits des creanciers, 

(2) Gonseil d'Etat, 21 mars 1902, Cie Po7't-Saint- Louis du-Hfione, Recueil, 
p. 230. 

(3) Gonseil d'Etat, 13 mars 1896, Ville de Paris, Recueil, p. 255. 
^4) Gonseil d'Etat, 12 avril 1843, Sallentin, p. 157. 



DKCIIEANCE QULNQLKNNALK EN FRANCE 229 

echues a I'Etat. EUe n'alleinl done pas Taction en restitution de i'actif 
d'une succession tonibee en desherence et dont lEtat a ete envoys en 
possession, ni les creances qui existent contre les successions recueiliies 
par TEtat a titre de deshorence. — Dune maniere plus generate, le Gon- 
seil d'Etat estime que la decheance ne peul etre opposee qu'^ des 
demandes ayant pour I'objet Tordonnancement et le paiement des som- 
mes imputables sur les credits ouverls au budget (4;. 

3^ Condition. — Les creances visees par la loi de 1831 sont celles 
qui se rattachent a un exercice dont Touverture remonte a plus de 
cinq ans. 

A) Le delai de cinq annees est, en principe, un delai maximum. La 
loi de 1831 reserve expressement les decheances pronunre'es par les lois 
anterieuves^ ou consenties par des marches ou conventions. 

Ceci concerne, en particulier, les decheances de six mois, inscrites dans 
les cahiers des charges et marches de fournitures et de travaux publics, 
et la decheance qui. en vertu de la loi du 15 floreal an XI (art. 9 et 10) 
et de la loi du 9 juin 1853 (art. 30 1, frappe les arrerages des pensions non 
reclamees pendant trois ans. — D'autre part, la jurisprudence estime que 
ia decheance quinquennale n'est pas suspendue par I'etat de minorite ou 
d'interdiction (2) ; elle court meme contre les individus qui ignoreni leur 
crcance (3). 

La loi de 1831 allonge le delai de cinq ans dans trois circons- 
tances : I*" cas : Pour les creanciers residant hors du territoire euro- 
peen, le delai est porte a six annees (art. 9, 1 1 in fine). 

2e cas : Lorsqu'on ne pent reprocher aucune negligence au crean- 
cier, lorsqu'il justifie de diligences aupres de I'administration 
(demande reguliere accompagnee des pieces justificatives), on ne doit pas 
lui opposer la decheance. Si rordonnanceinent et le paiement n'ont 
pas pu ^tre effectues dans le delai legal par le fait de I' adminislra- 
tion, la decheance n'est pasencourue (art. 10, § 1) (4). 
' 3*" cas : La decheance n'est pas opposable au creancier, qui a 
forme contre la liquidation un reconrs juridictionnel devant un tribunal 
eompetent : on ne pent lui reprocher aucune negligence. 

Bien que la loi de 1831 ne parte que du recours devant le Gonseil 
d'Etat, il est admis que toute demande en justice portee devant un tribu- 
nal civil Oil un conseil de prefecture, en dehors de toute demande de liqui- 
dation adressee au ministre, entraine interruption de la decheance. Mais 



(i) Conseil d'Etat, 28 juin 1901, Cie du Nord, p. 582 

(2) Conseil d'Etat, 13 Janvier 1888, Arbinet, Becueil, p. 21. 

(3) Conseil d'Etat, 17 mai 1895, Lauret, Rec, p. 418. 

(4) Conseil d'Etat, 18 juillet 1892, Hugot, p. 611; Avis des sections rt^unies 
des travaux publics et des finances du 23 novembre 1875 ; Cpr. Ihs conclusions 
de M. RoMiEU dans I'afTaire Dufourcq. 12 Janvier 1894, Hecueil, p. 21 *ts. 
Cpr. aussi C. d'E., 4 mars 1904, Lehideux, p. 191 ; 9 decernbre 1904, Cie P. L. 
M , p. 804 ; 19 mars 1910, Belgodere, p. 289. 



230 CONSTATATION, LIQUIDATION ET ORDONNANCEMENT DES DEFENSES 

celte interi'uplion ne resiillerail pas d'un commandemenl, ni d'une cila- 
tion devanl un juge incompetent (1). 

Dans tons les cas oii la decheance a ete interrompue, un noureau delai 
(|e cinq ans recommence k courir a parti?' du 1«'' Janvier de I'annee pen- 
dant laf|ii('llc osl intorvcnuesoit la liquidation administrative, soitlejuge^ 
nienl. 

B) Le delai de cinq ans est compte a parlir de Vouverture de I'exer- 
cice. Ainsi, les creances sont atteinles par la decheance cinq ans 
apres le i*^^' jai.vier de I'annee qui donne son noin a Texercice auquel 
elles appartiennent. 

D'autre part, il ne taut point oublierque ((sontseuls consider^s comme 
appartenant k un exercice, /es services /"r/Z^s (Exemple : livraisonde I'our- 
nitures) et les droits acquis (Exemple : droit a une indemnite pour dom- 
mages causes par I'execution de travaux publics) (2) du i«r Janvier au 
31 decembre de I'annee qui lui donne son nom ». 11 suit de la qu'une 
creance nee le ler decembre 19M se rattacbe a I'exercice 1911, c'est-a- 
dire est frappee de decheance le 3d decembre 1915. 

Lorsque les cinq ans sont expires, on dit que Texercice est perime, 
Les creances qui, par exception, subsistent nonobstant Texpiration 
du delai, sont payees sur des credits speciaux votes par le Parlement 
sous la rubrique : « Depenses des exercices perimes, non frappees 
de decheance (3) ». 

2^ reffle. — Si, dans le delai de cinq ans, le creancier a neglige de 
se fa ire payer, la creance est prescrile et definitivemeni eieinie au profit 
de rEtat. 

L'etfet de la decheance quinquennale est double : 

1" L' extinction est ab^olue. — Des que le delai legal est ecoule, il 
ne subsiste absolument rien de la creance atteinte par la decheance, 
pas m^me une obligation naturelle. G'est la une difference avec la 
prescription du droit civil. 

2o L'extinclion est obligatoire. — Ceci resulte de I'esprit de la loi — 
qui est une loi d'ordre public, — et du texte imperatif de la loi : « seront 
prescrites et definitivennent eteintes... ». La decheance quinquen- 
nale se separe done de la prescription du droit civil qui est toujours 
facultative. — De ceteffet obligatoire, on tire les consequences sui- 
vantes : . 

(1) Gonseil d'Etat, 19 mai 1853, Touillet, p. 336 ; 15 fevrier 1901, Kaszelick, 
p. 184. G'est la une difference avec la prescription civile. 

(2) Gonseil d'Etat, 8 aout 1894, Buisson, Recueil, p. 572 ; 26 avril 1901, Seyve, 
Recueil, p. 408 ; 29 avril 1904, Fouruier, p. 355 ; 12 fevrier 1904, Saurin, 
p. 118 ; 17 mars 1905, Deschamps, p. 271; 13 mars 1908, Messageries mariti^ 
mes, p 262 ; 14 mai 1909, Dange. p. 496. 

(3).Gomme elles ne peuvent etre ^valuees a I'avance, le budget les inscrit 
pour memoire. En cours d'exercice, le Parlement vote les credits reconnus 
necessaires. Enfin, dans la loi de reglement des comptes, le chiflfre totai sera 
inscrit. 



E^CHEANCE QUIXQUENNALE EN FRANCE 231 

fi) Le ministre (1) ordonnateur appele a faire la liquidation de la 
cr^ance, doit opposer la decheance. II ne peut pas y renoncer. Le 
«iinistre qui, par erreur, aurait neglige d'opposer la decheance au 
moment de la liquidation et de I'ordonnancement, pourrait I'opposer 
apres coup (2) : par exemple, si son attention etait attiree sur ce point 
par le comptable charge du paiement. — Bien mieux, le ministre 
ne pouvant etre considere comme y ayant renonce, un jugement de 
condamnation prononce contre I'Etat, sans que la decheance ail eta 
inwquee, n'empScherait pas le ministre liquidateur de se prevaloie 
de la decheance, alors meme que le jugement serait passe en forcft 
de chose jugee (3). 

b) Le comptable doit, sous sa responsabillte personnelle, refuser 
d'effectuerle paiement d'une creance atteinte par la decheance et a 
laquelle, volontairement ou involontairement, I'ordonnateur n'a pas 
oppose cette decheance. 

c) Du caractere obligatoire de I'extinction, il semblcrait resulter logi- 
quement que les tribunaux ont le droit d'opposer d'office la decheance. 
La jurisprudence n'admet pas cette consequence. Elle estime que les 
€ontestalions sur la decheance quinquennale supposent necessairement 
une decision prealable du ministre liquidateur, et que ces decisions ne 
peuvent etre attaquees que devant le Gonseil d'Etat. En consequence, ni 
un tribunal judiciaire, ni un conseil de prefecture (4), ni le Gonseit 
d'Etat ne pourraient d'office opposer la decheance (5). Devant le Gonseil 
d'Etat lui-memc, si le ministre renonce a la decheance apres Tavoir 
opposee, et rapporte sa decision, la jurisprudence estime qu'un arret de 
non lieu a statuer doit intervenir (6). 

Mais le creancier peut attaquer devant le Conseil d'Etat (7), dans les 
deux mois de la notification (8), la decision du miuistre opposant la 
decheance quinquennale, lorsqu'il estime que le ministre lui en a fait une 
fausse application. 

d) Si le ministre meconnait son obligation et n'oppose pas la 



(1) G'est le ministre qui doit Topposer. Un sous-secretaire d'Etat n'a pas qua- 
lite a cet effet (Gonseil d'Etat, 22 novembre 1889, Ministre des Travaux pu- 
blics, Recueil, p. 1065 ; 11 juillet 1894, Departement de la Seine, p. 482). Un 
fonctionnaire subordonne n'a pas non plus qualite pour opposer la dech6ancQ 
quinquennale (Gonseil d'Etat, 13 Janvier 1899, Lepreux, p. 18; 20 juillet 1904, 
Harry de Maupas, p. 641 ; 17 mars 1903, Deschamps, p. 271). 

(2) Gonseil d'Etat, 16 fevrier 1870, Delaubier, Recueil. p. 98. 

(3) Gonseil d'Etat, 26 juin 1845, Commune de Voreppe, Recueil, p, 368 ; 
8 fevrier 1855, Commune de Pretin, p. 115 ; 25 fevrier 1881, Raveaud, p. 211, 
II y a la une difference avec la prescription civile (Aubry et Rau, Droit civiL 
t. Vin. p. 451). 

(4) Gonseil d'Etat, 10 juin 1904, Chagnat, p. 461. 

v5) Gonseil d'Etat, 14 fevrier 1902, Ministre des Travaux Publics, p. 107. 

(6) Gonseil d'Etat, 13 aout 1 851, ^ermonrf de Vaulx, Recueil, p. 641 ; 12aout 
1879, EsquinOy Recueil, p. 656. — Gette jurisprudence est contestable. 

(7) Aucun autre tribunal n'est competent. Gonseil d'Etat, 22 avril 1904|^ 
<}regoire, p. 334. 

(8) Gonseil d'Etat, 22 avril 1904, Gregoire, p. 334. 



232 CONSTATATIO.N, LIQLIDATION ET ORDONNANCEMENT DtS DEFENSES 

decheance, la Gourdes comples a le pouvoir el le devoir de foriniiler des 
observations (1). D'ailleurs, il n'y aura d'autre sanction que la respotisabi- 
lite politique du ministre devanl les Chambres {supra, p. 218j ; en d'au- 
ires lermes. il ny aura pas de sanction. C'est une lacune. 



Section II 
Liquidation et ordonnancement de la depense. 

Liq^iider une delte, c'est en evaluer le montant : pour cela, il faut 
constituer le dossier du cr^ancier, r^unir les pieces qui permettent 
de faire la preuve de la creance et de son montant. — Ordonnancer^ 
c'est imputer la depense sur un credit regulierement ouvert, rediger 
nn lilre ordonnant aun comptable public de proceder au paiement. 

§ 1. — Liquidation 

II est rationnel que la liquidation soit faite par les agents publics 
qui ont qualite pour engager le Tresor public, a savoir les minis- 
tres ou leurs delegues [supra, p. 209). — Telle est la solution fran- 
caise (D. 1862, art. 62). 

La regie est la meme dans beaucoup de pays : Belgique; Italie; Prusse 
(I'operation de const alation et de liquidation s'appelle die Liquiditaet) ; 
Turquie, etc. — En Angleterre, la liquidation est faite par les accoun- 
tiny officers {supra, p. 214). — Aux Etats-Unis, il y a un corps special 
{]i'auditors dependant de la Tresorerie (2). 

Suivant les dettes, la liquidation est faite soit di' office par Tad mi- 
nistration, soit sur la demande des creanciersde TEtat. 

Sonl liquides d'office, par exemple, les traitements des fonction- 
naires. Pour les creances des fournisseurs et entrepreneurs, au con- 
traire, I'administration attend la demande des creanciers. 

Dans la pratique frangaise, on evite de mettre les creanciers en 
denieure de se faire payer afm de pouvoir leur opposer ulterieuremenl la 
decheance quinquennale. Cela ne va pas sans inconvenients pour le 
Tresor public : on augmenle le nombre des creances sur exercice clos 
dont le reglement donne lieu a des abus deji signales [supra, p. 200). 

Le creancier qui reclame la liquidation de sa creance doitfournir, 
a Tappui de sa demande, des pieces justificatives. L'obligation de 



(1) Rapport de la Cour des Comptes sur 1908, dans Rev. de Sc. et de leg., 
fin., ton, p. 54 et s. 

(2) Act du 3 mars 1817. Rknick» Control of Nat. Exp. dans Pol. Sc. Quart.. 
1891, p. 261 el s. 



I 



LIQUIDATION ET ORDONNANCEMENT DES DEFENSES 233 

presenter les pieces justiftcatives do la dette est stricte, attend u que 
Tordonnateur devra les joindre au litre de paiement. 

Eq France. « les ministres des divers departements joignent aux 
ordonnances directes qu'ils delivrent les pieces jiislificalives des creances. 
ordonnancees sur le Tresor. . » (D. 1862, art. 83, | 1). — « Tout extraii 
d'ordonnance de paiement et tout mandat resultant d'une ordonnance 
de delegation doivent... etre appuyes des pieces qui constalent que leur 
effet est d'acquitter, en tout ou en partie, une dette de I'Etat reguliere et 
justifiee. » (D. 1862. art. 87). 

Les reglements enumerent les pieces desquellesdoitresulter, sans 
contestation possible, la preuve de la creancecontre le Tresor public. 

En France, « les pieces justificatives sont determinees par nature de 
service, dans les nomenclatures arretees de concert entre le ministre 
des Finances et les ministres ordonnateurs... » (D. 4862, art. 88) — Au 
cas iVacompies, la premiere ordonnance d'acompte sera appuyee des 
pieces justificatives' constatant le droit du creancier ; pour les autres 
ordonnances d'acompte, on se referera aux pieces jointes a I'appui de 
la premiere ordonnance et Ton rappellera les premieres ordonnances ; 
cnfin on joindra une piece faisant le decompte du service fait. Pour le 
paiement du solde, on joindra le proces-verbal de reception definitive. 

On trouve des regies' analogues en Italic, en Belgique, en Prusse, en 
Turquie, etc. 



§ 2. — Ordonnancement des depenses 

Ordonnancer (1), c'est imputer la depense sur un credit reguliere- 
ment ouvert et donner a un comptable I'ordre de payer. 

On ne doit ordonnancer que dams la limite des credits regulierement 
ouverts. La chose estevidente. — II est certain aussi que Ion ne doit 
emettre d'ordonnances qu'apr^s s'^tre assure qu'il y a, dans les 
caisses pt(blig?ies, des sommes sufjisantes pour les acquitter : TelFet 
serait deplorable pour le credit de I'Etat, si un creancier se voyait 
refuser le paiement de Tordonnance, faute de fonds. 

Ces idees ont fait admettre, par tous les pays, deux regies : Tune 
juridique, Tautre de pure comptabilite (2) 

l*"^ Regie. — Dans I'ordonnancement des depenses, I'ordonnateur 
doitse conformer strictement aux principes juridiques de laspecialite 
par chxpilre et de (a specialite par exercice (3). 

( 1 ) C'est ce que I'on appelle, en Prusse et dans VEmpire allemand, die A nwei- 
£un(j sur Zahlung \ en Italie, Vordinaziones, Vemissione di mandati ; en 
Angleterre et aux Etats-Unis, Vissue of the warrant. 

(2 De plu«, au cas de paiement 6'acompte, I'ordonnateur ne peutordonnan- 
<;»!r que pour une sonime infdrieure a la valeur des droits constates i V. supra, 
p. 2i(»). 

(3) V. supra, p, 101 et s. 



:234 COxNSTATATlON, LIQUIDATION ET ORDO>'NANCEME>'T DES DEFENSES 

La regie que ronlonnancement doit se renfermcr dans la liinite des 
credits et de In si)e(Malile par exerciee cxisle parloul : Angleterre, Belgi- 
que, EtaU-lJnin^ Itaiie, Pnii<se, etc. 

J.'ordonnance doit rappeler le chapilre dii budgel sur lequel la depense 
est impiitee. Geci suppose done qu'iin crcMit aet(3 ouvert prealablement a 
rordonnancement. — Toutef'ois, dans la pralique fran(:;.aisp, cette regie 
jn'esi pas sirictement observee pour les ordonnances de la Guerre. En raison 
■de I'epoque tardive k laquelle soiit parfois votes les credits supplementai- 
res necessaires pour effectuer les derniers paiemcnts de I'exercice, les 
administrations de la guerre et des finances prennent, prealablement au 
vote, des mesures en vue de I'utilisation possible de ces credits. A cet 
cfTet, les ordonnateurs etablissent leurs mandats et les adressent par 
f trance aux pajeurs, etant entendu que le paieinent reste subordonne h. 
la notification de I'ouverture des credits et k la delivrance des ordonnan- 
ces de delegation. On veut eviter ainsi la procedure compliquee et sou- 
vent onereuse pour le Tresor de Tacquittement sur exercices clos des 
"•reances restees en soulTrance. Mais pour eviter un mal, on tombe sou- 
vent dans une irregularite grave. II arrive que les payeurs patent, avant 
notification des ouverturesde credit, et sans attendre le vote des credits 
legislatifs (1). 

2e Regie. — Les ordonnances ne doivent etre deli,vrees aux cr^ar- 
€iers qu'apres verification qu'il existe dans les caisses pnbliques des 
sommes suffisantes pour y faire honneur. — C'est la une regie de 
pure comptabilite. — Cette verification est faite d'apres desproced^s 
differents suivant les pays. 

En France c'est le ministre des Finances qui dirige Tencaisse de 
toutes les recettes ; il doit aussi connaitre tons les paiements a fairej 
afin qu'il puisse assurer Tequilibre entre les sommes a payer et 
les sommes encaissees. En consequence, on oblige tous les ministres 
a demander, chaque mois, au mimstre des Finances, le total des 
sommes que le Tresor sera en mesure de payer pour leur compte. 
La reponse du ministre des Finances constitue la distribution men- 
suelle des fonds. 

Dans la pratique, les choses se passent de la maniere suivante : Cha- 
que mois, les ditTerents ministres envoient au ministere des Finances un 
aperQu des ordonnances a emettre pour le mois suivant. Le bureau de 
I'ordonnancement de ce dernier ministere dresse un tableau d'ensemble et 
I'envoie a la Direction du mouvement general rfe.s' fonds, qui le compare 
aux disponibilites du Tresor et dresse I'etat des sommes dans la limite 
desquelles chaque ministre devra renfermer ses ordonnancements. Get 
etat est ^oumis par le ministre des Finances a la signature du President de 
la Republique. C'est le decret de distribution mensuelle des fonds(Decret 
de 1862, art. 61, 83, et 90). 

La distribution mensuelle des fonds n'existe ni en Angleterre, ni aux 
EtatsUnis, ni en Belgique, ni en Italie, ni en Prusse, ni dans V Empire 
allemand. Dans la plupart de ces pays, les reglements chargent des 

(1) Voyez sur ces ordonnancements conditionnels, Revue de Sc. et de Leg 
.fin., 1910, p. 663 ; et 19H, p. 36 et s. 



ORDONiNANCEMENT DES DEFENSES 235 

agents du Tresor de veiller a cc que les ordonnancos ne soient remises 
aiix creanciers ({ii'apres verification qu'il 3^ a des deniers pour les paver. 
Ainsi, en Angleterre, c'est la Trc'^iorerie qui met a la disposition des 
Ministres les fonds. — Aux Etats-Unis, tout warrant doit etre signe par 
\q secretaire du Tresor, — En Italie, les mandati doivent etre admis au 
paiement par la Direzione generate det Tesoro, laquelle est sous la 
<lependance directe du Ministre du Tresor. 

En principe, il est redige une ordonnance pour chaque creancier. 
Toutefois, afin de siinplifier, autant que possible, les ecritures, les 
reglenients de comptabilite prevoient, en general, desordonnancenunts 
coUectifs. Tel est le cas pour les traitements des fonctionnaires. 

Ainsi, en France, au lieu de rediger une ordonnance individuelte pour 
chacun des fonctionnaires, I'ordonnancement est fait, pour tous les fonc- 
tionnaires d'un meme service, au nom d'une seule personne laquelle est 
autorisee par les ayants-droit k recevoir en leur nom. — A Fappui de 
I'ordonnance ou du mandat sera joint un elat nominatif des fonctions 
naires, cmarge par ces derniers. 

On trouve des regies analogues en Belgique, en Italic (mandati col- 
lettivi), en Prusse [generelle Anweisung), en Turquie (1. 1910), etc. 



§ 3. — Mesures preventives pour empecher remission d'ordonnances 

irregulieres. 

I. — Dans la plupart des pays, une autoriteest chargee de veiller 
a ce que des ordonnances de paiement ne soient pas emises irregidie- 
%'emenl, en particulier sans credits ou au dela des credits. Cette auto- 
rite doit ^tre assez independante du Goiivernement et assez puissante 
pour arr^.tcr les ordonnances irregulieres : sinon, il n'y a aucune 
certitude que les volontes du Parlement seront respectees par le 
Gouvernement (t). 

IT. — En legislation positive, on distingue plusieurs groupes de 
pays. 

!«'■ groups. — Pays qui norganisent aiicun controle des ordonnances : 
Prusse^ Empire allemand. 

En Prusse et dans VEmpire allemand, il n'existe aucun controle sur 
remission des ordonnances, pas meme un contrdle du Ministre des finan- 
ces (2). — Par contre, la loi prussienne organise le controle des ordon- 
nateurs secondaires : il existe des fonctionnaires provinciaux speciaux 
charges du visa des mandats : ce sont les Regierungskassenraete . 
Mais en fait, leur contrdle est inefficace : ils n'ont pas les connaissances 

(1) II n'y a pas a reserver le cas de peril grave : dans ces circonstances, ce 
qui importe c'est de pouvoirfaire non pas des paiements, mais des engagements 
de depenses (V. supra, p. H3). 

(2) ScHWARZ, Form, Finanzverw,, op. cit,, p. 135 et s^ 



^36 CONSTATATION, LIQUIDATION ET ORDONNANCEMEM DES DEFENSES 

techniques pour bien remplir leur mission ; ils oni iine situation tres 
effacee vis-a-vis de rordonnateiir secondaire. 

2® grouff. — Pays ok le conlrdle est confie au Minishe des finances : 
France. 

En France, c'est le mhuslre des finances el lui seul qui a cette mis- 
sion (1). 1862, art. 90j II surveille la r^gularite des ordonnances 
et les vise apres verification. 

Voici comment, dans la pratique, ce contr61e s'exerce : 
a) 11 est tenu, dnns chaque ministere, au moyen de registres (journal 
general, grand livre, livres auxiliaires), une comptabilite de toutes les 
operations de liquidation, d'ordonnancement et de paiement ; toutes les 
lois qu'une ordonnance de paiement ou de delegation doit etre soumise 
a la signature du ministre, on commence tout d'abord par la comparer 
a I'etat des credits et de la distribution mensuelle des fonds. — b) Lors- 
que les ordonnances ont ete signees par le ministre competent, elles sont 
envojees, avec les pieces justificatives reglementaires, au minist^re 
des Finances (/)z>ec/ion du mouvement general des fonds). C'est \h. qu'est 
faite la verification que la double limite n'est pas depass^e. La Direction 
tient, en efTet, pour cliaque ministere, un carnet sur lequel sont inscrits. 
par chapitre du budget : d'une part, les credits ouverts, soit par la loi de 
finances, soit par des lois posterieures ; d'autre part, les ordonnances 
emises sur les credits. 11 est, des lors, facile de voir si les credits sont 
epuises ou non. Si I'examen est favorable, la Direction donne le visa 
sans lequel le paiement ne pourra avoir lieu. La Direction du mouve- 
ment general des fonds envoie ensuite au comptable charge du paiement 
un extrait de I'ordonnance de paiement ou de delegation assignee sur sa 
caisse, en y joignant,/)o^^r les ordonnances de paiement, les pieces jus- 
tificatives de la depense. — Le creancier est avise d avoir a retirer, centre 
re^u, Vextrait ou la lettre davis qui lui permettra de se presenter au 
pajeur, et sur laquelle il donnera quittance lors du paiement (D, 1862, 
art. 86) (I). 

Ce contr61e est manifestement insuffisant. C'est le ministre des 
Finances qui donne le visa. Or, le ministre des Finances fait partie 
du Gouvernement. Si done le Gouvernement a resolu de depasser les 
credits, il en a le pouvoir; les caisses publiques s'ouvriront grace au 
visa du ministre des Finances. — Si on rapproche ceci des regies sur 
le contr61e de Vengaffement desdepenses (supra, p. 212 et s.), on cons- 
tate que la legislation frangaise est, sur ce point, tres imparfaite. 

Pour les mandnts delivres par les ordonnateurs secondaires, il 
n'existe meme aucun controle preventif : les ordonnateurs se bor- 



(1) La presentation de rordonnance au creancier 6quivaut a des offres roel- 
les. Si celui-ci refuse rordonnance, cette seule presentation libere-t-elle I'Ktat, 
ou bien faudra-t-il encore consigner Ig, sommedue, pour que I'Etat soit lib6re 
et pour que le cours des interets soit arrete ? Gonseii d'Etat, 18 decembre 1908, 
Seguy, Rev. de Sc. et de leg. fin., 1910, p. 59 et s., cavec les conclusions 
du commissaire du Gouvernement, M. Ghardenet. 

(2) ViCARio, Le Carte del Conti, 2^ fasc, p. 144 ct s. 



ORDONNANCEMENT DES DEFENSES 237 

nent, en France, a rencire, tous les mois, des comptes au Ministre qui 
leur a delegue des credits. Cest absoltiment insitffisant. 

Le 40 de chaqiie mois, les liliilaires des credits de delegation adressenl 
a leur minislere respectif des comptes d'emploi ou releves mensuels 
etablis dans la forme deterniinee par les reglements speciaux. L'envoi 
de ces comptes administratifs a lieu, pour chaque exercice, de mois en 
mois, jusqu'a I'epoque fixee par ces reglements pour la cloture des credits 
de delegation (D. 1862, art. 303). Ces releves mensuels presentent, par 
chapitreet par article du budget : l<^le montantdes credits de delegation ; 
2^ Jes droits constates sur les services fails : 3"* le montant des mandats 
delivres ; 4" celui des paiements efTectues (art. 304). Un dernier compte 
ou releve general est etabli et adresse a chaque ministere, par les 
ordonnateurs secondaires, au terme fixe pour la cldture definitive de 
chaque exercice, et tous leurs livres sont arretes a la meme epoque 
(art. 305). - Afin de permettrela redaction de ces comptes et releves, le- 
ordonnateurs secondaires doivent tenir certains registres. Les ordonnas 
teurs secondaires, delegat aires ousous-delegataires des credits ministeriels, 
tiennent un journal sur lequel ils inscrivent, par ordre de date, toutes les 
operations qui concernentles depenses dontl'administration leur est con- 
fiee (D. 4862, art. 299;. — Chacun des articles dece journal est successive- 
mentrapporte sur unsommierou grand livre de comptes ouverts,par ordre 
de matieres et suivant les divisions du budget fart. 300). II existe des 
livres auxiliaires, variables selon les besoins du service sart. 301). Ces 
divers registres sont destines k recevoir I'enregistrement successif, par 
creancier, par chapitre et par article, des credits ouverts, des droits cons- 
tates sur les services fails et des mandats delivres, ainsi que I'inscription. 
par chapitre seulement, des paiements effectues (art. .302). 

3*^ qroupe. — Pays oil le controle est confie a une autorile inde'pendanle 
du Gouvernement : Angleterre, Elats-Unis, Befgique, ftalie, Turquie. 

En Angleterre, c'est le Comptroller and Auditor General, fonction- 
naire inamovible et agissant au nom du f\irlement. qui veille a ce que 
les issues de fonds ne depassent pas les credits ouverts. D'ailleurs, le 
controle du Comptroller ne porte pas sur chacune des ordonnances 
jndividuelles. 

Aux E tats- Urn's, un Comptroller est charge de viser les ivarrants du 
Secretaire du Tresor. 

En Belgique. les ordonnances de paiement doivent, avant d'etre payees, 
etre soumises au visa de la Cour des Comptes (du moins, pour les depen- 
ses ?zoai fixes). I^a Cour verifie \ imputation et refait la liquidation; 
au cas de refus de visa, le conseil des ministres delibere et pent decider 
qu'il sera passe outre au paiement sous la responsabilite {politique) Ats 
ministres ; la Cour vise alors avec reserve et rend compte aux Chambres. 

En Italie, le visa de la Cour des Comptes est aussi requis, mais le refus 
de visa pour irregularile budgetaire euqieche definitivement le paie- 
ment Les ministres ne peuvent pas ordonner qu'il sera passe outre 
(1. 4884, art. 46 et s.). En fait, d'ailleurs, ce controle ne pent pas arre- 
ter les mandats a dispozione et di anticipazione irreguliers, car ils sont 
mis en paiement en meme temps qu'ils sont envojes a la Cour. - - Le 
refus de visa, pour irregularites autres que budgetaires, n'arrete pas 
Tordonnance : le Conseil des ministres peul ordonner I'enregistrement 
avec reserve : en fait, la Cour ne s'occupe plus de ces irregularites. — 



238 CONSTATATJON, LIQUIDATION ET OftDONNAN€EMExNT DES DEFENSES 

Enfm, il est, inierdil aux Minisires d'einelire des ordonnances provisoi- 
res, souslraiies au visa de la Gour des Gomptes (1. 1884, art. 57). 

II existe aussi en /^a//e un controle prevenlif des 6wom (mandats) emis 
par Ics ordonnateurs secondaires sur les credits delegues {mandati a dispo- 
sizione) : le t'agioniere en chef pres rordonnatcur secondaire doit appo- 
ser son visa sur les mandats, apres en avoir verifie la regularite (loi de 
1884, art. 47 a 50; Regl. 1885, art. 351 et suivants) : lecontroJe est ana- 
logue k celui exerce sur les ordonnances (mandati) par les ragionieri 
des Minisleres ; mais la Gour des Gomptes n'intervient pas: et de fait, 
cette intervention n'est pas possible pratiquement. i 

En Turquie, les ordonnances doivent etre revetues, au prealable, 
du visa de la Gour des Gomptes. En cas d'imputation irreguliere ou d'insuf- 
fisance de credit, la Gour refuse son. visa et retourne I'ordonnance avee 
un rapport njolive. Copie de ce rapport est Iransmisc en meme temps au 
ministere des finances, Toutefois, en cas d'urgence motivee par des rai- 
sons d'interet public ou de securile nationale, le conseil des Ministres,^ 
sur I'avis con forme du Ministre des finances, pourra ordonner le paiement 
des ordonnances auxquelles la Gour a refuse son visa. Gette decision est 
notifiee k la Gour (1. 1900, art. 29 et 30) (1). 



§ 4. — Responsabilite personnelle pecuniaire des ordonnateurs en cas 
de faule commise dans remission des ordonnances, 

I. — II semble qu'iin bon systeme de comptabilite doive organi- 
ser la responsabilite personnelle pecuniaire des ordonnateurs ou des 
controleurs, coupables de faute grave dans remission des ordon- 
nances. — Toutau plus, pourrait-on ecarter les cas dans lesquels le 
controle preventif est exerce parune Cour des Gomptes. 

II. — io St/sleme francais. — Le principe admis par \q. jurispru- 
dence francaise est que I'ordonnateur n'encourt aucune responsabilite- 
personnelle en casde faute commise dans remission des ordonnan- 
ces. II n'est pas responsable pecuniairement de I'irr^gularite des 
litres au moyen desquels il fait sortir les deniers des caisses du Tre- 
sor (2) : il n'y a que la responsabilite politique ou discipUnaire, 

En effet, dit-on, aucun texte ne parte de la responsabilite pecuniaire des 
ordonnateurs, D'autre part, I'ordonnateur n'a pas veritablement la dis- 
position des deniers publics, a raison du controle exerce par le compta- 
ble [infra, p. 247). — Ges arguments ne me paraissent pas tres solides ; 
mais la jurisprudence est tres nettement assise. 

II y a, toutefois, des cas exceptionnels dans lesquels les ordonna- 

(1) Pour VAutriche, voyez Mayrhofer, Handbuch fur den politischen 
Verwaltungsdienst, Vienno, 4895, I, p. 508. 

(2) GoDseil d'Etat, 10 juillet 1874, Baron, Rec, p. 648; 4 decembre 18M„ 
Bastier, Rec, p. 726; 9 fevrier 1894, Brocks, Rec, p. 109; lOnovembre 1899, 
M^yer, Rec, p. 622. 



ORDONN AN CEMENT DES DEFENSES 23^ 

teurs deviennent responsables personnellement. G.e sont d'abord les; 
cas ou I'ordonnateur peut etre considere comme ayant les fonds a sa 
disposition et comme participant a leur maniement (4). 

Ceci a lieu dans Ics principales hypotheses suivantes : i^ les fonds oat 
ete effectivement remis a rordoDnateur ; — 2" I'ordonnateur procure 
intentionnellement, par des pieces lausses (mandats fictifs), la sortie des. 
deniers d'une caisse publique C'est lacomptabilite de fait {infra, p. 238):; 
— 3° les regisseurs des services regis par economic (infra, p. 235) ; — 
les agents charges du service de la solde el des frais de route [infra, 
p. 256} ; — 5" le's agents charges du paienient des frais de justice crimi- 
nelle {infra, p. 236) ; — 0" les agents qui eniettent des iraites de la 
marine {infra, p. 257). 

II y a, en outre, quelques cas dans lesquelsdes ordonnateurs sent 
responsables Yidciundiiremeni des ordonnancements et paiements irre- 
guliers, meme si Ton est en dehors des hypotheses prevues ci-des- 
sus et oil it n'y a pas maniement de deniers publics. 

a) Intendants militaires (loi du 28 nivose an 111, tit. I, sect. 1, art. 12) : 
« Lorsqu'une somme aura ete indiiment payee ou une livraison operee 
contre les formes etablies par les lois ou sur les ordres irreguliers d'un 
commissaire des guerres, il en sera fait retenue sur ses appointe- 
ments... » (2); — b) commissaires de la marine (conteste en rabsence 
d'un texte legislatif) : — c) commissaires des troupes colon iales d. 28 
nivose an III : 1. 7 juillet 1900. et decrets du 11 juin 1901 et du 21 juin 
1902) (3). 

2o Systeme italinn. — En Italie, la loi organise la responsabilite non 
pas. des ministres ordonnateurs, mais des agents {raqioniere) qui, dans 
chaque Ministere, preparent lesordonnances (4). D'ailleurs, le ragionicre- 
n'est responsable que s'il a neglige de signaler au ministre rirr(3gula- 
rite : le Ministre doit couvrir le ragioniere par un ordre ecrit. Le fait que 
la Gour des Comptes a donne le visa ne fait pas disparaitre la responsa- 
bilite &\i ragioniere. — C'est la Gour des Gomptes qui juge le ragioniere- 
(une chambre autre que celle qui a donne le visa) (1. 1884, art. 58). — 
C'est un systeme preferable au systeme frangais. 

Section IV 
Contentieux de la constatation et de la liquidation (3). 

1. — Au cas ou une contestation s'eleve entre I'Etat et son crean- 
cier sur V existence ou le quantum de la dette, — par exemple, entre- 

(1) Cpr. sur lous les points. RoMiEU, conclusions dans I'affaire Gleisep, 
C. d'Etat, 19 avril 1907, dans Revue de Sc. et de leg. fin., 1908, p. 23 a 25. 

(2) Conseil d'Etat, 10 novembre 1899, Meyer, Rec., p. 62i . 

13) Conseil d'Etat, 19 avril 1907, Gleize, et les conclusions de M. ROMlEU^ 
op. et loc cit.,p 23 et s, 

(4) En Angleterre, ce sont aussi les accounting officers qui sont personnel- 
lement responsables. Supra, p. 222. 

(5) BOUCAIID et JlizE, op. cit„ Elements, 2e edition, I, p. 481 et s. 



240 CONSTATATION, LIQUIDATION ET ORDONNAiNCKMENT DES DEPENSKS 

I'Etat et un porteur de rentes, un fournisseur, un entrepreneur, un 
fonctionnaire pour son traitement, un pensionne pour sa pen- 
sion, etc., il faut une autorit^ impartiale et ayant des connaissances 
juridiques pour statuer sur le litige. 

1° Ce doit ^tre un tribunal. 

2" 11 faut que le creancier puisse facilement saisir ce tribunal. 
II ne faut pas que la den^ande de liquidation du creancier de I'Etat 
reste sans reponse, et que le silence prolonge de I'administration 
paralyse le droit du creancier. Les tribunaux competents doivent 
pouvoir ^tre saisis de la demande du creancier, tout comme si celui- 
ci s'etait vu opposer un refus explicite de I'administration. 

3^ Par contre, il faut que ce tribunal ne sorte pas de sa competence 
en donnant des ordres au Parlement. 

II. — En France, la solution de ces questions a fait longtemps diffi- 
culte. Le systeme actuel est le suivant : 

10 Les creanciers de I'Etat ^^euwent facilement saisir les tribunaux. 
Le silence de Tadministration n'est pas un obstacle. 

Jusqu'en 1900, il exislait une regie de procedure d'apres laquelle le Con- 
seil d'Eiat — qui est le tribunal ordinairement competent pour les dettes 
de I'Etat — ne pouvait elre saisi qu'apres que le ministre avait statue, par 
suite, sous la lorme d'un recours contre la decision ministerielle. Des lors, 
au cas de silence du ministre, la decision prealable necessaire faisait 
defaut. Juridiquemeni, le creancier n'avait que la ressource precaire de 
la petition aux Ghambres, ou de I'intervention d"un depute ou senateur 
interpellantle ministre. 

Depuis la loi du 17 juillet 1900 (art. 3), « dans les affaires conten- 
tieuses qui ne peuvent ^tre introduites devant le Conseil d'Etat que 
sous la forme de recours conire une decision administrative, lorsqu'un 
delai de plus de quatre mois s'est ecoule sans qu'il soit intervenu 
aucune decision, les parties interessees peuvent considerer leur 
demande comme rejetee et se pourvoir devant le Conseil d'Etat ». 
Desormais, le silence prolonge du ministre sur une demande de 
liquidation est assimile a une decision de rejet. 

2** Le tribunal saisi ne doit pas sortir de sa competence II ne pent 
pas donner des ordres au Parlement. 

En droit francais, il est admis qu'^7 ny a pas d'autorite qui puisse 
wntraindre un ministre a emettre une ordonnance. II suit de la que le 
creancier, a qui un ministre refuse I'ordonnancement de sa creance, 
n'a de recours devant aucun tribunal, a Veffet de [aire ouvrir un cre- 
dit. L'ouverture des credits est reservee au Parlement. 

11 faut toutefois faire une precision. Si le refus d'ordonnancer etait,en 
realite, un refus de liquider, un recours contentieux serait possible, et 
il devrait etre Iraite comme le recours contre un refus de liquidation. 
De meme, le creancier pourrait deferer au tribunal competent I'ordon- 



COiMENTIEUX DES LIQUIDATIONS 211 

nancemeni dans lequel le ministre aurait insere des conditions on dcs 
reserves. Exemple : pour solde. — Mais, en auciin cas, le tribunal ({ui 
annulerait I'ordonnancement primilif ne saurait prescrire un nouvel 
ordonnancenient ou y apporter une modification, car il ne peut adresser 
aucune injonction a I'administration active, ni se substituer au ministre. 
11 appartiendra au ministre d'ordonnancer a nouveau. Ge sera pour liii 
un devoir juridique et non pas une simple faculte, mais c'est un devoir 
qui no coiiiporte d'autre sanction que la mise en jeu de la responsnbilite 
politique ministerielle. 

30 Ceci pose, quel est le tribunal competent pour statuer ? 

Dans les pays qui, comme la France, admettent deux series de tri- 
bunaux, — administratifs et judiciaires, — la question presenteune 
grande importance. 

En France, la theorie de la separation des auloriies administrative 
et judiciaire a conduit aux solutions suivantes : 

Ire regie. — 11 est des cas ou la lot indique le tribunal competent : 
tribunal administratif ou tribunal judiciaire. Dans ces cas, il n'y a 
qu'a appliquer la loi. Ainsi, Vauioriie judiciaire esl declaree compe- 
tente par la loi du 3 mai 1841, pour statuer sur les indemnites en 
matiere d'expropriation pour cause d'utilite publique (art. 39) ; par 
la loi du 3 juillet 1877 et par celle du 5 mars 1890, pour les indem- 
nites a la suite de requisitions militaires. — Au contraire, ce sont 
ies conseils de prefecture qui sont declares competents en matiere 
d'indemniles pour marches de travaux publics ou dommages cau- 
ses par I'execution des travaux publics loi du 28 pluviL)se an VIll, 
art. 4j. De meme, le contentieux des marches de fournituresdel'Etat 
est mis dans la competence duConseil d'Etat par le Decret du 18 juin 
1806, etc. 

2*^ rsf/le. — En dehors d'un texte formel, la jurisprudence actuelle 
decide : font cequi concerne l' organisation et le fonctionnemeid des sen ices 
publics proprement dits, generaux ou locaux, — soil que C administration 
agisse par voie de contral, soit quelle procede par vote unilalerale ou d au- 
torite, — constitue une operation admini.slralicfi, qui esi, par sa nature, 
du domaine de la juridiction administrative, au point de vue des liti- 
ges de toutes sortes auxquels elle peut donner lieu (1). Sont seu- 
lement reservees a I'autorite judiciaire: 1. les matieres ou i'admi- 
ui&traLion — generate ou locale — doit etre repufee agir dans les 
memes conditions qu'un simple particulier et se trouve soumise aux 



<!• Gonseil d'E'at 6 fevrier 1903, Terrier, S. 190:5-;>-25. le? conclusions du 
coinrnissaire du gouvernement ROMIEU. et l.i note (1'HaurI'^U, inspirateur de 
<'»' clia gemonl de jurisprudence; 14 juin 1907, Viilenunot, Htv. droit, public, 
h)07, p 't)75 ; Conflits, 29 fevrier 1908, Feutrij. liev. droit public, 1908. p. 266; 
Consod d'Ktat, 4 mars 1910, Therond, Rev. Droit public. 1910, p 249 et s. ; 
Cpr. toutelois Conflits, 4 juin 1910, le Soteil, Rev. Droit public, 1910, p. 468. 

