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Full text of ""Estrategias comunicacionales utilizadas por el Estado para difundir sus políticas inclusivas en cuatro países de América Latina""

ESTRATEGIAS COMUNICACIONALES UTILIZADAS POR EL ESTADO 
PARA DIFUNDIR SUS POLÍTICAS INCLUSIVAS EN CUATRO PAÍSES 

DE AMÉRICA LATINA 




LOS CASOS DE BOLIVIA, CHILE, COLOMBIA Y ECUADOR 



Vicky Quevedo Méndez 
(Coordinadora) 



Comunicación, Cultura y Sociedad 
Chile, 2010 



La presente investigación denominada Estrategias comunicacionales utilizadas por el Estado 
para difundir sus políticas inclusivas en cuatro países de América Latina aborda casos de Bolivia, 
Chile, Colombia y Ecuador. Para estos efectos. Comunicación, Cultura y Sociedad formó el 
siguiente equipo, compuesto principalmente por periodistas: del Estado Plurinacional de 
Bolivia, Sandra Aliaga, Leticia Sainz y Yecid Aliaga; de Colombia, Fabiola Calvo Ocampo; 
de Chile, Jorge Montealegre Iturra; y de Ecuador, Amelia Ribadeneira y Gabriela Paz y Miño. 

En los análisis de síntesis, referidos a las normativas nacionales respecto de las 
comunicaciones y las reflexiones sobre las diversas estrategias comunicacionales abordadas, 
la sistematización estuvo a cargo de Vicky Quevedo Méndez y Jorge Montealegre Iturra. 

Esta investigación ha sido realizada gracias al apoyo de la Fundación Ford. 
Santiago de Chile, diciembre de 2010. 



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Para comentar este trabajo o tomar contacto con Comunicación, Cultura y Sociedad, 
dirigirse a: Vicky Quevedo Méndez, ccs.cultura@gmail.com 



ESTRATEGIAS COMUNICACIONALES UTILIZADAS POR EL ESTADO 
PARA DIFUNDIR SUS POLÍTICAS INCLUSIVAS EN CUATRO PAÍSES 

DE AMÉRICA LATINA 




PRESENTACIÓN 



índice 



I.- PRESENTACIÓN 

Consideraciones sobre comunicación, derechos y normativas. 5 

II. ESTRATEGIAS COMUNICACIONALES 

Reflexiones respecto de las estrategias comunicacionales nacionales. 12 

III.- REELEXIONES EINALES 

Coincidencias y propuestas surgidas de los informes nacionales. 20 

IV.- INEORMES NACIONALES 

a. Bolivia 23 

b. Chile 69 

c. Colombia 97 

d. Ecuador 125 



I.- PRESENTACIÓN 

Algunas cconsideraciones sobre comunicación, derechos y normativas. 

Vicky Quevedo Méndez 



La presente investigación -"Estrategias comunicacionales utilizadas por el estado 
para difundir sus políticas inclusivas en cuatro países de América Latina"- surge del 
interés por saber cómo resuelven los estados o los gobiernos, el desafío de comunicar a 
la ciudadanía los derechos que a ésta le asisten. Particularmente los de aquellos sectores 
de la población que viven con escasos recursos económicos. También, de aquellos sectores 
que viven situaciones de exclusión o vulnerabilidad por razones cuyo origen inmediato 
no es solamente la situación económica: poblaciones damnificadas por desastres naturales, 
migraciones o conflictos armados; víctimas de violaciones de los Derechos Humanos y 
explotación infantil; víctimas, en general, de la discriminación social, de género, étnica, 
etaria o por discapacidad. 

Estas reflexiones tienen como referencia principal los informes nacionales que 
son el corazón de esta investigación. Para su elaboración nos centramos en derechos que 
emanan de políticas inclusivas, cuyo objetivo es satisfacer necesidades básicas de las y 
los más vulnerables. En esta etapa, nos hemos concentrado en cuatro países de la región: 
Bolivia, Chile, Colombia y Ecuador, por razones que son representativas de la multiforme 
realidad de nuestra América. Seleccionamos Bolivia y Ecuador por tratarse de países con 
alto componente indígena lo que teóricamente lleva al desafío de comunicar con criterios 
de multiculturalidad, lenguas diversas, regiones geográficas con desarrollos muy disímiles. 
Colombia por la diversidad de conflictos con que la población se debe enfrentar en el día a 
día, entre ellos un conflicto armado sostenido desde hace ya 50 años. Y Chile por su grado 
de desarrollo en cifras macroeconómicas "exitosas" aunque distantes de la percepción 
ciudadana. Bolivia, Colombia y Ecuador además han vivido procesos participativos en los 
que, en distintas etapas, experimentaron el desafío de repensar sus respectivas constituciones, 
asambleas constituyentes que dejaron huellas en el desarrollo de una cultura más ciudadana. 
Chile aporta, entre otros, con un cambio institucional de otro tipo como es y ha sido la puesta 
en marcha de una Ley de Transparencia y acceso a la información pública en ejercicio lo que 
ha obligado a las instituciones a abrir su accionar a la ciudadanía. 

La metodología de investigación partió por construir un equipo de trabajo 
compuesto por destacadas y destacados periodistas de cada país involucrado; es decir, 
hay una opción de investigar sobre las comunicaciones desde los mismos comunicadores, 
con sus herramientas metodológicas, sus redes, sus lenguajes. En conjunto seleccionamos 
tres políticas públicas inclusivas por país. Investigamos con qué estrategias o acciones 
comunicacionales éstas fueron difundidas, entrevistamos a los respectivos equipos de 
comunicación de cada repartición pública responsable de la difusión y puesta en práctica de 
dichos beneficios, estudiamos información anexa disponible en páginas web ministeriales 
complementada con la opinión de algunas ONGs ligadas a los temas en estudio. Una vez 
recogida la información, elaboramos un pre-informe por país el que fue devuelto en el marco 
de un seminario por cada investigación al que convocamos a todas la personas consultadas 
para tener su retroalimentación y considerar tanto sus aseveraciones como correcciones. Un 
momento de encuentro entre varios funcionarios públicos del ámbito de las comunicaciones 
y jefaturas por programas estudiados quienes junto a nuestro equipo en cada país favoreció 
la producción de análisis muy significativos en los desafíos de cada equipo de comunicación 
involucrado. 



Valga decir que la nuestra es una investigación acotada en el tiempo, si hay equipos 
de comunicación que en las estrategias comunicacionales estudiadas por nuestro equipo 
incorporaron información o mayores análisis de impacto con posterioridad al cierre del 
informe local, no siempre esos insumos pudieron ser incorporados como parte de esta 
investigación. 

Iniciamos la exploración en cada país deseando saber si existen o no normas, leyes que 
regulen la difusión del contenido de la política pública o si ésta solo depende de la voluntad 
política de cada gobierno. Para gran sorpresa nuestra nos encontramos con que este es un 
camino que se va haciendo al andar, y con mayores o menores diferencias la práctica es la 
misma en los cuatro países: no hay normas claras, presupuestos claros y transparentes (salvo 
excepciones), estudios de impacto u otros aspectos propios del accionar comunicacional. 

Lo paradójico es que esta dimensión del quehacer político, como es el que la 
población esté informada de sus derechos, particularmente los sectores más vulnerables 
de las sociedades que estamos construyendo, es un tema que no está en las agendas ni 
del mundo político, ni de los gobiernos, ni del mundo social ni menos aún del mundo 
empresarial. En este contexto queremos valorar de sobre manera la actitud innovadora y 
audaz de la Fundación Ford que no solo financió esta investigación sino que en ese gesto 
inauguró el apoyo a la instalación de un tema que urge posicionar en todos los estamentos 
de la sociedad. 

La cara ausente de nuestro trabajo es la opinión ciudadana, las de los receptores 
de mensajes, de los públicos objetivos, de la población beneficiarla de cada estrategia 
comunicacional estudiada. En el marco de esta investigación no se incluyó un análisis de 
impacto de las acciones comunicacionales de los diferentes gobiernos. 

Lo nuestro ha sido la primera parte, la que emana de los gobiernos y sus estrategias 
públicas y eso es lo que compartimos en este informe final que difundimos en amplios 
sectores de la sociedad con el objeto de aportar a un debate sobre el trabajo comunicacional 
desde las instituciones públicas, con el sueño y el deseo de apelar a la obligatoriedad de los 
estados de velar por una ciudadanía informada sin la cual las democracias se debilitan. 

La estructura de este informe comprende un análisis general de toda la investigación, 
un comentario analítico sobre las doce estrategias comunicacionales investigadas, reflexiones 
finales y los informes nacionales de Bolivia, Chile, Colombia y Ecuador. 

Agradecemos en forma muy especial a cada institución o persona consultada por su 
disposición a colaborar en esta investigación, por haber superado las desconfianzas iniciales 
propias del poner a disposición pública el trabajo realizado. 

Normativa y comunicaciones 

Estado de las regulaciones existentes en cada país respecto de la difusión de derechos 

enianados de políticas públicas inclusivas. 

Hablar de norma o de regulaciones de asuntos ligados a la responsabilidad de los 
gobiernos en la difusión de los derechos de determinadas poblaciones, apela a legislación 
reguladora del gasto público que como señala el Informe de Bolivia "no considera la 
comunicación como un elemento independiente, sino más bien como un servicio o instancia 
complementaria en todos sus niveles". Situación que es común a los 4 países. Lo anterior se 



complejiza aun más si consideramos el deficitario lugar que ocupa la Comunicación en si 
misma en la estructura del estado las más de las veces diseminada en diversas reparticiones 
ministeriales, cada quien con sus lógicas y mecanismos propios. Como señala uno de los 
informes, "En Chile, la publicidad oficial no tiene una regulación legal específica, ni en 
cuanto a su definición, objeto, finalidad, control y mecanismos técnicos y jurídicos que 
determinen la forma en que los órganos de la administración del Estado deben realizar su 
inversión en esta materia". 

Por otra parte está la rotación de profesionales de los equipos de comunicaciones. 
Inestabilidad institucional que reduce significativamente la posibilidad de regular el gasto 
en actividades de comunicación bajo criterios técnicos y conceptuales que se mantengan 
en el tiempo. Profesionales que suelen ser temerosos a la hora de construir sus acciones 
comunicacionales dada la falta de claridad en los aspectos legales que eventualmente 
debiesen regir en su accionar. 

Lo que predomina en materia de Gastos en comunicaciones refiere a asuntos de 
probidad, de transparencia, de diferenciar el gasto en comunicaciones de acciones propias 
de campaña toda vez que nos acercamos al término de cada gobierno. Es decir, se trata de 
una preocupación de carácter más político, de frenar eventuales acciones de corrupción, 
de resguardos de la oposición de turno más que de obligatoriedad del estado de informar 
a la ciudadanía sobre los derechos adquiridos en cada período. Chile tiene una Ley de 
Transparencia y acceso a la información pública, cuerpo legal que para los aspectos estudiados 
en esta investigación es válido consignar, no obstante se trata de un tema que como su 
nombre lo indica, regula transparencia y acceso, no así el lugar de las comunicaciones en el 
estado o los aspectos mencionados en los puntos anteriores. 

En Ecuador hay una propuesta legal sobre comunicación, que se encuentra en debate 
dentro de la Asamblea Nacional, un proyecto de ley, no aprobado en los tiempos de esta 
investigación y que incluirá conceptos y regulación sobre comunicación, información y 
publicidad -pública y privada- que marcarán el uso de los fondos públicos en los procesos 
de difusión. En Colombia nos encontramos con el Sistema de Control Interno MECÍ en el 
que comunicación es un componente que hace parte de todo el sistema de control interno, 
por lo tanto, cada institución está obligada a planear y ejecutarla. Con todo, el Informe de 
Colombia señala que "no todas las instituciones relacionan la información y la obligación de 
hacerlo con el MECÍ, en unos casos por desconocimiento o poca asimilación del modelo o 
porque, como lo expresó un funcionario de Acción Social, limita la actividad comunicativa, 
es decir, no se aplica". Y, "A pesar del Modelo Estándar de Control Interno, no es claro 
que exista una regulación específica sobre comunicación de políticas inclusivas porque 
comunicación es sólo un componente del subsistema de control de gestión. 

Finalmente, una conclusión preliminar que surge es que las normativas vigentes no 
hacen mayores distinciones técnicas entre publicidad, propaganda e información de utilidad 
pública. Las legislaciones en comunicación en curso, con algunos matices por cierto, es 
insuficiente, incompleta y la que existe se cumple parcialmente. 

¿Derechos garantizados? 

Normalmente el debate sobre una ley o un cuerpo legal que dé origen a un derecho 
surge desde el gobierno que en ocasiones se hace cargo de una demanda ciudadana o que 
acorde a su programa de gobierno envía proyectos al legislativo y en circunstancias extremas 



cumple con resolver necesidades producto de un desastre, obviamente no previsto como un 
terremoto. Sabido es que lo que se traduce a un proyecto de ley, finalmente cuando éste es 
aprobado por el legislativo, el proceso responde al consenso, a la negociación con las bancadas 
parlamentarias y comisiones respectivas. Las opiniones recogidas en esta investigación 
señalan que los parlamentarios no velan porque las leyes aprobadas incorporen fondos 
para informar a los futuros beneficiados respecto de los derechos que emanan de dichas 
leyes. Se podrán debatir los recursos necesarios para la aplicación de la ley pero no así su 
difusión. Más de algún funcionario de gobierno nos señaló que una vez aprobada una ley 
que incorpore políticas inclusivas, el ministerio correspondiente cierra el proceso producto 
de los costos que se debieron pagar por sostener los debates de la tramitación de la misma. 
Tal vez si hubiese una norma que obligara a la difusión de los contenidos de ese cuerpo 
legal la situación sería distinta pero en ausencia de dicha norma, las más de las veces es la 
voluntad política la que regulará "su bajada a la población beneficiarla". Un parlamentario 
señalaba en la prensa de su país que el problema radica en la cultura del papel que rige, una 
vez firmada, aprobada y promulgada, se cerró el proceso y a otro debate. 

La pregunta que se mantiene es quien vela por la ciudadanía, por la información que 
ésta recibe sobre los nuevos derechos de los que en la prensa se suelen jactar los gobiernos. 
Ocurre que no todos los derechos son derechos garantizados, beneficios con medidas claras 
respecto de qué hacer en caso de que los derechos sean vulnerados. En todo el mundo se habla 
del derecho a la educación o a la salud o a la vivienda, sin embargo sabido es que aquello 
no es efectivo para quienes viven sin sus derechos básicos asegurados. Existe la extrema 
pobreza y la pobreza de poblaciones cuyas constituciones señalan que todos tienen derecho 
a la salud; sin embargo sabemos que eso no es así. Una cultura de información de todo 
aquello que el ejecutivo promulga está a la base de lo que se ha dado en llamar beneficiarios 
2.0 es decir, un sujeto más informado, más exigente, una ciudadana o un ciudadano que 
se ve a sí mismo como un sujeto de derecho. Un tema que se aprecia en el horizonte, muy 
a lo lejos. Antes de cerrar este acápite valga decir que sobre aquellos derechos aprobados 
o emanados de gobiernos anteriores al de turno, no se suelen hacer campañas de difusión 
para la población beneficiada. 

Acceso a la información pública 

Una de las barreras con las que se encontró todo el equipo de profesionales que 
llevó a cabo esta investigación, es el acceso a la información, en algunos casos este fue el 
mayor obstáculo del presente estudio. Una cultura pública, una institucionalidad pública 
preparada para dotar de información sobre estrategias comunicacionales utilizadas a quienes 
la requieran, en mayor o menor medida dista mucho de la realidad de cada repartición 
pública consultada. Un tema directamente relacionado con que normalmente no se llevan 
registros, lo que probablemente opera es que más que estrategias lo que se implementan son 
un conjunto de actividades que se van modificando de acuerdo a las coyunturas de cada 
gobierno, un tema que ahondaremos en profundidad en el capítulo sobre el análisis de las 
estrategias comunicacionales. 

La existencia de una ley de transparencia y acceso a la información pública facilita 
estos procesos, sin embargo toma tiempo preparar a los funcionarios, a las estructuras y sus 
procedimientos para que este avance se logre en plenitud. Lo que sí es complejo de saber es el 
tema de presupuesto, de costos asociados a la implementación de determinadas estrategias 
o acciones comunicacionales. Las glosas presupuestarias no son claras, hay quienes incluso 
incluyen acciones de los propios ministros o sus equipos en la difusión de la política pública 



y los derechos que de éstas emanan, ¿cómo cuantificar ello que luego incluyen en sus relatos 
sobre las estrategias utilizadas? Por lo general la glosa de gastos no permite invertir en 
medir impactos, salvo en aquellos casos donde el beneficio se traduce en un bono y entonces 
se mide por la cantidad de gente que lo recibió. 

Con todo, la medición de impactos es apreciada como una actividad inviable de 
realizar por la falta de recursos económicos los cuales una vez difundido el beneficio, cuando 
esto ocurre, la prioridad se desplaza a los otros temas del programa de gobierno. 

Equipos de Comunicación de las reparticiones públicas 

La política en sí misma es un acto comunicacional, valga decir que la difusión de 
derechos está en el ámbito de las comunicaciones. Sin embargo, las más de las veces nos 
encontramos con equipos de comunicaciones pequeños en consideración a los desafíos 
comunicacionales de sus reparticiones. Un gran tema de nuestras democracias debiese ser 
el lugar donde radica la comunicación en la estructura estatal, equipos con funciones claras 
en áreas como las que estamos planteando. 

Al parecer, pesa más la imagen corporativa, el posicionamiento de las autoridades, 
el vínculo con la prensa para enfrentar determinadas coyunturas, el registro de la prensa 
diaria para ver cómo se trata a la repartición donde se trabaja. Los gobiernos van de 
coyuntura en coyuntura, construir estrategias de comunicaciones toma tiempo por razones 
administrativas, cuesta encontrar eficiencia en el dinamismo público. Y cuando finalmente 
se logra la aprobación de una estrategia comunicacional, la coyuntura ya está en otra parte. 
Las acciones comunicacionales que surgen en los respectivos equipos de comunicación 
de cada repartición pública, una vez elaboradas viene el trayecto de visajes y en cada 
autorización se modifican aspectos que no son dialogados con quienes planificaron las 
estrategias originalmente. Una vez aprobados los programas de difusión, las acciones que se 
realizarán, las estrategias en sí mismas, los equipos de comunicaciones deben implementarlas 
transformando su rol inaugural más relevante en funcionarios que deben realizar las acciones 
independientemente del análisis que éstos puedan realizar de lo aprobado. Al interior de 
cada Ministerio circulan intereses diversos, las estrategias aprobadas deben contener un 
consenso de dichos intereses donde la prioridad suele estar más ligada a la política. 

Si lo relevante es la construcción de una ciudadanía informada, hablar de 
comunicaciones es hablar de algo más estable. Por otra parte, la comunicación estratégica 
quien más la ha desarrollado es la empresa privada, la pregunta es cómo ésta es aplicada 
desde los Estados. La tendencia en la difusión de beneficios para determinadas poblaciones 
es la alianza con empresas de comunicaciones del sector privado en cuya lógica los equipos 
de comunicaciones de las reparticiones públicas ha ido quedando más desdibujado. ¿Qué 
tan protagónicos son los equipos de comunicaciones en el sector público, particularmente 
en los Ministerios?, una pregunta que no tiene respuesta inmediata y simple porque las 
comunicaciones en sí mismas, paradojalmente, no ocupan un rol relevante en la estructura 
del estado. Esto queda en evidencia cuando observamos la estabilidad de los equipos, la 
rotación de periodistas del sector público es permanente, cambia la autoridad incluso en 
un mismo gobierno y cambian los equipos o sus directivos. De allí nuestra dificultad para 
encontrar la información, porque los equipos no son estables, en ocasiones quien trabajó 
en determinada estrategia ya no trabaja en el Ministerio consultado y no dejó archivo 
de su trabajo. Otro aspecto necesario de mejorar es la coordinación entre equipos de 
comunicaciones de diversos estamentos que de algún u otro modo trabajan en la difusión 



de un mismo beneficio. Como se señaló en uno de nuestros seminarios, es por estas razones 
que a veces obtener la información es un trabajo de antropología informática. 

En cada uno de los seminarios que realizamos, éstos se trasformaron en una instancia 
más de debate, de reflexión, de análisis del rol de las comunicaciones en la estructura del 
estado. Una actividad que fue agradecida por quienes a ella acudieron al señalar que no solían 
tener espacios de análisis más integral sobre su trabajo. Conversaciones que resultaron de 
gran valor por cuanto cada quien tuvo acceso al análisis de todas las estrategias estudiadas en 
su país y no sólo de aquella por la que fue entrevistado por nuestro equipo de profesionales. 

Estrategias comunicacionales estudiadas 

Los diversos beneficios o productos de programas inclusivos en torno a los cuales 
se desarrollaron las estrategias analizadas en los informes nacionales están resumidos en el 
siguiente cuadro: 



país 


BENEFICIO 


ÁMBITO DE ACCIÓN 


Estado 
Plurinacional 
de Bolivia 


Bono Madre, Niño-Niña 
"Juana Azurduy" 


Acceso a la salud y desarrollo integral, para disminuir los 
niveles de mortalidad materna e infantil y la desnutrición 
crónica de los niños. 


Estado 
Plurinacional 
de Bolivia 


Programa Nacional de 
Post alfabetización (PNP) 


Educación básica para jóvenes y adultos que asegura la 
continuidad de estudios de las personas alfabetizadas en 
programa previo de alfabetización. 


Estado 
Plurinacional 
de Bolivia 


Programa Nacional de 
Lucha contra la Violencia 
en Razón de Género 


Erradicación de violencia en razón de género, en cuatro 
ámbitos: detección, prevención, atención y la sanción de la 
violencia. 


Chile 


Bono Marzo 2010 


Ayuda en dinero que el Estado entregó directamente a las 
familias de ingresos medios y bajos, en el mes de marzo, 
el de más gastos del año. 


Chile 


"Beca Valech". Medida 
de reparación. 


Beneficio de educación emanado de la Comisión Nacional 
sobre Prisión Política y Tortura, para víctimas de las 
violaciones de los Derechos Humanos. 


Chile 


Subsidio para "Chile 
unido reconstruye 
mejor". 


Acceso a subsidios habitacionales destinado a personas 
damnificadas por causa del maremoto y terremoto del 27 de 
febrero de 2010. 


Colombia 


Interrupción Voluntaria 
del Embarazo (IVE) 


Despenalización del aborto por tres excepciones: 
embarazo producto por violación, peligro para la salud de 
la madre y malformación del feto. 


Colombia 


Programa Familias en 
Acción 


Iniciativa del gobierno y la banca multilateral de 
transferencias condicionadas que está dirigido a familias 
con niños y niñas menores de 18 años. 


Colombia 


Mujeres en situación de 
desplazamiento (Auto 
092 de 2008). 


El conflicto armado en Colombia ha desplazado a millones 
de personas, entre ellas las mujeres jefas de hogar y sus niños. 



10 



Ecuador 


"Misión Solidaria 
Manuela Espejo", 


Personas con discapacidad. Enfrenta enfoque compasivo 
que hay sobre personas con discapacidad, 
tradicionalmente excluidas de la sociedad. 


Ecuador 


"Campaña Tod@s somos 
Migrantes" 


Migración. Enfrenta situación de las personas migrantes, 
sobre quienes pesa la visión de que son un equivalente 
a divisas. 


Ecuador 


"Campaña Rayuela 
Social" 


Derechos de la niñez y adolescencia. Enfrenta situación 
de niños y niñas, en especial indígenas, que abandonan sus 
casas y escuelas en Navidad para mendigar en las carreteras. 



Los beneficios a veces se enmarcan en la lógica de programas y éstos suelen ser 
transitorios, el desafi'o es llegar a políticas públicas que garanticen derechos, avanzar en 
estrategias de estado más que de gobierno en la construcción de una política pública en 
comunicaciones. 

Hablar de estrategias comunicacionales del sector público en tanto, es apelar a 
un amplio espectro de acciones o herramientas que pueden incluir desde la difusión 
de beneficios en cada comuna o departamento del país llevada a cabo por funcionarios 
territoriales, hasta acciones más propias de la publicidad o el marketing atendiendo al 
legítimo derecho que los gobiernos tienen en que la población les vincule a determinados 
avances en la incorporación al sistema de beneficios de la población. Un plan de medios 
puede formar parte de la estrategia, pero no acotarse sólo a ello. Más de algún funcionario 
público nos habló del trabajo con la prensa, no obstante aquello apela a la difusión del 
Ministerio o repartición pública determinada, trabajo que se realiza con un lenguaje masivo 
y no acotado o especializado a la población beneficiaría determinada. Hay una tendencia a 
utilizar las estrategias del marketing cuyas piezas de campaña se orientan a informar sobre 
la existencia del beneficio más que del contenido del mismo. Un claro ejemplo es cuando 
se invita a acudir a un número de teléfono o a una página web para buscar la información, 
dando por sobreentendido que los receptores y receptoras -de escasos recursos económicos 
y culturales- tienen una práctica habitual en el uso de Internet o telefonía, acceso a las nuevas 
tecnologías que no es necesariamente común en todos nuestros pueblos. 

En cada Seminario hubo coincidencia respecto de que las urgencias se comen las 
estrategias. También se planteó la existencia de una preocupación de las instituciones 
públicas en la difusión de los beneficios por temor a generar una oferta pública que genere 
una demanda que desborde la infraestructura y los recursos existentes para contenerla. 

Hablar de estrategias comunicacionales también apela al grado de desarrollo de los 
estados, de los mercados, de la sociedad civil y de los nexos entre las tres instancias, de la 
capacidad que cada una tiene de trabajar con la otra porque cada sector tiene sus lógicas 
específicas. En el análisis de las estrategias comunicacionales podremos apreciar matices 
que derivan de este aspecto. 

Enlos cuatro países sehablódelaimportanciadelas radios comunitarias, delacapacidad 
de éstas de llegar a poblaciones a las que no se llega a través de medios convencionales. Sin 
embargo, se planteó el que los gobiernos y sus equipos de comunicaciones no suelen estar 
preparados para la construcción de alianzas con estos medios de la sociedad civil. 



11 



II.- ESTRATEGIAS COMUNICACIONALES 

Reflexiones y sugerencias respecto de las estrategias comunicacionales informadas. 

A. Estrategias y modalidades. 

De acuerdo al propósito del presente trabajo, en cada indagación local y en el 
desarrollo de los diversos informes nacionales se ha buscado inscribir las formas de 
información sobre los beneficios inclusivos en estrategias comunicacionales. Éstas serían 
formas delineadas de divulgación de mensajes originados en proyectos que responden a 
políticas, planes y programas. 

En consecuencia, una estrategia supone una coherencia, una planificación y un 
tiempo de ejecución y evaluación que difícilmente se pueden armonizar con las urgencias 
y el ritmo de la política contingente o con los condicionamientos jurídico-administrativos 
que impone la burocracia estatal. Lo anterior obliga, generalmente, a crear "estrategias" 
sobre la marcha, sin planificación de mediano y largo plazo que permita un seguimiento y 
un control social; hay carencia, entonces, de una evaluación de retroalimentación y análisis 
de impacto; por tanto, disminuyen las posibilidades de redirección o corrección oportunas. 

Dicha constatación señala también que existe una cultura organizacional paradójica 
donde la improvisación es parte de la experiencia, la urgencia es habitual y los imprevistos 
de la política son previsibles. Y la estructura responde a ello. Esta cultura de administración 
pública es diferente a la cultura de la empresa privada; por tanto la lógica del uso de las 
comunicaciones está condicionada por dichas culturas; así, la información canalizada por 
el aparato público es un fenómeno distinto al de los mensajes emitidos con una lógica de 
mercado. Así, en el análisis de la difusión de políticas públicas resulta equivocado buscar 
prioritariamente la aplicación de las herramientas de la mercadotecnia, que corresponde a 
la lógica de otra cultura: el marketing nace, se desarrolla y se retroalimenta en una lógica 
de mercado y empresa privada. Por ello, a poco andar de nuestra investigación hubo que 
renunciar a la búsqueda de estrategias comunicacionales en forma o ideales; es decir, que 
denotaran una planificación previa a su ejecución, respaldada con estudiados conceptos 
creativos, definición de público objetivo, justificada planificación de medios y acciones de 
promoción. 

En la lógica, que a veces es inercia, de la administración pública, de cada investigación 
local resultan, más que propiamente estrategias, lo que preferimos llamar modalidades 
diversas de comunicación, que se traducen habitualmente en "campañas" puntuales y 
acciones comunicacionales que integran la experiencia pública tradicional y sus herramientas 
(información oficial, estructuras nacionales, canales formales, etc.) con herramientas tomadas 
de la educación popular, la propaganda, la publicidad, la promoción, etc. Es la generalidad. 
Es decir, más que la aplicación del marketing mix u otras herramientas planificadas con 
lógica de mercado, desde la práctica comunicacional pública resultan modalidades que 
contienen lenguajes híbridos donde coexisten recursos precarios de comunicación popular, 
con otros propios de las RR.PP. o la publicidad, hasta la recurrencia -sofisticada o básica- de 
las tecnologías de la información y las comunicaciones (TICs). 

Los resultados son disímiles, con variables -habitualmente políticas- que no son 
controladas por los comunicadores. A fin de cuentas, en la perspectiva de los resultados, 
es deseable que la ciudadanía perciba que es informada del beneficio a que tiene derecho 



12 



más que sienta que es un elemento de una estrategia o de una campaña solamente alusiva. 
Así, de las modalidades practicadas para promover los beneficios de las políticas inclusivas, 
hemos visto que en los cuatro países elegidos se desprenden algunas características comunes 
y constantes compartidas. 

B. Enfoques y audiencias. 

El informe referido al Estado Plurinacional de Bolivia da cuenta de tres "juegos" 
que inciden en el enfoque de las estrategias o modalidades de comunicación. Entendiendo 
estos juegos como relaciones duales y dialécticas que ilustran la coexistencia en la acción 
comunicacional de ámbitos aparentemente contradictorios, esta percepción -a la vista de los 
otros informes nacionales- se puede extrapolar al conjunto: 

-Relación nacional-local. El juego entre lo nacional y lo local permite elaborar 
productos comunicacionales dirigidos específicamente a la diversidad de públicos que 
encierra la población en sus diferentes contextos y tomando en cuenta sus variadas culturas 
e idiomas. Esto último es más claro en Ecuador y Bolivia donde la pluralidad idiomática 
hace necesaria la producción de acciones informativas que consideran esta diversidad. 

-Relación mass media-medios locales. El juego entre lo mass mediático y formas 
locales de comunicación permite equilibrios entre la dimensión universal de los mensajes y 
la cercanía a las especificidades de las y los beneficiarios. 

-Relación beneficiario(a)-gestión pública. La interacción colaboradora entre la 
población beneficiarla de la política y las y los operadores de la misma contribuye a potenciar 
el logro de la implementación de la política con la participación del Estado y la sociedad 
civil. 

Adoptando y adaptando este esquema de dualidades y los tres juegos expuestos, 
resulta lógico deducir que desde los distintos gobiernos se practican diversas modalidades 
para divulgar un mismo beneficio y que éstas -potenciadas en el conjunto- cubren 
audiencias amplias, que trascienden el segmento específico del público beneficiado. Al ser la 
característica común de los beneficios elegidos el que sean "inclusivos", ello podría suponer 
una definición de público objetivo predecible; sin embargo, la constante es la que bien 
indica el informe referido a Ecuador cuando apunta que las estrategias analizadas "además 
de dirigirse a los potenciales beneficiarios de las políticas, se plantearon llegar a un público 
objetivo más grande: la sociedad en general. En las tres campañas [de Ecuador] se estableció 
como una meta cambiar la concepción del público en cuánto a los grupos atendidos, lograr un 
lenguaje inclusivo y erradicar las visiones paternalistas o lastimeras" (Informe de Ecuador). 

C. Mediadores públicos. 

A la audiencia integrada por el "público general" y por el "segmento específico", 
nos parece pertinente destacar que en estos casos un objetivo estratégico de la comunicación 
son -o deben ser- los propios funcionarios del Estado que deben participar en la gestión 
de los beneficios y operar directamente con el público interesado. Es decir, la capacitación 
interna deviene una labor de gran importancia en la comunicación organizacional para 
crear y mejorar competencias comunicativas en quienes, desde el servicio público, deben a 
su vez informar cumpliendo un rol de mediadores entre el gobierno central y la base social. 

En esta lógica capacitar para informar desde el servicio público se convierte en 



13 



una tarea estratégica que se desarrolla en forma de una cascada que baja por la burocracia 
estatal -de jefatura a jefatura- y que no siempre llega completa y fluida a los funcionarios y 
funcionarlas que atienden público y deben resolver las dudas de las personas beneficiadas. 
A mayor capital cultural de los servidores y servidoras públicas, mayores serán sus 
competencias para informar a "su gente". Parte del capital cultural es la buena información 
de origen. Con ella, las modalidades de información en la base social y el uso de las 
piezas comunicacionales centrales (cartillas, spots, afiches, etc.) pueden ser innumerables 
y creativas adecuándose a las condiciones locales. El mediador público (del municipio, el 
consultorio, la escuela, etc.) que logra sintonía con la comunidad se convierte de hecho en 
un depositario de la confianza pública y eventualmente en un líder de opinión local. En 
ciertos casos, un atributo esencial de esta persona mediadora es el conocimiento o dominio 
del idioma originario de la población beneficiarla. En otras palabras, el mediador público es 
un recurso humano fundamental que debe ser prioritario a la hora de las definiciones de los 
mensajes y de la capacitación para informar en los niveles de la comunicación interpersonal, 
grupal y colectiva. 

Al respecto, son extensivas a los cuatro casos estudiados las advertencias que hace 
el Informe de Colombia sobre la "temporalidad" y la "inercia" entre los servidores públicos 
que se expresan en "el recelo por la renovación periódica y sistemática del nivel directivo 
y la existencia de estilos de dirección no participativos" y el "escepticismo y desconfianza 
con respecto a los procesos de modernización y frente a los planteamientos de las nuevas 
administraciones" (Informe de Colombia). Todo esto que en diversos grados se da en todos 
los países donde la administración pública tiene inestabilidad laboral por razones de los 
cambios políticos, incide finalmente en la calidad -de forma y fondo- de la información que 
recibe la ciudadanía, ante la cual el servicio público debería ser -utilizando una categoría 
de la publicidad- una gran fuerza de venta en la perspectiva del bien común. En esta óptica 
el servidor público -hombre o mujer- en cuanto mediador es el penúltimo eslabón en la 
cadena de transmisión del mensaje: es receptor y emisor al mismo tiempo. 

D. Productos tangibles y bienes intangibles. 

Un elemento de distinción relevante tanto para la construcción del mensaje como 
para medir la retroalimentación, estriba en el carácter del beneficio; si éste es un "producto 
tangible" o un "bien intangible". Un producto tangible está asociado a un beneficio concreto, 
valorable materialmente como puede ser un subsidio, bono, vaucher, beca u otro que el 
beneficiado debe cobrar, retirar, hacer valer, etc. (Informe de Chile) o transferencias que 
constituyen un apoyo monetario directo (Informe de Colombia). 

En cambio, lo que llamamos bien intangible está asociado principalmente a 
conceptos valóneos y a la sensibilización o concientización. Por ejemplo, en la campaña 
internacional "Tod@s somos migrantes" el objetivo central fue "difundir el concepto del 
respeto y del derecho a la libre movilidad y socializar la idea de que no hay seres humanos 
ilegales y que la migración no es un problema sino un proceso que debe ser abordado y 
entendido desde un punto de vista integral" (Informe Ecuador). El propio uso de la "@" 
como un guiño no discriminatorio de género, es un gesto político. En la misma línea, los 
conceptos de "ciudadanía universal", "solidaridad y fraternidad", y el rechazo a toda forma 
de discriminación, racismo y xenofobia se identificaron como ejes de la campaña (Informe 
Ecuador) como la Lucha contra la Violencia en Razón de Género (Informe de Bolivia); y son 
propuestas principalmente valóricas, ideológicas, políticas. 



14 



Un término medio entre el producto tangible y el bien intangible lo constituyen, 
por ejemplo, el Bono Madre, Niño-Niña "Juana Azurduy" y el Programa Nacional de Post 
alfabetización, ambos de Bolivia; que informan de un beneficio tangible con campañas donde 
prima el mensaje valórico coherente con el proyecto político ideológico del gobierno. En el 
ejercicio comunicacional la información específica respecto de un producto tangible (bono, 
becas, subsidios) predomina un lenguaje racional (indicaciones, valores, ventajas objetivas); 
en cambio, cuando se trata de un bien intangible (sentimientos, valores), predomina un 
lenguaje emotivo (imágenes, polisemia, poeticidad). En otras palabras, la comunicación 
del producto tangible está asociada al lenguaje racional-efectivo y la del bien intangible al 
emotivo-afectivo. 

E. Hibridez de medios y herramientas. 

La complejidad de las sociedades en las que se insertan las políticas inclusivas y los 
beneficios que emanan de ellas, complejizan las modalidades de información renunciando 
de hecho a una linealidad. Sociedades multiculturales, con grandes brechas de desigualdad 
económica, llevan en la práctica a buscar estrategias que recurren a medios -primitivos o de 
última generación- que funcionen complementariamente con los medios de comunicación 
tradicionales, con aquellos que por antonomasia son los medios: prensa, radio, TV. Todos 
ellos se utilizan en los beneficios analizados; sin embargo, es pertinente mencionar otros 
recursos: 

-Red interna pública. La información para informar, que se traduce en capacitación 
al interior de la administración pública y municipal, es recurrente, vital y perfectible. 
El funcionario público como mediador y penúltimo eslabón en la cadena es un canal 
estratégico. Al usarse casi intuitivamente, y con cierta inercia, este rol público merece 
mayor inversión y reconocimiento. Esto merece un estudio especial desde una perspectiva 
comunicacional y de promoción de derechos. La comunicación cara a cara y de voz en 
voz deriva en la multiplicación de la información en iniciativas grupales que recurren a 
herramientas primitivas de transmisión del mensaje como son carteles manuscritos y formas 
más vinculadas a la educación popular que a la publicidad o la información mediática. 
En esta línea, la modalidad de manuales ilustrados con dibujos humorísticos es utilizada 
también desde los niveles centrales (Informes de Chile y Colombia), con la novedad de que 
hoy el manual se puede "bajar" desde la página web de un ministerio (Informe de Chile). 
Ilustrativo del aspecto abordado es el Informe de Colombia cuando anota que "aunque 
el programa Familias en Acción no cuenta con una Estrategia Comunicacional, ha sabido 
fusionar formas artesanales de comunicación enriquecidas por la comunidad (carteles 
elaborados a mano y colocados en los centros de salud, en los colegios) con las nuevas 
tecnologías como videoconferencias y el sistema de mensajes por celular o la web" (Informe 
de Colombia). 

-Medios comunitarios. En la medida en que la información se focaliza en el grupo 
objetivo y el mensaje debe llegar a los beneficiarios(as) finales, los comunicadores reconocen 
la importancia que adquieren los medios locales y comunitarios; especialmente las radios 
comunitarias del mundo rural y comunidades aisladas. Sin embargo, en la construcción 
del plan de medios y la ejecución presupuestaria, el centralismo margina los medios 
comunitarios; la inercia de cierto sentido común publicitario, la comodidad administrativa 
en los sistemas de contratación de servicios y los prejuicios respecto de los prestigios y 
alcances de los medios locales los deja fuera de la decisión estratégica y son incorporados 
tardíamente y en condiciones discriminatorias respecto de otros medios. 

15 



- Tecnologías de la información y las comunicaciones (TICs). La revolución digital 
que representan las TICs ha creado una plataforma para el libre flujo de información, ideas 
y conocimientos en todo el planeta. Así lo es para los cuatro países estudiados, todos ellos 
parte de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información^ que propicia garantizar 
que estos beneficios sean accesibles para todos a partir del reconocimiento de la importancia 
de Internet para nuestros países "por su función de pasaporte para la participación equitativa 
y para el desarrollo económico, social y educativo". Consecuentemente con esa convicción, 
que también implica un compromiso internacional, hemos visto que junto a la Internet, entre 
las diversas modalidades también está el uso de los cali center, la telefonía celular (mensajes 
de textos) y twitter. Un ejemplo ilustrativo es la creación de una Plataforma Virtual, que 
es parte del Plan Bienvenidos a Casa y del programa "Vínculos", cuya dirección es www. 
migranteecuatoriano.gov.ee (Informe de Ecuador); programas que también se pueden 
enmarcar en el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, siendo uno de 
ellos: "el fomento de políticas públicas encaminadas a proporcionar un acceso asequible en 
todos los ámbitos, incluido en el comunitario, a los equipos y programas informáticos, y a la 
conectividad" (Informe de Colombia). 

Respecto de la incorporación de los cuatro países a la sociedad de la información, es 
pertinente considerar la siguiente síntesis que hemos tomado del documento publicado por 
las Naciones Unidas Estrategias nacionales para la sociedad de la información en América Latina y 
el Caribe- 

Bolivia 

En el decreto supremo 26553 de marzo de 2002, el Presidente de la República 
manifestó como "deber del Supremo Gobierno nacional incorporar al país a la Sociedad 
de la Información, mediante la implementación de políticas en un marco legal actualizado, 
que proteja los intereses y el desenvolvimiento del estado y la sociedad civil, en el uso de 
las Nuevas Tecnologías de la Información y Comunicación". En este mismo documento 
el Consejo de Ministros decretó 13 artículos donde "se incorpora como política de estado 
y prioridad e interés nacional, el uso y aprovechamiento de las Nuevas Tecnologías de 
Información y Comunicación — NTIC, como medios de adquirir y generar conocimientos, 
que coadyuven a la estrategia Boliviana para la Reducción de la Pobreza, e inserción de 
Bolivia a la Nueva Sociedad de la Información". 

Chile 

En el año 1992 el gobierno de Chile inició un programa experimental para proveer 
conexión a Internet a doce de las escuelas más pobres del país. Éste programa llamado Red 
Enlaces, impulsado por el Ministerio de Educación, conforma actualmente una comunidad 
con más de 7000 establecimientos los cuales cuentan con una sala de computación, 
profesores capacitados en informática educativa y recursos digitales disponibles para el uso 

1 En la Citmbre de Ginebra de diciembre de 2003, los líderes mimdiales declararon: "nuestro deseo y compromiso 
comunes de construir una Sociedad de la Información centrada en la persona, integradora y orientada al desarro- 
llo, en que todos puedan crear, consultar, utilizar y compartir la información y el conocimiento, para que las perso- 
nas, las comunidades y los pueblos puedan emplear plenamente sus posibilidades en la promoción de su desarro- 
llo sostenible y en la mejora de su calidad de vida, sobre la base de los propósitos y principios de la Carta de las 
Naciones Unidas y respetando plenamente y defendiendo la Declaración Universal de Derechos Hiimanos". 

2 Un estudio de las estrategias nacionales para la incorporación de las TICs en Bolivia, Cliile, Colombia y Ecuador 
se puede ver en la publicación de las Naciones Unidas: Estrategias nacionales para la sociedad de la información 
en América Latina y el Caribe. Este documento fue preparado por Martin Hilbert, Experto, Sebastián Bustos, Con 
sijltor y Joáo Carlos Ferraz, Director, División Desarrollo Productivo y Empresarial, con el apoyo financiero de la 
Unión Europea. Cepal, marzo de 2005. 



16 



pedagógico. Hoy en día el programa Enlaces está visto como una mejor práctica mundial 
como esfuerzo para introducir TIC en las escuelas. En junio de 1998 se inició la construcción 
de una visión integral sobre la Sociedad de la Información. Ese mes el Presidente de la 
República constituye la Comisión Presidencial "Nuevas Tecnologías de Información y 
Comunicación". Esta comisión presidida por el Ministro de Economía estaba constituida 
por varios Ministros y Subsecretarios, senadores y representantes del sector privado y la 
sociedad civil. Su trabajo culminó en Enero de 1999 con la entrega del informe "Chile: Hacia 
la Sociedad de la Información". 

Colombia 

A inicios de 1997 se creó el Consejo Nacional de Informática, el cual estaba 
conformado por representantes del Gobierno y el sector privado. Como punto de partida 
para un Plan Nacional de Informática, el Consejo publicó en abril de 1997 los "Lineamientos 
para una Política Nacional de Informática". Aunque en el documento se establecieron 
compromisos claros por parte de cada uno de los sectores involucrados, el "cumplimiento 
de los mismos ha sido bajo" (CONPES, 2000). Como complemento al documento el sector 
privado y representantes del Gobierno constituyeron el Foro Permanente de Alta Tecnología, 
el que presentó al Consejo Nacional de Informática el documento "Bases para una Política 
Nacional de Informática - Análisis Temático". Dicho estudio contiene el análisis base de la 
futura formulación estratégica en el tema. En el Plan Nacional de Desarrollo 1998-2002 se 
definieron cinco objetivos gubernamentales en materia de telecomunicaciones que buscaban 
incrementar la productividad y la competitividad, además de contribuir a aumentar la 
descentralización del estado colombiano. Uno de estos objetivos era el de "propiciar el 
desarrollo de la infraestructura Colombiana de la información". 

Ecuador 

Mediante dos resoluciones del Consejo Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL) 
en Septiembre del 2000 se declaró como política de Estado el acceso universal y el servicio 
universal de las telecomunicaciones. Se estableció como política el fomento de Internet, con 
carácter de prioridad nacional, como herramienta para el desarrollo cultural, social, político, 
cultural y económico del estado ecuatoriano. Refiriéndose a la III Cumbre de Américas en 
abril 2001, los jefes de gobierno (en Québec, Canadá), el Presidente Constitucional de la 
República creó en agosto del año 2001 la Comisión Nacional de Conectividad, destacando 
"que es necesario establecer una comisión para dirigir la agenda nacional de conectividad, 
donde se incluyan planes estratégicos para las distintas áreas de interés nacional. Esta agenda 
debe contemplar la implementación de una infraestructura de conectividad, que permita a 
todos los sectores de la sociedad acceder de manera justa y democrática a las tecnologías 
de la información y comunicaciones y proporcionar la cultura informática acorde con los 
nuevos requerimientos de la sociedad, y que, a su vez, permita el crecimiento humano 
integral de los ecuatorianos." 

F. Alianzas. 

-Alianza Estado - Sociedad Civil - Mercado. Las diferentes modalidades vistas 
permiten llamar la atención sobre los roles en la emisión que asumen -junto al Estado- la 
sociedad civil organizada y el mercado (Informe de Chile). Las diferentes combinaciones 
arroja modelos en que priman a) el Estado como emisor único, autosuficiente; b) el Estado 
como emisor inicial y parcial, que luego de comunicado el beneficio (producto tangible) 
deja "por completar" la tarea de información a instancias del mercado; c) el Estado como 
emisor pasivo, que conforme a la promulgación de la ley que otorga el beneficio no se ocupa 
de su divulgación que -si hay recurso fiscal a captar- puede quedar delegada al mercado; 

17 



d) asociación entre el Estado, la organización de la sociedad civil y el mercado de donde 
surgen roles coadyuvantes de la sociedad civil organizada y de la empresa privada en la 
información de los beneficios incluyentes (Informe de Chile). 

-Alianza con los medios. En este marco es pertinente agregar el objetivo permanente 
de los Departamentos de Comunicación de la administración pública de incluir en la agenda 
pública sus temas, para lo cual es imprescindible el establecimiento de alianzas con los 
principales medios de comunicación para lograr cobertura y apoyo en sus tareas de difusión. 
En este ámbito -según lo visto en los cuatro informes nacionales- resulta relevante en la 
construcción de la alianza la incidencia de la propiedad de los medios de comunicación, su 
orientación política-ideológica y su mayor o menor vinculación con el Gobierno y el Estado; 
así como las características de las vocerías públicas. 

-Alianza con líderes de opinión. En la búsqueda de alianzas que potencien la 
voluntad comunicativa, está la captación y utilización de diversos liderazgos de opinión 
cuyo ascendiente ante determinados sectores es importante para la recepción del mensaje. 
Personajes públicos del espectáculo, el deporte, la televisión son los más efectivos en la 
comunicación masiva. Esta es una herramienta generalmente aceptada en la cultura 
mediática, pública y privada, cuya utilización se hace más evidente en la política informada 
por el estudio de Ecuador. 

-Liderazgo de opinión y comunicación testimonial. También el liderazgo 
político, según los informes nacionales, se utiliza en la comunicación pública potenciando 
testimonialmente el liderazgo de opinión. Al respecto nos parece útil una breve reflexión. 
Retomando el esquema de dualidades, dos estrategias alternativas que se conjugan en las 
campañas son el uso de liderazgos de opinión, por una parte; y del testimonio anónimo, 
por otra. La definición del uso de estas modalidades, especialmente de sus soportes, puede 
marcar la diferencia entre la publicidad y la propaganda. Sin embargo, se rompe esta dualidad 
en la combinación; es decir, cuando el líder de opinión es un líder político que testimonia, el 
líder deja de ser "transversal políticamente" y el testimonio deja de ser anónimo, agregando 
al mensaje objetivo una inevitable carga política. Es importante considerar este fenómeno, 
sea como debilidad o fortaleza según la realidad nacional. 

En otras palabras, la presencia de la autoridad política como líder de opinión aparece 
natural y coherente con la función política cotidiana, cuando la autoridad cumple funciones 
de vocería y es integrada en las acciones comunicacionales de prensa (inauguración, 
presentación del programa, conferencia de prensa, anuncios, etc.). Se percibe como 
información de gobierno, que puede tener diversos énfasis. En ese caso, no se podría decir 
que es publicidad ni propaganda. Tampoco un uso indebido o reprochable de la situación de 
poder. El Informe de Ecuador afirma que "es muy significativa la presencia comunicacional 
del Gobierno en los medios masivos. Cada sábado el Presidente Rafael Correa mantiene un 
enlace radial que en promedio dura dos horas; los lunes realiza un informe de 10 minutos 
mediante cadena de televisión (20:00) en el horario estelar; y, los martes se transmite el 
informe de labores a través de la cadena radial". Indudablemente es parte de una política 
comunicacional de Gobierno. 

Al respecto, en términos más generales, se puede afirmar que, con diversas estrategias, 
cada líder político nacional busca copar la agenda con actividades mediáticas diversas, no 
siempre trascendentales. En los casos de Chile y Ecuador es sabido que los estilos mediáticos 
de los presidentes -cada uno con sus singularidades- han generado controversias. En 



18 



estos casos el emisor es el mensaje; es decir, más allá de lo que "diga" el jefe de Estado -de 
cualquier país-, el mensaje es su presencia. Su aparición, su imagen, incrementa su propia 
imagen. Si hay afecto y credibilidad, sus anuncios tendrán una acogida efectiva y afectiva. 

En cambio, cuando la presencia de las autoridades políticas es integrada a las piezas 
publicitarias o de información pública, se corre el riesgo de que la acción comunicacional 
sea percibida como propaganda de gobierno y promoción de sus figuras. Es una opción 
delicada, que depende obviamente de las características del líder de opinión. El Informe 
de Ecuador da cuenta de un caso especial: "La figura del Vicepresidente de la República, 
Lenin Moreno, fue aprovechada -igual que en otras campañas- para posicionar el trabajo 
de la "Misión Solidaria Manuela Espejo". El Segundo Mandatario tiene una discapacidad 
física como resultado de un disparo a quemarropa en un asalto. Desde entonces se moviliza 
en una silla de ruedas y esa misma condición, sumada a su actitud (ha sido promotor de 
campañas del humor y motivador) y a su alto grado de credibilidad (84% de aceptación 
popular), son aprovechados en la promoción y socialización de los derechos de las personas 
con discapacidad en el país. [...] La imagen de un Vicepresidente en silla de ruedas sí ha 
contribuido a establecer una imagen de normalidad, aunque el impacto de este mensaje 
tampoco ha sido medido" (Informe de Ecuador). 

La importancia del liderazgo de opinión también fue considerada en la campaña 
internacional Tod@s somos migrantes. "La Senami ha nombrado varios "embajadores" de la 
campaña. Estos son personajes públicos, nacionales e internacionales, a quienes se encargó la 
labor de difundir los contenidos de la campaña, dentro y fuera del país; el primer embajador 
fue el Presidente Correa. En agosto del 2009, cuando el cantante cubano Silvio Rodríguez 
visitó el Ecuador, se le dio el mismo encargo. A esta lista se sumó el cantautor argentino 
León Gieco y el español Joaquín Sabina, además de otros personajes públicos de la música, 
del arte, de la política nacional e internacional. Todos estos nombramientos simbólicos se 
hicieron en actos públicos en los cuales los personajes nacionales y extranjeros expresaron 
su adhesión al concepto de la libre movilidad y, desde sus respectivos ámbitos de acción, se 
declararon también migrantes. Más allá de esas declaraciones y del simbolismo de unirse 
a la causa de los migrantes, estos nombramientos no tenían ninguna otra implicación" 
(Informe Ecuador). 

Otra forma de utilización del liderazgo político es con la ambigüedad poética del 
mensaje polisémico, por ejemplo en el slogan "Yo sí puedo", de un programa de alfabetización 
(Informe de Bolivia) en que ese "Yo" puede ser el receptor que lee ese mensaje o el emisor -el 
Presidente Evo Morales- si la realización gráfica facilita la poeticidad del mensaje. 

La otra opción es el uso de la comunicación testimonial o aparentemente testimonial, 
donde personas anónimas representan sectores representativos de la sociedad, por ejemplo 
víctimas de un terremoto (Informe de Chile) y emiten el mensaje buscando provocar empatia 
ante sus pares. 



19 



III.- REFLEXIONES FINALES 

Relativas a los equipos de comunicaciones de las reparticiones públicas: 

• Los ministerios o estructuras oficiales de poder requieren contar con unidades o 
departamentos de comunicación que tengan condiciones para desarrollar su trabajo de 
manera estratégica. 

• Para poder atender las urgencias y los imprevistos que surgen en la implementación de 
las políticas públicas es preciso que las unidades comunicacionales tengan atribuciones 
para reaccionar en forma rápida y eficiente en su ámbito. Para ello debe haber, además 
de estructuras especializadas, claridad en los presupuestos disponibles. 

• Resulta imprescindible que los equipos de comunicación implementen archivos, 
sistematicen las acciones de difusión de beneficios, que den cuenta de la memoria 
institucional con todo lo relativo a los convenios, a las estrategias (incluidas las que no 
han tenido aplicación), con los planes de acción, comunicación e información; con las 
campañas y piezas comunicativas y, que en aplicación del principio de transparencia se 
encuentren disponibles y difundidas en los sitios web institucionales. 

• Hay determinados beneficios que requieren de la participación de varios estamentos 
públicos en su divulgación. Se sugiere trabajar en la coordinación entre éstos ya en 
las primeras actividades ligadas a la planificación de las estrategias comunicacionales 
que luego se implementarán. Deficiencias en este nivel generan altos costos para la 
ciudadanía. 

• Considerar que la responsabilidad comunicativa de las instituciones públicas no radica 
solamente en su Departamento de Comunicaciones o equivalente, sino también en los 
funcionarios y funcionarlas que tienen contacto directo con las personas beneficiarlas. 
Al respecto, se propone promover un estudio sobre la cultura y la comunicación 
organizacional del servicio público y su relación con la comunicación pública, la 
información sobre derechos y la facilitación de la obtención oportuna de los beneficios. 
Reforzar la capacitación del servidor público -hombres y mujeres que trabajan en el 
estado- como un mediador-colaborador estratégico en la cadena de información. 

Relativas a la elaboración de estrategias comunicacionales: 

• El acceso a la información no solo debe partir de la iniciativa ciudadana, el Estado tiene 
que buscar los medios de llegar a la población y facilitarle el ejercicio de sus derechos. 

• La formulación de una estrategia de comunicación debiese estar precedida de diagnósticos 
sobre la situación a enfrentar poniendo el énfasis en las poblaciones beneficiadas y sus 
contextos sociales, económicos y culturales para direccionar las actividades y acciones 
con efectividad. 

• La difusión de las políticas públicas requieren de una planificación estratégica que sea 
capaz de sostenerse en el tiempo. Improvisar en base a coyunturas políticas constituye 
un accionar que dista en mucho del deber del estado de informar de manera plena a la 
ciudadanía respecto de sus derechos. 



20 



• Las y los funcionarios públicos localizados en los territorios cuyas reparticiones 
tendrán un nexo directo con la difusión o puesta en marcha de los beneficios, deben 
ser capacitados, deben formar parte de la población a capacitar antes del inicio de cada 
campaña. En ocasiones, son ellas y ellos los voceros directos de los beneficios. 

• Es necesario que la difusión de la política pública, incluya, desde su diseño, un sistema 
de evaluación de impactos. No es suficiente con que la campaña o acción comunicacional 
transmita un contenido positivo o tenga un buen mensaje, hace falta un sistema que 
permita determinar si la población comprendió que se trata del ejercicio de un derecho 
mediante la aplicación de una política pública. 

• La coordinación entre la ciudad-centro de la comunicación y los comunicadores 
regionales para mejorar el diseño de la propuesta e integrar a las entidades distritales 
en el proyecto debe fortalecerse. Lo usual es escuchar "que el material lo mandan de la 
capital" o "que las directrices vienen desde allá"; lo ideal sería que sea una construcción 
compartida que mejore aún más el proyecto de difusión. La capital no es el país y, por 
tanto, no representa exclusivamente la compleja realidad nacional. 

• Se sugiere un vínculo amable y estable con aquellos sectores de la ciudadanía organizada 
ligados directamente con los temas involucrados en los beneficios a difundir. La 
construcción de esta alianza asegurará un impacto mayor en el grado de retención de 
los mensajes de las campañas. Las redes de radios comunitarias no debiesen quedar 
marginadas de las estrategias comunicacionales por cuanto éstas tiene impactos 
reconocidos en las localidades. 

• Las poblaciones indígenas debiesen tener el derecho a ser informados en sus lenguas. Un 
porcentaje no menor de las estrategias estudiadas en esta investigación se desarrollan 
básicamente en castellano. 

• Promover la extensión y optimización del uso de las TICs y su combinación creativa con 
las formas comunitarias y populares de comunicación y organización de la población. 

Relativas a difusión de información versus propaganda. 

• Si bien es entendible que las y los impulsores de determinados beneficios quieran que 
la población les reconozca, es deseable no impregnar las campañas de difusión de un 
sesgo de propaganda porque ello genera sospecha, resta credibilidad, causa rechazo. 
Se debe dar mayor énfasis a la política en sí, a los beneficios que otorga, a los derechos 
que permite cumplir y cómo acceder a ellos más que a las loas a las autoridades. Los 
resultados positivos de la implementación de la política se encargan por sí mismos de 
las loas. Una actitud de propaganda genera una perturbación de la función pública 
ligándola a que el gasto en publicidad de un gobierno apunta únicamente a fortalecer su 
imagen. 

• La carencia de Estrategias comunicacionales contribuye a que las comunicaciones se 
manejen al vaivén de cada momento y ello, contribuye al clientelismo y la corrupción de 
una manera abierta o sutil. 



21 



Relativas a una normativa o cuerpo legal que regule la difusión de los beneficios. 

• Una fructífera reunión con la Comisión VI del Senado y la Comisión IV de la Cámara, 
ambas de Colombia, arrojó la confirmación de la carencia de normativas para la difusión 
del contenido de la política pública. Cuando se aprueban las leyes, éstas no suelen 
incorporar presupuesto para su difusión. Esta situación se puede extender a los 4 países 
que forman parte de esta investigación. 

• La legislación reguladora del gasto público, con sus matices en cada país, no considera 
la comunicación como un elemento independiente, sino más bien como un servicio o 
instancia complementaria en todos sus niveles. 

• La publicidad oficial no tiene una regulación legal específica, ni en cuanto a su definición, 
objeto, finalidad, control y mecanismos técnicos y jurídicos que determinen la forma en 
que los órganos de la administración del Estado deben realizar su inversión en esta 
materia. 

• Las normativas vigentes no hacen mayores distinciones técnicas entre publicidad, 
propaganda e información de utilidad pública. La legislación vigente en comunicación, 
con algunos matices por cierto, son insuficientes, incompletas y las existes, se cumplen 
parcialmente. 



22 



ESTRATEGIAS COMUNICACIONALES UTILIZADAS POR EL ESTADO 
PARA DIFUNDIR SUS POLÍTICAS INCLUSIVAS EN CUATRO PAÍSES 

DE AMÉRICA LATINA 




ELCASODEBOUVIA 



Informe a cargo de Sandra Aliaga Bruch, 
Leticia Saínz Rodríguez y Yecid Aliaga Badani 



índice 



INTRODUCCIÓN 

¿QUÉ ENCONTRAMOS? 

• Enfoques y prácticas 

• Recomendaciones 

1. REGULACIÓN SOBRE EL USO DE FONDOS PÚBLICOS PARA LA 
DIFUSIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS INCLUSIVAS EN BOLIVIA 

• La regulación del gasto público en Bolivia 

• La situación de la comunicación desde el Estado 

• La legislación vigente 

• Políticas públicas para la comunicación pública 

2. ESTRATEGIAS COMUNICACIONALES IMPLEMENTADAS 
EN TRES POLÍTICAS PÚBLICAS INCLUSIVAS 

1.1 EL PROGRAMA NACIONAL DE POST ALFABETIZACIÓN 
EN BOLIVIA (PNP) 

1.1.1 Beneficio 

1.1.2 Institución responsable de la difusión 

1.1.3 Comunicaciones 

1.1.4 Comentarios 



2.2 


BONO MADRE, NINO-NINA "JUANA AZURDUY" 


2.2.1 


Beneficio 


2.2.2 


Institución responsable de la difusión 


2.2.3 


Comunicaciones 


2.2.4 


Resultado 


2.2.5 


Comentarios 


2.3 


PROGRAMA NACIONAL DE LUCHA CONTRA 




LA VIOLENCIA EN RAZÓN DE GÉNERO 


1.1.1 


Beneficio 


1.1.2 


Institución responsable de la difusión 


1.1.3 


Comunicaciones 


1.1.4 


Resultado 


1.1.5 


Comentarios 



bibliografía consultada y referencias 



24 



INTRODUCCIÓN 



Las políticas públicas son acciones de autoridades públicas en el seno de la sociedad 
que dan respuesta a una situación o problema relevante que afecte seriamente a una 
población. Estos medios que el gobierno utiliza para transportarnos de una situación de 
insatisfacción y/ o ausencia de algo a una situación ideal o mejorada en ese aspecto, son las 
iniciativas o conjunto de normativas y decisiones estatales para atender asuntos en diversos 
campos como la educación, salud, economía, trabajo y otras en beneficio de la población. 
Dichas iniciativas son plasmadas en planes, programas y/ o proyectos. 

Bolivia participa en la presente investigación a través de tres políticas públicas que 
tienen que ver con esfuerzos que realiza el país en la búsqueda de avanzar en el ejercicio 
efectivo de derechos humanos en los ámbitos de la educación, salud y de una cultura de paz: 

• Programa Nacional de Post Alfabetización en Bolivia (PNP) 

• Bono Madre, Niño-Niña "Juana Azurduy" 

• Programa Nacional de Lucha Contra la Violencia en Razón de Género 

Al hablar de política inclusiva en países como los nuestros, es fundamental explicar 
el concepto en función a lo que significó la construcción de sociedades discriminatorias y 
excluyentes. El concepto de "inclusión" nace en oposición a la "exclusión" histórica que 
caracteriza a los proyectos políticos, sociales y económicos que impulsaron la "discriminación 
fundada en razón de sexo, color, edad, orientación sexual, identidad de género, origen, 
cultura, nacionalidad, ciudadanía, idioma, credo religioso, ideología, filiación política o 
filosófica, estado civil, condición económica o social, tipo de ocupación, grado de instrucción, 
discapacidad, embarazo, u otras que tengan por objetivo o resultado anular o menoscabar 
el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos de toda 
persona." (Art. 14, Constitución Política del Estado, 2009) 

La consideración del presente contexto histórico en Bolivia facilita la comprensión de 
algunos artículos en la Constitución Política del Estado actual como el Artículo 3 que recalca 

que "la nación boliviana está conformada por la totalidad de las bolivianas y los bolivianos, las 
naciones y pueblos indígena originario campesinos, y las comunidades inter culturales y afrobolivianas 
que en conjunto constituyen el pueblo boliviano. " Esta puntualización responde a la exclusión 
histórica de estos pueblos y miles de ciudadanos y ciudadanas, de la consideración del 
poder en Bolivia. 

Por lo tanto, la presente selección de tres políticas públicas inclusivas corresponde 
a normativas urgentes que intentan angostar las brechas de desigualdad existentes entre 
mujeres y hombres que componen la sociedad en su conjunto: 

• El Bono Madre, Niño-Niña "Juana Azurduy" tiene por finalidad hacer efectivos los 
derechos fundamentales de acceso a la salud y desarrollo integral, para disminuir 
los niveles de mortalidad materna e infantil y la desnutrición de crónica de los 
niños. La muerte de miles de mujeres por causas relacionadas al embarazo, 
parto y puerperio que puede ser evitada con el acceso oportuno a servicios de 
salud apropiados; y con la muerte, los derechos ya no existen. Por otro lado, 
la desnutrición crónica en la niñez tiene consecuencias por demás nefastas en 
el desarrollo humano de las capacidades posteriores para afrontar los desafíos 
a nivel intelectual y físico a lo largo de la vida, mellando su derecho a ejercer 
plenamente sus derechos humanos. 



25 



• El Programa Nacional de Post alfabetización (PNP) desarrolla la educación básica para 
jóvenes y adultos con el objetivo principal de asegurar la continuidad de estudios 
de las personas alfabetizadas en el programa previo de alfabetización "Yo, sí 
puedo". Se trata de ofrecer un servicio de actualización a un millón de personas 
entre la población mayor de 15 años que no pudo completar la educación básica, y 
por ende, quedó excluida de los beneficios que otorga una formación integral con 
aspiraciones a mejorar sus condiciones de vida. 

• El Programa Nacional de Lucha contra la Violencia en Razón de Género plantea una 
estrategia para contribuir a la erradicación de esta violencia en cuatro ámbitos: 
detección, prevención, atención y la sanción de la violencia. Las personas que 
viven violencia cotidiana encuentran obstáculos para desarrollar plenamente 
sus potencialidades y ejercer a cabalidad sus derechos ciudadanos en todas las 
dimensiones de la vida. 

El presente documento presenta los resultados del análisis efectuado sobre las 
estrategias de comunicación utilizadas para impulsar el efectivo cumplimiento de estas 
políticas públicas a la luz de procesos de publicidad y propaganda versus información. 

Las acepciones tradicionales de publicidad y propaganda radican en que ambas son 
estrategias comunicacionales que intentan posicionar algo en la mente de la personas. La 
publicidad trata de servicios y productos; la propaganda, de ideas. La publicidad busca 
vender y la propaganda, propagar. Las dos tienen que ver con el manejo del poder y con 
modelos sociales, económicos y políticos determinados. 

La confusión entre propaganda y publicidad fue generada gracias a que en los 
últimos 30 años, la propaganda -como estrategia de comunicación- se ha prestado muchas 
técnicas de la publicidad. Muchos partidos buscan vender la imagen de sus candidatos tal 
cual fueran un producto. En vez de ocuparse de explicar el programa o los objetivos de la 
candidatura, venden la simpatía, la seguridad que inspira o finalmente una mirada tierna. 

Contrastados ambos con el derecho a la información y comunicación de la población, 
tropezamos con un elemento cuasi subversivo: la información es poder. Que la ciudadanía 
tenga conocimiento pleno de cómo se maneja el poder, sus estructuras, de quiénes las manejan 
y con qué presupuesto; y más aún, que hombres y mujeres del país conozcan sus derechos 
y exijan las condiciones para ejercerlos, son coordenadas que posibilitan objetivamente 
demandar a las y los gobernantes a cumplir con el mandato constitucional de velar por el 
bienestar y desarrollo integral de la población en su conjunto. 

El acceso a la información pública exige mecanismos concretos, en funcionamiento, 
a través de los cuales la ciudadanía pueda conocer cómo se maneja cualquier instancia de 
decisión que atañe a los intereses de la colectividad. La transparencia hace a la comprensión 
precisa de esta información, a que sea completa y accesible. 

Se partió de la hipótesis de que las estrategias de comunicación utilizadas por el 
Estado tienden en mayor medida a pensar en cómo beneficiar a quien emite la comunicación; 
en desmedro de un enfoque más bien orientado a acciones comunicacionales que favorezcan 
y fortalezcan a quienes la reciben. Toma tiempo y esfuerzo asumir que uno tiene el derecho 
de ejercer los derechos que forman parte de discursos abstractos de larga data. Ése es el reto 
de las políticas públicas inclusivas. Se trata de instalar en el imaginario social que ahora 
sí toca a la población históricamente excluida del ejercicio práctico, real de sus derechos; 
acceder en términos concretos y cotidianos al beneficio que otorgan estas políticas públicas. 
Fuera de las condiciones y mecanismos en funcionamiento que el Estado debe garantizar 
en su propia estructura para que esto suceda, la difusión de la información que requiere la 
población para acceder al beneficio, es imprescindible. Y ésta debe estar hecha a su medida. 

26 



¿QUE ENCONTRAMOS? 

Cuando hablamos de cómo difundir las políticas públicas inclusivas, estamos 
hablando de cómo difundir los derechos. En sí, el marco es la búsqueda de profundizar 
la democracia. Hay una tendencia mundial de avance y profundización de los derechos 
humanos que busca denodadamente salir del discurso para impregnarse de realidad. 

Por ello este tema es tan apasionante y la responsabilidad de todos y todas nosotras 
-involucradas en este tipo de procesos- es neurálgica. 

Partimos de un concepto básico, relativamente nuevo del derecho a la información 
y comunicación. Si lo reconocemos y lo practicamos, estaremos tomando muy en cuenta a 
la población beneficiaría de las políticas antes que a cualquier otro tipo de intereses. Desde 
este enfoque, informamos acerca de lo que necesita conocer la población para ejercer sus 
derechos y acceder a los beneficios de las políticas públicas. 

Art. 106 de la Constitución Política del Estado 

I. El Estado garantiza el derecho a la comunicación y el derecho a la información. 

En el marco del Proyecto Regional, el caso boliviano seleccionó políticas públicas 
que tienen que ver con el derecho a recibir educación de manera universal 
y gratuita. 

Art. 17 de la Constitución Política del Estado 

Toda persona tiene derecho a recibir educación en todos los niveles de manera 
universal, productiva, gratuita, integral e intercultural, sin discriminación. 

• con el derecho a la salud especialmente aspectos como la nutrición infantil y la 
maternidad segura; 

Art. 35 de la Constitución Política del Estado 

I. El Estado, en todos sus niveles, protegerá el derecho a la salud, promoviendo 
políticas públicas orientadas a mejorar la calidad de vida, el bienestar colectivo y el 
acceso gratuito de la población a los servicios de salud. 

Artículo 45 de la Constitución Política del Estado 

V. Las mujeres tienen derecho a la maternidad segura, con una visión y práctica 
intercultural; gozarán de especial asistencia y protección del Estado durante el 
embarazo, parto y en los periodos prenatal y posnatal. 

• con el derecho a no sufrir violencia, tanto en el ámbito público como privado; 

Art. 15 de la Constitución Política del Estado 

II. Todas las personas, en particular las mujeres, tienen derecho a no sufrir violencia 
física, sexual o psicológica, tanto en la familia como en la sociedad. 

III. El Estado adoptará las medidas necesarias para prevenir, eliminar y sancionar 
la violencia de género y generacional, así como toda acción u omisión que tenga 
por objeto degradar la condición humana, causar muerte, dolor y sufrimiento 
físico, sexual o psicológico, tanto en el ámbito público como privado. 

La presente investigación indagó sobre el marco normativo que regula el uso de 
fondos públicos para la difusión de políticas públicas por un lado; y por el otro, sobre las 
formas y capacidades del Estado boliviano para difundir información sobre las políticas 



27 



públicas seleccionadas que permitan a la ciudadanía a avanzar en el ejercicio real de sus 
derechos. La información es vital para impulsar la conciencia y el conocimiento necesario 
para ejercer el derecho a los beneficios de las políticas pública inclusivas. 

Dicho esto, entendemos que en la gestión gubernamental, no se puede aislar la 
estrategia de comunicación de una política pública en particular, del contexto, del conjunto 
del proyecto político del gobierno. Ineludiblemente, cualquier política pública impulsada 
por el gobierno forma parte de su apuesta política, económica, social y cultural para el país 
en el marco de su plan nacional de desarrollo integral. En ese sentido, habrá que entender 
que en consecuencia, las estrategias de comunicación de esas políticas públicas serán 
diseñadas con el sello del gobierno. 

Desde esa perspectiva, buscamos conocer el acento que pusieron las estrategias 
en resaltar de manera propagandística los logros del gobierno y de sus gobernantes. La 
pregunta de la cual partimos entonces fue si la comunicación gubernamental sobre las 
políticas públicas privilegió la difusión de las características, alcances y beneficios de las 
mismas, o fue utilizada principalmente para exaltar la imagen del gobierno. 

A continuación, presentamos los hallazgos del análisis efectuado. Identificamos 
enfoques y prácticas comunes en el trabajo comunicacional realizado en torno a las tres 
políticas públicas mencionadas, con matices y acentos diferenciados. Sobre esta base, 
formulamos algunas recomendaciones que tienen la única pretensión de contribuir a 
optimizar el uso estratégico de la comunicación desde el Estado, para impulsar el tránsito de 
los derechos de una enunciación constitucional a su ejercicio cotidiano de plena ciudadanía 
en la búsqueda de profundizar la democracia. 

Enfoques y prácticas 

• Se nota una influencia significativa de la escuela de información, educación y 
comunicación (lEC) y de movilización social en el diseño de las estrategias. Son altamente 
participativas. 

• Se identificó esfuerzos por plantear -en los tres casos- estrategias de comunicación, 
entendidas éstas como la articulación de un conjunto de acciones comunicacionales 
coherentes con los objetivos planteados, para llevar adelante procesos que proporcionen a 
la sociedad la información y el conocimiento requeridos para demandar el ejercicio de sus 
derechos y acceder a los beneficios de las políticas públicas. 

• Se partió de estrategias que en su diseño, plantearon concretar y ejecutar acciones 
comunicativas planificadas, señalando los medios y mecanismos de cómo lograr y hacer 
realidad cada objetivo de la ruta crítica, explicitando dentro de ésta, el rol de cada acción 
comunicativa. En ninguna de las tres políticas se recurrió al simple listado de materiales a 
producir. 

• En este sentido, las estrategias de comunicación utilizadas para difundir estos 
derechos trascendieron el plano de los medios masivos de comunicación. Clasificaron 
públicos internos y externos asignando variadas formas y medios de comunicación de cómo 
llegar a éstos de manera diferenciada, en la búsqueda de contribuir a la implementación de 
las políticas públicas. 

• Se identificó un alto grado de flexibilidad y dinamismo en las estrategias 
impulsadas. Éste resultó ser un ingrediente sin e qua non para responder oportunamente 
a las exigencias de las complicaciones surgidas en la implementación de las políticas. 
Ello implicó hacer ajustes sobre la marcha para atender imprevistos en cuya solución, la 
comunicación jugó un papel significativo. 

28 



El proceso de implementación de las políticas públicas seleccionadas condujo a 
entender las transformaciones necesarias que el país debe encarar para instalar políticas 
públicas inclusivas que intentan llegar a la población en su conjunto. Ño basta sólo voluntad 
política ni firme decisión, hace falta una institucionalidad en el país que tenga la capacidad de 
asumir los retos que se propone. En el breve análisis que nos tocó hacer, pudimos constatar 
que la institucionalidad que tenemos en varios campos es aún muy precaria, requerimos 
fortalecerla. Lograr la inclusión requiere organización, recursos humanos, económicos y 
materiales, infraestructura orientada hacia ese objetivo y experiencia. 

• Las deficiencias en la implementación de las políticas en sí repercuten en el 
trabajo comunicacional. La comunicación apoya la gestión estratégica, si ésta es deficiente, 
la comunicación no puede resolver el problema. 

• Por otra parte, los problemas conceptuales que presenta la formulación de las 
propias políticas afectan la posibilidad de establecer líneas comunicacionales coherentes. 

• Tres juegos que inciden profundamente en el enfoque de una estrategia de 
comunicación: 

- El juego entre lo nacional y lo local permitió elaborar productos comunicacionales 
dirigidos específicamente a la diversidad de públicos que encierra la población 
boliviana en sus diferentes contextos y tomando en cuenta sus variadas culturas e 
idiomas. 

- El juego entre lo mas mediático y otras formas y medios de comunicación local 
permitió un equilibrio entre la dimensión universal de los mensajes y la cercanía 
a las especificidades de las y los beneficiarios, elemento crucial que posibilitó un 
mayor grado de influencia en el comportamiento y comprensión de las personas. 

- El juego entre la población beneficiaría de la política y las y los operadores de la 
misma permitió contribuir de manera holística al logro de la implementación de la 
política. 

• En la mayor parte de los mensajes hay una convocatoria individual al ejercicio de 
los derechos humanos en el marco de lo colectivo. 

• Los procesos de incidencia política que son básicamente estrategias de 
comunicación resultan excelentes herramientas de acercamiento a las autoridades y sectores 
claves para agendar los temas de las políticas públicas y abogar por su aplicación con 
quienes tienen responsabilidades en la implementación de las políticas. Las autoridades 
locales pueden ser agentes facilitadores u obstaculizadores de la implementación de las 
políticas por lo que la coordinación con éstas es vital. 

• Existe una institucionalidad comunicacional precaria en los ministerios 
estudiados. No hay un marco legal que proteja ni facilite el trabajo comunicacional. No 
existen unidades de comunicación adecuadamente equipadas, con suficientes recursos 
humanos y presupuesto que permita atender las necesidades comunicacionales. Además, 
la sobrecarga de trabajo de las y los responsables de la comunicación y la burocracia 
estatal obstaculizan frecuentemente el cumplimiento de los objetivos de las estrategias de 
comunicación y no facilita la atención a imprevistos o a los reajustes de emergencia. 

Frente a estas carencias, los equipos de comunicación de estos ministerios requieren 
trabajar con productoras o agencias de comunicación para desarrollar sus mensajes en 
diversos formatos. Ello implica hacer un estricto seguimiento a la producción de estos 
materiales en consulta permanente con los equipos técnicos y políticos multidisciplinarios 
para garantizar la precisión en el manejo del tema. 



29 



Recomendaciones 

• Los ministerios o estructuras oficiales de poder requieren contar con unidades 
o departamentos de comunicación que tengan condiciones para desarrollar su trabajo de 
manera estratégica. 

• Los equipos de comunicación deben tener atribuciones para participar en las 
decisiones del equipo técnico y político multidisciplinarios encargados de la formulación, 
diseño e implementación de las políticas públicas. 

• Parapoder atender las urgenciasylosimprevistos que surgen enlaimplementación 
de las políticas públicas es preciso que las unidades comunicacionales establezcan un 
relacionamiento estable y fluido con medios de comunicación y periodistas, que tengan 
convenios con productoras de comunicación que garanticen la inmediata elaboración 
de materiales gráficos, radiales y audiovisuales, que cuenten con la disponibilidad 
presupuestaria que les permita celeridad en su trabajo; todo ello en el marco de un flujo 
burocrático ágil para la toma de decisiones y acciones. 

• La formulación de una estrategia de comunicación para impulsar una política 
pública inclusive requiere partir de un diagnóstico de la situación a enfrentarse, de las 
características de los públicos y de los medios nacionales y locales. Es preciso conocer las 
resistencias a la implementación de la política y sus porqués, las barreras de todo tipo que 
pueden impedir ésta y también los elementos facilitadores que proporcionan apoyos. Todo 
ello debe ser analizado previamente a la elaboración de una Estrategia de Comunicación 
para direccionar las actividades y acciones con efectividad. 

• Es preciso tomar en cuenta el contexto general político y social a la hora de diseñar 
una estrategia de comunicación para impulsar una política pública. 

• La obsecuencia en el trato a las autoridades, la exaltación de su imagen y de la 
imagen del partido impulsor de la política pública hace que la misma caiga bajo sospecha, 
resta credibilidad, causa rechazo. Si bien es inevitable ligar la política pública con sus 
impulsores, hay que medir la presencia en equilibrio dando mayor énfasis a la política en sí 
y a los beneficios que otorga, a los derechos que permite cumplir. La ecuación de información 
vs. propaganda debe estar inclinada hacia el conocimiento de la población de sus derechos 
y cómo acceder a ellos más que a las loas a las autoridades. Los resultados positivos de la 
implementación de la política se encargan por sí mismos de las loas. 

1. Regulación sobre el uso de fondos públicos para la difusión 

de políticas públicas inclusivas en Bolivia. 

El tema de la comunicación en el Estado Plurinacional de Bolivia es un tema de 
abordaje complejo por varias razones: 

Primero, porque el Estado en su estructura y el conjunto de normas que hacen a la 
legislación reguladora del gasto público no consideran la comunicación como un elemento 
independiente, sino más bien como un servicio o instancia complementaria en todos sus 
niveles. Ello reduce su alcance a cuestiones operativas por un lado, y a actividades que más 
tienen que ver con relaciones públicas, por otro. 

El segundo y más complejo elemento, es la vulnerabilidad de las instancias que 
trabajan temas comunicacionales en el Estado hacia cambios de estructura, naturaleza, 
objetivos y jerarquías. Con demasiada frecuencia impulsan cambios de gobiernos y desde los 



30 



gobiernos. Ello provoca no sólo que exista muy poco control sobre los resultados e impactos 
de las diferentes campañas y acciones comunicacionales llevadas a cabo desde el Estado, 
sino que reducen la posibilidad de regular su gasto bajo criterios técnicos y conceptuales a 
prácticamente cero. 

Tercero, porque a pesar de la carencia de formalización institucional en las estructuras 
del Estado y la legislación, la comunicación en general y la propaganda y publicidad estatales 
en particular, son uno de los pilares fundamentales de la actual gestión gubernamental. 

Para analizar la temática, se ha partido de tres enfoques: la regulación del gasto 
público en Bolivia en general, la situación institucional de la comunicación en el Estado y la 
situación de la legislación en relación a ella. 

La regulación del gasto público en Bolivia 

A partir de la recuperación de la democracia (1982) se fue gestando un proceso 
político de modernización del Estado orientado a mejorar su capacidad de gestión que le 
permita encarar el proceso de aceleramiento de la economía mundial. 

Muchas de las reformas en Bolivia dependieron de nuevas instituciones o de 
modificaciones al sistema administrativo. En ese sentido, a partir de la última década se 
vive una etapa de aprobación de leyes reformadoras, entre ellas la Ley de Administración 
y Control Gubernamentales (Ley N° 1178 de 20 de julio de 1990) orientada hacia la eficacia, 
eficiencia y transparencia de la gestión pública con base en resultados. 

La Ley 1178 se constituye en un instrumento jurídico institucional que tiene la visión 
de modernizar el Estado mediante sistemas normativos de planificación e inversión pública 
y de administración y control de los recursos y su correspondiente optimización a fin de 
lograr la eficacia de la administración pública. Dota de preceptos esenciales para programar, 
organizar y ejecutar en forma integrada la captación y el uso de los recursos, así como de un 
sistema técnico de control que contribuye a mejorar un proceso administrativo basado en la 
asunción plena de las responsabilidades inherentes a la función pública. 

Para lograr la eficacia en la gestión pública gerencial, la Ley N° 1178 establece un 
modelo de administración y control de regulación del funcionamiento de las entidades 
públicas basado en un criterio técnico conocido como enfoque de sistemas. Este enfoque 
significa aplicar el concepto, características y funcionamiento de los sistemas^ a la 
administración pública. Bajo la lógica de este enfoque, los sistemas de administración y de 
operación de las entidades son considerados como un todo funcional, donde el intercambio 
de insumos y productos, y la interacción e interrelación permanente, son la regla del 
funcionamiento en todos ellos. 

La Ley N° 1178 en su art. 2 señala: 

Los sistemas que se regulan son: 

a) Para programar y organizar las actividades: 

- Programación de Operaciones 

- Organización Administrativa 

- Presupuesto 



Un sistema es un conjunto de componentes o partes que tienen un orden preestablecido y armónico y que se Ínter 
relacionan e interaccionan entre sí a fín de lograr objetivos comxmes, definición descrita en el Compendio 
Didáctico, Ley 1178, pp:14 



31 



b) Para ejecutar las actividades programadas: 

- Administración de Personal 

- Administración de Bienes y Servicios 

- Tesorería y Crédito Público 

- Contabilidad Integrada 

c) Para controlar la gestión del sector público: 

- Control gubernamental, integrado por el Control Interno y el Control 
Externo Posterior 

La descripción anterior no identifica a los sistemas nacionales de planificación e 
inversión pública evidenciándose una falencia de precisión. Estos sistemas son fundamentales 
porque definen las líneas de acción y prioridades para la gestión pública orientando el 
carácter instrumental de los sistemas de administración y control. 

La integración de los sistemas, a lo largo del proceso administrativo, se inicia con la 
Programación de Operaciones que define los objetivos, estrategias y políticas en un periodo 
determinado y en el marco de los sistemas nacionales. La Ley otorga primacía a este sistema 
y obliga a que deriven de él las características de los demás sistemas administrativos. 

Partiendo entonces de este marco legal, no existe en el Sistema de Programación de 
Operaciones un proceso para la comunicación desde el Estado, en donde se defina conceptos, 
se dé lineamientos técnicos para la producción de material educativo, informativo o político, 
o se diferencie, a ese nivel, la publicidad de la información de contenidos. 

Sólo el Sistema de Administración de Bienes y Servicios menciona en los 
procedimientos de contrataciones directas, la posibilidad que tienen (y los procedimientos 
para hacerlo) las entidades públicas para contratar, de manera directa y sin licitaciones, 
servicios de publicidad a través de medios de comunicación televisiva, radial, escrita u otros, 
de acuerdo a las características particulares que los distinguen. La normativa establece los 
procedimientos para la solicitud del gasto, los contratos, los desembolsos, pero no menciona 
en ningún momento cuestiones inherentes a la calidad de la publicidad, requerimientos 
técnicos y mucho menos conceptuales o, menos aún, la necesidad de evaluar los impactos y 
resultados de este gasto. 

Los objetivos de esos materiales y cualquier producción audiovisual, o impresa que 
se elabore, dependerán de las y los funcionarios de esa repartición y el monto que destinen 
dependerá naturalmente de cuánto de sus presupuestos puedan gastar en difusión o de que 
logren fondos de cooperación internacional, en especial en el caso de programas bajo tuición 
de los ministerios de educación y salud. 

Es importante mencionar que todas las instancias gubernamentales cuentan con un 
área, oficina, unidad o dirección (éstas varían en cada repartición por la falta de regulación 
en el modelo) encargada de la comunicación. Depende de cada repartición o incluso de la 
autoridad ejecutiva de turno, el nivel o importancia asignado a la instancia encargada de 
comunicación, pudiendo ser una oficina de prensa -encargada de las notas de periódicos y 
contactos con medios-, una unidad que produce materiales informativos, educativos, etc., o 
una unidad de asesoramiento de naturaleza más política. 

De igual forma, todas las instancias tienen la posibilidad de ejecutar fondos 
en la partida de comunicación prevista por los sistemas de la Ley SAFCÓ (Ley 1178 de 
Administración y Control Gubernamentales). Las partidas más obvias son la 255 donde se 



32 



puede inscribir gastos de publicidad y la 256 donde se puede inscribir gastos de imprenta 
y servicios de fotografía; la contratación de empresas por la vía de consultorías también es 
otra posibilidad, en especial en los casos en que es necesaria la producción de materiales. 
Una última opción es inscribir la comunicación como un programa ministerial, que es el 
caso del Ministerio de la Presidencia en este momento. Esta modalidad permite una acción 
más abierta y la posibilidad de una mayor asignación de recursos además de contar con 
fondos para personal, infraestructura, etc. 

La situación de la comunicación desde el Estado 

En Bolivia, se ha convertido prácticamente en una costumbre el hecho de que cada 
gobierno que comienza su gestión, se estrena en el Congreso con la aprobación de una nueva 
Ley de Organización del Poder Ejecutivo (LOPE). Es decir, con frecuencia, los gobiernos 
nuevos han cambiado la estructura creando o cerrando ministerios, direcciones. Lo hacen 
normalmente sin considerar las funciones y los funcionarios que están eliminando de facto. 
Estos cambios en la estructura y conformación del Poder Ejecutivo afectan, naturalmente, a 
los órganos encargados de la comunicación. 

Entre los años 1982 y 1993, existió en Bolivia con cierta estabilidad^ el Ministerio de 
Informaciones. El año 1994, el gobierno de Gonzalo Sánchez de Lozada aprobó una nueva 
Ley LOPE creando el Ministerio de Comunicación Social, cuya función abarcaba todo lo 
inherente a la comunicación social: 

a) Formular y aplicar políticas de comunicación social asegurando su compatibilidad 
con las estrategias aprobadas por el Presidente de la República. 

b) Organizar y desarrollar un sistema de información que averigüe y sistematice 
demandas sociales y de opinión pública. 

c) Dirigir y coordinar la comunicación interministerial y las acciones de información 
y difusión de las políticas de gobierno. 

d) Promover, a través de los medios de comunicación, la difusión nacional e 
internacional de la imagen del país, en coordinación, en este último caso, con el 
Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto. 

e) Planificar, orientar y ejecutar la política de relación del Poder Ejecutivo con los 
medios de comunicación masiva, representando al Gobierno como el portavoz del 
Presidente de la República y del Gabinete Ministerial. 

Este intento de organizar de manera más coherente el área estatal de la comunicación 
que podía haber derivado en un mejor escenario legislativo, fue modificado en 1997 cuando 
el siguiente gobierno lo elimina en su LOPE. La unidad de comunicación pasa a depender 
del Ministerio de la Presidencia y adquiere diferentes denominativos hasta que el año 2003, 
el presidente Carlos Mesa, comunicador y periodista, aprueba la creación de la Dirección 
Nacional de Comunicación, dependiente del Ministerio de la Presidencia, desde la cual se 
intenta nuevamente hacer una gestión de comunicación social para el desarrollo. Finalmente, 
el gobierno del Presidente Evo Morales define la modalidad de programa dependiente del 
Ministerio de la Presidencia, adoptando un enfoque operativo en función a las necesidades 
políticas y propagandistas de su gestión. 

Los ministerios más relacionados con políticas públicas inclusivas mantienen 
unidades de comunicación que tienen diferentes roles en cada repartición y la difusión de 
campañas comunicacionales e informativas se administra, por lo general, bajo una partida 



El gobierno de Jaime Paz Zamora suprime el Ministerio por decreto supremo el año 90 para convertirlo en una 
Secretaría de Informaciones dependiente del Ministerio de la Presidencia; sin embargo, el Ministerio de 
Informaciones es restituido el año 1991. 



33 



presupuestaria en cada programa o con la ayuda de donaciones y cooperación internacional 
dependiendo la temática. 

En todos los casos, los controles son ejercidos a la ejecución del gasto y en ningún 
caso a elementos técnicos o conceptuales. 

La legislación vigente 

La ausencia de una dependencia de nivel jerárquico destinada a la comunicación, 
genera también importantes disociaciones en materia de legislación. 

Fuera de esta legislación general para el uso de recursos públicos, hay artículos 
en otras Leyes que hacen mención a la temática, pero al carecer de un marco normativo 
coherente, quedan aislados, se desconoce su existencia y muy pocas veces son cumplidos. 

Un ejemplo de esa situación se da con el artículo 60 de la Ley de Telecomunicaciones, 
que plantea una conceptualización diferente de la difusión mediática: 

Art. 60°.- La radiodifusión que comprende la transmisión de sonido, video y otros 
tipos, es un servicio de interés público que tiende a elevar el nivel cultural y exaltar los 
valores nacionales para conservar la tradición. Propende a fortalecer los principios de la 
moral, la dignidad de la persona humana y la familia, así como de la amistad y cooperación 
internacionales. 

Entre los mismos artículos, se dispone que la difusión se produzca tanto en 
castellano como en idiomas nativos, pero más importante aún, la Ley establece que ciertas 
actividades deberían estar exentas de pago: 

Art. 67°.- Las emisoras están obligadas a realizar transmisiones sin pago alguno en 
los siguientes casos: 

a) El contemplado en el artículo anterior. 

b) Grave emergencia nacional, guerra o alteración del orden público. 

c) Mensajes o avisos relacionados con la salvaguardia de la vida humana (SVH), y 
de buques, aeronaves o artefactos navales o aéreos que se hallen en peligro. 

d) Programas cívicos y de alfabetización. 

e) Anuncios de interés general, libre de cómputo comercial, hasta noventa segundos 
por hora, a simple requerimiento de la Superintendencia de Telecomunicaciones. 