Jezo 16 



212 CONSTATATION, LIQUIDATION ET ORDONNANCEMEIN T DES DEPENSESl 

Illumes regies : domaine prive; 2. les voies de fnit, au sens technique 
qu'a celte expression dans le droit" administratif frangais (1). 

Pendant longtemps, on a cru qu'il v avail, en legislation financiere fran- 
raise, line iheorie speciale : la theoric de VEtat debiteur. On invoquail 
c\\ ce sens : 1^ \^ \q\ ^[Q^ 47 juillet-8 aout 1790 (art. ler) : « nulle creance 
sur le Tremr public ne ])eut etre admise parmi les dettes de I'Etat qu'^^ 
vertii dhin decret de I'Assemblee nationale sanctionne par le Roi » ; — 
2" la loi du 25 seplembre 4793 : « La Convention nationale decrete que 
toutes les creances siir I'Etat seront reglees administrativement » ; — 
3*^ enfin un arrete du Directoire du "1 germinal de Tan V qui ordonne la 
denonciation au tribunal de Cassation de deux jugements re?z(/MS^«r les 
tribunaux civils dans tine affaire du ressort des autorites administra- 
tives ». — Mais les deux premiers textes visent la liquidation adminis- 
trative (2). Le dernier texte est le seul forme! : mais sa valeur legale est 
contestable : ce n'est pas une loi : c'est un arrete du Gouvernement. 

Des le debut, Idi jurisprudence judiciaire avait reconnu la competence 
(jenerale administrative pour declarer I'Etat debiteur, au nom du seul 
principe de la separation des autorites : elle voyait des actes d'admi7tis- 
tration dans « toutes les operations qui s'executent par les ordres du gou- 
vernement, par les agents sous ses ordres et avec les I'onds du Tresor 
])ublic (3) )). — Plus lard, on lit une distinction dans les actes de Tadmi- 
nistration entre les actes unilateraux ou de puissance publique et les 
actes de gestion: la jurisprudence judiciaire, au nom du meme principe, 
affirma alors la competence judiciaire pour declarer I'Etat debiteur (4) 
toutes les fois que la dette aurait sa source dans un acte de gestion. 

Le Conseil d'Etat, au contraire n'a pas cesse d'affirmer la competence 
generate administrative. Jusqu'en 1877, c'etait au nom de la theorie 
speciale de I'Etat debiteur (sans invoquer de texte jusqu'en 1833 ; de 183^ 
a 1873 (5), en invoquant les textes de la periode revolutionnaire (6). — 
Depuis 1877, le Conseil d'Etat ne vise plus les lois de la periode revolu- 
tionnaire ni la theorie speciale de I'Etat debiteur; il invoque simple- 
ment la regie de la separation des autorites administrative et judi- 
ciaire (7). — Ce changement est du a I'intervention du Tribunal dex 
confliu qui, dans un arret du 8 fevrier 1873 (alfaire Blanco) (8), s'est 
appuye uniquementsur la regie de la separation des autorites pour ecar- 
ter la competence judiciaire. 

(let arret a eu aussi une influence considerable sur la jurisprudence 
<le la Cour de cassation: Constatant que le Conseil d'Etat adoptait le 
I'ondement juridique qu'elle n'avait cesse de proclamer, la Cour supreme 
judiciaire s'est ralliee, pour la plupart des solutions d'espece, k la juris- 
prudence du Conseil d'Etat. — La jurisprudence du Conseil d'Etat et 



(1) Conseil d'Etat, 22 juillet 1910, Commune de Noisy-le-Grand, Recueil, 
p. 626. Sur la definition de la voie de fait, voyez Romieu, conclusions sous 
Conflits, 2 d6cerabre 1902, Rec, p. 721. 

(2) V. supra, p 226. 

(3) Cass., 8 messidoran XI (Sirey, Collection nouvelle, t. I, p. 823). 

(4) Cass., 30 Janvier 1883, 8. 33. 1. 99. 

(5) Cone. d'Et., 4 fevr. 1824, Bourbon-Conti, Rtc, p. 70. 

(6) Cons. d'Et , 17 juin 1835, Commune de Vincennes, Rec, 1833, p. 418. 

(7) Conseil d'Etat, 24 avril 1885, Miramont, Rec, p. 421. 
<8) D. 73 3-17. . 



COTENTIEUX UE LA CONST AT ATI ON ET DE LA LIQLIDATION 243 

celle de la Coiir de cassation s'accordenl done niiJourd"hiii sur le fonde- 
inent jiiridique, sinon sur les solutions. 

Le systeme fran(;ais a cxeroe uno intluencc dreisivc sur la legislation 
allcmande on Ton distingue les contestations de droit public iresei'\6e':^ 
aux tribunaux administratifs) el les contestations de droit civil (de la 
competence des tribunaux civils^ (1). — Les idees francaises ont aussi 
intlue, mais dans une niesure nioindre, sur la legislation italienne. « Les 
litiges entrel'Etat et ses creanriers toucliant V interpretation des con- 
trats d'empruni public, des lois relatives a ces emprunts et des autres 
loissur la delte publique » sont de la competence de la 4* section du Con- 
seil d'Etat (1. 20 mars 1805 et loi du 31 mars 4889, lexte unique du 2 juin 
1889, art. 25, nO 1). 

Aux Etats-Unis {gouvernement federal), un tribunal special, le Court 
of Claims, a une nssez large competence pour statuer sur les proces qui 
s'elevent entre le Gouvernemeut national et les creanciers de TElat (2). 

(1) Sur cette distinction, Otto Mayer, Droit adm.aUemand.,(iA. francaise, 
I, p. 276 et s. 

(2) GoODNOW, Principes du droit adiu. des Etats-lliis, (^^d. fr., p. 436 et s. ; 
Rp:nick, Control of ISational Expenditure, dans Pol. Sc. Quart., 1891, 
p. 261 et s. 



CHAPJTUE III 



PAII.MIi.M DES DEFENSES PUBLIQUES 



I. — Payer, c'est verser aux creanciers les deniers auxquels ils 
ont droit. Dans quelles conditions le paiement va-t-il intervenir ? 

lo La premiere condition pour eviter les malversations et le gas- 
pillage est de ne payer qu'apres que le serviee a ete fait, de ne pas 
payer joar acance. Payer d'avance serait s'exposer, en cas de trop paye, 
a ne pas obtenir le reniboursement a raison de Tinsolvabilite ou de 
la mauvaise volonte des parties prenantes. 

2o Les agents charges du paiement devront verifier soigneusement 
I'identite et la capacite des parties prenantes. lis auront a obtenir, 
contre le versement des fonds, une quittance liheratoire pour le Tre- 
sor public. — Cette attribution est necessaire : elle ne pent pas ne 
pas exister. 

30 Ceci pose, on pent songer, en outre, a charger les payeurs 
d'exercer un controle sur la regularity et I'exactitude de la liquida- 
tion et de I'ordonnancement. — Au cas d'irregularite constatee, ils 
refuseront de payer. A cet egard, plusieurs combinaisons sont pos- 
sibles : 

1. On pent avoir organise le contr61edesordonnancements de telle 
fagon qu'il est inutile de proceder a une nouvelle verification des 
ordonnances au moment du paiement. Tel est le cas dans les pays, 
comme Vltalie, ou le controle des ordonnances est fait par la Cour 
des Comptes (1). 

2. Lorsque le service des paiements est confie non pas a des agents 
publics mais k une Banque, il est manifeste que le controle des 
ordonnances ne peut pas ^tre eifectue par les payeurs. Ceux-ci 

(1) De meme, en Suisse, il n'y a pas de controle des ordonnances par les 
payeurs. Delahaut, op. cit , p'. 72. 



PAIEMENT DES DKPENSES PUBLIQUES 245 

n'auront qu'a ol)tenirune quittance liberatoire. — Tel est le cas de 
la Belfjique : avant d'etre remises aux creanciers pour le paiement, 
les ordonnances sont verifiees par un agent public, lagent du Tresor, 
qui appose le visa sans lequel la Banque nationale ne paiera pas. 
On trouve un systeme analogue en Anghterre : la Banque d Angle- 
terre paie les warrants verifies par des agents publics (1 ). 

3. I In dernier systeme consiste a faire verifier, sous leur responsa- 
bilite, les ordonnances par les comptables avant le paiement. C'est 
le systeme francais, adopte aussi par d'autres pays. La Turquie, par 
exemple, oblige les comptables, malgre le contr61e exerce par la 
Cour des Comptes sur les ordonnances, a suspendre le paiement 
s'ils reconnaissent qu'il y a erreur materielle, insuffisance de credits 
ou erreur d'imputation (I. 1910, art. 32). 

Conlre ce dernier systeme, il y a une objection. Les ordonnateurs des 
depenses de TEtat sont les minisires Or, celui qui administre doit avoir 
une grande i7idependance dans Fengagement des depenses, justement 
parce qii'il a la responsabilite de la marche des services publics, Et cette 
responsabilile des ministresn'exisie que vis-a-vis du Parlement. Soumet- 
Ire les ordonnateurs a une verification des pajeurs, n'est-ce pasdeplacerle 
conlrole et le faire passer du l^arlement aux comptables ? N'estce pas, 
d'autre part, diminuer la responsabilile des ordonnaleurs en la faisant 
peser aussi sur les payeurs ? N'est-ce pas enfin gener I'independance 
necessaire des ordonnateurs dans Tengagement des depenses, c'est-k-dire, 
en definitive, dans la marche des services publics ? 

L'objection serail serieuse si engager une depense et la payer etaient 
une seule et meme chose. Mais il est bien evident que si I'engagement 
des depenses louche au gouvernement meme. on n'en peut dire autant 
du paiement ; lorsque Ton paie, la depense est faite, la dette est nee ; le 
payeur n'intervient pas dans I'engagement de la depense ; peut-on parler, 
des lors, d'un empielement de celui-ci sur I'administration ? — Ce n'est 
pas tout. L'objection formulee plus haut scrait fondee, si la verification, k 
laquelle procederont les comptables avant de payer, portait sur Vutilite 
ou Vopportunite de la depense Dans ce cas, on pourrait peut-etre dire 
qu'il y a parlage des fonctions et de la responsabilile de I'administration. 
Mais si le payeur n'a a verifier que Texislence des pieces justificatives 
requises par les reglements, leurs formes exterieures, I'imputation de la 
depense sur des credits rcguliers, est-il legitime de parler d'empiete- 
ment ? 

Quelle que soit la combinaison de controle adoptee, on est d'ac- 
cord pour formuler une double regie : 

l'^ Les paiements nont pas lieu par aoance. Les paiements doivent 
suivre et non preceder la constatation, la liquidation et Tordonnan- 
cement. — 2« II faut nettement separer les fonctions d. ordonnaleurs el 
celles de payeur. — Insistons sur ce dernier point. 

Parmi les agents charges d'acquitter les dettes publiques, les uns, 

(4) V. infra. Le Service de Tresorerie, p. 290 et s. 



2i6 PAIEMKNT DES DEFENSES PUBLIQUES 

engageront les depenses, puis constateront la dette, en determine- 
ront le quantum, constitueront et classeront, en quelque sorte, le 
dossier du creancier ; ils assigneront le paiement de la dette sur le 
credit alloue, et donneront enfin I'ordre de payer. Ce seront les 
or donna team. — Les autres, detenteurs des deniers publics, verse- 
rontaux creanciers, apr^s certaines verifications, les sommes (|ui 
leur sont dues : ce seront les payeurs, les comptables. 

Les avantages de cette sc^paration sont multiples : 1° par suite de 
la division du travail, on ira plus vite. — 2*^ Cette separation est indis- 
pensable si Ton veut qu'il y ait verification des ordonnateurs par les comp- 
tables, tant au point de vue de la realite de la creance que du respect 
desautorisations budgetaires : lecomptable ne paiera qu'apres avoir 
verifie le dossier justificatif de la creance, et apres en avoir constate 
la fegularite. — 3° hd^comparaison, apres coup, des e'critures tenues 
par chaque categoric d'agents (ordonnateurs d'unepart, comptables 
de Tautre) pourra servir a un -controle tres efficace. 

Ainsi, la dualite des fonctions d'ordonnateur et de comptable 
apparait comme une garantie de la regularite des paiements. Combi- 
nee avec des coinptabilites distinctes, les unes propresaux ordonna- 
teurs et les autres speciales aux comptables pour leurs operations 
respectives, il est permis d'esperer de I'ordre, de la rapidite, de 
I'honn^tete dans la gestion des finances publiques, et une plus 
etroite observation des reglements de coinptabilite. . 

n. — Dans tous les pays h finances bien reglees [Angleterre, Bel- 
gique, Italie, Prusse^ Etats-Unis, Suisse, etc.), on trouve la double 
r^gle : 1° le paiement s?«?Y la liquidation et I'ordonnancement ; — 
2" les fonctions des ordonnateurs sont separees de celles des payeurs. 

II convient d'etudier maintenant en detail les principes fondamen- 
taux en vigueur en France : 

1° Aucun paiement ne peut etre effectue qu'au veritable creancier 
justifiant de ses dro ts et pour I'acquittement d'un service fait » (D. 1862, 
art. 10). 

2° « Les fonctions d'administrateur et d'ordonnateur sont incom- 
patibles avec celles de comptable » (D. 1862, art. 17). 

3^ Les comptables ont non seulement h ohiemv des creanciers de T Etat 
une quittance liberatoire, mais encore a faire respecter par les 
ordonnateurs les reglements sur la comptabilite publique. Ges deux 
obligations du payeur sont sanctionnees par la responsabilite person- 
nelle pecuniaire des payeurs. 



CONTROLE EXERCE PAR LES PAYEURS 247 

Section I 

Controle exerce par les payeurs (1). 



I. — En France, le principe est que le paiement ne peut avoir 
lieu qu'apres la liquidation et Tordonnancement. Efi effet, on ne 
doit payer que des services fails {supra, p. 226). Et d'autre part, en 
France, les comptables sont charges de veiller a ce que les ordonnateurs 
ohservenl les his et ^rglements sur la compabilite publiqiie. — lis doivent, 
done, avant de payer, rechercher si le service a ete fait, si toutes 
les pieces requises par les reglements pour la justification du ser- 
vice fait sont produites (D. 1862, art. 87ets.) (2); sices documents 
sont regulierement rediges ; si toutes les mentions portees dans 
I'ordonnance ou le mandat, — indications de noms, de service on 
de somme, — sont d'accord avec celles qui resultentdes pieces jus- 
tificatives y annexees; et, au cas de delegation de credits sur leur 
caisse, s'il y a disponibilite de credits (D. 1862, art. 92). 

Les comptables nont pas a apprecier Vopportunite ou Vutilite d'une 
depense faiie par un ordonnateur. II y aurait la un empietement sur 
Tadministration active. Pour les questions d'opportunite, les minis- 
tres dependent exclusivement du Parlement, devant lequel ils sont 
responsables. 

II ne faut pas exagerer, comme on le fait souvent, les droits de controle 
du pajeur. Ainsi, le comptable n"a pas a verifier — il n'en a pas les 
moyens — si les credits sont ou non depasses pai' Vordonnance de 
paiement. Cette verification a ete faite par leministere des Finances, qui 
est seul en mesiire, par la centralisation des ecritures, de comparer les 
ordonnances emises, avec les credits legislatifs. — Au contraire, cette 
verification pouvantetre faite ^ Tegard desm«;ir/a^.s de pniempiit d^YwY^^ 
par les ordonnateurs secondaires, puisque le credit delegue a ete signifir^ 



(d) Sur la question de savoir quels sont les payeurs, v. infra, le Service de 
la Tresorerie., p. 299 et s. 

(2) Lorsqu'il s'agit de services non prevus dans les nomenclatures, ou dft 
cas speciaux pour lesquels les r6glements ou instructions ont du iaisser aux 
comptables, sous leur responsabilite, le soin d'exiger les pieces necessaires» 
les justifications produites a I'appui des ordonnances ou mandats doivent 
constater la regularity de la dette et celle du paiement (D. 1862, art. 358, 2 |). 
— D'autre part, il y a des attenuations aux regies ordinaires pour les dettes 
modiques. Les depenses qui n'excedent pas 10 francs dans leur totalite sont 
payees sans qu'il soit besoin de produire des factures et memoires, pourvu. 
que le detail des fournitures et travaux soit indique dans I'ordonnance ou le 
aiandat 'Reglement du ministere des Finances 1866, art. 20). 



248 PAIEMENT DES DEFENSES PUBLIQUES 

au paveur, cclui-ci est tenu d'y proceder (1). — Toulel'ois. une erreui- evj- 
dente d'impulation ressortant de la comparaison de I'ordonnance el des 
pieces jusiificatives, el dissimulani, par exemple, une depense faite sans 
credit, devraitelre relevee par le comptable. — Enfin, lorsque les ordon- 
nances ou mandats sont payables hors de la residence du tresorier- 
payeur general, par exemple chez un receveur particiilier des finances 
on chez un percepteur, c'est au tresorier payeur-general que sont 
envoyees les ordonnanccs et mandats avec les pieces justificatives ; 
c'est lui qui verifie le dossier et appose son visa « bon a payer ». Le 
comptable subordonne n'a plus a s'occuper que de Tidentile et de la 
capacite des parlies prenantes. 

Dans quelques legislations etran(fe7'es, on rencontre des regies analo- 
gues. V.nPrusse et dans V Empire allemand, les payeurs [Kassenbehoer- 
den) ont k exercer un certain contrdle sur I'ordonnancement, mais plus 
restraint qu'en France : ils doiveni signaler a I'ordonnateur les depas- 
sements de credits, les irregulariies dans la redaction de I'ordonnance i2). 

II. — En France, le comptable doit, avant de payer, verifier la capa- 
cite de la partie prenante : il doit procurer a I'Etat une quittance libe- 
ratoire. — Gette regie existe dans toutes les legislations positives. 

Le creancier est-il en etat de minorite ou d'interdiction, le comptable 
devra obtenir la quittance du tuteur, dans les conditions requises par le 
droit civil S'agit-il d'une femme mariee, il faudra combiner les regies 
generates du droit civil sur la capacite avec celles du contrat de mariage 
de la femme creanciere, en particulier se pi'eoccuper des remplois pos- 
sibles. S'agit-il d"un heritier, le payeur devra exiger la justification des 
qualites hereditaires des ayanls droit. En France, il est admis qu'apres 
le deces d'un creancier de TEtat, les sommes de 150 francs et au-dessous 
peuvent etre paye'es auxheritiers sur la simple production d'un cerlificat 
du maire de la residence du defunt, enoncant que les parties y denom- 
mees ont seules droit de toucher la somme due en qualite d'heritiers, etc. 

II est aussi une verification fort importante que le payeur est 
tinu de faire : celie de savoir si la creance n'est pas frappee d'oppo- 
sition. 

¥a\ France, « toutes saisies-arrets ou oppositions sur des sommes dues 
par I'Etat, toutes significations de cession ou transport des dites sommes, et 
toutes autres ayant pour objet den arreter le paiement, devront etre 
faites entre les mains des payeurs, agents ou preposes, sur la caisse des- 
quels les ordonnanres ou mandats seront delivres. Neanmoins, k Paris, et 
pour les paiements a effectuer k la caisse du payeur central du Tresor 
public, elles devront etre exclusivement \m\t^ entre les mains du conser- 
ratenr des oppositions au ministere des Finances »; « ... seront conside- 
rees comme nut les et non avenues toutes oppositions et significations 
faites a toutes autres personnes que celles ci-dessus indiquees » (loi du 
9 juillet 1836, art. 13). 

Le maintien indefini des oppositions pourrait entraver la comptabi- 



(i) Sur la pratique des mandats conditionnels, c'est-a-diro payables apres 
nolificalion de I'ouverture des credits, voyez supra, p. 234. 
(2) ScH WARZ, Forw. Fiaanzverw , p 114 ets. 



RESPONSABILITK DES PAYEURS 249 

littS elre line source d'erreurs et consUtuer iin obslacle a la rapidite 
des paiements. La meme loi de 18:iG (art. 14) decide que les « dites 
saisies-arrets, oppositions el significations n'auront d'effet que pendant 
cinq annees a compter de leur date, si elles n'ont pas ete renouvelees 
dans le dit delai, quels que soient d'ailleurs les actes, traites ou juge- 
ments intervenus sur les dites oppositions et significations. En conse- 
quence, elles seront rajees d'office des regislres sur lesquels elles 
auraient ele inscrites. . » — II y a la une peremption qui ressemble beau- 
coup, dans sa cause et dans ses effets, a la peremption des inscriptions 
hypothecaires. Elie ne porte aucune alteinte a lacreance : une nouvelle 
saisie-arret ou signification d^ cession sera possible ; seulement elle ne 
produira ses effets qu'a sa dale. 

On trouve des regies analogues en Bflgique (1. 1846, art. 40 et arrete 
du n dec. 1847): ^n Italie (1. 1884, arl.'OOetGI : Regl. 1885, art. 506 a 
526). 

III. — Responsabilite des payeurs. — Les obligations du comptable 
sont sanctionnees. en France, par sa responsabilite personnelle pecu- 
niaire. Le payeur est responsable pecuniairement lorsqu'il n'apas 
contr61e assez minutieusenaent les ordonnateurs : 11 Test encore s'il 
n'a pas obtenu du creancier une quittance liberatoire pourl'Etat. 

Le complable doit verifier les pieces justificatives constatant la regu- 
larite de la depense. Si les pieces justificatives sont regulieres en appa- 
rence, mais fausses en realile, le comptable doit-il etre declare person- 
nellement responsable du jtaiement, atlendu que ce paiement ne corres- 
pond pas a un service fait ? Apres controverse, la Cour des Comptes a 
affirme la responsabilite personnelle du conjptable(arrel des l6-23janvier 
1906, Nicolle] (1), en invoquant I'arl. 10 du D. de 1862 : « aucun paiement 
ne peut etre fait qu'au veritable rr^'«nr?>r just ifi ant de ses droits et pour 
V acquit teinent d'un service fait ». S'il est avere qu'il n> a pas eu service 
fait, et s'il n'v a pas de veritable crJancicr, le paiement ne devait pas 
etre effectue. Le paiement doit done etre rejete du compte du comptable, 
sauf a ce dernier a former une demande en decharge de responsabilite 
devant le ministre des Finances et le Gonseil d'Etat. pour « perte de 
fonds resultant de force majeure » (D. 1862. art. 21) (V. infra, p, 306). 

Le resultat de cette lourde responsabilite, c'est que le comptable- 
va se montrer tres diligent et tres exigeant. II y a la un avantage 
serieux pour la bonne gestion des finances publiques. Mais il y a 
aussi un danger : le zele du paj^eur aboutira parfois a une resistance 
injustifiable. II fallait prevoir les moyens de vaincre la resistance- 
illegitime du comptable soit auK ordres des ordonnateurs, soit aux 
demandes des creanciers. 

Yoici les solutions de la loi francaise. 

Le payeur qui refuse le paiement est tenu d'en remettre immedin- 
lemcnl la declaration ecrite et motivee au porteur de I'ordonnance oui 



(1) Voir sur ce point A. Morel. Responsabilite des coniptaOles, dans Revue 
de Sc. eide legist, fin., 1907, p. 373 els. 



^50 PAIEMENT DES DEFENSES PIBLKJL'ES 

dii mandat, et d'en adresser copie, le jour meme, au ministve des lunances, 
-chef hierarchique des payeiirs. 

L'ordonnateur peut rpguerir, par ecrit, et souS sa responsabilite (?), 
<iu'il soit passe outre au paiement. Le payeur y precede sans auti^ 
delai, et il annexe k I'ordonnanceou au mandat, avec une copie de sa 
declaration, ['original de Facte de requisition qu'il a re^u. II est tenu 
d'en rendre compte immediatement au ministre des Finances (I). 
1862, art. 91). Sa responsabilite est ainsi mise a convert. 

II y a quatre cas oii, nonobstant la requisition, le payeur doit refu- 
ser le paiement. Gela a lieu lorsque la requisition aurait pour efTet 
de faire acquitter une depense, 

a) sans qu'il y eiit disponibilite de credit chez le payeur ; ceci est 
-special au cas de delegation de credits (t) ; 

^) sans justification du service fait ; 

7) ou dont le paiement est suspendu pour des motifs touchant h 
la validite de la quittance. 

Dans ces trois premiers cas, pour degager sa responsabilite pecu- 
miaire, le payeur devra, avant d'obtemperer a la requisition, en refe- 
rer a son chef, le ministre des Finances, qui se concertera imme- 
diatement avec le ministre du departement auquel appartient la 
depense (D. 1862, art. 91 in fine). 

S) II faut certainement dire aussi, — bien que les reglements n'en 
parlent pas, — que le payeur devrait resister a la requisition de 
payer, si le creancier se pr^sentait apres les delais de cloture de 
i'exercice, c'est-a-dire apres le 30 avril de la seconde ann^e (2). 

Dans tous les cas ou le payeur refuse le paiement, le creancier a un 
Tecours pour contraindre le comptable (3). — A cet egard, il faut faire 
des distinctions : 

a) Le refus de payer du comptable provient-il de I'absence de credits 
delegues ? 11 n'y n aucun recours contentieux : en France, tout ce qui 
louche a rouYerture des credits est discretionnaire. — S) Le comptable 
fonde-t-il son refus sur les irregularites des litres juslillcalifsde la creance 
ou du libelle de rordonnancement ? C'est, d'apres la jurisprudence, au 
ministre qu'il faudra en referer, sauf recours au Conseil d'Etat. — 
7) La conleslalion porte t-elle sur I'identite du creancier ou sur la justi- 
llcalion de ses qnaliles d'ayant droit? C'est aux tribunaux judiciaires 
•qu'il convierit de s'adresser ; les qualites dont il s'agit relevenl du droit 

(1) V. supra, p. 225 et 247. « Dans le cas d'urgence ou (I'lnsuffsance des 
<;r6dits ouverls aux onlonnatcurs secondaires par les ministres de lu Guerre 
-ct de la Marine, les mandats delivres pour le paiement de la solde peuvent 
^Mre acquittes immediatement sur une requisition ecrite de I'ordonnateur, 
43t sauf impulalion sur le premier credit ». (D. 18()2, art. 92). 

(2) V. supra, p. 197. Et, s'il s'agit d'ordonnances de paiement sur exercices 
clos, apres le 31 decern bre (v. supra, p. 198). 

(3) Sur les recours juridictionnels contre lo refus du payeur, voyez BouCAiM) 
<et Jeze, Elements, 2-^ edition, op. cit., I, p. 5i4. 



DES voiES d'execution forcee contre l'etat 251 

prive. — (?) La competence jiidi'ciaire s'imposerait encore au cas ou le 
desaccord en Ire le creancier et le Trcsor s'eleverait sur la vnlidlte d'un(3 
saisie-arret pratiqnee enlre les mains du Tresor, ou snr la regularite de 
la cession consentie par le creancier primitif : ce sont malieres de droit 
prive. 



Section III 
Des voies d'execution forcee centre I'Etat. 

Supposons qu'un creancier de I'Etat ait, entre ses mains, un titre 
de creance liquide et exigible; supposons meme qu'il soit porteur 
d'un jugement passe en force de chose jugee condamnant I'Etat a lui 
payer une certaine somme. Ce creancier peut-il, au cas de refus 
d'ordonnancement ou de negligence de Fadministration, user des 
voies d'execution forcee : saisie et vente des biens, saisie-arret des 
creances de TEtat, inscription d'hypotheque judiciaire? 

I. — II est certain que les agents administratifs doivent payer les 
dettes de I'Etat ; ils doivent le faire sans retard. Mais il convient aussi 
de leur laisser une certaine latitude dans le choix des moyens. Les 
biens qui composent les patrinioines administratifs sont tons affectes, 
plus ou moins directement, aux services publics : lesdeniers publics 
ont tous une destination precise determinee par le budget. Est-il 
admissible qu'un creancier vienne bouleverser, par des saisies intem- 
pestives, les plans -financiers elabores par les autorites publiques ? 
— La negative s'impose. Le souci de I'interet general conduit k 
denier aux cieanciers la faculte d'user, contre le patrimoine de 
TEtat, des voies d'execution forcee. En d'autres termes', fEtat mie 
mi moijen d'ordonnances. 

11 ne faut pas d'ailleurs s'exagerer les dangers que pent faire cou- 
rir aux creanciers la mauvaise volonte des agents administratifs. 
Les abus de pouvoir sont beaucoup plus a redouter de la part des 
agents administratifs locaux que de la part des administrateurs 
generaux. Lorsqu'il s'agit de I'Etat, et lorsque les administrateurs 
responsables des ordonnancements sont les ministres, les abus sont 
pen a craindre. 11 existe, d'ailleurs, dans les Gouvernements par- 
lementaires, une autorite toute designee pour contr(51er : c'est le Par- 
lement. 

^ IL — Ces idees inspirent un grand nombre de legislations positi- 
ves. En Prance^ en ce qui concenie I'Etat (1), les creanciers n'ont pas 

(1 ) Les creanciers des departemeats, des communes, des colonies et des eta,- 



252 PAIKMKNT DES DEPENSES I'UBLIQUES 

de voies d'execution forcee. VElat est, dit-on, sohmhle et honnete 
homme (1). II pent payer et il veut payer ce qu'il doit, mais c'est le 
ministrequi, sous lecontrdle des Chambres, doit dire quand et com- 
ment I'Etat paiera. 

De cette proposition, on tire les consequences suivantes : 

1o) Tons les biens de I'Etat sont insaisissables. 

Peu importe la naliire des biens; peu importe le genre de saisie. Un 
creancier ne pourrait pas non plus prendre une inscription d'hjpotheque 
judiciaire sur les immeubles de I'Etat. — Cette regie est Iraditionnelle 
en droit public francais ; elle existait dans notre ancien di'oit(Cpr. aussi 
art. 9, liire XII de la loi dii 22 aoiit 1791 sur les douanes : loi du 24 juil- 
let 1793, art. 7G ; decret du !«' germinal an XIIl concernant les droits 
reunis, art. 48). 

2o) Le creancier qui pretend seheurter a unrefusillegitimed'ordon- 
nancement n'a pasd'autre moyen legal que la petition aux Cham- 
bres. Nul tribunal ne pourrait enjoindre a un ministre d'ordonnan- 
cer la depense; nuUe autorite ne pourrait proceder d'office ni faire 
proceder a I'ordonnancement des sommes mises a la disposition dco^ 
ministres par la loi du budget. 

L'inlerdiction des voies d'execution forcee centre le patrimoine admi- 
nistratifde 1 Etat est formulee par la legislation de beaucoup de pays : 
En Allemagne ('2). en Belgique, la regie est certaine : elle a la memo 
portee qu'en France; de meme en Suisse (3). - En Italie^ la question est 
controversee (4). La Jurisprudence est divisee. — Aux Efats-Unis, la 
question de savoir s'il y a des voies d'execution forcee centre I'Etat est dis- 
cutee, au moins pour les biens non affectes a un service public (5). 

blissements publics ne peuvent pas recourir direciemeni aux voies d'execution 
forcee ; les autorites locales ou spociales disent quand et comment la dette 
sera payee • mais c'est sous reserve du controle adminisiratif. Les autorites 
superieures ont les moyens de contraindre les agents administratits locaux ou 
spociaux a ordonnancer et a payer (Trib. des Contlits, 9 dec. 1899, Ducornet,. 
Jiec, p. 731. Y. infra. 

(1) La formule est do M. Thiers 

(2) Otto Mayer, Droit adm. allemand, ed. fr., I, p. 275; IV, p. 320. 

(3) Dp:lahaut, op. cit., p. 69. 

(4) ])E Cuprs, op. cit , II, p. 173 et s. ; p. 181 et s.,on Irouvera une abon- 
danle bibliographie de la question. 

(5) GooDNCAV Principes du droit adm. des Etais-Unis, ed. fr., p. 436 et 
surtout page 599 ot s. 



CHAPmiE IV 



fiEGLES EXCEPTIONNELLES POUR CERTAINES DEFENSES: PONDS SECRETS, 
PENSIONS, INTERETS DE LA DETTE PUBLIQUE. PAIEMKNTS PAR 
AVANCES (services REGIS PAR ECONOMIE, ETC.) 



II est des depenses pour lesquelles la procedure normaled'ordon- 
nancement et de paiement ne pcut pas etre suivie, soit a raison du 
^aractere secret de Fobjet de la depense, soit a cause de I'urgence ou 
de la faible importance de la somme a payer, etc. — Toutes les legis- 
lations positives prevoient ces hypotheses et forniulent des excep- 
tions aux regies generates. . — Voici les principales exceptions consa- 
crees par le droit francais. Elles concernent : 1° les fonds secrets ; 
— 2° le paiement des arrerages de pensions ; — 3" le paiement des 
inter^ts de la dette publique; — 4" paiements par avance. 



§ 1. — Fonds secrets 

Par leur nature m^me,les depenses de cet ordre doivent echapper 
(I la procedure normale ; celle-ci est incompatible avec la notion de 
fonds secrets, par cela meme qu'elle fait connaitre le nom des parlies 
prenantes et le service fait. — En France, le ministre auquel it est 
alloue des fonds secrets obtient du payeur les sommes dont it a 
besoin au moyen d'ordonnances. Le ministre tient un etat des 
sommes par lui depensees et le soumet au President de la Repu- 
blique qui lui donne quitus ; le reliquat, s'il y en a un, est verse par 
le ministre a son successeur. 



254 REGLES EXCEPTIONNELLES POUR LE PAIEMENT DES DEFENSES 



2 



Paiemcnl des arrerages de pensions. 



En France, les arrerages de pensions ne donnent pas lieu, a'chaque 
echeance, a une liquidation et a un ordonnancement au profit de 
chaque titulaire de pension, pre'alablement au paiement (1). Les arre- 
rages de pensions soni payes sur la presentation du titre de pension 
(certificat d'inscription au grand livrc de la dette publique) et d'un 
certificat de vie. 

Les coniplables (Tresoriers pajeurs generaux dans les deparlements et 
caissier payour central a Paris) lecoivent des regislrcs i)ermanents (2) 
ou des etats nominatirs portant les nonis des pensionnaires dent les 
arrerages sonl payables sur leur caissc (3). Aucun paiement ne peut 
etrc fait qu'aux pensionnaires inscrils sur les registres permanents ou 
sur les etats nominatifs. — A chaque ecbeance, des ordonnances globales 
flc paieuieut sont delivrees pour racquittcment des pensions. La sonime 
l)ortee sur rordonnance est egale au uiontant des droits des titulaires de 
pensions resultant, a I'epoque de i'emission de I'ordonnance, des ins- 
criptions exist ant sur les livresdu Tresor. — Ces ordonnanccs sont accom- 
pagnees d 'etats ou de bordereaux somni aires dresses par la Dette ins- 
critc et indiquant la somnie assignee a chaque departenient. — La Direc- 
tion du niouvement general des fonds adresse aux agents charges de la 
depensc des extraits resumes des orHonnances^ d'apres lesquels ces comp- 
tables t)aient les pensions exigibles dans leur departement. — Les comp- 
tables ne doivent faire de paiements que dans la limite des credits 
ouverls par les ordonnanccs dont extrait leur a ete adresse; en cas d'in- 
suffisance de credits, ils en reclament de nouveaux (Heglement general 
de comptabilite du minist^re des finances, 26 decembre d866, Nomen- 
clature, § 74 ets.). 

§ 3. — Paiement des arrerages de la Dette perpe'tuelle. 

II ne saurait etre question de proceder, a chaque echeance, avant 
le paiement, a la liquidation et a I'ordonnancement de la creance 
de chaque rentier. 

(1) Regie analogue en Italie : 1. 1884, art. 55; Regl. tie 1885, art. 388 ets.; 
— en Belgique, 1. 1846, art. 23 ; arrete de 1868, art 68 el s ; — en Prw*.9e, Deci- 
sion min. du 19 mars 1896, Hkkkfukth, Das Kassen-und Bechnungsicesen, 
1905. p. 153 et s. 

(2) Pour la tenue a jour des registres, le niinislere des Finances envoie 
successivement, aux Tr6soriers payeurs generaux, des etats dresses a des epo- 
ques periodiques, leur faisant connaitre les modifications survenues dans les 
inscriptions; de meme, il envoie au Caissier pay:^ur central des etats supple- 
menlaires. 

(3) Les receveurs particuliers des finances recoivent des tresoriers payeurs 
generaux, pour les .pensions payables dans leur arrondissement, des extraits 
de ces registres permanents aiiisi que des extraits des etats supplementaires 
et de deductions. 



PAIEMENT DES ARRERAGES DE LA DETTE 255' 

Les arrerages des rentes au porleur et mixtes sont payes a presen- 
tation (1) surla simple prod Liclioi) des coupons detaches du titre ; ce& 
coupons servent dejustification de la depense (I). 1862, art. 210) (2). 
— Les arrerages des rentes nominatives sont pa^^es (3) au porteur de- 
I'extrait d'inscription au grand livre, sur la representation qu'il en 
fait et sur sa quittance. Ghaque paiement est indique au dos de 
I'extrait d'inscription par I'application d'une estampille (U. 1862^ 
art. 214 et2ir3). 

L'ordonnancenient des arrera,2:cs a lieu en bloc quolques jo>urs avant 
reclieance. Le montant <lc ror<Ionnance est e^^al au montant des arre- 
rages a paypi- d'apres les litres en circulation et les ins(ri]»1i()iis au Tresor. 



§ 0. — Paiements par avances. 

I. — Une regie fondamentaledecomptabilite est que lespaiements^ 
ne doivent intervenir quapres que la depense a ete engagee : « Aucun 
paiement ne p^ut etre efTectuequ'au veritable creancier, justifiant de 
ses droits et pour Vacquiitement dun service fait » (D. 1862, art. 10). 

Cette regie est excellente ; elle assure que les deniers publics ne 
seront verses que conformement aux prescriptions du budget, pour 
acquitter des depenses veritabf.es et valables (supra, p. 226, 247). 

Dans certains cas, — peu nombreux, d'ailleurs, — elle pourrait 
avoir des inconvenients. 11 est des hypotheses pour lesquelles la pro- 
cedure ordinaire de I'engagement, de la liquidation et de Tordon- 
nancement/>r^(7/a6/^5 au paiement, a raison de sa complication et de 
ses lenteurs, g^nerait considerablement la marche des services publics. 
Ceci a lieu soit pour des achats tres peu importants, soit pour des 
acliats qui, d'habitude, se reglent an comntant, soit pour des depenses 
a ?>o[^Qv immkliatement. Ex. : achats de menus objets, frais de voi- 
ture, frais de route a payer a des militaires qui se deplacent isole- 
ment, indemnites a payer a des temoins appeles horsde leur domi- 
cile, etc. 

(1) Regies analogues en Belgique, arrote de 1868, art. d09 et s. ; 144 et s. ; 
— en Italie (1. 1884, art. 51 in fine, Regl. art. 490 a 501) ; — en Prusse, 
Herrfurth. op. cit., p. 104. 

(2) Le Decret de 1862, art. 216, declare : « Les arrerages des rentes au por- 
teur ne sont payables gu'd Paris .. » Cela veut dire qu'un sent comptable, le 
Gaissier payeur central du Tresor public a Paris, est responsable du paiement; 
raais tous les comptables du Tresor (trcsoriers payeurs generaux, receveurs 
particuliers, percepteurs des d6partements, receveurs percepteurs a Paris) 
])aient les coupons pour le co?npte du Caissier payeur central du Tresor. 

(3) Le paiement n'est pas effectue par tout comptable. II doit etre demande 
soit a Paris (caissier payeur central), soit a la Tresorerie- generale designee 
par le rentier ; cellc-ci mentionne alors I'inscription de rente sur un livre 
auxiliaire. 



256 RKGLES kyci:ptio>.\ellks pour lk paiemeivt des defenses 

Pour faciliter le service, on peut employer la combinaison sui- 
vante : Des agents recevront des sommes d'argent a litre d'avances ; 
sur ces fonds, ils preleveront les sommes necessaires pour eirectuer 
les paiements minimes ou urgents. Apres coup, ils justifieront, par des 
pieces, que les paiements correspondent bien a des services fails. 

II ne taut pas se le dissimuler : ce procedea des inconvenients gra- 
ves : I*' II n'y a plus certitude que le paiement correspond a une 
depense autorisee par le budget; 2° Tautorite qui ordonne le paie- 
ment n'est plus soumise au controle preventif organise sur remis- 
sion des ordonnances. Ainsi, les malversations sonl rendues plus 
faciles. — Aussi, convient-il de donner a la combinaison un carac- 
tere tout a fait exceptionnel et de I'enfermer dans des limites tres 
etroites. 

n. — La comptabilite franmise (1) admet le systeme des avances 
dans un assez grand nombred'hypotheses : 1° services regis par eco- 
nomic ; 2° depenses payables sur revues ; 3° frais de, route ; 4c> frais 
de justice criminelle; 5" traites de la marine ; 6" traites du Minis- 
tere des affaires etrangeres. 

1" Services regis par economie. — On entend par la les services publics 
dont rexecution est assuree par les agents de Tadministration. Les paie- 
ments a faire an mojen des fonds de regie doivent se reslreindre aux 
menus achats, salaires et autrcs depenses qui. par leur peu d'importance 
ou leur nature, ne sauraient donner lieu a des ordonnancements directs. 

La matiere est reglee par le decret de 1^<62, art. 94 : a) Des reglements 
ministeriels indiquent a Tavance les services pour lesquels il j aura une 
regie de depenses. Les niinistres ont toute latitude k cet egard Ainsi, 
pour le ministere des Finances, les services regis pai* voie d'economie 
sont: a Paris, les mcnues depenses du service interieur du ministere des 
Finances, de la (lour des Comptes ; dans les departements, la confection 
des roles des contributions directes, etc. (Regl. de 1866, art. i;-i5). Le 
ministre designe le regissear, c'est-a-dire I'agent qui gerera les denier^ 
d'avances, — h) L'avance est mise entre les mains du regisseur, au 
mojen soil dune ordonnance delivree par le ministre, soit d'un mandat 
d'ordonnateur secondaire. Contre cette ordonnance ou ce mandat redige 
a son nom. le regisseur louche, chez le payeur, les fonds fl'avances. En 
passant de la caisse du comptable dans la caisse du regisseur, les deniers 
ne cessent pas d'etre des deniers publics ; mais ils deviennent deniers 
ininisteriels, c'est-a-dire ({u'ils son( a la libre disposition du ministre. - 
c) Le total des avances ne peut pas exceder 20.000 trancs. Et les avances 
ne sont faites que pour un mois, c'est-a-dire que dans le delai d'un 
mois le regisseur doit aparer l'avance, produire la justification de reni- 
ploi oureverser. Cette derniere regie n'a d'ailleurs pas de sanction, et 



(1) On trouvera dos regies analogues en Italia [maridati di anticipazioae), 

\. 1884. art. 51 ot 5.3, ut Hcgl. de comptabilite, 1885. art. 318, 3i>2, 3U9 a 387, 

490 a 505 ; —en Belgique (depenses sur credits ouverls, sur avances de ibnds 

ji des agents coniplaules charges d'un service adniinistralif regi par econoniie). 

. 1846. art. 15 ; arrete de 1868, art. 109 et s. ; 113 a 118. 