Si este tipo de artículos pudieran ser utilizados, el Estado probablemente tendría 
muchas más posibilidades de difusión de información sin tener que ajusfar los presupuestos 
ministeriales. Se podría interpretar los incisos d) y e) como difusión de contenidos 
informativos y educativos sobre diversas problemáticas. 

Existen otros artículos que podrían ser utilizados de igual forma en legislación sobre 
la niñez y adolescencia, el código penal, etc. Sin embargo, la falta de una conceptualización 
genérica y coherente del tema desde el Estado hace que estos sean elementos aislados de la 
legislación sin aplicabilidad práctica. 

Lo cierto es que la legislación en comunicación en Bolivia es insuficiente, incompleta 
y la que existe se cumple parcialmente. 



34 



Políticas públicas para la comunicación pública 

Vale la pena incluir en este sector algunos aportes que ayudan a reflexionar en torno 
a las posibles características que una normativa regulatoria de los fondos públicos debería 
tomar en cuenta a la hora de esgrimir procedimientos y procesos. En esta línea destaca la 
propuesta de un comunicólogo boliviano, José Luis Exeni, que planteó la noción de políticas 
públicas para la comunicación pública. Lo hizo sobre la base de varios aportes teóricos de 
Luis Ramiro Beltrán, ganador del Premio McLuhan. 

Exeni sostiene esta noción como: 

• "...un conjunto de principios, normas, aspiraciones y respuestas racional y 
deliberadamente adoptados; 

• para orientar, mediante procesos de estimulación positiva o negativa, en el marco 
de objetivos previamente establecidos de predicción-decisión-acción, los procesos 
de transmisión e intercambio de información; 

• información referida a intereses y objetivos colectivos, en función de situaciones 
y problemas socialmente considerados -en un lugar y tiempo determinados- de 
reproducción o cambio social; 

• destinados a promover o revitalizar las representaciones colectivas y otorgar 
sentido y evaluación a la acción social organizada; 

• considerando como sujeto (fuente) y objeto (destinatario) al Estado, la sociedad 
o ambos, y cuya implementación es definida por la estructura estatal." 



35 



ESTRATEGIAS COMUNICACIONALES IMPLEMENTADAS EN 
TRES POLÍTICAS PÚBLICAS INCLUSIVAS 



2.1 EL PROGRAMA NACIONAL DE POST ALFABETIZACIÓN 
EN BOLIVIA (PNP) 

Entre las reformas estructurales que impulsa el gobierno del Presidente Evo Morales 
figura el Programa Nacional de Alfabetización y su continuación, el Programa Nacional de 
Post Alfabetización. 

Durante la primera gestión de gobierno (2006-2009) se ejecutó el Programa 
Nacional de Alfabetización con el título y lema "Yo, sí puedo" basado en el método cubano 
de alfabetización audiovisual del mismo nombre y con el asesoramiento técnico de 
especialistas de esa nacionalidad. Posteriormente y luego de declarar a Bolivia "territorio 
libre de analfabetismo", se inició el Programa Nacional de Post Alfabetización (PNP) que 
desarrolla la educación básica para jóvenes y adultos con el objetivo principal de asegurar la 
continuidad de estudios de las y los alfabetizados en el Programa "Yo, sí puedo" y, además, 
ofrecer un servicio de actualización a un millón (1.000.000) de personas entre la población 
mayor de 15 años que no pudo completar la educación básica. 

El PNP es parte del proceso de acceso y permanencia en el sistema educativo, que 
tiene altos niveles de abandono y ausentismo, y de mejoramiento de las competencias 
laborales para sectores marginados y excluidos del mismo. Se desarrollará en el periodo 2009 
- 2013 y, adicionalmente, pretende aportar en la "formación integral para una participación 
más eficiente y eficaz en la vida política, económica y social de los ciudadanos"''. El PNP es 
un programa que será utilizado como referencia para su implementación en otros países en 
el marco del ALBA (Alianza para los Pueblos de Nuestra América). 

El contexto del Programa Nacional de Post Alfabetización" 

El gobierno de Evo Morales asumió, desde el inicio de su gestión, posiciones críticas 
al modelo neoliberal y a las muchas políticas generadas por los gobiernos de Bolivia en el 
periodo 1982 - 2004-\ Entre las más controversiales están las críticas a la Reforma Educativa 
implementada en 1994 con el financiamiento de organismos internacionales. 

Aunque la Reforma de los 90 era ambiciosa en su intento de mejorar las condiciones 
de la educación primaria en áreas rurales, introduciendo conceptos de interculturalidad y 
bilingüismo, la misma no logró consensos entre los actores clave pues su diseño se manejó 
de manera centralizada. Para los críticos de esa Reforma, los niveles de inversión pública y 
los resultados e impactos fueron más bien insuficientes.*' El enfoque de interculturalidad y 
bilingüismo se aplicó parcialmente y de manera particularmente compleja en áreas rurales 
donde las y los maestros no fueron capacitados para el manejo adecuado de los módulos en 
idiomas nativos^. 



3 Doci-unento de presentación del Programa "Yo, sí puedo seguir". 

4 Muchos datos se obtuvieron de la Memoria de gestión 2009 del Programa de Post Alfabetización que no fue pubH 
cada ni distribuida. 

5 Bolivia inició su vida democrática en 1982 después de más de 20 años de gobiernos militares dictatoriales. 

6 Ver sobre la temática: Villaxime, Gary "Municipalización, Diagnóstico de una Década: 30 Investigaciones sobre 
Participación Popular y Descentralización: Educación y Municipio", ILDIS, Plural Editores, La Paz, 2004 y 
PIEB, "Examen Parcial: La reforma educativa boliviana 1992 - 2002" La Paz. 

7 Los módulos se distribuyeron gratuitamente en aimara, quechua, guaraní y castellano como segunda lengua y en 
las materias de lenguaje, matemáticas y ciencias de la vida. 



36 



Los indicadores de educación, 11 años después de su promulgación el año 1994, 
siguen siendo inaceptables en términos de escolaridad, tasa de analfabetismo, ausentismo 
escolar, etc. 

Otro elemento que hace al contexto en el que se lanza la política es la importante 
carga ideológica del nuevo gobierno. Termina de raíz con la Reforma Educativa "neoliberal" 
financiada por el Banco Mundial e introduce una nueva propuesta a través de la Ley de 
Educación Avelino Siñani - Elizardo Pérez que actualmente se encuentra en proceso de 
debate y discusión en la Asamblea Plurinacional. 

En términos comunicacionales, el gobierno del Presidente Evo Morales, desde el 
inicio de su primera gestión en 2006, desarrolló una intensa campaña de propaganda bajo 
el lema "Evo cumple" y dentro de la cual se promociona las propuestas de políticas públicas 
que el gobierno pretende desarrollar especialmente en las áreas de salud y educación. La 
lucha contra el analfabetismo es uno de esos objetivos y, como mecanismos de ejecución, los 
programas "Yo, sí puedo" y luego el "Yo, sí puedo seguir". 

El Programa "Yo, sípuedo" fue ampliamente difundido por el gobierno, sin embargo, 
el Programa Nacional de Post Alfabetización, "Yo, sípuedo seguir", no tuvo el mismo apoyo 
ni atención para su difusión. Ello resultó en una disminución del interés otorgado a este 
programa por parte de los medios de comunicación y la opinión pública. 

2.1.1 Beneficio 

Tanto el Programa de Alfabetización como el de Post Alfabetización son 
implementados en cumplimiento del Art. 84° de la nueva CPE que señala textualmente "el 
Estado y la sociedad tienen el deber de erradicar el analfabetismo a través de programas 
acordes con la realidad cultural y lingüística de la población"; en el marco de la Revolución 
Educativa impulsada por el gobierno del Presidente Evo Morales. Son ejecutados bajo 
tuición del Ministerio de Educación y Culturas y control y gerencia del Viceministerio de 
Educación Alternativa. 

El 21 de diciembre de 2008 y como resultado del Programa de Alfabetización "Yo, 
sí puedo", Bolivia fue declarada libre de analfabetismo. UNESCO avaló este resultado. 
El hecho de que 824.101 ciudadanos y ciudadanas accedieran al Programa Nacional de 
Alfabetización constituye un fenómeno social sin precedentes por las características de 
una población que vive en extrema pobreza, de difícil accesibilidad en las comunidades 
rurales y de exclusión de género y de otras adversidades sociales, políticas y económicas. El 
Programa de Alfabetización ocupó los primeros lugares de atención en la difusión de logros 
del gobierno y, en todos los casos, la presentación de sus objetivos, contenidos y resultados, 
han estado vinculadas a la imagen y slogans de propaganda oficial. 

Con un presupuesto de 50 millones de dólares para 5 años de implementación (2009- 
2013), el objetivo fundamental del PNP es lograr que al término del mandato de gobierno 
del Presidente Evo Morales, los bolivianos y bolivianas tengan como mínimo grado de 
preparación el equivalente al sexto grado de primaria. 

El Programa imparte clases audiovisuales en los 9 departamentos del país: 112 
provincias y 335 municipios. Tiene 175.558 beneficiarios directos (alumnos inscritos y con 
asistencia regular). Hasta junio de 2010 fueron graduados 10.796 alumnos y alumnas que 
concluyeron el segundo año de capacitación y, para diciembre de 2010, se planea inscribir a 
400.000 estudiantes más, incorporando a pueblos indígenas originarios de las tierras bajas 
que recibirán una formación inicial en su propio idioma. 

Trabaja con tres cartillas que no solamente nivelan los conocimientos básicos sino 



37 



también los de lecto-escritura, comprensión y comunicación, nociones básicas de aritmética 
y generales de salud y medioambiente. Se apoya en el método de "Yo, sí puedo seguir", que 
utiliza la televisión, la videoclase y cartillas como estrategia educativa, coordinados por un 
facilitador que acompaña el proceso de 15 participantes por punto educativo*. Asimismo, 
establece que las y los participantes, al concluir el Programa, tengan el nivel de aprendizaje 
equivalente a 6'° de primaria reconocido por una certificación académica que les permitirá 
continuar con los siguientes niveles del sistema educativo y acceso al bachillerato técnico 
diversificado o a alguna profesión u oficio del subsistema de educación comunitaria técnica 
reconocida en el sistema boliviano. 

En la Memoria de gestión 2009, el Director Benito Ayma presenta el PNP de la 
siguiente manera: "El Programa fue concebido sobre la base de la organización de un 
proceso integrador en el que se interrelacionan dialécticamente la educación y el desarrollo 
de capacidades técnico productivas que les permita a los y las participantes desempeñarse 
mejor en el ámbito laboral. La metodología audiovisual utilizada en la alfabetización y ahora 
en la post alfabetización ha sido contextualizada a la realidad nacional, considerando las 
características regionales, idiomáticas y culturales. El PNP, al elevar el nivel de escolaridad 
boliviana, eleva el autoestima y el sentido de pertenencia de las personas jóvenes y 
adultas, quienes pueden asumir un rol más importante en la sociedad y en su comunidad, 
contribuyendo así de manera determinante al desarrollo fructífero del pueblo boliviano".' 

2.1.2 Institución responsable de la difusión 

El Programa Nacional de Post Alfabetización depende del Viceministerio de 
Educación Alternativa del Ministerio de Educación y Culturas. La máxima autoridad es 
el Director Nacional que coordina tareas con directores departamentales y municipales 
y sus actividades son organizadas en tres áreas: pedagógica, financiera y administrativa. 
Recibe su financiamiento del Tesoro General de la Nación y del gobierno de Venezuela y la 
coordinación técnica y pedagógica está a cargo de técnicos cubanos que apoyan a Bolivia en 
el marco de los acuerdos del ALBA. 

En el organigrama de la institución, no existe un área o unidad específica de 
comunicación y el único profesional que se hace cargo de las tareas depende del área 
pedagógica. En los hechos, sin embargo, el comunicador se relaciona directamente con la 
Dirección Ejecutiva del PNP y con la Dirección de Comunicación del Ministerio de Educación 
y Culturas. 

2.1.3 Comunicaciones 

El área de comunicación 

Para un Programa de alcance nacional con los objetivos que se ha propuesto, lo primero 
que salta a la vista es la ausencia de una unidad o área de comunicación y la presencia de 
un solo profesional que debe ejecutar todas las tareas de comunicación del Programa tanto 
a nivel central como de los 9 departamentos: elaborar los materiales informativos en todas 
sus fases (diseño, producción, edición); planificar y ejecutar la distribución a nivel nacional; 
hacerse cargo del relacionamiento con los medios de comunicación; mantener contacto 
permanente con las unidades de comunicación tanto del Ministerio de Educación y Culturas 
como del Viceministerio de Educación Alternativa y, finalmente, apoyar técnicamente en la 
producción de los materiales educativos especialmente video y cartillas. 



El Programa denomina "punto educativo" a los centios de clase que se organizan en cualquier lugar del país 
donde se llegue a 15 inscritos como mínimo. 
Memoria inédita del PNP de la gestión 2009 



38 



Además de esta situación que genera una permanente crisis por la sobrecarga de 
trabajo para el responsable de comunicación^", no cuenta con los equipos básicos necesarios 
ni con los recursos humanos mínimos para la ejecución de sus tareas (mensajero, secretaria, 
etc.). Tampoco tiene una oficina propia sino compartida con el área legal y administrativa. 

Al describir la situación del área, Juan Fernández, Responsable de Comunicación, 
sostiene que "todos exigen trabajo de comunicación pero nadie apoya las gestiones en que 
se solicita más personal, más recursos técnicos e incluso mayor presupuesto para materiales 
(Cds, papel, etc.) y ni pensar en un mayor presupuesto para contratar personal porque incluso 
el que sostiene a todo el Programa está siempre en déficit... la situación del área no podía 
ser más precaria y seguimos trabajando pese a esa precariedad porque estoy convencido 
que hay bolivianos y bolivianas que deben sacrificarse para que otros compatriotas salgan 
de la pobreza y la única manera de hacerlo es estudiando... por eso nuestra tarea es tan 
importante..." " 

Documentos de trabajo 

El área de comunicación cuenta con cinco documentos que son la referencia para 
la ejecución de sus tareas: una Estrategia de Comunicación elaborada en la gestión 2009; 
un Plan Integral de Comunicación para la gestión 2010; un documento de planificación de 
visitas departamentales; el plan operativo anual (POA) y un presupuesto referencial para 
gastos de comunicación que fue aprobado pero no tiene desembolsos regulares. 

Estrategia de comunicación 2009 

Durante la gestión 2009, el Responsable de Comunicación elaboró una propuesta de 
trabajo con un enfoque de comunicación participativa y, en sus partes salientes, proponía 
tres ejes de acción: promoción institucional, movilización ciudadana y publicidad. Definía 
los públicos y algunos de los materiales promocionales que debían utilizarse para llegar 
a ellos. Al iniciar la gestión 2010 el comunicador^^ autor de esa propuesta, cesó en sus 
funciones pero el documento quedó en el área como documento de trabajo. La Estrategia de 
Comunicación plantea y conceptualiza las tareas del área de la siguiente manera: ^^^ 

"La promoción institucional será diseñada para lograr efectos emotivos, de 
apropiación y de identificación social con el Programa y con las políticas del gobierno. 

La movilización social se considera en torno a la alfabetización, la salud, el acceso a 
los medios de comunicación social, las migraciones, la urbanización, el empleo no agrícola 
(industrial o de servicios). La movilización social es una respuesta al cambio y al mismo 
tiempo aumenta e incrementa la predisposición de la gente al cambio. 

En la movilización social todos los sectores sociales son objeto de influencia para que 
la comunidad como un todo se movilice y apoye las acciones que el Programa desarrolla en 
beneficio de la población participante. 

Esta movilización social contempla cuatro abordajes para conseguir legitimación, 
apoyo y recursos humanos y financieros: 

Movilización política: se dirige a las autoridades que tienen poder decisorio y 
obtiene su apoyo político y la obtención de recursos para los objetivos del Programa. 

Movilización gubernamental: informa y obtiene la cooperación y ayuda de los 
servicios oficiales y otras organizaciones del gobierno que pueden dar apoyo directo 
o indirecto. 
Movilización comunitaria:_informa y obtiene compromisos de los líderes locales 



10 El responsable de la Unidad de Comunicación es el comunicador Juan Fernández. 

11 Entrevista con el comunicador Juan Fernández. 

12 El profesional que tenía a su cargo la unidad hasta diciembre de 2009, fue el Lie. Germán Román y en su 
reemplazo ocupa las funciones el Lie. Juan Fernández. 

13 Documento de Estrategia de Comunicación del Programa, elaborado por el Lie. Germán Román, ex responsable 
de comunicación. 



39 



políticos, religiosos, sociales y tradicionales, así como de las ONG's, grupos 
de organizaciones de mujeres y cooperativas, club de madres, organizaciones 
productivas campesinas y originarias. 

Movilización de los beneficiarios: informa y motiva a los beneficiarios del Programa 
mediante convocatorias por medios alternativos tradicionales y masivos. 

La movilización social implicará durante la implementación del Programa, 
actividades como: 

- Una demostración pública semestral, por ejemplo, desfile de escolares y autoridades 
y la comunidad acompañados con altoparlantes móviles y distribución de material 
promocional (gorras, poleras, autoadhesivos) y educativo (volantes, trípticos, 
cartillas) y preparación de pancartas y pasacalles, la misma que finaliza en una 
plaza pública para la realización de un evento artístico cultural, en la que se 
difundirán mensajes alusivos a los logros del Programa. 

- Perifoneo permanente por una semana, dos horas diarias previas al desfile 
utilizando altoparlantes móviles para dar mensajes referidos al Programa. 

- Fiesta popular con presencia de grupos invitados donde se premiará y otorgará 
reconocimientos a los dirigentes comunales, autoridades municipales, facilitadores, 
supervisores, "seducas" ^* que hayan destacado por su contribución en el éxito del 
Programa. 

La Publicidad tomada en cuenta como un instrumento comunicacional específico 
que puede ser educativo, promocional y de propaganda. En medios masivos tendremos: 
spots, cápsulas informativas y documentales para televisión, jingles y cuñas para radio, 
separatas de prensa. En medios no formales: afiches, banners, gigantografías, trípticos, 
volantes, etc.)" 

En cuanto a los públicos meta, la Estrategia propuso la siguiente clasificación: 



Tipo de Público 


Contexto 


Público objetivo 


Directo 


Institucional 


Gobiernos Municipales, facilitadores, supervisores 


Social 


Comunidades indígenas y campesinas 
Organizaciones sociales urbanas y rurales 
Proveedores de servicios 


Indirecto 


Gubernamental 


Ministerio de Educación, Viceministerio, Comisión de 
Educación del Parlamento 


Regional 


Prefecturas, Alcaldías 


Privado 


Proveedores de Servicios 


Institucional 


Cooperación Internacional 
ONGs 


Aliados estratégicos 


Social 


Comités de Vigilancia, otros 


Comunicacional 


Empresas de medios de comunicación, 
comunicadores y periodistas 


Actores internos de la EC 


PNP 


Personal interno del PNP, del Ministerio de Educación 
y del Viceministro de Educación Alternativa y Especial 


Asesores 


Cubanos y Venezolanos 



El "Plan Integral de Comunicación 2010"^'' elaborado por el nuevo responsable en la 
gestión 2010, plantea, por su parte, también 3 ejes de acción: 



15 El Plan integral de Comunicación 2010 es de autoría del Lie. Juan Fernández actual encargado de comunicación 

del PNP. 
14 Servicios Departamentales de Educación 



40 



Eje de acción I: Promoción institucional 

Eje de acción II: Comunicación, educación e información lEC. 

Eje de acción III: Movilización ciudadana y comunitaria (ferias, marchas, eventos 
culturales, festivales folklóricos, teatrales, etc.). 

El primer eje de acción de Promoción Institucional tiene como objetivo difundir y 
promocionar los eventos y actividades del Programa y define como público objetivo para 
tales actividades a las autoridades del gobierno central. En el acápite de mensajes incluye 
un listado de los materiales que producirá en la gestión y los define conceptualmente pero 
no figuran en el documento los contenidos mínimos de esos mensajes. 

En el segundo eje de Comunicación, educación e Información, el documento precisa 
los objetivos estratégicos: 

OBJETIVO ESTRATÉGICO 

1. Promover el enaltecimiento de quienes participan del Programa. 

2. Incrementar la población beneficiarla del Programa con la inscripción de 
nuevos participantes. 

3. Cambiar comportamientos y prácticas discriminatorias a quienes participan del 
Programa. 

4. Proporcionar al participante un ambiente acorde a sus necesidades e 
intereses que le permita desarrollarse sin sensación de fracaso para poner en 
práctica sus conocimientos. 

5. Que los participantes analicen, discutan y propongan alternativas de solución, 
con respecto al Programa. 

6. Participación activa de los participantes del Programa para conocerles mejor. 

Finalmente, en el tercer eje, de Movilización ciudadana y comunitaria, el objetivo 
se define como la información y difusión de los eventos de movilización y no precisa las 
acciones de movilización. 

Planificación del área de comunicación para visitas departamentales^'' 

El área de comunicación realiza una planificación anual de visitas a capitales de 
departamento cuyo cronograma coincide con el lanzamiento del PNP y actividades 
educativas de las y los capacitadores en cada región. En el documento, se plantea como 
objetivo de las visitas "difundir y promocionar los eventos y actividades institucionales 
que permiten consolidar el posicionamiento institucional del Programa Nacional de Post 
Alfabetización para lograr una población informada por medios de comunicación masivos 
(prensa radio y televisión), medios no formales (afiches, trípticos, cartillas, paneles de 
información y otros) y medios alternativos (altoparlantes, murales, gigantografías, banners, 
señalética)" Las actividades a realizar en las visitas se refieren a la preproducción de las 
vídeo clases restantes en Lengua Castellana y Matemática y producción de insumos para 
elaborar los materiales de visibilización del Programa, de acuerdo al plan estratégico 
comunicacional 2010. 

Por otra parte, el informe señala que en todas las visitas programadas para la gestión 
2010, el área de comunicación presentará los siguientes materiales: 

Historias de Cambio: Recoge el testimonio de vida de participantes con una singular 
historia que dejan grandes aprendizajes. 

Separata de prensa: Instrumento informativo de circulación masiva que deberá 
incluirse en ediciones de periódicos de circulación nacional. 



16 La información está consignada en el documento Planificación del área de comunicación para visitas 

departamentales 2010 



41 



Boletín Institucional: Es una publicación distribuida de forma regular, generalmente 
centrada en un tema principal, para proporcionar información de interés a sus miembros o 
empleados. 

Memoria Institucional 2010: Contendrá una revisión pormenorizada de todo el 
proceso ejecutado en el programa incluyendo los logros más importantes, los objetivos 
propuestos y los resultados obtenidos, durante la gestión. 

Documental: Se trata de un documento audiovisual preparado con entrevistas, 
imágenes de apoyo y relato de audio que pueda transmitir por cualquier medio audiovisual 
(televisión, talleres, seminarios, presentaciones) los logros y objetivos conseguidos por el 
Programa. 

Insumos para la grabación de las vídeo clases restantes: De acuerdo a requerimiento 
que debe ser presentado por la Asesoría Cubana. 

Evento o producto local: Sujeta a definición por cada departamento, pudiendo ser 
ferias educativas, festivales culturales y/ o suvenir (llaveros, bolígrafos, agendas, etc.) 

Plan Operativo Anual (POA) 2010 

Este documento es un requisito de la administración del Estado donde deben 
consignarse todas las actividades planificadas en el año, los presupuestos requeridos y los 
indicadores que mostrarán si los resultados obtenidos lograron los objetivos propuestos. 

El área de comunicación del PNP, se plantea los siguientes objetivos, resultados e 
indicadores en la gestión: 



PLAN OPERATIVO ANUAL 2010 



OBJETIVO: Difundir y promocionar los eventos y actividades institucionales que permiten 
consolidar el posicionamiento institucional del Programa Nacional de Post Alfabetización. 



RESULTADO: Población informada por medios de comunicación masivos (prensa radio y 
televisión), medios no formales (afiches, trípticos, cartillas, paneles de información y otros) y 
medios alternativos (altoparlantes y autoparlantes, murales, gigantografías, banners, señalética). 



IND. 



DESCRIPCIÓN 



Desarrollada una metodología para la implementación de la Estrategia de Comunicación que le dé el 
sustento teórico, basado en: análisis del estado situacional del PNP, el diseño estratégico, la ejecución, 
los sistemas de seguimiento y monitoreo y el sistema de evaluación con sus correspondientes 
indicadores. 



Elaborado un plan integral de comunicación que parta de un análisis de situación institucional en 
base al cual definir los diferentes públicos destinatarios, el contenido de los mensajes y los canales 
adecuados para la difusión de las actividades del PNP. 



Posicionada la imagen institucional del PNP y con ella sus objetivos, propósitos y filosofía. 



42 



4 


Desarrollado los componentes comunicacionales como ejes de acción: i) la promoción institucional, 
ii) Comunicación, educación e información y iii) la movilización ciudadana y comunitaria, en el 
marco de una comunicación participativa, intercultural y de género. 


5 


Coordinado todas las acciones comunicacionales con el Viceministerio de Educación Alternativa y 
Especial, la Dirección General de Post Alfabetización y la Dirección de Comunicación - UNICOM 
del Ministerio de Educación. 


6 


Planificado y coordinado actividades comunicacionales con los Responsables Departamentales de 
todas las oficinas del PNP en el interior del país. 


7 


Planificado, coordinado y organizado actividades comunicacionales del componente lEC 
(Comunicación, Educación e Información) con el Área Pedagógica del PNP (Talleres, seminarios, 
etc.) 


8 


Realizado actividades de enlace y difusión con medios de comunicación m.asiva (prensa, radio y 
televisión) para posicionar, difundir y promocionar los objetivos institucionales del PNP. 


9 


Diseñado, elaborado y producido los materiales de comunicación para, información, difusión y 
promoción del PNP: IMPRESOS (boletín informativo mensual, plegables, afiches, cartillas, carpetas, 
informes, memoria de gestión, banners, gigantografías, señalética y otros), AUDIO VISU AI ES (Video 
documentales, cápsulas informativas y spots para televisión.) y AUDIO (cuñas, jingles, cápsulas 
informativas, composiciones musicales, canciones, himnos, etc.) 


10 


Planificado campañas de difusión vía organización de ferias institucionales itinerantes en distintos 
departamentos y municipios del país. 


11 


Monitoreado los medios de comunicación contratados que difundan publicidad, anuncios, avisos, 
spots, cuñas y jingles sobre el Programa. 


12 


Registrado en audio y video testimonios, entrevistas, encuentros institucionales, talleres de 
capacitación, planificación, evaluación, seminarios, etc. de todas las actividades desarrolladas por 
el PNP, destinadas a la conformación del banco de datos y la memoria institucional (graduaciones, 
apertura de puntos y clases de Post alfabetización en sus diferentes etapas "oleadas"; entrega de 
certificados, etc.) a nivel nacional. 


13 


Elaborado escaletas y guiones técnicos y literarios para radio y televisión. 


14 


Reuniones realizadas con directores de medios de comunicación, editores y jefes de prensa, además 
de líderes de opinión, investigadores y estudiosos destacados del ámbito educativo. 


15 


Presentado informes de las actividades desarrolladas. 



(*) 



Cuadro de elaboración propia en base al documento POA 2010, entregado por el Licenciado luán Fernández. 



43 



Presupuesto del área de comunicación (expresado en bolivianos)^^ 





CONCEPTO 


PRODUCCIÓN 


DIFUSIÓN 


Sub TOTAL 


1 


Producción de materiales 
de piezas de comunicación: 
Impresos, audiovisuales, radio y 
exteriores. 


Bs. 250.000 


Bs. 700.000 


950.000 


2 


Seminarios, cursos, talleres, otros 






50.000 


3 


Viajes terrestres y aéreos 






50.000 


4 


Equipamiento técnico 






150.000 


5 


Material de escritorio 






7.000 




TOTAL GENERAL Bolivianos 






1.207.000 




TOTAL GENERAL 
Dólares 






171.205,67 



Productos de comunicación 

En la gestión 2010 se elaboró tres cuñas para televisión: dos de convocatoria a los 
cursos y una por el aniversario del PNP; tres cuñas radiales en el mismo sentido; cinco 
canciones de identificación del Programa; un afiche; historias de vida y dos artículos que 
fueron publicados en el periódico del Ministerio de Educación. 

Contenido de los materiales 



PRODUCTO 


TEXTO 


Primer spot y 
primera cuña 
radial 


Locutor: Yo sí puedo seguir 

Locutor: El PNP asegurará la continuidad de los estudios de los recién alfabetizados 

Imagen y voz de Evo Morales: Quiero que haya cero de analfabetismo en Bolivia, una 

de las propuestas para liberar nuestros pueblos. 

Locutor: la Post alfabetización incorporará 10.000 grupos en los 327 municipios 

de Bolivia con 150.000 participantes hasta fin de año y hasta el 2013 un millón de 

bolivianos habrán alcanzado el quinto grado de primaria 

Yo si puedo seguir 

La Post alfabetización avanza 

Ministerio de Educación 


Segundo spot y 
segunda cuña 
radial 


Voz de fondo de anciana: Querido hijo., espero que estés bien... aunque estés 
Locutor: Desde la implementación del PNA más de 1 millón de personas en 
territorio boliviano han aprendido a leer y escribir y hasta el año 2013 con la PA y 
el compromiso de todos, ellos habrán alcanzado el quinto grado de primaria.. por 
una nueva Bolivia digna para todos la PA avanza 
Ministerio de Educación 



17 



El tipo de cambio oficial es de 7,05 Bolivianos por dólar estadounidense 



44 



Cuna y spot de 
aniversario 


Ha transcurrido un año de la PA, 

un año de éxitos y logros de todas y todos los bolivianos 

Ven a celebrar el primer aniversario del PNP en la feria educativa demostrativa 

de las video clases este lunes 22 de marzo de 9 a 14 horas en los predios de la 

Honorable Alcaldía Municipal de La Paz 

Yo sí puedo seguir 

La Post alfabetización avanza 

Ministerio de Educación 


Canción 1 - 
productora 
Aruwiri a dos 
voces y coro 
Música andina 


Hemos dado ya un gran paso 

Por construir una Bolivia 

Una Patria nueva con justicia y dignidad 

Porque todo es posible 

Para un pueblo que ha sufrido 

y que ha decidido construir su libertad 

Bolivia libre de analfabetismo 

Firme y dispuesta a avanzar mucho más 

Con la Post Alfabetización Bolivia tendrá un destino mejor 

Con la Post Alfabetización todos nuestros sueños se harán realidad 

Con la Post Alfabetización todas nuestras metas se pueden lograr 

Con la Post Alfabetización no habrá más barreras que nos puedan parar 

La revolución educativa avanza ya 

con la Post Alfabetización 

Yo si puedo seguir, yo si puedo seguir 

Para que mi Bolivia avance 


Canción 2 
productora 
Aruwiri a dos 
voces y coro 
Música andina 


Sé bien que si cambio yo 

Bolivia también cambiará 

El cambio avanza ya y nadie lo detendrá 

Ya sé leer y escribir y no quiero quedarme así 

Porque yo creo en mi país yo sí puedo seguir 

Con la Post Alfabetización Bolivia puede seguir 

Con la Post Alfabetización todos podemos seguir 

Con la Post Alfabetización ya es una realidad 

Juntos cantemos esta canción 

Yo si puedo seguir 


Canción 3 - 
productora 
Aruwiri a dos 
voces y coro 
Música andina 


Puedo seguir puedo seguir por Bolivia si puedo seguir 

Es mi derecho y mi obligación conquistar mi superación 

Porque la Post alfabetización ya es una realidad 

Por Bolivia y por todos sus hijos 

por su grandeza y dignidad 

Porque la Post alfabetización ya es una realidad 

Por Bolivia y por todos sus hijos 

Por su grandeza y dignidad., su dignidad 

Ahora la post alfabetización llegará allí hasta donde tu estés 

De este a oeste y de norte a sur 

Para que Bolivia pueda crecer 

Viva la Post alfabetización 



45 



Canción 4 - 
productora 
Aruwiri a dos 
voces y coro 
Música andina 


Muchos ya dijeron que sí 

Tú que estás esperando 

Toma el lápiz y el papel 

y emprende la lucha 

No des tregua y no des cuartel al analfabetismo 

Libérate de sus cadenas a un mañana mejor 

Está en nuestras manos 

Lograr nuestros sueños 

Tu participación es vital en la Alfabetización 

Eres dueño de tu libertad y éste es tu derecho 

Si cambias tú 

Nuestra Bolivia cambia 


Canción 5 - 
productora 
Aruwiri a dos 
voces y coro 
Música andina 


Antes me engañaban 

Antes me trataban como si fuese animal 

Que volvé mañana, mejor ya no vuelvas, déjame de fastidiar 

Ahora si es diferente, ya cambió la historia, estamos de igual a igual 

ya cambió mi suerte me quité las vendas ahora ya puedo mirar 

Antes trabajaba de noche y de día tan sólo para el patrón 

porque me decía que yo le debía y que me hacía un favor 

ahora que ya leo y escribo y entiendo sé que era un explotador 

gracias al gobierno del hermano Evo esclavo más ya no soy 

y si quisiera yo le escribiría a nuestro Presidente 

y en esa carta yo le diría sé que sí se puede 

ajajay y decías que no ... . 

Me voy pero volveré y seremos millones 

y si quisiera yo le escribiría a nuestro Presidente 

y en esa carta yo le diría gracias Presidente 


Afiche de 
aniversario 


Los meses se incluyen de junio 2010 a junio 2011 y la foto que ocupa un 
gran porcentaje del afiche es del Presidente Evo Morales con el Director 
del PNP, Benito Ayma. No tiene texto e incluye solamente el título Yo, sí 
puedo seguir. 



Las primeras cuñas televisivas y radiales contienen información sobre los objetivos 
del PNP e incluyen la imagen del Presidente Morales y su convocatoria. Las canciones, 
en cambio, anuncian la existencia del Programa y los argumentos del Gobierno para 
dedicar recursos y trabajo a esta política pública como una respuesta al analfabetismo que 
sufre Bolivia. El único afiche producido es alusivo al aniversario del PNP y no contiene 
información sobre el Programa, es un calendario en realidad, con la foto del Presidente Evo 
Morales y del Director Benito Ayma. 

2.1.4 Comentarios 

Como se puede percibir por la descripción realizada, el área de comunicación del 
PNP está desprovista de los elementos básicos para realizar su trabajo tanto en términos de 
recursos económicos, técnicos y humanos como también de planificación. Contrarresta estas 
falencias con dedicación y mística el funcionario responsable del área. 

Benito Ayma, Director del PNP es el primero en reconocer estas debilidades^*. "No 
tenemos lo suficiente en ninguna área de trabajo. . . permanentemente estamos con problemas 
pero la convicción de que el trabajo debe seguir se basa en el aliento que nos da la gente que 
acude masivamente a la convocatoria de los cursos... la gente sabe que tiene que aprender 
a leer y escribir... somos su esperanza de mejorar...". 



18 



Entrevista realizada al Director Benito Ayma el 7 de abril de 2010. 



46 



Al mismo tiempo, sostiene Ayma "a los medios de comunicación no les interesa 
difundir nuestros logros... nos cobran doble y hasta triple por ser una institución estatal y 
como no tenemos los recursos no podemos pagarles...". 

Lo cierto es que la planificación del área de comunicación -independientemente de 
las consideraciones que pudieran hacerse respecto a su calidad conceptual y propositiva- no 
se ha cumplido. No existe un plan de medios, ni un plan de difusión y, lo más importante, el 
área de comunicación, sobrecargada de trabajo, ejecuta tareas respondiendo a las necesidades 
apremiantes del PNP. Además, sus mensajes se pierden en la intensa coyuntura informativa 
que genera el proceso político que vive el país. 

El incumplimiento de la estrategia comunicacional en relación a las líneas 
informativas, contenidos de los mensajes, o un plan de medios para la difusión de los 
Programas tienen consecuencias graves: 

En relación a los medios: 

- Las discrepancias políticas entre el Gobierno y los dueños de importantes medios 
de comunicación privados generan una situación de complejo acercamiento entre los 
funcionarios encargados de comunicar resultados de gestión y las redacciones de esos 
medios. 

- Muchos medios hacen hincapié en la "intervención" venezolana y cubana antes 
que en los logros en atención a su oposición manifiesta en contra del gobierno de Evo 
Morales. 

- Se planificó reuniones informativas -como se puede ver en los documentos del área 
de comunicación- con los directores de medios comerciales e incluso con los propietarios 
de esos medios, tanto a nivel nacional como departamental, con la intención de establecer 
algunas alianzas y hacerles conocer información sobre el Programa pero no se cumplió. 

- No existe una relación permanente de información a los medios y a los periodistas 
que cubren el área educativa que probablemente hubiera generado un mayor interés 
informativo de parte de ellos. Las entregas tienen que ver con eventos de coyuntura y no 
con el desarrollo y avances del Programa. 

- La entrega informativa que se hace desde las unidades de comunicación del 
Ministerio de Educación y del Viceministerio de Educación Alternativa pocas veces están 
referidas de manera puntual y concreta, al PNP. 

- La Unidad de comunicación del PNP no cuenta con un plan de medios que resulte 
de una investigación de datos sobre audiencias de esos medios, no se sigue un criterio de 
llegada a los públicos definidos en sus documentos estratégicos. 

- Algunos productos generados en el área de comunicación -como por ejemplo las 
historias de vida que rescatan en las visitas departamentales- son publicadas en algunos 
medios de menor circulación como un "favor" por gestiones personales del comunicador, 
"lo hacen cuando les sobra un espacio o cuando ellos deciden". 

En relación a los mensajes: 

- El slogan del Programa de Alfabetización "Yo, sí puedo" tuvo un importante 
presupuesto de difusión y fue posicionado en el marco de la campaña de propaganda del 
Gobierno y del Presidente con el slogan "Evo cumple". 

- El PNP no cuenta con ese mismo presupuesto de difusión. Los medios, al no contar 
con información constante sobre el desarrollo del Programa, lo vinculan a la primera etapa, 
al Programa de Alfabetización cuyo slogan "Yo, sí puedo" fue muy bien posicionado. 

- La difusión de los programas de alfabetización y post alfabetización y slogans "Yo, 
sí puedo" y "Yo, sí puedo seguir" priorizan el posicionamiento de la imagen del Presidente 
Evo Morales como un Presidente que cumple con sus promesas y que sus políticas son 
efectivas. Difícilmente se puede encontrar informaciones que den cuenta de la participación 
ciudadana y de las repercusiones de los programas en la mejora de la situación de la 
educación en Bolivia. 



47 



- El énfasis de parte del Gobierno y de las autoridades del sector educación de 
priorizar "el cumplimiento de la promesa política del Presidente" al contenido y éxito de 
los programas, genera pronunciamientos políticos de la oposición criticando por ejemplo la 
intervención venezolana. 

- Los niveles de la educación en Bolivia han estado siempre en situaciones críticas 
no sólo por los accesos de la población más pobre sino también por la calidad misma de la 
educación. La ejecución de los programas sin duda ha mejorado esta situación, a la luz de 
los datos que el propio Gobierno entrega, pero ello no se refleja en la difusión informativa. 

- El Área de Comunicación difunde información sobre eventos de aniversario, 
actividades del Director o de las autoridades de Educación pero no de los logros del 
Programa. 

- Se programa la producción de algunos materiales y la distribución pero según los 
documentos obtenidos en la propia unidad, no se sigue un plan de difusión o de alimentación 
a los públicos que los propios documentos estratégicos proponen. 

- Los mensajes, especialmente las cinco canciones compuestas para el PNP, tienen 
un contenido político movilizador pero no informan sobre el PNP. Por otra parte, cuentan 
con una musicalización característica de la zona andina del país e ignora las otras zonas. 
Este detalle podría ser un factor de desmotivación en el área oriental del país por sentirse 
convocados a través de sus símbolos e imágenes propias de su región. 

En relación a las actividades del área de comunicación: 

- Los eventos organizados por el Área de Comunicación -según sus informes- 
corresponden a reuniones de evaluación o reuniones de planificación y coordinación de 
personal del Programa. Los eventos propuestos en la Estrategia de Comunicación como los 
de movilización social o las reuniones con periodistas y medios de comunicación no fueron 
llevadas a cabo. 

- Los informes de gestión muestran que las cartillas producidas son parte de los 
materiales de capacitación del Programa, pero no hay mención de materiales desarrollados 
para el público destinados a informar o socializar los beneficios del Programa. 

- El Plan Operativo Anual de la Unidad de Comunicación planifica actividades de 
comunicación sobre las que no hay información posterior, y varias no son desarrolladas. 
Un ejemplo muy concluyente de esta falencia puede verse en la actividad planteada de 
reuniones con editores de medios de comunicación que consigna como resultado "reunión 
realizada". 

- La propuesta del POA tiende a reforzar acciones de propaganda y no de difusión del 
Programa. Por ejemplo, mediante las movilizaciones se busca, que el "Programa fortalezca 
la gestión ministerial, impulsando acciones de posicionamiento institucional". 



48 



2.2 BONO MADRE, NINO-NINA ''JUANA AZURDUY'^ 

2.2.1 Beneficio 

Bolivia presenta la segunda tasa de mortalidad materna más alta en América Latina 
-después de Haití- 222 por cada mnv (ENDSA 2008); y una tasa de mortalidad infantil 
estimada en 50 defunciones por cada mil nacidos vivos (ENDSA 2008). El escenario de 
mayor ocurrencia de estas muertes son comunidades y municipios de las zonas periurbanas 
pobres del área urbana y del área rural en general. Ello significa un promedio de 623 mujeres 
que mueren cada año por complicaciones durante el embarazo, parto y posparto, según el 
Plan Estratégico 2009-2015 del Ministerio de Salud. Estos resultados son típicos de políticas 
públicas de salud de exclusión de grandes sectores de la población a servicios de salud y 
al acceso al bienestar. Alrededor del 74% de la población no está cubierta por la seguridad 
social de corto plazo. 

El artículo 18 de la Constitución Política del Estado boliviano establece que todas las 
personas tienen derecho a la salud, y que el Estado debe garantizar la inclusión y el acceso 
a la salud de todas las personas, sin exclusión ni discriminación alguna. Asimismo, en el 
artículo 45, parágrafo V, establece que las mujeres tienen derecho a la maternidad segura, 
debiendo gozar de especial asistencia pre y postnatal y protección del Estado durante el 
embarazo, parto y puerperio. 

El Plan de Desarrollo Nacional 2006 - 2010 está enfocado al "vivir bien". El objetivo 
definido en este Plan para el sector salud es lograr la eliminación de la exclusión social 
en el acceso a la salud. Desde este enfoque, se impulsa iniciativas como el Programa de 
Desnutrición Cero y políticas de erradicación de la extrema pobreza. Siendo la desnutrición 
uno de los principales problemas de salud pública en el país (1 de cada 3 personas a nivel 
nacional y 5 de cada 10 en el ámbito rural carecen de acceso a la canasta básica alimentaria por 
falta de recursos), el gobierno busca estrategias para incrementar la seguridad alimentaria 
y los medios de vida sostenibles, promoviendo la equidad de género y los enfoques 
participativos. 

Al realzar la importancia de la nutrición infantil en el desarrollo humano de las 
capacidades para afrontar los desafíos a nivel intelectual y físico a lo largo de la vida, y con 
el propósito de reducir los elevados índices de mortalidad materna e infantil, el Gobierno 
del Estado Plurinacional de Bolivia, mediante Decreto Supremo N° 0066 del 3 de abril de 
2009, crea el Bono Madre-Niño/ niña, denominado "Juana Azurduy". 

El Bono Juana Azurduy instituye un incentivo económico "para el uso de los servicios 
de salud por parte de la madre durante el periodo de embarazo y el parto, así como el 
cumplimiento de los protocolos de control integral, crecimiento y desarrollo de la niña o el 
niño desde su nacimiento hasta que cumpla dos años de edad". El Bono consiste en: 

• pagos de 50 bs ( 7 US$) a las mujeres por asistir a 4 controles prenatales durante 
su embarazo más un pago final de 120 bs. (17 $us) por asistir a su parto institucional 
y un control post-natal. 

• 12 pagos de 125 bs. (18US$) por llevar a los niños y niñas menores de 2 años a 12 
controles bimestrales integrales de salud. 

2.2.1 Institución responsable de la difusión 

El Ministerio de Salud y Deportes es el responsable de la administración 



49 



(infraestructura, funcionamiento, equipamiento y financiamiento) y del pago del Bono 
"Juana Azurduy"; y por lo tanto, de la difusión del beneficio del mismo. Sin embargo, de 
acuerdo al marco institucional del Bono, planteado en el Decreto Supremo, los servicios 
departamentales de salud deben apoyar con los servicios de salud que sean requeridos para 
la implementación del Bono en el territorio departamental correspondiente; los gobiernos 
municipales participan en la afiliación de las beneficiarías y la implementación de los 
servicios de salud requeridos en la jurisdicción territorial municipal; y las redes y equipos 
móviles de salud tienen la responsabilidad de prestar los servicios de atención integral de 
salud, realizar la verificación del cumplimiento de los controles y brindar la información 
correspondientes de acuerdo a la reglamentación. Todo ello implica labores de coordinación 
que tienen su correlato en tareas comunicacionales para garantizar la implementación del 
Bono. 

Entre enero de 2009 y enero de 2010, el Asesor de Comunicación del Ministerio de 
Salud fue Rolando García. En entrevista realizada a García el 30 de junio de 2010, comentó 
sobre las dificultades del trabajo comunicacional por falta de personal y recursos. Explicó 
que el Ministerio no contaba con una Unidad de Comunicación, y por lo tanto, nunca 
existió un Plan Operativo Anual para realizar sus tareas con la consiguiente inexistencia 
de un presupuesto directo para el área de comunicación. Cada Proyecto ejecutado por 
las diferentes áreas del Ministerio cuenta con un rubro destinado a comunicación en su 
planificación estratégica. Parte del presupuesto para materiales se lo tuvo que armar con 
recursos de los programas que tenían alguna relación con el Bono. 

La parte sustantiva del presupuesto para la implementación de la Estrategia de 
Comunicación fue una asignación verbal del Vicepresidente de la República a mediados 
del año 2009. Se trata de un ofrecimiento de 11 millones de bolivianos (aproximadamente 
1.571.000 $us) que no se hizo efectivo oportunamente. Sin embargo, se gastó 9 millones de 
bolivianos hasta diciembre de 2009, con cuentas que aún no se ha terminado de pagar a 
los medios de comunicación contratados para la difusión de los mensajes, principalmente 
pautas televisivas. "El BJA fue básicamente financiado por el Tesoro General de la Nación 
de manera muy desordenada" afirma García. 

Sumado a estas carencias, la administración del BJA efectuada por el Ministerio de 
Salud que debió velar por la infraestructura, funcionamiento, equipamiento y financiamiento 
del mismo tropezó con innumerables problemas de organización. Las dificultades en su 
aplicación por una serie de situaciones no previstas en la estrategia de implementación, 
obligó al equipo de comunicación a sortear soluciones mientras el proceso iba avanzando. 

García explica que el contexto de salud al momento de arranque del BJA era muy 
complicado por dos epidemias serias que estaban en ese momento en su auge: la gripe HlNl 
y el dengue. "El tiempo y esfuerzo principal del Ministerio eran dedicados a las epidemias, 
restando dedicación al BJA. Fuera de ello, el contexto político de terrorismo y conflictos con 
la oposición conspiraron sistemáticamente contra la estrategia de salud nacional. Había que 
reforzar la imagen del Ministro de Salud, Ramiro Tapia, a fin de establecer su credibilidad 
en la población, propiciando el clima más adecuado para que ésta crea en sus mensajes de 
salud". Todo ello intensificó y complicó el trabajo comunicacional. 

Finalmente, cuando sobrevino el cambio de gobierno en enero de 2010, a pesar de 
que fue reelecto el Presidente Morales, "en el Ministerio de Salud se desmanteló el equipo 
y comenzó una etapa de mayor ineficiencia en la gestión. De enero a junio, la cobertura no 
superó 60.000 beneficiarías, a diferencia del segundo semestre de 2009 que sobrepasó las 
300.000". 

Coordinación 

La coordinación con directores de comunicación de otros ministerios fue 



50 



principalmente para elaborar y difundir algunos materiales impresos con programas afines 
con el BJA. UNICEF apoyó de manera significativa en esta línea. 

En concordancia con las exigencias de la implementación del Bono, se tuvo que 
coordinar con varios actores y actoras claves involucrados en el proceso: 

• Trabajadores en salud: las y los médicos -en opinión de García- fueron un "pilar 
fundamental de la campaña de comunicación porque se encargaron de difundir el 
material, la información y hacer funcionar el BJA". 

• Fuerzas Armadas: Hubo que sensibilizar a los miembros de las Fuerzas Armadas 
que tenían la tarea de distribuir el Bono a los lugares más alejados, sobre la importancia 
de su labor y hacerles conocer los reglamentos de pago del Banco. Fue preciso darles una 
orientación clara y precisa en el área de comunicación para que manejen su parte de la 
acción con eficiencia. García recuerda por ejemplo, que "los militares llegaban a algunas 
comunidades rurales y su plan era distribuir el Bono durante 4 horas y listo. Estos 
procedimientos debían ser comunicados oportunamente a las beneficiarlas porque de lo 
contrario, no se enteraban del plan y cuando llegaban a cobrar, ya los representantes de 
las Fuerzas Armadas se habían ido." 

• Entidades bancarias: Surgieron innumerables problemas con las entidades 
bancadas encargadas de efectuar los pagos. Hubo instrucciones de pago con error, 
maltrato del personal a las beneficiarlas, beneficiarlas que no conocían el monto exacto 
a cobrar recibieron "sanciones" ilegales de las entidades bancarias por retrasarse en 
el cobro del Bono. Se tuvo que hacer un proceso de sensibilización con las entidades 
bancarias para que comprendan su responsabilidad en el proceso y no incurran en 
abusos a las beneficiarlas por su ignorancia. 

• Alcaldías municipales: Estas instancias eran claves en aspectos procedimentales 
que por sencillos que parezcan, su inobservancia obstaculizaba el cobro del Bono. En un 
plano general, se tomó contacto con la Federación de Asociaciones Municipales. 

En el área rural, eran las alcaldías las que debían facilitar fotocopias de los documentos 
requeridos para el cobro del Bono. Las dificultades que existen para conseguir una 
fotocopia en los municipios rurales convierten la acción en un reto prácticamente 
inalcanzable sin el apoyo institucional. Ello significó por ejemplo, añadir a los mensajes 
de difusión pública, instrucciones a las madres para que hagan fotocopias de sus 
documentos para todo el año a fin de no enfrentar este problema mes a mes. 

Productoras de comunicación 

Se trabajó con más de una productora de comunicación. Donato Espinoza fue 
contratado para elaborar el material radial e incluso produjo una canción para el Bono. Para 
el material audiovisual se contrató a la Productora SCORZO. 

Para efectuar este tipo de contrataciones, uno de los problemas fue la imposibilidad 
de cumplir con los procedimientos administrativos establecidos en esta materia. La 
burocracia estatal aletarga los procesos y frecuentemente impedía contar -dentro de los 
plazos fijados por la Estrategia- con los materiales comunicacionales requeridos para las 
diversas actividades programadas. Ello llevó a cometer varios "atropellos administrativos" 
como los llama García, ocasionando posteriormente problemas con el pago a los contratados 
e inconveniencias para el área de comunicaciones. 

El personal ministerial de comunicación dio un seguimiento estrecho a la elaboración 
de todos los materiales. Tropezaron continuamente con la imposición de algunos criterios 
del personal de salud y de varias autoridades en la elaboración de los mensajes e imágenes. 



51 



sin tomar en cuenta criterios profesionales de comunicación. Un ejemplo ilustrativo de este 
tipo de situación es acerca de la imagen de coronela de Juana Azurduy. García se oponía a 
utilizar una figura militar guerrera que representa la muerte para dar un mensaje de vida. 
Sin embargo, desde el Palacio de Gobierno y otros políticos del Movimiento al Socialismo 
(MAS), insistieron en reivindicar la figura de Juana Azurduy en términos políticos a tiempo 
de mostrarla como madre. Ésa fue finalmente la imagen utilizada en toda la Estrategia. 

2.2.1 Comunicaciones 

La Estrategia de Comunicación elaborada en el Ministerio de Salud y Deportes fue 
presentada en abril de 2009, como un Plan Estratégico de Comunicación del Bono "Juana 
Azurduy" . 

La introducción del mismo comienza con una afirmación que da cuenta de la 
naturaleza de la estrategia propuesta: "Uno de los aspectos más importantes dentro la 
promoción de la salud consiste en iniciar procesos y estrategias que proporcionen a la 
sociedad los medios necesarios para mejorar su salud y ejercer un mayor control sobre la 
misma." 

Aplica el Modelo General de la Comunicación Pública, que de acuerdo al colombiano 
Juan Camilo Jaramillo, "...ofrece las herramientas conceptuales y metodológicas necesarias para 
direccionar la comunicación en las entidades del Estado como un proceso de apoyo a su gestión 
estratégica" y propone la movilización social como eje articulador de la comunicación, 
concebida como bien público e instrumento de construcción democrática de la sociedad. 

El Plan Estratégico de Comunicación del Bono "Juana Azurduy" establece dos 
objetivos y tres líneas de acción: 

Objetivos: 

• Coadyuvar a la construcción de una ciudadanía informada sobre temas de 
educación para la vida. 

• Posicionar en el imaginario colectivo de la sociedad boliviana que el Bono es la 
acción que realiza el gobierno del Estado Plurinacional para reducir la mortalidad 
materna e infantil. 

Líneas de acción: 

• Corporativa - proyectar coherencia entre la política pública estatal (Plan Nacional 
de Desarrollo), la sectorial (salud) y el Bono "Juana Azurduy". 

• Informativa - mejorar la interlocución del Ministerio de Salud y Deportes con la 
sociedad en el debate sobre la importancia y beneficios del Bono. 

• Educativa y movilizadora - contribuir a la formación y la pedagogía ciudadanas 
respecto a la educación para la vida y la reducción de la morbi-mortalidad materna 
e infantil. 

Componentes del Plan y audiencias: 

Los componentes del Plan consistieron en una campaña masiva de educación para 
la vida y una campaña informativa y promocional. Para el primero, definió como mensajes 
fuerza la responsabilidad, nutrición, calidad de vida (vivir bien); utilizando las TICs, 
audiovisuales (cuñas radiales y televisivas), impresos, vallas callejeras y visitas a medios de 
comunicación. 



52 



La estrategia identificó como su audiencia primaria a mujeres en edad fértil en 
general y en particular a mujeres embarazadas; además de padres y madres de familia y 
población joven y adolescente. La audiencia secundaria del Plan fueron las y los trabajadores 
en salud. Fuerzas Armadas, organizaciones sociales, entidades bancadas, prefecturas, 
gobiernos locales y los servicios departamentales de salud. También consideró audiencias 
importantes a las direcciones locales de salud, los servicios departamentales de educación, 
ONGs, profesores, unidades educativas, universidades, colegios de profesionales, medios 
de comunicación y la opinión pública en general. 

Diseño vs. Realidad: 

Claramente, el diagnóstico del cual se partió para impulsar la estrategia de 
comunicación fue hecho en las oficinas del Ministerio, y resultó insuficiente cuando se llegó 
al terreno. Una cosa es informar sobre los procedimientos en abstracto y otra, es identificar 
en el terreno las necesidades de la población para acceder al beneficio. Supuestamente, esta 
tarea no debería ser responsabilidad del área de comunicación, sin embargo si así se presenta 
la situación, tiene que tomar la iniciativa. No hay nada más frustrante que enviar mensajes, 
informar o promocionar algo que no tiene asidero, sentido o posibilidades de concretarse. 

Uno de los problemas más serios que enfrentó la implementación del Bono es que 
para acceder a éste, las mujeres necesitaban presentar su cédula de identidad y el certificado 
de nacimiento de sus hijos e hijas menores de dos años. La dificultad se visibilizó al constatar 
que no existía clara conciencia de parte de muchas mujeres sobre la importancia de contar 
con una cédula de identidad. El ejercicio de su derecho a la identidad no era ni una necesidad, 
ni mucho menos una prioridad. Este tipo de hallazgos implicaron adaptaciones y ajustes 
inmediatos de la Estrategia, porque no es lo mismo informar a las madres gestantes acerca 
de los requisitos y documentación que exige el acceso al bono, que comenzar un proceso 
de conscientización sobre la necesidad de contar con ese tipo de documentación que nunca 
habían tenido porque supuestamente nunca la habían necesitado. 

Por lo tanto, antes de lanzar la campaña de información sobre los procedimientos 
para tener acceso al BJA, a la luz de la cantidad de mujeres, niños y niñas indocumentadas 
fue necesario llevar adelante una campaña masiva de cedulación gratuita, especialmente 
en áreas rurales y zonas periurbanas que componen los cinturones de pobreza de las áreas 
urbanas. Ello exigió sobre la marcha un trabajo comunicacional. Forma parte de cualquier 
estrategia de comunicación generar conexión y flujos de comunicación que permitan 
garantizar la implementación de una política pública, especialmente si es una política 
inclusiva en un país como Bolivia. 

Se puso en marcha actividades de coordinación con autoridades y otros actores y 
actoras claves de las comunidades para que faciliten el ingreso de brigadas a los municipios 
con la tarea de proveer: 

• Certificados de nacidos vivos 

• Cédula de identidad de padres y madres 

• Carnet de salud infantil 

• Certificados de bautizo 

La infraestructura para impulsar estas actividades en el área rural es insuficiente y se 
requirió el apoyo de la comunicación para lograr el cometido. Las charlas educativas trataron 
la naturaleza del BJA, la importancia del parto institucional y el derecho a la identificación. 

Incluso fue necesario idear la coordinación con párrocos para que extendieran 
certificados de bautizo a fin de lograr la expedición de las cédulas de identidad. La Estrategia 



53 



de Comunicación debía generar esta conexión y los flujos de comunicación que permitieran 
garantizar la implementación de la política pública. 

La situación fue aún más compleja al descubrir la falta de interés manifiesta por 
parte de muchos padres y madres de familia para documentar a sus hijos e hijas. Se tuvo que 
desarrollar charlas educativas sobre la importancia de la cédula de identidad para acceder 
a los privilegios de ciudadanía. Pero además hubo que lanzar un proceso de sensibilización 
a las autoridades correspondientes a fin de que faciliten y agilicen la obtención de la 
documentación requerida. 

En este sentido, la estrategia de comunicación tuvo que hacer enormes esfuerzos 
para impulsar la implementación del Bono. Dicha ejecución -como se explicó anteriormente- 
no sólo involucraba a los y las beneficiarlas de la población en general, sino que exigía 
la triangulación de esfuerzos de coordinación entre la Unidad Ejecutora (Ministerio de 
Salud y Deportes), las autoridades municipales y locales, las y los agentes y actores de 
salud local, párrocos, servicios de identificación a cargo de la Policía Boliviana, Fuerzas 
Armadas, unidades bancadas, autoridades comunitarias originarias. Todos ellos debían 
estar debidamente informados acerca de sus responsabilidades y tareas concretas en la 
implementación del BJA. 

En el Informe sobre Seguimiento y Evaluación al cual se logró acceder (sin fecha) 
que presenta el Ministerio sobre el proceso, no hace referencia explícita a la importancia de 
la estrategia de comunicación, pese a que en el FODA (análisis de fortalezas, oportunidades, 
debilidades y amenazas) realizado mencionan como debilidad la "resistencia al llenado de 
los formularios únicos del BJA por personal fijo en los servicios de salud" y como amenaza 
la "falta de interés de las familias para sanear los documentos y requisitos para el BJA". El 
reglamento de pago resultó ser muy rígido. Este tipo de apreciaciones saltan a la vista como 
asuntos en los que una pertinente intervención comunicacional era necesaria. 

Campaña informativa y promocional. 

Para el segundo componente referido a la campaña informativa y promocional, se 
previo la organización y desarrollo de nueve eventos de lanzamiento del pago (uno por 
departamento de Bolivia) el 27 de mayo de 2009 simbólicamente, en vista de que es el Día de 
la Madre en Bolivia. En el acto central, realizado en la ciudad de Cochabamba, el Presidente 
del Estado Plurinacional inició el pago del Bono a mujeres y niños y niñas de cero a dos años 
de edad. Asimismo, se llevó adelante acciones informativas permanentes y sostenidas de 
alcance nacional dando cuenta de quiénes tienen el derecho a recibir el Bono, cuándo, cómo 
y en qué condiciones (montos, tiempos y mecanismos). 

Actividades. 

El Plan definió tres componentes de comunicación: prensa, comunicación social 
y comunicación organizacional. El costo de la elaboración y difusión de los productos 
comunicacionales para el año 2009 ascendió a 9.192.922 bs (1.313.275 USS).!" 

Prensa. 

Las actividades de este componente comprendieron todo lo relacionado a una labor 
realizada en y con los medios de comunicación. El Plan de Medios contó con un presupuesto 
de 6.700.522 bs. (957.217,00 $us) para hacer difusión de spots y mensajes a través de los 
grandes medios comerciales y de aquéllos medios locales y comunitarios en todo el país. 



19 Se usó una tarifa cambiaria de 7bs por 1 US$ que es un promedio de las leves oscilaciones que tuvo la moneda 

nacional en los últimos años. 



54 



La producción de los spots en castellano, aymara, quecha y guaraní costó 242.400 bs. 
(34.628 US$). Además, la inversión en publicaciones en periódicos en forma de separatas, 
orejillas o publicaciones en revistas especializadas fue de 50.000 bs. (7.142 US$) 

Comunicación social. 

A partir de la consolidación de un Comité de Comunicadores, se planificó la 
coordinación de las acciones de comunicación en los niveles de intervención. Éstas 
comprendieron el diseño de pautas para 18 paquetes de piezas comunicacionales dirigidas por 
público objetivo, la distribución de los materiales gráficos y audiovisuales, ayuda memorias 
para voceros oficiales de los servicios de salud con mensajes básicos para uniformar los 
discursos y reuniones con instituciones públicas y privadas en búsqueda de colaboración 
para reproducir los materiales informativos elaborados. 

El material impreso fue producido en gran parte por el equipo que logró armar 
García desde la Asesoría de Comunicación del Ministerio de Salud. Este comprendió un 
responsable de diseño gráfico, otro de organización de eventos y un tercero de relación con 
los medios. 

La difusión de la campaña de lanzamiento por radio y televisión costó 1.500.000 bs 
(214.000 US$) 

Comunicación organizacional. 

Se buscó asegurar la participación de las autoridades políticas de niveles nacional, 
departamental, municipal y distrital en las acciones programadas de la campaña. Por otro 
lado, se produjo gigantografías, paneles, papelógrafos, murales y vitrinas informativas; y 
se usó parlantes de perifoneo en establecimientos de salud para difundir los mensajes de la 
campaña. Se elaboró material y se capacitó al personal encargado de brindar información y 
orientación a la población sobre el Bono. Las actividades bajo este componente significaron 
un costo de 700.000 bs (100.000 US$) 

Contenidos. 

En las líneas de comunicación contempladas en la Estrategia, se determinó una 
estructura de mensajes con el propósito de uniformar la información sobre el BJA que incluye 
los siguientes elementos: 

¿Qué es? 

¿Quiénes son las personas beneficiarlas? 

¿Cómo acceder al BJA? 

¿Cuánto reciben los y las beneficiarlas? 

¿Dónde deben inscribirse? 

¿Qué documentos deben presentar? 

¿Cuál es el procedimiento de inscripción? 

En relación a los mensajes claves destacados en la Estrategia, logramos identificar 
sólo uno que presenta alguna inclinación propagandística pro gobierno: 
"El Estado ya protege a las madres embarazadas" 

El objetivo general del Plan de Comunicación final presentado por el Ministerio 
de Salud en relación a combatir la desnutrición infantil es "desarrollar intervenciones en 
comunicación que proporcionen condiciones favorables para la adopción individual y 
colectiva de comportamientos nutricionales saludables y para el consumo de micronutrientes 
y alimentos fortificados con micronutrientes". 



55 



Los dos lemas elaborados para sostener la campaña como mensajes de posi- 
cionamiento fueron: 

Bono Juana Azurduy: una oportunidad para la vida 
Un niño sano: nuestro presente, nuestro futuro 

La Estrategia promocionó un sentido de movilización ciudadana para el ejercicio 
de los derechos constitucionales. Actuó en dos niveles: uno nacional y otro local. Todas las 
actividades comunicacionales tuvieron este enfoque. 

Las cuñas radiales y televisivas elaboradas de una duración entre 20 a 40 segundos, 
fueron difundidas con el objetivo de reforzar los mensajes priorizados. Tuvimos la 
oportunidad de acceder a siete cuñas televisivas, de las cuales dos contienen básicamente 
pildoras informativas sobre aspectos puntuales de cómo acceder al Bono, dos parten de 
una base promocional e incluyen breves datos sobre el Bono, otras dos movilizan en torno 
a los beneficios a los que apunta el Bono en relación a la importancia de la salud materna e 
infantil y la nutrición, y finalmente una es netamente propagandística en torno a la figura 
presidencial. Utilizan diversos formatos que van desde una canción de cuna con dibujos 
animados, breves diálogos y mini dramatizaciones hasta entregas netamente informativas. 

Las cuñas radiales presentan un mosaico que guarda correlación con la entrega 
televisiva. Los afiches, trípticos y cartillas fundamentalmente contienen información sobre 
el procedimiento de inscripción, los documentos requeridos y datos de referencia para lograr 
mayor información. Por otro lado, se programó entrevistas con las y los voceros del sector 
en diferentes espacios comunicacionales para explicar en mayor detalle procedimientos y 
objetivos del Bono. 

Medios utilizados 

Radios: redes nacionales y radios locales, rurales 

Audiovisuales: redes televisivas y canales locales 

Impresos: afiches, folletos, volantes 

TICs: se difundió mensajes a través de listas de correo electrónico y la página web 

del BJA. 

Otros: charlas y ferias informativas en centros de estudio culturales, 

farmacias, cafés, restaurantes, mercados, plazas principales, clubes deportivos, 

centros ocupacionales, organizaciones de base, organizaciones territoriales de base. 

Se recurrió al perifoneo callejero, altoparlantes en los mercados y supermercados, 

periódicos murales. 

Etapas de intervención: 

• Sensibilización (para generar una conciencia ciudadana en torno a la importancia 
de los objetivos del BJA) 

• Lanzamiento (involucra a las autoridades locales y las insta a implementar el 
BJA como parte de su responsabilidad política en salud) 

• Posicionamiento (posicionar en el imaginario colectivo de la sociedad boliviana 
que el BJA es la acción que realiza el gobierno para reducir la mortalidad materna 
e infantil) 

• Mantenimiento 

• Relanzamiento 

Información/publicidad/propaganda: 

En cuanto a la distinción entre estas tres líneas de acción. Rolando García reflexiona 
afirmando que "no se puede separar el mensaje informativo dirigido a la ciudadanía de cómo 
acceder a la política pública, de la promoción de la misma como una acción del gobierno que 
la impulsa". Advierte que éstos son mensajes entrelazados por naturaleza. "Un niño bien 



56 



nutrido disminuye sus posibilidades de enfermar o morir y esto ocurre porque el gobierno 
se ha preocupado por otorgarle recursos durante sus primeros dos años para que acceda a 
mejores niveles de nutrición". 

La información o el mensaje que maneja la Estrategia de Comunicación gira en torno 
al derecho que le permite ejercer el BJA como una política pública inclusiva y cómo acceder 
a él; pero además se propaga la filosofía del gobierno y su acción en ese camino. En el 
contexto general, el esfuerzo se entrelaza con los otros programas de gobierno que reflejan el 
mismo sentido y se acompaña varios mensajes con el lema gubernamental de "Evo cumple" 
que acompaña la gestión del Presidente Morales. 

2.2.1 Resultado 

De acuerdo a declaraciones oficiales formuladas por el Ministro de Salud Ramiro 
Tapia en marzo 2 de 2010, una evaluación inicial en torno al BJA reporta que el subsidio 
logró cubrir el 98% de los municipios bolivianos, habiendo beneficiado a más de 400.000 
personas entre mujeres, niños y niñas menores de 2 años. Asimismo, el incremento de 
atención médica a madres gestantes y niños y niñas menores de 2 años fue de un 99,6% por 
efecto de BJA. Un cálculo estimado sobre el tamaño de la población beneficiarla del BJA está 
alrededor de las 450.000 personas. 

Estos resultados de la aplicación de la política hablan por sí mismos. La Estrategia de 
Comunicación cumplió parcialmente con los dos ejes planificados. Todo el funcionamiento 
del Bono involucró acciones comunicacionales. Los asuntos en general y más aún, los 
problemas que surgieron, requirieron de respuestas de comunicación. 

"Intentamos implementar la Estrategia de Comunicación en su totalidad pero no fue 
posible por la cantidad de incendios que tuvimos que apagar a medida de las confusiones e 
imprevistos que su aplicación presentaba". García relata otro ejemplo de las complicaciones 
surgidas: El Sistema de Salud (centros, redes, servicios departamentales de salud) está 
financiado por el municipio en cuanto a infraestructura y por la gobernación, en cuanto a 
personal de salud. Entonces, éstos para asegurarse de que quienes buscaban acogerse al Bono 
eran pobladoras del municipio en cuestión, exigían facturas de luz u otros documentos que 
en el área rural difícilmente tiene la mayoría de los y las pobladoras. Ello produjo problemas. 
No se tomó en cuenta el modus operandi de estas instancias al organizar la implementación 
de los pagos, y por lo taño, las directrices produjeron confusión en las beneficiarlas. 

Por falta de capacidad, nunca se realizó una evaluación de impacto de la Estrategia 
de Comunicación, sin embargo, para Rolando García un indicador clave que da cuenta del 
éxito de la misma se cifra en la cantidad de personas que fueron beneficiadas por el Bono. 
"A más largo plazo, habrá que ver si existe una disminución en las tasas de mortalidad 
materna e infantil y de desnutrición infantil como resultado directo o indirecto de esta 
política" sostiene García. En todo caso, parte de una inferencia importante para analizar el 
accionar comunicacional: si la política tuvo éxito es porque la gente accedió al beneficio, y si 
accedió es porque contó con la información para hacerlo. 

2.2.2 Comentarios 

En términos globales, se puede concluir que el Plan Estratégico de Comunicación del 
Bono "Juana Azurduy" respondió a informar a los y las beneficiarlas de la política pública 
que instala, promoviendo la participación ciudadana. 

Un análisis superficial del presupuesto destinado a los grandes medios y redes 
mediáticas podría llevar a conclusiones equivocadas. Es imprescindible tomar en cuenta la 



bl 



diferencia de costos de emisión de cuñas y mensajes entre radio y televisión por un lado, y 
por el otro, entre redes nacionales y medios locales, comunitarios y rurales: 

• El costo del plan de medios en televisión representa el 90% de la inversión mientras 
que el de radio, el 10%. 

• Un análisis detenido muestra que el 80% del presupuesto destinado a televisión 
estuvo dirigido a las 7 redes televisivas nacionales, siendo que el 20% restante alcanzó 
a 21 medios locales televisivos. 

• En el caso del presupuesto destinado a radio ocurre algo parecido. El 24% del 
presupuesto fue invertido en 5 redes nacionales de radio, mientras que con el 76% 
restante, se contrató espacios en 115 radioemisoras locales y rurales, en castellano e 
idiomas nativos. 

Si bien existió un efecto "propagandístico" para el gobierno que impulsa esta política, 
éste se debe más a los resultados obtenidos en la misma que a un esfuerzo comunicacional por 
exaltar las bondades del gobierno. La visibilización de las autoridades públicas involucradas 
en el proceso -el Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia y las y los operadores- se dio 
durante los actos de lanzamiento y el momento de difundir los resultados de la aplicación 
de la política. El esfuerzo comunicacional técnico y presupuestario invertido respondió 
fundamentalmente a informar a la población objetivo sobre cómo acceder al beneficio 
de la política pública y a instruir a las y los actores involucrados en el proceso sobre los 
procedimientos de ejecución del Bono. 

Por lo tanto, a pesar de no haber regulaciones legales específicas ni explícitas que 
determinen la forma en que los órganos de administración del Estado deben realizar su 
inversión en difusión, la estrategia de comunicación desplegada para el Bono "Juana 
Azurduy" respondió a impulsar a los y las ciudadanas a hacer uso de sus derechos en 
virtud de la información proveniente del Estado. Ello no quiere decir de ninguna manera 
que no se propone la definición de este tipo de regulaciones. No olvidemos las dificultades 
que atravesaron los responsables de la estrategia mencionada por conseguir fondos 
oportunamente para responder a los objetivos planteados por el propio bono. 

Otra consideración importante es que las estrategias de comunicación dependen 
estrechamente de la infraestructura, presupuesto, condiciones y posibilidades ciertas 
de ejecución de las políticas públicas lanzadas. La comunicación no puede suplir las 
deficiencias estructurales de un sistema que no funciona. En ese sentido, encuentra un 
obstáculo infranqueable para desarrollar su responsabilidad. Por ello, es vital que la instancia 
responsable de la comunicación participe en el diseño de ejecución de la política misma, 
para identificar y alertar sobre las necesidades comunicacionales que requiere cada paso del 
proceso, qué efectivamente se puede decir y qué no, cómo minimizar los problemas y otros 
en el encuadre de la responsabilidad social que implica informar sobre la base de la realidad 
y no de los buenos deseos. Hay que hacer los esfuerzos necesarios para bajar el discurso 
de las y los políticos a la realidad, alejada de la demagogia que puede causar más daño que 
bien. La imagen de la realidad no se construye con palabras sino con acciones y resultados 
tangibles. 



58 



3.3 PROGRAMA NACIONAL DE LUCHA CONTRA LA 
VIOLENCIA EN RAZÓN DE GÉNERO 

3.3.1 Beneficio 

Contexto 

El Gobierno de Bolivia, a través del Decreto Supremo No. 29272 de fecha 12 de 
septiembre de 2007, aprobó el "Plan Nacional de Desarrollo Bolivia Digna, Productiva y 
Soberana, para Vivir Bien". En este marco, el Viceministerio de Igualdad de Oportunidades, 
dependiente del Ministerio de Justicia, elaboró el Plan Nacional para la Igualdad de 
Oportunidades "Mujeres Construyendo la Nueva Bolivia para Vivir Bien", aprobado 
mediante Decreto Supremo No.29850 de 10 de diciembre de 2008. 

Los datos sobre violencia en razón de género que maneja el Ministerio de Justicia 
dan cuenta de que en Bolivia, siete de cada diez mujeres sufren algún tipo de violencia en 
sus hogares, en un 75% de los casos tiende a ser repetitiva y no suele ser denunciada por las 
víctimas. Del total de mujeres que declararon haber sufrido violencia en sus hogares, el 53% 
no tomó ninguna acción y sólo poco más de un 17% realizaron denuncia. 

El mismo análisis previo al Plan de Lucha contra la Violencia en Razón de 
Género ubica a las instituciones o instancias que participan en el proceso de recepción, 
procesamiento y sanción de los casos de violencia intrafamiliar: Brigadas de Protección a 
la Familia, Servicios Legales Integrales Municipales, Centros de Salud, Fiscalías, Juzgados 
y otras, como instancias con escasez de recursos humanos y presupuestarios, deficiencia 
en su infraestructura, frecuente práctica del mecanismo procesal de "conciliación" a título 
de preservar la institucionalidad de la familia, antes que preservar el bienestar de sus 
integrantes y una serie de falencias para dar respuesta a personas que viven en situación 
de violencia. 

Asimismo, en la administración de la justicia ordinaria existe desconocimiento 
sobre la Ley 1674 de Violencia en La Familia o Doméstica y falta de voluntad política para 
su aplicación, falta de sanción al agresor. El acoso político se constituye en una forma de 
violencia que obstaculiza la participación y representación política de las mujeres en todos 
los ámbitos: nacional, departamental y especialmente en el nivel municipal. 

A partir del análisis de estos problemas, el Viceministerio de Igualdad de 
Oportunidades^", ha identificado en el "Plan Nacional para la Igualdad de Oportunidades"^^ 
el siguiente macroproblema: "Persiste una cultura de naturalización de violencia contra las 
mujeres, que se expresa en altos índices de violencia física, psicológica, sexual, económica, 
patrimonial política y en la impunidad de la violencia en razón de género". 

En este sentido, el Plan Nacional para la Igualdad de Oportunidades está estructurado 
en seis ejes troncales de desarrollo: 

• Económico, productivo y laboral 

• Educativo 

• Salud 

• Violencia en razón de género 

• Participación de las mujeres en espacios de decisión 

• Fortalecimiento institucional para la ejecución de las políticas nacionales 
mencionadas 

Dentro del eje de violencia en razón de género, se encuentra el Programa Nacional 



20 D.S. N» 29894 

21 D.S. N° 29850 de 10 de diciembre de 2008 



59 



de Lucha contra la Violencia en Razón de Género, que plantea una estrategia para contribuir 
a la erradicación de esta violencia en cuatro ámbitos: detección, prevención, atención y la 
sanción de la violencia. 

Beneficios: 

Los beneficios de la aplicación de esta política pública saltan a la vista cuando el 70% 
de la población femenina vive situaciones de violencia, sin considerar que en Bolivia, por 
falta de instrumentos precisos de recolección de datos y la omisión de los mismos por parte 
de las y los operadores de salud generan un subregistro importante de violencia escondida. 
Si se hace el análisis de las consecuencias que genera la violencia en la vida de las víctimas; 
cuando vemos que son los hombres los que están vulnerando las vidas de las mujeres, niñas, 
niños y otros hombres. 

La visión del Plan es la siguiente: "El 2020 Bolivia reconoce el aporte de las mujeres 
al desarrollo del país. Este reconocimiento está expresado en la igualdad de oportunidades 
para el acceso a servicios, la plena participación en espacios de decisión y la distribución 
equitativa de los recursos económicos, tecnológicos y patrimoniales, creándose las 
condiciones para una vida libre de violencia en razón de género". 

3.3.1 Institución responsable de la difusión 

El Viceministerio de Igualdad de Oportunidades, entendiendo que la comunicación 
en sus diversas formas puede ser una de las principales aliadas en la tarea de prevención 
y lucha contra la violencia en razón de género, diseñó la "Estrategia de Comunicación del 
Plan Nacional de Lucha contra la Violencia de Género". 

Esta estrategia identifica aliados estratégicos en tres niveles: nacional, departamental 
y municipal. Asimismo trabaja con las y los aliados de manera interinstitucional (diferentes 
instituciones y ministerios) e intrainstitucional (dentro del Ministerio de Justicia): 

-Autoridades del Ministerio de Justicia 

-Autoridades del Viceministerio de Igualdad de Oportunidades 
-Autoridades de los gobiernos departamentales 
-Autoridades de los gobiernos municipales 
-Ejecutivos de ONGs e instituciones que trabajan por la igualdad 
de género y en defensa de los derechos humanos. 
-Medios de comunicación social. 
-Unidad de comunicación del Ministerio de Justicia 
-Unidades departamentales de género 
-Unidades de género de los gobiernos municipales 
-Redes de prevención y atención de la violencia intrafamiliar 
-Servicios legales integrales municipales 
-Brigadas de protección a la familia 

Uno de los componentes fundamentales de la Estrategia de Comunicación es el de 
abogacía o incidencia política que pretende lograr el compromiso, las adhesiones morales 
necesarias, los apoyos logísticos requeridos y las voluntades individuales e institucionales 
por parte de las autoridades nacionales, prefecturales y municipales, dirigentes de 
organizaciones y movimientos sociales para que apoyen las acciones del Programa. Este 
componente se logra mediante la introducción del tema de violencia en razón de género en la 
agenda pública mediática (prensa, radio y TV) y mediante la difusión de información sobre 
los resultados del Programa y las acciones del Viceministerio de Igualdad de Oportunidades 
en el boletín trimestral que se difunde de manera electrónica e impresa. 



60 



3.3.1 Comunicaciones 

La propuesta de la estrategia de comunicación se basa en un enfoque integral que se 
refleja en los públicos meta a los que va dirigida, incluyendo mujeres, niñas, adolescentes, 
jóvenes y de manera especial, hombres del área urbana y rural de Bolivia; además, operadores 
de servicios de atención a la violencia, autoridades públicas, líderes de opinión y medios de 
comunicación. 

El objetivo general de la estrategia es: 

• Difundir y promover conocimientos, actitudes y prácticas de prevención de la 
violencia contra la mujer, para formar ciudadanas y ciudadanos libres de violencia 
en razón de género, dentro de nuestra conformación como Estado Unitario Social de 
Derecho Plurinacional Comunitario de Bolivia. 

Objetivos específicos: 

• Difundir información a mujeres, hombres, jóvenes y adolescentes sobre las 
características, causas, consecuencias y dimensión de la violencia en razón de género, 
la normativa y los servicios de atención a víctimas de violencia. 

• Informar y sensibilizar a autoridades y servidores públicos de las brigadas de 
protección a la familia, servicios legales integrales municipales, fiscalías de familia y 
juzgado sobre la normativa, procedimientos y calidad y calidez en la atención. 

• Desarrollar acciones de comunicación masiva y alternativa para la promoción 
de la igualdad entre hombres y mujeres y la prevención de la violencia en razón de 
género. 




61 



• Promover la incorporación de la violencia en razón de género como tema de 
agenda pública, involucrando y comprometiendo a aliados estratégicos, autoridades, 
líderes comunitarios, instituciones que trabajan en el tema de violencia y medios de 
comunicación social en la promoción de una vida sin violencia. 

Los componentes están resumidos en el siguiente cuadro: 

La estrategia de la difusión, los materiales comunicacionales y los medios es la 

siguiente: 

INTERPERSONALES - CRUPALES 

Reuniones informativas 

Autoridades del Ministerio de Justicia 

Autoridades del Viceministerio de Igualdad de Oportunidades 

Autoridades de los gobiernos departamentales 

Autoridades de los gobiernos municipales 

Ejecutivos de ONGs e instituciones que trabajan por la igualdad de género 

y en defensa de los derechos humanos. 

Medios de comunicación social 

Reuniones técnicas 

Unidad de comunicación del Ministerio de Justicia 
Unidades departamentales de género 
Unidades de género de los gobiernos municipales 
Redes de prevención y atención de la violencia intrafamiliar 
- SLIMs 

Brigada de Protección a la Familia 



IMPRESOS 



Tríptico institucional del VIO 

Tríptico informativo sobre la Ley 1674 (urbano / rural) 

Tríptico informativo sobre la violencia contra la mujer (urbano / rural) 

Tríptico informativo sobre la violencia sexual (urbano / rural) 

Tríptico informativo sobre violencia y acoso político 

Cartilla informativa sobre la violencia contra las mujeres 

Cartilla informativa sobre prevención de la violencia masculina 

Cartilla informativa sobre noviazgos violentos 

Afiches de promoción de la denuncia de la violencia contra las mujeres 

Afiches de prevención de la violencia contra las mujeres dirigido a hombres 

Afiches contra la violencia sexual a niñas, niños y adolescentes 

Afiches de prevención de los noviazgos violentos 

Afiche sobre violencia y acoso político 

Gigantografías de prevención de la violencia dirigidas a la población 

en general 

Stickers contra la violencia para minibuses, trufis, taxis y micros 

Stickers viales para micros 

Boletín informativo trimestral 

Fichero con temas de violencia contra la mujer e igualdad entre hombres y 

mujeres para conductores de programas radiales, televisivos y para periodistas. 



62 



ALTERNATIVOS O DE NUEVA TECNOLOGÍA 

Material de apoyo electrónico para reuniones y talleres 

Boletín electrónico trimestral 

Pagina web - Link del Viceministerio de Igualdad de Oportunidades 

Banco de datos relacional: 

a. Recursos humanos del Ministerio de Justicia 

b. Recursos humanos del Viceministerio de Igualdad de Oportunidades 

c. Recursos humanos de las Unidades departamentales de género 

d. Recursos humanos de las Unidades de género a nivel municipal 

e. Recursos humanos de SLIMs 

f. Organizaciones sociales de mujeres 

g. ONGs que trabajan por las mujeres 
h. Medios de comunicación social 

MASIVOS 

Cobertura en medios radiales y televisivos 
Prensa libre - Notas de prensa 
8 Cuñas radiales: 

a. Promoción de la denuncia de la violencia y difusión de los SLIMs. 

b. Prevención de la violencia sexual contra niñas, niños y adolescentes 

c. Prevención de la violencia contra las mujeres 

d. Prevención de la violencia contra las mujeres dirigido a hombres 

e. Promoción de la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres 

f. Prevención de noviazgos violentos 

g. Promoción responsabilidad compartida y redistribución de las tareas 
del hogar 

h. Promoción masculinidad positiva (Sindicatos de transporte) 
5 Spots televisivos 

a. Promoción de la denuncia de la violencia y difusión de los SLIMs. 

b. Prevención de la violencia sexual contra niñas, niños y adolescentes 

c. Prevención de la violencia contra las mujeres 

d. Prevención de la violencia contra las mujeres dirigido a hombres 

e. Promoción responsabilidad compartida y redistribución de las tareas 
del hogar. 

ALTERNATIVOS - ACCIÓN COMUNITARIA 

1 Concurso Nacional de Graffitis y Murales "Por una vida sin violencia para 

las mujeres" 

10 presentaciones de la obra teatral popular de prevención de la violencia 

contra las mujeres 

10 ferias en los mercados del área rural 

Discos compactos musicales con mensajes contra la violencia difundidos en 

automóviles del transporte público. 



63 



Estrategia 



Actividades 

o Productos 

comunicacionales 



Indicadores 



Fecha 



Presupuesto 
Bs. 



Alianzas 
estratégicas 
Información 
pública 



Reuniones 
informativas 



Se han realizado al menos 4 
reuniones con autoridades a nivel 
interministerial 



Octubre y 
Noviembre 



Reuniones técnicas 



Se han realizado al menos 5 reuniones 
con técnicos a nivel departamental y 
municipal. 



Octubre y 
noviembre 



Boletín trimestral 
electrónico e 
impreso 



1 boletín informativo publicado y 
distribuido a nivel nacional (2.000 
ejemplares) 



Octubre 



Tríptico 

institucional del 
VIO 



1 Tríptico institucional del VIO 
publicado y distribuido a nivel 
nacional (5.000 ejemplares) 



Octubre 



Tríptico del PIÓ 



5.000 Trípticos impresos y 
distribuidos 



Septiembre 



Libro del PIÓ 



500 planes impresos 



Septiembre 



Resumen Ejecutivo 
del Pío 



Rotafolio para 
difusión del PIÓ 



Banner del PIÓ 



Banner del VIO 



500 resúmenes ejecutivos impresos 



Septiembre 



3 rotafolios cada uno diferente para la 
socialización del PIÓ 



Octubre 



1 roUer de 1.80 x 80 cm. para la 
socialización del PIÓ 



Octubre 



1 banner de 2x3 metros del VIO 



Octubre 



3.240 



3.240 



30.890 



4.000 



3.000 



450 



64 



Estrategia 



Actividades 

o Productos 

comunicacionales 



Indicadores 



Fecha 



Presupuesto 
Bs. 



Difusión 



Trípticos, afiches 
y material 
promocional sobre 
violencia contra la 
mujer 

"25 de noviembre 
Día Internacional 
contra la violencia 
hacia las mujeres" 



Trípticos, afiches y material 

promocional diseñado 

10.000 Trípticos 

2.000 Afiches 

1.000 Separadores de libro 

1.000 letreros para la chapa de la 

puerta 

5.000 listones / manillas 

8 gigantografías 

Alquiler 4 estructuras 

gigantografías 



Noviembre 



Tríptico sobre la 
Ley 1674 



10.000 trípticos de la ley 1674 



Noviembre 



Trípticos, afiches 
y material 
promocional sobre 
violencia contra la 
mujer e igualdad 
entre hombres y 
mujeres dirigida 
a la población 
masculina 



10.000 trípticos 

2.000 afiches 

5.000 stickers 

1.000 letreros de acrílico 



Noviembre 



5 cunas radiales y una canción 
producidas 



Octubre 



Producción y 
difusión de 5 
cuñas radiales y la 
canción del VIO 



Difusión durante el mes de 
noviembre en 6 radios ERBOL, 
PIDES, Panamericana, Patria 
Nueva, Pachamama, San Gabriel 



Noviembre 



3 spots y un video clip producidos 



Octubre 



Producción y 
difusión de 3 Spots 
y el video clip del 
VIO 



Difusión durante el mes de 
noviembre en 5 canales (Red Uno, 
ATB, RTP, Televisión Boliviana, 
UNITEL) 



7.000 

6.000 

6.000 

700 

4.000 

2.000 

24.000 

30.000 



6.000 



6.000 
6.000 
3.000 
10.000 



10.000 



40.000 



25.000 



Noviembre 



250.000 



65 





Eventos de 
movilización social 
"25 de noviembre" 


2 ferias en el Municipio de La Paz 

- Feria dominical de las culturas 

- Festival del 29 de noviembre en la 
plaza Villarroel 


Noviembre 




Marcha por el Día 
Internacional contra 
la Violencia hacia la 
Mujer 


Participación de organizaciones 
sociales, unidades educativas e 
instituciones públicas en la Marcha 
del 29 de Noviembre 


29 de noviembre 




Información 
Pública 


4 programas de 
difusión de las 
acciones del VIO 
en la radio Patria 
Nueva 


4 programas realizados: 

- Participación política de la mujer 

- Plan Nacional de Juventudes 

- Adultos mayores y discapacitados 

- Violencia en razón de género 


Septiembre 
Octubre 




Plan de medios por 
el Día de la Mujer 
Boliviana 


4 entrevistas televisivas 
4 entrevistas radiales 


Octubre 




Salutación en 
prensa escrita por 
el Día de la Mujer 
Boliviana 


1 publicación en el periódico La 
Razón 


11 de octubre 


7.000 


Plan de medios por 
el 25 de noviembre 


4 entrevistas televisivas 
4 entrevistas radiales 
1 nota de prensa 


25 de noviembre 




Publicación por el 
25 de Noviembre 


1 publicación en el periódico La 
Razón 


25 de noviembre 


7.000 


TOTAL 








494.520 



Lamentablemente en todo este tiempo de investigación, hubo tres cambios en 
la dirección de la Unidad de Comunicación y por diferentes aspectos burocráticos no 
tuvimos acceso a los avances realizados, a las evaluaciones ni a los resultados logrados a 
lo largo de la gestión. Tampoco tenemos conocimiento de la difusión del total de productos 
comunicacionales inicialmente planificados, sin embargo logramos acceder a varias de las 
cuñas radiales, spots televisivos, afiches, trípticos y algunos otros materiales difundidos por 
los diferentes medios de comunicación. 

3.3.1 Resultado 

Utilización de medios, instrumentos y contenidos 

Dentro de la estrategia de comunicación y sus públicos existe una aproximación 
muy interesante en cuanto a la identificación de comportamientos detectados y 
comportamientos deseados de cada población meta que vale la pena resaltar. Plantea pasar 
de un comportamiento detectado a uno deseado, definiendo una estrategia comunicacional 
antibarrera para cada una de las poblaciones meta. Estas estrategias son pequeños objetivos 
en sí mismos y coadyuvan con las metas y el espíritu de la política pública. Por otra parte, 
los públicos están identificados en tres grandes grupos: población beneficiarla (mujeres, 
hombres y adolescentes), operadores (personal de salud, de educación, SLIMs y Brigadas de 
Protección a la Familia) y socios estratégicos (entidades y autoridades de gobierno, ONGs, 
medios de comunicación, sindicatos, colegios y universidades). Esto supone un diagnóstico 
previo de los públicos en cuanto a comportamientos y por supuesto, indicadores de éxito 
para la estrategia de comunicación. 

Es también interesante puntualizar que cada producto comunicacional, dividido 



66 



también en grupos: interpersonales, masivos, impresos y alternativos de acción comunitaria, 
cuenta con esquemas creativos propios que identifican el público al que va dirigido, el 
o los objetivos, el tono o manera y las acciones deseadas que contrastan y fortalecen los 
comportamientos esperados después de las estrategias antibarrera. 

Es decir que la estrategia comunicacional tiene elementos que están interrelacionados 
e interactúan entre sí para lograr el objetivo general de la estrategia de comunicación. El 
detalle al que llega desde los objetivos, elementos, públicos, materiales comunicacionales 
y líneas de contenido es exquisito, por lo menos desde el planteamiento y sin entrar en la 
ejecución de los productos. 