PAIEMENTS PAR AVANCES '257 

ti'esl Tune dosplnsgraveslacunesdusysteme. — On admelqu'un regisseur 
charge de pliisieurs services peut cumuler les avances. — d) Les pieces 
justificatives do lemploi de Tavaiice, a produire dans le mois, son! de 
meine nature que ceiles jointes par les ordonnateurs a I'appui des ordon- 
nances ; mais il v a cette difference : elles portent I'acquit du creancier 
pai/e; les pieces jusiifient done a la fois le service fait et le paiemenl. 
Ces pieces sont iixees par les nomenclatures. Avant de les remetlre au 
payeur, le regisseur devra les faire viser par I'ordonnateur ; au cas de 
refus du visa, la depense resterait k la charge du regisseur. — e) Le paveur, 
apres avoir controle les pieces justificatives, les rattache a sa coinptabi- 
lite ; c'est comme s'il avait fait lui-meme les paiements : il en devient 
responsable envers la Gour des Compies, f<aufso?i recoiirs contre le regis- 
seur. 

2® Defenses paijables sur revues. — Dans I'arm^e et dans la marine, a 
raison du nombre et de la nature urgente des depenses (solde, nourri- 
ture des homnies, etc.), la procedure normale estecartee. — Des avances 
(dites a bon compte et sauf revue ulterieure), sont faites par ordonnances 
ministerielles ou par mandats d'ordonnateurs secondaires, soit au con- 
seil d'administration des corps de troupes, soit au commandant pour 
les corps quin'ont pas de conseil. Le conseil ou le commandant sont 
ainsi constilues regisseurs, — a) Le montant de ces avances n'est pas 
iimite. — b) II n'j a aucune justification a faire, aupres du payeur, de 
I'emploi des avances L'ordonnance ou mandat acquitte par le Conseil 
opere la decharge definitive du payeur : ce dernier ne rattache pas les 
depenses a son compte. Des lors, seul le ministre controle. La Cour des 
Gomptes constate les avances faites par le payeur et, a propos des comp- 
tes des ordonnateurs, elle s'assure qu'on n'a pas extrait du Tresor des 
somnies superieures aux depenses resultant des journees etfeclives de 
presence, etc. — c) 11 n'y a pas de delai maximum a I'expiration duquel 
les fonds non employes doivent etre reverses ; ils peuvent s'accumuler 
en quantites considerables. II y a Ici un danger grave. 

3" Frais de route. — 11 s'agit de depenses entrainees par le deplace- 
ment de militaires ; ces frais sont paves aux militaires avant leur d^place- 
ment. Le paiement par avance est fait aux interesses eux-memes, par le 
payeur, contre un litre, improprement appele mandat d'tndemnite de 
route, redige par le corps auquel le militaire appartient ou par I'inten- 
dance. A la finde chaque mois, onrecapitule tons les paiements parliels ; 
un mandat de paiement est etabli par I'intendance par imputation sur 
les credits budgetaires et envoye au payeur. Aucune piece justificative 
de I'emploi n'est remise au payeur. Seul le ministre controle. 

4° Frais de justice criminelle (taxes de touiioins). — La combinaison 
est la meme. Le juge delivre au temoin un executoire payable a lacaisse 
du receveur des domaines. Apres coup, le ministre emet, au profit de 
I'administration de I'enregistrement, une ordonnance recapitulant les 
paiements partiels II n'y a pas de pieces justificatives remises au payeur 
Le controle appartient done au ministre seul. 

5o Traites de la Marine (D. 1862, art. 9o et s.). — Les commandants 
des forces navales peuvent avoir, h I'etranger, k faire des paiements 
urgents. lis sont autorises k emettre des traites sur le caissier payeur 
central du Tresor public [traites de bord) ; ils les negocient et se procu- 
rent ainsi les fonds necessaires. C est comme si le Tresor leur avait 
avance des fonds. Apres coup, ils justifient de Temploi de cette avance. 
— II existe a Paris, au ministere de la Marine, un agent comptable des 
ikze 17 



238 RilGLES EXCEPTIOiNNELLES POUR I^E PAIEMENT DES DEPENSES 

traites de la Marine charge d'apposer le visa d'acceptaiio7i [vu bon « 
payer) siir louies les traites avant paiement. Les traites sont payees par 
le caissier payeur central pour le eoaipte de cet agent. Celui-ci prend 
charge dans ses ecritures dumontant des traites acqiiitteesiil en debite 
les tireurs ; puis, au fur et k mesure de la remise des pieces justificativesv 
de I'emplGi des fonds, il cre'dite les tireurs. — Le ministre de la Mariner 
pour les depenses justiliees, emet, aa profit du ministre des Finances, 
line ordonnance imputant, apres coup, les paiements faits d'avance par 
le Tresor sur les credits de la Marine. — En cas de diJficultes (notam- 
mentde retard dans I'envoi des pieces justificatives) entre I'agent comp- 
table et les tireurs, le ministre intervient. Ainsi c'est lui qui^, par arrete 
de debet, met a l#i charge des tireurs les sommes pour lesquelies it n'j a 
pas de justification. Le recouvrement est effectue par le ministere des- 
Finances. La Gour des Gomptes indique, chaque annee,dans son rapport 
public, iesresultals du service des traites de la Marine au 31 decembre. 
6° Traites du Ministere des affaires e'trangeres (i). — Une organisa- 
tion analogue fonctionne au Ministere des affaires eti*angeres depuis 4907 
(Decret du 24 decembre 1906) ; un agent comptable des ti*aites a ete ins- 
titue par le decret du 10 Janvier 1907 (1). 

(I) Voyez dans la Rev. de So. et de leg. fin., 1911, p. 47 et s. des details sur 
ce service, son fonctionn^iment et les critiques auxquelles il a donne lieu de la 
part de la Gour des Comptes. 



CHAPITRE V 

DE LA COMPTABILITE DE FAIT (t) 



Par la division des operations conduisant an paiement, par I'or- 
gamsation des eontroles preventifs, enfin par la separation des ordon- 
nateurs et des comptables, on sonmet racquiltement des creances 
contre I'Etat a une sorte de crible. On a choisi avec soin tons les 
agents, on leur a impose des obligations speciales, on les a soumis 
a desresponsabilites severes. Le systeme est compromis si toutes les 
dettes de I'Etat, sauf les exceptions reglementaires, ne passent pas 
par le crible. La legislation fravcaise complete done le mecanisme de 
comptabilite qu'elle a adopte, par cette regie : « Toutes les depenses de 
I'Etat doivent etre liquidees, ordonnancees et payees par les ordon- 
nateurs et comptables designes par la loi ou les reglements et sui- 
vant les formes legaleset reglementaires » (D. 1862, art. 62, 82). 

Le controls legal est severe : il est a prevoir que Ton essaiera d'y 
soustrairecertaines depenses, so'd i^dir ignorance des regies de la comp- 
tabilite, soit par calcul — calcul exempt ou entacbe de fraude. La 
pratique revele deux cas : T la caisse noire; 2° le mandat fictif. 

La caisse iio/reintervient souvent pour I'emploi de fonds de sous- 
criptions ; des esprits simplistes, mais honnetes, frappes de la compli- 
cation apparente des regies de la comptabilite publique, craignant 
que les sommes recueillies par leurs soins soient detournees par les 
autorites legales de I'objet pour lequel el les ont ete donnees, seroat 
facilement amenes a disposer eux-memes des deniers re^us. 

En France, un cas bien connu et bien typique d'irregularile exempte 
de fraude est le suivant. En 187d, pendant la Commune, le l^ilais de la 
Legion d'honneur fut incendie. Au premier appeb les souscriptions afflue- 
rent chez le Grand Chancelier en vue d'assurerla reediGcation rapidedu 

(1) BouCARD et Jezk, Elements, 2- edition, op. cit.. I, p. 345 et s. —Pour 
yjtalie, 1. 1884, art. 64 et Reglement de 1885, art. 638 et s. 



260 DB LA C0MPTAB1L1T15 DK FAIT 

palais. Rcguliercinent, les souscriplioiis aiiruienldu etre versees d.ins les 
caisses puhliqiies: puis, la depense ayant ele engagee par I'aulorite com- 
petenie avec les autorisations legales, la liquidation, I'ordonnancement 
ou le mandalement auraient dd etre fails regulierement par les ordon- 
naleurs legaux; enfin le paiemenl aurail dii etre effectue entre les mains 
des creanciers par la caisse d'un complable public. Le Ghancelier crut 
pouvoir employer direclement les fonds de sousrriplion et payer direcle- 
ment les entrepreneurs et lournisseurs. La depense s'eleva a 1 million 4/2 
de francs environ ; il y eut un nombre considerable de depenses qui 
echapperent au double crible elabli par la loi. — Cette premiere espece 
est le type de ce que Ton appelle, en pratique, une caisse noire. 

Le proc^de du mandat fciif (^ consiste a delivrer un mandat pour 
une depense qui n'a pas ete faite ou pour une depense autre que 
celle qui a ete faite : 11 suppose un creancier imaginaire ou un 
creancier complaisant qui, associant sa complite a celle de I'ordon- 
nateur, consent a exagerer une facture ou meme a la denaturer » (i). 
Ici il y a toujoursfraude. 

Qu'il y ait ou non fraude, toutes ces hypotheses constituent ce'que 
les reglements /"/'rtnca/i- appellent une comptabilite occulle, ce que la 
Gour des Comptes francaise et les auteurs ain^eWeni une comptabUite de 
fait, une comptabilite extra-reglementaire. 

La legislation francaise a organise, pour ces hypotheses, un systerae 
^nergique de repression, dont voici les grandes lignes. 

Constatons d'abord que, pour qu'il y ait complabilite de fait, trois 
conditions sont requises : 1^ li faut qu'il y ait en cause des demers 
(numeraire, billets de banque, bonsfiduciaires, ou encore valeurs au 
porteur, en particulier, titres au porteur); — 2*^ les deniers doivent ^tre 
publics, c'est-a-dire appartenir a des patrimoines adminislratifs : 
Etat, departements, communes, colonies, etablissements publics (2); 
— 3® il faut qu'il y ait eu maniement de ces deniers 

Comment faut-il entendre celle derniere condition? Prenons I'liypothese 
du mandat liclif. L'ordonnaleur a, la disposition duquel les deniers ont ete 
mis et les fournisseurs fictifs qui les ont touches en presentanl le mandat 
gont des comptables.de fait (3). Mais si Fordonnateur du mandat ficlif 
n'a pas eu les deniers a sa disposition et n'en a pas dirige Femploi, est-il 
comptable de fait? \)(^ meme, le fournisseur qui a delivre des faclures 
majorees est-il, par cela seul, complable de fail, s'il n'a pas manie les 
deniers? Ce dernier point est controverse en doctrine. D'apres la jurispru- 



(1) G'est la definition donnee par une circulaire du ministre de I'lnlerieur 
du 25 mars 1872 et qui est devenue, en qu'elque sorte, classique en France. 

(2) Gour des Comptes, 8 novembre 1905, Riffaterre, Recueil des arrets du 
Conseil d'Etat, p. 1055; 5 decembre 1905, DiShade, p. 1060; 6 fevrier 1906, 
Fulgones, t" arret, Rec., p. 1011. 

(3) Gour des Gomptes, 16 mars 1905, Le Gentil, Rec, p. 1036; 6 et 13 avril 
1905, Dunoyer, Rec.,ip. 1038. 



RESPONSABILITK DFS COMPTABLES DE FAIT 261. 

(lence, « lout adminislrnlenr qui ordonnancc un mandat fictif fait sortir 
indument de la caisso [uibli(iiic dcs sommes non employees a la ron- 
sommalion reguliere du credit siir lequel le mandat a ei6 alloue en 
depensedanslacomptabilite palente : par re seal fait, ildevient,sil aagi 
sciemtnentjusliriable de la juri diction financiere : il demeure astreint a 
I'obligation de rendre compte des deniers qui, detournes par lui de leur 
aiTeetation legale, onl conserve, nonobstant la consommalion purement 
apparente des credits, Ic caractere de deniers publics et qui restent, 
par consequent, souqiis, p/? quelques mains quits soient passes, a Tap- 
plication des regies budgetaires et comptables regissant tout emploi de 
deniers publics,.. (Get administratcur) est comptable... alors menie qiCil 
n'aurait pas apprehende materiellement (les deniers) et par le seul fail 
qu'il a ordonnance le mandal (fictif) ... » (d). 

Geci pose, la loi fran raise decide : le comptahle de fait est assimile 
an comptahle patent el soumis a la meme responsabilite. 

En d'autres termes, le comptable de fait, qui n'apas voulu passer 
par la procedure reguliere, sera traite comme un comptable regulier, 
soumis aux memes obligations et responsabilites. 

Decret de 1862, art. 25 : « Toute personne autre que le complable 
qui, sans aulorisation legale, se serait ingeree dans le maniement des 
deniers publics est, par ce seul fait, constituee comptable, sans prejudice 
des poursuites prevues par I'article 258 du Code penal, comme s'etant 
immiscee sans litre dans des fonctions publiques. Les gestions occultes sont 
soumises aux memos juridictions et entrafnent la meme responsabilite 
que les gestions patentes et regulierement decrites. Pent, neanmoins, le 
juge, a defaut de justifications suffisantes et lorsqu'aucune infidelite ne se 
sera revelee a la cbarge du comptable, suppleer, par des considerations 
d'equite,a I'insuffisance des justifications produites.)) - Cette solution s'esi 
degagee toute seule, par la force des choses: ell« a eleappliquee d'instinci 
par les tribunaux, bien avant que les textes y aient fait allusion. — Et 
ceci explique qu'a I'beure actuelle encore, cette theorie ne repose pas sur 
un texte legistatif de portee generale : il y a seulement des lois qui y 
font allusion (1. 17 avril 1832. art. 8) ou qui meme proclament la theo- 
rie complete pour un cas particiilier (\. municipale, 48 juillel 1837, art. 
64). n n'y a pas un texte legislatif k portee generale La theorie que nous 
avons a etudier est done, en France, une theorie essentiellement tradi- 
tionnelle, jurisprudentielle. 

I. — Lorsqu'une comptabiliteocculte estdecouverte,le comptable de 
fait est declare comptable par le ministre dans les attributions duquel 
la gestion rentre. ('ette declaration a d'importantes consequences. 

Au point de vue penal, si le comptable de fait s'est rendu coupable de 
malversation, il y aura lieu de lui appliquer les articles du Code penal 
relatifs auxdetournements de deniers par les depositaires publics (art. 169 
et s.). De plus, s'il s'est rendu coupable (Vimmixtion dans les fonctions 
publiques, — par exemple, s'il a cherche a se faire passer comme investi 
des fonctions de receveur, ayant qualite pour recevoir valahlenient, — il 
esj passible des peines portees en Particle 258 du Code [)enal. 

Mi Cour dos Complos 10 juillet 1906, Buret, Re^., p. i0iJ8, 



26'2 DE LA COMPTABILITE DE FAIT 

Au point de vue civil, le comptable de fait ayantete constitue comp' 
table doit, comme un comptable regulier, presenter un compte de sa 
gestion extra-reglementaire en Tappuyant de pieces justificatives 
pour toiites les operations effectuees. Et c'est I'autorite qui juge les 
comptes des comptables patents — a savoir la Cour des Comptes, 
pour les comptables de I'Etat, — qui apurera cette comptabilite de 
fait, determinera les formes a suivre et lesdelais a observer pour la 
presentation du compte, les pieces ^produire. 

Le minimum des exigences de cette autorite constitue ce que Ton 
appelle la ligne de compte. C'est un document comportant, pour la 
duree de la gestion de fait, un etat enonciatif et numerique de I'inte- 
gralite des faits a la charge (recettes) et des faits a la decharge (d^pen- 
ses) du rendant ; ces faits doivent ^tre presentes distinctement et de 
maniere a rendre possible d'une part la totalisation respective des 
faits k la charge etdes faits a la decharge, et, d'autre part, I'expres- 
sion d'une balance active ou passive par la comparaison des deux 
totaux (art. 533 et 540, Proc. Civ.) (1). 

Ceci fait, le comptable devra tout d'abord etal)lir qu'il n'a regu que 
les sommes qu'il porte sur son compte. 

Et cela sera parfois extremement difficile. Supposons, par exeinple, que 
la source de recettes soil une quete, une collecte ; ilsera impossible au 
r'Piidant compte de prouver qu'il n'a rcQU que les sommes qu'il indique. 
Si Tautorite qui recoit le compte, Voyant, n'est pas satisfaite de ses expli- 
cations, elle a le droit de le metlre en charge pour une sommc superieure. 
Son droit est Ires grand : toutefols, les reglements lui conseillent d'en 
faire un usage modere, lt)rsque le comptable de fait n'est pas malhon- 
nelc (D. 1 862, art. 25, § 3). 

Ayant justifie de la recette, le rendant devra faire la justification 
des depenses inscrites sur son compte. A cet efYet, le compte des 
depenses devra prealablement etre soumis, pour examen et avis, a 
I'autorite budgetaire, c'est-a-dire a I'autorite qui aurait ete compe- 
tente pour decider la depense. Celle-ci dira si la depense a ete faite 
dans Tinteret public ; le juge du compte est incompetent pour le 
decider (2). On le voit, par le fait du comptable occulte, une depense 
avait echappe a I'ouverture d'un credit ; elle y est soumise apres coup. 

Ainsi, le Chancelier de la Legion d'Honneur avait applique des fonds 
l)rovenant de souscriptions publiques, pergus directement, S.des depenses 
de reconstruction du Palais de la Legion d'Honneur, qu'il avait aussi 
payees directement. Pour savoir si la depense avait servi a un interet 



(1) Cour des Comptes, 5 Janvier 1905, Artigue, Rec., p. 1042. 

(2) Cour des Comptes, 18 juin 1906, Villant, Rec.,^. 1021. Cpr. aussi SOjuil- 
let 1905, Commune des Arsures, p. 1051 et s. : 7 mai 1909, Sapor et les con- 
clusions du commissaire du Gouvernement Teissier, Rec, p. 460, et R, S, 
L. /\, 1910, p. 216 et s. 



RESPONSABILITfi DES COMPTABLES OCCLLTES 26$ 

l>ublic, rapuremenl ties depenscs par la Coiir des Comples dtit iHi*e pre- 
<i6de de rouverliire de credits par le Parlement, qui est rauiorite bud- 
getaire. La loi de finances dii 29jailleH881 (art. 14 et 43) donna la sane- 
Tion Icgislalive aux operations de depenscs, en ouvrant un credit. La Coui* 
i\es Comptes proceda ensuite a I'examen (iu conipte (arret dii 8 mars 1883). 

a) Si Vaidorile budgelaire oiivre le credit, elle ratifie la depense ; 
le juge du compte est done tenu de I'admettre ; il ne lui reste qu'a 
examiner si les depenses dtoites au conipte ont ete reellement 
faites : si les pieces produites s'accordent avec les declarations du 
comptable ; si ces pieces sont en bonne forme; si meme il y a des 
pieces ; en un mot, il aura a verifier le compte. — Le § 3 de I'art. 25 
du decretde 1862 decide : « Peut neanmoins, le juge, a defatit de 
justifications suffisantes et lorsqu aiicune infide'lite ne se sera revel ee a la 
charge du comptable, suppleer, par des considerations d'equite, a I'insuf- 
fisance des justifications produites. » 

b) Si Vautorite budgelaire ecarte la depense, le juge du compte est tenu 
de la rejeter ; le comptable occulte est mis en charge et declare debiteur< 

IL — Est-ce a dire qu'il doive rester definitivement tenu ? La question 
est tres delicate. 

Posons bien Thypothese. Une personne non autorisee par la loi k 
engager I'Etat (1) a fait un contrat en vue des services publics. Ces mar- 
ches obligent-ils I'Etat? — En pratique, la question se pose de la 
maniere suivante : Ou bien le marche a ete execute et la dette jmyee par 
le comptable de fait. Dans ce cas, le comptable occulte, apres avoir ete 
€ondamne par le juge des comptes k rembourser les deniers manies 
irregulierement, a-t-il un I'ecaurs contre I'Etat et peut-il I'opposer en 
compensation a la demande de restitution qui lui est faite par Tadminis- 
tration ? — Ou bien le marche a ete execute, mais la dette nest pas 
encore payee. Le tiers pourra-t-il agir directement en paiement contre 
I'administration, sauf recours de cette derniere contre radministrateur 
<Je fait? ou, au contraire, le crdancier n'a-t-il d'action que contre rad- 
ministrateur de fait, ce dernier ay ant un recours contre I'Etat, recours 
qu'au cas d'insolvabilite du contractant, le tiers pourrait exercer indirec- 
lement (action oblique, art. 1166, Civ.) ? — Voilk les deux questions. 

l^' Le tiers peut-il actionner VEtat directement^. — De deux choses 
Tune : ou bien, le tiers n'a pas pu savoir que I'administrateur de faitn'etait 
pas le representant legal de I'Etat; il peut poursuivre directement I'Etat. — 
Ou bien le tiers a pu savoir que I'administrateur de fait n'etait pas le 
representant legal de I'Etat, — ce qui aura lieus'il atraite avec un autre 
que le ministre (2) ; — le droit de poursuivre I'Etat doit luietre denie. II 
n'a d'action directe que contre radministrateur <le fait ; ceci presente 
interet pour le cas d'insolvabilite de ce dernier. 

2" Qui va supporter definitivement la depense ? — On peut hesiter sur 
la solution : D'une part, la depense a ete engagee en dehors des condi- 
lions legales, et il ne peuty avoir d'autres depenses publiques que cellea 

(1) La question doit etre generalisee et resolue dans le meiue sens pour legt 
-departements, les communes et les 6tablissements publics. Cpr. infra. 

(2) V. supra, p. 208 et s. 



'^64 DE LA COMI'TAHILITI'' DE FAIT 

qui onl (He regulieremenf volees el auiorisees. Mais, daulre pad, une 
(ie|)ense a ete faite et celte depense a profile a I'Etat. Or. au-dessiis des 
regies de la complabilile, il y a le principe que mil ne doil s'enrichir 
aux depeus d'aulnii. — L'Etal doil done elre declare responsable. — 
D'ailleurs. il iaiit admellre des lemperamenls : lo L'Etat nc sera lenii (]ue 
si la depense a ete utile ai dans lamesure ou elle a ele ulile(i). — 2" II 
laiidra, pour payer celle delle, un credil regulieremenl ouverl, une liqui- 
dalion, un ordonnancemenl, un paiement d'apres les regies norinales 
<le la eomptabilile. La compensation ne pourra pax etre opposee {infra ^ 
p. 270) - C'est la un correclil" pralique extrememeni efticace ; le rem- 
l30ursenient pourra elre beaucoup relarde par I'Elat. El ceci esl de nature 
k refroidirle zele des adniinistraleurs de fail. 

De plus en plus, la doctrine se monlre favorable a I'arlmission dun 
recours en faveur de I'adminislraleur de fail. On discule le point de 
savoir si le recours est une action de gestion d'affaires proprenient dile. 
ou une a(Hion de in rem verso. L'aclion de in rem verso ne donne a ladmi- 
nislraleur <le fait (jue le droit de reclamer le montant de V enrichissemenf 
procure a 1 'administration beneficiaire ; Faction de gestion d'affaires lui 
permet de reclamer le montant integral ofes depenses ne'cessaires et utiles. 
A mon avis, c'est Taction de in rem verso qu'il faut admellre : le recours 
repose sur la regie que nul ne doit s'enrichir aux depens d'aulrui. 

Quant a \i{. jurisprudence (2', il faut distinguer celle des juges des 
comples, celle des tribunaux administratifs proprement dits, el celle des- 
Iribunaux judiciaires. - La Cour des Comptes se borne, avec raison, a 
rejeler les depenses de radministraleur de fait : elle n'a pas a slatuer 
sur les recours. — Le Conseil d'Etat, apres avoir refuse pendant long- 
lomps tout recours (3) a radministraleur de fait, a aujourd'hui une ten- 
ilance a admcltrc Faction de in rem verso (4). — L^ jurisprudence judi- 
ciaire «iui, au debut, rcfusait loule action (5), a admis le recours a par- 
lir de 4870. Elle a accueilli d'abord Faction de in rem verso (6) ; a parlir 
^^i" 1873, elle s'est prononcee pour Vaction de gestion d'affaires (7); il sem- 
blc maintenant qu'elle revienne a Faction de in rem verso (8). 

(I) D'apres la jurisprudence, ce serait a Fautorite administrative a tran- 
eher celle question. Cpr. Cass. 6 juin 1893. S. 93. 1. 485, et la note du prof. 
Hauuiou. Conime il s'agit, en definitive, de declarer I'Etat debiteur, il y a lieu 
d'appliquer, a mon avis, les regies posees supra p. 241 et «. 

(2») Cpr. Cass, (civ.), ejuin 1893, S. 95, 185, et la note du prof. Hauhiou ; on 
y Irouvera un expose tres com p'et de la jurisprudence sur cette question. 

(3) Conseil d'Elat. 8 avril 18^ J, Commune de Gentilly, et avis du Conseil 
d'Elat (section de l'lnt6rieur) du 17 juin 1834. 

(4) Voyez pour des questions voisines, Conseil d'Elat, 13 mai 1892, Cotn- 
mune de Lorignre, Rec, p. 441 : « La commune, pour le compte de laquelle 
des travaux dnt f4e executes et a qui its profitent, a 6te, a bon droit..., con- 
danmee a en payer le montant «. Conseil d'Etat, 2 mars 1900, Commune de 
Leoville, Rec, p 175. Cpr. les conclusions deM. Teissier dans I'afffiire Sapor, 
Conseil d'Etat, 7 mai 1909 </?. S. L. F., 1910, p. 225). L'arret porte : « Si le 
sieur S. estimait qu'il avail fait, dans Finteret et au profit de la commune, des 
depenses dont ladite commune aurait a tort refuse de Findemniser, c'est devant 
la juridiction competenle qu'il devait porter son action tendant a faire recon- 
noitre sa creance contre la commune, mais il ne pouvait soidever un sem- 
blable litige devant le juge du comple ». 

(5) Cass., 18 juillet 1860, D. 1860. 1. 309. 
V (6) Cass., \% mars 1870, D 71. I. 142. 

7) Ca^s., 15 juillet 1873. D. 73. 1. 457. 
(8) Cass., 6 juin 1893, S. 95. 1. 185 et la note. 



CHAPITRE VI 



Cin-AXCES ET I5ECETTES DE L ETAT. L OPERATION DE RECETTE 



11 faut distinguer la creance de I'Etat et I'operation de recetle. La 
creance est une situation juridique individuelle creee par un acte juri- 
dique. La recette est une operation de comptabilite qui fait entrer les 
deniers dans les caisses publiques. II faut rapprocher ceci de la dette 
et de la depense (1). 

La plupart des recettes sont justifiees par une creance. 

Les creances de I'Etat sont tres varices : creances d'impdt, creances 
ji suite de vente, de concession a titre onereux, d'amende ou con- 
damnation pecuniaire, de pr^ts ou avances, de trop paye ou de 
paiement de I'india, de donation, legs, etc. — C'est toujours un acte 
juridique qui fait naitre la creance. 

V operation de recette comprend trois phases : 1° la constatation et la 
liquidation ; 2o la redaction du titre executoire ; 3° la perception ou 
encaissement. 

C'est ^ces differenles phases de la recette que fail allusion raiiicle 36 
(lu Decret fran(^ais de 1862 : « La perception des deniers de I'Etat ne 
peul elrc effecluee que par un comptable du Tresor et en verlu d'un titre 
legalement elabli ». 

Les legislations des autres pays formulent un principe identique : 
Belffiqiie (1. 1846. art. 6), Italie (R^glement 1885, art. 250 el s ) (2), Prusse 
\\. 1898, I 15 et s.). Turquie, etc. 



Section I 
Naissance des creances as profit du Tresor 

I. — C'est toujours un acte juridique qui donne naissance a une 
(•reanr-e au profit du Tresor public. Get acte juridique est done tou- 

(1) V. supra p. 203 et s, 

(2i Lail. 250 distingue nottement : i" Vaccertame?ito ; 2* la riscossione; 3" le 
versamenio. 



:36G LES OPERATIONS DE RECOUVREMENT DES RECETTES DE l'eTAT 

joiirs une manifestation de volonte individadle exercant un pouvoir 
legal. 

t'.ellc manifestation de volonte est tantot contract aelle : venle, dona- 
lion, etc. ; ianiol imilaterale : imp6t, amende, legs, ele. — Tantot elle 
i'mane d'un simple particulier : donation, legs, venle, etc. : tantot elle 
emane des agents administratil's : impot, "etc. 

En cas de trap pay e {p'dr exemple, acomptes paves a un fournisseur et 
depassant le service fait) ou de repetition de I'indu, il seinhle que la 
ri-^ance resulte du fait du trop paye ou du fait du paiement de I'indu. Ce 
n'est pas exact : c'est la manifestation de volonte de I'agent administra- 
lif competent reclamant, dans les conditions legates, le trop ])aye ou repe- 
lant I'indu, qui donne naissance a la creance. Le fait de trop paye ou 
de paiement de Tindu est simplement la condition pour que le pouvoir 
lies agents admiiiistratifs puisse elre exerce. 

En cc qui concerne la creance cViinpot, qui, dans la plupart des pays 
■ct en PYance noisimmeni, est la principale creance de I'Etat, ce n'est pas 
la loi d'imp^t qui donne naissance a la creance ; la loi d'impot se bonie 
-a organiser les pouvoirs des agents dont la manifestation de volonte fera 
naitre la creance. 11 faut ajouter que, dans les Etats ou existe la regie de 
I'annalite des impdts, cette manifestation de volonte ne pent se produire 
({u'apres I'autorisation donnee dans le budget (i). — Ainsi, en droit fran- 
^ais, pour les contributions directes, la creance nait par la redaction 
des matrices et des roles nominatifs (2). 

Pour savoir si une creance a pris regulierement naissance au pro- 
fit du Tresor, il faut rechercher trois choses : I'' Le pouvoir de creer 
la creance a-t-il ete organise par I'autorite competente? Par exem- 
ple, s'il s'agit d'un imp6t ou d une taxe, c'est le Parlenient qui doit 
organiser I'impot ou la taxe (3) ? — 2*^ La manifestation de volonte 
creatrice de la creance emane-t-elle de Vindividu competent ? — 3° S'est- 
€lle produite dans les conditions legates ? 

Naturellement, cette triple question sera resolue d'apres les regies 
particulieres a chaque categorie de creances.Tresnombreuxet tres varies 
sont les agents auxquels la loi confie le pouvoir de faire naitre des crean- 
ces au profit de I'Elat. Et de meme, tres nombreuses et varices sont les 
conditions auxquelles I'exercice du pouvoir de ces agents est subordonne. 

En droit frangais, il n'y a pas k distinguer, au point de vue de la 
creation de la creance^ entre les droits au comptant (vente de tabac, 
d'allumettes, de timbres-poste ; droits d'enregistrement et de timbre, etc.) 
€t les droits constates (impots directs, creances des contributions indirec- 
tes, etc.). Dans les deux cas, c'est une manifestation de volonte qui est 
Vacte juridique createur de la creance. La difTerence, c'est que, pour les 
droits au comptant, Tacte juridique qui fait naitre la creance et I'ope- 
ration de recette sont accomplis en meme temps; et tres souvent il 



(1) V. supra, p. 30 et s. 

(2) A. Morel, De la dette d'impdt direct, dans Revue de sc. et de leg. /in., 
1907, p. 587. 

^3) V. supra, p. 76 et s. 



\AISSANCE DES CREANCES AU PROFIT DU TR^OR 267 

n'y a pas re<laciion rriin litre ecrit : au conlraire, pour les droitii cons^ 
/ate's, la naissance de la creance precede d'un temps plus ou moins long 
roperaiion de recette : des lors. il y a necessairemenl redaction d'un litre 
4'crit. Mais il faul se garder de confondre Vacf.e Jiiru/ if/tie generateur 
<le la creance, Voperation de recette et le litre i'-rrit qui conslale la 
^•rcance et lacilitc Toperalion de recette. 

II. — Quelle est la sanction des regies qui precedent? 
1" D'abord, c'est la nullite juridique de la creance. Le debiteur 
pourra I'invoquer, refuser le paiement, agiren restitution. 

C'est une difference avec les solutions que nous avons relevees pour les 
dettes. La difTerence s'expliquc par le fail qu'ici le credil de I'Etat n'est 
pas en jeu : Tignorance et la l)onnc foi des tiers ne peuveni paseire invo- 
<juees. 

2o En deuxieme lieu, en France, ce pent etre la responsabilite 
])enale des agents qui ont voulu faire. naitre la creance et ont essaye 
d'operer la recette. En ce qui concerne la creance d'impot, le droit 
francais edicte une sanction penale pour le cas ou le pouvoir de 
faire naitre la creance d'imp6t, — bien qu'organise par une loi, et 
exerce dans les limites legates, — a ete exercesans que le Parlement 
aitdonne I'autorisation aw?iM<?//^ (1). C'est Thypothese que vise I'ar- 
ticle final de la loi de finances (2) . II faut insister sur ce point. 

A). — Afin d'intimider les agents du Gouvernement, la loi fran- 
caise fait peser sur eux une responsabilite personnelle tres lourde, 
pour le casou, enl'absencede I'autorisation annuelle,ils pr^teraient 
leur concours a une levee irreguliere de I'imput. 

Cette responsabilite personnel^ des agents a coriicide avec relablisse- 
inent du regime politique constitutionnel et du gouvernement parlemen- 
taire. Avant la Res'taurati/)n. le contribuable n'avait, au cas d'impotsou 
taxes illegalement etablis, quune action en decharge ou en remboursement 
contre I'administration (loi des 0, 7, 41 septembre 1790, art. 1 et 2). II 
n'y avail pas de sanction penale. L'article 174 du Code penal, qui punit 
la concussion, vise non pas noire liypotbese, mais le cas (Vexactions 
des receveurs etpercepteurs. — La responsabilite 7)e>?«/e des agents a (Me 
edictee d'abord par la loi du 23 septembre 1814, art. 49, en maliere de 
contributions directes et contre les autorites locales. Cpr. aussi la loi 
.lu 28 avril 1816 (art. 247, §| 3 et 4). 

D'apres une disposition tres generate et tres complete inscrite, 



(1) V. sup?'a, p. 37. 

(2) BouCARD et Jkze, Elements, 2^ edition, II, p. 4114 et s.. 

(3) La responsabilite penale des agents publics 7i'esf pas consacree pour la 
plupart des legislations : Belgique, Italie, Prusse, etc. La loi ottomane du 
j24 mai 1910, art. 17, organise une sanction penale contre « les autorites qui 
ordonneraient (des contributions aulres que celles autorisees par la loi de 
linances) et contre ceux qui confectionneraient les roles et tarifs, ou qui en 
ieraient le recouvrement » ; et ia ra^me sanction penale est 6dict^e « en cas da 
perception excedant les tarifs legaux. ». 



268 LES OPKRATIONS DE RECOUVREMENT DES RECETTKS DE l'eTAT 

pour la premiere fois, dans la loi de finances du 15 mai 1818 (art. 94) 
et, depiiis lors, reproduite, avec quelqiies modifications, paries lois 
annuelles de finances, « toutes contributions directes et indirectes 
autres que celles qui sont autorisees par les lois de finances de 
fexercice . , aquelque titre ou sous quelque denomination qu'elles 
se per^oivent, sont formellement interdites, a peine, contre les auto- 
rites qui les ordonneraient. contre les employes qui confectionne- 
raient les r61es et tarifs, et ceux qui en feraient le recouvrement, 
d'etre poursuivis comme concussionnaires, sans prejudice de faction 
en repetition pendant trois annc'-es, contre tons receveurs, percep- 
teurs ou individus qui enauraient fait la perception ». 

La loi do 1818 ('cnrlait expresscmcnt tons les obslaclos que laflminis- 
tration aurait |>ii drosser sur la route des contribuablcs, en partiruJier, 
robslarlc tire (le raniorisation prealable exigee par fart. 75 de la Cons- 
titution (ie fan VIII. Celte clause est devcnue inutile dei)uis que le 
decret-loi du 19 seplembre 1870 a abroge fart. 75 de la Constitution de 
fan VIIl. Elle a ete supprimee en 1880 (loi 28 deeembre 1880, ad. 12) (1). 

Du texte el des circonstances dans lesquelles il a ete redig«3, il 
resulte que, dans le cas ou un impot ou une taxe quelconque, directs 
ou indhrcfs, fjeneraux ou locaux, seraient mis en recouvrement sans 
avoir ete autorises par la loi annuelle de finances, une double res- 
ponsabilite est encourue par les agents du fisc : responsabilite penale, 
responsnbilite pecun irure. 

'/) La responsabilili' pei'sounelle des agents du fisc n"est engagce ([ii'aii 
cas ou des imj)6ts ou taxes autres que ceux qui sont autorises par les 
lois de finances de Vexercice ont ete mis en recouvrement. D'apres la 
jurisprudence (2 . la responsabilite personnelle, etant exorbitante, doit 
elre interpretcc rcstrictivement (3). En consequence, elle n'est encourue 
qu'autant que rinqiot ou la taxe mis en recouvrement n'ont pas ete auto- 
rises. Elle cesse des que f impot ou la taxe ont ete autorises, alors meme 
que fon pouriail relever des inexactitudes, des erreurs dans f application 
de f impot ou de la taxe. — ^) La responsabilite pese persomiellement sui^ 



(i) Details dans BoucAKD et Jezk. Elements, 2= ed., II, p. 1116 et s. 

(2) Cass.. 12 mars 1888, 16 juillet 1888 (S. 90 1-533; D. 88-1-3691 et les con- 
clusions de I'avocal general Desjardins ; Cour de Rouen, 9 mars 1892 (D. 92- 
2-236 ; S. 92-2-175): Cass., Gh. reunies, 28 mars 1895 (D. 95 1-313 ; S. 95 1-217). 

(3) Une interpretation extensive a ete soutenue, en 1888, par Tavocai 
general Desjardins 'S. 90 1-533 ; D. 88-1-369) et par le procureur general 
Manau (S. 95-1-217 ; D. 95-1-313): « II ne suffit pas que rimp6t figure ou non 
dans le budget ; s^il est pergu en dehors des conditions moyennant lesquelles 
ila ete iiiscrit dans le budget, c'est comme s'il n'y figurait pas. Qu'importe 
alors que la perception en soil autorisee par les autorites compelentes, con- 
seil municipal ou prefet, et que les roles en soient r6gulierement dresses ! L'ini- 
pot n'en sera pas moins arbitraire et contraire a la loi. Autorise legalement 
en la forme, it n'est pas legalem^^nt etabli, il n'est pas legal... Et alors il 
devient evident .. que le percepteur qui met ces r61es a execution est soumis 
a Taction en repetition ». 



>AISSA>Ct: DES CREANCES AU PROFIT DU TRESOR 269 

fes agents du fisc ijui aiiront mis on recouvremenl rinipoi ou lalaxenon 
autorises. Au point de true penal, Tagent commct u\\ crime el est frapp6 
(les pcinesdela concussion propi'ement dire. A u point devue civil, Vdigani 
qui a per^u I'impdt ou la taxc non autorises est soumis k une action en 
repetition ])oi'[ee, dans tons les cas, devant I'autorite /i<rf/cz«z>(? (1); 
et la loi fixe une prescription speciale de trois ans {i). 

Cost une question controversee que celle de savoir si Ic rcceveur ou 
percepleur qui, sur Taction en repetition, a ete condamne a rcstituer au 
contribuable les sommes pergues, a un reeours contre le Tresor public. 
L'intention du legislateur ayant ete de frapper fortement les agents du 
fisc, afin de les empecher desuivre le gouvernement dans la voie illegale 
que celui-ci a adoptee, peut-etre faudrait-il ecarter le reeours. Et cepen- 
dant, il y a aussi k tenir comi)te de la regie de justice qui veut que nul ne 
s'enrichisse aux depens d'auirui. L'existence de Taction en repetition 
contre le Tresor n'aboutit, d'ailleurs, pas a priver de toute efficacite la 
menace edictee par la loi. A raison de la distinction cntre la dette et la 
depense, Tagent est expose a attendre longtemps son remboursement 
par TEtat, puisqu'il no pourra etre paye qu'en vertu d'un credit budge- 
taire, et que ce credit peut etre retarde par Tautorile competcnte, sans 
qu'il y ait de moyen legal de contrainte [supra, p. 252). 

B). — En outre, il existe une action en reslitution ronire le Tresor 
public (1. 28 avril 1816, art. 247, §§ 3 et 4). 

Depuis la Revolution, il existe un partage de competence entre les tri- 
bunaux judiciaires et les tribunaux administratifs, ca ce qui concerne le 
contentieux des impots. L'Assemblee Constituante a donne aux tribunaux 
Judiciaires les affaires de contributions indirectes et do douanes, et 
decide que le contentieux des contributions directes apparticndrait aux 
directoires de disti-ict et de deparlement (loi des 7-11 septembre 1790) 
Get etat de choses a subsiste jusqu'a nos jours (3) avec cette modification 
qu'en Tan VIII les conseils de prefecture ont ete charges du contentieux 
des impots directs (1. 28 pluviose an VllI, art. 4). 

3® En dehors de la sanction inscrite dans Tarticle final des lois 
annuelles des finances pour le cas special prevu dans ces textes, il 
existe, en France, des sanctions generales, civile^ et penales. 

a) Au point de vue cicily il y a Taction en restitution contre 
le Tresor public pour le cas de perception indue ou de trop pergu. 

(1) Loi du 15 mai 1818 (art. 94) : « . . . sans que, pour exercer cette actioQ 
devant les tribunaux ... » G'est I'application pure et simple" de la theorie de la 
separation des autorit(5s administrative et judiciaire, II s'agit d'apprecier la 
responsabilite encourue a raison d'une faute que la loi declare personnelle ; 
Tucte critiqu6 est done un fait personnel a I'agent, Cpr. Boucard et Jeze, 
Elements. 2" edition, 11, p. 1120 et s. Et supra, p. 219. ' 

(2) En /lalie, exMe-l-W une responsabilite civile des agents, en particulier 
du Ministre des finances qui a etabli un impot irregulierement ? Cpr. sur ce 
point, Trib. civil de Rome, 20 juin 1910, dans Riv. di Diritto^Pubblico, 19H, 
2" partie, p. 116 et les notes. . . 

(3) La competence iudiciaire a 6te confirmee : pour les contributions mdi- 
rectes, par la loi du 5 vent6se an XII, art. 88 ; pour Tenregistrement, par la 
loi du 22 frimaire an VII, art. 65 ; pour le timbre, par la loi du 28 avril 1816, 
art. 76 ; pour les octrois, par la loi du 2 vendemiaire an VIII, art. l'^ V. infra. 



270 LES OPERATIONS DE RECOUVREMEM DES RECETTES DE l'eTAT 

b) II y a, en outre, la responsahiVM penale organisee par Tart. 174 
du Code penal. 

« Tous fonctionn aires, lous officiers publics, leurs commis ou preposes, 
tous percepteurs des droits, taxes, conlribulions, doniers, revenus publics 
ou conimunaux, et leurs cojiimis ou preposes, qui so seronl rendus cou- 
pables de crime de concussion en ordoiuicnitde p4'rceroir ou en exigeant 
ou en recevant ce qu'ils savaient n'etre pas dd ou fxceder ce qui e'tait 
du, pour droits, taxes, contributions, deniers ou revenus, ou pour 
salaires ou traitements seront punis... » (reclusion ouemprisonnement,. 
amende). Sans compter les restitutions et dommages-interets. 



Section II 
Gonstatation, liquidation de la creance. 

I. — La constatation el la liquidation sont les operations par les* 
quelles les agents publics competents examinent si la creance existe 
et en determinentle quantum. 

Le mode de constatation et de liquidation est determine, pour 
chaque nature de creance, par les lois et reglements sp^ciaux. 