Podemos señalar que de todos los materiales a los que tuvimos acceso entre los que 
se encuentra: afiche "basta de violencia contra la mujer, tríptico "para romper la barrera 
del silencio", tríptico "ley 1674, contra la familia o doméstica", folder, letrero para puerta, 
separadores de libro, gigantografías, guías operativas para prestadores de servicios, cartillas 
informativas sobre la situación de la violencia contra las mujeres, spots televisivos y cuñas 
radiales, no encontramos indicios de propaganda política a favor del actual gobierno. 

A la luz de la investigación, aunque sin la certeza de los avances realizados, ni de 
los resultados alcanzados en términos de exposición de las audiencias a los productos, 
podemos señalar que los materiales son de carácter informativo y promocional de la política 
pública en cuestión. Dan cuenta de las instancias a las que pueden acudir las personas que 
viven violencia, la denuncia constante contra la violencia, la información sobre las leyes 
que protegen a las mujeres, los manuales o guías para trabajar la violencia desde una visión 
integral que involucra sectores educativos y de salud, la insistencia en hacer una ciudadanía 
activa mediante incidencia política, etc. 

3.3.2 Comentarios 

• Revisada la estrategia comunicacional, señalamos que el diseño responde a 

los objetivos planteados, es integral, convoca (sino a todos) a la mayoría de las y 
los actores que tienen algo que decir sobre la violencia en razón de género. 

• Existe la marcada intención de trabajar la problemática de la violencia en razón 
de género desde un ámbito interinstitucional y de manera transversal a las 
diferentes entidades e instituciones tanto públicas como privadas. 

• El grado de detalle para la realización de cada producto comunicacional así 
como los objetivos que persigue cada uno de ellos y a quién va dirigido es muy 
fino. 

• La estrategia señala y recalca la importancia de que todas las instancias 
puedan acceder a la información sobre violencia, sin embargo a la horade 
hacer la investigación pudimos ver que el acceso a la información requerida 
para el análisis de esta consultoría parece clasificada y no existe una real 
voluntad de facilitar la investigación por parte de los funcionarios 

del Ministerio. 

• No obtuvimos acceso a informes de evaluación, resultados ni objetivos 
alcanzados, por lo que no es posible evaluar la ejecución de la estrategia. 

• Los productos comunicacionales a los que tuvimos acceso son de carácter 
informativo y promocional de la política pública, dirigida a las 

y los beneficiarios de la misma. 

• Así mismo, los productos comunicacionales siguen la lógica tanto de los 
esquemas creativos como de los objetivos y públicos a los que están destinados. 

Bibliografía consultada y referencias: 



67 



Legislación boliviana: 

- Ley 1178 de de Administración y Control Gubernamentales 

- Decreto Supremo 25964: Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienesy Servicios. 

- Ley 1632 de Telecomunicaciones 

Ministerio de Economía y Finanzas Públicas 

Presupuesto Institucional por objeto del gasto y por tipo de gasto del Ministerio de la Presidencia, 
Programa de Comunicación Social y Gubernamental 

Dirección Nacional de Comunicación Social 

Historia Jurídica del área de Comunicación del Estado elaborado por Miriam Saavedra, 2004. 

Villaume, Gary "Municipalización, Diagnóstico de una Década: 30 Investigaciones sobre 

Participación Popular y Descentralización: Educación y Municipio", ILDIS, Plural Editores, La Paz, 

2004. 

PIEB, "Examen Parcial: La reforma educativa boliviana 1992 - 2002" La Paz. 

Documentos internos: 

- Memoria de gestión 2009 del Programa Nacional de Post Alfabetización 
^Estrategia de Comunicación del PNP 2009 

- Plan integral de Comunicación 2010 

- Plan Operativo Anual 2010 

- Documento de Planificación de visitas departamentales 2010 

- Documento de presupuesto de la unidad de comunicación 2010 

- Materiales de difusión (spots, cuñas y audio de las canciones) 

- Líneas de comunicación de la Estrategia de Comunicación del Bono Juana Azurduy. 2009 

- Planillas de inversión en medios 2009 del Ministerio de Salud y Deportes para la difusión 
de spots del Bono Juana Azurduy. 

- Plan Nacional para el pago-actualización de datos, beneficiarios y cedulación gratuita del 
Bono Juana Azurduy. Octubre de 2009. 

- Plan Estratégico de Comunicación del Bono Juana Azurduy 2009. 

- Plan de Comunicación: campaña de lanzamiento y posicionamiento del Bono Juana 

Azurduy "una oportunidad para la vida". Enero 2010.- Plan Nacional para la Igualdad de 
Oportunidades- Plan Nacional de Lucha contra la Violencia de Género- Estrategia de Comunicación 
del Plan Nacional de Lucha contra la Violencia de Género- Materiales de comunicación 

Entrevistas (2010): 

- Ing. Benito Ayma, Director del PNP 

- Lie. Juan Fernández - Director de Comunicación del PNP 

- Lie. Germán Román - ex Director de Comunicación del PNP 

- Lie. Lucio Rocha - asistente de Dirección del PNP 

- Lie. Samuel Villegas - especialista del Sistema de Información de Género del Ministerio 
de Justicia. 

- Lie. Irma Campos - Directora de Género del Ministerio de Justicia. 

- Lie. Gonzalo Calderón - ex Director del Bono Juana Azurduy. 

- Lie. Rudy Betancourt - Comunicador Social encargado de la Estrategia de 
Comunicación del Bono Juana Azurduy en 2009. 

- Lie. Rolando García - Ex Asesor de Comunicación del Ministerio de Salud y Deportes. 



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ESTRATEGIAS COMUNICACIONALES UTILIZADAS POR EL ESTADO 
PARA DIFUNDIR SUS POLÍTICAS INCLUSIVAS EN CUATRO PAÍSES 

DE AMÉRICA LATINA 




EL CASO DE CHILE 



Informe a cargo de Jorge Montealegre Iturra 



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I.- INTRODUCCIÓN 

¿Cómo el Estado informa sobre nuevos beneficios incluyentes a una población 
diversa? ¿A través de qué medios de comunicación? ¿Recurre a los medios comunitarios 
en sus políticas de difusión? ¿Cuál es la frontera entre la información técnica de contenidos 
imprescindibles para el ejercicio de los derechos ciudadanos y la publicidad que informa 
en una lógica de mercado? ¿Hay sinergia entre Estado, Sociedad Civil y Mercado cuando 
se trata de comunicar beneficios públicos a la población vulnerable? Las preguntas y sus 
eventuales respuestas deberían ser insumos en la generación de un debate sobre la necesidad 
de los sectores excluidos de estar plenamente informados sobre nuevos derechos o servicios 
públicos dirigidos a ellos. 

El diagnóstico empírico señala que la información de beneficios surgidos de políticas 
inclusivas debe sortear diversos obstáculos para llegar con la oportunidad y claridad 
que requiere su destinatario. La visibilidad de una información que contiene beneficios 
inclusivos, y que ésta se instale como parte de la agenda pública, depende de una diversidad 
de factores; desde la creencia en las instancias editoriales -tipo profecía autocumplida- de 
que "las buenas noticias no son noticia" hasta la decisión interesada por ocultarla u omitirla, 
pasando por las infinitas posibilidades de ruidos comunicacionales que pueden alterar su 
claridad en la recepción. 

Decimos que se trata de informaciones eclipsadas porque las oculta la sombra de 
otras, las cuales logran, atraen o se les otorga mayor visibilidad. Las razones que marcan 
esa prioridad, que hace preferidas a unas y preteridas a otras, también son diversas y 
pueden ir desde una simple lógica de mercado (hay noticias que "venden más") hasta una 
estricta línea editorial que favorece ciertos contenidos y receptores. También la opacidad 
puede ser producto de una presentación o alusión llamativa, por ejemplo publicitaria, 
carente de la claridad necesaria para que sea eficaz como información para el destinatario 
final. Construye socialmente realidad, refuerza una cierta percepción de ella (Berger y 
Luckmann, 1991) e instala en el imaginario un relato, recurriendo a una audiencia amplia 
donde, contradictoriamente, no resulta privilegiada como destinataria la que más necesita 
claridad en la información. 

A pesar de la invisibilidad, la opacidad tras los artificios o la máxima reducción 
en los medios de comunicación, que suele afectar a la información que supuestamente 
"no es noticia" para su público objetivo, la información eclipsada no desaparece ni el 
hecho a informar deja de existir ni dejan de tener la información algunas de las personas 
interesadas. Sin embargo, oscurecida, matizada, relegada o minimizada, en la sombra y 
el silencio aumenta el riesgo a que la información de derechos ciudadanos y beneficios 
públicos pase inadvertida y por ende no acceda a las personas que se benefician con ella. En 
dicho escenario se produce una doble exclusión; es decir, se refuerza la exclusión original 
de la persona beneficiada con una política que pretende ser inclusiva, al dificultar que se 
entere oportunamente de su derecho; también, se consagra una exclusión más extendida 
que afecta al conjunto de la ciudadanía que tiene derecho al acceso a la información. 

La información genuina, por tanto, es un elemento esencial en la contribución al 
desarrollo de políticas inclusivas; sin embargo, la información supuesta (es decir, aquellos 
mensajes aparentemente informativos que tienen un fin propagandístico o demagógico) 
puede resultar un elemento contradictorio que puede reproducir y prolongar la exclusión. 
En este caso, pensando en los sectores carenciados o vulnerables en diversos ámbitos y por 
diferentes razones, entendemos por inclusión la incorporación de la totalidad de la población 
a las prestaciones de los distintos sistemas funcionales de la sociedad (político, educacional, 
de salud, etc.), con la garantía de condiciones mínimas de bienestar para cada ciudadano 
y ciudadana (Melillo et alt, 2001: 83). El desafío es "completar" la llamada "totalidad de la 
población" con políticas inclusivas efectivas. 



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En este marco, hemos seleccionado ejemplos de programas inclusivos recientes 
que están en desarrollo en Chile. En ellos, como se verá, encontramos diversas voluntades 
de comunicación, distintos emisores de los mensajes y diferentes alianzas para lograr la 
recepción del mensaje y hacer efectivo los derechos comunicados. Por otra parte, los tres 
ejemplos seleccionados en Chile están referidos a tres ámbitos que se diferencian claramente 
entre sí por el origen puntual de las razones de exclusión y de interés del Estado por llevarlos 
a cabo: 

a) Situación económica familiar, por ello el seguimiento al subsidio por carga 
familiar: el "Bono marzo". 

b) Violaciones de los Derechos Humanos, por ello el seguimiento a la difusión de 
las becas de estudios para las víctimas de prisión política y tortura: la "beca Valech". 

c) Empobrecimiento por desastres naturales, por ello el seguimiento al subsidio 
como beneficio habitacional para las personas damnificadas por el terremoto y maremoto 
del 27 de febrero de 2010: "Chile unido reconstruye mejor". 

En los tres casos se trata de derechos "garantizados"; en el sentido de que ya están 
otorgados; es decir, ya están aprobados formalmente por las autoridades del Estado, 
están sancionados legalmente y financiados; es decir, no son reivindicaciones a conseguir 
desde el punto de vista formal general, pero sí de hacerlas efectivas como conocimiento y 
materialización. El requerimiento que habría, desde la naturaleza de este trabajo, es el de 
la mejor información para que los programas que contienen los mencionados beneficios se 
ejecuten oportuna y correctamente, sin que haya eventuales beneficiarios que se queden sin 
ejercer su derecho por falta de información. 

La característica mencionada del beneficio podría eximir al Estado de recurrir a 
una "comunicación seductora" (Vera, 1992), con artificios persuasivos publicitarios y de 
propaganda; es decir, tratar al beneficio como un "producto" que hay que "vender" con las 
técnicas de la publicidad; o tratarlo como un logro gubernamental, asociando el beneficio 
a un mensaje ideológico y político haciendo propaganda. Hoy la distinción no es tan clara 
y podría decirse que se hace publicidad que es propaganda y viceversa. Sin embargo, 
igualmente el Estado debe informar sobre los beneficios que otorga; independientemente 
de la construcción de imagen que haga el Gobierno de turno en su administración de la 
coyuntura. 

En los casos que nos ocupan, decíamos, el comunicador puede ahorrar esfuerzos 
seductores e informar con claridad, sin eclipsar lo principal: el beneficio, ya que no hay un 
desafío de convencimiento sobre los atributos positivos del apoyo estatal ni una discusión 
pendiente sobre ellos. Establecido el beneficio, queda comunicar con eficiencia -con eficacia 
y optimización de recursos- a sus destinatarios cómo disfrutarlo como un derecho adquirido 
que debe estar garantizado. 

En estos casos, entonces, las preguntas son: ¿se produjo esa comunicación?, ¿desde 
qué plataforma institucional?, ¿el presupuesto del programa correspondiente contemplaba 
invertir en la comunicación del beneficio? ¿con qué estrategia comunicacional se realizó? 
¿cuál fue el resultado final de la comunicación, tanto en elementos de comunicación como en 
la respuesta de las personas beneficiadas? Finalmente, ¿es el Estado el portador de la buena 
noticia o delega factualmente en otro emisor la comunicación de los derechos ciudadanos? 
Como decíamos, lo que está eclipsado o ensombrecido en comparación con lo refulgentes 
que pueden ser otros contenidos que copan la agenda y ocupan el interés masivo, sigue 
siendo parte de la realidad y -a veces contra todo pronóstico dictado por el sentido común- 
desarrolla sus propios canales de comunicación desde una lógica de servicio público y 
búsqueda del bien común. 



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II.- TRES MEDIDAS INCLUYENTES EN POLÍTICAS 
PÚBLICAS DE CHILE 

Los tres beneficios seleccionados son conocidos como "Bono marzo 2010", "Beca 
Valech" y "Subsidio para damnificados", para su descripción y análisis el informe sobre 
cada uno de ellos está ordenado en: a) el beneficio o producto; b) su plataforma institucional; 
c) la estrategia comunicacional para su difusión; y d) resultados. 

II.l. Subsidio por carga familiar: "Bono marzo 2010". 

II.l.l. El beneficio o producto. 

El llamado Bono Marzo 2010 (Ley N° 20.428) consiste en una ayuda en dinero 
que el Estado entregó directamente a las familias de ingresos medios y bajos, de manera 
extraordinaria, para apoyarlas en marzo, que es uno de los meses de mayores gastos para 
el grupo familiar (marcado principalmente por el inicio de clases). Se trata en términos 
específicos de un bono solidario de 40 mil pesos por cada carga familiar debidamente 
acreditada^^. 

El bono marzo 2010, tiene como antecedentes otros dos bonos inmediatamente 
anteriores: los Bonos de Apoyo a la Familia (BAF), otorgados en marzo y agosto de 2009. Las 
características de los beneficiarios son similares, pero el objetivo de cada uno de los bonos 
es distinto. En el caso del BAF marzo 2009 (Ley 20.326) fue un beneficio extraordinario de 40 
mil pesos por carga familiar y que se pagó durante el mes de marzo 2009 a las familias de 
ingresos medios y bajos a fin de paliar los efectos en Chile de la crisis económica internacional. 
Por su lado, el BAF agosto 2009 (Ley 20.360) fue otorgado como una ayuda adicional a 
las familias de ingresos medios y bajos para paliar los gastos del invierno; consistió en la 
entrega de un bono de $ 40.000 durante el mes de agosto de 2009, por cada carga familiar. 
Hay cierta continuidad, pero no podemos decir que se trata del mismo producto o beneficio 
ya que cada uno ha respondido a situaciones de vulnerabilidad coyunturales, cada una con 
una connotación estacional diversa. 

En esta línea de bonos de apoyo a la familia surgió la iniciativa del bono marzo 
2010 -que fue promesa de campaña presidencial- sin contar obviamente que su entrega 
coincidiría con los imprevisibles efectos del terremoto-maremoto que el país sufrió en febrero 
del 2010. El universo de beneficiarios del Instituto de Previsión Social (IPS) con derecho al 
Bono marzo 2010 es de 944.044 personas. (El número de personas beneficiadas se amplía a 
dos millones, considerando -además de los beneficiarios del IPS- a aquellos pensionados de 
AFP, Mutualidades, compañías de seguro, Capredena y Dipreca, con derecho al Bono Marzo 
2010). Las personas beneficiadas tienen este derecho en la medida de que son: 

a) Beneficiarios de Asignación Familiar, por sus cargas acreditadas al 31 de diciembre 
de 2009 y con derecho a percibir dichas asignaciones pues su ingreso promedio bruto mensual 
fue menor o igual a $ 457.954 en el primer semestre de 2009. Se incluye: los trabajadores, los 
titulares de PBS y de subsidio por discapacidad mental por sus descendientes acreditados; 
los titulares de pensión de cualquier régimen previsional incluidos los de pensión no 
contributiva exonerados. 

b) Beneficiarios de Asignación Maternal, con derecho al 31 de diciembre de 2009. 



22 Por la nomenclatura usada (bonos y cargas familiares) es posible que haya confusión con otros beneficios, por ejem- 

plo con el bono por hijo nacido vivo o adoptado, instaurado el año 2009. El Bono Marzo 2010 no tiene ninguna relación con el 
Bono por Hijo Nacido Vivo o Adoptado pues este último corresponde a uno de los beneficios del nuevo Sistema de Pensiones 
Solidarias y consiste en un aporte en dinero que incrementa el monto de la pensión de la mujer a tiavés del otorgamiento de 
un bono por cada hijo nacido vivo o adoptado. Se otorga a todas las mujeres que ciimplen con los requisitos y se hayan pen- 
sionado a contar del 1° de julio de 2009 (ya sea a tiavés del Pilar Solidario de la Reforma Previsional, AFPs o por medio de una 
pensión de sobrevivencia). 



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Según Circular N" 2624, del 25 marzo de 2010, de la Superintendencia de Seguridad 
Social, existirá derecho al bono si al 31 de diciembre de 2009 se encontraba acreditado el 
reconocimiento del causante de asignación maternal o si dicho reconocimiento se efectúa con 
posterioridad pero por un período que incluya el 31 de diciembre de 2009. Esta asignación 
sólo se hace exigible a partir del 5° mes de gestación y se paga en forma retroactiva. 

c) Beneficiarios de Subsidio Único Familiar (SUF) por sus cargas acreditadas al 31 
de diciembre de 2009, la Entidad Administradora es la respectiva municipalidad que otorga 
el beneficio. 

d) Personas registradas, al 31 de diciembre de 2009, en Chile Solidario. Si no son 
beneficiarios de SUF les corresponderá 1 bono por familia. 

11.1.2. La plataforma institucional 

Las instituciones responsables de la difusión del Bono Marzo 2010 fueron el Instituto 
de Previsión Social (IPS) y la Subsecretaría de Previsión Social. Mismas instituciones que 
estuvieron a cargo de la difusión de los anteriores Bonos de Apoyo a la Familia. Del mismo 
modo, el Ministerio del Trabajo y Previsión Social cumple rol de vocero principal. 

En el caso de los Bonos de Apoyo a la Familia correspondientes al año 2009, también 
apoyó en la difusión la Superintendencia de Seguridad Social. 

En el marco del Bono Marzo 2010, la responsabilidad del IPS se traduce en la 
administración de la entrega del beneficio así como su difusión. Por su parte, el BancoEstado 
sólo está encargado del pago del beneficio, lo que en materia de difusión sólo lo obliga a 
contar con material disponible en cada una de sus sucursales (afiches, folletería), material 
que es confeccionado y entregado por el IPS. Desde el punto de vista operativo el desafío 
mayor es la administración de la demanda, contando con un comportamiento del usuario 
que "es más presencial que no presencial" y, por tanto, parte de la comunicación está dirigida 
a evitar que la red de distribución sea sobrepasada; es decir, que lleguen más beneficiarios 
que los que corresponde. Por ello parte del mensaje es la calendarización del proceso. 

11.1.3. Estrategia coniunicacional 

El Bono marzo 2010 institucionalmente ha sido tratado con un esfuerzo 
comunicacional similar a la inversión hecha a ese respecto en la promoción de los bonos 
anteriores ya mencionados. Consultadas las personas responsables del ISP, en este sentido, 
testimonian que "las acciones comunicacionales fueron casi las mismas para todos los 
bonos. Se consideró principalmente publicidad en medios escritos, medios radiales, 
folletería, afiches, pendones y la televisión del Metro". Agregando que "a la hora de elegir 
los medios a utilizar y el mensaje, se consideró prioritariamente al público al que se quería 
llegar". Respecto de los recursos invertidos en la difusión de los bonos, según el ISP, son los 
siguientes: 



BAF - marzo 2009 
BAF - agosto 2009 
Bono - marzo 2010 



$ 180 millones. 
$ 183 millones 
$ 196 millones 



Para la creación y ejecución del diseño comunicacional, en el caso del Bono Marzo 
2010, el equipo del IPS trabajó en conjunto con "180 grados", agencia que ha prestado 
servicios al IPS desde este año 2010, "pero que no fue contratada especialmente para esta 
campaña". Campaña tras la cual no hay una estrategia comunicacional escrita, respecto de 
sus conceptos creativos centrales y estrategia de medios. Tanto es así que en la selección 



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de imágenes y lemas deciden ejecutivos que no son del área de las comunicaciones. "Las 
urgencias se comen la estrategia", explica el encargado de comunicaciones refiriéndose a la 
forma de trabajo en la administración pública. 

Respecto de una eventual distinción técnica o conceptual entre las herramientas de 
comunicación utilizadas, el IPS no ve su rol en el ámbito de la publicidad. "Considerando 
que el objetivo de la difusión que realiza el IPS es dar a conocer la existencia de beneficios 
proporcionados por el Estado así como la forma en que la ciudadanía puede acceder a ellos, 
las acciones comunicacionales tienen un fin meramente informativo. Por lo tanto, entra 
simplemente en el ámbito de la difusión de información técnica". 

Para estos fines se utilizaron diversos medios para responder consultas, entre ellos 
canales de atención directa y otros no presenciales: 

a) Atención directa: se habilitaron 355 puntos de consulta entre municipios, 
módulos de atención en centros comerciales y otros, que se sumaron a los 141 Centros de 
Atención del IPS. En general estas locaciones, a las que habría que sumar las sucursales del 
BancoEstado estaban apoyadas por piezas de promoción tales como: pendones, folletería, 
afiches de diversos tamaños; gigantografías y adhesivos. En algunas ocasiones, stands y 
fotografías. 

b) Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TICs), habilitando los 
siguientes canales de atención no presenciales, optimizando un recurso importante del IPS 
cual es una buena base de datos y un software que permite recurrir a estas herramientas sin 
necesidad de necesitar más gente: 

- Portal www.bonomarzo2010.cl, que en el mismo marzo tuvo más de un millón 
de visitas; 

- Línea telefónica gratuita 800 550 200, que en marzo atendió alrededor de 361 mil 
800 llamadas. 

- Recepción de mensajes de textos en telefonía móvil, al N°2324 poniendo la 
palabra BONO seguida de un espacio y el número de RUT, sin guión, de la persona 
beneficiada. 

c) Avisaje en prensa escrita. En general se publicaron avisos -de una, media y un 
cuarto de página- en diarios tabloides "populares" de circulación nacional (Las Últimas 
Noticias, La Cuarta), en diarios gratuitos de Santiago que se distribuyen en el entorno del 
Metro (Publimetro y La Hora); y en 25 diarios regionales. 

d) Avisaje en radios. Entre el 26 de marzo y el 20 de abril se emitieron un total de 576 
frases de 25" distribuidas en tres radios de cobertura nacional (Pudahuel, Corazón, ADN). 
Además, en radios de perfil informativo como Biobío y Cooperativa se transmitieron 6 y 8 
frases de 30" diarias, respectivamente; desde el 26 de marzo hasta el 30 de abril. Respecto de 
las radios regionales, se avisó en 93 emisoras entre el 26 de marzo y el 20 de abril. 

e) Spot en Metro TV. Un medio interesante en la región metropolitana es la televisión 
de circuito cerrado del Metro, que cuenta con pantallas en toda la red del tren subterráneo. 
Ahí se emitieron 344 spots desde el 1 al 11 de abril. 

f) Información a través de la prensa. La información más habitual y probablemente 
la más efectiva fue mediante comunicados y entrevistas transmitidas por diversos medios 
en programas informativos de amplia sintonía y en buenos horarios; en televisión, por 
ejemplo, donde no se pagaron avisos, hubo entrevistas en todos los canales, donde se 
informó ampliamente del calendario de pagos y a quienes correspondía recibir el beneficio. 



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Estrategia creativa. 

Respecto del mensaje, la información útil se centró en responder ¿Cuánto se paga, 
a quiénes, cómo y cuándo se paga el Bono Marzo 2010? Además del Calendario de pago se 
indicaba dónde obtener más información ("infórmate llamando gratis..."). 

Al coincidir, imprevistamente, el Bono -que fue promesa de campaña- con el 
maremoto-terremoto y también por ser una de las primeras medidas del Gobierno recién 
asumido, el llamado de atención propagandístico de los avisos fue "¡Por un Chile que se 
levanta!". 

Gráficamente, los avisos de prensa, así como los afiches, folletería y pendones, se 
ilustraron con fotografías emotivas que representaban a una niña en brazos de su madre 
sonriente, principalmente. Es la imagen más reiterada. Con menor exposición, también se 
utiliza en avisos y pendones la imagen de un padre joven con su pareja de hijos, una niña y 
un niño, todos sonrientes. En fotografías expuestas en los stands, también está la escena de 
tres mujeres: una madre joven con dos hijas. 

Estas fotografías connotan un cuidado en la selección del fenotipo de las personas 
que representan a la familia chilena popular; también hay una preocupación en las 
representaciones de género y del núcleo familiar; sin embargo, se trata solamente de familias 
monoparentales, donde uno de los progenitores está a cargo de la jefatura del hogar y del 
ingreso monetario. En las imágenes siempre está uno de los dos, probablemente porque las 
cargas familiares están a nombre o del padre o de la madre. Las imágenes no representan la 
familia clásica (de padre y madre casados, con hijos). Esto, puede connotar vulnerabilidad 
económica sin ser la imagen dramática ni triste; lo que reforzaría la necesidad o justificación 
del bono. 

Al ser consultada la intención de los comunicadores, este cuidado resulta 
prácticamente casual, en el sentido de que no obedece a la aplicación consciente de una 
estrategia creativa y conceptual. De hecho, las fotografías fueron elegidas por un ejecutivo sin 
competencias profesionales en el ámbito de las comunicaciones y no hubo mayor reflexión 
de género o un estudio etnográfico previo sobre los tipos de familias. Las personas modelos 
escogidas -en un set de un banco de fotos- debían comunicar que tenían "cara de tener carga 
o asignación familiar", que la debe cobrar una sola persona, generalmente la mujer. 

n.1.4. Resultados 

La estrategia, como se desprende de lo anterior, se fue construyendo con la experiencia 
de campañas anteriores, con un equipo entrenado en la administración de productos similares 
(bonos anteriores) que, antes de que se promulgara la ley, proactivamente enfrentaron el 
desafío que se veía venir; conociendo también que "el condicionamiento jurídico afecta el 
lenguaje" y, por tanto, más que caer en tentaciones publicitarias se limitó a informar sobre 
el beneficio y la forma de acceder a él. Por otro lado, según los encargados, la campaña 
pudo tener un componente "más local" habiendo resultado principalmente de carácter 
nacional. Respecto de la entrega del beneficio a sus destinatarios finales, el siguiente cuadro 
proporcionado por IPS lo sintetiza: 



BENEFICIO 


N° de beneficiarios 
con derecho 


N° de beneficiarios que 
cobraron 


N° de beneficiarios 
con pago pendiente 


BAF marzo 2009 


2.186.224 


2.097.516 


88.708 



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BONO 

MñRZO 

2010 



/^' 



¡POR UN CHILE 
QUE SE LEVANTA] 



$40.000 POR CADA CARGA FAMILIAR 




CHILE 



II.2. Reparación por violaciones de los Derechos Humanos: la "Beca Valech". 

II.2.1. El beneficio. 

La llamada "Beca Valech" tiene su origen en las propuestas emanadas de la comisión 
presidida por el obispo Sergio Valech: la Comisión Nacional sobre Prisión Política y Tortura, 
órgano asesor del Presidente de la República creado mediante el decreto 1.040, del 26 de 
septiembre de 2003, por disposición del Presidente Ricardo Lagos. Al año de su creación, en 
noviembre de 2004, el Presidente Lagos da a conocer, junto al Informe déla Comisión Nacional, 
anuncia una serie de beneficios de salud, de pensión y de educación para las víctimas de las 
violaciones de los Derechos Humanos en el período 1973-1989 bajo la dictadura militar. El 
Informe incluye las nóminas oficiales con las 27.255 personas víctimas de prisión y tortura, 
con derecho a los beneficios de reparación simbólica. Entre estos beneficios se contempla la 
posibilidad de continuar estudios superiores con el financiamiento del Estado, en virtud de 
la ley N° 19.992, mediante la Beca Informe Valech. 

La Beca Valech permite financiar el 100% de los estudios de educación superior en 
una institución reconocida por el Estado; es decir, cubre los costos de arancel y matrícula; 
además de los gastos que sean cobrados por la institución hasta un año después del egreso, 
como, por ejemplo, el costo del examen de grado y/ o tesis. El pago del beneficio se realiza 
directamente entre el Fondo de Becas de Educación Superior del Ministerio de Educación y 
las instituciones, sean éstas universidades, institutos profesionales o centros de formación 



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técnica, estatales o privadas. 

Al inicio la beca no tiene un monto determinado ni se enmarca en un presupuesto 
declarado; también, según el Mineduc, hubo vacíos en la ley y el reglamento que dejaban un 
amplio campo de interpretación. En diciembre de 2007, con el decreto N° 407, se establece el 
Reglamento de Becas 2008 que permite el traspaso de la beca a hijos o nietos de beneficiarios. 

A inicios del año 2010, tras la publicación del decreto correspondiente en el Diario 
Oficial, se abrió nuevamente la "Comisión Asesora para la Calificación de detenidos 
desaparecidos, ejecutados políticos y víctimas de prisión política y tortura", llamada 
Comisión Valech, para que testimonien las personas que entre el 11 de septiembre de 1973 y 
el 10 de marzo de 1990 estuvieron "en prisión por razones políticas y/o sufrieron torturas, 
así como familiares de detenidos desaparecidos, víctimas de ejecuciones políticas y de 
secuestros y atentados contra la vida cometidos por particulares bajo pretextos políticos", 
que no testimoniaron la vez anterior. La iniciativa está destinada también a quienes habiendo 
presentado sus casos a las Comisiones anteriores (Rettig o Valech), y no fueron calificados, 
puedan hacerlo siempre que acompañen nuevos antecedentes. La instancia tendrá un plazo 
de seis meses, a contar del 17 de febrero y hasta el 17 de agosto de 2010, para recibir los 
testimonios, y a partir de esta fecha, otros seis meses para calificar los casos. Esto implica 
que de los casos reconocidos surgirán nuevos beneficiarios de la becas Valech. 

11.2.2. La plataforma institucional 

El derecho de las víctimas de prisión política y tortura a continuar estudios está 
amparado en la Ley 19.992. Para regular este derecho, el Ministerio de Educación dictó el 
Decreto Supremo N° 32 de Educación de 2005 y el organismo encargado de orientar a las 
personas para el ejercicio de este derecho es la División de Educación Superior de dicho 
Ministerio (Mineduc). El mismo decreto, en su artículo 2, indica: "El Estado garantizará 
la continuidad gratuita de los estudios de nivel superior, para aquellas personas que, 
cumpliendo con los requisitos que establece la ley y el presente reglamento, así lo soliciten, 
ya sea en universidades, institutos profesionales o centros de formación técnica, estatales o 
privados que cuenten con reconocimiento oficial". 

Por su parte, el Reglamento de la ley establece que el pago del beneficio será otorgado 
por el Fondo de Becas de Educación Superior del Ministerio de Educación y "se hará efectivo 
directamente en la institución de educación superior elegida por el beneficiario y deberá 
cubrir el valor de la matrícula mensual del programa de estudios correspondiente". A raíz 
de una revisión de la Contraloría de la República respecto del proceso de entrega de estas 
becas durante el año 2008, el organismo contralor en el informe final de Auditoría -el que 
fue publicado el 13 de enero- establece entre otros asuntos que "le corresponde a la División 
de Educación Superior la supervigilancia de la asignación y uso de los recursos destinados 
a las becas de Educación". 

Es decir, la Comisión Valech luego de proponer la medida de reparación y de 
calificar a los beneficiarios no tiene responsabilidad en su promoción ni en su seguimiento. 
El Mineduc, por su parte, es el ente encargado de hacerla efectiva, de orientar y supervigilar 
la asignación de los fondos y uso de los recursos. 

11.2.3. Estrategia coniunicacional 

Para los efectos de nuestra investigación, establecida la plataforma institucional, 
resulta que no existe una política de promoción del uso del beneficio, cuestión que podría 
atribuirse al Mineduc en cuanto organismo encargado de orientar a las personas para el 



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ejercicio de este derecho. 

Al respecto, el supuesto es que la persona beneficiada sabe que lo es porque -por 
ejemplo- su pensión le llega regularmente, a través del INP (hoy IPS) y porque la Comisión 
Valech le envió a cada persona que está en la nómina un ejemplar del Informe. Valga aclarar 
que este Informe es un libro de 111 páginas, en gran parte redactado con un lenguaje jurídico, 
que incluye cuadros estadísticos y otra documentación que lo convierte en un texto que 
puede ser de difícil lectura para un lector no habituaP''. Por otra parte, el Informe contiene 
sugerencias de medidas de reparación que no fueron acogidas o que, al convertirse en ley, 
sufrieron modificaciones. Según la medida -vinculada a Salud o a pensiones, por ejemplo- 
la plataforma institucional cambia y, por tanto, también sus estrategias comunicacionales. 
En el caso de la beca se radicó en el Mineduc, que no hizo promoción del uso beneficio. 

Para hacer efectivo el derecho a beca los beneficiados no tiene contacto directo 
con el Mineduc. Es la institución educacional la que evalúa el cumplimiento de requisitos 
académicos y acepta al alumno(a). Luego informa al Ministerio de Educación con una lista 
de sus estudiantes para que el ministerio asigne los recursos y, teóricamente, supervigile 
su uso. En síntesis, el beneficio con sus detalles prácticamente no fue comunicado por el 
Estado: de las 27.255 personas que calificaban para beneficiarse con las becas Valech, hasta 
el año 2009 sólo 7.230 beneficiados hicieron uso de las mismas. 

Para el año 2010, en vista del interés público que causó un reportaje que denunció 
anomalías en la gestión de las becas Valech y la reapertura de la Comisión, la información 
oficial se transmitió mediante las nuevas redes sociales (facebook, twitter) a través de la 
Secretaría de Desarrollo Digital (www.chileclic.gob.cl) y actualizó la información con 
observaciones como la siguiente: "Las personas beneficiadas por la Ley N° 19.992 que no 
hayan hecho uso del beneficio educacional e educación superior, podrán traspasarlo a uno 
de sus descendientes hasta de segundo grado de consanguinidad en línea recta (hijo/ a o 
niet/a)". 

n.2.3.1. Marketing mix 

En la medida de que el Estado no informa de manera suficiente y habiendo una cifra 
indeterminada de recursos a disposición del mercado de la educación, la empresa privada 
toma la misión de informar a los interesados de la existencia de este derecho y ofrecerles 
un diseño ad-hoc para que lo ocupen-*. En este ámbito los clientes potenciales eran 27.255; a 
los cuales habrá que sumar los nombres que surjan de la reapertura de la Comisión Valech 
que funcionó hasta el 17 de agosto de 2010. En otras palabras constituye un segmento de 
mercado a ser captado por las instituciones educacionales: cada víctima de prisión política 
es un cliente potencial con el servicio educacional ya financiado. 

En esa lógica, algunas universidades privadas diseñaron programas o estrategias 
de captación de "becarios Valech", con ofertas que pudieran satisfacer las necesidades y/ o 
deseos de este mercado meta. 

Para los efectos de esta investigación, en lo que corresponde a la preocupación por 
la difusión de los derechos y la relación información /publicidad, el ejemplo de mayor 
interés está concentrado en la estrategia comunicacional de la Uniacc (Universidad de 
Artes, Ciencias y Comunicación) que es una Corporación de Educación Superior Privada 
Autónoma y Acreditada. 

Orientada a captar becarios Valech esta universidad desarrolla desde el año 2005 el 
Proyecto XXI, q ue desarrolla como producto ad-hoc el Programa Universitario en 

23 Informe de la Comisión Nacional sobre Prisión Política y Tortura. Gobierno de Chile, Ministerio del Interior, 2005. 

24 "Sé que el Ministro de Hacienda estaría feliz que los gallos no ocuparan el beneficio". En entrevista de María 
Olivia Monckeberg a Daniel Parcas, entonces prorrector de la UNIACC. María Olivia Monckeberg : "El Negocio 
de las Universidades en Chüe". 



79 



Comunicación, Gestión y Nuevas Tecnologías^-^ -curso que "no conduce a título 
ni grado académico alguno, sino a una certificación de habilidades y competencias"- 
para responder -según los ejecutivos- a una solicitud específica de personas que fueron 
beneficiadas por la beca Valech, pero que "carecían, sin embargo, del requisito para ingresar 
a la educación superior conducente a título, que es la licencia de enseñanza media"^*'. 
Conducente a título es el Programa Especial de Titulación (PET), que permite en dos años y 
medio, más el proceso de egreso y titulación, completar o ampliar estudios superiores. 

En la definición de la campaña publicitaria, la empresa Uniacc recurre a la aplicación 
de una mezcla de mercadotecnia, que supone la utilización de diversas herramientas de 
comunicación; en el marketing mix se combinan y se potencian tácticamente estructurándose 
en torno a las tradicionales cuatro "F" del marketing. A saber, producto, precio, plaza y 
promoción. Esta estructura, que es básica en los planes de marketing, es suficientemente 
esquemática y sencilla para extraer la estrategia utilizada para difundir la beca Valech u otro 
beneficio financiado por el Estado pero cuya posibilidad de satisfacción también la tiene el 
sector privado. 

El producto, en este caso, para provocar la decisión de usar la beca Valech, tiene 
principalmente atributos intangibles. Adicionalmente a las características propias de un 
programa de estudios ("El beneficio puede hacerse efectivo en nuestra Universidad 

UNIACC en cualquiera de nuestras Carreras"), el producto se vincula principalmente a la 
autoestima, a la reparación simbólica, a la realización personal, la integración generacional, a 
la adquisición de conocimientos, a la oportunidad de relacionarse con pares, a la valoración 
de la experiencia personal, la consideración de las mayores expectativas de vida. 

En este caso es el diseño y las características -más que la calidad- los atributos 
seductores del que está dirigido y adecuado a personas mayores, que están fuera de práctica 
estudiantil. 

El precio es, generalmente, la variable que significa gasto en el cliente; pero en este 
caso aparece como un servicio gratuito: paga el Estado y el beneficiado puede incluso no 
saber cuánto -a través del Mineduc- está pagando por el servicio. Vender algo gratuito es 
poco habitual en marketing y normalmente es la barrera a superar para vender el producto. 
Con el servicio financiado, la institución no tiene necesidad de ofrecer descuentos, ni 
créditos, etc. 

La plaza o posición se refiere al acercamiento del producto al consumidor; a la 
ubicación, al transporte, la logística, los canales. En este caso, se programan cursos en 
regiones y cursos e-learning, por internet, que además de atender a estudiantes de regiones 
contempla a las víctimas que se quedaron en el exilio y que igualmente pueden usar el 
derecho a beca. 

La promoción, que en este caso ha sido la principal herramienta; ésta abarca una 
serie de actividades con el fin de informar, persuadir y recordar las características, ventajas 
y beneficios del producto a través de publicidad, promoción de ventas, relaciones públicas, 
venta personal, propaganda, telemercadeo. De este mix de comunicación la estrategia que 
nos ocupa utiliza prácticamente todas las herramientas: las más destacadas son: 



25 En el documento académico "Transparencia y Compromiso" se dice que el Programa Universitario en Comuni 
cación. Gestión y Nuevas Tecnologías es va\ Programa Académico de Integración y Desarrollo Personal 
Beneficiarios de la Ley 19.992. Comisión Verdad y Desarrollo, que presidió Monseñor Sergio Valech [sic] 

En: http://integracion.uniacc.cl/images/stories/boletin.pdf, consultada el 26 de julio de 2010. 

26 En comunicado, firmado por el rector Daniel Parcas Guendelman y el secretario general Gustavo Cárdenas 
Ortega. En él se agrega que: "Uniacc consultó formalmente al Ministerio de Educación acerca de la legalidad y 
viabilidad del mismo, obteniendo una respuesta oficial que reconocía la facultad de la Universidad 

de impartir toda clase de estudios. En similar sentido se pronuncian informes en derecho requeridos en su 
momento". La Nación, Domingo 11 de abril de 2010. 



80 




a) Publicidad: en general la publicidad de la universidad es de tipo institucional, 
promoviendo su imagen corporativa, pagando por esta comunicación. Para los efectos 
relacionados con la beca Valech se puede inferir que la inclusión entre sus directivos de 
líderes de opinión "progresistas" o vinculados con la coalición de gobierno (Concertación) 
y la modificación del plantel de profesores mejoraba la imagen de la institución ante las 
víctimas que son, generalmente, de izquierda. Del producto específico no se hizo publicidad 
en medios masivos por una opción estratégica: se privilegió el marketing directo a la 
publicidad tradicional, buscando el contacto directo con las personas o grupos de interés: 
"aquí no sirve sacar un aviso en el diario o en la Televisión Nacional" porque son grupos 
"que se conocen" .^^ 

b) Publicity: a diferencia de la publicidad esta forma de difusión no es pagada 
por el anunciante que genera una información positiva que aparece en los medios. En este 
caso, la universidad entregó la distinción "Maestra de Periodistas" a Mónica González de 
gran prestigio por sus investigaciones relacionadas con las violaciones de los DD.HH. Esta 
información y otras similares aparecieron en la prensa como publicity. 

c) Promoción de ventas: esta actividad incluye incentivos a corto plazo dirigidos 
a consumidores y vendedores para estimular la compra. En una evaluación interna que 
hizo la universidad se detalla que los vendedores ofrecieron beneficios adicionales como 
atención oftalmológica, "notebooks, televisores plasma y estufas". La universidad ocupó 
una fuerza de venta, estructurada, con una jefa de ventas del Proyecto XXI.^* 

d) Ventas: en esta acción se busca la comunicación personal con uno o varios 
potenciales clientes con el fin de conseguir la venta. Con los potenciales becarios Valech 



27 



28 



Extracto de entrevista de María Olivia Monckeberg a Daniel Parcas, protorrector de la UNIACC. En: María Olivia 
Monckeberg : "El Negocio de las Universidades en Chile". 

La Tercera, jueves 06 de mayo de 2010, p. 20. 



81 



hubo comunicación personal telefónica, por cartas y con visita a domicilios, utilizando para 
los contactos la base de datos correspondiente a las nóminas oficiales de la Comisión Valech; 
hubo comunicación en grupo, con la participación de representantes de la universidad 
en reuniones de ex presos políticos; también, por ejemplo en Suecia, hubo reuniones con 
exiliados^'. 

e) Relaciones públicas: acciones dirigidas a mejorar, mantener o proteger la imagen 
de un producto o empresa. A los premios ya señalados, la universidad buscó la relación con 
agrupaciones de ex presos políticos, con embajadores de Chile en países donde hay colonias 
de exiliados y con instituciones vinculadas a los DD.HH. 

f) Patrocinio y auspicio: la universidad apoya actividades con temas vinculados 
a los DD.HH. que asocian su imagen con su Proyecto XXI relacionado con los becarios 
Valech, como el Coloquio Pedagogía de la Memoria, Desafíos para la educación en 
Derechos Humanos, que se realizó en Santiago de Chile, 12 y 13 de noviembre 2009, con la 
participación de representantes de distintas universidades y asociaciones internacionales y 
nacionales que trabajan en la memoria. 

g) Ferias y exposiciones: estas acciones de presentación y en ocasiones venta, de 
los productos; creemos que por la naturaleza del producto no se hizo, como sí es pertinente 
y se realiza en el caso de las inmobiliarias que hacen sus ofertas ante los beneficiarios de 
subsidios para la reconstrucción. (Ver caso II. 3.3.). 

En consecuencia, la Uniacc -universidad cuya mayor fortaleza está en el tema de 
las comunicaciones- utiliza el marketing mix en toda sus posibilidades. La opción por una 
u otra estrategia publicitaria supone, antes de desarrollarla, diversos análisis previos para 
mejor resolver. Es decir el análisis interno, que considera las características del producto, 
en este caso que fueran captadoras de becas Valech; el análisis de la competencia, y de las 
eventuales ventajas competitivas, que en este caso son otras universidades privadas (Arcis, 
de las Américas, Bolivariana). El análisis del consumidor, de sus actitudes y perfil, que en 
este caso está marcado por la experiencia traumática de la prisión política y la tortura; y, 
muy vinculado a lo anterior, el análisis del entorno, de las tendencias sociales, legislación, 
vida en el exilio, situación del Mineduc y otros. De estas consideraciones resultan dos 
características de la estrategia de Uniacc para captar becarios Valech: utilización del 
marketing directo en el marketing mix y la recurrencia al desarrollo de piezas de promoción 
testimonial emotiva. A saber: 

Marketing directo, que tiene entre sus objetivos captar clientes y fomentar la 
fidelidad de los mismos; este último, puede estar dirigido a que recomienden entre sus 
pares los beneficios de usar la beca en esa institución. El marketing directo es un diálogo 
directo. A través suyo, las empresas establecen un "diálogo" con los clientes potenciales; 
mediante esta herramienta las empresas pueden ajustarse a los deseos del cliente con ofertas 
adaptadas a sus necesidades (cursos para quienes no tienen licencia de enseñanza media 
o cursos a distancia para quienes están lejos). El marketing directo se aplicó en el contacto 
personal y con los grupos de ex presos políticos: la siguiente respuesta que recoge María 
Olivia Mónkeberg, Premio Nacional de Periodismo, de uno de los principales ejecutivos 
del plantel es ilustrativa de la estrategia.^" Informando sobre los viajes a regiones, en la 
Uniacc se decidía hacer "una reunión con todas las personas que están en esta situación y 
contémosles de este proyecto. Trabajamos en eso uno a uno. Esas reuniones las hicimos mil 
veces" [...] Y "efectivamente hay que llamarlos. Había gente que se enojaba, mucha otra 
que no tenía idea que tenía el beneficio"^^\ Un ejemplo de estas acciones es la participación 

29 Sobre reunión con exiliados, véase: http://asainbleanacionalporlosddlilicliile.blogspot.coin/2009/04/ 
corrupcionalpormayor.litml 

30 Daniel Parcas Guendeknan -entonces prorrector y luego rector de la Uniacc hasta el 2010: 

31 Extracto de entrevista de María Olivia Monckeberg a Daniel Parcas, protorrector de la UNIACC. En: María Olivia 
Monckeberg : "El Negocio de las Universidades en Chile". 