II y a lieu toutefois d'examiner quelques questions generates rela* 
lives a I'extinction de la creance : 1 « la compensation ; 2^ la prescrip- 
tion ; 3" les remises et decharges. 

1" Compensation. — En France, la compensation eteint-elle le& 
creances de I'Etat, lorsque les conditions des art. 1289 et s. du Code 
civil sont remplies ? La negative me pt^rait certaine. D'abord, les^ 
raisons qui ont fait etablir la compensation en droit prive n'existent 
pas ici : simplification des paiements, risqueS d'insolvabilite. De 
plus, etsurtout, les principesgeneraux de la comptabilite s'y oppo- 
sent. D'unepart, TEtatpaie par ordonnance (supra, p. 251) ; d'autre 
part, les agents publics n'ont pas le pouvoir de payer autrement,. 
sauf texte formel qui les y autorise. La compensation legale aussi 
bien que la compensation facultative sont done impossibles. Cette 
solution est admise en general pour les creances d'impots (1) : /e.< 
creances d'impots ne peuvent Hre eleintes 'par compensalion (2). 



(1) Meme regie en Ifalieen ce quiconcerne les impots. Toutefois, il y a con* 
troverse sur le ppineipe et sur I'etendue du principe, en particulier sur ie point 
de savoir si la compensation facultative de la partde radmini?tration est pos- 
sible (de Gupis, op. cit., IL p. 140 et s., sous rarticle 40). 

(2) Cass., 27 nov. 1872, S. 73. 1. 259. — Gonseil d'Etat, 10 Janvier 1890, Syn- 
dicat des Marais, et les conclusions de M. Valabregue. Rec., p. 6 et s. ; 
5 avrii 1895, Bureau, et les conclusions de M. Wurtz, Ree., p. 318 et s. ; 
4 fevricr 1899, Bascou, Ree , p. 99 ; 5 deceinbre 1906, Dupre, Rec., p. 892 et 
^94; 28 octobrc 1908, de Beam, Ree., p. 895 et 899. Cpr. la critique de Topi- 



COiNSTATATION, LIQUIDATION DES CREANCES 27 1 

La regie existail dejaen droit romain pour les impots (1. 4.6, § 5. ]).. 
49. 44; L 3^ Cod. IV-31) et sous raneien regime (Merlin, Repertoire^. 
V® Compensation) ; la tradition a ete declaree mainteriue lors de la. 
discussion des articles qui sont devenus les art. 1289 et s. du Code cLvii 
{Locre, XII, p. 18G). 

Si Ton ne pent pas opposer de compensation ley file et obligaioire k 
FEtat, on admet en general quest possible la eompensation facultative^ 
c'est-a-dire celk proposee par I'agent administratif competent, reaon- 
vant au benefice de Tindisponibilite de la crcance. — Cette solution me- 
paraft erronee. — • 11 liaut reconnattre a la tbeorie UQe portee generate. 
ii>es lors, la solution rlonnee pour le cas de creances d'impdt doit etre 
admise pour toutes les autres creances de I'Etal, et meme pour les dettes- 
de I'Etat [supra, p. 264). 

2° Prescription. — En principe, la loi francaise applique aux 
creances du Tresor les regies generates sur la prescription (art. 2227 
Code civil), en particuli-er le delai de 30 ans. — Toutefois, 11 est des^ 
creances pour lesquelles le« delais de prescription sont reduits. 

D'ordinaire,les textcs prevoient deuxdelais qu"il ne fautpas conlbndre : 
a) un delai imparti aux agents administratifs pour accomplir Facte juridi- 
que createur de la creance, et6\ un delai de prescription de la creance une 
fois nee. Exempt : creance &Hm pot directs Les agents doivent, en prin- 
cipe, creer la creance par Femission du role riaw5 /a/me'e (avant le 31 de- 
cembre), sauf le cas oii la loi autorise les roles supplem^^ntaires (supra^ 
p. 193). Une fois la creance nee (a la suite de Femission du role), le delai de^ 
prescription est de trois ans a compter du jour oii le role a ete remis au; 
percepteur et ou le douzieme a^i echu <1. 23 novembre 1790, litre V, art. 8 ; 
loi du 3 frimaire an VII, art. 149 et 150). — De meme, en matiere de 
droits de douane, le rlelai pour faire naitre la creance est de un an a. 
partir du moment ou Facte juridique createur etait possible {1, 1791, 
litre XIII, art. 23). La creance nee, la prescription est de 30 ans (1. 6 — 
22 aout 1791, titre XIII, art. 23), etc. (1). 

3" Remises et decharges. — Du principe fondamental de Fegalite^ 
des individus devant Fimpot, il faut deduire rationnellement que les 
agents publics ne peuvent accorder de decharge de creance [dHmpot 
ou autre) que dans trois cas : 1" lorsque la loi Fa prevu expressement; 
— 2" lorsqu'il y a eu erreur dans la constatation primitive de la 
creance ; — 3^ lorsque la creance est reconnue irrecouvrable par. 
suite de I'insolvabilite du debiteur. 

En France (2), il y a des textes qui font des applications de cette idee r 
En matiere d.'enregistreme7it. loi du 25 frimaire an VII, art. 39 :: 

nion generale pair A. Wahl, Traite de Droit fiscal, II, p 288. Voyez surtout- 
F6tude de R. Bqnnard, la Compensalion, dans R. S. L. F. 1911, p. 1 et s. 

(1) Pour les Etats allemands. Otto Mayer, Droit adm. allemand, ed. fr. ;: 
II, p. 235 et s. 

(2) En Prusse, la loi de 1898 | 18 formule expressement le principe. Sur le* 
sens de la regie SeHREiBMR, op. cit. sur le | 18, p. 29 et s. Hkrrfurth, das^^ 
prems. Etatswesen, 1905, p. 64 ets. —Otto Mayer, le Droit adm. allemandy, 
C'd. fr., Ill, p. 246 et s. —Pour Vltalie, de CuPis, op. cit., II, p. 148 et s. 



272 LES OPERATIONS DE RECOUVREMENT DES RECETTES DE l'eTAT 

« Aiicune autoriie publiquc, ni la regie ni ses preposes, ne peuvenl accor- 
der de remise ou de moderation des droits etablis par la dite loi, sans en 
devenir personnellement responsables ». — Mais ce texte a-t-il une sanc- 
tion ? Rien n'empeche Tadrnmistration de nc pas reclamer un droit du^ . 
ou, donnant une inter prUation de faveur, de declarer que Timpdt n'est 
pas dii dans tel cas. II est vrai que, d'apres certains, I'adminislration ne 
serait pas liee par sa decision et pourrait reclamer I'impdt. (Cassation, 
13 mars 1895, 3 arrets S. 95. 1. 465, 513 et la note critique du professeur 
VVahl ; 17 juillet 1895. S. 96. 1. 467). D'ailleurs, il y a des lois qui auto- 
risentl'administration a faire remise partielle de rimp6t{l. 16 avril 1895, 
art. 3 § 2 ; 1. 25 fevrier 1901, art. 19). Mais quel est le sens de Particle 12 
in fine de la loi du 8 avril 1910 ? — Enfin, la pratique admet, pour les 
penalites, le droit de grace du President de la Republique, ce qui est 
inexplicable (1). 

En matiere de boissons, loi 28 avril 1816, art. 247, § I : « Aucune ins- 
truction soit du ministre, soit du directeur general ou de la regie des 
impositions indirectes, soit d'aucunspreposes, ne pourront, sous quelques 
pretextes que ce soit, annuler, etendre, modifier ou forcer le vrai sens 
des dispositions de la presente loi , » 

Les textes ne parlent que des creances d'irapot. Mais il faut genera- 
liser. Ce que les autres creances ne fournissent pas au Tresor, I'impct 
doit le donner. Des lors, tout abandon de creance aboutissant a un rele- 
vement de I'impdt, implique I'intervention du Parlement. 

Dans la pratique frangaise^ le principe n'est pas strictement applique. 
Les Ministres s'arrogent le pouvoir d'admettre des creances en non valeurs 
(ce qui equivaut a accorder des remises) Ex. : admission de frais de jus- 
tice en non-valeurs. La Cour des Gomptes a critique cette pratique : « Le 
Ministre des finances, n'etant qu'unadministraleur des droits et des actions 
de I'Etat, ne pent en aucun cas abandonner les droits appartenant a celui- 
<:i », reserve faite des hypotheses oii il y serait autorise 16galemement (2). 



Section III 
Etablissement des titres executoires des creances. 

Les deniers publics ont une destination d'utilite publique ; lis 
vont servir a faire fonctionner les services publics. En consequence, 
il convient que le recouvrement des creances publiques soit facile^ 
rapide et aussi certain que possible. 

Les legislations positives ont done organise, au profit du Tresor 
public, des facilites de recouvrement et des garanties de paiement. 

Toutefois, on peut distinguer deux groupes de pays : ceux dans 
lesqueis la loi donne ces facilites pour toiiles les creances publi- 



(1) Cpr. P. Lh.YO'HT, Des transactions en matiere fiscale {these), Va.v\?,,\^{^. 

(2) Rapport de la Cour des Gomptes sur 1907, R. S. L. F., 1910, p. 209 et 
210. 



MODE DE RECOUVREMENT DES CREANCES PURLIQUES 273 

ques {France^ Italie) ; ceux dans lesquels la loi n'organise ces facilites 
que pour les plus importantes des creances publiques, a savoir les 
impots. — Etudions le systeme francais. 

En France, T pour obtenir le recouvrement facile el rapide, la loi 
u) permet aux agents adniinistratifs d'user conlre les debiteurs du 
Tresor des voies (V execution forcee, sans recourir aux tribunaux pour 
la delivrance d'un litre executoire ; — b) declare certains jugements 
i-endus au profit du Tresor execntoires par provision. 

2^ Conime garantie de paiement, la loi frangaise declare privilegiees 
la plupart des creances du Tresor public. 

J) Titi^e executoire. — Entre particuliers, un creancier doit, avant 
de proceder aux voies d'execution forceecontre son debiteur, obtenir 
un titre executoire. Ce titre doit etre demande aux tribunaux compe- 
tents, a moins qu'un acte notarie ne constate deja la creance. — Ce 
mode de recouvrement est ecarte pour les creances de I'Etat ; la 
bonne marchedes services publics exige que lesrecettes rentrentvite 
et facilement. On a orgaiuise, en France (1), une procedure sonimaire. 
D'ailleurs, n'est-il pas a presumer que lorsque I'ad ministration se 
pretend creanciere, elle Test en realite : les administrations publiques 
sont bonnetes. Des lors, la declaration faite solennellement par cer- 
tains agents publics qu'il existeune creance determinee au profit du 
Tresor entraine les voies d'execution forcee, sans qu'il soit neces- 
saire de recourir aux tribunaux. — Naturellement, la presomption 
est susceptible de la preuve contraire de la part du debiteur : 
on veut gagner du temps, economiser des frais, mais non oppriiner 
et depouiller les individus. La regie a ainsi pour etfet de donncr a 
I'administration le role de defendeur dans I'instance. - 11 faut rap- 
procher cette regie de la theorie, d'apres laquelle il n'y a pas de voie 
d'execution forcee contre I'Etat, theorie qui repose sur des idees 
analogues [supra, p. 251). 

La procedure commode et rapide, qui forme en France le systeme 
general actuel, n'a ete introduite que progressivement (2). 

La periode revolutionnaire n'avait tout d'abord organise de procedure 
speciale que pour le recouvrement des imp61s et du prix des ventes 
nation.iles. — Pcu a peu, on fit, parmi les debiteurs de lEtal, une place 

(1) En Ilalie, la regie existe. Jusqu'en 1908, saiif pourles impots, ou il y a une 
proceiJure generate commune a tout le royaurae. tes autres creances 6tiiient 
soumises, pour leur recouvrement, a des regimes tres anciens qui v;iriaient 
de province a province. En 4895, le ministre des finances Bosel i prcsenla 
iin projpl de loi pour organiser une procedure g<'^neral<> dV/rrvV^ r/e d*'b''1 pr vi- 
soiiement executoire, sous reserve du droit du debiteur daller devanl iinjuge, 
mais apres avoir paye. Ce projet est devenu la loi du 24 d«^cembre 1908. De 
GUPIS, op. cit., II, p. -136. 

(2) Sur cct historique. Boucard et Jeze, Elements, 2" edition, I, p. 567 et s. 

Jeze 18 



!274 ij:s operations de recouvblmEiNT des recettes de l'etat 

apart ^ ceux donl la detlc resuliait de la detention de deniers publics^ 
que ces deniers eussent ele encaisses par eux pour le comple de I'Elat 
(comptables en retard ou en deficit), ou qu'ils leur eussent ete confies par 
le Tresor avec une destination particuliere (foilrnisseurs, entrepreneurs) 
ajant re^u des acomptes au del^ des services iaits). On consid^ra que 
les poursuites dirigees contre eux avaient moins le caractere d'une 
demande en paienient que d'une veritable action en restitution de& 
deniers publics, en reintegration dans les caisses de I'Elat de valeurs qui 
lui appartiennent. On admit contre eux (1) la procedure speciale et 
rapide de Varrete de debet et de Id contrainte. — Gette procedure 
exceptionnelle fut etendue par I'arrete du 28 floreal an XI et par le decrct 
du 12 Janvier 4811 a « tous agents ou preposes des comptables directs du 
Tresor public, lorsque ces agents ont fait personnellement la recette des^ 
deniers })ublics ». Un avis interpretatil' du Conseil d'Etat, en date du 
28 messidor an XII, declara qu'il fallait entendre par comptables tous 
retentionnaires de deniers publics. — En deliors de ces hypotheses 
limitativement prevues par la loi, on estime que I'Elat ne pcut pas- 
recourir a I'arrete de debet et k la contrainte administrative (Exemples : 
recouvrement des pensions dues par les eleves des Ecoles militaires et 
de lEcole dagriculture de Grignon; remboursement des sommcs payees- 
pour le rai)atriement de marins naufrages ; repetition de I'indu. a moins^ 
qu'on ne put considerer le debileur comme un « retentionnaire de deniers^ 
l)ublics », entrepreneur ou lournisseur ayanl trop re^u de I'Elat; (2). La loi 
ne posant nulle part un principe general, on en concluait que I'Etat,. 
j)Our avoir un titre executoire, devait, comme un simple particulieVy. 
s'adresser aux tribunaux competents, k moins qu'un texte formel en cut 
decide autrement. — A ce point de vue, les departements et les com- 
munes etaient mieux traites que I'Etat. La loi du 10 aout4871 sur I'orga- 
Tiisation departementale (art. 64), et la loi du 5 avril 1884 sur I'organisa- 
tion communale (art. 151, § 1) declarent, en effet, que toutes les recet- 
tes, pour lesquelles les lois et reglements n'ont pas prescrit un mode 
special de recouvrement, s'ett'ectuent sur des etats dresses par le prefet 
(departements) ou par le maire (communes). Ces etats sont declares 
executoires ; ils permettent done I'emploi des voies d'execution, sans^ 
qu'il soit necessaire de s'adresser aux tribunaux. • 

Aujourd'hui, Tart. 54 de la loi du 13 avril 1898 formule la regie 
suivante : v( Les etats arret6s par les ministres, formant litres de 
perception des recettes de I'Etat ([id ne comportent pas , en vertu de la 
legislation existante^ un mode special de recouvrement ou de poursuites ^ 
ont force executoire jusqu'a opposition de lapartie interessee devant 
la juridiction competente. Les oppositions, lorsque la matiere est 
de la competence des tribunaux ordinaires, sont jugees comme en 
matiere sommaire (3) ». 

(4) Loi des 17-29 septembre 1791, titre II, art. 7 et 9, et loi du 28 pluviose- 
an III, sur les comptables en retard ou en deficit ; loi du 12 vendemiaire aa 
VIII, et loi du 13 frimaire an VIII sur les fournisseurs, entrepreneurs et toutes 
personnes nanties de deniers publics ; Arrete du 18 ventose an VIII. 

(2) Conseil d'Etat, 18 mars 1910, Ledochowski, Rec, p. 238 et les conclu- 
islons de M. CoRNEiLLE, dans Rev. gen. d'adm., 1911, I, p. 286 et s. 

(3) Une regie identique a et6 posee pour les colonies par la loi du 25 fevrier 
1901, art. 53. Pour les etablissements publics, il n'y a pas de regie analogue^ 
sauf pour les bui^eaux d'assistance 1. 15 juillet 1893, art. 31. 



MODE DE RECOUVREMENT DES CREANCES PLBLIQUES 275 

On peut distinguer, en droit futancicr franrais, quatre litres admi- 
nistratifs emportant les voies d'execution forcee : 1» le role nominal if:; 
2° Varrele de debet el la conlrainle ; 3o Cade pa^ise en la forme adminis- 
Iratice ; 4^ ielal de perception. 

\. Le role nominatif est la designation nominative du debiteur 
avec le montant de sa dette. 11 est rendu executoire par \e prefet et 
entraine Texecution forcee (I). — Le role nominatif est employe pour 
le recouvrement d'une foule de recettes d'origine juridique tres 
diverses : impols direcls, taxes assimilees, etc. (2). 

2. Larrete de debet et la contrainte. — Uarrete de debet est la 
constatation, par un agent administratif, de la creanceet de son quan- 
tum. La contrainte est le mandement decerne contre le debiteur, 
entrainant contre lui I'execution forcee. — C'est le titre employe pour 
le recouvrement des impots indirects (douanes, contributions indi- 
rectes, enregistrement), des debets des comptables (3), des fournis- 
seurs et des entrepreneurs. 

3. Lacte passe en la forme administrative (par exemple, adjudica- 
tion, vente de gre a gre d'un immeuble) entraine I'execution paree. 
L'acte n'emporte pas par lui-menie hypotheque judiciaire, mais 11 
peut contenir une constitution d'hypotheque conventionnelle^ sans 
qu'il soit necessaire de recourir a un notaire. 

4. L'etat de perception (4), cree par la loi de 1898, est la designa- 
tion, par les ministres interesses, du redevable et du montant de sa 
dette. 11 a force executoire, c'est-a-dire que les voies d'execution 
forcee peuvent etre employees ; mais il n'entraine pas I'hypotheque 
judiciaire. L'etat de perception peut etre employe pour toutes les 
recettes de I'Etat qui ne comportent pas, en vertu de la legislation 
existante, un mode special de recouvrement ou de poursuites. II 
n'est pas douteux, aujourd'hui, que la procedure de Tetatde percep- 
tion soit possible pour le recouvrement : a) des arrieres de pension 
aux ecoles du Gouvernement ; b) des bourses, trousseaux et frais 
de scolarite a repeter par le Tresor dans le cas ou les anciens eleves 
des dites ecoles n'ontpas servi, pendant le laps de temps reglemen- 
taire, dans le service public ou ils avaient le droit d'etre admis ; 
c) des sommes indihuent payees (5). — 11 est aussi une question 

(1) Pour les details, voir infra, Recouvrement des impots. 

(2) La loi du 31 iiiars 1903, art. 100, prescrit ce precede de recouvrement 
pour les avances consenties aux viliculteurs par les communes du departe- 
nient d'Alger. 

(3) V. infra, p. 297, pour quelques details. 

(4) C'est le nom que lui donne la jurisprudence du Gonseil d'Elat (arret du 
23 avril 1902, cite a la note suivante). 

(5) Conseil d'Etat, 25 avril 1902, Societe Satrejtecueil, p. 316 ; 18 mars 1910, 
Ledochou'ski, Rec., p. 238 et les conclusions de M. Corneille, Rec. gen. 
d'adm., 1911, I, p. 286 et s. 



276 LES OPERATIONS DE RECOUVREMENT DES RECETTES DE l'eTAT 

extr^mement importante que la loi de 1898 semble resoudre : celle 
de la responsabilite civi[e des ministres : elle a ete ^tudiee plus 
haut {supra^ p. 222). 

2° Execution par firorision de certains jugeinenU rendus an profit du 
Tresor. — Aux terines d'une loi du 11 fructidor an V, « les juge- 
ments rendus sur les instances dans lesquelles Tagent judiciaire du 
Tresor public aura ete p.irtie soit en demandant, soit en defendant, 
seront expcntoires par provision » (art. I*""). 

Ge loxte est cxccplionnol ; il ne s'applique qu'au cas dans Irsquels 
Tagent judiciaire du Tivsor a ete parlie. Par consequent, les caisses et 
administrations financicics non representees par cet agent ne peuvent 
•s'en pn'valoir (1). 

3° Privileges dtc Trhor. — En droit francais, la plupart des crean- 
ces de TEtat sont privilegiees : mais le privilege est une exception ; 
il n'existe qu'autant qu'un texte de loi I'a etabli. 

Creances d'impot direct : 1. 12 nov. 1808. — Creances dHmpot indirect 
{D. ler germinal an XIH, art. 43 et s., contributions indirectes ; 1. fri- 
maire an VII, art. 3'2. ciiregistrement ; 1. 6-22 aoiit 1791, titre XIII, 
.art. 22, douancs. etc.) i2). — Creances k raison de debet de^ comf)tables 
(1. 5 sept. 1807) (3). — Croance de frais de justice en matiere penale 
(1. 5 sept. 4807^: pour les «//?e?2f/(°5,il n'j aquerhypolheqiie judiciaire, etc. 



Section IV 
Perception ou encaissement 

La perception est la derniere phase de I'operation de recette; c'est 
V encaissement regulier des deniers. 

Pour assurer I'encaissement des recettes dans les meilleures con- 
ditions possibles, on a imagine un certain nombre de regies : 

10 La regie de la separation desadministrateurs et des receveurs; 

2" La regie de la responsabilite pecuniaire personnelle des agents 
de perception. 

§ 1. — Separation des administrateurs et des receveurs. 

I. — La separation entre les agents qui constatentet liquident les 
creances du Tresor d'une part, et les agents qui en percoivent le 

(1) V. infra, p. 297 et s., pour les creances que lament judiciaire est charge 
de recouvrer. 
<2) V. infra, I'etude relative au recouvrcment des imp(Ms. 
(3) V. infra. Controle du budget. 



SEPARATION DES ADMLMSTRATEURS ET DES RECEVEURS 277 

recouvrerneni et les encaissent d'autre part, ressemble a la r^gle de 
la separation des ordonnateurs et des payeurs {supra, p. 245). Elle 
semble presenter des avantages analogues : 1° La division du tra- 
vail assurera plus de rapidite et de regularite dans le service; — 
2^ elle permettra le controle des uns par les autres dans I'inter^t 
du Tresor ; — 3° la separation donnera. aux debiteurs du Tr6sor, 
une garantie d'impartialite, puisque I'agent qui constate et liquide 
les droits n aaucun interet au recouvrement. — Toutefois, la separa- 
tion n'apasla m^me importance : les sorties irregulieres desdeniers 
sont plus a craindre que les encaissements irreguliers. 

Quoiqu'il en soit, la regie de la separation a ete admise par la 
France, par la Betfjique (1. 1846, art. 7 § 1), etc. En France, d'apres le 
decret de 1862, art. 14, « les administratfurs sont charges de Vetablis- 
sement et de la mise en recouvrement des droits et prodaits... — Descomp- 
tables responsables sont preposes a la realisation des recouvrements .. » 
Et I'art. 17 ajoute : « Les fonclions d' administrateiir . . sont iiicom- 
patibles avec eel les de comptables » (art. 17). 

Toiilefois, la regie n'est pas appliquee avec la meme rigueur que 
la regie de la separation des ordonnateurs et des payeurs. — En 
France, il faut distinguer entre les droits an comptant et les droits 
constates. — La separation des administrateurs et des receveurs 
n'existe gucre que pour les droits constates. Dans les droits au comp- 
tant (1), le meme agent contr6le, liquide etrecouvre. Ex. : receveurs 
derenregistrement,receveursambulantsdescontribiUionsindirectes. 

Lors(|ue les dcMix fonctions sont reiinios chez un meme individu, il est 
tres im|,.orlant de distinguer, pour apprecier la rcsponsabilite de I'agent, 
k quelle qualite se ratlache la iauie reprochee : la responsabilite qui 
pese sur les administrateurs et sur les comptables n'est pas la meme (2). 

Si la loi francaise admet, dans une certaine mesure, la separa- 
tion des administrateurs et des receveurs, confere-t-elle aux rece- 
veurs, sur les administrateurs, un pouvoir de controle analogue a 
celui des payeurs sur les ordonnateurs ? Les comptables ont-ils a 
exercer un co?i/?-d/^ sur les titres de perception qui leur sont remis 
par les administrateurs en vue du recouvrement? — Naturellement, 
ceci ne p?ut viser que les droits constates. 

En principe, il faut repondrenegativement. Cepouvoirde controle 
n'existe que pour I'autorisation budgetaire annuelle necessaire 
pour la mise en recouvrement des impots (3). Sauf ce point, les rece- 

(1. Pour la notion tie droits constates et de droits au comptant, v. supra, 
p. 266. 

(2) Gpr. sur ce point les conclusions de M. JAGERSCHMiJ/r. conuiiissaire 
du gouvernement, dans I'alTaire ^as/zVr, C.)nseild'Etat,4 deecmbre 1891, Rec, 
p. 725 et s. et infra, p. 281. 

1 3; V. supra, p. 25 et s. et p. 266 et 267. 



278 MODE DE RECOUVREMENT DES CREANCES PUBLIQUES 

veurs n'ont point de contrdle a exercer sur les administrateurs qui 
redigent les tilres de perception. Les comptables doivent, dans 
leurs recouvrements, se con former aux litres de perception qui 
leur ont 6te remis par les administrateurs. En cas d'erreurs, c'est 
aux administrateurs a operer la rectification des titres de perception. 
Les rectifications transmises paries administrateurs aux comptables 
&'imposent a lui. Si une rectification a ete faite a tort, la responsa- 
bilite deferreur ne peut pas ^tre imputee au comptable. De m^me, 
fereceveur doit s'incliner devant les remises gracieuses accordte 
par les administrateurs. 

II y a des difficult es particulleres au cas ou I'adminislrateur prononce 
une admission en decharge pour cause d'insfjlvabilite da ddhiteur. Le 
receTeur ne doit-il pas controler, sous sa responsabilile person neHe^ la 
decision des administrateurs? L'affirmative semble preferable (1). 

II. — Pendant longtemps, on a cru, en France, que les fonctions de 
receveur devaient etre separees des fonctions de payeur '2). 

En faveur de la separation, on disait qu'elle assure un contr6le 
plus efficace des finances publiques. 

Le controle des receveurs par les payeurs, doux coraptabilites pai*alle- 
les qui se contredisent ou qui s'accordent, n'est-ce pas la plus puissante 
des garanties ? Si un meme agent rcQoit et paie, n'est-il pas facile pour 
lui de dissimuler des malversations, en passant dans ses ecritures a la 
colonne des paiemenls, des depenses qui, en realite, n'ont pas ete acquit- 
tees? — D'autre part, lorsqu'une comptabilite publique prescrit, pour le 
paiement des depenses, un grand norabre de formalites dont le paveur 
doit s'assurer sous sa responsabilile, ne faut-il pas un agent special? La 
division du travail esl une condition, dans le domaine financier comme 
dans les autres domaines, pour que la tacbe soit bien faite. — Enfin la 
separation ecarte un danger. Le receveur a, dans ses mains, le produit, 
parfois considerable, d'une partie des recetles publiques. S'il n'esl que 
receveur, les reglemenls vont pouvoir Tobliger facilement a le verser dans 
les caisses publiques dans un delai tres bref. Si, au contraire, le receveuF 
esl aussi pa.yeur, il va pouvoir conserver ces deniers, el il dependra de 
Ym, en retardanl de quelques jours le paiemenl des creanciers de I'Etat, 
dejouir plus longtemps, au detriment de ces creanciers, des sommes 
encaissees pour le compte du Tresor. 

Examines de pres, les arguments en faveur de la separation sonl peu 
convaincants. 

La separation des fonctions de receveur et de pai/eur n'est pas 
indispensable au controle. — Un paiement ne doit ^tre effectue que 
contre quittance des parlies prenantes. Jamais un controleur serieux 
n'a considere une mention dans les ecritures d'un comptable comme 

(1) En ce sen?, Rapport de la Cour des Gomptes sur 1908, R. S L. F., 19H, 
p. 34 ct 3o. 

(2) Le probleme a 6te etudie k diverses reprices en France par les A?s€m- 
blees legislatives, depuis la Revolution de 1789. Boucard et .Jeze, Elements, 
2* edition, 11, p. HC2 et s. 



REUNION OU SEPARATION DES PAYEURS ET DES RECEYELRS 279^ 

prouvant, a elle seule, le paiement. — La division du travail est 
line bonne chose ; mais encore faut-il ne pas aller trop loin dans 
€ette voie. II n'est pas impossible a. un seul agent de connattre et 
d'appliquer les lois et regleraents qui regissent les recettes et les 
depenses. — Quant au danger possible du retard dans les paiementsa 
«ausedu benefice qu'un receveiir-payeur pent vouloir tirer du manie- 
mentdes fonds, il suffira, pour le faire disparaitre, d'empc^cher les 
receveurs de se servir des deniers publics pour des operations par- 
ticulieres, et de cantonner rigoureusement et sous des sanctions se^ 
veres tons les comptables de deniers publics dans I'exercice de leurs 
fonctions publiques. — De plus, la separation des fonctions de rece- 
veur et des fonctions de payeur presente des inconvenients. L'exis- 
teace, dans un meme lieu, d'un agent qui rec^oit et d'un agent qui 
paie est une complication inutile. G'est une superfetation onereuse 
pour I'Etat, puisqu'elle impliqueun plus grand nombre d'agents. 

La legislation /rawm^s^ actuelle n'admet pas la separation des fonc- 
tions de rece/eur et de payeur. Aujourd'bui, les monies agents 
comptables regoivent et paient. Toulefois, jusqu'en 1865, les agents 
charges des recouvrements ont ete distincts des agents charges des 
paiements. 

C'etait la melhode usitee ?>ou^V Ancien regime (i). Le service des recet- 
tes etait conlie a des receveurs gmeraur, k des receveurs particulierSy 
a des receveurs des tallies , a des collecteurs, au caissier royal des recet- 
tes generales, aux fermiers getieraux. Le service des depenses etait fait, 
dans les provinces, par des tresoriers generaujc et par des tresoriers 
particuliers. — La Constituante conserva le sjsteme de la separation 
des fonctions de receveur et des fonctions de payeur. Un decret du 
24 novembre 1790 chargeades recettes les receveurs de district, etla loi 
des 24 septembre 12 octobre 1791 etablit, dans chaque departement, un 
payeur general charge d'y acquilter les depenses. — La Convention ne 
maintint pas inlacte la regie de la separation. Les receveurs de district 
furent charges du paiement de loutes les pensions militaires et autres 
(1. 16 juin 1793). — Le Directoire admit aussi la separation des payeurs 
et des receveurs, tout en modifiant I'organisation du personnel, a) Le 
recouvrement des recettes s'operait a plusieurs degres. Tout en bas de 
I'echelle, etaient les percepteurs des comifiunes ; au dessus etaient les 
preposes aux recettes ; au-dessus, les receveurs de departement ou rece- 
veurs generaux. h) Quant au service des paiements, des payeurs generaux, 
nommes par la Tresorerie dans les departements, en etaient charges. 

Le Consulat ne toueha pas non plus au systeme de la separation des 
fonctions de receveur et de payeur. a) Pour les recettes, les preposes auoc 
recettes furent remplaces par des receveurs particuliers etablis dans 
tous les arrondissements de sous prefecture, nommes par le Gouverne- 
inent sur la presentation du ministre des Finances, et assujettis k ua 
-r-autionnement (loi du il ventose an VIII). — b) En ce qui louche les 



<1) BouCARD et Jeze, Elements, 2« edition, II, p. 1194 et s. 



280 MODE DE RKCOlVREMEiNT DES CREANCES PUBLIQUES 

de'penses, aux payeurs generaux des deparlements furenl siibslilues 
quatre payeurs generaux, surveilles par un controleur, et charges des 
depenses de la Guerre, de la Marine, de la Delte publiqiie et "des depenses 
diverses. En outre, on crea des payeurs divisionnalres de la guerre, des 
payeurs des armees et de la Marine (Arretes consulaires du l^r pluvi6se 
an VIII el du 5 germinal an VIII). En realite, les ([muXyq payeurs generaux 
n'avaient qu'un role de transmission. lis recevaient des ministres ordon- 
nateurs les ordonnances ; ils delivraient des mandats sur le caissier des 
depenses journalieres, pour les ordonnances payables a Paris; et, quant 
aux ordonnances payables dans les departements, ils se bornaient a en 
envoyeraiix payeurs exterieurs des extraits ou des copies. D'autre part, 
ils recevaient, tons les mois, des payeurs exterieurs, les acquits justifica- 
tifs de I'eipploi des fonds verses a leurcaisse par les receveurs generaux 
ou envoyes par la Caisse de service. A la fin du Premier Empire, on 
reconnaissait que les quatre payeurs generaux etaient un rouage inutile. 
Peu de temps apres la Restauration, tut I'aite une nouvelle organisa- 
tion de la Tresorerie (ordonnances du 18 novembre 4817). Pour la re- 
cette, aux diverses caisses de Paris [Caisse generate, Caisse des recettes^ 
Caisse des depenses et Caisse de service, etc ), on substitua une caisse 
unique avec un seul comptable qui prit le litre de Caissier de la Caisse 
centrale et du service du Tresor royal. Quant aux depenses, les 
payeurs generaux, ainsi que les payeurs des divisions militaires. furenl 
supprimes. On crea, sous les ordres du ministre des Finances, un Direc- 
teurdes depenses, charge de transmettre aux payeurs les extrpilsd'ordon- 
nances, autorisations et instructions necessaires pour Tacquittement des 
depenses publiques. et de recevoir, tous les mois, des dits payeurs, les 
pieces justificatives de ces depenses. Les payeurs etaient les suivants : 

a) a Paris : le payeur jyrincipal de la Dette publique, charge d'acquit- 
ter les depenses de la Dette publique ; le payeur principal des depenses 
des Ministeres, charge d'acquitter les depenses des divers ministeres i 

b) dans chaque departement, il y avail un payeur de departement, resi- 
danl au chel'-lieu et charge de payer les depenses de tous les Ministeres, 
excepte dans les villes et ports ou il existaitdes payeurs pour les depenses 
de la Marine, ei k Paris, ou le payeur du departement de la Seine ne 
devait acqnitter que les depenses de la solde. Les payeurs de departement 
avaienl la faculle d'etablir des preposes speciaux dans diverses villes du 
departement. Dans les lieux ou il ne serait pas etabli de preposes spe- 
ciaux, les receveurs generaux devaient continuer de laire acquitterd'office 
les depenses publiques, pour le compte des payeurs. par les receveurs 
particuliers, dansl'etendue de chaque arrondisscmenl desous prefecture, 
conformement auxinstructicms du ministre des" Finances 

Tout naturellement, I'avis fut exprime que Ton pourrait, sans incon- 
venient, supprimer les payeurs des departements, ei donner leurs attri- 
butions aux receveurs generaux et aux receveurs particuliers. Le seul 
resultat de ces critiques fut une legere modification au service des paie- 
ments k Paris. Une ordonnance du 27 decembre d823, estimant qu'un 
seul payeur suffisait pour acquitter les depenses publiques a Paris, et 
que les fonctions de Directeur des depenses pourraient etre remplies par 
la Comptabilite generate et par le Mouvement general des fonds, decida 
qu'il n'y aurait plus de Directeur des depenses, et que les fonctions de 
payeur principal de la Dette publique ainsi que celles de payeur prin- 
cipal des depenses des Ministeres seraient confiees k un payeur unique, 
qui prendrait le litre do payeur des depenses centrales du Tresor. 



RESPONSABILITK PERSOXNELLE DES AGENTS DE PERCEPTION 281 

Tel est le systeme olaboro par Ja Restauralion ei auquel la Monarchie 
de jaillet et la deaxieme W'pitbliqae n'apportereni aiicun changement. 

En 1865, sous le second Empire, fut realisee la reunion des fonclions 
de receveur et de pajeur. Par decret du 21 novembre ^865, les payeurs 
lurent absorbes par lesreceveurs generaux. L'organisation etablie en 1865. 
est encore en vigueur aujourd'hui, du nioins dans ses grandes lignes. 

§ 2. — Responsabitile personnelie des agen's charges de 
la perception. 

C'est line regie traditionnelle en France (i) depuis la Revolution^ 
que « les comptables sont responsables du recouvrement des droits 
liquides sur les redevables et dont la perception leur est confiee » 
(D. 1862, article 320). En consequence, ils sont et demeurent char- 
ges, dans leurs ecritures et dans leurscomptesannuels, de la totalite- 
des roles ou des etats de produits qui constatent le montant de ces 
droits, et ils doivent justifier de leur entiere realisation avant la clo- 
ture de lexercice auquel se rapportent les droits (D. 1862, art. 320). 

Cette responsabilite est plus lourde quecelle qui pese sur les ad?ninis- 
trateurs, charges de la consialation et de la liquidation des crc^ances 
{supra, p. 277). Dans le cas ou les I'onctions d'administrateuret de comp- 
table sont reunies dans une meme personne. On appliquera distributive- 
ment les regies sur la responsabilite suivant que la laule reprochee se 
ratlache a I'exercice des fonclions dadministrateur ou de comptable (2). 

L'application du principe est difTerente suivant la nature des creances. 
Ainsi^ pour les contributions directes et taxes assimilees, le percepteur 
est responsable personnellement de la non-rentree des sommes qu'il est 
charge de percevoir et pour lesquelle^ il ne justifiera pas avoir fait les 
diligences de droit dans les vingt jours de Techeance, sauf son recours- 
contre les redeyables (1. 3 frimaire an VII, art. 148;. — En matiere 
d'amendes et de condamnations pecuniaires , les percepteurs sont tenus, 
sous leur responsabilite pecuniaire, de s* assurer, par des recherches 
personnelles, que des certificats d'indigence n'ont pas ete delivres trop 
facilement aux detenteurs de condamnations pecuniaires (3). 

Les agents declares responsables ont leurrecours contre les debi- 
teurs du Tresor ; ils sont subroges a tons les droits du Tresor public, 
conformement aux regies du Code civil (art. 327, § 1, D. 1862). 

Les agents peuvent, d'ailleurs, obtenir du ministre des Finances, 
sauf recours au Conseil d'Etat, la decharge de leur responsabilite^ 
s'ils justifient qu'ils ont pris toutes les mesures et fait, en temps 
utile, toutes poursuites et diligences necessaires contre les debiteurs 
(D. 1862, art. 328} {\ . infra, le Controle). 

II) Regie analogue en Belgique 1. 1846, art 10). Italie (1. 1884, ar(. 81). 

(2) Conseil d'Etat, 4 decembre 1891. Bastier et les conclusions de M. Jager- 
SCHMIDT, Rec, p. 72.^ ct s. ; Conseil d'Etat, 10 nov. 1899, Meyer, Rec , p. 621. 

(3) Rapport de la Coup des Comples sur 1908, R.S.L. /M911, p. 35: etausst 
Gour des Comptes, 1" dec. 1910, Commune du Mans. 



SIXIEME P ARTIE 

LE SERVICE DE LA TRESORERIE (1) 



Par qui les deniers publics sont-ils debourses et encaisses ? Par 
quels precedes le produit des revenus publics est-il applique au 
paiement des depenses ? Comment se fait le recouvrement des fonds? 
Qui en a la garde? Par quels moyens se procure-t-on les ressources 
n^cessaires pour couvrir les deficits temporaires ou definitifs? 
Comment sont tenues les ecritures auxquelles donnent lieu les ope- 
rations de depenses et de recettes? — Telles sont les questions a 
resoudre et dont I'ensemble constitue le service de la Tresorerie. 

La creation d\m bon service de Tresorerie est un probleme tres 
delicat ; le credit meme de TEtat en depend. — Le service doit etre 
rapide^ afin que les deniers publics ne restent pas improductifs et 
que les creanciers de I'Etat n'attendent pas leur paiement ; — simphy 
afin que le controle en soit facile. — Le service doit presenter a I'Etat 
toute securite contre les malversations, contre les pertes d'argent. — 
Enfin, il faut qu'il se fasse avec le mains de frais possible. 

Comment satisfaire a tous ces desiderata ? — i'' Pour diriger \e ser- 
vice de la Tresorerie, il fautune autoriie supreme, avec des agents. — > 
2^ Comment s'opereront la//^r(/eetle mouvementdes fonds'^ Fera-t-onun 
deplacement materiel de numeraire ? ou bien quelque procede d'ecri- . 
ture ne permet-il pas d'effectuer ces mouvements, d'une mani^re 
rapide, simple et peu couteuse? — 3° Par quels moyens TEtat se 
procurera-t il, dans les meilleures conditions possibles de temps et 
d'economie, les fonds dont il a besoin pour parer au deficit provi- 
soire ou definitif des recettes publiques? — 4'^ Enfin, comment sont 
tenues les ecritures constatant les differentee operations de depense 
ou de recette ? 

(1) BouCARD et.JEZE, Elements, 2* edition, II, p. 1137 et s. 



CHAPITRE PREMIER 



LE PERSONNEL DES AGENTS DU TRESOR PUBLIC 



C'est un principe tres generaleinent admis aujourd'hui que celui de 
Vunite du Tre'sor public, c'est-a-dire la reunion de tons les fonds 
publics en une seule masse ou Ton versera tons les revenus de TEtat, 
et d'ou Ton tirera toutes les sommes necessaires pour efTectiier tons 
les paiements. C'est la consequence directe de la regie fondamen- 
tale de la non assignation des recettes (1). — L'elablissementde fonds 
separes^ de caisses distinctes et independantes ayant des ressources 
propres et chargees d'acquitter des dettes determinees, le reJiquat 
devant ^tre verse ensuite a une nouvelle caisse, ne presente que des 
inconvenients. Ce systeme, autrefois en faveur, est aujourd'hui 
abandonne dans tous les pays a finances bien reglees. 

En France, le decret des 27-30 mars 4794 qui confie I'administration 
du Tresor public a un Comite de Tresorerie, decide, art. 4 : « ... Les 
fonds de la Caisse de reeette seront verses en masse dans la Caisse 
generale, el en seront tires de menie en masse pour etre distributes 
aux differents payeurs ». Cpr. aussi art. 46 : « Les receveurs de district, 
les regies et administrations seront tenus de verser, sous les ordres du 
Comite de la Tresorerie, les fonds de leurs recettes et perceptions des- 
tines au Tresor public... >» 

Cetic regie est admise en Anyleterre, Belgique, Italie, Prusse, etc. 

Ceci pose, quels sont les agents charges du servicede Tresorerie? 
V Quel est le chef du service? - 2o Quels sont les agents d'execu- 
tion ? 

Section I 

Autorite placee a la tete du service de Tresorerie (2). 

L'amenagement des fonds publics suppose une autorite directrice 

(1) V. supra, p. 84 et s. 

(2) BouCATiD et Jeze, Elements, 2« edition, II, p. 1145 et s. 



b 



AUTORITE PLACEE A LA TETE DU SERVICE DE TRESORERIE 285 

ayant la disposition de toutes les recettes versees au Tresor public, 
et sur qui pesera la responsabilite supreme du bon fonctionnement 
du service. Quelle sera cette autorite? Doit-il y avoir un minislre du 
Tresor distinct du ministre des Finances? ou bien le service de la 
■tresorerie doit-il etre mis dans les mains du minislre des Finances? 

II y a, en finances, a t-on dil, deux services bien distincts : I'un a pour 
objet Tassiette, I'etablissement et le recouvrement des^mpots ; I'aulre, 
]e mouvenient des fonds, la tresorerie proprement dite. La direclion de 
ces deux services est une lache au-dessus des forces d'un seul bomme. 
— Quelles que soient son activile. son intelligence, sa science et son 
experience des affaires, si un seul ministre en est charge, il negligera 
Vun de ces services. II faut done creer un departement ministeriel dis- 
tinct, charge de la tresorerie. Tout au moins, on doit placer, sous les ordres 
supremes du ministre des Finances, deux sous-secretaires d'Etat charges 
I'un des recettes, I'autre du service de tresorerie. 

Cette argumentation n'est pas decisive. 

L'autorite chargee des paiements, c'est-a-dire de constater les 
besoins journaliers, doit avoir aussi le moyen de combler les vides 
qui peuvent se produire dans les caisses publiques. Un ministre des 
Finances qui n'est pas ministre du Tresor, disait Mollien, (( c'est le 
ministre de la prevoyance sans Taction. Un ministre du Tresor, qui 
n'est pas, en m^me temps, ministre des Finances, c'est le ministre 
•de Taction sans la prevoyance ». Peut-oncomprendreun ministre du 
Tresor charge de faire face aux depenses publiques et qui n'aurait 
aucune action sur les recettes ? 

On objecte que les recettes et le Tresor sont, en realile, deux adminis- 
trations ditferentes. Mais a ce compte, il faudrait multiplier les Ministeres 
h Tinfini, fkirce que tous les services different entre eux par qiielque 
<!6te. — On dit que la tache est trop lourde pour un seul bomme. La 
verite est que, pour surveiller avec efficacite les recettes, il faut avoir 
incessamment dans Tesprit la preoccupation des besoins auxquels ces 
recettes doivent pourvoir. Quel est le ministre qui sera le plus attentif a 
la surveillance des impots, si ce n'est le ministre qui est charge de Temploi 
des produits et qui aurait le plus a souffrir dc leur insulfisance ? - Enfm, 
Texistence de deux ministres est de nature a creer des conflits a raison 
(les rapports incessants entre le service charge des recettes etcelui qui est 
■charge des paiements, 

Ces considerations theoriques sonlrenforcees par Yhisloire et la legis- 
Jation comparee. 

Depuisd877, Vltalie fait I'experience de la separation des ministeres 
des Finances et du Tresor. Mais les avantages de la separation ne sont 
pas inconlestables, puisque la separation n'est point suivie d'une maniere 
<-onstante et que, souvent, le ministre des Finances est charge de Tinle- 
rim du Tresor En realite, la dualite est inspiree par le desir d'augmen- 
ier ^e nombre des fonctions ministerielles. 

Pour la France, I'experience a paru decisive (1). — De 1791 a 181 't, 

<1) BouCAKD et Jf:zE, Elements, 2« edition, II, p. 1149 et s. 



286 LE PERSONxNEL DES AGEMS DU TRESOR PtBLTC 

c'esi Ic sjsleme de la dualile. VAssemhl& Constituante lui donna sans 
hesitation la preference (2) La defiance que rAssemblee eprouvail pour 
les ministres, et qui lui avait I'ait declarer que linitiative financiere 
appartiendrait exclusivement k I'Assemblee supra, p. 70) Tamena k deci- 
der qu'aucun ministre n'aurait la gestion des dfniers publics. U'apres le 
decret des 10-27 mars et 30 mars ['7%[ ,Vadministration du Tre ^or public 
fut confieea un Comite de Tresorerie, compose de sixcommissaires nom- 
mes par le Hoi, charges de diriger, sous le conlrole du dorps 1 -gislatir, 
le recouvrement des revenus et le paiement des depenses. Plus tard. 
la loi des ^7 avnl-25 mai 1794 crea un Ministere des contributions et 
revenus publics, dont la mission etait limitde aux recettes publiques. 
Ainsi, Tadmlnistration des finances fut scindce : la gestion du Tresor 
public confiee k une Tresorerie nationale ; la mise k execution des lois 
sur les recettes donnee a un ministre. La position du ministre etait subal- 
terne ; d'une part, il n'avait point la -gestion du Ti'csor ; d'aulre part, il 
n'avait meme pas I'initiative des lois de recettes. C'etait un resultat 
voulu. — La Convention conserva aussi la dualite. Loi*sque, le 42 ger- 
minal an II, elle remplaga les ministres par douze Conmiissions execu- 
tives, Tune d'elles prit la place du ministre des contributions publiques : 
ce fut la Commission des finances, qui, quelques jours plus tard (decret 
du 29 germinal an II), prit le nom de Commission des rerenus nationaux. 
Quant a la Tresorerie nationale, elle continua a fonctionner d'une 
maniere independante de la Commission des revenus nalionaux. Sous la 
Convention, les inconvenients de la dualite furent attenues par lasupre- 
mat!e reconnue au Comite de Salut public. — Le Directoire adopta 
aussi le sjsteme de la dualite. Une loi du 40 vendemiaire an IV decida 
que Tun des six ministres porterait le titre de ministre des Finances et 
qu'il serait charge des i^evenus publics. La Tresorerie nationale subsista 
al'etat distinct, composee de « cinq commissaires de la Tresorerie natio- 
nale, elus par le Conseil des Anciens, sur une liste triple presentee par 
celui des Cinq-Cents ». — La tradition en faveur de la dualite fut con- 
sacreo par Bonaparte. Le 2 vendemiaire an X (27 septembre 1804) fut 
institue un ministre du Tresor {^). Mollien, qui conserva cette fonction 
depuis 4806 jusqu'a la fin du Premier Empire, porte un temoignage tout 
a fait defavorable au systeme de la dualite. Dans ses Memoires. il insiste 
sur les embarras qui en furent la consequence. Et cependant, sous le 
Consulat et sous le Premier Empire, les inconvenients de la distinction 
etaient fortement attenues par les institutions politiques. Le cerveau 
puissant du dictateur operait la fusion des services. 

L'un des premiers actes de la Restauration fut d'etablir I'unite. Le 
baron Louis ne consentit a assurer la lourde responsabilite de la liqui- 
dation du passe et <le la restauration des finances publiques, qu'a la con- 
dition qu'il ne serait point gene dans ses mouvements par un autre 
ministre. En consequence, le ministere du Tres(3r fut supprime et ses. 
attributions furent reunies au ministere des Finances (13 mai 4844). 



(1) 11 senible bien que, tout a fait a la fin de rAncien r(5gime, rarlministra- 
tion enliere des financea ait etc placee dans une seule main. Ainsi, le 2 juillet 
1778, Necker fut seul ctiarge de radministration des finances avee le titre* de 
Directeur general des finances. 

(2) Le ministre du Tresor fut Barbe-Marbois (Gaudin, due de Gaete, etant 
ministre des Finances). Le deuxieme fut le comte Mollien (nomme le 26 Jan- 
vier 1806) (Gaudin etant toujours ministre des Finances). 



i 



AUTORITE PLACtiE A LA TETE DU SERVICE DE TRESORERIE 28T 

Un instanl sr.iai'os pendant les Cent jours (1), les deux services I'urent 
detinilivenieni I'vunis par la seronde Restauration, le 9 juillet i815. — 
Depuis 1815, i"unitc n"a pas cesse d'exisler, malgre les propositions lailes 
de revenir a la separation. — En 487'2, le baron de Soubeyran proposa 
vainement a YAssemblee Rationale Aa reyenir a la division des fonctions, 
soil par la creation dun nouveau deparlement ministeriel, soil par I'ad- 
jonction an niinistre des Finances de deux sous-secretaires d'Etat. 

A I'heure actuelle, ew /'>a?ic<', c'est au ministre des Finances qu'ap- 
partient excliisivement la direction du service des recettes et du paie- 
■ment des depenses ; c'est sur lui seul que peso la responsabilite de 
ces services. 

11 en est ainsl, dans la plupart des pays. En Angleterre, c'est le Chan- 
eelier de lEchiquier ; en Prusse. c'est le Ministre des Finances ; en Be/- 
gique, c'est le Ministre des Finances; aux Etats-U/tis, c'est le Secre- 
taire du Tresor, etc. 



Section II 
Les agents du Tresor public. - La Banque, caissier de FEtat (2). 



Le service de la Tresorerie a, a sa tete, dans la plupart des pays, 
le ministre des Finances. C'est lui qui, dans les Gouvernements par- 
lementaires, est responsable devant les Chambres de I'execution du 
budget, qui lance tous les ordres, qui donne I'impulsion aux roua- 
ges. — Quels sont ces rouages? L'Etat fera-t-il executer le service de 
la Tresorerie par des fonctionnaires publics ? Ou bien, si, dans le 
pays, il existe une Banque puissante et prospere, lui confiera-t-on 
I'encaissement et le deboursement des deniers sur les ordres du 
ministre ? 

I. — Dans les pays qui possedent une Banque privilegiee, jouis- 
sant d'un grand credit et ayant fait ses preuves, il est naturel de con- 
fiera la Banque, en tout ou en partie, le service des encaissements 
et des paiements, sous les ordres du ministre desFina'nces. On aura 
la rapid ite dii\i\?> le service, la simpHcite et Veconomie. — Une Banque 
fortement constituee possede, sur tout le territoire, des succursales, 
des agences ; elle a un personnel technique qui accomplit, pour le 
compte des particuliers, des recouvrements et des paiements. Pour- 



(1) Du mois de mailSlo au 9 juillet 1815, il y eut un ministre des Finances 
(Gaudin, due de Gaete) et un ministre du Tresor public (comte Mollien). 

(2) BoucAKD et Jeze, Elements, 2® edition, II, p. 1158 et s. 



28S LE PERSONNEL DES AGENTS DU TRESOR PUBLIC 

quoi I'l^tat ne chargerait-il pas la Banqued'iine mission semblable, 
en ce qui concerneles recettes et les depenses pub!iques?La Banque 
a une installation toute faite. un personnel dresse, un service d6 
Tresorerie. Pourquoi TEtat ne profiterait-il pas de ces services tout 
conslitues, au lieu dorganiser, de son cote, a grands frais, un ser- 
vice paranoic avec un personnel et un materiel nouveaux? — Effec- 
tue par la Banque, le service de la Tresorerie devient d'une grande 
simplicite. Le Tresor public aura a la Banque son compte courant. 
Au credit de ce compte figureront toutes les sommes encaissees par 
la Banque pour le compte de I'Etat ; au debit, les sommes debour- 
sees pour le paiement des depenses publiques. Enfin, jour par jour, 
on tiendra 1' Ad ministration centrale au courant des rentrees et des 
sorties de fonds. — L'interet de I'Etat est evident. Quel estcelui de 
la Banque ? La Banque retirera, tout d'abord, un benefice moral. Le 
seul fait que I'Etat confiea la Banque son service de Tresorerie Bst 
la demonstration qu'il a confiance dans le credit et la solidite de 
celle-ci. C'est une garanlie morale formidable. C/est un prestige 
enorme qui, de ce chef, echoit a la Banque aux yeux du public. — 
Les rapports incessants qui vont s'etablir entre la Banque d'une part, 
et les creanciers de I'Etat d'autre part, sont de nature a augmenter 
la clientele privee de la Banque. — Enfin, pour le cas ou Ton juge- 
rait ces avantages insuffisants, TEtat ayant conferetres souventa la 
Banque un privilege d'emission des billets, c'est-a dire, en defini- 
tive, le droit de credit gratuit, est fonde a exiger des services : le 
privilege d'emission est de telle importance qu'il est legitime de 
demandera la Banque qu'elle se charge de la Tresorerie moyennant 
une remuneration minime, soit m^megratuitement. 

D'ailleurs, il ne faut pa& exagerer Timportance de la mission qui 
va etre confiee a la Banque. 

IJans tous les pays, il existe, pour le recouvrement des creances 
comme pour le paiement c[es dettes de I'Etat, des regies speciales 
dont la stricte observation est la condition m^me du bon ordre 
financier. On peut citer, pour les recettes, la procedure de la liqui- 
dation des droits du Tresor et les voies d'execution rapides accor- 
dees a I'Etat contre ses debiteurs, en particulier, pour le recouvre- 
ment des impots (1). En ce qui concerne les depenses, les payeurs 
peuvent ^tre astreints, sous leur responsabilite, non seulement a 
des constatations d'identite et de quality des parties prenantes, mais 
encore a des verificnthm d'ordre admimstralif : verification des impu- 
tations, appreciation de la regularite des pieces justificativesjointes 



(1) V. supra, p 273 et s. 



L.i BANQUE, CAISSIER DE l'eTAT 289 

a lappui ties ordonnances et mandats, etc (1). Conime le disait 
Thiers, en 1832, la Tresorerie n'est pas seulement une Gaisse de 
banqiiier, c est aussi une « Gaisse d'komm'; de lot » . II n'y a pas que 
des especes a compter, a recevoir et a donner ; il y a des regies spe- 
cials a appliqaer. Geci pose,les agents de la Banque n'ont a appli- 
quer, pour le conipte de leurs clients ordinaires, que le droit coin- 
mun. On peut done craindre queces agents ordinaires de la Banque 
ne tiennent pas, faute de les bien connaitre, une main assez ferme 
a la stricte observation des reglements. La gestion des finances 
publiques en soufl'rira. — Sans doute, lemal n'est pas sans remade. 
On pourrait songer a stipuler la responsabilite pecuniaire de la 
Banque. Mais ceci aurait un triple inconvenient : la Banque pourrait 
€tre amenee a exage'^er la rigiieur des reglements pour mettre sa 
responsabilite a couvert, ce qui serait une source de vexations, pour 
ceux qui seraient -en relations avec elle — Elle serait presque 
fatalement amenee a creer un personnel special, distinct du per- 
sonnel ordinaire et charge exclusivement du service de la tresorerie 
publique; alors disparattrait Tun des principaux avantages du sys- 
teme propose : lasimplicite et Feconomie. — Enfm, la Banque n'ac- 
cepterait probablement pas la responsabilite que Ton voudrait lui 
imposer sans une indemnite raisonnable; Teconomie que Ton 
escomptait disparaftraitou tout au moins serait fortement diminuee. 
— Voila pourquoi le systeme d'apres lequel la Banque serait exclusi^ 
vement chargee du service integral de la Ti'esorerie n'est guere pra- 
ticable. 

Mais la Banque peut ^tre, pour le Tresor public, un auxiliaire 
precieux, si on ne lui demande que ce qu'elle peut faire. En repre- 
nant la formule de Thiers, on est amene^ distinguer, dans le Tresor 
public, deux roles. Le Tresor est une Caisse de Banquier, mais c'est 
aussi une Caisse dliomme de loi. Si une Banque est incapable de 
jouer efficacement le role de Gaisse d'homme de loi, elle est, au 
contraire, tres capable de faire le service de Caisse de banquier. La 
Banque caissier de rEtat, voila la solution acceptable et avantageuse. 
Des agents de CEtat percevront les recettes conformement aux lois 
et reglements et sous la haute direction du ministre des Finances; 
le produit en sera verse a la Banque, au credit du comptc courant 
du Tresor public. Des agents de VEtat verifieront, sous leur respon- 
sabilite, la regularite des ordonnances et mandats de paiement, 
apposeront leur vu bon a, payer ; alors seulement la Banque efi'ectuera 
le paiement materiel aux creanciers de I'Etat, elle n'aura qu'a 
verifier Tidentite et lacapacite des parties prenantes. — En d'autres 

(1) V. supra, p. 247 et s. 

Jeze 19 



290 LE PERSONi\EL DES AGENTS DU TBESOR PUBLIC 

lermes, les agents de /'E^a^ s'occuperont de la parlie juridique da ser- 
vice de la Tresorerie ; la Banque sera cantonnee et iimitee dans les 
operations materiellesde Caisse. 

II. — Yoila comment la question se pose au point de vue theori- 
que. Les legislations positives lui ont donne des solutions differentes. 

La legislation beige ofTre un exemple typique du concours le plu& 
entier et le plus avantageux qu'une Banque puisse prater a I'Etat 
pour son service de tresorerie (lois des 5 mai 1850, 10 mai 1^50^ 
20 mai 1872, 26 mars 1900) (1). 

do La Banque Nationale de Belgique est char gee, sous sa responsa- 
bilite persomielle de remplir, sous le contrdle du Gouvernement^ les 
fonctions de caissier de VEtat. — La Banque Nationale n'a que le ser- 
vice materiel de caisse. Elle n'a point le contrdle proprement dit de la 
Jece^te, ni de ladepcnse ; ce contrdle apparlient exclusivemcnt a I'Etat 
et kses agents directs. Le service de la tresorerie, ^n Belgique, tant en 
recettes qu'en depenses, comporte deux series d'agenis : les agents de 
I'Etat, charges d^ldi par tie juridique du service de tresorerie; les agents 
de la Banque, charges du service materiel da caisse. — Pour les recettes, 
la perception de Timpot aiissi bien que des revenus du domaine, etc., 
est confiee a des comptables du T res or qui sont des agents de VEtat et 
qui portent les noms particuliers de reccveurs des Contributions direc- 
tes, des Douanes, des Accises, reccveurs derEnregistremcnt, successions 
etdomaines, reeeveurs des droits de navigation, conservateurs rleshypo- 
theques, percepteurs des postes, des telegraphcs, chefs de stations pour 
ies cheniins de I'er de I'Etat. Tons ces comptables sont responsables de 
leur gestion et seumis a la juridiction de la Cour des Comptes. Seule- 
ment, les reeeveurs de I'Etat doivent verser le produit de leurs recettes 
entre les mains des agents de la Banque. — Pour les ofe/jen^e.s', ce sont 
■les agents de la Banque qui, en principe, paient les ordonnanceset les 
mandats tires sur leur caisse par les agents de I'Etat. Parmi ces 
agents de I'Etat, il en est un tres important, Vqgent du Tresor, Dans 
toutes les localites ou une agence de la Banque est instituee, il y a un 
agent du Tresor. L'une des missions des agents du Tresor est de viser, 
avantpaiementpar les agents delaBanque, les mandats et ordonnances. 
Lorsquedes paiements ont ete effectues par les agents de la Banque, ces 
derniers envoient a I'agent du Tresor, contre regu, les pieces acquittees. 
L'agent du Tresor constate alors les paiements effectues. Les ecritures 
des agents du Tresor et des agents de la Banque Nationale sont combi- 
nees de maniere a se controler les unes les aulres. Le rapprochement de 
leurs livres alien a des epoques periodiques determinees par le ministre 
des Finances. Les agents du Tresor renvoient, tons les mois, au ministre 
des Finances les ordonnances de paiement acquittees. Tls sont tcnus de 
produire annuellement a la Cour des comptes, le compte de leur gestion. 

La Banque « est, en outre, chargee : a) du service et de la conserva- 
tion des fonds publics de la Tresorerie, de la Caisse d'amortissement et 
de la Caisse des depots et consignations, ainsi que des services qui y 
sont ou pourront y etre attaches ; — ^) de la reception des titres de la 



<1) BouCAPvD et Jeze, Elements, 2* edition, il, p. 1464 a ll^S*. 



LA BANQUE^ CAISSIER DE l'eTAT EN BELGIQli: 291 

Delte publique destines k etre converlis en inscriptions nominatives et 
de la restitution des titres provenant des transferls au porteur. Ellc 
encaisse, s'il j a lieu, les coupons des titres dont elle a la garde, ainsi que 
les arrerages des rentes dont les inscriptions sont deposees a la Treso- 
rerie de I'Etat pour le compte d'etablissements publics ; le montant de 
ces encaissements est verse au Tresor, conformement aux instructions 
de I'adniinistration de la Tresorerie ; — c) les coupons d'interets des 
empruntsde TElat sont payables dans toutes les agences de la Banque ; — 
d) La Banque re^oit aussi les cautionnements en numeraire ou en fonds 
publics, exiges des adjudicat aires de TEtat ; — e) de plus, la Banque 
Nationale est chargee d'eftectuer le placement des fonds disponibles du 
Tresor public (1). * 

Le service de caisse est effectue par la Banque Nationale sous sa res- 
ponsabiiite persomielle. En consequence, la Banque, comme comptkble 
de I'Etat, est soumise a toutes les obligations prescriles par la loi sur la 
comptabilite et par la loi organique de la Gourdes Comptes, qui ne sont 
pas incompatibles avec les principes qui regissent les societes ano- 
nymes : a) Les agents de la Banque fournisserit, k la garantie de leur 
gestion envers le Caissier, un cautionnement soil en immeubles, soit en 
I'onds nationaux ; — b) les dispositions de la loi dii 5-15 septembre 
1807, qui reglent le privilege et rhypotheque legale du Tresor public sur 
les biens des comptables, sont applicablcs au Caissier de TEtat. — De 
plus, I'Etat s'est reserve de larges pouvoirs de controle sur les agents 
de la Banque en leur qualited'agents du (laissier de TEtat, sur les ecri- 
lures de la Banque en celte meme qualite, enlln sur Tensem'ble des 
operations eil'ectuees par elle comme Caissier de I'Etat. En particulier, 
la Bancpie Nationale est tenue de soumottre, chaque annee, a la Cour 
des Comptes, a fin d'apurement, le compte de sa gestion de Tannee 
precedente comme Caissier de I'Etat. La Cour rend un arrete sur le 
compte. 

2o Non seulpment hi Dan<iue Ncitionale de Belf/iquc remplit gratuit(*~ 
inerd le service de caissier de VEtat, mais encore I'Etat exige d'elle la 
prestation de certains avantages pecunimres correlatifs dee Sf'rviee{il). 
— Au debut, les services multiples que la Banque rend au Tresor^ eji 
tant que caissier de I'Etat, entrainaient une remuneration a son profit. 
Mais, bientot, le Oouvernement estima qu'ayant lait a la Banque Natio- 
nale une situation privilegiee entre les societes anonymes, situation dont 
une gestion sage pent profiler pour realiser d'importants benefices, ,il 
etait juste que I'Etat obtint en retour certains avantages. Depuis la loi du 
26 mars 1900, la charge entiere du service du Tresor public pese sur la 
'Banque. L'Etat n'a plus a acquitterque les frais de I'admiTiistration cen- 
Irale. — L'Etat a obtenu aussi de la Ban(|U€ que les I'onds disponibles du 
Tresor excedant les Ix^soins du service seraieut places et deviendraient 
ainsi productifs d'interets a son profit. — L'Etat a decide la Banque a 
faire a lEtat en dehors du service de caisse. aux particuliers et a cer- 
tains etablissements, d'autres avantages que Ton ne retrouve dans aucun 
pays (2). 



(1) Je laisse de cote, dans ectte enumeration des services du Caissierde I'Etat, 
les avances que la Banque peut etre appelee a faire a TElat par rescompte do 
bons du Tresor. Ceci n'est plus un service de caisse. 

(2) Sur ces avantages^ voyez Boucard et Jeze, Elanenis, 2« edition, II, 
p. 1179 et s. 



292 LE PERSONNEL DES AGExNTS DU TRESOR PURLIC 

Le st/s(eme anglais se rappmche beaucoup du systeme beige. Les 
Banques d Angleterre et d'hiande jouent, dans le Royaume Uni, le 
role de caissier de I'Etat (1). 

La partie juridique des recouvrenients et des paiements est effectuee 
pardes fonctionnaires publics. — La partie materielle des encaissemenls 
et de la sortie des deniers publics est conliee aujourd'hui a la Banque, 
sous le controle des agents de I'Etat. Le compte courant est rinstrument 
juridique par lequel s'effectuent ces encaissemenls et ccs sorties de fonds. 
— Aux Banques d'Angleterre et d'Irlande, en effet, nous trouvons une 
serie de comptes courants : a) le compte de UEchiquier [Account of the 
Exchequer); — b) les comples des divers departements publics charges 
de la recette; — c) le compte du Paymaster General; — d) les comptes 
des divers departements ministeriels de la depense. — Ceci pose, voici 
ce qui se passe : i^' Les i'onds provenant du recouvrement des revenus 
publics par les agents de I'Etat sont verses au Fonds Consolide du 
Royaume Uni, c'est-^-dire sont remis a la Banque d'Agleterre ou a la 
Banque d'Irlande, pour etre inscrits au credit du compte de TEchiquier. 
2o Quant aux de'penses, la Banque elTectue les paiements sur les ordres 
donnes par les agents du Tresor public ; toutefois, le service de la Dette 
public est efTectue directement par les Banques d'xVngleterre et d'Irlande 
mojennant une somme annuelle d'environ 190.000 £ (4.750.000 fr.). 

Le systeme francais actuel se caracteri^e par un double trait : 

1*^ L'encaissement des creances et le paiement des dettes publi- 
ques sont effectuees par des agents de tEtat. L'organisation de ce 
personnel sera etudiee plus loin (2j. 

2° La Banque de France ne joue qu'un role efface dans le service 
des encaissements et des paiements. — Quels sont au juste les rap- 
ports de la Banc/ne et du Tresor dans le service d^s encaissements el des 
paiements (3) ? 

On a songe depuis longtemps a demander a la Banque une parti- 
cipation tres active. — La question de la collaboration d'une Ban- 
que fut agitee a la Constituante, mais il ne fut pas donne suite a 
cette idee. — A vrai dire, la proposition n'a ete serieusement reprise 
que depuis 1891. 

Lorsque la Banque de France eut ete creee. on lui confia le paiement 
de la Dette publique (arrete des Consuls du 23 tbermidor an VIII) ; mais 
ce service, — qui, d'ailleurs, lui fut retire en 1810, — n'impliquait pas, 
dans I'esprit des bommes d'Etat de cette epoque, I'intention de confier a 
la Banque tout le service de tresorerie. — De meme, lorsqu'en 1817 
(loi de finances du 2.o mars 1817, art. 140) on cbargea a nouveau la Ban- 
que de France du service de la Dette publique, il n'etait nullement dans 
I'intention du Gouvernement ni des Chambres d'introduire le svsteme d-e 
la Banque de France caissier de lEtat. Dailleiu's, des lannee 1819, la 



(1) BouCARD et Jezk, Elements, 2« edition, II, p. 1185 et s. 

(2) V. infra, p. 294 et s. 

(-5) BouCARD et Jeze, Elements, 2e edition, II, p. 1211 et s. 



RAPPORTS DE LA BANQUE ET DU TRESOR EN FRANCE 293 

Han<iuo cessa le service do ]a dellc dans Jes depai'tements : elle ne le con- 
tiniia a Paris que jusqii'en 1828. — A partirde ce moment jusqu'en 1857, 
la Banqiie ne pariicipa plus du lout au service de la tresorerie en ce qui 
louche I'encaissement des recelles ou le paiement des depenses. 

11 faut arrive!' a la loi du 9 juin 1857, sur le renouvellenienl du privi- 
lege de la Banque de France (art. 1 1) et a la convention signee par la Ban- 
que et le Tresor public le 10 juin 1857, pour voir apparailre le Compt<' 
courant du Tresor a la Banque. — La creation de ce compte couranl 
eut pour resultat de faciiiler singulierement les mouvements de fonds 
sur le territoire et d'eviter, dans une large mesure, les transports de 
numei-aire ; mais elle n'eut pas pour but de constiluer la Banque cais- 
sier de I'Etat. Les Tresoriers payeurs generaux versaient a la succursale 
de la Banque de France les fonds provenant des recettes et dont ils 
n'avaient pas besoin pour effectuer des paiements. Le compte courant du 
Tresor etait credite de ces versements. Au cas ou le Tresorier pajeur 
general n'avait pas assez de fonds dans sa caisse pour payer les depenses 
qui lui etaient assignees, il s'adressait a la succursale de la Banque de 
France, conformement a I'autorisation qu'il recevait de la Direction du 
Mouvement general des fonds. Les sommes deboursees par la Banque 
etaient inscrites au debit du compte courant du Tresor. La Direction du 
Mouvement general des fonds etait mise au courant des versements et 
des retraits de fonds a la Banque, afin qu'elle put en tenir registre. 

Lorsqu'en 1891 et en 1897 le Paiiement fut appele a statuer sur 
le renouvellement du privilege d' emission de la 13anque de France, le 
probleme de la participation active de la Banque au service de tre- 
sorerie fut examine. 

11 ne semble pas, d'ailleurs, qu'on ait apporte a I'elude de cette deli- 
cate question toute I'attention desirable. On ne Fa pas envisagee de sang- 
froid (1). Lorsque le concours de la Banque dans le service de latresorerie 
fut mis en cause, les adversaires de la reforme raisonnerent presque tou- 
jours comme s'il s'agissait de confier a la Banque I'execution complete du 
service du recouvrement des impots ou du paiement des depenses. Et, 
cependant, les partisans de la reforme h'ont pas comniis cette confusion. 

L'opposition du Gouvernement entraina le vote du Parlement, 
comme l'opposition du Gouvernement avait rcussi autrefois a empe- 
cher la reunion des fonctions de pajeur et de receveur (2). La loi 
du 17 novembre 1897, qui a proroge le privilege d'emission de la 
Banque de France, n'a pas confie a cette derniere le r6Ie de caissier 
de I'Etat. Elle a fait cependant participer la Banque de France au ser- 

fl) En 1897, on a beaucoup discute la question de s.ivoir si la Banque s.-rait 
ou non indcpendante de I'hltat Le systetne de la Banque cai-sier de ]T<:iat a 
paru a certains un pas fait dans la voie du systunie de la Banque d'Efat. 

(2) V. supra, p. 280. Les objections sont du meme Ofdre. Conire la suppres- 
sion dps payeurs, on objectait que Ton rendrait les receveurs t'op puissants; 
que cela conipliquerait au lieu de simplifier; que rccimoniie protenduc n'exis 
terait pas. — Ce sont ces memes objections qui ont eie forniulet^s a nouveau, 
centre le systeme de la Banque caissier de I'Et.it. — Sur le moiivoment dos 
idees depuis 1897, voyez Jeze. Chronique ftnanciere dans la Revue de Science 
ft de Legislation financieres, 1903, p. 750 et s. 



294 LE PERSO^iNEL DES AGENTS BU TRKSOR PUBLIC 

vice de Iresorerie. La Ban(|ue est chargee : 1" de Vmcrnssement par 
les succursales oil les bureaux auxiliaires des excedents de recettes 
disponibles (convention de 1837 et 1. 1897, art. lOj ; — 2*^ du verse- 
ment au,r comptables, soit par les succursales, soit par les bureaux 
auxiliaires, des sonimes necessaires pour subvenir a rinsuffisance 
des encaissemeuls a un jour ou sur un point determine (convention 
de 1857 et 1. 18'J7, art. 10;; — 3^^ du paiement ffratuit, concurremment 
avec les caisses pul)liqiies, pour le compte du Tresor, des coupons 
au porteur de rentes francaises et de valeurs du Tresor francais 
(I. 1807, art. 8)(lj. 



Section III 



Organisation des agents du Tresor public en France. — Agents 
administratifs- et agents comptables. — La hierarchie des comptables. 



En principe, toutes les recettes, toutes les depenses de I'Etat sont 
faites, en France, plr les agents du ministre des Finances (2). — 
Ouels sont ces agents? 



§ 1. — Enumeration des agents du Tresor public (3). 

All point de vue de Torganisation administrative, on distingue 
r les agents de Tadministration centrale ; 
2" les comptables directs du Tresor ; 
'^^ les agents des Regies financi^res. 



I. — Administration centrale. 

V administration centrale comprend les colla1)orateurs immediats 
du ministre des Finances ; ce sont les directeurs du ministere des 



(1) Le systenie suivi en Suisse par le Gonvernemenl federal depuis 1907 
ressemble beaucoup au systeme frang;ais. Pour I'expose de ce systemc voyez 
G. D]'.LAHAUT, Syst. budgetaire de la Conf. Suisse (these Lille), 1909, p. 73 
ot s. 

(2) Voir supra, p. 284, le principe de I'unite du Trt^sor public. 

(3) Gfr. JosAT, Le ministere des financeSy son fonetionnement , 2« edition, 
Paris, 1883. — Baron, Le Ministere des Finances^ Paris, 1906. 



LE MINISTERE DES FmANCES, ADMINISTRATION GENTRALE 295> 

Finances et leiirs subordonnes : sous-directeurs, chefs de bureau^ 
sous-chefs, redacteurs, expeditionnaires, etc. 

Tous ces agents sont repartis en un certain nombre de services, 
ayant chaciin des attributions speciales. 

I. — Cabinet du ministre, -^ 

avec deux categories d'agents : a) collaboraleurs persomic/s du minislre, 
suivant sa fortune poUtique : directeur ou chef du cabinelj chefs adjoints, 
^attaches, secretaires particuhers, s'occupant surtout de Touverture des 
depeches, de ha repartition du courrier cntre les different es directions, des 
relations avec les deputes et senateurs, avec la presse, etc. ; — b) agents 
pprmahents repartis en bureaux {bureau des travaux legislatifs, service 
de la Bibliotheque et des archives ; bureau des debits de tabac et des 
receties buralistes). 

II. — Direction du personnel et du materiel, — divisee en deux 
bureaux (personnel et materiel), et chacjue bureau en sections. 

III. — Service de V inspection generale des finances, de la statistique et 
legislation compare'e, — 

divise en deux sections : a) Inspection generale des Finances (1) ; — 
b) section de statistique et legislation comparee, creee en 4877, sous les 
ordres du chef de service de I'lnspection des finances, et chargee de la 
confection et publication du Bulletin de statistique et de legislation 
comparee, de 1 analyse et de la traduction de tous documents financiers 
des pays ctrangers. 

IV. — Direction du controle des administrations financieres et de Vor^ 
donnancement, — 

Comprenant : a) le service du controle des administrations financie- 
res divise en deux bureaux ; il est principalement charge d'etudier les 
affaires importantes soumises par les Directions genera les des Regies^ 
de la correspondance avec les ministres, prefets, etc.,de I'introduction et 
de la defense des pourvois au Conseil d'Etat, de la centralisation des 
documents legislatit's et autres relatifs aux administrations financieres 
de son ressort ; — b) le bureau de V or donnancement et de la compta- 
bilite des depenses du yninist^re, divise en deux sections : a) section 
de V or donnancement (preparation des ordonnances du minister e des 
Finances, preparation du budget des depenses du minister e des Finances y* 
controle des depenses engagees du ministere des Finances, etc.) ; ^> Sec- 
tion de la comptabilite des depenses du ministere des Finances (compta- 
bilite des depenses, visa des ordonnances du ministere, preparation du 
compte des depenses du ministere . 

V. — Direction du mouvement general des fonds^ — chargee prin- 
cipalement d'assurer I'application reguli^re des recettes publiques 
aux depenses publicjues sur toute I'etendue du territoire, des opera* 
tions de tresorerie, deradministration de la dette flottante, desrela-* 
tions avec la Banque de France. 

(1) V. infra. 



29G LE PERSONNEL DES AGENTS DU TRESOR PLBLIC 

EJle osi divisee en 3 bureaux : v.) bureau central [X^" seclion : elude ties 
projels d'emprunls. relations avec la Banque el les agenls de change ; 
2' section : service des compagnies de chemins de fer (concessions, sub- 
ventions), service despajeursd'armee ; 3^ section : distribution mensuelle 
des fonds {supra, p. 234) el visa des ordonnances [supra, p. 236) ; — 
^) bureau du service exterieur (approvisionnemenl des caisses des Tre- 
soriers pajeurs generaux el conipte courant du Tresor k la Banque de 
France {supra, p. :293) ; questions monelaires ; questions de change et 
de negociation des valeurs du Tresor); — y) bureau des erritu res [re\e\6 
des operations de la Caisse cenlrale ; cornptes courants des Tresoriers 
generaux, etc.). 

yi. — Direction generate de la comptahilite pnbligue, chargee de 
la preparation des lois de finances (budget, loi des cornptes, cre- 
dits addilionnels, etc.), du controle de la gestion des comptables 
publics. 

Elle comprend 6 bureaux : a) bureau central et du budget (budget, 
credits addilionnels, comptabilite des fonds de concours (supra, p. llO), 
cenlralisalion de la comptabilite des depenses engagees des minisleres 
{supra, p. 212), etc. ; — b) bureau des ecritures centrales (tenue des 
ecritures relalant les diverses operations budgetaires, centralisation des 
cornptes de gestion des comptables et des conptes d'exercice des minis- 
Ires ordonnateurs, confection du comple general des finances, prepa- 
ration de la loi de reglement, du comple definilif des recetles, etc.). 

Les autres bureaux s'occupent du controle de la gestion des compta- 
J>les publics, de la direction et surveillance du service du recouvremenl 
des contributions directes, des amendes, des receltes, des communes et 
etablissements de bienfaisance : bureau de la comptabilite des Treso- 
riers payeurs generaux, — bureau de la comptabilite des tresoriers 
payeurs de VAlgerie. des colonies et des chemins de fer de VEtat (ce 
bureau a le controle d'autres comptables, nolamment de I'agenl compta- 
ble des trail es de la marine {supra, p. 257) ; — bureau de la comptabi- 
lite des recereurs des regies financieres (receveurs des contributions 
indirect es, receveurs de I'enregislrement et agent comptable des mon- 
naies et medailles, receveur des posies et agent comptable de la Caisse 
nationale d'epargne, receveur des douanes, et des contributions diverges 
d'Algerie) ; — bureau de la perception des contributions directes et des 
amendes. 

Un decret du 13 inai 1911 a institue une commission permanente, 
dite Commission des re feres, chargee de suivre les referes adresses 
aux differents ministres par le premier president de la Cour des 
Cornptes. ainsi que les observations inserees au rapport public pre- 
sente chaque annee par la Cour au President de la R^publique 
{infra). Bien que cette Commission ne fasse pas partie de la Direc- 
tion Generale de la comptabilite publique, sa mission se rapproche 
decelle de celte Direction. Elle est d'ailleurs presidee par le Direc- 
teur adjoint de la Comptabilite publique. 

VIl. — Direction de la detle inscriie, — chargee des travaux relatifs 
•t I'inscription des rentes, des pensions et des cautionnements sur 
|(.s livres du Tresor public. 



l'ageiM judiciaire du tresor 297 

EUe est divisee en 5 bureaux: a) bureau central (correspondance, ser- 
vice du Double du Grand Livre et de la complabilite des cautionnements) : 
— h) bureau du Grand Livre (immatriculation des rentes) ; — c) bureau 
des transferts et mutations ; — d) bureau des reconversions et renou- 
vellements (rentes au porteurs) ; — e) bureau des pensions (liquidation el 
inscription au Grand Livre des pensions civiles et militaires, etc.). 

N'lli. — Service ducontentieu.r. -- Le directeur du contentieux ou 
agent judiciaire du Tresor (1) est charge d'accomplir, pour la defense 
et la poursuite des droits du Tresor, les actes conservatoires et les 
actes de procedure et d'execution. C/est lui qui agit au nom du 
Tresor public devant les tribunaux judiciaires. G'est le conseil juri- 
dique des adnfiinistrations financieres. 

11 a ete cree par la loi du lo aout 1790 pour remplacer le controleur 
des rentes et le controleur des bons d'Etats, lesquelsetaient charges de la 
poursuite des debets des complables et du recouvrement de toutes soni- 
mes dues a I'Etat. — Ses attributions sont reglees par la loi des 27-31 
aoiil 4791, le decret du 18 decembre 1869 et le decret du5 aoilt 1882. 

L'agent judiciaire du Tresor a trois attributions principales : 
V recouvrement des debets, cr^ances et valeurs di verses ; -— 2*^ etude 
des difficultes contentieuses ; actes conservatoires des droits du 
Tresor et actions judiciaires : — S^ oppositions. 

lo Recouvrement des debets, etc. — Toutes les creances de I'Etat ne 
sont pas confiees, pour leur recouvrement, a l'agent judiciaire. Ainsi, 
les creances d'impots et de revenus publics sont recouvres par les 
regies financieres. — L'agent judiciaire est charge : a) des debets, 
c*est-a-dire des creances dues en vertu d'un arrete de comptes. Tels 
sont les debets constates a la charge des cwiptables, soit par le 
ministre, soit par la Gourdes 'Comptes ; a la charge des fournissenrSy 
entrepreneurs ow des preposes ; — ^/) des creances actives du Tresor 
ne concernant pas le recouvrement des revenus domaniaux ou des 
impots : effets souscrits au profit du Tresor public, recouvrement 
des prix de pension dans les ecoles du gouvernement, etc. 

li'agent judiciaire prend note des versements operes par les redeva- 
bles, des decharges totales ou partielles qui leur sont allouees, des remi- 
ses a litre gracieux, des declarations de caducite (c'est-a-dire d'abandon 
de la creance) prononcees par le ministre des Finances apres avis de la 
section des finances du Conseil d'Etat. — Chaque annee, l'agent judi- 
ciaire dresse un tableau resumant en capital^ interets et frais la situa- 
tion des creances du Tresor au !*■• Janvier et au 31 decembre. Ge tableau 
est [lublie au compte general de radministration des finances. 

L'agent judiciaire du Tresor est contr6le, a cet egard, par la commis- 
sion de verification des comptes des ministres (2'. 

{\) DuMESXii. et Pallain, Traite de la legist, speciate du Tresor public 
mi mafiere contentieuse, 3« edition, 1898, p. 10 et s. 
[t] V. infra. 



298 LE PERSONNEL DES AGENTS DU TRKSOR PUBLIC 

2o Etude des difficultes conientiemes, actes conservatoires des droits 
du Tresor et actions judiciaires. — Toutes les fois qu'une adminis- 
tration financi^re a line difficulte pouvant am'ener un litige devant 
les tribunaux judiciaires, I'agent judiciaire en est .saisi pour qu'il 
I'etudie et propose une solution. L'agent judiciaire n'apas le pouvoir 
de prendre lui-m^me et seul la decision. Toutefois, il accomplit 
seul les actes conservatoires (interruption des prescriptions, des 
decheances, des peremptions, etc.). 

En ce qui concerne les actions judiciaires du Tresor^ I'agent judi- 
ciaire a des pouvoirs speciaux. Toutes les actions devant les tribu- 
naux y?/flf<ciV«'ms(mais non devant les tribunaux administratifs)-(l) 
interessant le Tresor sont non seulement etudiees par I'agent judi- 
ciaire, mais dirigees par lui. Les assignations et significations sont 
faites au bureau de I'agent judiciaire et ne sont valables pour le 
Tresor qu'apres qu'il les a visees (art. 60, Code de proced. civile). 

Dans toutes les affaires difficiles, Fagent judiciaire est tenu de pren- 
dre I'avis de jurisconsultes designes par le ministre et qui forment le 
ronseil judiciaire du Tresor (J. 27-31 aout 179t, art. 3). L'agent judiciaire 
ne prend pas la decision definitive. G'est le ministre des Finances qui 
donne la decision « qui lui paraitra la plus convenable aux interets de 
la nation » (1. d791, art. 3y : action en justice, desistement (2), acquiesce- 
ment, delai de grAce, transaction : dans ce dernier cas, il faut I'homo- 
logation par le Parlement ou par un decret en Gonsfiil d'Etat (D. 5 aoiit 
1882) ; mais le Ministre ne pent pas renoncer a une prescription ou a une 
decheance (3). 

Lorsque le ministre decide d'agir, I'agent judiciaire dirige Taction ; il 
a poor auxiliaires, devant les differents tribunaux^ des avoues commis- 
sionnes pai' le ministre des Finances, em qualite d'agreges a I'agence 
judiciaire du Tresor public (Decret du >mai 1808; arrete ministeriel du 
'44 decern bre 1«26). 