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en el Encuentro Nacional de la Unión de ex Prisioneros Políticos de Chile, donde había 
representantes de todo el país, realizado en Tomé^^^. 

Publicidad testimonial, que es aquella basada en las opiniones y testimonios sobre 
el producto -el programa de la universidad, imagen corporativa tras los entrevistados- que 
construye empatia en receptores que pueden sentirse interpretados por los testimoniantes 
que se comunican en tono afectivo y fraterno. En este caso los testimoniales son emotivos 
porque apelan principalmente a la experiencia común que los hace sujetos del derecho a 
beca: la prisión política y la tortura, produciendo una identificación, intentando sacar a flote 
sentimientos y reacciones que son personales, pero también colectivos. Ejemplos de esta 
estrategia son los videos publicados en la página integración.uniacc.cl, del Proyecto XXI. 
Otra forma, son las cartas testimoniales en medios que se comparten entre los exiliados; por 
ejemplo esta nota en elchileno.cl: 

Yo me encuentro estudiando en dicha Universidad, que es la Universidad Uniacc 
(Universidad de las Comunicaciones), la modalidad de estudios es e-learning obien llamada 
vía Internet, todavía estamos a tiempo, ya que dichos cupos recién se acaban de abrir, por lo 
tanto, escriban a la brevedad y así les indicare los pasos a seguir... Soy un Valech como tú, 
mi único objetivo es informarte de dicho programa y socializar esta información, si conoces 
a algún compañero/ a, comparte lo que acabo de enviarte a titulo de información y puedes 
reenviarle dicho mail, contestaré la información que esté a mi alcance y conectándolos 
directamente con dicha Universidad y comunicarle como yo accedí a dicha beca de estudio'^^. 

II.2.4. Resultados 

De las 27.255 personas incluidas en el Informe Valech como víctimas de prisión y 
tortura, y por tanto beneficiadas con las medidas de reparación, solamente 7.230 personas 
solicitaron las llamadas becas Valech. 

Consultadas personas calificadas para el beneficio y otras vinculadas a instituciones 
de DD.HH. resulta la percepción de que el Estado -en este caso a través del Ministerio de 
Educación- no tuvo una política de información del beneficio. En general, quienes ocuparon 
el beneficio en el primer momento y en programas conducentes a títulos universitarios o 
post-grados se preocuparon de seguir individualmente la posibilidad del beneficio hasta 
hacerlo efectivo. 

La falta de información tiene una carencia de origen que la escasa promoción para 
que las víctimas declararan ante la llamada Comisión Valech, que recibió menos testimonios 
de los esperados; razón por la cual se abrió nuevamente entre febrero y agosto de este año 
2010. 

Establecido el derecho, hubo un período en que la ley no tuvo reglamento, luego 
hubo reglamento con vacíos y posteriormente el reglamento de la ley fue modificado. 
Situación que no contribuyó a la información clara y oportuna a los beneficiarios; y explica 
también el silencio administrativo. 

Estando el derecho vigente y en ejecución en muchos casos, el Ministerio de 
Educación no controló el servicio recibido por los becarios (programas de estudio, valor de 
aranceles, rendimiento académico, uso de los recursos). Tampoco informó para que nuevos 
becarios eventuales usaran este derecho. 

Para el año 2010, por la razones ya dichas, la información oficial se compartió en 
páginas web del Gobierno (www.chileclic.gob.cl) y a través de las redes sociales (facebook, 

32 En periódico electrónico El Mostrador - 16 de Abril de 2010 

33 Martín Correa Peña en: http: / / elchileno.cl Citado en: http: / / asambleanacionalporlosddhhchile.blogspot. 
com/ 2009 / 04 / corrupcionalpormay or.html 



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twitter), junto con informar sobre la reapertura de la Comisión y sus plazos para la recepción 
de testimonios y algunas modi9ficaciones respeto de la misma beca, como la posibilidad de 
que sea traspasada a los hijos o nietos. 

Ante 27.255 potenciales estudiantes, poseedores del financiamiento completo de sus 
estudios, algunas universidades privadas diseñan programas especiales y estrategias de 
comunicación con el fin de captar becarios Valech; y, a través de ellos, los recursos fiscales a 
transferir por el Estado directamente a las empresas por el servicio educacional. 

De las instituciones privadas, la Uniacc (Universidad de Artes, Ciencias y 
Comunicación) desarrolla una estrategia con las herramientas del marketing mix para instalar 
su Proyecto XXI que se ocupa especialmente de los becarios Valech. También participan de 
este mercado, la Universidad Arcis, Universidad de las Américas y Universidad Bolivariana. 

El año 2009 se entregaron más de 10 mil millones de pesos a las instituciones de 
educación superior que matricularon becarios Valech. De estas instituciones, según el actual 
Subsecretario de Educación, "la Uniacc recibió el 55% de los recursos entregados entre 2005 
y 2009, pero sólo matriculó al 35% de los beneficiarios". 

Respecto de interpretaciones de la ley, anomalías, errores, posibles delitos, etc. En 
la gestión de estas becas, no corresponde que nos pronunciemos en este trabajo. La prensa, 
una comisión de la Cámara de Diputados, la Contraloría y el Ministerio de Educación se 
ocupan de ello. Al momento del cierre de esta investigación, el pago de las becas Valech 
se encuentra suspendido, sin información oficial a los beneficiarios^*. Para nuestros efectos, 
lo interesante es que hubo un derecho que no fue comunicado debidamente por el Estado 
a través de sus medios de información. Y cuando el Estado calla los derechos, éstos no se 
ejercen; y cuando el derecho implica recursos a disputar en el mercado, es este último el que 
informa en su propia lógica. 

II.3. Subsidio para damnificadas por terremoto y maremoto: 
"Chile unido reconstruye mejor". 

II.3.1. El beneficio o producto. 

El beneficio, otorgado por el Estado a través del Ministerio de Vivienda y Urbanismo 
(MINVU) consiste en el acceso a subsidios habitacionales destinado a personas damnificadas 
por causa del maremoto y terremoto del 27 de febrero de 2010; entendiendo por subsidio 
la ayuda directa que entrega el Estado a aquellas familias que no pueden financiar por sí 
solas, en este caso, la recuperación de la vivienda dañada. En el contexto de la emergencia, 
utilizando la legislación vigente, el MINVU diseñó un mix de subsidios habitacionales para 
damnificados por la catástrofe, verbalizado en la difusión como un paquete de medidas: 
"7 tipos de soluciones definitivas para 7 tipos de problemas". En este marco, el MINVU 
anunció el otorgamiento de 195 mil subsidios entre 2010 y 2011 con una inversión de 2.500 
millones de dólares. Los 7 problemas y las 7 soluciones serían: 

1) Reconstrucción, para familias vulnerables que residían en viviendas Serviu que 
quedaron inhabilitadas. Solución: Construcción de un conjunto habitacional en el mismo 
sitio o en uno nuevo. 

2) Construcción, para damnificados sin casa ni terreno. Construcción en nuevos 
terrenos o adquisición de vivienda construida. 



34 El Ministro de Educación, Joaqmn Lavm, ani.tnció a la prensa que ha pedido al Consejo de Defensa del Estado 

que se haga parte de las acciones por fraude al fisco. En tanto, declaró: "como ministro he dado la orden 
que durante el 2010 no se pague ni un solo peso de las Becas Valech hasta que esté todo aclarado". 
En: La Segunda, jueves 11 de noviembre de 2010. 



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3) Reconstrucción, para familias propietarias de una vivienda en ciudades, localidades 
rurales o costeras devastadas por el terremoto o maremoto. 

4) Recuperación de viviendas colapsadas, para familias propietarias de viviendas, en 
su mayoría de adobe, que quedaron inhabitables. 

5) Reconstrucción en zonas de valor patriomonial, para familias vulnerables 
propietarias de viviendas que quedaron inhabitables, unicadas en zonas típicas o 
monumentos nacionales. 

6) Apoyo a clase media damnificada, para familias con capacidad de endeudamiento 
y registradas como damnificadas. 

7) Reparación de viviendas dañadas, para fdamilias vulnerables y de clase media 
con viviendas que presentan daños que pueden ser reparados. 

Esta diversidad de situaciones y los subsidios para abordarlas están focalizados en 
las regiones declaradas zona de catástrofe (Valparaíso, Metropolitana, O'Higgins, Maule, 
Biobío y La Araucanía). Según la certificación realizada por los departamentos de obras de 
las municipalidades, el universo de damnificados ha sido calculado en 118 mil 355 que se 
encuentran con su vivienda inhabitable y en 134 mil 880 con daños que pueden ser reparados. 
La diversidad de casos, en una catástrofe natural que afecta a todos los sectores sociales, 
implica soluciones diversas. En este caso, el MINVU elaboró el mencionado "paquete de 
medidas" para canalizar el subsidio correspondiente. Este subsidio se materializa -o, mejor 
dicho: se simboliza- en el certificado de subsidio que, ilustrado con la imagen del voucher, 
permite adquirir una casa construida (alrededor de 330 UF) o a través del DS 40 que son 
hasta 200 UF y con un crédito hipotecario compras casas de hasta 2.000 UF. La oferta del 
Estado incluye recursos para reparar las casas y departamentos y entrega del voucher de 
hasta 200 UF para las familias de clase media. 

n.3.2. La plataforma institucional 

La oferta, administración y entrega del subsidio depende del Ministerio déla Vivienda 
y Urbanismo (Minvu), a través de sus secretarías regionales ministeriales (SEREMIs) y 
el Servicio de Vivienda y urbanismo (SERVIU). Para los efectos de nuestro tema, valga 
anotar que el MINVU es propietario de terrenos utilizados por Televisión Nacional, por lo 
cual hay un convenio de "canje" con TVN que significa que la publicidad en TVN resulta 
prácticamente gratuita. 

Otra institución del Estado esencial para el desarrollo de los procesos de información 
y ejecución del beneficio es el municipio. Los municipios deben inscribir a los afectados y, a 
través de sus departamentos de Obras Municipales, certifica la calidad de damnificado y en 
qué grado por petición de la familia víctima de la catástrofe; certificación fundamental para 
postular a alguno de los beneficios. La municipalidad, por otro lado es un punto principal 
de distribución y soporte de la información del MINVU contenida en folletería, afiches y 
otros impresos. 

Una modalidad interesante es la recurrencia a una figura de intermediación, entre el 
beneficiario final y el MINVU: en efecto, para solicitar un subsidio habitacional es necesario 
contar con asesoría de una Entidad de Gestión Inmobiliaria Social (EGIS) o de un Prestador 
de Servicios de Asistencia Técnica (PSAT), según el programa al cual se postulará. Las 
EGIS y los PSAT son personas naturales o jurídicas, con o sin fines de lucro, que han 
sido autorizadas por la Secretaría Regional Ministerial (Seremi) de Vivienda respectiva para 
asesorar a las familias en todos los aspectos necesarios (técnicos y sociales) que les permitan 



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acceder y aplicar un subsidio habitacional^^. Las EGIS pueden ser los mismos municipios; 
pero también fundaciones, corporaciones, cooperativas, consultoras y constructoras, entre 
otras personas jurídicas. Previamente firman un convenio con la SEREMI de Vivienda que 
les corresponda para prestar los servicios de Asistencia Técnica y Social en el programa 
Fondo Solidario de Vivienda y D.S. N°40. Los PSAT, además de las entidades indicadas -que 
pueden ser EGIS- pueden ser personas naturales; también previa firma de un convenio con 
la SEREMI correspondiente, para prestar los servicios de Asistencia Técnica y Social en el 
programa Protección del Patrimonio Familiar y Subsidio Habitacional Rural. El convenio 
marco que EGIS y PSAT firman con las SEREMI de Vivienda establece las actividades y 
servicios que deben prestar a postulantes y beneficiarios de los subsidios, por los cuales el 
MINVU (a través del SERVIU^^*) les paga honorarios. Asimismo, establece que las EGIS y 
PSAT no pueden realizar cobros por las asesorías a postulantes y beneficiarios de cualquier 
subsidio del MINVU, ya que el Estado les paga el mencionado honorario por la prestación 
de servicios. 

Es de gran interés para los efectos de la difusión de los derechos a los beneficiarios, 
contemplar que entre los deberes de las EGIS y los PSAT están: 

- Organizar a los interesados en postular a un subsidio y representarlos ante el 
SERVIU; —apoyar el trabajo del comité o de la familia, verificando que se cumplan los 
requisitos de postulación y ahorro; 

- Diseñar y ejecutar un Plan de Habilitación Social que abarque un conjunto de 
actividades para que la familia tome decisiones sobre las características y calidad de su 
vivienda, se responsabilice de su mantención y cuidado, y se integre a su red social; 

- Entregar un listado con las instituciones que prestan servicios a familias 
vulnerables, en el sector donde se encuentre la vivienda (colegios, centros de atención de 
salud, locomoción colectiva, lugares de pago de agua, luz y otros servicios); —diseñar el 
proyecto de loteo (cuando corresponda), de arquitectura y estructura, y de urbanización del 
conjunto habitacional para presentarlo al SERVIU, previa aprobación de las familias; 

- Realizar los trámites legales e inscripciones de la vivienda en el Conservador de 
Bienes Raíces; 

- Cuando corresponda, gestionar un crédito en bancos u otras instituciones financieras 
que tengan convenio con el MINVU, a fin de completar el valor de la vivienda. 

Es relevante que muchos de estos deberes estipulados por ley consideren la promoción 
de la participación de la sociedad civil organizada (creación de comités con personalidad 
jurídica) y de las familias, además del vínculo con otras instituciones locales. 

En la medida en que el subsidio hay que hacerlo efectivo con la adquisición de 
una vivienda, también en las EGIS puede haber fin de lucro y un interés de mercado en la 
asesoría. Así se desprende la respuesta del MINVU en un diálogo con las EGIS en que una 
de ella plantea el riesgo a quebrar económicamente: 

Las empresas que participan de los programas habitacionales tienen la libertad de 
participar en estos, en la medida que le es rentable y conveniente a sus intereses. Por otra 
parte todas las empresas que participan del mercado inmobiliario de subsidios habitacionales 
tienen reglamentadas las condiciones en las cuales participan, y esta reglamentación es de 



35 Las EGIS deben asesorar a los interesados en el Fondo Solidario de Vivienda (FSV) 1 y 11, y a quienes quieran cons 
iruir en forma colectiva con los subsidios para sectores medios del Decreto Supremo n" 40. Los PSAT apoyan a 
quienes opten por el Subsidio para Constiucción individual en zonas rurales (Capítulo 111 del Fondo Solidario de 
Vivienda y al Programa de Protección del Patiimonio Familiar (PPPF). 

36 Servicio de Vivienda y Urbanismo. Servicio del sector vivienda dependiente del MINVU. 



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conocimiento de cada una de ellas y no es atribuible al estado la mala gestión que pueden 
desarrollar algunas de estas empresas privadas.^^ 

Este aspecto es relevante en el presente trabajo porque en él puede radicar la frontera 
entre la información técnica y la publicidad; como también puede ser el punto de encuentro 
entre la propaganda y la publicidad. 

II.3.3. Estrategia comunicacional 

La plataforma institucional, con sus componentes públicos y privados tienen 
expresión en la estrategia comunicacional resultante. 

El MINVU durante la segunda quincena de mayo de 2010 informa a través de spots 
televisivos, radiales y avisos en la prensa escrita sobre los pasos a seguir por las familias 
para obtener los beneficios habitacionales. En esos días -el miércoles 12 de mayo-, el 
ministerio presentó a los medios de comunicación la campaña de difusión "Chile unido 
reconstruye mejor", con el objetivo de dar a conocer los beneficios habitacionales que tienen 
los damnificados por el terremoto y maremoto. 

En ese diseño, hasta el 23 de mayo el MINVU emitió un spot televisivo de 36 
segundos en canales nacionales y regionales de señal abierta; en el spot para televisión las 
personas damnificadas están representadas por ocho personas adultas -cuatro mujeres 
y tres hombres- más un(a) bebé cuatro mujeres, teniendo en la imagen central una mujer 
joven con su bebé en brazos. Luego de breves frases aparentemente testimoniales, llaman a 
acudir a las municipalidades e informarse sobre las soluciones "para que juntos levantemos 
hogares, levantemos la esperanza, levantemos Chile". Además del uso de la TV, se emiten 
frases radiales y avisos en diarios, con una marcada focalización en las regiones afectadas 
de Valparaíso, Metropolitana, O'Higgins, Maule, Biobío y Araucanía. Adicionalmente, la 
información sobre los subsidios está en el sitio web www.minvu.cl o llamando al 600-646- 
8825; también se respondieron preguntas por correo electrónico y twitter. 

En dicha campaña se identifican siete tipos de problemas en las viviendas de 
las zonas afectadas y las siete soluciones diseñadas; junto con informar que las familias 
damnificadas debían acercarse a los municipios para iniciar los trámites de subsidios. 
Esto, según autoridades del MINVU, con el fin de "desagregar la oferta" con una "batería" 
de soluciones distintas y al mismo tiempo agrupar la demanda a través de las EGIS. La 
campaña de difusión incluye la entrega de 600 mil folletos explicativos con todos los pasos 
que deben seguir las familias, a dónde se deben dirigir, los requisitos de postulación y 
un desglose de cada una de las siete soluciones. En esta línea el MINVU editó folletería 
con procedimientos orientadores: murales tipo afiches para instalar en sedes vecinales, 
consultorios, municipalidades y otros lugares de atención de público; folletos por cada una 
de las siete alternativas y una Guía de alternativas de solución y pasos a seguir para obtener 
un subsidio de reconstrucción, elaborada como un manual con ilustraciones cómicas 
propias de la educación popular. En la portada del Manual el globito de historieta, dicho 
por un hombre, dice: ¡Nosotros elegimos nuestra casa! La familia representada en el cómic 
es biparental, con hijo e hija... y un perrito como mascota. 

Muy relevante para los encargados del MINVU ha sido la difusión a través de 
radios comunitarias y locales de las regiones afectadas; especialmente por las dificultades 
para llegar, por ejemplo, con folletería a las comunidades rurales. Parte importante de la 
estrategia es el despliegue territorial a localidades específicas, donde se encuentran todos los 
actores: el Estado (MINVU y municipalidades), la comunidad afectada (organizada y grupos 

37 En: Consultas Reunión EGIS y PSAT, publicado en página web del Ministerio de la Vivienda y Urbanismo. 

Revisada, 30 de julio de 2010. 



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familiares) y las entidades de gestión inmobiliaria (con y sin fines de lucro). Respecto de esta 
sinergia, una autoridad ministerial, gráfica la oportunidad con la siguiente secuencia: "hay 
países que no tienen Estado ni Mercado (como Haití), hay países que tienen Estado, pero 
prácticamente no tienen Mercado (como Bolivia); en cambio, Chile tiene Estado y Mercado". 

En esta lógica, además de los canales institucionales y la difusión financiada por el 
Estado; el MINVU contó con la alianza de las empresas interesadas en captar los recursos 
que significan los subsidios'*. El estado, explica una autoridad ministerial, ha puesto "2.500 
millones de dólares en la calle" que debían ser disputados por las empresas inmobiliarias 
principalmente; en esa perspectiva era importante la información pública para corregir 
vicios del mercado. En esta alianza el MINVU ferias inmobiliarias en distintas regiones, 
a las cuales se llevó gente en buses para que se informaran; en el caso de las aldeas de 
damnificados las personas afectadas constituían una especie de "público cautivo" y en la 
misma aldea se hacían las actividades de información ministerial y de las EGIS. El manual 
ya mencionado explica en uno de sus recuadros: "Teniendo un certificado de subsidio, usted 
podrá buscar una vivienda". A esta indicación del manual, las autoridades del Minvu la han 
explicado también con la imagen del voncher'"*; es decir: "El voucher es el subsidio para 
adquirir una casa construida (alrededor de 330 UF) o a través del DS 40 que son hasta 200 
UF y con un crédito hipotecario compras casas de hasta 2.000 UF"*". Ese cupón o ese vale 
por los recursos del subsidio se hace efectivo ante los proveedores de viviendas. Por ello, las 
exposiciones con diversas alternativas para que la familia damnificada escoja la vivienda y, 
por ende, donde gastar su voucher o subsidio. Técnicamente, en este caso, la herramienta 
promocional usada es la feria o exposición (con stand, pendones, folletería, etc.). 

En las dos ferias inmobiliarias que se habían hecho hasta mayo -en Talca y Concepción- 
hubo más de 12 mil visitantes en cuatro días. En ellas se mostró a los damnificados, informa 
el MINVU, más de una decena de viviendas industrializadas. Según la información 
oficial, por ejemplo de la Primera Feria y Muestra Inmobiliaria de la Región del Maule, 
el objetivo de estas Ferias es "permitirle a los damnificados conocer las alternativas de 
proyectos habitacionales para la postulación al programa Fondo Solidario de la Vivienda, 
en la modalidad construcción en sitio residente". En dicha feria participan Empresas 
Constructoras de todo el país, cuyo ámbito de acción es preferentemente la construcción 
de viviendas industrializadas (prefabricadas). La Feria (exposición de viviendas) tiene una 
duración estimada de cuatro meses y los Stand de difusión estuvieron disponibles por 15 
días. 



38 Es relevante anotar que el MINVU, con el fin de comunicar para corregir vicios del mercado, hace una serie de ad- 
vertencias para elegir una EGIS o un PSAT, derivando electrónicamente a sitios que aportan mayor información 
que entregue elementos para tomar una decisión informada. Entre los anímelos en este orden están: 

Cómo puedo elegir una EGIS o va\ PSAT: antes de elegir con qué EGIS o PSAT trabajar, es importante contar con el 
listado completo de las entidades que operan en la región donde se desea postular. Haga cHc en elListado Ofocial 
de EGIS y PSAT a la Fecha,_donde podrá acceder a una lista detallada de entidades por región o programa al que 
desea postular.Además, si presiona el nombre de cada entidad, podrá conocer su liistorial. 

-Previo a optar por una, es conveniente tomar contacto con varias entidades, para conocer su forma de trabajo y la 
calidad de los proyectos que han realizado. 

-Recuerde: si quien lo asesora no aparece en el Listado Oficial de EGIS y PSAT a la Fecha, es porque no está habilita- 
da para gestionar su postulación al subsidio. ¡Denúncielo a la SEREMl de su región! 

Si im usuario de EGIS o PSAT no está conforme con la asesoría prestada, puede acercarse a las Oficinas de Infor- 
mación, Reclamos y Sugerencias (OIRS) del Ministerio de Vivienda y Urbanismo o del Serviu, para dar a conocer 
su caso. Su reclamo o sugerencia será acogida por nuestios funcionarios en el Servicio de Opiniones Ciudadanas 
(SERSUF). También puede expresar su opinión a toavés de nuestoo Servicio de Atención Virtual (Contáctenos). 
-Su denuncia o reclamo podrá dar origen a que la SEREMl respectiva sancione a la EGIS o PSAT que haya cometido 
una irregularidad. 

39 Pablo IveHc, Coordinador Nacional del Programa de Reconstiucdón (MINVU). 

40 Uziel Gómez, Jefe de Comunicaciones del MINVU. Comunicación personal. 



88 




II.3.4. Resultados 

Al concluir el proceso de inscripción de damnificados acreditados para las comunas 
con más de 10 mil habitantes afectadas por el terremoto y maremoto, la ministra de Vivienda 
y Urbanismo informó que 253 mil personas se inscribieron en el Registro de Damnificados 
de los municipios hasta el 30 de julio. Según el MINVU, "la inscripción de damnificados 
fue todo un éxito porque en apenas tres meses y medio registramos a casi la totalidad de 
los afectados". La autoridad ministerial precisa, además, que "durante todo este año y el 
próximo se mantendrán abiertas las postulaciones para los subsidios de reconstrucción"*^ 
y que el Registro de Damnificados cerrará en las comunas con menos de 10 mil habitantes 
el próximo 27 de agosto. Para las regiones afectadas se han asignado 22.995 subsidios, de 
103.078 disponibles para este año. 

El trámite propiamente tal del subsidio es un proceso que puede ser largo y engorroso 
para quienes algún requisito se convierta en un obstáculo. Para los fines de este trabajo ello 
está en una etapa posterior al conocimiento del derecho al beneficio que es el asunto sobre 
el cual nos hemos centrado.*^ 

Se debe considerar, finalmente, que siendo los municipios la entidad local clave del 
Estado para hacer llegar la información a las víctimas del desastre natural, la coordinación 
con el Ejecutivo -principalmente el Ministerio de Vivienda y Urbanismo- ha sido dificultuosa, 
no exenta de conflictos. Muestra de ello es que recién el 20 de octubre de 2010 La ministra 
de Vivienda y Urbanismo, Magdalena Matte, y los alcaldes Claudio Arriagada, presidente 
de la Asociación Chilena de Municipalidades (AChM), y David Morales, presidente de la 
Comisión de Vivienda de la AChM, se reunieron y acordaron crear una mesa de trabajo 



41 La ministra de Vivienda y Urbanismo, Magdalena Matte. Conferencia de prensa, 1 de agosto de 2010. 

42 Según el diputado y arquitecto Patricio Hales, "Suponiendo que un subsidio ya está asignado, viene después un 
proceso largo antes de comenzar la construcción de la viviendas. Ese tiempo posterior a la asignación es del doble 
o más del tiempo de selección y asignación. Desde que el gobierno anuncia subsidios (si es que fuese verdad que 
esos ya estuvieran publicados en el Diario Oficial como asignados o entregados por asignación directa) recién 
entonces comienza un largo trabajo con la EGIS o el Prestador de Asistencia Téaiica para preparar todo 

lo necesario antes que se dé orden de inicio de faenas. Normalmente, el mínimo que demora este proceso es de 
60 días desde la asignación del subsidio y en algunos casos supera los 150 días". En: Patricio Hales Dib: "Retraso 

y veracidad de las cifras en la reconstrucción", 11 Noviembre 2010. 



89 



para impulsar la reconstrucción. En la ocasión la ministra prometió reforzar la ayuda técnica 
y profesional que requieran los alcaldes para postular a los subsidios habitacionales. A la 
fecha -octubre de 2010- el MINVU informa que se han entregado más de 53 mil subsidios y 
que hay 8 mil casas en construcción. 

III. REGULACIÓN DE LA COMUNICACIÓN PÚBLICA 
EN CHILE 

Las tres muestras de programas incluyentes seleccionados connotan decisiones 
comunicacionales, considerando que "no comunicar" también es una decisión 
comunicacional. En aquellas en que hay voluntad de comunicar los esfuerzos son diversos, 
en un caso autosuficiente del Estado y en otro con alianzas diseñadas. Al desarrollar sus 
políticas de difusión, sin embargo, acuden a su propia institucionalidad y a los presupuestos 
que les corresponden. No aparece en la investigación la presencia de una institucionalidad 
de las comunicaciones del Estado que, en lo que respecta a la comunicación del gobierno 
como a las políticas públicas derivadas de ella, tendría un rol estratégico. Es decir, no hay 
un ente regulador técnico de la comunicación estatal que se ocupa de la difusión de políticas 
públicas inclusivas en Chile, pero sí hay estrategias comunicacionales de Gobierno donde 
se enmarcan los contenidos técnicos de las políticas inclusivas y la presencia de las vocerías. 
Respecto de los mecanismos de regulación de las comunicaciones del estado, podemos 
agregar: 

1. Durante los años 2006 y 2007 funcionó en la Cámara de Diputados una comisión 
investigadora especial, que se ocupó de analizar el avisaje financiado por el Estado. El 
propósito de las sesiones, más que abordar cuestiones técnicas referidas a las comunicaciones, 
estuvo relacionado con temas de transparencia y probidad, vinculadas al gasto público en 
difusión y publicidad; y a las preocupaciones manifestadas por la promoción de políticas de 
pluralismo y fomento de medios de comunicación. En este contexto, se emitió una conclusión 
fundamental que debemos considerar en el presente trabajo: 

"En Chile, la publicidad oficial no tiene una regulación legal específica, ni en 
cuanto a su definición, objeto, finalidad, control y mecanismos técnicos y jurídicos que 
determinen la forma en que los órganos de la administración del Estado deben realizar 
su inversión en esta materia".*'^ 

2. En la práctica, el diagnóstico anterior lo hemos ratificado al consultar a diversas 
personas que han estado a cargo de las comunicaciones en áreas de la Cultura (CNCA), la 
Salud (Minsal y SSMN) y la Mujer (Sernam),** tanto a nivel de gabinete ministerial como de 
servicios regionales, se desprende que: 



43 Informe final de la comisión investigadora especial de avisaje del Estado de la Cámara de Diputados, 19 de julio 

de 2007. 

44 Siglas: 

CNCA, Consejo Nacional de la Cultura y las Artes, cuya Presidenta tiene rango de Ministra de Estado. 

MINSAL, Ministerio de Salud. 

SSMN, Servicio de Salud Metropolitano Norte, de la Región Metropolitana. 

SERNAM, Servicio Nacional de la Mujer, cuya E)irectora tiene rango de Ministra de Estado. 



90 



-Durante el traspaso del cargo o la inducción a éste, los encargados de comunicaciones 
no reciben información sobre alguna regulación central específica para el ámbito de su 
gestión vinculada a las comunicaciones. 

-Las personas encargadas de las comunicaciones ignoran la existencia de una 
regulación específica, que les permita hacer distinciones entre los diversos géneros y medios de 
comunicación. En el uso cotidiano de la administración pública, el concepto Comunicaciones 
engloba -sin hacer mayores distinciones- acciones de propaganda, publicidad y promoción, 
por ejemplo, que bien pueden ser parte de un programa de información multimedial. 

-La orientación es de tipo editorial y de requerimientos específicos que, habitualmente, 
se incorporan en una "estrategia" (llamada así, pero que generalmente responde a una 
improvisación ante las urgencias), un "plan" o "programa" de Comunicaciones de una 
repartición pública sectorial; incluso de proyectos específicos (por ejemplo de Promoción de 
la Salud) cuyos financiamientos contemplan el ítem de difusión, que se desarrolla con cierta 
autonomía respecto del conjunto de la institución. 

-El ítem que contempla la ley de Presupuesto -aclara el investigador Fernando 
Ossandón en nuestro Seminario- es para "Publicidad y Difusión", glosa así de general y 
también antigua ya que no contempla la inversión -para comunicaciones- de herramientas 
como Internet y cali center que, como hemos visto, se utilizan como medios de información. 

-También consideradas en el ámbito de las Comunicaciones, pero diferenciándose 
de lo anterior, está el caso de las relaciones públicas (RR.PP), con sus acciones vinculadas a 
ceremonial y protocolo; y las funciones de prensa, con sus actividades de gestión de medios 
y análisis de información. 

3. No obstante la carencia de regulación en el ámbito técnico, con la consiguiente 
falta de conceptualización diferenciadora de los ámbitos de acción comunicacional, el gasto 
en las comunicaciones del Estado debe ceñirse a un marco jurídico regulatorio que determina 
la ley de presupuestos y otras como la ley de Bases sobre Contratos Administrativos de 
Suministro y Prestación de Servicios*'' o el Reglamento de la Ley de Compras.*^ 

4. La regulación existente, entonces, está dirigida a reforzar el principio de probidad 
administrativa y su conexión con la recta y proba ejecución del gasto público. Es el sentido, 
entendemos, de esta otra afirmación elocuente; esta vez emitida desde el Poder Ejecutivo, 
por el Ministro Secretario General de la Presidencia: 

"El gasto de publicidad gubernamental está perfectamente reglamentado en la 
ley, los recursos están en la ley de presupuesto y se aviene perfectamente a la ley que 
dice que cada repartición pública tiene que hacer sus campañas dentro del ámbito de su 
competencia para informar a los usuarios de los servicios que presta".''^ 

5. Según lo anterior, cada repartición pública dentro del ámbito de su competencia 
puede ejecutar los recursos de su presupuesto destinado a las comunicaciones, rindiendo la 
correcta ejecución del gasto, sin el requisito de cumplir con determinada regulación técnica- 
comunicacional que determine sus políticas, programas o proyectos comunicacionales. 
Esto puede explicar que distintos programas sociales, dependientes de diversos ministerios 
tengan o hayan tenido estrategias de difusión diferentes. También puede fundamentar la 
política comunicacional de informar -en un solo Programa- sobre la Red de Protección 

45 Ley 19.886: Ley de Bases sobre Contratos Administrativos de Si.unirastro y Prestación de Servicios, publicada en el 
Diario Oficial el 30 de julio de 2003. 

46 Decreto Supremo N° 250, del Ministerio de Hacienda, agosto 2004. 

47 José Antonio Viera-Gallo, Ministro Secretario General de la Presidencia, Miércoles 23 Septiembre 2009, en Radio 
Bíobio. 



91 




Social, a cargo de un único Ministerio: la Secretaría General de Gobierno. Volveremos sobre 
este Programa. 

6. Lo anterior aporta un buen ejemplo que permite abordar la distinción, desde 
una perspectiva institucional, entre publicidad e información de contenidos y conectarlo 
con la forma en que se construye la normativa. En el año 2006, durante el gobierno del 
Presidente Lagos, la Contraloría de la República objetó la campaña comunicacional que 
anunciaba -es decir, todavía no se implementaba- el programa de Acceso Universal con 
Garantías Explícitas (AUGE) en el sistema de salud. Fue entendida como publicidad de 
Gobierno en época electoral, en virtud de una interpretación del siguiente artículo de la ley 
de presupuestos: 

"Artículo 16.- Los Ministerios, las Intendencias, las Gobernaciones y los órganos y 
servicios públicos que integran la Administración del Estado, no podrán incurrir en otros 
gastos por concepto de publicidad y difusión que los necesarios para el cumplimiento de 
sus funciones y en aquellos que tengan por objeto informar a los usuarios sobre la forma de 
acceder a las prestaciones que otorgan."** 

7. A raíz de la polémica el Gobierno envió al Congreso un proyecto para reformar 
la Ley de Gasto Electoral, en él se propuso: 

"Durante el período de campaña electoral, los ministerios, las intendencias, las 
gobernaciones y los órganos y servicios públicos que integran la Administración del Estado, 



48 



Ley N° 19.774, que aprueba la ley de presupuestos del sector público para el año 2002. 



92 



las empresas públicas y las municipalidades no podrán emitir publicidad ni hacer difusión 
sobre políticas de gobierno, exceptuándose aquellas campañas impostergables de utilidad 
pública necesarias para el cumplimiento de sus funciones". 

ÁMBITO DE ACCIÓN 

Nuestro subrayado anota que, sin que el texto aborde distinciones técnicas entre 
publicidad, propaganda e información "de utilidad pública", las distinciones subyacen en 
él a modo de un sobreentendido. En ese contexto, el Gobierno de la Presidenta Bachelet 
envió las bases de licitación del Programa de Información sobre la Red de Protección a la 
Contraloría, con el fin de que ésta tomara razón, asumiendo que durante el desarrollo del 
Programa la entidad contralora podría auditar su contenido para asegurarse de que cumple 
con la ley; en otras palabras, que se dedica sólo a informar y no a hacer propaganda. En este 
caso, el Plan Auge y otros beneficios (bono por hijo, salas cunas, pensión básica solidaria, 
seguro de cesantía y más) son promocionados en el Programa de Información estando en 
plena implementación; y el propósito de la comunicación es informar sobre su existencia y 
facilitar el acceso, con una estrategia global que potencia los diversos servicios o reparticiones 
con una dirección central. 

8. A modo de ejemplo del uso de la regulación existente, orientada -como 
decíamos- a garantizar el correcto uso de los recursos públicos, es útil conocer la forma de 
adjudicación a la empresa privada del servicio de implementación del mencionado Programa 
de Información Pública sobre la Red de Protección Social de Estado del Chile: el Estado, 
en este caso a través del Ministerio Secretaría General de Gobierno, inicia un proceso de 
licitación pública, a través del Sistema de Información de Compras y Contratación Pública 
(portal electrónico mercadopublico.cl_conocido por su nombre original "ChileCompra", 
para contratar los servicios externos de ejecución. Parte de esta licitación o concurso 
público son los llamados "términos de referencia" que especifican las características del 
producto esperado. Al llamado de licitación se presentaron diversas empresas publicitarias 
y, luego de una evaluación, se licitó el Diseño, Producción e Implementación de Programa 
de Información Pública sobre la Red de Protección Social de Estado del Chile, durante el 
gobierno de la presidenta Bachelet (ver anexos: a. Bases de licitación y b. documento de 
adjudicación). 

9. Coincidiendo con el fin de la administración del Gobierno de la Presidente 
Bachelet, surge un ejemplo ilustrativo respecto de la regulación y las distinciones entre 
información y publicidad. En efecto, en febrero de 2010 la oposición objetó ante la 
Contraloría una campaña anunciada por el Gobierno, destinada a promover el uso de los 
derechos y beneficios adquiridos durante la presidencia saliente, cuyo mandato expiró el 11 
de mazo de 2010. En términos formales, se licitó el "Diseño, desarrollo e implementación 
de un programa de información pública a nivel nacional" con el objetivo de dar a conocer 
y facilitar "el acceso a los principales beneficios garantizados por el Estado". Con ello, 
según el documento, se buscaba "mejorar el conocimiento que la ciudadanía tiene de los 
beneficios sociales a los que tiene derecho y las formas de acceder a ellos, poniendo especial 
énfasis en los implementados durante el gobierno de la Presidenta Bachelet. De esta forma, 
la población podrá conocer el estado en el que se entrega el país a la nueva administración 
en materia de derechos sociales". Los contenidos a informar correspondían a los ámbitos 
referidos al sistema de protección social y la economía. En el primero, se incluían el aumento 
de enfermedades incluidas en el Plan Auge, la entrega de la pildora del día después en los 
consultorios, los ajuares a recién nacidos, las distintas alternativas de la reforma provisional, 
el aumento" de becas universitarias, la entrega de computadores a estudiantes de séptimo 
básico, el seguro de cesantía, entre otros. En el ámbito de la economía, se incluía el subsidio 
al empleo de jóvenes, la reforma al seguro de desempleo, la compensación del impuesto de 
timbre y estampillas y la agenda de probidad. Una catástrofe natural, el terremoto del 27 de 
febrero de marzo de 2010, frustró la campaña mediática y terminó de hecho con la polémica. 



93 



Para nuestros efectos, este caso es interesante porque por una parte deja en evidencia 
la falta de una regulación clara y, por otra, que la intensidad de una campaña propiamente 
de información -por la ocasión en que se emite- puede ser interpretada como propaganda o 
publicidad. 

10. Por último, es pertinente integrar al contexto, como observaciones importantes 
surgidas en nuestro Seminario, la existencia en Chile de una "Ley de transparencia" y 
acceso a la información pública" (Ley N° 20.285) del año 2006), que básicamente establece 
los principios de transparencia de la función pública, el derecho de acceso a la información 
de los órganos de la Administración del Estado, los procedimientos para el ejercicio del 
derecho y para su amparo y las excepciones a la publicidad de la información. Es decir, la 
ciudadanía también puede exigir la información, amparada por esta ley. El otro concepto 
clave, en este contexto, es el de "políticas de derechos garantizados" que reconoce a 
ciudadanos y ciudadanas como sujetos de derechos, beneficiados por políticas inclusivas 
referidas a la protección en los ámbitos salud, infancia, pobreza, seguridad laboral. 

IV. CONCLUSIONES Y REFLEXIONES FINALES 

Los tres ejemplos seleccionados son, finalmente, muestras de diversos modelos 
latentes de información en las prácticas comunicacionales desde el Estado. Surge como un 
elemento interesante para el análisis los roles en la emisión que asumen -junto al Estado- la 
sociedad civil organizada y el mercado. Como se ha visto, se dan diferentes combinaciones a 
partir de los ejemplos seleccionados de información de derechos a la población beneficiarla 
de políticas inclusivas: 

1. El Estado como emisor único. Se practica en casos como el representado por el 
Instituto de Previsión Social (IPS) y su administración y difusión del Bono Marzo 2010. 
El Estado desarrolla una política de "información técnica" a través de sus propios medios 
(IPS, BancoEstado), con elementos de promoción directa (stands, folletería, pendones, etc.), 
uso de las TICs; más avisaje informativo en prensa, radio. Metro TV; jugando un rol muy 
importante las vocerías en medios de prensa consiguiendo amplia cobertura no pagada. La 
información y el beneficio van directamente al beneficiario sin intermediaciones estratégicas. 

2. El estado como emisor inicial y parcial. El Estado entrega información técnica 
sobre el beneficio, pero hasta cierto tramo. Esto, porque los primeros receptores son la 
sociedad civil, donde está el beneficiario final (la familia), y el mercado, donde están las 
empresas que hacen efectivo el servicio. Es el caso del Ministerio de la Vivienda y Urbanismo 
(Minvu), con el sistema de Entidades de Gestión Inmobiliaria Social (EGIS) y de Prestadores 
de Servicios de Asistencia Técnica (PSAT), que funcionan de gestores y mediadores entre 
la persona beneficiarla poseedora del subsidio -ilustrado como un voucher- y la vivienda 
como producto final. En este caso ejemplar, a la empresas representadas por las EGIS o PSAT 
les interesa informar de sus derechos a las familias damnificadas para que puedan postular 
a los subsidios ofrecidos por el Estado; y recurren a diversas estrategias comunicacionales, 
desde folletería hasta ferias y muestras inmobiliarias. 

En términos general, esto significa que el derecho se hace efectivo en o mediante una 
empresa privada, generalmente privada; por ejemplo, la Beca Valech se hace efectiva en una 
universidad y el subsidio de vivienda mediante una inmobiliaria. A ambas empresas les 
interesa informar al beneficiario(a) para captar el recurso fiscal que representa. 

3. El Estado como emisor pasivo. El Estado se limita a publicar en el momento de la 
promulgación de la ley (Diario Oficial) y a emitir documentos oficiales, pero no desarrolla 
una estrategia comunicacional destinada a informar del nuevo derecho, a promover su uso ni 
a facilitarlo. Es el caso de la llamada Beca Valech, donde se espera la iniciativa del interesado 



94 



individual para obtener la información y hacer efectivo el beneficio. Como en este caso el 
derecho se puede hacer efectivo en una empresa privada, a esta última le interesa informar 
al beneficiario(a) para captar el recurso fiscal que representa y puede desarrollar estrategias 
comunicacionales para ello. 

4. Sociedad civil y empresa privada. Considerando los ejemplos abordados, 
surgen los roles coadyuvantes de la sociedad civil organizada y de la empresa privada 
en la información de los beneficios incluyentes. Ambas como canales en el proceso de 
comunicación en que el Estado es el emisor principal u original. 

En el caso de la sociedad civil organizada puede funcionar como un canal 
intermediario entre la institucionalidad estatal o la empresa privada, para llegar a los 
beneficiarios individuales. En el caso délos subsidios de vivienda es requerida la organización 
de interlocutores de los damnificados: comités de damnificados; en ese contexto, las juntas 
de vecinos u otras organizaciones preexistentes y nuevas de la comunidad pueden ser de 
gran utilidad para expandir la información y agilizar la ejecución de las medidas. En el caso 
de la Beca Valech, las agrupaciones de ex presos políticos forman una red de beneficiarios 
directos, que pueden llegar incluso a aquellos que no están necesariamente organizados. 
Así, el Estado podría recurrir a la organización de la sociedad civil para reforzar sus 
comunicaciones con la ciudadanía si tuviera una política explícita y eficiente en este sentido; 
sería un aporte a la mayor democratización de las comunicaciones y potenciaría el sentido 
de la organización social. 

Por otra parte, en una relación de doble vínculo, la organización ciudadana también 
puede ser un canal eficiente para la empresa privada interesada en captar beneficiarios (de 
becas o subsidios) que deben ejecutar su derecho en el mercado. En esta línea, la empresa 
privada aporta, principalmente a través de acciones de marketing, a la información de 
derechos al ciudadano-consumidor en la medida que tiene ofertas para él y para el segmento 
de mercado que representen las personas beneficiarías. En este caso, en el mercado puede 
combinarse el fin de lucro con la responsabilidad social de la empresa; y ambas, con el bien 
común perseguido por el Estado y la sociedad civil. Respecto al punto abordado en este 
párrafo referido a la contribución de diversos actores, recordamos la declaración de una de 
las personas entrevistadas para este trabajo -Pablo Ivelic, del Ministerio de la Vivienda y 
Urbanismo- cuando nos dice "hay países, como Haití, que prácticamente no tienen Estado: 
otros, como Bolivia, casi no tienen Mercado. Chile, en cambio, tiene Estado y tiene Mercado". 

Las posibilidades de comprensión de la información se optimizan en la medida que 
ésta se transmite considerando el acervo sociocultural compartido del grupo al cual está 
dirigida. En el caso de la "información técnica" que entrega el Estado a veces es demasiado 
técnica como para que cualquier posible beneficiario de los derechos lo entienda; en este 
aspecto, una tendencia habitual en las comunicaciones del Estado es la utilización de siglas 
que fuera del entorno inmediato se convierten en un lenguaje críptico. Por ejemplo, en la 
página del Ministerio de Vivienda y Urbanismo hay un diálogo "orientador" con preguntas 
y respuestas. Una muestra: 

Pregunta: ¿Qué pasa con el Plan de Habilitación Social en el FSV, postulación 
individual? 

Respuesta: En el FSV se debe presentar el PHS, salvo la modalidad de SHR, en donde 
se expresa claramente que este no se exigirá. 

El vicio de las siglas está en toda la administración pública, al menos de Chile; 
muchas veces con la ilusión en la burocracia de que el código interno o el tecnolecto de la 
especialidad es inteligible por el usuario. La adopción de un lenguaje más comprensible 
para el conjunto de las personas beneficiarías es un gesto que también se puede interpretar 



95 



como incluyente. Este desafío es pertinente de ser considerado cuando las instituciones - 
como hemos visto a lo largo de esta investigación- se han abierto al público por medio de 
sus páginas web y el cada vez más extendido uso de las tecnologías de la información y las 
comunicaciones (TICs). 