3° Oppositions au Tresor public. — Le service du contentioux a 
un bureau special (bureau des oppositions) ou doivent etre portes 
les actes de saisie-arret, d'opposition, de transport, de cession des 
sommes dues par le Tresor public et devant etre payees a la caisse 
du payeur central du Tresor public (1. 9 juillet 1836, art. 13). Les 
originaux des exploits sont vis^s par le chef de ce bureau, et, avec 
la copie qui est laissee, on fait des inscriptions de ces actes sur des 
registres speciaux (4). 

(1) Les actions administratives sont dirigees par le ministre lui-meme sans 
I'intermddiaire de I'agent judiciaire. V. supra, p. 295, sur les attributions a 
cet egard, de la direction du controle des administraUons financieres. 

(2) Avis du Gonseil d'Etat, 14 aout 1832, pour les desistements des instances 
"dans toutes les affaires interessant le domaine de I'Etat. 

(3) Gpr. supra, p. 231, 272. 

(4) Cpr. sur ce service, DUMESNIL et Pallain, op. cit., p. 57 et s. Cpr. 
^upra, p. 248 et 249. 



CO:ttPTABLES DIRECTS DU TH^SOR 299 

IX. — Caisse centrale da Tresor pffblic, — chargcc do cenlraliser 
les receties et de payer les depenses de toiite nature e/feetitees a 
Paris pour le Gonipte du Tresor public ; savoir, jtour les receiles : ver- 
sementsoperes par divers comptables du departement de la Seine, 
versements en eompte-courant effect ues par les tresoriers payeurs 
generaux ; — pour les de^,enses : depenses des minisleres dont le 
niontant est payable a Paris (sauf les rentes et pensions: qui peuvent 
^tre payees par les percepleurs), depenses resultant de remission 
des mandals des tresoriers payeurs generaux sur la Caisse centrale. 

La Caisse centrale comprend cinq bureaux : a) bureau central ; — 
h) bureau de la verification des de'penses et du contentieux ; — c) bureau 
des operations en nu7ne'raire, charge des operations malerielles d'en- 
<!aissement des recet'tes et de paiementdes depenses; il est divise en quatre 
sections : «) caisse centrale (conservation de Fencaisse, distribution des 
€speces aux comptoirs auxiliaires.gros versements, gros paiements, etc ); 
S) recettes en numeraire : 7) depenses en numeraire : i) arrerages de 
la deite piiblique ; — d) bureau du portefeuille : entree et sortie des 
titres et effets des< d'ebiteurs du Tresor, garde des valeurs actives et 
inactives ; les valeurs actives sont celles dont le Tresor opere le recou- 
vrement k son profit ou au profit de ses eorrespondants (effets de com- 
merce, traites de douanes, obligations des redevables des contributions 
indirectes, traites du caissier payeur central sur lui-meme, bons et 
obligations du Tresor, coupons de rentes, etc.) ; les valeurs inactives 
sont celles n'appartenant pas au Tresor et qui doivent etre remises plus 
tard aux depositaires (titres de rentes affect es h des cautionnements, 
effets provenant de successions en desherence, etc. ; — e) Bureau de 
coniptabilite : ecritures et comptes : comptabilite des ordonnances et 
visa des traites (Ij : comptahilite^ des arrerages de la dette publique, 

IX. — Controle central (1. 24 avril 1833). — Le contr<Meur central 
■et ses agents ont deux attributions : !« le controle de la Caisse centrale : 
regularite des operations de recettes ou de depenses engageant le 
Tresor public, surveillance de I'encaisse du Tresor et notamment 
ouverture et fermeture de la Caisse ; — 2** le controle de la Dette ins- 
€rite : visa des titres de rentes, pensions, cautionnements, certificats 
de privilege de second ordre delivres aux bailleurs de fonds de cau- 
tionnements, etc. 

IL — Comptables directs du Tresor, 

Les comptables directs da Tresor sont charges de la perception des 
impdts directs, de la centralisation du produit des impots et revenus de 
ioute nature et du paiement des depenses de I'Etat. 

Les principaux agents comptables directs du Tresor sont : le rece^ 
ve«r central de la Seine, les tresoriers payeurs generaux, le treso- 

(1) En particulier des traites du Ministers des affaires etrang.,sup:^a, p. ^^*. 



300 LE PERSON>'EL DES AGENTS DU TRESOR PUBLIC 

rier general et les payeurs d'Algerie, les tresoriers payeurs et 
payeurs des colonies, etc. 

II y en a d'autres : payeurs d'armee. comptables des faciiltes,receveurs 
des amendes et condamnations pecuniaires, agent comptable des chan- 
celleries diplomatiques et consulaires, agent comptable des viremenls de 
comptes {supra, p. 106), agent comptable des traites de la Marine (1\ 
caissier des chemins de fer de I'Etat, receveur des postes et des telegra- 
phes, agent comptable de la Legion d'Honneur. 

Voici quelques notions sommaires sur les plus importants de ces 
comptables. 

io Les percepleurs sont charges du recouvrement des contributions 
directei<, des taxes assimilees, du produit des amendes et condamnations 
pecuniaires ; ils peuvent etre charges de payer, pour le compte du 
Tresorier payeur general et sur son « vu a payer », des mandats de 
depenses publiques, les arrerages de rentes et pensions. — Ils sont 
places sous les ordres des receveurs particuliers. — lis ne sont pas 
justiciahles de la Coiir des Comptes en tant qu' agents du Tresor public de 
I'Etat (2). — lis doivent exercer leur fonction personnellement ; ils ne 
peuvent se faire representer par un fonde de pouvoir que teniporai- 
rement et pour des motifs legitimes. 

II y a, en moyenne, deux on trois percepteurs par canton, soit, pour 
toute la France, 5. 000 percepteurs environ. — Dans les chefs lieux d'ar- 
rondissement de plus de 20.000 habitants, un decret du 24 mars 1896 a 
supprime en principe les percepteurs et confie leurs attributions aux rece- 
veurs particuliers 

2'> //// a un reciveur particutier des finances dans chaque chef-lieu 
d'arrondissement autre que le chef-lieu du departement. - II sur- 
veille les perceptions Place sous I'autoritedu Tresorier payeur 
general, il agit pour le compte de ce dernier et sous la responsabilite 
personnelle de celui-ci. — It nest pas justiciable de la Cour des Comptes. 

L'utilitd de ces agents est fort contestee. En 1888, la Ghambre des 
deputes demanda leur suppression graduelle, et le Gouvernement sup- 
prima quebjues recettes ])articulieres. Mais, en 1896, les recettes particu- 
lieres ont ete retablies (3). 

3° Dans chaque departement, il y a un Tresorier payeur general {^), 
II centralise les recenus publics dans le departement, paie les depenses 
du budget de I'Etat assignees sur sa caisse et verse les excedents de 

(1) V. supra, p. 257 et 258. 

(2) Ih peuvent etre charges du service de tresorerie des- communes (V. 
infra) el, a ce titre, ils sont justiciables des Conseils de prefecture et, en 
appel. de la Gourdes Comptes. 

(3) Gpr. proposition Gastelin, 1910, dans R. S. L. F., 1910, p. 660. 

(4) Pour les origines historiques des Tresoriers payeurs generaux, \o\r. supra, 
p. 280. Pour les projets de r6forme relcitifs aux Tresoriers payeurs gene- 
raux, voir infra. 



ADMINISTRATIONS FINANCll^IRES 301 

recetles comme il lui est present par la direction du niouvement 
general des fonds (i). 

Les Tresoriers payeurs generaux, en outre de leurs attribulionspoiir le 
Tresor public de YEtat, sont charges d'un grand nombre de services 
financiers : departements, Gaisse des depots ct consignations, Grande 
Chancellerie de la Legion d'honneur, Gaisse des Invalides de la Ma- 
rine, etc. 

4** Receveur central de la Seine. — 11 surveille le service des percep- 
teurs de la Seine, et regoit les fonds verses par les particuliers sur 
les produits appartenant aii Tresor (2). 



III. — Administrations financieres 

Les administrations financieres sont les suivantes : 

1° L'administration des contributions directes ; — 2" I'administra- 
tion de I'enregistrement, des doniaines et du timbre ; — 3° l'admi- 
nistration des douanes ; — 4*^ l'administration des contributions 
indirectes ; — 5° l'administration des manufactures de I'Etat ; — 
6" l'administration des monnaies et medailles ; — 7° le service des 
laboratoires. 

Voici quelques indications sur I'organisation et le personnel des 
principales administrations fmancieres. 

1° Administration des Contributions directes. — Elle est chargee de 
Vassidte des imp6ts que la loi frangaise qualifle de contributions direc- 
tes et de taxes assimilees : contributions foncieres des proprietes non 
baties, des proprietes baties, impots des patentee, des portes et 
fen^tres, personnel-mobilier, contribution des voitures, chevaux, 
mules et mulcts, etc., etc. 

Au sommet de la hierarchic de cette administration, se trouve la 
Direction generate des Contributions directes. Son siege est a Paris.- A 
sa tete est place un directeur general nomme par decret,assiste de deux 
administrateurs, egalement nommes par decret, formant un Conseil 
d' administration. — Dans chaque departement, il y a une Direction 
de par temen tale avec un directeur nomme par le President de la Repu- 
blique. Le directeur a sous ses ordres : 1° un ou plusieurs inspecteurs 
nommes par le Ministre des Finances ; 2'' do^s controleurs nommes par le 
directeur general et qui sont la cheville ouvriere de Tadministration ; 
30 un ou plusieurs premiers commis, nommes aussi par le directeur 
general. 

2° Administration des contributions indirectes. — Elle constate, liquide 



(1) Sur le niouvement des fonds, voir supra, p. 293, 295 et infra. 

(2) C'est le caissier payeur central qui centralise les impots et revenus indj- 
rccts. V. supra, p. 299. 



302 LE PERSONNEL DES AGEMS DU TRESOR PUBLIC 

el pergoit les droits sur les boissons, sur le sel, sur les sucres indi- 
genes, suv les voitures publiques, les droits de garantie,sur les matie- 
res d'or et d'argent, Timpot Sur les cartes a jouer, etc.; elle est 
chargee de I'exploitation des monopoles de I'Gtat (fabrication et 
vente des poudrcs, tabacs, fabrication des allumettes chimiques). 

Le personnel se compose : a Paris d'une Direction generate des Con- 
tributions indirectes; dans chaqiie departement, d'une Direction com- 
prenant, au chef- lieu du departement, un direcieur, et, dans les chefs- 
lieux d'arrondissement, des sous-directeurs. — Au-dessous nous trouvons : 
a) les receveurs bura lis ies, qui delivrent les expeditions destinees a accom- 
pagner les transports de boissons et autres matieres imposees, et recoi- 
vent les declarations ([ye doivent faire certains assujettis, lorsqu'ils entre- 
prennent ou cessent leur commerce, etc : — b) les receveurs d'eniree, qui 
percoivent les droits d'entree ; ~c) les en tre poseurs et les debitants (1) ; 
— d) dans les campagnes, les receveurs ambulants k pied ou a chevaly 
chacun d'enx assiste d'un commis principal, et chai'ges, dans des tour- 
nees quotidiennes, de constater les droits, d'envoyer ensuite aux redeva- 
bles des avertissements et de proceder, dans leurs tournees, a I'encaisse- 
ment des sommes dues a lEtat ; — e) dans les villes, la constat ation et 
la perception de certains impots sont confiees a des agents separes : les 
controleurs et des commis principaux, chefs de posie, places a la tete 
de sections de commis constalent les droits ; des rea^veurs sedentaires^ 
les recouvrent ; — f) au siege de la direction departementale et dechaque- 
sous-direction, un receveur principal centralise les operations de compta- 
bilite des comptables secondaires de la circonscription, et remplit, dans 
la ville, les t'onctions de receveur buraliste : — g) enfin. la surveillance 
est confiee a un ou plusieurs inspecteurs departement aux qui visitent 
les controles, postes ou reccttes ambulantes et envoient au Directeur des- 
rapports dans lesquels ils consignent leurs observations. 

3° Administration des Dunanes. — Elle est chargee non seulement 
du recouvrement des droits de douane proprement dits, mais encore 
de certains autres impots et taxes : droits de navigation, taxes sanitai- 
res, impot sur les sucres colon in. u. x et sur les sucres etramgers^ impot 
sur le sel re'colte dans la zone fro-ntiere. — II y a deux categories- 
d-agents : le service se'dentaire,\e service actif. 

a) — Le service se'dentaire ou de bureau comprend deux branches : a) 
la visite, avec constatation et liquidation des droits ; /3) la perception. — 
Les agents de la visite (commis, commis principaux, verificateurSy 
verificateurs adjoints, controleurs) ref.oivenl les declarations de I'impor- 
lateur et les verifient. lis liquident ensuite les droits et en inscrivent le 
montant sur un bordereau qu'ils remetlent a Timportateur. Un receveur 
principal ou subordonne est charge de la perception. — Dans les douanes- 
de faible importance, les services de la visite, de la liqvudation et de la 
perception sont effectues par un meme agent : un receveur subordonne^ 

b) — Le service «c;?/ou- des ft W^ac/e*', organise militairement, empe- 



(1) Les entreposeurs, dans les chefs-lieux d'arrondissement, regoivent des 
manufactures de I'Etat ou des poudreries nationales, les tabacs et les poudres, 
les emmagasinent et les vendent aux debitants de leur circonscription. 



ADMINISTRATEURS ET COMPTABLES 30«^ 

die les marchandises de passer par d'autres voies que celles ou soiit 
elablis les bureaux. Les agents sont rqpartis en capilaineries et briga- 
des (1). 

Ces deux categories d'agenls {service sedentaire, service actif) sonf pla- 
eees sous les ordres de directeurs,ins2:)ecteurs ei sviis-inspecteurs vepar- 
tis en un certain nombre de circonscriptions. — EnQn, dominant I'en^em- 
ble du service, il y a-une administration centrale dont le siege est a Paris 
et qui est dirigee et surveillee par un Directeur general, assiste d'un. 
conseil d' administration . 

4" Administration del Enregistrement, des Domaines et du Timbre. — 
Elle est chargee de recouvrer les impots suivants : enregistrement, 
timbre, droits de greffe, taxe proportionnellesur les formalites hypo- 
thecaires, impot sur les contrats d'assurance, imp6t sur les valeurs 
mobilieres frangaises et etrangeres, ycompris Timpdtsur les opera- 
tions de bourse, impots sur les congregations religieuses (imp6t sur 
le revenu, droit d'accroissement). — Au premier degre de la hierar- 
chie sont les receveiirs de renregislrenient, dissemines sur tout ie terri- 
toire (un par canton) ; ils resolvent des contribuables les declarations, . 
les actessoumis a I'enregistrementetperfoivent les droits y afferenls. 
- Les SOUS' in spedeurs reprennent, pour le verifier, le travail des 
receveurs. — Un deuxieme controle est effectue, par epreuve, par 
Vinspecteur. — Le directeur departemental preside a la marche du 
service dans toute la circonscription (2). — Au sommetde la hierar- 
chic, enfin, il y a la Direction generalede V Enregistrement, des Domai- 
nes et du Timbre, dont le siege est a Paris. 







Les agents comptables. 



Au point de vuejuridique, le droit financier /"rrt«crt«5 fait une division 
capitale des agents du Tresor en administrateurs et comptables. Le 
criterium qui permet de les distinguer est le ynaniement des deniers 
^publics (3). 



(1) Au bas de la hi6rarchie est la brigade, ccmposee d'un brigadier, de 
sous-brigadiers et de proposes. Le personnel des officiers comprend des sous- 
lieutenaiits, des lieutenants et des capitaines. — De plus, sur le littoral, il ya 
tres souvent des embarcations avec un personnel de patrons, de sous-patrons 
et de matelots. — La front i6re de terre et de mer est divisee en sections do 10a 
13 kilometres appeles penthieres. La. surveillance de chaque penthiere est con- 
fiee a une brigade. — En arriere de ces brigades difes de ligne,i\ y a des bri- 
gades ambulantes, destinies a appuyer et a surveiller les premieres. — Sur les- 
frontieres de mer, la surveillance est moins serree, car elle est plus facile. 

(2) A defaut de comptable superieur departemental, il centralise la compta^ 
bilite de tous les receveurs, et dresse un resume dans un bordereau general. 
qui sera envoye a la Gour des Comptes. 

(3) 11 y a aussi des comptables malieres. V. infra, la comptabilite matieresf.. 



304 LE I'ERSONiNEL DES AGENTS DU TRESOR PLBLIC 

Les administrateurs sont tous ceux qui n'ont pas le inaniemrint 
des deniers publics. Les comptables sont « tous ceux qui ont des 
fonds publics a leur disposition, qui les detiennentou peuvent seles 
procurer » (1). 

En consequence, sont comptables tous les comptables directs du Tresor, 
les reeeveurs des grandes regies financieres (enregistrement, douanes, 
-contributions indirectes, etc.). 

Par exception, la loi frangaise attribue la qualite de complable, — 
avec les consequences que ce titre entraine, — a des agents qui ne sonl 
preposes au maniement ni de deniers publics, ni de matieres. Ge sont des 
agents qui centrabsent les operations de tout un service determine. — 
Par cette centraHsation il devienl facile de porter un jugement d'ensem- 
ble sur les operations du service, ce qui ne serait guere possible, si les 
operations du service figuraient seulement dans les ecritures et dans les 
comptes des divers comptables qui manient les fonds de ce service. — Ces 
agents centralisateurs tiennent des ecritures, dressent des comptes et sont 
justiciables de la Cour des Comptes. On les appelle comptables d' or dre . 
Ex. : agent comptable des traites de la Marine (2j, agent comptable des 
transferts et mutations, agent comptable des reconversions et renouvelle- 
mentsde rentesau porleur^ agent comptable du grand livre, agent comp- 
table des pensions, agent comptable des virements de comptes, etc (3). 

Ouelques uns des interets capitaux de la distinction existent : 
1° quant a la responsabilite qui atteint les uns et les autres ; — 2^ quant 
aux garanties prises dans I'inter^t du Tresor pour rendre cette 
responsabilite effective : cautionnement, privilege,, hypotheque 
legale, etc 



I. — Responsabilite pe'cuniaire des comptables. 

La responsabilite a laquelle sont soumis, en France (4), les comp- 
tables est double. Elle existe : 1" a raison des fails personnels de ges- 
tion ; — 2° a raison des fails de gestion des comptables subordonnes. 

La responsabilite pecuniaire a raison de faits personnels de ges- 
tion a ete etudiee plus haut {supra, p. 249, 28i). 11 n'y a lieu des'oc- 
cuper ici que de la responsabilite pecuniaire des comptables superieurs a 
raison de la gestion des agents subordonnes. 

La hierarchie, en ce qui concerne les comptables, a une significa- 



(1) Lh formule estde M. Romieu, conseiller d'Etat, conclusions dans I'aftaire 
€leise, Gonseil d'Etat, 19 avrii 1907, H. S. L. F., 1908, p. 2i>. 

(2) V. supra, p. 237 et 238. 

(3) V. supra, p. 106. 

(4) Pour la Prusse, voyez Schw.vhz, Formelle Finanzverw.,op. cit., p. 157 
i3t s. ; — pour la Belgique, Dubois, op. cit., p. 347 et s. ; Mattox, op. cit., 
p. 3:^5 el s. ; — pour 17^a//e, de Cui'is, op. cit., II, p. 302 et s. sous les ait. 
«4, 67 et 69 loi 1884. 



RESPONSABILITE DES COMPTABLES SUPERIEURS 305 

tion particuliere en droit francais. — D'une maniere generale, la 
hierarchie administrative confere au siiperieur le pouvoirde donner 
des instructions, des ordres aux agents subordonnes, de contrOler 
leurs actes (annulation, reformation), — mais non de substituer son 
action a celle du subordonne, — de lui infliger des peines discipli- 
naires. La hierarchie ne fait pas que la responsabilite personnelle 
pecuniaire du superieur soit engagee par les agissements de ses 
subordonnes. — Jlen est autrement pour les agents du Tresor. 

La loi francaise, voulant exciter le zele des superieurs dans la 
surveillance des subordonnes, pose la regie de la responsabilite per- 
sonnelle des agents superieurs a raison de la gestion des agents subor- 
donnes. 

La valeur de cetle combinaison est contestable. Elle resout la question 
i\q. savoir si I'Etat doit s'assurer lui-meme contra les risqucs de mauvaise 
i^estion {systeme de r auto-assurance), o\i s'il doit rejeter ces risques sur 
des fourtionnaires, auxquels nalurcllement il faudra payer une prime 
^'assurance sous une forme ou sous une autre, en parliculier sous la 
forme d'un trailement eleve ou de fortes remises. La loi fran<jaise adoptc 
le systeme de I'assuranee par des fonctionnaires. 

A mon avis, ce n'est pas la meilleure combinaison. Sans doule, si elle 
etait strielement appliquee, elle pourrait aboutir a exciter le zele de sur- 
veillance des agents superieurs et couvrirait I'Etat. Mais en fait, il est a 
pen pres impossible de ne pas ecarter la responsabilite des superieurs 
non seulement lorsqu'il y a force majeure, mais meme toutes les fois 
({u'lj n'y a pas faute grave de leur part. II y a aussi a redouter, dans I'in- 
terpretation de la notion de force majeure, les influences d'ordre poli- 
tique. Tout cela peut diminuer le benefice du Tresor. — 11 reste alors que 
ia combinaison est extremement onereuse pour le public ou pour le 
Tresor : les traitements alloues aux comptables superieurs sont conside- 
rables, hors de proportion avec les services rendus. - Enfin, Ton est 
amene k considerer comme titre essentiel chez les comptables supe- 
rieurs, non pas tant les qualites professionnelles que la possession d'une 
fortune personnelle importante. Ceci aboutit a creer une ploutocratie 
de fonctionnaires, sans competence technique, pour qui le service public 
est tres souvent une sinecure et un placement de capitaux. — Histo- 
riquement, la combinaison s'explique. G'estune etapeintermediaire entre 
le systeme de la ferme de la perception des revenus publics et le systeme 
de la regie directe (infra). 

Vlfalie et'la Belgique n'ont pas admis la solution francaise : « Les 
comptables principaux //erepondent/ja.»? des faits des comptables secon.- 
daires, sauf dans les cas ou its sont eux-memes coupables de faute ou de 
negligence » (Regl. z7a//m i885, art. 224 § 2). Cpr. Regl. beige, art. 62. 

Quelle qu'en soit la valeur, la \o\francaise pose la regie de la res- 
ponsabilite en termes formels. Il faut etudier : 

1" la portee de la regie de la responsabilite des comptables supe- 
rieurs a raison des agissements des comptables subordonnes ; 

2® le pouvoir attribue aux comptables superieurs de prendre cer- 
taines mesures contre les agents subordonnes. 

Jeze 20 



306 LE PERSONNEL DES AGENTS DU TRESOR PUBLIC 



A. — Regie de la responsabilite des agents comptables super ieurs. 

La regie est generale. La responsabilite pese sur tous les agents 
comptables superieurs : « Ghaque comptable principal est respon- 
sable des recettes et des depenses de ses subordonn^s qu'il a ratta- 
chees a sa gestion personnelle. » (D. 1862, art. 322, | 1). 

Gomme dans les regies financieres (contributions indirectes, douanes), 
dans les postes, ce sont les chefs administratifs qui sont charges de la 
surveillance du service, la responsabilite des comptables superieurs a 
raison des agissemen s des subordonnes est rarement appliquee. 

Cette responsabilite ressemble a celle pr6vue par Tart. 1384, | 3 
du Code civil (commettants et proposes). Mais ^e n'est qu'une appa- 
rence ; la difference capitale est que les agents subordonnes ne sont 
pas nommes par les agents superieurs. Par suite, pour determiner 
Tetendue de la responsabilite personnelle des agents superieurs, il 
ne faut/j^w appliquer I'art. 1384, Civ. 

Ce texte est au contraire applicable lorsqu'il s'agit des acies des pre- 
poses personueh{\). tels que commis d<3s bureaux d'enregi«trement, fon- 
des de pouvoirs, etc. 

La responsabilite des comptables superieurs a raison des agisse- 
ments de Ieurs subordonnes est soumise a des regies speciales : 

a) Cette responsabilite n'existe qu'envers TEtat, et non envers les 
tiers ; les tiers ne peuvent invoquer que les art. 1382 et s. du Code 
civil. 

h) Les cas d 'exoneration de la responsabilite sont exclusivement 
ceux prevus par les reglements de comptabilite. D'apres Tart. 322 
du D. de 1862, la responsabilite du comptable principal u ne s'etend 
pas a la portion des recettes des comptables inferieurs dont il n'a 
pas dependu du comptable principal de (aire effecluer le versement ou 
Vemploi ». Cette formule est susceptible d'une interpretation tres 
large etdiminue beaucoup I'efficacite de lar^gledela responsabilite. 
— Elle est encore diminuee par un double fait : 1° I'appreciation de 
Ja responsabilite est reraise au minislre des Finances, c'est-a direaun 
homme politique; 2" en France, un grand nombre de postes de 
comptables superieurs sont donnes a raison de services politiques 
(anciens prefets, deputes, chefs de cabinet de ministres, etc.), 
Dans ces conditions, on n'est pas certain quel'interpretation de I'art. 
322 ne soit pas trop bienveillante. 

Tout comptable superieur qui a solde de ses deniers le deficit ou le 
debet de I'un de ses preposes pent, s'il se croit fonde a en reclamfer la 

(1) Conseil d'Etat. 17 mai 1889, Bertin, Rec, p. 599; 8 juillet 1892, Marol, 
Rec, p. 611. 



REGLE DE LA RESPONSABILIT^ DES AGENTS COMPTABLES SUPERIEURS 307 

decharge, provoquerune enquete administrative pour f aire constater les 
(irronstances qui ont precede ou accompagne le deficit pu le debet et 
sil doit etre attribue a des cas de force majeure et a des circonstances 
independantes de la surveillance du comptable (D. d862, art. 329, § 1, 
Cpr, art. 324). Le minhtre den Finances (!) statue sur les demandes en 
decharge de responsabilite, apres avoir pris, s'il y a lieu, I'avis de la sec- 
lion des finances du Gonseil d'Etat. — La decision du ministre peut faire 
lobjet d'un recours au Gonseil d'Etat statuant au contentieux (D.1862, 
art. 329, § 2). Naturellement, le recours au Gonseil d'Etat n'interviendra 
que si I'interpretalion donnee aux art. 322 et 329 est jugee trop rigou- 
reuse par le comptable. Si le Tresor est sacrifie par le ministre, il n'j 
iiura aucun recours. — G'est, a mon avis, une lacune du systeme frangais : 
les decharges de responsabilite devra'ient etre de la competence exclusive 
de la Gour des Comptes. 

c) Les comptables superieurs qui ontpaye les deficits ou d^betsde 
leurs subordonnes sont subroges a tous les droits du Tresor (privi- 
lege, hypotheque, cautionnement, etc.) contre le comptable debiteur 
(D. 1862, art. 327, |2). 

Le recours est exerce, par les receveurs de finances contre les percep- 
(eurs au moyen d'une contrainte delivree par les receveurs en cas de 
detournement de deniers (arrete des consuls du 46 thermidor an VIII, 
art. 48) : par les Tresoriers payeurs generaux contre les receveurs parti- 
culiers au moyen d'une contrainte delivree par le ministre des Finances, 
ou di'unjugement. 

B. — J^oii des agents superieurs de prendre ou de provoquer 
des mesures contre les agents subordonnes. 

En France (2), d'une maniere generale, les comptables superieurs 
ont sur leurs subordonnes un droit de controle qui s'exerce par le 
visa des registres, la verification de la caisse, Tappel des valeurs, 
des pieces justificatives et des divers elements de leur comptabilite, 
et par tous les autres moyens indiques par les reglements de 
chaque service. (D. 4862, art. 321, | 1). — Mais, en outre, lorsque 
des irregularites sont constatees dans le service d'un comptable 
subordonn^, le comptable superieur peut prendre ou provoquer 
contre lui deux mesures : 

1° designation d'un agent special aupres du subordonne suspect. 

Ainsi, un tresorier payeur general peut placer un agent special aupres 

(1) II est arrive parfois que d'autres ministres ont statue sur la decharge. 
II y a la une irregularite. Les autres ministres ne peuvent que fournir des 
observations au ministre des Finances. Cpr. A. Morel, Decharge irreguliere 
de responsabilite, dans Revue de So. et de leg. fin., 1908, p. 42 et s. 

(2) En Prusse et dans V Empire allemand,'\\ y a un moyen d'action tres ener- 
gique : la procedure des Defekte. Labaxd, Droit public de V Empire allemand, 
II, p. 176 et s. ; Hkrrfurth, op. cit., II, p. 288 et s. — • Pour la Belgique, 
1. 1846, article 14 et Reglement 1868, article 62, 



308 LE PERSONNEL DES AGENTS DU TRESOR PUBLIC 

du receveur particulier des finances ; un receveur particulier peut placer 
im agent special aupres d'un percepteur. 

2° En cas de deficit ou d'irregularites graves, suspension immediate 
et r emplacement" par un ge'rant provisoire (D. 1862, art . 323 j . 

En principe, le gerant provisoire est designe par I'agent qui suspend 
(D. 1862. art. 323, § 1). Mais avis doit etre donne de cette mesure k I'au- 
torite administrative, c'est-a-dire au pretet ou au sous-prefet. 

En ce quiconcerneles agents des douanes, des contributions indirectes 
et des postes, ces divers pouvoirs sont exerces par les chefs administra- 
tifs (D. 1832, art. 324, § 2). 

II. — Garanties du Tresor sur les biens des comptahles. 

I. — Une bonne organisation doit se preoccuper de donner au Tresor 
public des garaptiesparticuli^res pour le recouvrement des creances 
(debets ou deficits) qu'il peut avoir contre les comptables. Le droit 
de gage general qui appartient a tout creancier sur le patrimoine du 
debiteur ne suffit pas : la destination d'utilite publique des deniers 
publics exige des sAretes plus efficaces. 

1" II en est une qui semble toute naturelle : le caiitionnement. — 
Elle est insuffisante : le cautionnement ne peut jamais etre que 
modique. 

Si le cautionnement est eleve, la fonction est rendue, p^' la meme, 
inaccessible a tons ceux qui n'ont qu'une fortune modeste ; ou bien ces 
derniers devront emprunter leur cautionnement, en assumant une charge 
pecuniaire tres lourde (service des interets et risque), ce qui obligera 
I'Etat a elever les traitements des fonctionnaires-comptables. —Dans 
tous les cas, le Tresor devra tenir compte de I'immobilisation des capi- 
taux verses en cautionnement (1). — Enfin, il n'y a aucune relation 
serieuse entre le cautionnement et les sommes dont le comptable a le 
maniement. 

2*^ Beaucoup de legislations conferent a ceux dont les biens 
sont administres par un tiers, une garantie sur les biens de leur 
administrateur : c'est Vhypotheque legale. Ex. : hypotheque legale de 
I'individu en tutelle sur les biens de son tuteur, de la femme mariee 
sur les biens du mari (art. 2121, Civ.). Bien que TEtat ne soit pas 
un pupille, bien que le comptable ne soit pas un tuteur, il y a ceci 
de commun aux deux hypotheses qu'une personne est investie de la 
gestion d'un patrimoine stranger, que cette gestion peut Mre facile- 
ment malhonn^te, et qu'il y a lieu de prendre des precautions pour 
cette eventualite. — D'ailleurs, I'hypotheque legale ne donne pas 

[\) Sans doute, le Tresor versera un interet pour les cautionnements, mais 
il ne peut qu'^tre inferiour aux benefices qu'aurait procures au conoiptable un 
placement industriel. 



GARANTIES DU TRESOR SUR LES BIENS DES COMPTABLES 309 

sncore complete satisfaction au Tresor. L'hypotheque, en effet, sup- 
)se des immeubles. Or, il se peut que lecomptable n'aitpas d'im- 
leubles. 

30 Pour renforcer la garantie de la creance eventuelle du Tresor, 
m peut alors songer a declarer celle-ci privilegiee, 

i° Enfin, toutes ces garanties ne sont-elles pas insuffisantes ? Le 
Yesor ne doit-il pas se metier des conventions qu'un comptable peut 
)asser avec sa femme touchant sa fortune ? La tentation, pour un 
iomptable, peut ^tre grande, — et la realisation facile^ — de faire 
)asser sur la t^te de sa femme le produit de ses detournements. 

II. — En France et en Belgique^ ces idees ont conduit a reconnaitre 
il'Etat, en dehors du cautionnement, une hypotheque legale, un privilege, 

a etablir des presomptions de fraiide en ce qui concerne les opera- 
tions faites par les femmes des comptables. 

II est tres peu de legislations qui aient accumule autant de garan- 
ties. En Prusse et dans V Empire allemand, il n'existe m^me plus, 
depuis 1898, Tobligation du cautionnement (I ) ; pour le cas de deficit, 
on a organise seulement une procedure tres rapide d'execution : la 
procedure des Defekte (2). 

Le systeme frangais a des origines Ires anciennes. L'ancien droit 
linancier frangais, apres avoir fait la dure experience de tous les dan- 
gers que peuvent faire courir au Tresor public les malversations des comp- 
tables, avait construit, sur les bases que nous venons de degager, un 
systeme de garanties tres complique. Le legislateur francais moderne a 
fait ce systeme sien ; il s'est, en quelque sorte, borne k reproduire les 
dispositions des ordonnances anciennes, en particulier, celles de I'edit du 
inois d'aoiU 4669, de la declaration du 41 decembre 1673 et de I'edit du 
5 juillet 1689. C'est ce qui ressort de la comparaison dcstextes de l'ancien 
droit avec le Code civil de 1804 et avec la loi du S septembre 4807. 
Dans bien des cas, la reproduction est textuelle. 

A. — Cautionnement des comptables. — En France, aucun titulaire 
d'un emploi de comptable de deniers publics nepeut ^tre installe, ni 
entrer en exercice qu'apres avoir justifie, dans les formes et devant 
les autorites determinees par les lois et reglements, de I'acte de sa 
nomination, de sa prestation de serment et de la realisation de son 
cautionnement (art. 20 du decret du 31 mai 1862) (3). 

Jusqu'en 1909, le cautionnement exige des comptables frangais ne pou- 
vait pas etre une caution personnelle\ c'etait necessairementun nantisse- 



(1) Herrfurth, op. cit., II, p. 266 et s. 

(2) Herrfurth, op. cit., \\, p. 288 et s. ; — Labaxd, Droit public deVEm- 
iji?'e allemand, 6d. fr., II, p. 176 et s. 

(3) Regie analogue en Belgique (I. 1846, art. 6), en Italie (1. 1884, art. 65). 



310 LE PERSONNEL DES AGENTS DU TRESOR PUBLIC 

ment en ai*g-ent ou en valcurs mobilieros determinees (1). Bien mieux les 
r.omptahles n'etaienipas admis k f'ournir iine caution en immeubles (2). Au 
cours de ces dernieres annees, on s'est preoccupe d'affranchir les I'onclion- 
naires sans fortune des charges relaiivement lourdcs que fait peser 
sur eux la necessite du cautionneinent. En consequence, la loi a permis 
de substituer aux cautionnements en numeraire, soil des cautionne- 
meuU Pii rentes sur VEtat, soit des cautions solidaires. — D'une part, 
la loi de finances du 43 avril 1898, article 56, dispose : « Les comptables 
de deniers publics et les autres fonctionnaires assujeitis k un cautionne- 
ment verse dans les caisses du Tresor sont admis a le constituer pour la 
totalite, soit en numeraire, soit en rentes sur VEtat. La nature du cau- 
tionncment une fois realise ne pent etre modifiee pendant la duree des 
fonctions du tilulaire. Les titulaires de cautionnements, en fonctions a 
I'^poque de la promulgation de la presente loi, seront admis a opter 
pour la transformation de leur cautionnement en numeraire, en. cau- 
tionnement en rentes ». — D'autre part, d'apres la loi du 26 decembre d908^ 
art. 41. « les comptables <le deniers publics et autces fonctionnaires, 
membres d'associations francaises de cautionnement mutuel agreees 
par le ministre des Finances, sont admis a remplacer leur cautionne- 
ment par la caution solidaire fournie par leur association, en con- 
formite des statuts qui seront prealablement approuves par le ministre 
des Finances. Gelui-ci est autorise a accepter I'engagement pris par les 
dites associations de se porter caution solidaire de tons leurs membres 
presents et futurs jusqu'a concurrence du montant des cautionnements 
qui leur sont ou leur seront imposes... » (V. aussi Decret du 16 Janvier 
1909) (3). — Le cautionnement en numeraire pent etre emprunte a des 
bailleurs de fonds. La loi (4) a facilite ces prets, en reconnaissant aux 
bailleurs de fonds un privilege dit de second ordre, qui lui perniet de 
vcnir sur le cautionnement immediatement apres le Tresor et apres les 
creanciers pour faits de charge, -nonobsLant toutes oppositions et saisies- 
arrets (5). 

B. — Privilege sur les meubles des comptables (6). — En France;, la 
loi du 5 septembre 1807 consacre, au profit du Tresor public, un 
privilege sur tous lesbiens meubles des comptables (7). 

Ge privilege ne s'exerce neanmoins qu'apres les privileges generaux et 
particuliers enonces aux articles 2101 et 2102 du Code civil (1. 1807, 
art. 2). U est done prime par les creances des frais de justice, des frais 
funeraires, des frais de derniere maladie, des salaires des gens de servi- 

(1) Sur I'historique du cautionnement, BouCARD et Jeze, Elements, 2= edi- 
tion, II, p. 1322 et s. 

(2) Les conservateurs des hypotheques sont. en droit frangais, autorises a 
constituer leur caulionnement en immeubles (1. 8 juin 1864 et 16 sept. 1871). 
Mais il convient de remarquerque les conservateurs des hypotheques no sont 
pas des comptables de deniers publics. 

(3) On trouvera ces testes dans la R. S. L. F., 1909, p. 288 et s. ; 1910, 
p. 581 et s. 

(4) Loi des 25 niv6se et 6 ventose an XIII. 

(5) Pour que le privilege de second ordre produise ses effets. il faut qu'il 
soit notifie au Tresor. II est alors inscrit sur un registre special, et il est delivre 
un certificat de privilege de second ordre. 

(6) BouCARD et Jeze, Elements, 2" edition, II, p. 1324 et s. 

(7) Regie identique en Belgique (1. 5 sept. 1807 et 1. 16 decembre 1851). 



1: 



DROITS ET PRIVILEGES SUR LES BIENS DES C03IPTABLES 311 

ces. des lournitures de subsistances faites an debiteur et a sa famille, du 
baiileur, du creancier gagiste, des frais fails pour la conservation de la 
chose, du vendeur d'cffels mobiliers non paj'e, etc. 

C. — Droits du Tresor sur les immeubles des comptables (1). — En 
France, il faut distinguer suivant que les immeubles out pu ou non 
etre acquis avec les deniers detournes. — o) Les immeubles qui 
appartenaient au comptable avant sa nomination ne sont greves que 
d'une hypoth^que legale (art. 2121, | 3 du Code civil; 1. 1807, 
art. 6, I 1). Cette hypotheque doit ^tre inscrite. — ^) Les immeu- 
bles >acquis par le comptable posterieurement a sa nomination et a titre 
qratuit (successions, donations) ne sont egalement greves que de 
I'hypotheque legale (1. 1807, art. 0, § 2). Cette hypotheque est sou- 
mise a la formalite de inscription. — 7) Les immeubles acquis par 
le comi)idih\e posterieurement a sa nomination et a titre onereux (vente) 
sont frappes d'un privilege (loi du 5 septembre 1807, art. 4). 

La presomption est que I'acquisition a ete faite avec les deniers detour- 
nes des caisses de I'Etat. — Le privilege du Tresor est prime : 1) par les 
privileges de Tart. 2103 du Code civil (vendeur non paye, preteur de 
<leniers. copartageants, architecteset leurs preteurs de deniers) ; 2) par les 
creances privilegiees sur les nieubles de Particle 2101, lorsque le inobi- 
lier est insuffisant poar desinteresser les creances privilegiees ; 3) par les 
creanciers du precedent proprietaire qui auraient, sur le bien acquis, des 
hypotbeques legates, existantes indv'pendamment de I'inscription, ou 
loute autre hypotheque valablement inscrite (1. 1807, art. 5). — Le pri- 
vilege doit etre inscrit dans les deux mois de Fenregistrement de facte 
d'acquisition : laute de quoi, il degenere en simple hypotheque, conl'or- 
inement a I'article 2113 du Code civil (loi du 5 septembre 1807, art 5). 
Comme la presomption d'acquisition avec les deniers detournes ne pent 
s'appliquer aux immeiiltlos acquis posterieurement a la nomination, 
lorsque le titre dacquisilion a titre onereux est un echange sans soulte 
ni retour de lots, les immeubles ainsi acquis sont affrancbis du privilege ; 
ils ne sont atteints que par rhypotlieq,ue legale. 

Au cas ou rimmeuble a ete acquis par le comptable anteXeurement 
^■^I'entree en lonctions, mais oVi le prix n'a ete psije que posterieurement 
h la nomination, le privilege n'existe pas, a mon" avis : seule, riiypothe- 
lue legale de Particle 2121 greve le bien. La loi de 1807, en effet, exempte 
<lu privilege les immeubles acquis anterieurement a la nomination, sans 
laire aucune distinction suivant que le prix a ete paye, avant ou apres 
Tentree en lonctions ; il y a peut-etre la une lacune regrettable. 

Afin d'assurer la conservation des droits du Tresor par la publication 
des privileges, les comptables sont tenus d'enoncer « leurs titres et cpia- 
lites » dans les actes de venle, d'acquisition, de partage, d'echange et 
autres actes translatil's de propriete qu'ils passent touchant les biens 
assujettis aux droits du Tresor, a peine de destitution, et, en cas d'in- 
solvabilite envers le Tresor public, d'etre poursuivis comme banquerou- 
tiers irauduleux. Les receveurs de I'enregistrement et les conservateurs 

(1) BoucARD et Jeze, Elements, 2* edition, II, p. 1325 et s. — En Belgique, 
les lois de 1807 et de 1846, art. 9 conferent au Tresor un privilege. 



312 LE PERSONNEL DES AGENTS DU TRESOR PUBLIC 

des hypotheques sont tenus, aussi k peine de destitution et, en outre, de 
tous dommages-interets, de requerir ou de faire, au vu des dits actes, 
I'inseription au nom du Tresor public, pour la conservation de ses droits> 
et d'envover, tant au procureur de la Republique du tribunal de premiere 
instance de I'arrondissement des biens qu'a lagent du Tresor public a 
Paris, le bordereau prescrit par les articles 2148 et suivants du Code 
civil (art. 7, 1. 1807). — D'autre part, afin de ne pas grever trop lourde- 
ment le patrimoine du comptable en laissant subsister indefininient des 
privileges ou bjpotheques, alors que Ic comptable ne doit rien, la loi de 
1807 decide : 1) En cas d'alienation, par tout comptable, de biens alTec- 
tes aux droits du Tresor public par privilege ou hvpotheque, Fagent judi- 
ciaire du Tresor doit poursuivre le recouvrement des sommes dont le 
com})table aura etc constitue redevable (art. 8). 2) Dans le cas oii le 
comptable ne serait pas actuellement constitue redevable, le Tresor 
public sera tenu, dans les trois mois, a compter de la notification qui lui 
sera iaite aux termes de I'article 2183 du Code civil, de lournir et de 
deposer au gretl'e du tribunal de I'arrondissement des biens vendus, un 
certificat constatant la situation du comptable ; a del'aut de quoi, ledii 
delai expire, la mainlevee de I'inseription aura lieu de droit et sans qu'il 
soit besoin de jugement. La mainlevee aura egalement lieu de droit dans 
le cas ou le certificat conslatera que comptable n'est pas debiteur envers 
le Tresor public. 