Al respecto, puede ser pertinente buscar en las políticas comunicacionales de derechos 
inclusivos formas intermedias que superen el lenguaje críptico especializado y las vocerías 
que convierten en propaganda la información técnica. En esta línea, es obvio reiterar que el 
Estado tiene el deber de informar sobre los beneficios que otorga. Digamos que la información 
ya debería considerarse parte del beneficio, en el sentido de que puede contribuir a ampliar 
la cobertura efectiva, al avance en equidad y a la agilización en el ejercicio del derecho. El 
Estado, como hemos visto, tiene los medios para la entrega de la "información técnica". 
Esto, considerando que la información efectiva a la ciudadanía, con la que ésta pueda operar 
y hacer valer oportunamente el derecho inclusivo comunicado, es parte de lo político en 
términos mucho más generales que la política. Es decir, la información de políticas públicas 
requiere una prudente distancia de la comunicación cotidiana vinculada a la contingencia 
política donde los actores transitorios hacen del ámbito gubernamental o parlamentario un 
escenario conflictual donde se compite por espacios de posicionamiento en el mercado de 
la información. En otras palabras, es necesario diferenciar la información de derechos del 
marketing político; lo que ciertamente es difícil cuando las vocerías están insertas en el área 
de la política coyuntural, cotidiana, buscando acceder y conquistar a la audiencia masiva. 
Al respecto, es pertinente recordar lo dicho por una de las personas entrevistadas: "las 
autoridades están bien pauteadas políticamente, pero es difícil pautearlas desde el punto de 
vista técnico y práctico" para que utilicen el acceso a los medios para comunicar lo que es 
más interesante para la ciudadanía: sus derechos y cómo ejercerlos. 



96 



ESTRATEGIAS COMUNICACIONALES UTILIZADAS POR EL ESTADO 
PARA DIFUNDIR SUS POLÍTICAS INCLUSIVAS EN CUATRO PAÍSES 

DE AMÉRICA LATINA 



EL CASO DE COLOMBIA 



Informe a cargo de Fabiola Calvo Ocampo 



98 



Informe sobre las estrategias comunicacionales del Estado 
Colombiano sobre tres políticas inclusivas: 

Sentencia C-355 de 2006 de la Corte Constitucional sobre IVE; Mujeres en situación 
de desplazamiento (....) y Familias en Acción. 

Colombia es un país con profundas desigualdades sociales y económicas y con un 
conflicto armado que no ha sido resuelto después de medio siglo ni por la negociación ni 
por las armas; un conflicto que década tras década agrega nuevos actores en diferentes 
versiones sin resolver los hechos que permiten que perdure, conflicto que ha dejado una 
danza de cifras en millones de personas en situación de desplazamiento. 

No obstante el Estado colombiano, los diferentes gobiernos, el movimiento social 
con el apoyo de organismos internacionales, han puesto en la agenda política, propuestas 
que han culminado en políticas públicas que buscan reducir las difíciles condiciones de 
quienes serán sujetos sociales de sus beneficios. 

No corresponde analizar en esta investigación las características y alcances de 
las políticas públicas, nuestro interés se circunscribe a la búsqueda de las Estrategias 
comunicacionales que se aplican y si ellas son del conocimiento de las personas a quienes 
deben llegar, conocer su diseño, implementación, seguimiento e impacto, además de la 
búsqueda de la normativa que permite el cumplimiento institucional y el estrechamiento de 
vínculos Estado-sociedad y, que a su vez, desde la transparencia permita que la ciudadanía 
haga un control permanente. 

Consideramos en este trabajo que las estrategias comunicacionales parten del estudio 
y análisis de la realidad que la motiva y de unos objetivos para cumplir, sin embargo, 
también debemos considerar una intencionalidad que aparece o se hace visible en el proceso 
de su aplicación, que en el caso que nos ocupa pueden ser de carácter político o ideológico. 

Así mismo, las Estrategias de Comunicación deben ser concebidas como un proceso 
que cumple fases y no como algo sólo técnico para difundir la información; involucran a 
una comunidad, parte de una sociedad diversa con personas diversas y apunta en forma 
estratégica a la inclusión, la participación, el diálogo y la identidad. En síntesis: informa, 
forma y moviliza pero también debe ser sostenible. 

En la presente consultoría encontramos apoyo institucional para la información 
sobre Familias en Acción, pero si dificultades para recopilar la información en el campo 
que nos ocupa, sobre las otras dos políticas objeto de estudio: Sentencia 355 de 2006 sobre 
la Interrupción Voluntaria del Embarazo (IVE) y el Auto 092 de 2008 acerca de las Mujeres 
en situación de Desplazamiento. Tampoco fue posible conocer cifras desde las entidades 
del Estado sobre los presupuestos bien fuese sobre campaña, planes de acción o piezas 
comunicativas debido a la inexistencia de archivos y otros aspectos que serán expuestos en 
el contenido. 

No obstante, encontramos funcionarios y funcionarlas con disposición de colaborar, 
salvo en el Ministerio de Educación. 

Enfoque conceptual (categorías) 

Para esta investigación tendremos como ejes, las siguientes categorías: 



99 



Las Políticas Inclusivas son medidas que adoptan los Estados para la reducción 
de la pobreza, la exclusión y la inequidad. Tanto su diseño como ejecución, seguimiento 
y evaluación considera el impacto en el tejido social y "favorece la potenciación de las 
capacidades de las personas y la cohesión social, especialmente procurando la incorporación 
de los colectivos o grupos en riesgo social o aquellos de mayor vulnerabilidad (promoción 
de la ciudadanía activa)*"". 

¿Qué entendemos por información? La información "contiene datos e ideas. 
Como tal, su expresión puede verse, presenciarse, leerse, consultarse y, así mismo, puede 
reproducirse: comentar, escribir, circular y distribuir. Por ello se dice que el derecho a 
informar cobija la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas""*". 

Ahora bien, si hablamos de publicitar, nos estamos refiriendo a una forma de 
persuadir con un mensaje controlado y que busca realizar una imagen institucional de las 
entidades y hacer publicidad sobre sus logros. 

¿Qué entendemos por Transparencia? toda la información de las acciones del 
gobierno y el Estado son públicas y debe estar disponible para la ciudadanía en sitios de 
consulta o que al ser solicitada no tiene talanqueras para su acceso. La transparencia permite 
seguimiento. 

La transparencia combate la corrupción y exige una rendición de cuentas, 
mejora la gestión, eleva la calidad de los servicios, la participación ciudadana y la 
cultura de la legalidad. La transparencia permite el acceso de la información pública. 

¿Qué es la comunicación? Partimos por entenderla como producción de significación. 
En la comunicación además de un lenguaje verbal, interviene el lenguaje de los gestos, los 
tonos de la voz, la mirada, etc. Como producción de significación, el receptor del mensaje 
tiene en cuenta todos estos elementos al mismo tiempo y va construyendo una significación 
del mensaje que recibe. Los receptores realizan una interpretación de lo que los elementos 
del mensaje significan''^ 

La comunicación no puede entenderse como simple transmisión de información en 
la que los receptores se convierten en entes pasivos, puesto que castra el sentido dinámico, 
creativo y constructivo que debe contener intrínsicamente. 

Las Políticas Públicas Inclusivas en Colombia, 
la Comunicación y su normativa 

"El Plan Nacional de Desarrollo 2006 - 2010 "Estado comunitario: desarrollo para 
todos" contempla la "necesidad de lograr que todos los colombianos tengan igualdad de 
oportunidades en el acceso y la calidad de un conjunto básico de servicios sociales que, en el 
futuro, permitan que todos alcancen ingresos suficientes para llevar una vida digna". Este 
propósito se satisface procurando generar la institucionalidad necesaria para suministrar de 
manera adecuada, ordenada e integrada los servicios sociales que demanda la población^^. 

El Sistema de Protección Social (SPS) fue creado por la Ley 789 de 2002 y se definió 
como el conjunto de políticas públicas orientadas a disminuir la vulnerabilidad y a mejorar 
la calidad de vida de los colombianos, especialmente de los más desprotegidos"*^. 

Por su parte, el Ministerio de Cultura define Políticas de Comunicación. "Hacia una 



49 Barahona Montero, Manuel. Profesor de la FLACSO. PoKticas públicas y combate a la pobreza y la exclusión 
social: Hacia políticas públicas inclusivas. San José de Costa Rica, febrero de 2006 

50 FLIP. Manual de acceso a la información. 

51 http: / / «r«r«r.unsl.edu.ar / 

52 ídem 

53 ídem 



100 



cultura de la comunicación por la inclusión''*" y en ellas propone que el Estado, a través 
de la Dirección de Comunicaciones del Ministerio de Cultura, fortalece su apoyo a los 
actores de la comunicación en Colombia, en temas, proyectos y propósitos relacionados 
con la inclusión, apuesta esencial de la comunicación/ cultura, que comprende propósitos 
como la multiculturalidad, la expresión de la diversidad, el fortalecimiento de información 
para el desarrollo local y de poblaciones excluidas, el reconocimiento y promoción de 
culturas juveniles y de poblaciones en riesgo, la cualificación de opinión pública, la oferta 
de comunicación pertinente y de calidad y la promoción de imaginarios que fortalezcan una 
cultura de la civilidad democrática. 

En el documento Política de Comunicación/ Cultura, el Ministerio expresa que "El 
Estado ha ido encontrando un punto de relación con los medios, que res- peta las libertades 
y protege el interés público. Adicionalmente, el Estado tiene la posibilidad de contribuir a 
que las empresas y colectivos de comunicación (me- dios y productores) fortalezcan una 
cultura de inclusión que sea más coherente con los propósitos constitucionales"''^. 

Así mismo, el Ministerio de Tecnología de la información y Comunicación y "de 
acuerdo al documento Conpes (Consejo Nacional de Política Económicay Social) 3457 de 2007, 
por el cual se definen los lineamientos de Políticas para reformular el Programa Compartel^'' 
de Telecomunicaciones Sociales, cuyo objetivo final es garantizar el acceso universal de los 
colombianos a los servicios de telecomunicaciones, mediante la provisión de estos servicios a 
todas aquellas localidades que no cuentan con acceso a los mismos y mediante el mejoramiento 
de la cobertura en aquellos centros poblados en los que la prestación de éstos es insuficiente. 

De esta manera, el Gobierno Nacional, a través del documento "Visión Colombia II 
Centenario: 2019", definió los lineamientos orientados al desarrollo de las TIC para que fueran 
integrados a esta visión principalmente en las estrategias: "Generar una infraestructura 
adecuada para el desarrollo", y "Avanzar hacia una sociedad informada". 

"Los objetivos de este Plan son contribuir a fortalecer las políticas de inclusión y 
de equidad social, al igual que aumentar la competitividad del país, lo cual redundará en 
desarrollo social para los colombianos". 

Algunos de los beneficios planteados en el Plan: 

- Ayudan a reducir la pobreza y la desigualdad, elevar la competitividad y alcanzar 
el desarrollo social y económico de manera sostenida en los países que las están usando 
masivamente. 

- Revolucionan la forma como se produce, divulga y utiliza la información en la 
sociedad. 

- Cambian las costumbres sociales y la forma cómo interactúan las personas. 

- Mejoraran las oportunidades para grandes grupos de la población tradicionalmente 
excluidos, con lo cual se aumenta la movilidad dentro de la sociedad. 

- Revolucionan la forma de aprender, cambiando la forma cómo las personas 
adquieren conocimiento, al igual que el rol de los alumnos y de los maestros^^. 

Dice el citado documento que "De otra parte, con el objetivo de facilitar el 
aprovechamiento y uso de la infraestructura existente por parte de la población beneficiada. 



54 http: / / w^vw.mincultura.gov.co / 

55 ídem 

56 Compartel es un Programa de Telecomunicaciones Sociales creado por el Ministerio de las Comunicaciones y 
cuyo objetivo es permitir que las zonas apartadas y los estratos bajos del país se beneficien con las tecnologías de 
las telecomunicaciones como son la telefonía rural y el servicio de internet. 

57 http:/ /www.colombiaplantic.org.co/index.php?tipo=76 



101 



el programa Compartel definió una estrategia de apropiación, complementaria al proyecto de 
Telecentros. Esta estrategia se ha apoyado en la creación de sinergias con otras instituciones 
públicas y privadas, para la promoción de las TIC en la población mediante el uso de 
aplicaciones específicas o alternativas de formación.^' 

El Ministerio de Comunicaciones ejecuta la política de Telecomunicaciones Sociales 
a través del Programa Compartel. Mediante recursos de fomento, se incentiva a los 
operadores a prestar servicios en las regiones apartadas y en los estratos bajos del país. En 
la actualidad nueve operadores están prestando los servicios de telefonía e Internet, por 
medio de los proyectos de Telefonía Rural Comunitaria, Servicio de internet de banda ancha 
para Instituciones públicas, Internet social y el proyecto de Ampliación y Reposición de 
líneas telefónicas, financiados con los recursos del Fondo de Comunicaciones'''' que han sido 
destinados para la ejecución de la política social. 

Esta información muestra el direccionamiento de las funciones del Ministerio de 
Comunicaciones para trabajar con una política que avanza en la infraestructura para 
la difusión de las políticas inclusivas pero que aún no prioriza o no puede priorizar la 
información sobre políticas públicas inclusivas. 

Sobre la responsabilidad de la difusión de las políticas públicas inclusivas y los 
presupuestos 

Los instrumentos que pudiesen garantizar una regulación sobre los fondos para la 
difusión de las políticas públicas inclusivas y las herramientas jurídicas existen. 

En cuanto a compromisos internacionales, Colombia se ha comprometido: 

ONU: Cumbres Mundiales de la Sociedad de la Información: 

Directriz: "El desarrollo de una sociedad de la información / conocimiento se erige 
como una necesidad inaplazable, en la que todos puedan crear, consultar, utilizar y compartir 
la información y el conocimiento, para que las personas, las comunidades y los pueblos 
puedan emplear plenamente sus posibilidades en la promoción de su desarrollo sostenible 
y en la mejora de su calidad de vida". 

UNESCO: Programa de información para todos: 

Directriz: La comunicación y la información son uno de los desafíos principales de 
todos los pueblos y naciones del planeta, no sólo con miras al desarrollo y la paz, sino también 
para la construcción de una sociedad humana, democrática, justa y solidaria. El sector 
desempeña un papel importante en el funcionamiento de las sociedades del conocimiento 
al favorecer la libre circulación de las ideas y el acceso universal, libre y equitativo a la 
información. 

Objetivos de Desarrollo del Milenio / Uso de las tic para conseguir los Objetivos 
de Desarrollo del Milenio: 

f) el fomento de políticas públicas encaminadas a proporcionar un acceso asequible 
en todos los ámbitos, incluido en el comunitario, a los equipos y programas informáticos, y 
a la conectividad; 

En el ámbito interno: 

- La Constitución Política de Colombia de 1991 en su artículo 339 del Título XII: "Del 
Régimen Económico y de la Hacienda Pública", Capítulo II: "De los planes de desarrollo", 
señala que: 

"Habrá un Plan Nacional de Desarrollo conformado por una parte general y un 



58 http:/ /wwrwr.compartel.gov.co/programas.asp 

59 El Decreto 1130 de 1999 defüiió como objetivo prioritario para el Fondo de Comxuiicaciones, la füíanciación, de 
los planes, programas y proyectos para facilitar el acceso a todos los habitantes del territorio nacional a los 
servicios públicos de telecomunicaciones y postales sociales así como apoyar las actividades del ministerio y el 
mejoramiento de su capacidad administiativa, técnica y operativa para el cumplimiento de sus funciones. 



102 



plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional. En la parte general se 
señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de 
la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política 
económica, social y ambiental que serán adoptadas por el gobierno. El plan de inversiones 
públicas contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos 
de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para 
su ejecución. Las entidades territoriales elaborarán y adoptarán de manera concertada entre 
ellas y el gobierno nacional, planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el uso eficiente 
de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas 
por la Constitución y la ley. Los planes de las entidades territoriales estarán conformados 
por una parte estratégica y un plan de inversiones de mediano y corto plazo, (Art. 339 CPC 
1991)«"" 

Este artículo constitucional fue reglamentado en la Ley 152 de 1994, por la cual 
se estableció la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo. Esta Ley extiende la práctica de la 
planeaciónalos demás entes territoriales. Así, se puede hablar de Plan Territorial deDesarrollo 
(correspondiente a las localidades de Bogotá), Municipal, Distrital o Departamental. El Plan 
Nacional de Desarrollo que a la presente es el nombre con que se conocen a los gobiernos de 
los distintos presidentes. 

- El Departamento Nacional de Planeación de Colombia un organismo técnico 
asesor del Presidente de la República en el marco de la Constitución de 1991 es el que define 
"operativamente" e "impulsa la implantación de una visión estratégica" del país en los 
campos social, económico y ambiental, a través del "diseño, la orientación y evaluación 
de las políticas públicas" colombianas, el "manejo y asignación de la inversión pública", la 
"definición de los marcos de actuación del sector privado", y la "concreción" de las mismas 
en planes, programas y proyectos del Gobierno de Colombia*^ 

El artículo 366 de la Constitución Política de Colombia referido a la prioridad del 
gasto público social dice: "El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la 
población son finalidades sociales del Estado. Será objetivo fundamental de su actividad la 
solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental 
y de agua potable. 

"Para tales efectos, en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades 
territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación"''-. 

Para el caso de las personas en situación de desplazamiento por el conflicto armado 
en Colombia, que nos ocupa en este estudio, la Corte Constitucional profirió la Sentencia 
T-025 de 2004 y 26 Autos (hasta enero de 2009) que obligan a las diferentes instituciones del 
Estado y del gobierno a tomar medidas para superar el estado de cosas inconstitucional y 
dentro de ellas están las de hacer campañas, divulgar e informar en forma clara y accesible 
a la población sujeto de las medidas jurídicas, es decir que existe la obligación del Estado 
y el derecho de la sociedad amparados en la Constitución de 1991 pero no una normativa 
específica. 

El derecho en sí mismo está claramente expuesto pero es preciso que la ciudadanía 
lo conozca detalladamente, lo que se traduce en que esté informada, en la necesidad de 
políticas que consideren el derecho a recibir la información y a tener acceso a ella. 

La Fundación para la Libertad de Prensa en Colombia "encuentra un desconocimiento 
generalizado de las normas que regulan el acceso a la información en Colombia. Esto se 
debe a la ausencia de una normativa unificada que regule su funcionamiento de manera 
sencilla y clara"*". 

60 GÓMEZ SIERRA, Francisco. Constitución Política de Colombia. Básica. Edit. Leyer, Bogotá, 2008. 

61 http:/ /es.™kipedia.org/™ki/Departamento_Nacional_de Planeac%C3%B3n 

62 Gómez Sierra, Francisco. Constitución PoKtica de Colombia. Edit. Leyer. Bogotá, 2008 

63 FLIP. Fi.mdación para la Libertad de Prensa. Manual para el acceso a la información. Colombia, 2010 



103 



Lo expuesto contrasta con la relevancia que tiene las comunicaciones en la estructura 

administrativa de la Presidencia del Gobierno, Ministerios, Gobernaciones y Alcaldías, 
con la inexistencia de una norma que unifique la necesidad de una visión precisa sobre las 
comunicaciones y la información sobre las Políticas Públicas Inclusivas. 

Encontramos instituciones que cuentan con la oficina de comunicaciones y prensa 
pero la función fundamental de la persona encargada se encuentra desdibujada y en algunos 
casos, está referida a publicitar a su jefe o jefa. 

Sobre la regulación para la comunicación en Colombia 

En Colombia existe el Sistema de Control Interno MECÍ 1000:2005. Según lo dispuesto 
en las leyes 87 de 1993 y 489 de 1998 en Colombia** se estableció adoptar un Modelo Estándar 
de Control Interno (MECI)*''^ Es el modelo que permite el diseño, desarrollo y operación del 
Sistema de Control Interno en las entidades del Estado. 

Se trata de una herramienta de gestión que debe permitir la definición de políticas, 
métodos y procedimientos; establecer acciones; crear mecanismos de prevención, control 
y evaluación, adeniás de una mejora continua. Podríamos decir que el MECÍ internamente 
es para la coordinación y externamente está ligado a la transparencia. 

De acuerdo a su propio enunciado esta ley tiene como propósito orientar las 
entidades "hacia el cumplimiento de sus objetivos institucionales y la contribución de estos 
a los fines esenciales del Estado" entre los que se encuentran las políticas públicas inclusivas, 
encaminadas a que reduzcan la pobreza, la exclusión y la inequidad. 

"La orientación de este Modelo promueve la adopción de un enfoque de operación 
basado en procesos, el cual consiste en identificar y gestionar, de manera eficaz, numerosas 
actividades relacionadas entre sí. Una ventaja de este enfoque es el control continuo que 
proporciona sobre los vínculos entre los procesos individuales que hacen parte de un Sistema 
conformado por procesos, así como sobre su combinación e interacción**". 

El mecí tiene un enfoque sistémico, estructurado en 3 Subsistemas, 9 componentes y 
29 elementos de Control. En el Subsistema de Control de Gestión se encuentra el componente 
La Comunicación Pública de la que se derivan tres elementos. 

Como podemos observar, comunicación es un componente que hace parte de todo el 
sistema de control interno, por lo tanto, cada institución está obligada a planear y ejecutarla. 

No todas las instituciones relacionan la información y la obligación de hacerlo con 
el mecí, en unos casos por desconocimiento o poca asimilación del modelo o porque, como 
lo expresó un funcionario de Acción Social, limita la actividad comunicativa, es decir, no se 
aplica. 

A pesar del Modelo Estándar de Control Interno, no es claro que exista una regulación 
específica sobre comunicación de políticas inclusivas porque comunicación es sólo un 
componente del subsistema de control de gestión. En la consulta realizada en la Comisión 
Sexta del Senado y la Comisión Cuarta de la Cámara, expresaron que una normativa con 
tales características no existe en Colombia. 

Pudimos conocer que después de la aprobación de la Constitución de 1991, se han 
promulgado aproximadamente 1.420 leyes de las cuales se encuentran activas el 10%*^ lo 
que quiere dec ir, que en caso de promulgarse una ley específica sobre comunicación que 

64 http: / / «rww.mincomercio.gov.co / eContent / doci.unentos / Norma tividad / leyes / ley_87_l 993.pdf 

65 http: / / sig.ucaldas.edu.co / gestionDocumental / anexos / meci% 201000% 202005.pdf 

66 ídem 

67 Información siiministrada por Carlos Alberto Triana, subsecretario de la Comisión Cuarta de la Cámara. 



104 



incluyera de manera expresa, la obligatoriedad de informar sobre las políticas públicas 

inclusivas con su respectivo presupuesto, podría correr un riesgo similar para lo cual deben 
contemplarse salidas para que la iniciativa nazca con vida. 

Un diagnóstico sobre la comunicación en entidades del Estado, consideró varios 
riesgos desde 5 perspectivas*** y que retomamos en este estudio para tenerlas en cuenta y 
sumar otras consideraciones, producto de la observación, entrevistas y revisión documental. 

• Concepción de la comunicación: Por su naturaleza pública, en las entidades del 
Estado se manipula un gran volumen de datos cuya sistematización y procesamiento, si se 
efectuase en forma adecuada y oportuna, se constituiría en información fundamental para 
interpretar y entender los procesos de la sociedad. 

• Cultura de la información: La ausencia de una cultura de la información afecta las 
relaciones entre las entidades y la sociedad. 

• Temporalidad: Las relaciones que establecen los servidores públicos con las 
entidades están caracterizadas por diversos factores como el recelo por la renovación periódica 
y sistemática del nivel directivo y la existencia de estilos de dirección no participativos, que 
deben ser trabajados desde una comprensión de la cultura y la comunicación organizacional 
como instrumentos deconstrucciónde visión compartidaydefomentodeltrabajocolaborativo. 

• Inercia: Predomina una actitud de inercia ante el cambio en los servidores 
públicos, que se expresa como escepticismo y desconfianza con respecto a los procesos de 
modernización y frente a los planteamientos de las nuevas administraciones. 

• Medios masivos de comunicación: Las relaciones que establecen las entidades con 
los medios masivos de comunicación se caracterizan por la desconfianza y el mutuo recelo. 

Uno de los casos sobre comunicación de políticas públicas inclusivas tomados para 
este estudio, "Mujeres en situación de desplazamiento", que por lo tanto hace parte de la 
población desplazada, nos permite conocer la visión de una institución del gobierno que 
refleja lo señalado: 

"Como ente visible nosotros les ayudamos acá a los distintas áreas que manejan 
también el tema de desplazamiento, a desarrollar campañas muy puntuales para cada 
región cuando detectan una necesidad, pero ello no responde al desarrollo de una política 
por parte del sistema nacional de atención a la población desplazada, responde más a 
las mismas necesidades que tiene Acción Social frente al tema más que a una política de 
ejecución global de la política de atención a la población desplazada. Hay una estrategia 
a nivel de acción social frente a las necesidades que van surgiendo con la atención a la 
población desplazada*'". 

"Ahora, también muchas veces obligado o presionados o más bien atendiendo las 
decisiones que la corte constitucional a lo largo de los últimos años y en desarrollo de la 
Sentencia 025^°, pues ha venido planteando en materia de comunicaciones, entonces la corte 
en un principio hizo énfasis en la divulgación de los derechos, la corte luego planteo que 
debíamos informarle a la gente que existía el registro, que existía una ruta y pues todo 
eso ha ido encaminado a atender como esos requerimientos de los tribunales de justicia. 
Sobre todo, es que aquí no hay política pública de comunicaciones^^". 

En esta investigación, encontramos que los procesos sobre manejo de información se 
restringen al cumplimiento de las normas de estricto cumplimiento, por los señalamientos 
ya hechos, ade más por la carencia de políticas de comunicación que conduce a la falta de 

68 Modelo de organización Pública Organizacional e Informativa para Entidades del Estado (MCPOl) 

http: / / www.udenar.edu.co / actiíalidad / documentos / 02.% 20Taller% 20NTCGP% 201000% 20-% 20MECl.pdf 

69 Entievista para esta consultoría con Samuel Salazar Nieto, ya citada 

70 Hace referencia a la Sentencia T-025 de 2004 sobre población en situación de desplazamiento. 

71 ídem. 

105 



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2. SUBSIS-reMA DE 
CONTROL DB 

^m OESTIÓN 



COMPONENTES ELEMENTOS 

•ACIJERDOS COMPROMISOS O PROTOCOLOS ÉTICOS. 

•DESARROLLO DEL TALENTO HUMANO. 

•ESTILO DE DIRECCIÓN. .. 

•FLAMES Y PROGRAMAS. 

•MODELO DEOPERACIÓN POR PROCESOS. 

•ESTRUCTURA ORGAMIZ*CION 

•CONTEXTO ESTRATÉGICO. 

•IDENTIFICACIÓN DE RIESGOS. 

•ANÁLISIS DE RIESGOS. 

•VALORACIÓN DE RIESGOS. 

•POLÍTICAS DE ADMINISTRACIÓN DE RIESGOS. 

•POLÍTICAS DE OPERACIÓN. 

•PROCEDIMIENTOS. 

•CONTROLES. 

•INDICADORES. 

•MANUAL DE PROCEDIMIENTOS. 

•INFORMACIÓN PRIMAÍIA. 
•INFORMACIÓN SECUNDARIA. 
•SISTEMAS DE INFORMACIÓN. 

•COMUNICACIÓN ORGANIICIONA 
•COMUNICACIÓN INFORMATIVA. 
•MEDIOS DE COMUNICACIÓI 



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^^^^^^^^^^^^^^|__^ •EVALUACIÓN DELSISTEMA DE CONTROL INTERNO^H 
- ■I.'I.IJJJÜ.IIJ.SI— ■— ' -AUDITORIA INTERNA. f 

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•PLAN DE MEJORAMIENTO INSTITUCiONAL. 
•PLAN DEMEJORAMIENTOFOR PROCESOS. 
•PLAN DE MEJORAMIENTO INDIVIDUAL. 



Figura 1. Modelo Estándar de Control Interno 

Estrategias Comunicacionales que coexisten con el exceso de funciones del funcionariado, 
por falta de funciones claras o de mayor profundidad en el conocimiento de las políticas 

públicas por parte de las oficinas de comunicación y prensa que no sean las meramente 
técnicas. 

Nos aproximamos entonces a comprender la relación y la diferenciación entre la 
comunicación organizacional y la comunicación pública, ésta, propuesta como un enfoque 
de planeación estratégica de una comunicación organizacional que parte de la voluntad 
política de la alta dirección que apunte a la transparencia, la información y a la difusión para 
el acceso de las políticas públicas inclusivas. Nos aproximamos a entender la urgencia tanto 
de normativas como de Estrategias Comunicacionales. 

Estrategias comunicacionales implementadas en tres políticas 
públicas inclusivas en Colombia. 

Sentencia C-355 de 2006 de la Corte Constitucional: Interrupción Voluntaria del 
Embarazo (IVE) o derecho al aborto en tres supuestos. 

Contexto 

La Sentencia C-355 de 2006 de la Corte Constitucional, despenalizó el aborto en tres 
circunstancias de excepción: embarazo producto de una violación, peligro para la salud de 
la madre y malformación del feto. 

La liberalización del aborto fue producto de un largo movimiento de organizaciones 
sociales de mujeres, que tomó cuerpo en la demanda de la jurista Mónica Roa como parte del 
proyecto LAICIA (Litigio de Alto Impacto en Colombia, la Inconstitucionalidad del aborto) 
de Women's Link, la que logró la aprobación del derecho. 

En respuesta a la Sentencia, el Ministerio de la Protección Social (MPS) en su Resolución 
número 41 92 de 2006 consideró "Que resulta necesario adoptar medidas encaminadas a 
fortalecer la promoción de la salud y los derechos sexuales y reproductivos de la población y 
el desarrollo de acciones para garantizar el respeto, protección y satisfacción de los derechos 



106 



a la atención en salud de las mujeres... 

Continua la Resolución: ". . . eliminando barreras que im-pidan el acceso a servicios de salud 
de Interrupción Voluntaria del Embarazo (IVE), a educación e información en el área de la salud 
sexual y reproductiva, en condiciones de seguridad, oportunidad y calidad, conforme a lo expresado 
por la Honorable Corte Constitucional en la Sentencia C-355/06". 

Los logros sobre la IVE se plasmaron además en varios actos administrativos del 
MPS a finales de 2006, complementarios para el cumplimiento de la Sentencia de la Corte 
Constitucional: Decreto 4444 de 2006 "por el cual se reglamenta la prestación de unos servicios 
de salud sexual y reproductiva"; la Resolución 4905 de 2006 "por la cual se adopta la norma técnica 
para la atención de la Interrupción Voluntaria del Embarazo/ IVE". 

Así mismo el Acuerdo 350 de diciembre de 2006 "por medio del cual se incluye en el 
Plan Obligatorio de Salud del Régimen Contributivo y del Régimen Subsidiado la atención 
para la Interrupción Voluntaria del Embarazo" y, la Circular Externa No. 0031 de 2007 
"brinda información sobre la provisión de servicios seguros de interrupción voluntaria del 
embarazo, no constitutiva del delito de aborto". 

En la actualidad el derecho a la IVE se encuentra en un debate generado desde la 
Procuraduría General de la Nación con el apoyo de grupos religiosos de carácter laico que 
promueven acciones contra este derecho. 

El Procurador Alejandro Ordoñez, nombrado en enero de 2009, nombró como 
Procuradora Encargada para la Infancia, adolescencia y la Familia a Uva Myriam Hoyos, 
que una vez toma posesión del cargo juega un papel activo en el cierre de la Clínica de la 
Mujer en Medellín, iniciativa de los grupos de mujeres en la ciudad que el gobierno local 
incorporó en su plan de gobierno y, que tenía como objetivo prestar servicios gratis de salud 
en tres puntos específicos que eran particularmente importante para las mujeres: salud 
mental, atención a violencias de género y salud sexual y reproductiva dentro de la cual 
estaba IVE según las circunstancias legales. 

Luego de estos acontecimientos el Procurador Ordoñez consideró que la pildora de 
anticoncepción de emergencia debió ser retirada del mercado; posteriormente solicitó a la 
Corte Constitucional declarar nula la sentencia que establece que los jueces no pueden hacer 
objeción de conciencia y ordena incorporar las circunstancias del aborto legal a la enseñanza 
de los derechos sexuales y reproductivos. 

Women's Link Worldwide presentó el 18 de marzo de 2010 ante la Corte Suprema 
de Justicia una queja disciplinaria contra el Procurador Ordoñez. La sanción dependerá de 
la gravedad que le asigne a las faltas imputadas y puede ir desde una amonestación escrita, 
una multa, suspensión o destitución del cargo. 

El 11 de agosto la Corte Constitucional ratificó la orden a las autoridades de salud y de 
educación del país, así como a la Procuraduría General de la Nación, para que implementen 
la cátedra sobre derechos sexuales y reproductivos, así mismo hizo un llamado de atención 
sobre el derecho que tiene las menores de 14 años para acceder a la IVE sin que requiera 
autorización de sus padres. 

Este debate público dejó planteada la debilidad institucional para el cumplimiento 
de la aplicación de políticas públicas inclusivas tener en cuenta aquí la publicidad del MPS, 
mediada por las creencias con lo cual aumenta la tensión entre el acceso de las mujeres a sus 
derechos y la visión social de su cuerpo. 

Institución responsable 

El Ministerio de la Protección Social (MPS) es la institución responsable de la 
aplicación de la Sentencias junto con el Ministerio de Educación. Por su parte la misma 
Procuraduría define su papel del "seguimiento, la vigilancia y el control de la aplicación 
del fallo en mención cobra gran importancia. Como lo hemos manifestado en otros espacios. 



107 



la Procuraduría General de la Nación, a través del control preventivo, continúa vigilando la 

gestión de las instituciones e impulsando las decisiones de política pública que apunten a 
garantizar la equidad de género y los derechos de las mujeres, las jóvenes y los adolescentes^^" . 

Estrategia Comunicacional 

Ante la carencia de una estrategia de comunicación se promovieron planes de 
acción que incluyeron en 2007 las campañas masivas sobre la IVE pero que no tuvieron 
una continuidad. En los planes actuales incluyen información y capacitaciones para el 
funcionariado, médicos y personal de salud de todo el país y se ha entregado una campaña 
a las regiones para que la gestionen a percé 

El MPS ha realizado acuerdos con otros ministerios y otras entidades como la OIM y 
UNFPA, pero no se dio a conocer un registro de los productos debido a que no se encuentran 
archivados en forma organizada y tampoco existe un estado del arte según se desprende de 
la información suministrada por funcionarios de esta institución. 

Los funcionarios manifiestan que las campañas son costosas y falta continuidad pero 
no se dio información sobre la inversión en comunicación 

En el Informe sobre la interrupción voluntaria del embarazo y su desarrollo en el 
escenario normativo y político del Seguimiento General de Seguridad Social en Salud 
(SGSSS) puede leerse como parte de acciones realizadas: 

- Diseño e implementación de un plan de Medios para garantizar acceso a las acciones 
de promoción, protección específica y atención a servicios de Salud Sexual y Reproductiva 
(SSR) incluidos los de IVE mediante la difusión de los Derechos Sexuales y Reproductivos 
de hombres y mujeres, con un costo de mil millones de pesos. 

- Capacitación a comunicadores, periodistas y responsables del componente del 
movilización social en las 32 entidades departamentales y el distrito capital, en los aspectos 
conceptuales, éticos y en el marco normativo vigente que reglamenta la promoción de salud 
y los derechos sexuales y reproductivos y equidad de género, conforme a lo establecido en 
la Sentencia C-355/06, de la Corte Constitucional. 

- Fortalecimiento de la gestión territorial mediante la difusión capacitación, 
seguimiento y asistencia técnica a: Entidades territoriales Empresas Promotoras de Salud 
(EPS) y Administradora de Régimen Subsidiado (ARS), para la aplicación de las normas 
técnicas que reglamentan la oferta de servicios integrales de SSR en los aspectos normativos, 
técnicos, éticos y legales relacionados con la salud y los derechos sexuales y reproductivos 
en el SGSSS. 

Las comunicaciones. Diseño de la difusión, estrategia de medios, promoción 

En el "Informe Analítico y un balance general acerca de los diferentes avances, 
obstáculos identificados y cronograma de actividades con cada una de las acciones 
proyectadas a corto, mediano, y largo plazo para lograr el efectivo cumplimiento a lo 
ordenado en la sentencia T-209 de 2008" en un periodo que va desde 2007 hasta 2010, 
sobre las Acciones de Información, Educación y Comunicación, dice el apartado sobre 
"Fortalecimiento de Organizaciones de Base Comunitaria para el desarrollo de capacidades 
para la movilización social y construcción de piezas de comunicación (Más de 300 piezas de 
comunicación producidas por los colectivos de comunicación de 237 municipios. (Convenio 
N° 197.040 de 2007 firmado entre Ministerio de Protección Social (MPS), Departamento 
Administrativo de la Presidencia de la República (DAPR) -Fondo Financiero de Proyectos 



72 Publicación de la Procitraduría, mayo 2008. 2. Seguimiento y vigilancia a la garantía de los dereclios de 

mujeres y adolescentes desde una perspectiva de género 



108 



de Desarrollo (FONADE, Agencia Estatal de Desarrollo)". 

La difusión de acciones informativas y educativas dirigidas a grupos de mujeres y 
a mujeres y sus familias en situación de desplazamiento en 30 departamentos del país, se 
consideró a corto plazo y la fecha que aparece es 2009. 

En diciembre de 2009, el MPS firmo con UNFPA, el Convenio interadministrativo 
620 para diseñar, implementar, ejecutar y hacer seguimiento de estrategias de comunicación 
educativa, masiva y directa, dirigidas a la población, a fin de que conozcan sus derechos 
sexuales y reproductivos, entre otros, mediante un pilotaje de educación, entretenimiento y 
comunicación, sobre temáticas de Derechos Humanos y Sexuales y Reproductivos. 

Pero no sólo el debate público arriba señalado puso frenos al desarrollo de 
información y campañas sobre la IVE sino que convicciones religiosas y culturales de los 
del funcionariado del MPS, impidieron que se diera vía libre y fluida al cumplimiento en 
comunicación del citado derecho. Esta afirmación se constata en la campaña en la que el 
Ministerio no asume los créditos y al que tampoco dio continuidad (ver video). 

Una vez culminada esta investigación, el 17 de septiembre el Ministerio de Protección social 
(MPS) y el Fondo de Población de Naciones Unidas (UNFPA), presentaron a la prensa, 
cuerpo diplomático e instituciones educativas la Estrategia Integral de Comunicaciones y 
movilización social para promover los derechos sexuales y reproductivos de adolescentes, 
jóvenes y mujeres de Colombia como uno de los componentes del Convenio 620. 

Lema escogido: "Por el derecho a una sexualidad consentido". Instituciones 
Responsables: La acción está promovida por la Comisión Nacional Intersectorial para 
la Promoción y Garantía de los Derechos Sexuales y Reproductivos de la que hacen 
parte además del MPS, el Ministerio de Educación y la Consejería de Programas 
Especiales de la Presidencia de la República, con la secretaría técnica de UNFPA. 

La Comisión fue creada mediante decreto el Decreto 2968 de 2010 el pasado 6 de 
agosto (un día antes de la posesión del actual presidente) a pesar de que funcionaba 
de manera informal desde hace tres años. 

La Estrategia de Comunicación propone acciones integrales con énfasis en tres ejes 
temáticos: el reconocimiento de la legitimidad de la sexualidad de los adolescentes, jóvenes 
y mujeres; la promoción de las relaciones equitativas entre los géneros, y el respeto a las 
diversidades y, la promoción del acceso a los servicios como garantía de los derechos 
por parte del Estado, dice el documento dado a conocer por las entidades promotoras. 

"Por el derecho a una Sexualidad con sentido" parte de considerar que los derechos 
sexuales y reproductivos son Derechos Humanos, que la sexualidad es una condición 
de toda persona, cuyo sentido debe ser la felicidad y el bienestar, y que su promoción y 
garantía requiere del trabajo articulado con toda la sociedad. El trabajo se promueve 
conjunto y coordinado con todas las instancias gubernamentales y toda la sociedad. 

El concepto "Por el derecho a una sexualidad con sentido" apela a la toma de 
decisiones autónomas, informadas y con proyección de futuro. Invoca el uso de la razón, 
el sentimiento, la emoción, la conciencia y la afectividad. 

La campaña está diseñada para promover el diálogo y la reflexión y tendrá 
visibilidad en los medios tradicionales, en los conciertos, en los diferentes medios de 
transporte, en los coloquios universitarios, eventos de moda. 

Diferentes personalidades de la farándula, el deporte y presentadoras de televisión 
se sumaron a la promoción de los derechos sexuales y reproductivos. Así mismo. 



109 



la promoción del derecho, también está dirigido a las instituciones responsables de 
la salud y cuenta con el apoyo de la Comisión Nacional de Televisión y el Canal 13. 
La Estrategia de Comunicación que tendrá una inversión de 2.6 millones de dólares 
($ 4.500 millones de pesos, aproximadamente arrancó su primera fase en septiembre hasta 
diciembre y se concentrará en cuatro focos: 

1. Movilización de opinión pública. 

2. Capacitación y generación de alianzas con actores claves de la comunicación en 
el país. 

3. Diseño y ejecución de estrategias departamentales de comunicación. 

4. Generación de contenidos y piezas mediáticas. 

El convenio está dirigido a los Derechos Sexuales y Reproductivos pero no se asume 
directamente el derecho a la IVE, diríamos que se deja tácito dentro de los Derechos Sexuales 
y Reproductivos. 

Se habla de una primera fase pero no se tiene prevista la continuidad. 

Familias en Acción 

Es un programa, una política pública que ha trascendido a diferentes instituciones 
y tres administraciones (12 años) y en la actual, posesionada el 7 de agosto de 2010, y 
que anunció que continuará. Sin embargo el Alto Consejero Presidencial para la Acción 
Social y la Cooperación Internacional, considera que "No obstante los buenos resultados 
evidenciados a partir de evaluaciones de impacto y la necesidad de extender los beneficios 
a más sectores sociales han llevado a que Familias en Acción pase de ser un programa de 
gobierno a situarse como una política de Estado^""'. 

Contexto 

El Programa Familias en Acción "es una iniciativa del gobierno nacional y la banca 
multilateral de transferencias condicionadas que está dirigido a familias de nivel 1 del 
Sisben^'', con niños y niñas menores de 18 años. Estas transferencias constituyen un apoyo 
monetario directo que se le otorga a los hogares, a cambio del cumplimiento de compromisos. 
Hace acompañamiento a través del componente de promoción de la educación y la salud 
familiar. El propósito fundamental es mantener y aumentar la inversión que las familias 
hacen sobre el capital humano de los menores". ^"^ 

De acuerdo a la formulación del programa, "Familias en Acción se diseña para atender 
el deterioro de las condiciones de vida que afecta, durante la crisis económica, a la población 
más pobre y reduce su capacidad para el sostenimiento de los niños y su permanencia en la 
escuela. En otras palabras se busca mejorar y mantener la inversión que las familias pobres 
realizan sobre el capital humano de los menores de edad. Para ello, el programa se dirige 
a complementar el ingreso de las familias, en extrema pobreza, con menores de 18 años 
para mejorar la atención a salud y alimentación de los niños y niñas, además de reducir la 
inasistencia y deserción de los alumnos de la educación primaria y secundaria^"". 

El gobierno del presidente Alvaro Uribe Vélez creó la Agencia Presidencial para la 
Acción Social y la Cooperación Internacional mediante el decreto 2467 de 2005, fusionando 
dos entidades: la Red de Solidaridad Social, encargada hasta entonces de los programas 
sociales de la Presidencia de la República y la Agencia Colombiana de Cooperación 



73 El Camino recorrido. Diez años Familias en Acción. Presentación escrita por Diego Andrés Molano Aponte: 
¡Siempre se puede cambiar el futuro! Edit., Acción Social, Bogotá, 2010 

74 El Sisbén es un sistema técnico de información diseñado por el Gobierno Nacional, que a partir de una encuesta 
permite identificar y clasificar a las personas y familias según las condiciones socioeconómicas en las cuales viven, 
http: / / wwwr.sdp.gov.co / vjww / section-1 949.jsp 

75 Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional. Programas Familias en Acción. 
Aprendizaje Colectivo. Bogotá, 2005 

76 Ídem 

110 



Internacional, que focalizaba la cooperación técnica y financiera del país^. 

Después de promulgado el Decreto Acción Social canaliza recursos nacionales e 
internacionales para los programas sociales que dependen déla Presidencia déla República y 
que atiende a poblaciones vulnerables afectadas por la pobreza, el narcotráfico y la violencia. 
Coordina además, la atención a la población víctima del conflicto armado, mediante el 
Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada, SNAIPD. 

Familias en Acción es uno de los programas que promueve y atiende Acción Social, 
siendo el de mayor cobertura a nivel nacional pues atiende a Son 2 millones 842 mil familias 
del nivel 1 del Sisbén^^. 

La organización No Gubernamental norteamericana defensora de los derechos 
humanos. Global Exchange, apoyando la sociedad civil colombiana, lideró en febrero de 
2010 una "Misión Internacional de Observación Pre-electoral para Colombia, compuesta por 
organizaciones y profesionales de más de siete países incluidos los Estados Unidos, Canadá, 
Reino Unido, Alemania y México. El equipo compuesto por 22 personas visitó municipios 
de Antioquia, Córdoba, Valle del Cauca y Santander. 

Global Exchange recibió denuncias por parte de ciudadanía en general, líderes 
sociales, organizaciones locales, partidos políticos y autoridades civiles, sobre violación de 
los derechos humanos, la pervivencia de estructuras armadas y el miedo a denunciar ante 
las autoridades y, una queja reiterada, dice el informe de la organización, fue el indebido 
uso del programa "Familias en Acción" de la Presidencia de la República por parte de 
funcionarios y políticos locales, para presionar a los beneficiarios a votar por determinados 
candidatos asociados a los partidos de la coalición del gobierno colombiano. 