D. — Droits du Tresor sur les biens des femmes des comptables (1)- 
— a) Le Tresor public a un privilege sur tous les biens meubles des 
comptables, metne a Cdgard des femmes se'parees de biens , pour les meubles 
trouves dans les maisonsd' habitation du mari, a moins qu'elles ne justi- 
fient legitimement que lesdits meubles leur sont echus de leur chef, 
ou que les deniers employes a I'acquisition leur appartenaient 
(1. 1807, art. 2). — p) Le Tresor public a un privilege sur les immeu- 
bles acquis a titre onereux poster ieurement a la nomination du comptable par 
la femme, m^me separee de biens. 

Sont neanmoins exceptees les acquisitions a titre onereux faites par 
les I'emmes, lorsqu'il sera legitimement justifie que les deniers employes 
a I'acquisition leur appartenaient (1. 1807, art. 4). En aucun cas, — et 
c'est logique, — le Tresor n'a d'hypotheque sur les immeubles de la 
femme du comptable. 

(1) BouGARD el Jeze, Elements {2« edition^, t. II, p. 1328 et s. — Regies ana- 
logues en Belgique (loi 5 sept. 1807, art. 2). 



CHAPITKE II 



LES LIVRES ET LA CAISSE 



Le service de la Tresorerie, les operations de recouvrement des 
recettes et de paiement des depenses necessitent des 6critures etune 
caisse. 

Comment sont tenues ces ecritures? — Comment est g^ree la 
caisse? 

Section I 
Les Ecritures ; les Livres. 

Tout comptable a I'obligation de decrire, dans ses ecritures, toutes 
les operations qu'il eflectue. au fur et a mesure de ces operations. 
C'est la condition indispensable pour qu'il n'y ait ni erreur, ni omis- 
sion et pour qu'un controle efficace soit possible. — Ces ecritures 
sont portees sur des livres et registres. 

Quels s6nt les livres dont se servent les comptables? — De quelle 
maniere les operations financieres doivent-elles ^tre inscrites sur 
les livres ? 

§ 1 . — Livres dont se servent les comptables. 

En France (1), les livres des comptables sont : 1° des livres elemen- 
taires ou de premieres ecritures ; 2° un journal general ; 3^ un grand 
livre; 4^ des livres auxiliaires (D. 1862, art. 331, 342, 359). 

lo Sur les livres elementaires sont d'abord consignees en detail les 
operations de toute nature, au moment meme de leur execution. 
20 \ la fin de la journee, elles sont resumees 3.u Journal. En d'autres 

(1) Pour la Belgique, arrete de 1868, art. 28 et s. ; — pour Vltalie, R6gle- 
ment, art. '625 et s. ; — pour la Prusse, Instruction de 1898, |§ 8 et s. Herr- 
FURTH, II, p. 18 et s> et surtout p. 319 et s. 



31 i LES LIVRES ET LA CAISSE 

lermes, on totalise les operations de meme nature effectuees dans la 
jonrnee, et on n'inscrit que le total sur le journal. — Ainsi on ne sur- 
charge pas le journal. 

30 Les operations sont, en outre, classees dans les comptes ouverts au 
Grand Livre. En effet, le grand Livre est divise en un grand nombre de 
comptes. Ainsi*le Grand Livre d'une Tresorerie generaleconlient les comp- 
tes suivants : Caiss^, Compfe.s de portefcuille (effets sur Paris, effcts sur 
diverses places, etc.), Comptes des contributions et revenus publics (avec 
subdivisions: contributions directes, produitsuniversitaires, etc.), Comptes 
des de'penses publiques {nxecsuhdiYislons), Compte des services speciaux 
(avec subdivisions : fonds de concours, cautionnemenls, etc.), Comptes 
de Tresorerie (comptes avec les receveurs particuliers, avec le Gaissier 
pajeur central, avec les Tresoriers payeurs generaux, avec divers cor- 
respondants), Comptes d'ordre. 

4" Enfin, sur iQsLivres auxiliaires soni elablis les developpements des 
comptes du Grand Livre. Par exemple, les depenses d'un meme exercice 
seront suivies par chapitres du budget. 

§ 2. — De la maniere dont sont passees les ecritures. 

En France, les reglements de comptabilite, en vue de faciliter le 
controle des comptables, posent deux regies : 1° la regie de Vunite 
de comptabilite : — 2*^ la regie de la tenue des ecritures en partie double. 

I. — Regie de l unite de comptabilite {{) . — Afin de faciliter la sur- 
veillance des comptables et pour rendre possible la comparaisondes 
ecritures avec les deniers figurant dans la caisse, chaque comptable 
doit decrire dans ses ecritures toutes les operations qu'il effectue, a 
quelque service qu'elles se rattachent, et les resumer dans un solde 
unique. Si done un comptable est charge dela gestion de patrimoines 
administratifs distincts (Etat, departement, commune, etc.*), il doit 
decrire toutes les gestions dans ses livres, dans ses ecritures. 

Pour qu'il n'y ait pas de confusion entre les operations des differenls 
patrimoines, ou bien le comptable, dans les comptes qu'il dressera pour 
le juge des comptes, fera la separation des operations suivant les patri- 
moines, ou bien, dans ces comptes, \\ decrira a part les operations 
etrangeres au palrimoine admimstratif dont il est surtout le complable 
(par exemple, sous la rubrique services hors budget). 

II. — Tenue des eciHtures en partie double . — Il y a deux procedesde 
tenue des ecritures : en partie simple, et en partie double. — En 
France, tous les comptables ne tiennent pas les ecritures en partie 
double. Ainsi, les livres des percepteurs sont tenus en partie simple. 



(1) II ne faut pas confondre cette regie avec les principes de la non affecta- 
tion des recettes (V. supra, p. 84), de I'unite du budget (Y. supra, p. 152), de 
I'unite du Tresor public (V. supra, p. 284), de I'unite de Caisse (V. infra, 
p. 318). Toutefois cette derni^re regie n'est que le corollaire de la regie de 
1 unite de comptabilite. 



DE LA MANIERE DONT SONT PASSEES LES ECRITURES 315 

Au contraire, les livres des receveurs particuliers, des Tresoriers 
generaux, du receveur central de la Seine, du Gaissier payeur cen- 
tral, etc., sont tenus en parlie double (D. 1862, art. 331, 342, 359). 

1° Comptabilite en partie simple. — Le comptable se borne adecrire 
chaque operation par une seule inscription sur les livres, soit au 
credit, soit au debit du compte qu'elle concerne. 

Ainsi, les percepteurs inscrivent les recettes, au fur et a mesure des 
encaissements, sur un Journal: a souche. Ensuite, les operations inscrites 
sur le journal a souche sont classees sur le Livre recapitulatif et sur le 
Lh^re des comptes divers par service d'apres des cadres fixes parl'admi- 
nistration superieure. 

L'inconvenient et le danger de la partie simple, c'est qu'en cas 
d'oubli ou d'erreur, I'irregularite n'apparait que par le defaut de 
concordance avec la caisse; par elles-memes, les ecritures ne reve- 
lent pas I'erreur. 

G'cst pour parer a ce danger que Mollien a introduit en France (1), en 
1808, la molhode des ocritures en partie double. — Mais le procede est 
beaucoup plus ancien. Barreme a ecrii en 1721 un Traite des parties dou- 
bles et rapporle que C.olbert souhaitait de faire tenir les ecritures du Roi 
en partie double, et que Messieurs Paris ont introduit cet arrangement 
dans les finances etdans les recettes generales (2). 

2° Tenue des ecritures en partie doidile. — L'objet de la tenue des 
ecritures en partie double est d'abord d'obtenir un controle auto- 
matique des operations conscatees, de faire ressortir automatique- 
ment les erreurs inmloniaires : ensuite, de donner plus de clarte a 
la description des operations constatees. — A cet effet, on organise 
la comptabilite d'apres les trois regies suivantes : 1° on personnalise 
chaque compte, de fagon que chaque compte puisse ^tre considere 
comme creancier ou debiteur, recevantoupayant; — 2° tout compte 
« qui doit, regoit ou a regu est debiteur; celuia qui il est du, qui paye 
ou a paye estcrediteur » (Inst, generale des finances du 20juin 1859, 
art. 1440); — 3° la rectification d'une inscription erronee s'opere, 
non par modification des ecritures, mais par une inscription nou- 
velle en sens contraire. 

1'" Regie. — Les differents comptes ouverts dans les livres de compta- 
hilite sont personnalises, en ce sens que chacun d'eux est considere- 
comme creancier ou debiteur, comme recevant ou pajant certaines som- 
mes. — Ainsi, en France, dans une Tresorerie generale, au Grand Livre, 



(1) La comptabilite en partie double a ete adoptee par VAngleterre, la Belgi- 
que, Vltalie. Elle n"a pas ete adoptee par la Prusse ni par VEmpire allemand 
(0. ScHWARZ, Form. Finansverw., op. cit., p'. 121 et s. ; Herrfurth, op. 
cit., II, p. 319). 

(2) Stourm, Le Budget, p. 558, note 1. 



316 



LES LIVRES ET LA CAISSE 



les ecritures sont classeesa differents comptes. En simplifiant, nous cons- 
tatons I'existence, par exemple, des comptes suivants : (^aisse, Produils 
divers du budget, Depenses publiques, Compte Courant du Tresor. — 
Chacun de ces comptes est personnalise, en sorte qu'il peutetre considere 
commc creancier etdebiteur, receveur et payeur. Ainsi, lorsque le Treso- 
rier paie une depense, on suppose que c'est le Compte Gaissc qui paie : 
11 devient done creancier du Compte auquel se rattache la depense payee. 
Inversement, lorsqu'une somme est encaissee par le Tresorier et prove- 
nant d'un service, on considere que le Compte Caisse regoit et devient 
debiteur du service d'oii provient la recette : ce service etant lui-meme 
creancier de la somme. 

2e Regie. — To^it compte qui doit, regoit ou a regu est debiteur ; celui a 
quiil est du, qui paije ou a payeest crediteur (1). — Chaque operation 
de comptabilite est decomposee, d'apres la personnalite des comptes, en 
deux operations : une recette, un paiement. Prenons un exemple, en 
simplifiant pour la clarte des explications. Dans une tresorerie generale, 
il y a un Journal et un Grand Livre. II y a des comptes : Caisse, Produits 
divers du budget, Depenses publiques, Compte courant du Tresor. Sup- 
posons maintenant un encaissement de 1.200 francs d'impdts et un 
paiement de 1.000 francs de depenses effectuees par le Tresorier payeur 
general. 

Pour ta recette, on passera au Journal les operations suivantes : 



l"janvier 


(Doit) Caisse 

A Produits divers 


Debit 


Credit 


1.200 fr. 


1.200 fr. 


lOjanvier(l) 


(Doiveot) Produits divers . . . 
A Tresor S/C courant .... 


1.200 fr. 


d.200fr. 


(1) En fin de diiaine les sommes recouvrees sont portees au credit du C C du Tresor. 



En effet, le Compte Caisse a regu du Compte Produits divers du 
budget '1.200 francs. Done le Compte Caisse doit etre debite de 
1.200 francs. D'un autre cote, le Compte Produits divers du budget 
(impots) a verse k Caisse ces 1.200 francs; il doit etre rre'dite' de ces 
"1.200 francs. D'autre part, le Compte Jresor etant suppose avoir remis 
au Compte Produits divers du budget sa creance de 1 .200 francs doit 
etre credite de cette somme. 

On inscrira, de meme, sur le Journal, pour la depense de 1.000 francs : 



(1) Voyez Remy, Traite de la comptabilite publique, Paris, 1894, p. 393 et s. 



TENUE DES ECRITURES EN PARTIE DOUBLE 



317 



11 Janvier 


(Doivent) Depenses publiques. . 
A Caisse 


Debit 


Credit 


1.000 fr. 


1.000 fr. 


20 Janvier (1) 


(Doit) Tresor S/G courant. . . 
A Depenses publiques .... 


1.000 fr. 


1.000 fr. 


(1) En fin de dizaine les somtnes payees sont portees au debit du C/C du Tresor. 



En efTet, le Gompte Depenses publiques a reqii 4 .000 francs de Caisse, 
il doit done etre debite de 1.000 francs; inversement, Caisse a paye 
1.000 francs au Gompte Depenses publiques, il doit etre credite de 
1.000 francs. — D'autre part, le Gompte Tresor est suppose s'etre fait 
rembourser par Depenses publiques 1.000 francs dont le com pie etait 
debiteur. Done Tresor ayant touche doit etre debite ; et Depenses ajant 
paye doit etre credite. 

Voila pour le Livre journal. — Au Grand Livre, ces memes ecritures 
vont etre reportees. En sorte que si on arrete les comptes du Grand Livre, 
on trouvera : 



Au compte Came 


Debit 


Credit 


1.200 fr. 


1.000 fr. 


Au compte Produits divers du budget .... 


1.200 fr. 


1.200 fr. 


Au compte Depenses publiques 


1.000 fr. 


1.000 fr. 


Au Tresor S/C 


1.000 fr. 


1.200 fr. 



Done, le Gompte Caisse revele un solde debiteur de 200 francs, lesquels 
doivent se trouver dans la Caisse. Le Gompte Gourant du Tresor revele un 
solde crediteur de 200 francs qui represente I'excedent des recettes de 
la Tresorerie sur ses depenses. Les deux autres comptes se balancent. Et 
telle est bien la situation. 

3e Regie. — La rectification d'une inscription erronee s'opere, non 
par line modification des ecritures, ?nais par une inscription nouvelle 
en sens contraire. — Par exemple, si un compte a ete debite a tort et un 
autre credite de la meme somme, le comptable passera une ecriture con- 
traire dans son livre : il creditera de cette somme le premier compte et en 
debitera le second (1). 



^1) Remy, op. cit., p. 399. 



318 LES LIVRES ET LA CAISSE 

11 ne faut pas s'exagerer les avantages du systeme de la partie 
double. // est excellent 'pour le comptable. Mais si le comptable n'est pas 
honn^te, et s'il a voulu tromper les agents charges du contr61e, la 
partie double ne revile pas a ces derniers I'irregularit^. 

« Lorsqu'en effet une operation traverse sept ou huit folios du Grand 
Livre avant detrouver sa contre-partie definitive, lorsque, a chaque trans- 
tormation, elle s'affuble d'un intitule nouveau, lorsque ses chiffres ori- 
ginels sont subdivises, decomposes, reconstitues, suivant les necessites 
des comptes ouverts, comment en suivre le fil avec securite ? Comment 
aboutir, sans se perdre, au solde net des ecritures ?... Aussi, pour eta- 
blir clairement la situation de la caisse et des comptes d'un comptable,.. 
le premier soin du verificateur consiste-t-il a transformer... cette savante 
comptabilite en partie double en comptabilite en partie simple » (4) . 

Section II 
La Caisse 

Les comptables de deniers publics ont des obligations speciales 
touchant la tenue de leur caisse. En France, le Decret de 1862, 
art. 21, pose, a cet egard, deux regies principales : 

1*" La regie de I'unite de Caisse ; 

2" La regie de la responsabilite des comptables pour les deniers 
qui sont dans leur caisse. 

L — Regie de l' Unite de Caisse (2). — En France (3)^ « chaque 
comptable ne doit avoir qu'une seule caisse, dans laquelle sont 
reunis tous les fonds appartenant a ses divers services » (D. 1862, 
art. 21, I 1). — La regie a pour objet de faciliter le contr61e. li faut 
qu'a tout instant Ton puisse s'assurer que le comptable a bien dans 
sa caisse toutes les sommes qui doivent regulierement y figurer 
d'apre's ses ecritures. S'il y avait plusieurs caisses, le comptable 
pourrait, par un emprunt fait k une caisse, dissimuler un deficit 
existant dans une autre caisse. — La regie est entendue, en France, 
d'une maniere tres severe. 

Lorsqu'un meme comptable a la gestion financiere de plusieurs patri- 
moines administratifs, la regie s'applique. Une seule caisse doit contenir 

(1) Stourm, op. cit.. p. 559. 

(2) II ne faut pas confondre cette regie avec la regie de la non assignation 
des recettes (v. supra, p. 84); ni avec la regie de I'unile du budget (v. supra, 
152); ni avec la regie de I'unite du Tresor public (v. supra, p. 284) Par 
centre, elle se rattache etroitement a la regie de I'unite de comptabilite (v. 
supra, p. 314). 

(3) Meme r^gle en Italic Re^\., art. 236) ; en Prusse {0. Schwarz, op. cit., 
p. 106 et s,). 



REGLE DE l'uNITE DE CAISSE 319 

les londs appartenant a I'Etat, au departement, a la commune, aux ela- 
blissements publics ou aux colonies. 

Comme sanction, les r^glements francais decident que « le compta- 
ble sera declare en deficit des fonds qui n'existeraient pas dans cette 
caisse unique » (Inst, generale du 20 juin 1859, art. 1270 m fne). 

II. — Regie de la responsabilite des comptables pour les deniers qui 
sont dans leur caisse. — Afin d'exciter le zele des comptai)les pour la 
surveillance des deniers qui leur sont confies, les reglements fran- 
rais{i) declarent chaque comptable responsable des deniers publics 
qui sont deposes dans sa caisse (D. 1862, art. 21, | 2). En conse- 
quence, il lui est prescrit de prendre des precautions, non pas 
ordinaires, mais ti'es minuiieuses, pour emp^cher les vols. — Ceci 
s'applique aussi aux transports de fonds. 

Les textes de la periode revolutionnaire prevoient Tetablissemettt d'une 
garde permanente pour surveiller la caisse des receveurs particuliers. 
Ces textes n'ont pas ete abroges, mais ils ne sont plus appliques. 

Si le comptable n'a pas pris les precautions les plus minutieuses, 
il supporte seul la perte. C'est seulement lorsque I'agent peut faire 
la preuve d'une force majeure que sa responsabilite est degagee 
(D. 1862, art. 21 , | 3) (2). La charge de la preuve de la force majeure 
pese done sur le comptable. Ce dernier est presume en faute. 

11 suit de la que, meme au cas de force majeure, le comptable, vic- 
time d'un vol, est tenu de retablir d'abord dans sa caisse les deniers man- 
quants, sous reserve de la decision a intervenir sur sa responsabilite. 
Le ministre des Finances, sous la meme reserve, est autorise a prescrire 
le prelevement du deficit sur le cautionnement du comptable. 

En France, Tappreciation de la force majeure appartient au minis- 
tre des Finances, chef des services du Tresor, sous le controle jwn- 
dictionnel du Conseil d'Etat (D. 1862, art. 21 in fine). 

Ainsi la determination du cas de force majeure, en tant quelle aboutit 
a refuser au comptable sa decharge, est i'aile par le Conseil d'Etat. 

C'est un mauvais sjsieme. Le ministre est un mediocre gardien des 
interets du Tresor : c'est un homme politique. Preferable est la solution 
beige et italienne : le jugement de la responsabilite appartient k la 
Cour des comptes {Lo'i beige 1846, art. 41 : Kegl. italien 1883, art. 225). 

(1) Regie analogue en Belgique (1. 1846, art. 11 et 12), en Italie (Regit., 
art. 225), en Prusse, etc. 

(2) Un cas particulier de perte de fonds par force majeure est le paiement a 
un individu non creancier veritable, sur pieces fausses, mais d'apparence regu- 
liere. Cour des Comptes. 16-23 Janvier 1906, Nirolle, et A. Morel, dans R. S. 
L. F.. 1907, p. 373 et suiv. (supra, p. 249). 



CHAPITRE III 



LE MOUVEMENT DES FONDS 



Les probl^mes a resoudre sont les suivants : 

1° 11 faut qii'a tout moment I'autorite placee a la t^te du Tresor 
connaisse le montant exact des encaisses disponibles et des paie- 
ments a faire. 

2° Par quel procede les deniers provenant des revenus publics 
seront-ils appliques rapidement el avec le moins defrais et de risques pos- 
sibles au paiementdes depenses publiques ? Fera-t-on des transports 
de numeraire de caisse a caisse pour assurer I'equilibre entre les 
encaissements et les paiements?ou bien n'y a-t-il pas quelque pro- 
cede de permettant de faire I'application de fonds sans deplacem6nt 
de numeraire ? 

3o Qui aura la garde provisoire des deniers publics en attendant 
leur emploi ? 

lo La necessite d'une forte centralisation du Tresor public a ete 
dejademoiitree. II n'y apas lieud'yrevenir (l).Cecipose, il faut que 
les comptables du Tresor soient tenus de faire connattre reguliere- 
ment et periodiquement aux agents centraux du Tresor les opera- 
tions effectuees par eux et I'etat de leur caisse. 

2o Les transports materiels de fonds au Tresor central avec dis- 
tribution materielle de ces deniers aux innombrables caisses repar- 
ties sur tout le territoire constituent un procede primitif d'applica- 
tion des deniers des revenus publics au paiementdes depenses. 
C'est un procede coiiteux, qui entrain e des retards, et qui expose le 
Tresor a des pertes de fonds. — II est possible d'ecarter ces dan- 
gers par un systeme de comptes courants et de passations d'ecritures. 

3*^ La conservation des deniers publics dans les caves du Tresor 

<1) V. supra, p. 284 et s. 



MOUVEMExM DES FONDS 321 

ou dans les caisses des agents du Tresor a I'avantage de mettre 
I'Etat a I'abri des pertes et d'assurer au Tresor la disposition imme- 
.diate et certaine des fonds. Mais elle a le grand inconvenient de 
troubter le marchemonetaire, en enlevant, par I'impot, a la circulation 
de grosses sommes a un moment ou I'argent devrait etre en abon- 
dance, ou inversement de jeter, d'une maniere inopportune, sur le 
marche, lors des fortes echeances de paiement du Tresor, des quan- 
tites considerables de monnaie se chiffrant par plusieurs centaines 
de millions. Ces fluctuations soudaines et intempestives, ne coinci- 
dant pas avec les besoins monetaires du comnierce, peuvent entrai- 
ner des crises economiques tr^s graves. 



II 



Quelles sont, sur ces points, les syst^mes adoptes par les legida- 
lions positices ? 

Dans la plupart des pays, la centralisation^ le mouvement des fonds 
et la garde des deniers publics se font par I'intermediaire d'une Ban- 
quenationale, avec laquelle le Tresor public est en compte courant 
et qui garde la totalite ou la plus grande partie des deniers publics. 

Tel estle systeme de VAngleterre, de la Belgique, de V Empire alle- 
mand, de Vlialie (1), de la Suisse. — Aux Etats-Unis, au contraire, le 
GouYcrnement national, apres avoir fait I'experience de ce procede, y a 
renonce depuis 1846, apres une terrible crise commerciale ; il a adopte le 
systeme d'un Tresor independant. Mais I'experience ne semble pas avoir 
ete tout a fait heureuse : le plus grave inconvenient est le contrecoup 
de ce systeme sur le marche monetaire. Beaucoup proposent d'adopter le 
systeme europeen (2) du depot des fonds publics dans des banques. La 
difficulte, c'est de choisir des banques solides et non pas des banques 
politiquement amies de I'administration. 

En France, la centralisation, le mouvement des fonds est effectue 
par des comptes courants avec le concours de la Banque de France : 
c'est la Banque de France qui a la garde des deniers. — Voici, dans 
ses grandes lignes, le mecanisme actuel. 



(1) Pour VAngleterre, la Belgique, voyez supra, p. 290 ets. ; pour le systeme 
prussien et de V Empire allemand, Schwarz, op. cit., p. 109 et s. Pour le 
systeme italien (convention du 30 oclobre 1894 approuv6e par decret royal du 
10 decembre 1894) et loi du 8 aout 1895, art. 28, voyez de Gupis, op. cit., II, 
p. 325 et s. 

(2) Daniels, Public Finance, p. 322 et s. ; —- Adams, Science of finance, 
p. 211 et 218 ; — Dewey, Financial Hist, of the U.S., p. 492 et s. ; — et surtout 
KiNLEY. The Independent Treasury of the U. S. — J.-B. Philipps, Methods of 
Keeoing the f)ublic money of the United States, dans Publications of the 
Michigan Political Science Association, vol. IV. 

Jeze 21 



323 LE MOUVEMENT DES FONDS 

I. — Centralisation des fonds. — 1^ Tous les percepteiirs et receveitrs 
versent, a intervalles rapproches, leurs fonds h la recette particuliere 
des Finances ou h la Tresorerie generate . Les receveurs des villes doi-^ 
vent verser, tous les huit ou dix jours, au moins ; les receveurs des 
circonscriptions rurales doivent verser une fois par mois, au moins. 

— 2° Les receveurs partlculiers donnent a ces fonds la destination 
prescrite par les Tresoriers payeurs generaux. Les sommes que le 
Tresorier payeur general a dans ses caisses, pour le compte de 
I'Etat, ne sont pas envoyees directement a Paris, pour ^tre ensuite 
distribuees sur les divers points du territoire d'apres les besoins. 
11 existe un moyen plus rapide et plus commode de mettre les fonds 
a la disposition du Tresor. C'est le compte courant du Tresor avec 
les Tresoriers payeurs generaux. « Les Tresoriers generaux sont 
rattaches au Tresor par le lien d'un compte courant, dans lequel 
ils sont dehites de toutes les recettes et credites de toutes les depen- 
ses qu'ils elfectuent pour le compte du Tresor et de ses corres- 
pondants » (Inst, generale de 1859, art. 802). G'est par ce compte 
courant, imagine en 1806 par Mollien, que se fait la centralisation 
des fonds. C'est, au ministere des Finances, la Direction da mouvement 
cjeneral des fonds (1) qui inscrit sur ses registres les operations de. ces 
comptes courants [supra, p. 295 et s.). Par les etats qui sont regulie- 
rement et periodiquement envoyes par les Tresoriers payeurs gene- 
raux, la Direction du mouvement general des fonds salt a tout moment 
quelles sont les encaisses du Tresor sur tous les points du territoire. 
Les fonds sont plus efficacement centralises par ces ecritures, qu'ils 
le seraient par un transport effectif de numeraire. 

IL — Application des denier s aux paiements . Mouvement des fonds. 

— C'est la Direction du mouvement general des fonds du ministere des 
Finances qui est chargee de ce service. 

Pour remplir cette mission, la Direction du Mouvement general 
des fonds est en relations constantes avec tous les agents charges du 
recouvrement des fonds et du paiement des depenses, c'est-a-dire : 
d'une part, avec les ministres ordonnateurs ; d'autre part, avec les 
agents charges de la recette et de la depense, c'est-a-dire avec les 
tresoriers-payeurs generaux, et le caissier payeur central a Paris. 

A. — En ce qui concerne les ministres ordonnateurs, la Direction est 
chargee : io de preparer le decret de distribution mensuelle des fonds 
{supra, p. 234) ; — 2° de viser les ordonnances de paiement et les ordon- 
nances de delegation {supra, p. 230). 



(1) En lialie, I'organe correspondant est la Direzione generale del Tesoro. 
Sur ses attributions, Bruni, Contabilitd, op. cit., p. 444 et s. et p. 317 et s. ; — 
DE CUPIS, op. cit., 1, p. 0^5 ets. 



GARDE DES FO.NDS PAR LA BANQUE DE FRANCE 323 

B. — Vis-a-vis des comptables, les relations sont incessantes. — a) La. 
Caisse centrale etani a Paris, les instructions adressees par la Direction 
;i cette caisse sont journalieres. — ■ ,3) Avec les tresoriers pay eurs -gene - 
rauji des departements, c'est par mois que la situation est reglee. Ghaque 
tresorier-pajeur-general envoie, tons les mois, a la Direction, I'aper^u 
de ses ressources et de ses besoins pour le mois suivant. Sur le vu de ces 
rapports, la Direction prepare les mesures necessaires. Les recettes exce- 
dent-elles les besoins, la Direction dira an tresorier ce qu'il faut faire de 
I'excedent ; les depenses excedent-elles les recettes, la Direction indiquera 
au tresorier comment il se procurera les fonds necessaires, De toutes ces 
operations, il est rendu compte a la Direction, qui en passe ecriture. 

in. — Garde des fonds par la Banque de France. —■ Depuis 1857, 
le Tresor a, a la Banque de France, un Compte courant {supra, p. 293) 
dont Tobjet est de faciliter les mouvements de fonds sur le terri- 
toire, d'eviter autant que possible les transports de numeraire, et 
enfiji de prevenir les crises dans le marche financier en ne produisant 
pas de brusques variations dans la circulation monetaire. — Envertu 
de la convention de 1857 et de la loi de 1897 (supra, p. 293j, les tr^- 
soriers-payeurs generaux versent ou font verser par leurs subor- 
donnes aux succursales et bureaux auxiliaires de la Banque de 
France, au compte courant du Tresor, les fonds dont ils n'ont pas 
besoin pour leurs paiements ; le compte courant du Tresor est cre- 
dite de ces versements. C'est done la Banque de France qui a le 
depot des fonds de TEtat (1) ; par la, on evite les fluctuations du 
numeraire sur le marche financier. — La Banque ne paie aucun 
interet pour les fonds verses dans ses caisses. Mais elle accorde a 
i'Etat des avantages (supra, p. 294). 

Inversement, lorsque les tresoriers-payeurs generaux n'ont pas 
assez de fonds dans leur caisse, la Direction du Mouvement general 
des fonds les autorise a s'adresser aux succursales et aux bureaux 
auxiliaires de la Banque de France pour obtenir les deniers necessai- 
res; les sommes ainsi deboursees par la Banque sont inscrites au 
debit du compte courant du Tresor. — Toutes ces operations font 
I'objet d'ecritures a la Direction du Mouvement general des fonds 
[supray p.296j. 



(1) Pour uno statistique des operations effectuees par la Banque de France 
pour le compte du Tresor public (versetnenta et prelevements des agents du 
Tresor, etc.) et du compte courant, il faut consulter le compterendu de L'as- 
semblee generale des actionnaires de la Banque de France, qui parait chaque 
annee en fevrier. Pour I'annee 1908, voyezun resume de ces statistiques dans 
la R. S. L. F., 1909, p. 509.. En 1910, les versements des tresoriers payeurs 
generaux ont ete de 5.641.864.800 francs; les preleveme?its des Tresoriers- gene- 
raux ont ete de 5.827.020.800 francs. Gpr. aussi Bruxet, les Rapports de la 
Banque de France et du Tresor public dans li. S. L. F. 1911, p. 191 et s.j. 



CHAPITRE IV 

LES MOYENS DE TRESORERIE 



La rentr6e des recettes publiques ne coincide pas toujours, soit 
quant au temps, soit quant aux sommes, avec les sorties de fonds 
necessitees par le paiement des depenses. De ce chef, il pent y avoir 
un deficit temporaire. 

En France, loutefois, depuis longtemps les recettes sonl bien en avance 
sur les depenses. D'une part, les revenus rentrent quotidiennement en 
abondance (impots de douane, enregistrement, timbre, contributions 
indirectes, etc.). D'autre part, les depenses ne s'acquittent qu'avec une 
certaine lenteur a raison de leur nombre et de la procedure compliquee. 

II peut y avoir aussi des avances a faire a certains services. 

11 faut done un fonds de roulement. G'est Vemprunt qui va fournir ces 
fonds. Les moyensde tresorerie, les moyensde service, ce sontdonc 
des emprunts. — Comme les fonds empruntes sont destines a parer 
provisoirement a certaines operations financieres, ces emprunts sont 
essentiellement remboursables et non perpetuels. Voila pourquoi 
le montant total de ces emprunts s'appelle la Dette flottante. — Si I'ex- 
perience prouve que le deficit est defimlif, alors on consolide ; en d'au- 
tres termes, on emet un emprunt en perpetuel, dont les fonds servent 
a couvrir le deficit reconnu defmitif. 

Ces emprunts remboursables doivent ^tre conclus rapidement et a 
ton compte. 

Rapidement, parce que le credit de I'Etat est int^ress^ au premier 
chef a ce que les creanciers ne restent pas impayes. — A bon compte, 
parce que I'importance du service de la tresorerie serait de nature 
a faire peser une lourde charge sur le pays, si le Tresor ne parvenait 
pas a se procurer de I'argent a bon march^. 

A qui TEtat doit-il s'adresser pour obtenir ces ressources tempo- 
raires ? 

L — Quatre combinaisons principales sont possibles : !» L'Etat 
peut avoir sous la main, comme depositaire, une assez grande masse 
decapitaux (fonds de consignations, des Caisses d'epargne, des cau- 



f 



LES MOYENS DE TRESORERIE 325 

tionnements, etc.). II les appliquera au service de laTresorerie(l) ; — 
2"L'Etat peut songer a demander aux agents publics charges de la 
recette de lui faire des avances ; — 3» Le Tresor peut s'adresser a des 
capitalistes, a des banques ; — 4^ Le Tresor peut enfin faire appel au 
credit public. 

Que valeut ces proc^d^s ? 

A. — Uemploi des fonds de depots donne de Targent rapidement, 
puisque les fonds sont deja dans les mains de TEtat. Mais il ne le 
dome pas toiijours a bon compte. Souvent, en effet, I'Etat se sera 
engage a payer aux deposants un interet plus eleve que I'int^r^t cou- 
rant. Des lors, si I'Etat exigeait, dans un but de Tresorerie, le dep6t, 
entre ses mains, des fonds des consignations, des cautionnements, 
deCaisses d'6pargne, etc., ce serait un mauvais calcul qu'il ferait. 

Le plus souvent, d'ailleurs, il n'en sera pas ainsi. L'Etat en exigeant 
le depot contre interet, veut donner un avantage particulier aux depo- 
sants. — Ajoutons que le proced^ n'est pas sans peril pour I'Etat. 11 est 
toiijours dangereux de laisser aux mains de ce dernier de fortes sommes, 
dont le remboursement immediat n'est pas exigible, dont I'Etat peut etre 
tente d'abuser, et qui, a la moindre crise, I'exposent k des demandes de 
remboursement tres difficiles a satisfaire (2). 

B. — L' appel aux agents de VEtat est une autre combinaison. Le 
receveur est invite a faire des avances pour parer aux retards 
de la rentree de I'impot. Bient6t, I'impot rentrera ; du m^me coup, 
le Tresor sera libere et le receveur paye. Dans ces conditions, sem- 
ble-t-il, le Tresor recevra vite et a bon marche les fonds dont il a 
besoin. — En realite, le systeme a de graves inconvenients. En 
demandant de I'argent a ses fonctionnaires, TEtat perd beaucoup de 
son independance vis-a-vis d'eux. En particulier, il est amene a leur 
faire une situation pecuniaire avantageuse, prejudiciable au Tresor. 
Le Tresor n'est plus absolument libre dans le choix de ses agents ; 
si ses agents doivent lui servir de banquiers, il devra se preoccuper 
non seulement de leur valeur morale et de leur capacite profession- 
nelle, mais encore et surtout de leur fortune. 

Enfin, a des fonctionnaires-banquiers, I'Etat est forcement conduit a 
conceder la faculte de faire des operations de banque pour le compte 
des particuliers. En effet, quelle que soit leur fortune personnelle, ces 
fonctionnaires n'auront pas tout I'argent dont I'Etat demandera I'avance. 
Us devront se le procurer aupres des particuliers, et s'engager a leur 
payer un interet. Le lonctionnaire-banquier de I'Etat est ainsi amene a 
etre aussi un banquier des particuliers. Or, cette confusion de fonctions 
est de nature a entrafner des consequences deplorables. Supposons qu'un 
de ces fonctionnaires-banquiers vienne a etre declare en faillite. Quel 

(1) V. infra. 

(2) Sur tous ces points, cpr. infra. 



326 LES MOYENS DE TRESORERIE 

effei moral produira cet evenemeni sur le credit public ? Sans doule, les 
deux series d'operations (operations pour le compte de I'Etat, operations 
pour le compte des |iarliculiers) sont distinctes. Mais le public f"era-t-il 
eette distinction ! 

C. — Un troisi^me systeme, c'est Vavpelau concours des capitalisles , 
des hanquiers, d'une Banque, Le Tresor s'adresse a eux, comme lefait 
un particulier, comme une societequi a besoin d'argent. — Les som-- 
mes seront rapidement aux mains du Tresor. Mais il n'est pas abso- 
lument certain que le Tresor les aura a bon compte. Cela dependra 
du credit de I'Etat et de la situation du march6 financier. — II ne 
faut pas oublier, d'ailleurs, que les banquiers ne sont que des inter- 
mediaires. L'argent qu'ils prc^tent, ils I'empruntent eux-m^mes; et 
il est d'evidence qu'ils doivent faire un benefice sur I'operation. 

Nous supposons que le contrat qui intervient entre le Tresor et 
les banquiers est une convention librement conclue. Si, pour une 
raison quelconque, le Tresor pent imposer a une banque determi- 
nee des conditions trop favorables pour lui, alors un danger menace 
non seulement la Banque, mais I'Etat lui-meme. C'est la ruine pos- 
sible de la Banque, avec les catastrophes qui en seront la conse- 
quence sur le marche et la repercussion inevitable que cela aura sur 
le credit public. — Le peril est surtout a redouter lorsque la Ban- 
que est une Banque privilegiee k qui I'Etat confere certains avanta- 
ges. Dans ce cas, rien n'est plus legitime, de la part de I'Etat, qu'une 
stipulation, au profit de I'Etat, pour son service de Tresorerie, de 
prMs a bon marche ou gratuits jusqu'a concurrence d'une certaine 
somme ; mais le danger est que I'Etat n'abuse de ces facilites. 

D. — Des lors, on est amene a se demander si le Tresor n'a pas 
interet a s'adresser directement au public. — II existe ordinairement. 
dans un pays prospere, une masse considerable de capitaux dont 
les detenteurs n'ont pas remploi immediat. II s'ecoule un intervalle 
plus ou moins long, d'un ou de plusieurs mois, entre la realisation 
des fonds et leur utilisation. II y a la une situation dont le Tresor 
public pent faire son profit. A raison du faible temps pour lequel 
ces capitaux sont disponibles, le possesseur ne pent songer a faire 
un placement dans I'industrie ou le commerce. La Bourse lui offre 
Tin debouche precieux avec les placements en reports. Mais le Tre- 
sor pent lui offrir un autre placement. L'Etat, pour son service de 
Tresorerie, a besoin qu'on lui fasse, pour quelques mois, des avan- 
ces. Qu'il offre un interi^t au capitaliste, — interet qui sera tres fai- 
ble a raison du peu de temps pour lequel le pret est consenti, — et 
ce dernier sera enchante de faire un placement sftr et avantageux. 
D'autre part, le Tresor remboursera ces capitaux au fur et a mesure 
de la rentree des impots. L'operation est done bonne pour tout le 



LES MOYENS DE TRESORERIE EN FRANCE 327 

monde. — Telle est la theorie des bom du Tresor. Parmi les combi- 
naisons ^numerees plus haut, c'est une des plus avantageuses pour 
le Tresor public. Mais elle suppose que I'Etat a un bon credit. 

En resume, si I'Etat n'a pas de credit, il est oblige de passer par 
les conditions des banquiers, c'est-a-dire de subir des conditions 
plus ou moins onereuses. S'il a un bon credit, il n'a interet a recou- 
rir aux Banques que s'il y a une Banque privilegiee qui lui fera des 
avantages particuliers en echange de son privilege. Mais le procede 
normal doit ^tre remission de bons du Tresor. Autant que possible, 
— et tres certainement lorsqu'il a un bon credit, — TEtat ne doit 
pas emprunter de Targent a ses fonctionnaires. 

n. — Telles sont les conclusions theoriques dont la plupart des 
pays civilises font des applications. Le procede des 'bons du Tre- 
sor est tres generalement employe : Angleterre, Aidricke, Belgique, 
Etat-Unis, llalie, Prusse, etc. (1). 

La France a experimente tous les procedes et son experience con- 
firme les solutions theoriques. 

On peut distinguer a cet egard trois grandes phases dans I'histoire de 
la Tresorerie en France, depuis 4789 (2). 

4 re Periode. — i^' La premiere periode, que I'on peut appeler celle des 
faiseur^ de services (3), s'etendjusqu'a la creation de la Gaisse de service 
par Mollien en 4806. — Dans cette periode, les besoins du Tresor sont 
imnienses, les fends rentrent mal L'Elat n'a pas de credit (4). — D'une 
part, le Tresor public demande aux receveurs generaux de lui faire 
I'avanee de I'impdt (5). D'autre part, pour les sommes supplemenlaires, 



(4) Pour la Belqique, voyez Epirera.ojo. c?Y.,p.287 et 288 ; — pour les Etats- 
Unis, Daniels, Public Finance, p. HI ets. ; — auams, Sc.of Fin.,op.cit..p.b21 
et s. ; Dewey. Financial History of the U.S., passim ; —pour V Italic, 1. 1884. 
art. 62, Reglement, 1885, art. 564 et s. et de Gupis, op, cit., 1 1, p. 285 et s. ; 
BpaJNi. Contabilitd generate dello Stalo, 3 edit. , p. 329 et s. — Pour la Prusse 
et \' Empire allemand, Eheberg, Finanzwissenschaft, 10* edition, p. 460 et4t>l. 

(2) Avant 1789, le Tresor vivait d'expedients. — La periode revolutionnaire 
ayant use de procedes analogues, il n'est pas absolument necessaire. dans cet 
historique. de remonter a la periode anterieure a 1789. — II aurait ete inte- 
ressant de faire une place a part a la plus formidable operation de tresorerie 
que le monde ait jamais vue : le paiement de la rangon de guerre de 5 mil- 
liards imposee par les Allemands vainqueurs a la France vaincue. Nous nous 
ensomme abstenu, parce que la question est encore plus d'ordre economi- 
que [theorie du change) que d'ordre financier, Lc mecanisme en a ete expose 
compl^tcraent par Leon Say^ dans le Rapport fait par lui au nom de la Com- 
mission du budget de 1875 (5 aoiit 1874) Ce rapport a ete joint a la traduction 
faite par Leon Say de I'ouvrage de Goschen, Theorie des changes etrangers, 
2e edition, Paris, (Juillaumin, 1875. 

(3) G'est le nom qui leur fat donne. Sous I'Ancien regime, on les appelait 
les traitants, les banquiers de la Cour. 

(4) BoucARD et Jeze, Elements, 2^ edition, II, p. 1223 el s. 

(5) Les receveurs gcn6raux, charges du recouvrement des rec^-ttes, souscri- 
vaient au Tresor deux categories d'effets : a) pour le montant des contributions 
directes de leur departement^ les coupes de bois et autres produits, ils sous- 



328 LES MOYENS DE TRESORERIE 

le Tresor s'adresse a des capitalistes et leiir demande de negocier des 
valeurs. Ce sont les faiseurs de service. L'histoire des rapports de 
TEtat et des faiseurs de service est fort ciirieuse. Le resultat le plus clair 
a et6 la deconflture de ces faiseurs de service et laruinedu credit public. 

— La lecon ne fut pas perdue. Mollien renonca aux faiseurs de service 
et imagina la Caisse de service (D. 46 juillet 4806). 

2^ Periode. — A partir de4806, renongant aux services des faiseurs de 
service, le Tresor fait appel : a) au concours des receveurs generaux ; 
h) au concours de la Banque de France ; c) au credit public (emission de 
bons du Tresor). — C'est aux receveurs generaux que Ton s'adresse sur- 
tout. Les receveurs generaux etaient de gros personnages, ayant une 
grosse fortune, et disposant de sommes considerables En consequence, 
il fut decide que les receveurs generaux auraient un comptecourant avec 
le Tresor. Au credit de ce compte devaient figurer non seulement les 
obligations et bons a vae souscrits par les receveurs pour le recouvre- 
ment des imp^ts directs ou indirects : mais encore, on devait j inscrire 
\e?> avances que les receveurs generaux pourraient faire a la Caisse de 
service. Peu k peu, sous le Premier Empire, le role de banquiers du 
Tresor devint la fonction normale des receveurs generaux. — La Res- 
tauration ne fit que continuer, sur ce point, la tradition du Premier 
Empire. Un arrete du 49 avril 4816 crea, a Paris, un Comite de douce 
receveurs generaux -d demenre, qui entendrait les propositions duMinis- 
tre toutes les fois que le Tresor aurait besoinde recourir k des operations 
d'escomptes, de credit ou k des negociations quelconques. En 4825, un 
syndicat des receveurs generaux regut pour mission principale de rem- 
placer, par des valeurs k la satisfaction des Ministres, le montant des 
fonds particuliers fournis au Tresor pu* les receveurs generaux. Le syn- 
dicat etait, en meme temps, autorise a faire toutes les operations de 
finances et de banque qu'il jugerait utiles a ses interets. 

Le systeme qui faisait des receveurs generaux les banquiers de I'Etat 
avait I'inconvenient de coiiter cher au Tresoi*. A mesure que le credit de 
I'Etat s'affermissait, la cbarge parut plus lourde. Aussi. a diverses repri- 
ses, les Chambres s'emurent des frais tres eleves de latresorerie et les 
reduisirent. En 4844, le service de Tresorerie coutait 44 millions; en 
4829, il n'en coutait plus que 8. — D'ailleurs, les Chambres trouverent 
toujours une resistance tres vive chez tous les ministres des Finances (4), 
affoles k la seule pensee de voir toucher a leurs banquiers ordinaires, les 
receveurs generaux. Ceux-ci constituaient dans I'Etat une pilissance 
financiere formidable, tant par leur fortune personnelle que par les 
services financiers incontestables rendus aux ministres des Finances. lis 
reussirent assez facilement k rester les principaux preteurs du Tresor 
public. 

crivaient des obligations payables a leur domicile a jour fixe ; b) pour les con- 
tributions indirectes, ils souscrivaient des bons a vue. — Le Tresor public, uanti 
de ces eflets garanlis p^r les imp6ts a recouvrer, cherchait a les negocier et a 
se procurer ainsi des ressources sans etre oblige d'attendre les recouvrernents. 

— Lorsque les receveurs generaux avaient mis les fonds provenant des impdts 
k la disposition du Tresor, les obligations et bons d vue souscrits par eux leur 
6taient restitues par le Tresor public. 

(1) Gettn opposition des ministres des Finances est un des faits les plus 
frappants de cette hisloire. On la retrouve chez tous les ministres sans excep- 
tion ; elle s'explique par le desir des ministres d'avoir des receveurs generaux 
ayant une grosse situation pecuniaire et pouvant venir en aide au Tresor. 



AVANCES DES TRESORIERS-PAYETJRS GENERAUX 329 

Voila pourqiioi le concours demande a la Banque, concours qui va 
devenir si important plus tard, reste, dans cette periode, assez faible. 

Au contraire, chose assez curieuse, I'appel au credit public par remis- 
sion de bons du Tresor, alia en se developpant k partir de 1815. La Res- 
tauration et la Monarchic de Juillet en firent un usage assez impor- 
tant (1). Mais c'est surtout dans la troisieme periode que I'Etat a eu 
recours k ces divers mojens de tresorerie. 

3° Periode. —line troisieme periode commence vers 1857. C'est la 
periode actuelle. 

Les principaux moyens de Tresorerie employes aujourd'hui en 
France sont : l^le concours dela Banque de France ; — 2° I'appel au 
credit public sous forme de bons du Tresor et d'obligations a court 
terme. — De moins en moins, on demande aux tresoriers-payeurs 
generaux des avances (2). 

A. Les avances des tresoriers-payeurs generanx. — Le Premier 
Empire, la Restauration et la Monarchic de Juillet s'etaient servis 
des receveurs generaux comme de banquiers du Tresor. Avec le 
temps, la situation a change. L'imp6t rentre avec facilite ; le credit 
de I'Etat est de premier ordre ; les valeurs du Tresor trouvent tou- 
jours preneurs. Le Tresor n'a done plus besoin, comme autrefois, de 
s'adressera des capitalistes, pour leur demander de lui vendre leur 
credit. 

Le role des receveurs generaux, en tant que banquiers de I'Etat, est 
aujonrd'huitermine. — Pratiquement, les Tresoriers-payeurs seprocurent 
I'argent avance au Tresor au moyen des depots faits a leurs guichets et' 
pourlequel ils paient aux deposanis un interet de 1,25 ou 1,50 0/0 (alors 
que I'Etat leur sert, depuis 1904, un interetde 1,75 0/0) (3). Les avances au 
Tresor sont done, pour les Tresoriers, une source importantede benefices. 

L'interet bien entendu de I'Etat serait de supprimer completement le 
compte courant d'avances des tresoriers-payeurs generaux. On ne I'a pas 
fait, et ce maintien du compte courant des avances a pour consequence- 
d'imposcr au Tresor la lourde charge des Tresoriers payeurs generaux. 
En fait, le montant des avances est de plus en plus faible. En 1868, la 
moyenne des avances s'elevait a 167 millions environ; en 1871, a 
3i 'millions. En 1875, les avances etaientde 119 millions : en 1879, 90 mil- 
lions ; en 1884, 78 millions ; en 1890, 52 millions ; au l^** Janvier 1901, 
41 millions : au ler deccmbre 1908, 34 millions : au l^*" Janvier 1910, 
34.6 millions. 

Ge changement a eu son contre-coup dans la situation pecuniaire des 
tresoriers-payeurs generaux. De nos jours, les Chambres ont compris 

(1) En 1815, on emit pour 46 millions environ de bons du Tresor ; en 1817, 
pour d05 millions : en 1823, pour 140 millions ; en 1828, pour 116 millions ; en- 
1830. pour 142 millions ; en 1831, pour 178 millions ; de 1835 a 1841, on n'y 
recourt que tres peu(45 millions, en 1835; 14 millions, en 1839). A partir de- 
cette epoque, le monflint des emissions s'61eve ; il atteint284 millions en 1847. 

(2) Cpr. L. Gautier, VEtat banquier dans la R. S. L. F., 1909, p. 9 et s. 

(3) Sur la responsabiiite des Tresoriers envers les deposanis^ voyez Gonseil 
d'Etat, 12juin 1885, Desplamjues, Rec, p. 565, et les conclusions de M. Mar- 

GUERIE. 



330 LES MOYENS DE TRESORERIE 

qii'ily avail, dansleurs emoluments, dont le chiffrenerepond plus en rien 
aux services rendus, une disproportion choquante avec les appointemenls 
de tous les autres fonclionnaires de I'Etat (4). Aussi, les traitements des 
iresoriers-paveurs generaux oni-ils ete plus atlaques que jamais et for- 
lement reduits (2). — Certains ont propose de donner aux tresoriers 
generaux le caractere de fonctionnaires ordinaires a traitement fixe : 
d'autres reclament leur suppression (3). — Quoiqu'il en soil sur ces pro- 
jets, le compte courant des tresoriers pajeurs generaux, relatif aux 
avances, est reste en vigueur. Geci tait que le caractere de banquier des 
tresoriers generaux n'a pas encore completement disparu (4). 

B. Concours de la Banque de France. — G'est a partir de 1857 que 
se sont etablies les relations tres etroites qui existent aujourd'hui 
eutre la Banque et le Tresor. La participation actuelle de la Banque 
auxmoyens de Tresorerie est triple : a) La Banque fait au Tresor des 
avances permanentes ; — />) La Banque escompte, comme un banquier 
ordinaire, des bons du Tresor a courte echeance ; — c) Aux heures 
critiques, il est intervenu, entre la Banque et le Tresor, des conven- 
tions speciales stipulant des prets a long lerme. 



(1) Cette disproportion est d'autant plus choquante que les services que les 
tresoriers-payeurs generaux rendent, en fait, a I'Etat, sont presque nuls. Depuis 
une cinquantaine d'annees, les tresoriers-payeurs generaux n'ont plus les con- 
naissances techniques qu'ils avaient (?) autrefois, a L'imjnense major ite (Ven- 
tre eux sont meme absolument etrangers aux questions et aux details spe- 
ciaux qui se rapportent aux fonctions de tresorier payeur general. Dans 
leurs tresoreries, tout est dirige, administre et controle par une categorie intel- 
ligente d'employes obscurs et capables qu'on nomme fondes de pouvoirs. 
Les fonries de pouvoirs sont les tresoriers payeurs generaux en fait, s'ils ne le 
sont pas en litre. lis presentenl cette difference sur les tresoriers-payeurs 
g6iieraux en litre que ces derniers regoivent les emoluments afferents a la 
Tresorerie, landis qu'eux. moyennant 3.000, 4.000, 6.000 francs au plus, par 
annee, surveillent les divers services de la Tresorerie el accomplissent tout le 
travail » (rapport de M. le Senateur Pauliat, 1889/. 

(2) La loi de finances du 26 decembre 1908 les a reduits a 1.041.000 francs. 
Voyez Decrets du 6 Janvier 1909 el du 16 Janvier 1909. Aux quatre classes de 
Tresoriers (avec traitements de 18.000, 16.000, 14.000 et 12.000), on a substitue 
une classe. unique au traitement fixe de 12.000. 

(3) Sur ces projets, cpr. BouCARD et Jezk. Elements, 2* edition, 11. p. 1134 
et s. ; dans la R. S. L. F., 1903. I. p. 750 et s. et proposition Gastefin, 1910, 
JR. S. L. F., 1910, p. 660. — L'objection classique contre la suppression ou 
la transformation des Tresoriers payeurs generaux est leur responsabilite. 
Cette objection, sans valeur, a 6te etudiee plus haut. p. 305. Actuellement, on 
fait surtout valoir, en faveur des Tresoriers, cette consideration qu'il faut, en 
face des etablissements de credit (Credit Lyonnais, Societ*^ generate, etc ) 
qui attirent I'epargne frangaise sur les placements industriels ou les fonds 
d'Etat etrangers, des agents devoues au Tresor qui poussent I'epargne vers 
la rente, les bons du Tresor, etc. R. S. L. F , 1910, p. 662. Les comptables 
du Tresor font acheter annuellement des rentes sur I'Etat pour un capital 
d'environ 250 millions de francs etils en font vendre ^onr mxi capital d'environ 
100 millions. Voyez Bull, de st. et deleg. comp., 1911, *f, p. 171. — D'apr^s 
certains, le plus scrieux obstacle a la suppression des Tresoriers payeurs 
generaux serait d'ordre politique ; les pouvoirs publics desirent conscrver 
des sinecures pour les blesses de la politique et un debouche pour les pre- 
fets en disgrace. — La critique n'est pas sans fondement. 



AVAnCES DE la BANQTJE DE FRANCE 331 

a) At^ances permanmtes de la Banque an Tresor. 

Dans la convention si^nee par la Banque el le Tresor public le 40 juin 
1857. au lendemain de la loi du 9 juin 1857 sur le renouvellement du 
privilege apparait, pour la premiere fois, en France, I'idee de demander 
a cet etablissement, pour le service de laTresorerie, une avanne perma- 
nente, non remboursable jusqu'a I'expiration du privilege La Banque 
devait recevoir en compte courant les encaisses disponibles du Tresor {supra 
p. 323) et ce depot etait improductifd'interets ; en reciprocity decetavan- 
tage, la Banque s'engageait, pour la duree de son privilege, a faire au 
Tresor, au fur let k mosure de ses besoins, defi fwances. — L'avance sti- 
pulee en 4857 lut de 60 millions. Elle fut portee en 1878 k 440 millions. 

D'apres la loi du 17 novembre 1897, Tavance faite par la Banque 
a TEtat est de 180 millions. Ce n'est pas un pr^t pur et simple. 11 
faut, en eflfet, combiner l'avance et le compte courant. Le compte 
conrant du Tresor est presqiie toujours crediteur (1); il y a, de ce 
chef, une creance a vue du Tresor sur la Banque. Pour savoir quelle 
est la situation reelle du Tresor vis-a-vis de la Banque, s'il est veri- 
tablement emprunteur vis-a-vis de la Banque, et, dans ce cas, pour 
savoir de quelle sommeil est sondebiteur, il faut .compenserjusqu'a 
due concurrence le chiffre des avances de la Banque (180 millions) 
avec le chiffre sans cesse variable du compte courant du Tresor a la 
Banque. C'est seulement lorsque le compte courant descend au-des- 
sous de 180 millions que Ton peut dire qu'il y a un pret effectue par 
la Banque au Tresor. 

Avant 4897, lorsque la Banque faisait un veritable pret a I'Etat, c'est- 
a-dire lorsque l'avance depassait le compte courant, le Tresor devait 
payer un interet k la Banque. La situation n'etait pas egale pour le Tre- 
sor, car lorsque le solde crediteur du compte courant du Tresor depas- 
sait l'avance, la Banque ne payait aucun interet. En 4897, I'Etat, a I'oc- 
casiondu renouvellement du privilege, aobtenude la Banque que l'avance 
de 480 millions ne i^oriersiii jamais interet. 

En garantie de ses avances, la Banque re^oit des bons du Tresor. 

b) Escompte des bons du Tresor a courte eche'ance. — Ici^ la Banque 
de France est dans la situation d'un banquier ordinaire. Elle n'a 
aucune obligation speciale en vers I'Etat. 

c) Conventions speciales de pret conclues entre la Banque de France et 
le Tresor public. — En temps de crise, I'Etat peut faire appel a la 
Banque de France. En droit, celle-ci est libre de refuser son concours. 
En fait, elle ne I'a pas refuse . 

On peut affirmer qu'elle a. de ce chef, rendu des services importants 
au pays. Au cours des terribles desastres qui ont frappe la France en 



(1) La moyenne du compte courant du Tresor est de 200 millions. I'our 
1908, voir dans la Rev.de sc. et de leg. fin., 1909, p. 509, la situation hebdo- 
madaire du G. G. du Tr6sor a la Banque. Cpr. aussi pour 1909 et 4910, Bru- 
NET, dans R. S. L. F., 1911, p. 491 et s. 



332 LES MOYENS DE TRKSORERIE 

4870-1 STd, la Banque n'a pas hesite k mettre a la disposition du Tresor 
plus de 1.500 millions de francs, et cela dans de bonnes conditions pour 
le Tresor (1). —En 1897, le Gouvernement a affirme — sans autre preci- 
sion — qu'il avait pris des precautions pour qu'au moment d'une guerre 
la Banque prete son concours k I'Etat (2), 

G. Les bons du Tresor et les obligations a court terme (3). — Ici, TEtat 
fait appel au crMit public. 

a) Les bons du Tresor sont des billets ci courte echeance (1 mois a 
12 mois) (4), portant inter^ts, que I'Etat remet aux capitalistes qui 
lui confient leurs deniers. 

On s'est attache, dans ces dernieres annees, a rendre cet instrument 
de credit aussi souple que possible. Depuis 1901, les bons du Tresor, qui 
autrefois ne pouvaient etre delivres pour des periodes inferieures a 3 mois 
et devaient toujours comporter une duree d'un nombre exact de mois, 
peuvent maintenant etre emis pour une duree qui a ete abaissee k un 
mois. Le maximum est toujours de un an. L'echeance peut etre flx^e, au 
choix du souscripteur, k une date quelconque comprise entre 1 mois et 
12 mois, ce qui permet au capitaliste de faire coincider l'echeance des 
bons avec la date a laquelle les capitaux lui sont necessaires. 

L'interet varie suivant recheance, I'etat du march^ financier et 
les besoins du Tresor. II est tres faible. D'ordinaire, il oscille entre 
1/2 0/0 et 2 0/0, suivant qu'il s'agit de bons de un a six mois, ou de 
bons de six mois a un an. C'est le ministre des Finances qui fixe cet 
inter^t (V. supra, p. 83) : un avis insere au Journal officiel le porte 
a la connaissance du public (5). 

L'usage des bons du Tresor est d'une utilite incomparable. « Etant 
donne la fortune publique en France, on peut, avec cet instrument, 
disait Leon Say, faire absolument ce qu'on veut. » En relevant l'interet 
d'une maniere presque imperceptible, I'experience prouve que le Tresor 
peut se procurer, k bon compte, des capitaux enormes, dans les circons- 
tances les plus difficiles. C'est ce qui eut lieu au lendemain de la guerre 
de 1870-1871 (6). — Chose curieuse, « cet instrument admirable » n'a 
pas toujours ete employe. En revanche, il fut une epoque, particuliere- 
ment celle du second Empire, oii son usage etait tel que, quand on par- 



(l)Pour les details^ cpr. BoucARD et Jeze, Elements, 2* edit., 11, p. 1242 ets. 
(i) Discours de M. M61ine. Cti. des deputes, 1'^ juillet 1897, J. 0., Debat<, 
p. 1759 et s. 

(3) BouCARD et Jeze, Elements, 2« Edition, II, p. 1246 et s., R. S. L. /., 
1903, I, p. 123 et s. 

(4) II ne faut pas confondre ces bons du Tr6sor avec les bons du Tresor que 
I'Etat remet a la Banque en ectiange de son avance permanente : ces derniers 
bons ont pour echeance fexpiration du privilege de la Banque \supra, 
p. 331). 

(5) II y a un mode particulier de payement de cet inter^t. La somme a ver- 
ser par le preteur en ectiange du bon qui lui est remis comprend la valeur 
nominale du bon, deduction fuit*^ des int6r^ts qui seront dus a l'echeance. Le 
bon remis represente done le capital verse et les intorMs. 

(6) lioucARD et Jeze, Elements, 2* edition, 11, p. 1247 et s. 



BONS DU TRESOR ET OBLIGATIONS A COURT TERME 333 

lait de la Delte flottante, on entendait par 1^ les bons du Tresor (1). — 
Malgre Theureuse experience faite apres la guerre de 1870-1871, on a, 
dans les annees qui onl suivi 1876, abandonne presque complelement Ic 
recours aux bons du Tresor. En 1879 et en 1880, on n'en emit que pour 
3 millions environ; en 1882, pour 2 millions 1/2. Au ler Janvier 1888, les 
bons du Tresor en circulation atleignaient la somme de 16 millions seu- 
lement. — Mais a partir de cette epoque, on en a compris les avantages. 
Au ler Janvier 1889, leur montant s'elevait a 50 millions ; en octobre 
1895, a 227 millions; au 31 decembre 1902, a 192 millions; au ler juin 
4910, 431,5 millions. 

D'ailleurs, quels que soient les avantages que le Tresor peut reti- 
rer de remission des bons du Tresor, il est evidemment une limite 
que la prudence ne doit pas depasser ; sinon, on court le risque 
d'alourdir la Dette flottante et de compromettre le credit public. 
C'est pour cette raison que, chaque annee, la loi de finances fixe le 
maximum des bons que le ministre des Finances est autorise a 
emettre pour le service de la tresorerie. — Le chifTre a varie. 11 fut 
de 140 millions en 1824 ; en 1902 il etait de 400 millions. II a ete 
porte par la loi du 9 juillet 1902, art. 10, | 3, a 500 millions. — Le 
Gouvernement a obtenuen 1911 que le maximum futporte a 600 mil- 
lions (1. 13 juillet 1911, art. 156) (2j. 

b) L'appel au credit public par remission d'obligations a court terme 
est aujourd'hui tres en faveur. Le 26 fevrier 1903, bien qu'il y eut 
deja pour 281 millions d'obligations en circulation, le ministre des 
Finances fit autoriser une nouvelle erpission de 250 millions. Au 
31 aoiit 1903, les obligations a court terme en circulation depas- 
saient la somme de 360 millions de francs. Au le*" decembre 1908, 
elless'elevaienta 173 millions de francs; au l^rjuin 1910, a 235,5 mil- 
lions ; au l^r juin 1911, a 258,5 millions. 

Les obligations sont destinees a couvrir des depenses que Ton 
espere devoir etre des deficits lemporaires, mais que Ton salt ne 
devoir etre compensees par des excedents budgetaires que dans un 
avenir eloigne : deficits de budgets, garantie d'int^r^ts. — Telle est 
I'idee generale qui distingue les obligations des bons du Tresor. Les 
principales differences touchent done a Vecheance et au laux d'int6- 
ret. — L'echeance des obligations varie entre 1 an et 6 ans. Le taux 
ter^t varie suivant I'etat du marche financier. II est naturellement 



(1) Voici quelques chiffres pour le Second Empire : 1852^ 130 millions ; 1854, 
253 millions ; 1856, 248 millions ; 1857, 311 millions; 1858, 195 millions ; 1861, 
2->4 millions ; 1S63, 320 millions ; 1864, 218 millions. A partir de cette Epoque, 
remission va en se ralentissant : 1866, 122 millions ; 1867, 75 millions ; 1868, 
102 millions ; 1869, 32 millions. 

(2) Ne sort pas compris dans cette limite les bons deposes k la Banque de 
France et a la Banque de I'Alg^rie en garantie de leurs avarices permanentes 
(loi annuelle de finances). 



334 LES MOYENS DE TRESOREHIE 

plus eleve que celui des bons du Tresor puisque I'echeance est plus 
eloignee. Les Ghambres fixent le maximum de remission (1). Quant 
au taux et aux conditions de r(§mission, ils- sont fixes par des 
arretes du ministre des Finances. 



(1) Gpr supra, p. 83. A signaler la loi du 26 fevrier 1903, art. 47 : « Le 
ministre des Finances est autorise a 6mettre en 1903, au mieux des inter^ts 
du Tresor, des obligations a court terme Jusqu'd concurrence du montant des 
iiisuffisances de recettes des exercices 1901 eM902.. ». Cette formule est mau- 
vaise. Le Parlement doit fixer lui meme. d'une mani6re precise, le montant 
maximum des emprunts k emettre, — C'est ce qu'il fait d'ordinaire. Ex. : loi 
du26 decembre 1908, art. 26 : autorisation d'emeltre, en 1909, des obligations 
a court terme jusqu'a concurrence d'un capital de 55 millions de francs ; loi du 
8 avril 1910, art. 76 : autorisation d'eraettre, en 1910 des obligations a court 
terme jusqu'a concurrence de 64 millions de francs. 



SEPTIEME PARTIE 

CONTROLE DES OPERATIONS FINANGIERES 



La necessite d'un controle sur les operations financieres n'a pas 
besoin d'etre demontree longuement. II est evident que les adminis- 
trateurs et les comptables doivent ^tre surveilles attentivement ; il 
faut que Ton ait la certitude que, dans toutes leurs operations, ils 
ont agi regulierement , legalement^ honnetement. 

Le controle doit s'exercer de deux famous : 

1° d'une maniere continue^ au coursdes differentes operations ; 

2^ sur Vensemble des operations dechaque periode budgetaire, a la 
fin de cette periode. 

Les formes de ces deux controles ne sont pas les m^mes. Dans le 
deuxiemecas, seulement, le controle s'exerce par la presentation et 
I'apurement de comptes. 



CHAPITRE PREMIER 
LE contr6le sur les operations financieres, 

EN COURS d'EXERCICE 



Les admin istrateurs et les comptables doivent etre surveilles. II 
importe que raction des uns etdes autres puisse, en cours d'opera- 
tions, etre arret6e imme'diatement, au cas ou cette action serait 
irreguliere ou malhonn^te. 

Les formes de ce controle sont extr^mement variees. La plupart 
ont deja ete etudiees dans les pages qui precedent. II suffira ici 
d'en presenter un tableau recapitulatif sommaire. 

Section I 
€ontr6Ie sur les operations des administrateurs, en cours d'exercice. 

Dans tous les pays, il existe un controle en cours d'exercice. II 
«uffira de rappeler le double contr61e que la loi francaise (1) 
organise : T Le contr61e sur les administrateurs charges des ope- 
rations des depenses (ordonnateurs) ; — 2o le controle sur les admi- 
nistrateurs charges des operations de creation et de liquidation des 
recettes. 

I. — Controle sur les ordonnateurs. — II se manifeste, aux differen- 
tes phases par lesquelles passe la depense, sous deux formes : la 
forme administrative^ la forme juridictionnelle . 

A. Conlrole adminisiratif sur les ordonnateurs. 

1° Contrdle de Vengafjement des depenses. C'est la comptabilit^ 
des depenses engagees, dont sont charges les controleurs des depen- 
ses engagees (V. supra, p. 212 et s.). 

2° Contr61e de la liquidation et de C ordonnancement II est assure : 
a) par Tobligation du visa des ordonnances par la Direction'du Mou- 

(1) On trouvera, en reunissant les indications presentees dans les pages qui 
precedent, les elements des systemes pratiques par les principaux Etats 
etrangers.— Pour un expose synthetique du systeme de la Prusseeide. V Em- 
pire allemand, voyez Otto Schwarz, Formelle Finanzverw., p. 135 et s. 
Kontrolle der anweisenden Behoerden im Laufe des Jahres. 



CONTROLE EN couRS d'exeucice sur les administratelrs 337 

vement general des fonds au ministere des Finances [supra, p. 236) ; 

— b) par la verification a laquelle doivent se livrer les payeurs sous 
leur responsabilile {snyra, p. 247). 

3" Conlrule des ordonnaleiirs secondaires. II est assure par I'obliga- 
tion d' envoy er des releves ?nensuels et un relece general [supra, p. 237). 

B. Contrdlejuridictionnel sur les ordomaieurs. — 11 estprovoque par 
les creanciers de I'Etat qui peuvent former, devant les tribunaux 
competents, — d'ordinaire devant le Conseil d'Etat au contentieux, 

— des recours contre les decisions de constatation, de liquidation 
(supra, p. 240) de leur creance, sinon contre lesrefus d'ordonnance- 
nnent {supra, p. 240) 

II. Controle sur les administrateurs charge's des operations de creation 
et de liquidation desrecettes. 

lo Au point de vue adminislratif, ce controle se manifeste par le 
devoir des receveurs et perceptgurs de refuser de mettre en recou- 
vrenient lesimpots et taxes non autorises par la \o\ (supra, p. 267). 

2» ^M point de vue juridictionnel, le controle est assure par le pou- 
voir de chaque contribuable de contester devant les tribunaux com- 
petents Texistence ou le quantum de la creance creee et liquidee par 
les agents du Tresor {supra, p. 267 et s., 275 et s.). 

Section II 
Controle sur les operations des comptables, en cours de gestion. 

Comme ces agents ont \emaniement des deniers publics (supra, p. 303), 
le controle exerce sur eux est plus rigoureux que celui exerce sur 
les administrateurs. 

En France (1), on a organise trois sortes de controles sur les comp- 
tables en cours de gestion : 1" L'organisation administrative est agen- 
cee de telle maniere que les erreurs volontaires ou involontaires des 
comptables puissent etre relevees presque immediatement soit par 
eux-memes, soit par leurs superieurs hierarchiques ; — 2*^ 11 3^ a un 
controle special sur les encaisses du Tresor ; — 3° II y a un contr61e 
general sur toutes les operations des comptables. 

1° L'organisation administrative, en fait de comptabilite, est agencee 
de telle maniere qaeles erreurs volontaires ou hivolontaires des comptables 
puissent etre relevees presque immediatement soit par les comptables eux- 
memes, soit par leurs superieurs hierarchiques. 

(1) Pour le systeme prussien, voyez 0. Schwarz, Form. Finansverw.op. 
cit., p. 132 et s. Kontrolle der Kassenbehoerden im Laufe des Jahres. 
Jeze 22 



338 CONTROLE SUR LES OPERATIONS FINANCIERES EN COURS d'eXERCICE 

a) Pour que les comptables soient avertis mecaniquement deleurs 
erreurs involontaires, Je droit franf;ais a prescrit, en principe, la 
tenue de la comptabilite en partie double (supra, p. 315). 

b) Les comptables sont hierarchises et soumis a une surveillance 
constante de leurssuperieurs (swprrt, p. 305). 

2° llya un controle special sur les encaisses du, Tresor. 

a) A Paris, il y a, sur la Caisse centrale, un controle special exerce 
parun fonctionnaireparticulier : le Contrdleur central du Tresor public, 
qui a pour principale attribution de surveiller les encaisses du Tre- 
sor a la Caisse centrale [supra, p. 299) (I). 

b) II y a aussi un controle special sur les versements de fonds 
effectues dans les di verses caisses du Tresor. D'apres la loi du 
24 decembre 1896 (art. 11), « tout versementen numeraire ouautres 
valeurs fait aux Caisses du Caissier-payeur central du Tresor public 
a Paris et h celles des tresoriers-payeurs generaux etdes receveurs 
particuliers des finances, pour un service public, donnera lieu a la 
delivrance immediate d'un recepisse. Ce r^cepisse, pour etre libera- 
toire et former titre contre le Tresor, devra etre detache d'une for- 
7nuled talon » (2). 

Ge controle a eie remanie a diverses reprises. L'un des premiers textes 
sur la matiere est le decret du 4 Janvier 1808, dont les dispositions furent 
completees par rordonnance du 18novembre 4817. — La non-application 
de ces textes ayant rendu possible, en 1832, un abus de confiance de la 
part du caissier Ressner, le Parlement vota une loi speciale en date du 
24 avril 1833. - Ce systeme a ete abroge par la loi du 24 decembrel896. 
La Cour des Comptes, dans son rapport de 1899 sur 1897 (p. Ill), a declare 
ne pas approuver la reforine operee en 1896. ^ 

Les bons du Tresor, traites, mandats, recepisses et valeurs de 
toute nature, emis par le Caissier payeur central, n'engageront le 
Tresor qu'autant qu'ils seront delivres sur des formules a talon et 
rev^tus du visa du contr61e. Les acceptations par le Caissier payeur 
central des efTets et traites emis sur sa caisse n'obligeront ^galement 
le Tr6sor qu'autant qu'elles seront rev^tues du visa du Contr61e. Ce 
visa du Contr61e est 6galement requis pour lesextraits d'inscription 
de rente immatriculee sur le Grand Livre de la dette publique a 
Paris, ainsi que pour les certificats d'inscription delivres pour la 
concession d'une pension a quelque titre que ce soit, et pour les cer- 
tificats d'inscription de cautionnement et de privilege de second 
ordre adelivrer aux bailleurs de fonds. 



(1) Organisation analogue en Italie : 1. 1884, art. 66 ; Reglement 1885, 
art. 241 et s. ; — de Gupis, op. cit., II, p. 324 et s. 

(2) Systeme analogue, mais plus niinutieux, en Italie : Ruglemont 1885, 
art. 269 et s. : — Bruni, op. cit., p. 213 et s. 



COiNTROLE SUR LES OPERxiTIONS DES COMPTABLES 339 

30 11 y 'a en fin un contrule general sur toiites les operations des compla^ 
bles ; il est exerce par ^Inspection generate des Finances. 

L'inspection-gen6rale des finances est un corps special d'agents 
charges de verifier sur les lieux, a I'improviste, toutes les caisses publi- 
ques (1). — Ce controle a un double objet : 1° tenir les comptables 
en haleine ; 2° assurer I'unite dans Tobservation des reglements de 
comptabilite. — Cette mission entraine celle de signaler au Gouver- 
nement, dans des rapports, le resultat des verifications et aussi les 
reformes a apporter dans les reglements, en vue de faciliter le 
service. 

Le ministre des l^'inances a ete amene a donner aux inspecteurs 
des Finances le caractere de missi dominici. charges d'etudier toutes 
sortes d'affaires financieres(2), en sorte qu'on a pu dire de I'lnspec- 
tion generale des finances qu'elle estfoeil du ministre des Finances. 

Soux Vancien Regime, les mis^i dominici d'abord, plus tard les coM- 
mis.saires depart is dans les generalites du Roy aume pour I' execution 
des ordres du Roi, enfin les intendants, \o\\k certainement les origines 
lointaines de flnspectlon g(5nerale des finances (3). — La Revolution 
n'avait, d'abord, organise qu'un conirdle defeciueux. Chaque adminis- 
tration fmanciere inspeclait ses agents. — Le Directoire crea douze ins- 
pecteurs ainbulants (an V). —Enfin le Consulate parl'arretedu 19fnic- 
tidor an IX (6 septembre 4801), etablit des inspecteurs generaux du Tre- 
sor public a cote des inspecteurs generaux des contributions directes, des 
contributions indirectes, etc. — La Restauration et la Monarchic de 
Juillet supprim6rent une a une les inspections general es rival es (Inspec- 
tions generates des Contributions directes et du Cadastre, des Contribu- 
tions indirectes et des forets, de I'Enregistrement et des domaines, des 
Douanes, etc.). — Des 1846, I'institution des inspecteurs generaux du 
Tresor public avait pris le nom &' Inspection generale des Finances. — 
A partlr de 1834, I'institution est definitivement etablie. 

a) L'Inspection generale des finances comprend des inspecteurs 

hierarchises, recrutes, en grande partie, par la voie du concours (4). 

La hierarchic est la suivante : quatorze inspecteurs generaux : seize 



(1) Un corps analogue a ete cree en Italie par le Decret royal du 10 decem- 
bre 1894, modifie par decret du 10 mai 1904 : c'est VUfficio d'ispettorato gene- 
rate, compose d'un inspecteur general, d'un vice-inspecteur general, de 10 ins- 
pecteurs, et d'un secretaire. Ce corps est place sous la direction du Directeur 
general du Tresor, lequel est lui-meme sous les ordres du ministre du Tresor. 

(2) Le decret du 1«'' d6c. 1900 modifiant I'organisation du Ministere des 
Finances assigne a Tlnspection generale des finances les attributions suivan- 
tes ; Verification des services financiers. Missions speciales. Relations avec 
les administrations centrales, Controle financier des Compagnies de chemins 
defer. Statistique, legislation coinparee et etudes financieres. V. supra, p. 295. 

(3) BouCARl) et Jeze, Elements, 2^ edition, II, p 1276. 

(4) Decret en Conseil d'Ktat du 4" dec. 1900, et arrete ministeriel du 12 dec. 
1900. — Pour les traitements.D. 30 nov. 1908 : Inspecteurs generaux, 17.000 fr. ; 
inspecteurs de l^e classe, 12.000 et 10.000 fr. ;-2'' classe, 6.000 ir : S" classe. 
4.000 fr. ; 4'= classe, 3.000 fr. ; adjoints, 1.900 fr. 



3i0 CONTROLE SUR LES OPl^RATIONS FINANCIERES EN COURS d'eXERCICE 

inspecteurs dp premiere clause ; dix-huit inspecteurs de deuxieme classe ; 
dix-huit ins])ecteurs de troisieme classe ; vingt-six inspecteurs de qua- 
trieme classe et adjoints a rinspeciion (16 inspecteurs de quatrieme 
classe au maximum). — Tous dependent du minisire des Finances et de 
lui seul . — Les inspecteurs generaux sont nommes par decret du Presi- 
dent de la Republique sur la proposition du minisire des Finances. Les 
inspecteurs de premiere, de deuxieme, de troisieme et de quatrieme classe 
et les adjoints a I'lnspection sont nommes par le ministre des Finances 
sur la proposition du chef de service de I'lnspection generate et sur le 
rapport du directeur du personnel. 

A la base du recrutement on a mis le concours. Les adjoints d I'ins- 
pection generale des Finances sont tous recrutes au concours. — Les 
inspecteurs de quatrieme classe sont recrutes, en regle^ parmi les 
adjoints qui, apres deux tournees au moins, ont subi avec succes un 
examen de capacite. — 11 est regrettable que tous les inspecteurs sans 
exception ne proviennent pas du concours. 

b) La principale mission des inspecteurs est la verification des 
caisses des comptables. 11 est procede a cette verification au cours 
de tournees, faites tous les ans du l^'' mai au 15 novembre. 

A raison du grand nombre des comptables, tous ne sont pas verifier 
chaque annee. Autant que possible, les inspecteurs doivent, dans un 
meme intervalle de Irois ans, verifier tous les comptables. 

Toute veriflcation est contradictoire. — Elle est suivie d'un rapport spe- 
cial de rinspecteur, sur lequel le comptable verifie est appele a inscrire 
ses reponses aux observations de I'inspecteur. — L'ensemble des rapports 
speciaux sur chaque service est envoye au ministre des Finances. Un 
rapport d'ensemble y est joint, dans lequel des propositions de reforme 
et de perfectionnement sont formulees, s'il y a lieu. 

Tous les comptables publics, sans exception, sont soumis a la veri- 
fication de I'lnspection generale des finances : comptables de TEtat, 
des communes, des etablissements publics (hospices, bureaux de 
bienfaisance, asiles d'alienes, fabriques, monts de piete, etc.). — Les 
inspecteurs ont le droit d'exiger de tous les comptables fouverture 
de leur caisse et de leur portefeuille, la presentation de leurs fonds 
etvaleurs, la representation de leurs registres, pieces de depenseset 
tous autres documents relatifs a leur comptabilite. 

Afin que ce contr61e soit facile, afin qu'un comptable charge de 
plusieurs services ne puisse pas dissimuler les deficits de I'un par 
des prelevements de deniers sur les autres, existe la double regie de 
r unite de comptabilite et de r unite de caisse (supra, p. 314. 318). 

c) L'Inspection generale des finances est aussi chargee, par diver- 
ses lois et par des reglements, du controle de la gestion financiere 
de certains etablissements soumis a la surveillance de I'Etat : socie- 
tes de courses autorisees (au point de vue de leur gestion financiere 
et des operations du pari mutuel, D. 7 juillet 1891) ; Caisses d'epar- 
gne (1. 20 juillet 1895) ; Compagnies de chemins de fer, etc. 



CHAPITRE if 



CONTRULE SUR l'eXSEMBLE DES OPEHATIONS FINANCIEHES, 
A LA FIN DE CHAQUE PEIUUDE BUDGETAIHE 



Les administrateiirs et les comptables precedent aux operations 
de depenses et de recettes. Sur ces operations, il ne suffit pas 
d'exercer une surveillance en cours d'exercice. II faut, apre§ la fin 
de la periode budgetaire, dresser un tableau d'ensemble des opera- 
tions financieres, les reprendre une a une, scruter attentivement les 
pieces relatives a Tacquittement de toutes les depenses, les titres de 
recouvrement de toutes les recettes publiques. En d'autres termes, il 
faut dresser des comvtes et apurer ces comptes. Ge contrule permettra 
de dire si les sommes qui ont ete demandees aux contribuables sont 
bien celles que la loi permettait d'exiger, et si elles ont ete exigees 
de tous les redevables, si les revenus publics de toute sorte ont ete 
employes aux objets d'utilite publique determines par le Parlement, 
s'ils n'ont pas ete dilapides par ceux qui en avaient le depot et la ges- 
tion. Ainsi, on saura si I'administration a ete reguliere et honnete. 

Ce n'est pas tout. En tant que le controle a posteriori aboutit a la 
reddition periodique des comptes, il facilite singulierement la tache 
des preparateurs des budgets futurs. En effet, I'autorite qui dresse 
le -budget et qui prevoit les depenses et les recettes de Tannee a 
venir, ne peut le faire avec une approximation satisfaisante qu'a la 
condition d'examiner avec attention les faits deja accomplis. La 
verification et I'etude des comptes sont done le preliminaire oblige 
de fetablissement d'un budget serieux (.swpra, p. 145). 

Les comptables ne doivent pas etre seuls tenus de presenter des 
comptes. Dans les syst^mes constitutionnels ou les ministres sont 
charges d'administrer en s'inspirant des volontes exprimees par les 
Chambres, il doit y avoir aussi un controle financier sur le Gouver- 
nement. Gelui-ci doit rendre periodiquement un compte general desa 
politique financiere, c'est-a-dire en realite de sa politique generate. 
Le Parlement a donne des autorisations; un programme financier a 
ete arr^te. II faut voir si le programme a ete execute, si les autori- 
sations n'ont pas ete depassees, de quelle maniere les ministres ont 
fait usage des rcssources mises a leur disposition. Ge contr61e aura 



342 C0NTR6lE sun l'eiNSEMBLE DES operations FINANClfeRES 

% 
une influence bienfaisante sur le credit public. Par une large publi- 
cite assur^e au controle, tout le monde saura quelle confiance il con- 
vicnt d'accorder aux engagements publics pris ou ci prendre. Ceci 
est de premiere importance : la force du credit d'un Etat est un des 
elements essentiels de sa prosperity morale et mat^rielle (supra, t^. 11). 
Ainsi, pour etre vraiment efficace et utile, le controle doit ^tre 
general ; porter a la fois sur les simples agents d'execution et sur 
ceux qui gouvernent, noti seulement sur ceux qui se bornent a ex6- 
cuter des ordres, mais encore sur les ministres qui engagent les 
depenses et dirigent les comptables. 

1. — Ce controle ne pent s'exercer de la meme mani^re sur tous 
ceux qui y sont soumis : les comptes a presenter par les uns et 
par les -autres ne peuvent pas ^tre de meme nature. 

Tous ceux qui participent aux operations financi^res doivent 
appliquer avec intelligence les regies posees minutieusement par 
tes lois, les reglements, les instructions des autorites competentes. 
Pour tous, il existe un devoir strict d'observer la loi et les regle- 
ments : le controle a pour but de s'assurer qu'il n'y a eu aucune 
faute, aucune negligence dans cette gestion. Ceci est vrai des 
ministres, des administrateurs et des comptables. — Pourtoute une 
eategorie d'agents, ce devoir est le seul qui leur incombe : leur ligne 
de conduite est entierement traceepar les lois et les reglements. 

II est d'autres agents, au contraire, qui, en outre, ont des appre- 
ciations discretionnaires a faire, des mesures a prendre, que dictent 
les circonstances et non les textes. 

Le controle ne pent pas etre le meme sur les uns et sur les autres 
agents. 

Ainsi, en ce qui concerne les agents charges du paiement des 
depenses, le contr61e portera sur le point desavoir si les fondsdont 
lis avaient la gestion ne sont sortis de leur caisse que pour des 
depenses reguli^res et dans les conditions r^glementaires. De m^me, 
pour les agents charges du recouvrement de rimp6tet des revenus 
publics, le contr61e aura pour objet de s'assurer que le comptable 
n'a mis en recouvrement que des titres reguliers, qu'il a bien pergu 
tout ce qu'il avait a recouvrer, qu'il a bien verse au Tresor public 
tout ce qu'il a touche, et qu'il a apporte dans Taccomplissement de 
sa ttiche tout le zele desiralDle. 

Gonsiderons maintenant les ministres. Sans doute, en ce qui con- 
cerne les depenses, chaque ministreest lie par les lois et reglements; 
H a recu, dans le budget, des instructions auxquelles il est tenu de 
se conformer. II n'en est pas moins vrai que Faction ministerielle 
n'est pas tout enti^re regie par les textes. Lorsque le Parlement a 



EXPOSE THEORIOUE 343 

permis de depenser telle somme pour tel objet determine, il a bien 
decide qu'une depense superieure au credit nepourrait pas etre faite 
etqiie la somme allouee ne pourrait pas Mredepenseepourun autre 
objet (theories des credits limitatifs, de la specialite) ; mais il n'a pas 
toujoursimperativement ordonne au ministre queh somme fCit inte- 
gralement depensee. G'est h I'habilete, a Tintelligencedes ministres 
queleParlement s'en est remis pour la direction des services publics, 
la p