"Esta investigación es el resultado de la preocupación de Global Exchange por 
la manipulación que puedan ser objeto las personas en condición de pobreza extrema y 
desplazadas por la violencia, que tienen un especial enfoque de género por la condición 
de jefatura femenina presente en muchas de las familias beneficiadas por el programa. Se 
pretende con este estudio mostrar las posibles debilidades ante la manipulación política 
de los programas sociales y ofrecer algunas estrategias para que los recursos destinados 
se ejecuten con la mayor transparencia y obedeciendo a principios de universalidad y 
equidad" ^^ 

Así mismo diferentes medios de comunicación, nacionales y regionales, 
publicaron información referida a la manipulación del Programa "Familias en Acción", 
como también lo hizo el candidato presidencial del Partido Verde, Antanas Mokus. 
El diario El Tiempo publicó una denuncia fechada en Cúcuta el 12 de mayo de 2010: 

Programa Familias en Acción denuncia posible intervención en política 



,v_iciUjdi.a Rodríguez; Sánchez, enlace municipal, hizo un Uamadp a la.gpinión pública 
a^as beneficiarías ^ que nagan caso omiso sobre temas y participación polifica en nombre 



,Cla 
yajasbem . ^ 

de Famifias en Acción. 



La advertencia la hizo tras algunas denuncias presentadas por beneficiarlas del 
programa presidencial, sobre diversos acosos a madres titulares por parte de políticos de 
diferentes tendencias para conseguir votos. 

Por decisión de la Dirección Nacional del programa presidencial Familias en Acción, 
los equipos regionales, madres líderes y beneficiarlas no deben participar en ninguna 
reunión con fines políticos para garantizar el debido proceso electoral que se avecina, por 



T7 http:/ / www.accionsocial.gov.co/ contenido/ contenido. aspx?catID=3&conID=544&pagID=820 

78 Acción Social. Agencia Presidencial para la Acción Social, Departamento Nacional de Planeación. El camino 
Recorrido Diez años Familias en Acción. Bogotá, 2010 

79 http: / / wwwglobalexchange.org / countries / americas / Colombia / lnforme.pdf 



111 



esa razón se tomó la determinación de suspender las reuniones para evitar cualquier tipo de 
manipulación política. 

La funcionarla advirtió que el programa no ha convocado a ninguna reunión con 
fines políticos y no apoya ni favorece a ningún partido político, no ejerce presión a las 
madres titulares beneficiarlas del programa o aspirantes para conseguir votos^". 

Por su parte la candidata del partido Conservador Noemí Sanín y, cercana a las 
políticas del presidente del República, también denunció al candidato del Partido en el 
gobierno. Partido de la U, de sacar provecho del programa Familias en Acción. Así lo publicó 
el diario El Espectador: 

De nuevo la candidata del Partido Conservador, NoemíSanín, criticó a 
su similar del Partido de La U, Juan Manuel Santos. Las diferencias entre los 
dos aspirantes presidenciales del uribismo se dan por cuenta de la presunta 
utilización de las reuniones de Eamilias en Acción para hacer política. 
Noemí Sanín dijo que en Bucaramanga fueron citadas las madres cabeza de familia, 
beneficiarlas del programa, con la idea de hablar de dicho programa presidencial. 
Sin embargo, sorpresivamente apareció Juan Manuel Santos en ese encuentro. 
"Lo que hizo el candidato de La U en Bucaramanga debe ser investigado por la Procuraduría 
porque citaron a las madres por miles a una reunión de Familias en Acción y luego les 
apareció el 'regalito' que les tenían, el candidato", manifestó Sanín*^ 

El marco político en el que se hizo esta investigación fue entre dos campañas 
electorales de mucha trascendencia para Colombia como son la elección de cámara y senado 
y la elección de Presidente de la República, precedidas por debates sobre la nueva reelección 
presidencial después de ocho años de gobierno y en medio escándalos de interceptación de 
llamada y grabaciones por parte del Departamento administrativo de Seguridad (DAS) a la 
Corte Suprema de Justicia, políticos de oposición, asesinato de 2.000 jóvenes residentes en 
barrios populares y presentados como muertos en combate (denominados Falsos positivos) 
y pago a una senadora para conseguir la mayoría de la reelección del presidente Alvaro 
Uribe Vélez y denuncias por la utilización de los programas sociales, entre ellos "Familias 
en Acción", para obtener beneficios en los resultados electorales. 

Dentro de los resultados que dio a conocer la Observación de la Misión de Global 
Exchange, con el equipo de Observación Pre-electoral a partir de visitas a cuatro regiones 
del país, con equipos diferentes y consulta a fuentes distintas (funcionarios, ciudadanos, 
miembros de organizaciones sociales y partidos políticos), llamó la atención que 
"coincidieran en afirmar, casi de manera literal salvando las diferencias de fuente y región, 
que miembros del Partido de la U y de partidos de coalición de gobierno que aspiran a la 
Cámara y al Senado de la República, han asistido a reuniones con los beneficiarios de los 
programas sociales de la presidencia, concretamente "Familias en Acción" y ha manifestado, 
que de no apoyarlos en las urnas "los subsidios que reciben del presidente de la república 
se acabarían". 

"Resulta grave que no se identifique una distancia entre la figura presidencial y 
programas que buscan atender poblaciones desplazadas y vulnerables en el país, lo cual, a 
nuestro entender, deja abierta una gran oportunidad para la manipulación de los subsidios 
y la restricción de la libertad ciudadana a elegir libremente al candidato de su preferencia", 
aseguró el informe. 



80 http://wrww.eltiempo.com/archivo/docuinento/CMS-7704554 

81 http://editor.elespectador.com/noticias/pohtica/articulo201951-noemi-acuso-santos-de-utilizar-reuniones-de- 
famiUas-accion- 



112 



Estas prácticas afectan a la democracia y da ventajas al partido de gobierno sobre el 
resto de aspirantes en el libre ejercicio electoral y no permiten establecer diferencias sobre 
las obligaciones del gobierno y el Estado y el proceso proselitista. 

Institución responsable de la difusión 

El Programa Familias en Acción depende directamente de Presidencia de la 
República, de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional. 

Cuenta desde 2005 con el libro Aprendizaje Colectivo Familias en Acción en el que 
se encuentra registrada la estructura que cuenta con una Unidad Coordinadora Nacional 
como responsable de la ejecución del programa. Unidades coordinadoras regionales por 
departamentos, como instancias mediadoras entre los niveles central y municipal. 

Los frentes de Familias en Acción son Salud y educación por lo que han hecho 
acuerdos denominados Mesas Sectoriales de trabajo que van desde el nivel central hasta 
el nivel local, es decir que tanto el Ministerio de Educación como el de Protección Social 
articulan acciones entorno a lo que denominan "el valor potenciador de los subsidios", 
como por ejemplo la programación de la vacunación, esquemas de protección primaria o de 
atención integral a los menores entre otros, además el programa ha incluido además el auto 
cuidado de las mujeres*^. 

Con el Ministerio de Educación han firmado circulares conjuntas dirigidas a las 
secretarías departamentales. 

Las Mesas Sectoriales que empiezan con los dos ministerios (Ministerio de Educación 
y Ministerio de la Protección Social), bajan a las Secretarías departamentales y luego a las 
Secretarías municipales donde los principales acuerdos se realizan con los alcaldes. En este 
momento se han firmado 1.100 acuerdos, de los 1102 municipios que tiene Colombia, entre 
la Presidencia déla República y Acción Social con cada alcalde municipal donde se ha creado 
un convenio de cooperación y participación. El gobierno nacional compromete los recursos, 
la operación y el pago y el gobierno local compromete la garantía de la oferta de los servicios 
de salud y educación que son de su resorte más la operación local de un funcionario que se 
llama Enlace Municipal*'^. 

Estrategia Comunicacional 

Podríamos decir que la parte operativa está claramente definida y cuenta con una 
estrategia como programa que aparece en el libro Aprendizaje colectivo, pero no es de 
ninguna manera la estrategia de comunicación. Está se ha ido creando sobre la marcha, 
no ha existido una planeación a mediano y largo plazo que permita un seguimiento y un 
control social. 

El 27 de julio. Acción Social presentó un informe. El Camino recorrido diez años 
Familias en Acción, en el que aparecen sobre todo los logros, y dentro de ellos, los sistemas 
de información y seguimiento. Reportes e indicadores para la gestión. 

¿A partir de qué parámetros se hace el balance en información? 

La categoría que aparece es la de información, no la de comunicación y esto es 
posible explicarlo por la ausencia de una estrategia de comunicación que a su vez contenga 
la información, es decir, la carencia hace que en lugar de la comunicación obtengamos los 
sistemas de información operacionales. 



82 Entrevista con Fernando Sánchez Prada, coordinador de Fortalecimiento Institucional del Programa Familias en 
Acción. 

83 Ídem 



113 



Sobre los recursos 

"En la planeación se valoriza que se va a hacer, casi siempre la hemos hecho con 
seis meses de anticipación al año siguiente, cada unidad del programa hace su propia 
planeación y se aprueba en el Consejo de dirección del programa, se lleva al Consejo 
Directivo de Acción Social. Se planea como acción precisa y no complementaria mientras 
que la publicidad se coloca como genérica; se hace como plan de acción para ser medible 
por los órganos de control"'*''. No obstante, no se dieron a conocer los recursos y tampoco se 
hizo referencia a una Estrategia Comunicacional. 

El informe "El Camino recorrido diez años Familias en Acción" no particulariza la 
inversión en los sistemas de información ni en los de comunicación. 

Las comunicaciones. Diseño de la difusión, estrategia de medios 

El diseño fue planeado para 232 municipios y dos años de vigencia y municipios 
de 100 mil habitantes. "Creció sin freno. Posteriormente el programa se convierte en un 
programa masivo, y sin una planeación a largo plazo en comunicación", comentó en una 
entrevista Pilar Mendoza, ex funcionarla de Acción Social quien aseguró haber presentado 
una Estrategia de Comunicación que nunca se aplicó. 

La comunicación la hace el programa a través de herramientas electrónicas, tanto 
con sus beneficiarios como para las asambleas, con los coordinadores regionales, luego a 
los enlaces municipales y después a los comités de madres líderes. "Así mismo se traza una 
estrategia de comunicación Face to face cuando se diseñan cada año foros con los alcaldes y 
en él se hace una rendición de cuentas del programa; se realizan encuentros de intercambio 
de experiencias entre los enlaces y la dirección Nacional del programa*''". 

"Desde 2009 se diseñó una estrategia de medios de comunicación masiva. 
Actualmente se tienen dos programas de radios nacionales, uno en las emisoras del ejército 
que es el sistema de Colombia estéreo o otra a través de la cadena privada RCN", afirmo en 
la entrevista Fernando Sánchez. 

Dice la misma fuente de Acción Social que adicionalmente se diseñaron las 
teleconferencias que desde la Señal Institucional se celebran cinco teleconferencias al año 
entre el staf nacional del programa con los coordinadores regionales y su equipo de trabajo. 
Es una transmisión de dos o tres horas en la que cualquier persona se comunica a través de 
correo electrónico, líneas gratuitas o chat. 

Y amplía la información en la que se refiere al diseñó la comunicación vía celular en 
la que se recaudó uñábase de datos y la autorización de un millón 200 mil beneficiarios para 
enviar periódicamente mensajes de textos básicamente relacionados con las operaciones, 
periodos de pago, asambleas, instructivos. 

Comentó el funcionario Sánchez que para la información suprimieron los impresos 
por el coste y utilizan el Sistema de Información de Familias en Acción (SIFA), "que tiene 
como objetivo, la captura, procesamiento y gestión de la información de cada una de las 
familias inscritas y sus beneficiarios. Por medio de sus módulos busca vincular a las familias 
en los distintos procesos del ciclo operativo del programa, así como realizar seguimiento y 
monitoreo mediante reportes y consultas en línea*''". 

Los ejes de comunicación del Programa Familias en Acción son en primer lugar la 
radio, luego la televisión, y como complementario el teléfono celular. 



84 ídem 

85 Entrevista para esta consultoría con Samuel Salazar Nieto, ya citada 

86 El Camino recorrido, ya citado, pág. 216 



114 



Productos comunicacionales 

Aunque el programaFamilias en Acciónno cuenta conunaEstrategiaComunicacional, 
ha sabido fusionar formas artesanales de comunicación enriquecidas por la comunidad 
(carteles elaborados a mano y colocados en los centros de salud, en los colegios) con las 
nuevas tecnologías como videoconferencias y el sistema de mensajes por celular o la web. 

Las piezas comunicativas no han tenido continuidad. Las cartillas fueron 
descontinuadas sin un previo estudio sobre la utilidad o no para la población beneficiaría 
del programa. Acción Social no cuenta con un archivo organizado al que se pueda tener 
acceso 

-Cartillas Biblioteca de la Madre líder Son 10 pero tuvimos acceso sólo a algunas) 

N°5 Cuidemos nuestros derechos en salud 

N°6 Violencia intra-familiar 

N°10 Con esa ilusión. Ayudar en la escolaridad a los hijos 
Bitácora. Coplas, poemas, cuentos, relatos, testimonios, canciones y leyendas 

Colección de 9 cartillas (comics): 

- Cómo cuidar a nuestros hijos 

- Por un espacio que nos pertenece ¿cómo preservar los espacios que ha generado 
Familias en Acción? 

- ¿Cómo fortalecemos nuestra vida a través del juego? 

- Vida ¿Cómo actuar juntos para cuidar el agua? 

- ¿Cómo pensamos la vida de nuestros jóvenes? 

- Cuidados y salud de la mujer 

- Cuidado para crecer sanos, fuertes y felices 

- Afecto en familia 

- Niños vamos a estudiar 

-Programa de radio en Radio Cadena Nacional (RCN) y la radio del Ejército: "País 
posible con Familias en Acción". Programa semanal de media hora de carácter masivo e 
informativo sobre las actividades de Familias en Acción, además, de promoción de Acción 
Social Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional. 

Es notorio que las personas beneficiarías del programa hagan referencia a la "ayuda" 
que reciben de Familias en Acción y no lo tengan incorporado como un derecho. 

- Teleconferencia: Tiene las mismas características y formato que el programa de 
radio. Ha aumentado su emisión de acuerdo a las necesidades 

-Juegos: Las madres entrevistadas los desconocían (fuera de circulación). 

-Carteleras: las madres aprovechan diferentes recursos para comunicarse con las 
demás beneficiarías y las carteleras que no por ser una modalidad vieja y sencilla, dejan de 
cumplir su función 

-Celular e internet: utilizado en forma sistemática y contribuye tanto a la 
comunicación de las madres entre sí, como entre los diferentes niveles de dirección del 
programa. Para ahorrar, las madres utilizan la modalidad de informarse en cadena, es decir 
que una llama y quien recibe la comunicación informa a otra. 

-Radios comunitarias y locales: No son de uso generalizado, pero en algunas 
localidades y pueblos son utilizadas gratuitamente para informar acerca de las reuniones o 
fecha de cobro del subsidio. 

-Videos: mucha información llega a las madres líderes a través de videos 
institucionales, puesto que es más fácil hacer 80 o 100 copias de un video y entregárselo y 



115 



que ellas ayuden a propagar al resto de comunidad. 

-Voz a voz: La información que se pasan en conversaciones, encuentros, llamadas, 
visitas las madres. 

-Autocuidado: Teniendo en cuenta que para la mayoría de mujeres ha sido una 
novedad, ellas, con las pocas herramientas que reciben, reproducen el aprendizaje y se 
inventan contenidos y formas de hacerlo. No es una formación continuada pero que las 
escasas herramientas en sus manos, les ha permitido asumirse como personas, mujeres en 
camino de la autonomía u otras ya autónomas. Mujeres empoderadas. 

Mujeres en situación de desplazamiento (Auto 092 de 2008) 

Contexto 

El conflicto armado en Colombia ha desplazado según el gobierno, a 2.977.209 
personas para el periodo comprendido entre 1997 y 2009 y según la ONG consultora para 
los derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES), la cifra asciende a cuatro millones. 

Bien sea una o la otra la cifra, la situación obligó al Congreso de la República a 
promulgar la Ley 387 de 1997 "por la cual se adoptan medidas para la prevención del 
desplazamiento forzado, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los 
desplazados internos por la violencia en la República de Colombia*^". 

En el Capítulo II Sección 1 de la citada Ley en el ordinal 7, se exige "brindar atención 
especial a las mujeres y niños, preferencialmente a las viudas, mujeres cabeza de familia y 
huérfanos". 

En la sección 3 del mismo capítulo, ordinal 4 dice: "Diseñar y ejecutar un Plan 
de difusión del Derecho Internacional Humanitario", compromiso que hace explícito 
para la Defensoría del Pueblo en el ordinal 12 agregándole al mandato la divulgación y 
promoción. 

A la Comisión Nacional de Televisión le corresponde de acuerdo a la Ley "diseñar 
y ejecutar campañas de sensibilización y concientización para prevenir el desplazamiento 
forzado en los canales de televisión nacional...". 

Luego vendría la Ley 1190 de 2008 mediante la cual el Congreso declara ese año 
como el de la promoción del derecho de las personas desplazadas por la violencia y se 
dictan otras disposiciones, pero no obstante la Corte Constitucional profirió ese mismo año 
el Auto 092 para el seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004, con el objeto de "proteger los 
derechos fundamentales de las mujeres afectadas por el desplazamiento forzado por causa 
del conflicto armado, en el marco de la superación del estado de cosas inconstitucionaP*". El 
plazo dado por la Corte para dicha superación fue julio de 2010 

El Auto 092 expresó el conflicto que representa para la mujer el desplazamiento 
forzado y concluye que este tiene como consecuencia unos riegos de género entre ellos el 
riesgo de violencia sexual. 

El origen del Auto se encuentra en las denuncias que pusieron en conocimiento de 
la Corte las organizaciones nacionales defensoras de Derechos Humanos (Sisma Mujer, 
Iniciativas de Mujeres Colombianas por la Paz, La Liga de Mujeres Desplazadas y otras) 
sobre 183 crímenes sexuales y que documentaron con testimonios. La Corte dentro del Auto 
remite estos casos a la Fiscalía y le ordene que evite la impunidad frente a esos crímenes 
sexuales y verifique tácticamente y valore jurídicamente y se sancione a los responsables. 



87 La Corte Ordena. Autos de seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004. Recopilación de la Consultoría para los 
Derechos Humanos y el Desplazamiento CODHES. Bogotá, 2009 

88 ídem 



116 



El Auto ordena al director de Acción Social llevar a feliz término el diseño e 
implementación de los 13 programas, así miso propone que dos presunciones constitucionales 
que amparan a las mujeres desplazadas sean incorporadas a El Sistema Nacional de Atención 
Integral a la Población Desplazada SNAIPD*'* 

El Auto ordenó 13 programas con lo cual generó que las instituciones del Estado 
promovieran acciones coordinadas para garantizar los derechos de las mujeres. 

Para Marcos Romero de CODHES "el auto 092 es un auto muy importante porque 
plantea 3 dimensiones de análisis que no aparecen en ninguna campaña de divulgación: 1. 
las razones por las cuáles el constitucionalismo moderno ha reconocido derechos especiales 
de mujeres en reconocimiento de discriminación de carácter histórico, eso es un elemento 
muy importante, la corte recoge toda la discusión del porque debe garantizarse derechos 
especiales a veces transitoriamente como las leyes de cuotas, como la visibilidad, la equidad 
laboral, todos estos temas". 

"El segundo tema que plantea la corte son los tipos de vulnerabilidad que han 
sufrido las mujeres en Colombia en el marco del conflicto armado y en particular el tipo de 
vulnerabilidades que viven las mujeres desplazadas. Las mujeres desplazadas en general 
son las supervivientes, pero en general son las que tiene que llevar la carga de la tragedia 
humanitaria, del duelo, y llevar la responsabilidad de sacar adelante las familias. Entonces 
aquí se configura una nueva situación, un reconocimiento de una doble discriminación 
estructural, la histórica de la cultura patriarcal colombiana y por otro lado las afectaciones 
particulares que implica el conflicto en las mujeres, particularmente todos los temas de 
violencia sexual, pero también la carga profunda de la responsabilidad de sacar adelante 
sus familias destrozadas". 

"En tercer lugar la corte en función de esas vulnerabilidades ordena una serie de 
políticas. Esa lógica déla corte es la lógica que debe seguir cualquier programa de divulgación 
de derechos, porque lo contrario si no hay un reconocimiento de la situación histórica de 
las mujeres, si no hay un reconocimiento del tipo de vulnerabilidad y de vulneraciones 
que ha sufrido, pues cualquier campaña de divulgación, como las que hace la consejería 
de Género, pues son campañas que valen en Europa, en Estado Unidos, en Colombia, las 
mujeres son lindas y son hermosas y tienen derechos y además tienen capacidades, pues 
si todos lo sabemos, pero la gran discusión es como se encara la situación concreta de las 
mujeres colombianas, ahí no vemos un avance en comunicación, hay toda una discusión con 
el gobierno, el gobierno se ha quejado de que la corte le ha ordenado hacer 13 programas, 
debería estar mas bien el gobierno satisfecho de que la corte le ha hecho la tarea de decirle 
programáticamente que es lo que hay que hacer y darle los caminos. No, el Estado ve eso 
como una obligación que hay que hacer, un castigo que la corte le ha impuesto, no como 
una oportunidad de afirmar una perspectiva de derechos. Entonces creo que en el auto 092 
hemos visto un camino que ha trazado la corte, debería ser un plan de consolidación*"". 

Institución responsable 

La "Estrategia de Comunicaciones del Estado colombiano en Materia de la Violencia 
Basada en Género (VBG) busca difundir los contenidos, alcances, responsabilidades y 
servicios institucionales que se desarrollan a partir de lo ordenado en el Auto 092 de 2008 y 



89 El SNAIPD está constiUüdo por el conjunto de entidades públicas, privadas y comi.initarias que realizan planes, 

programas, proyectos y acciones específicas, tendientes a la atención integral de la población desplazada, debe éste 
estructurarse para su efectiva operación. Está conformado por 28 entidades. Así, para posibilitar el funcionamiento 
del SNAIPD, la Ley 387 creó el Consejo Nacional para la Atención Integral de la Población Desplazada como órga 
no consultivo y asesor, encargado de formular la poKtica y garantizar la asignación presupuestal de los programas 
que las entidades responsables del funcionamiento del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Des- 
plazada por la violencia, tienen a su cargo, http:/ /\\^vvv.vertice.gov.co /SNAIPD. aspx 



90 Entievista con Marcos Romero. CODHES. 



117 



lo dispuesto en Ley 1257''^ del mismo año. Es importante aclarar que la estrategia se construye 
en el marco del Comité Interinstitucional de Comunicaciones en donde participan todas las 
entidades responsables de la ejecución de los programas ordenados en el Auto 092 y de las 
competencias que se desarrollan de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 1257. De esta forma, 
la estrategia servirá para divulgar y sensibilizar a funcionarios, hablar a las víctimas y a 
la sociedad en su conjunto, sobre los derechos que tienen las mujeres y aquellas víctimas 
del desplazamiento y la responsabilidad que tenemos funcionarlas/ os en este sentido", 
dijo para esta investigación, Paola Tinoco, funcionarla de la Consejería Presidencial para la 
Equidad de Género. 

Para la construcción de la estrategia el Ministerio de Tecnologías de la Información 
y la Comunicación - MINTICS, suscribió un convenio desde el año pasado con el Programa 
Integral contra las Violencias de Género, mediante el cual se contrató a la Eundación Mujer, 
Arte y Vida - MAVI, para facilitar este proceso de construcción dada su experiencia en este 
tema. La Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer y Acción Social junto con el 
MINITICS lideran el proceso del Comité y son las encargadas de promover este espacio. 

Estrategia Comunicacional 

Al igual que las otras dos políticas públicas, la referida a Mujeres en situación de 
Desplazamiento tampoco tuvo Estrategia de Comunicación hasta el 28 de junio (a un mes 
y nueve días para que terminara el mandato de gobierno). Las instituciones responsables 
aprobaron la Estrategia de Comunicación, elaborada por una entidad externa, que incluye 
tanto la ley 1257 como el Auto 092. 

La Consejería Presidencial para la Equidad de Género, es responsable de "la 
Prevención del Impacto de Género Desproporcionado del Desplazamiento, mediante la 
Prevención de los Riesgos Extraordinarios de Género en el marco del Conflicto Armado" y 
que corresponde a uno de los 13 programas exigidos por la Corte en el Auto 092. 

En esta responsabilidad, la Consejería asume la coordinación, nos expresa su funcionarla 
Paola Tinoco que consiste en "convocar a las instituciones responsables, desarrollar con ellas 
seguimiento al plan de acción que se refleja en una matriz, hacemos informes con relación 
con el programa, y hacemos seguimiento entorno a los avances del programa'^". 

"En cuanto a comunicaciones: Hay varias formas de comunicar, la que hemos usado 
que es la que hago yo, es movilizarme por todo el país en zonas como Cartagena bolívar, 
Antioquia; Nariño promoviendo a partir de la directriz de atención integral a la población 
desplazada la sensibilización de los funcionarios sobre esos riesgos"'-^. 

"En las reuniones con esos funcionarios que tienen competencias tratamos de 
identificar de ver donde están esos riesgos del programa para desarrollar acciones. La 
estrategia de comunicación está asociada con difundir ese documento en el que se priorizan 
los riegos específicos del programa dado que para nosotros es muy importante que los 
funcionarios los conozcan y por otro lado dar muchos talleres que se hacen a través de 
Power Point, conferencias donde lo que estamos tratando es de difundir'''*". 

Además han generado escenarios en el marco del convenio Consejería Presidencial 
ACNUR en el Charco Nariño, un proyecto piloto que busca que el Plan Integral Único de 



91 La Ley 1257 de 2008 por la cual se dictan normas de sensibilización, prevención y sanción de formas de violencia 
y discriminación contra las mujeres, se reforman los Códigos Penal, de Procedimiento Penal, la Ley 294 de 1996 y se dictan 
otras disposiciones. 

92 Entrevista con Paola Tinoco. 

93 ídem 

94 ídem 



118 



Atención a Población Desplazada (PIU) que incluya los riesgos específicos de género a 
partir de consulta con las mujeres, los hombres, los niños y adultos mayores. Durante tres 
meses se reunieron con aproximadamente con 300 personas con quienes analizaron unos 
diagnósticos recogidos con anterioridad con ACNUR. Asistieron estuvimos funcionarios de 
nivel nacional y departamental y municipal. 

Para los diseños de los planes de acción elaboraron banner y pasacalles que debido 
a la falta de un archivo no fue posible conocer estas piezas comunicativas. 

El Ministerio de Protección Social y la Organización Internacional de las Migraciones 
(OIM) firmaron el Convenio 565 en diciembre de 2008 en el que el componente de 
comunicaciones no se encuentra en el organigrama pero al que se dedicaron $ 1.040. 11 de 
un total de $ 9,746.31''l 

El Convenio desarrollo varios programas. En el de Promoción de la salud de 
las mujeres desplazadas encontramos en línea de de educación en derechos, deberes y 
fortalecimiento de la participación social, el diseño, desarrollo, implementación y ejecución 
de estrategia de información, orientación, educación y comunicación en Rutas de acceso a 
servicios. Planes de beneficios. Deberes y Derechos en Salud y Sistema general de Seguridad 
Social en Salud -SGSSS y rutas de atención de casos de Violencia Intrafamiliar -VIF, Violencia 
Sexual -VS y Violencia de Género - VG. 

En el programa de prevención de la violencia sexual, violencia intrafamiliar y 
comunitaria contra las mujer desplazada y de atención integral a sus víctimas, en la 
línea Fortalecimiento de la gestión territorial e institucional se propone la reproducción 
y difusión de rutas de atención a víctimas de violencia sexual y violencia intrafamiliar, 
capacitación y formación de talento humano, de entidades del sector de salud y otros 
sectores corresponsables de la atención de las violencias'*. 

Las comunicaciones. Diseño de la difusión, estrategia de medios 

La Estrategia de Comunicación interinstitucional, aprobada el 28 de junio de 2010 
y si bien es cierto el Auto 092 fue proferido en 2008, la Sentencia que dio origen a este 
seguimiento es de 2004. También podríamos decir que la Ley 387 de 1997 por la que se 
adoptaron medidas para la prevención del desplazamiento y que se exigen garantizar 
atención especial a las mujeres y niños, preferencialmente a las viudas, mujeres cabeza de 
familia huérfanos 

"¿Qué es una Estrategia de Comunicación? Es una pregunta que se hace en la 
"Estrategia de Comunicación para divulgar los alcances de la Ley 1257 y el Auto 092 de 
2008. 

Afirma la estrategia que "La comunicación es un proceso de transmisión de 
información, que busca llegar a una población receptora y crear en ella percepciones, 
actitudes o comportamientos que respondan a los objetivos de la entidad que emite la 
comunicación a través de una estrategia o plan general previamente trazado". 

Continua: "Una estrategia, por su parte, es un determinado curso de acción que busca 
alcanzar una meta específica. Se puede entender la estrategia como una serie de acciones, 
programadas y planificadas, que se implementan a partir de ciertos intereses y necesidades, 
en un espacio de interacción humana, en una período de tiempo predeterminado". 

Este planteamiento sobre comunicación, no está pensado desde la perspectiva de los 



95 u'mv.disaster-irLfo.net/.../PRESENTACION%20CONVENIO%20MPS-OIM.ppt 

96 ídem 



119 



Las instituciones que son convocadas al Comité son las siguientes: 





PROGRAMAS AUTO 092 


ENTIDAD ENLACE PARA EL 
COMITÉ DE COMUNICACIONES 


1 


Garantía de los Derechos de las Mujeres Desplazadas 
como Víctimas a la Verdad, la Justicia, la Reparación 
y las Garantías de no Repetición 


Comisión Nacional de Reparación y 
Reconciliación 

-CNRR- 


2 


Facilitación del Acceso a la Propiedad de la Tierra por 
las Mujeres Desplazadas 


Instituto Colombiano de Desarrollo 
Rural 

-INCODER 


3 


Apoyo Educativo para las Mujeres Desplazadas 
Mayores de 15 Años 


Ministerio de Educación Nacional 


4 


Prevención del Impacto de Género Desproporcionado 
del Desplazamiento sobre las Mujeres 


Consejería Presidencial para la 
Equidad de la Mujer 

-CPEM 


5 


Prevención de la Violencia Sexual contra la Mujer 
Desplazada y Atención Integral a sus Víctimas 


Ministerio de la Protección Social 


6 


Prevención y Atención Integral de la Violencia 
Intrafamiliar y Comunitaria contra la Mujer 
Desplazada 


ICBF 


7 


Abordaje Psicosocial - Salud Mental a las Mujeres 
Desplazadas y su Grupo Familiar 


Ministerio de la Protección Social 


8 


Mujeres Productivas 


Servicio Nacional de Aprendizaje 


9 


Promoción de la Salud de las Mujeres Desplazadas 


Ministerio de la Protección Social 


10 


Protección de los Derechos de las Mujeres Indígenas 
Desplazadas 


Ministerio del Interior y de Justicia 
Dirección de Asuntos Indígenas 


11 


Protección de los Derechos de las Mujeres Afro 
descendientes Desplazadas 


Protección de los Derechos de 
las Mujeres Afro descendientes 
Desplazadas 


12 


Promoción de la Participación de la Mujer 
Desplazada y de Prevención de la Violencia 
Sociopolítica contra las Mujeres Líderes de Población 
Desplazada 


Acción Social 

Subdirección de Atención a la 
Población Desplazada 


13 


Eliminación de Barreras de Acceso al Sistema de 
Protección de las Mujeres Desplazadas 


Acción Social 

Subdirección de Atención a la 
Población Desplazada 


ENTIDAD ENLACE CIC 


Ministerio del Interior y de Justicia 
Dirección de Acceso a la Justicia 


Fiscalía General de la Nación 
Dirección Nacional de Fiscalías 


Ministerio de la Protección Social 

Vice Ministerio de Relaciones Laborales 


Consejo Superior de la Judicatura 


Procuraduría General de la Nación (Copia a delegados/ as) 


Defensoría del Pueblo 



120 



derechos, está concebida dentro del concepto de publicidad'*^. La estrategia de comunicación 
tendría que definir con claridad el quiénes somos y qué ofrecemos; tendría que ver con un 
intercambio de información que genere opinión y que conlleve a tomar decisiones sobre 
algo. 

Una estrategia de comunicación dirigida a cumplir con una política pública, debe 
apuntar a fortalecer la cultura de Derechos Humanos, no a legitimar las políticas de un 
gobierno. La definición tal como aparece se siente instrumental y propuesta más desde lo 
organizacional. 

La Estrategia recién aprobada plantea en su Plan de ejecución estratégico que "está 
compuesto de una serie de posibles acciones en diferentes frentes y bajo la responsabilidad 
de las instituciones involucradas. A medida que se vayan adoptando los compromisos de 
participar en este plan se irán decidiendo los tiempos de implementación de las acciones y 
los presupuestos que se requieren para adelantarlas". 

Este planteamiento deja abierta la posibilidad para que aún contando con una 
estrategia, no se cumpla y se deje, no a la flexibilidad, sino al vaivén político o administrativo 
de cada momento. 

Productos 

La ausencia de una Estrategia de Comunicación se ha suplido con piezas 
comunicativas que no fue posible tener acceso a ellas. No hubo conocimiento de planes de 
acción como sucedáneos de una estrategia. 

En la entrevista con la funcionaría Paola Tinoco hubo referencia a Volantes 
para promocionar el derecho de las mujeres al patrimonio y tierras, rutas, talleres sobre 
reclutamiento pero no fue posible conocer los citados productos. 

La página web: Puede ser una buena herramienta. Aún está en construcción y no 
presenta agilidad en la información. 

Las mujeres en situación de desplazamiento son parte del programa "Familias en 
Acción" con lo cual reciben la información y apoyo ya descrito en otro apartado de este 
trabajo. En este caso podríamos decir que se trata de una política que no es directamente 
para las mujeres y estas reciben sus beneficios en forma colateral pero no obstante, en 
algunos lugares y dependiendo del compromiso del Enlace ellas han recibido formación no 
constante en el auto cuidado. 

Una vez finalizada esta investigación, el 2 de noviembre, se presentó públicamente 
la estrategia fundamentalmente referida a la Ley 1257 para la erradicación de la violencia 
contra las mujeres y que deja en un segundo plano el Auto 092 sobre mujeres en situación 
de desplazamiento. 

La Estrategia completa no se ha dado a conocer ni se encuentra en las páginas web 
de las instituciones responsables. A los medios se entregó un resumen ejecutivo que no da 
cuenta en forma completa del documento. 

La Estrategia se presenta en momentos que el gobierno entrega al parlamento la 
Ley de Víctimas y tierras que favorecerían a las mujeres que debieron abandonarlas por el 
conflicto armado. 

Estos son apartados del contenido de la estrategia: 



97 Ver defüiidón inicial de publicidad en este dociunento. 

121 



Protocolo de uso 

Las siguientes recomendaciones deben aplicarse cuando una institución pública 
vaya a divulgar los alcances de la Ley 1257 de 2008 "Por el derecho de las mujeres a una 
vida libre de violencias", o los avances gubernamentales en respuesta al Auto 092 de la 
Corte Constitucional de 2008. 

1. Definición de la Estrategia: 

Después de un trabajo en talleres y consultas bilaterales iniciado en agosto de 
2009 y concluido en julio de 2010, se acordó por consenso una estrategia de comunicación 
compuesta por un enfoque comunicativo, unas actividades y un procedimiento de 
coordinación. Las entidades que hicieron parte de este trabajo fueron: 

• Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones 

• Ministerio de Cultura 

• Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional 

• Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer 

• Ministerio de la Protección Social 

• Ministerio del Interior y de Justicia 

• Ministerio de Educación Nacional 

• Instituto Colombiano de Bienestar Familiar 

• SENA 

• Defensoría del Pueblo 

• Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación 

• Policía Nacional 

• Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses 

• Programa Integral contra Violencias de Género 

• Fundación MAVI 

2. Espíritu de la Estrategia 

La Estrategia acordada busca que funcionarlas/ os del Estado hagan conciencia de 
su deber y sus responsabilidades en la aplicación de la Ley 1257 de 2008 y el Auto 092, de 
modo tal que se comprometan en la aplicación de los nuevos procedimientos establecidos 
para prevenir, atender y sancionar las violencias contra las mujeres. 

En este sentido la comunicación que se adelante en el desarrollo de la Estrategia 
deberá hablar desde y para las /os funcionarios públicos en primer lugar, en el entendido 
que haciéndolo también se está enviando un mensaje a mujeres víctimas, a hombres no 
agresores y a la sociedad en general. 

3. Objetivos: 

Cada pieza de comunicación debe estar orientada a ayudar en el avance hacia el 
horizonte social deseado como es el de que en Colombia se erradiquen todas las posibles 
formas de violencias contra las mujeres, y en especial contra mujeres en riesgo o situación 
de desplazamiento forzoso. 

• Objetivo General: La Estrategia busca generar procesos de cambio en los 
comportamientos sociales para que el Estado y la sociedad asuman el nuevo entorno legal 
como una oportunidad para avanzar hacia una vida libre de violencias contra las mujeres. 

• Objetivos Específicos: Informar que el Estado tiene el mandato legal de 
atender, prevenir y sancionar las violencias contra las mujeres a través de procedimientos 



122 



específicos establecidos por la Ley 1257 de 2008 y el Auto 092 y en todos los compromisos 
internacionales suscritos por Colombia, relativos al tema de violencia contra la mujer. 

- Generar confianza con relación al nuevo entorno legal, como oportunidad de una 
vida sin violencias. 

- Persuadir y reiterar que las violencias contra las mujeres no son naturales, son 
evitables y nada las justifica. 

4. Componentes de la Estrategia: 

4.1 Sombrilla: Es la frase que unifica todas las piezas de comunicación y da un 
único mensaje en el que se resume el enfoque de la Estrategia. 

4.2 Contenido pedagógico: Para hablarle a las/ os interlocutores de la 
comunicación se debe utilizar un lenguaje no sólo de información, sino especialmente 
de formación acerca de las formas y procedimientos, nuevos derechos legales, 
responsabilidades específicas y rutas de atención. Este contenido estará orientado a 
reforzar el compromiso de las/ os funcionarios con la aplicación del nuevo entorno legal. 

4.3 Firma: Es la identificación de la Estrategia, una especie de denominador común 
a todas las entidades comprometidas que no hablan a nombre propio sino a nombre de un 
proyecto gubernamental pedagógico-comunicativo. 

4.4 Actividades de la Estrategia: Son las acciones concretas de comunicación que 
realizará cada institución con un cronograma y un presupuesto para la producción y 
divulgación de piezas y acciones. 

Sugerencias para los desafíos 

Sobre la normativa 

- La Corte Constitucional ordena en las Sentencias que la información llegue a los 
sectores afectados en sus derechos, a quienes va dirigida la restitución y reconocimiento de 
los mismos. En el caso de la presente investigación la referencia la hacemos por la Sentencia 
355 de 2006 sobre la Interrupción Voluntaria del Embarazo (IVE) y el Auto 092 de 2008 sobre 
las Mujeres en Situación de Desplazamiento. 

- Este hecho manifiesta problemas de carácter estructural y deja implícita la necesidad 
de una política clara sobre comunicaciones y que incluya la disponibilidad de recursos, 
la información sobre políticas públicas inclusivas y que permita la realización de planes, 
programas y proyectos en esta materia. 

- Teniendo en cuenta que la consulta a la Comisión VI del Senado y a la Comisión 
IV de la Cámara arrojó la confirmación de la carencia de normativas sobre la información 
y comunicación de las Políticas Inclusivas, sugerir que se propenda por la generación de 
una normativa que redunde en el derecho de la ciudadanía a estar informada de todas 
las políticas públicas; del acceso a la información teniendo en cuenta los compromisos 
internacionales firmados por Colombia y las herramientas jurídicas ya promulgadas en el 
País. 

Es de anotar que la Secretaría de la Comisión VI del Senado expresó su interés en 
presentar el resultado de esta investigación a los senadores y senadoras que la integran. 



123 



Acerca de las Estrategias de Comunicación sobre Políticas inclusivas 

Sugerimos: 

- Elaboración de estrategias de Comunicación sobre Políticas Públicas Inclusivas 
interinstitucionales, que sean participativas y de movilización social, que se encuentren al 
servicio exclusivo de la información del derecho de la exigibilidad y que promuevan la 
capacidad para la inclusión, la autonomía, el empoderamiento y la toma de decisiones. 

- Si consideramos que la información y la comunicación promueven la participación 
social como base de la democracia y la autonomía, la carencia de Estrategias comunicacionales 
contribuye a que las comunicaciones se manejan al vaivén de cada momento y ello, contribuye 
al clientelismo y la corrupción de una manera abierta o sutil. 

- La creación de archivos de comunicación centralizados que den cuenta de la 
memoria institucional con todo lo relativo a los convenios, a las estrategias (incluidas las 
que no han tenido aplicación), con los planes de acción, comunicación e información; con 
las campañas y piezas comunicativas y, que en aplicación del principio de transparencia se 
encuentren disponibles y difundidas en los sitios web institucionales. 

- Continuidad y sostenibilidad en las Estrategias de Comunicación. 

- Sistematización de las experiencias en comunicación. 

Sobre la divulgación del Auto 092 

- La estrategia de comunicación interinstitucional para divulgar los alcances 
de la Ley 1257, que no es objeto de este estudio, y, el Auto 092 ((aprobada al terminar el 
periodo de gobierno) deja el desafío a la sociedad y en especial a las mujeres en situación de 
desplazamiento y organizaciones en defensa de las personas en situación de desplazamiento, 
de promover su seguimiento en aras de la transparencia y la construcción de ciudadanía a 
partir de la inclusión. 

Sobre el derecho a la Interrupción Voluntaria del Embarazo 

- Promover la continuidad en una segunda fase de la Estrategia de Comunicación 
del Convenio 620 (de septiembre a diciembre de 2010) entre el Ministerio de la Protección 
Social, Ministerio de Educación y Fondo de Población de Naciones Unidas para la Promoción 
y Garantía de los Derechos Sexuales y Reproductivos y en la que se incluya de manera 
expresa la Sentencia 355 de 2006 sobre la Interrupción Voluntaria del Embarazo. 

Sobre Familias en Acción 

- Elaboración de estrategia de Comunicación con las sugerencias arriba expuestas. 

- Sobre los productos en vigencia: 

- El programa de radio "País Posible con familias en Acción" además de informar 
abra un espacio de debate sobre los dos ejes de Familias en Acción: Salud y educación, que 
trascienda en análisis, cifras, estadísticas, diagnósticos. 

- El Programa también podría ser de carácter formativo en el que se transversalizan 
las diferentes políticas públicas de los ministerios y entidades que confluyen en Familias en 
Acción. 

- Difundir el mismo formato de radio (manteniendo las diferencias locales y 
regionales) con las radios comunitarias 



124 



ESTRATEGIAS COMUNICACIONALES UTILIZADAS POR EL ESTADO 
PARA DIFUNDIR SUS POLÍTICAS INCLUSIVAS EN CUATRO PAÍSES 

DE AMÉRICA LATINA 




EL CASO DE ECUADOR 



Informe a cargo de Amelia Ribadeneira y Gabriela Paz y Miño 



126 



I. INTRODUCCIÓN 

Ecuador es un país andino con una población que supera los 14 millones de habitantes 
y que históricamente ha vivido marcado por una pobreza que apenas ha empezado 
a descender. Según las últimas cifras del Instituto Ecuatoriano de Estadísticas y Censos 
(INEC), la pobreza urbana del país, a junio de 2010, afecta a un 33% de la población, cuatro 
puntos menos que la de diciembre de 2006 que bordeaba el 37%; mientras que la pobreza 
rural, también a junio de 2010, afecta a un 52,89% de pobladores, ocho puntos menos en 
relación a diciembre de 2006 cuando llegaba al 60,56%°''*. 

Además de la situación de pobreza, es necesario resumir la crisis política que atraviesa 
el país, para contextualizar el momento en que se desarrolla la presente investigación y 
comprender sus limitaciones y alcances. Después del regreso a la democracia, a finales de 
los años setenta, Ecuador empezó a vivir una relativa estabilidad político presidencial, es 
decir, no hubo más golpes de estado con presidentes derrocados (hubo un intento en el 
gobierno del ex presidente León Febres Cordero -1984 - 1988 que no pasó de una crisis 
momentánea, el presidente terminó su período) hasta febrero de 1997 en que cayó el 
presidente Abdalá Bucaram, apenas seis meses de su posesión. Desde entonces, Ecuador ha 
tenido ocho presidentes incluido el actual mandatario, Rafael Correa, quien llegó al poder 
en enero de 2007, ha sido reelegido y goza de una aceptación popular que bordea el 60%. 

También es importante resaltar la estabilidad política que el actual régimen le ha 
ofrecido al Ecuador y que en términos ecuatorianos significa que el presidente no ha sido 
derrocado a los dos años de haber sido elegido, sin que ello implique que el país goce de un 
período de profunda gobernabilidad. Una evidencia de ello es el estudio "Cultura política 
de la democracia en el Ecuador" que presentó en septiembre de 2010, la Universidad de 
Vanderbilt de Estados Unidos, conjuntamente con la empresa ecuatoriana Cedatos y la 
Universidad San Francisco de Quito, sobre la situación de la democracia: el apoyo se ha 
incrementado en cuatro puntos, pues en 2004, el 64% apoyaba al sistema, mientras que 
en 2010, la cifra pasó a un 68.4%. Instituciones como el Gobierno Nacional y la Asamblea, 
antes Congreso Nacional, también muestran una recuperación. En 2006, el gobierno tenía 
un apoyo de 21.7%, mientras que el Congreso del 16.7, para 2010, las cifras suben a 55.8% 
para la primero y 41.5% para la segunda institución. 

El presidente Correa es un trabajador incansable como lo reconocen hasta sus 
opositores, pero también es un hombre temperamental, duro con la oposición y, sobre 
todo, con la que se ejerce desde los medios de comunicación. Sin duda, desde los espacios 
mediáticos, las críticas a la forma de gobernar son constantes y no menos drásticas que las 
críticas que les hace el Mandatario. El Gobierno ha ubicado a los medios de comunicación 
como sus principales enemigos políticos, los ha confrontado al punto de lograr que dos 
de los más conocidos entrevistadores de televisión y también dos de los más acérrimos 
críticos del Presidente salieran del aire. No obstante, los medios también han sido uno de 
los sectores de la economía que se han beneficiado con una parte de la comunicación que 
hace el Gobierno: la propaganda política sobre la obra pública y la defensa de la gestión se 
cuenta por millones de dólares, 216 en tres años de mandato, según un estudio divulgado 
por la Fundación Ethos en septiembre de 2010'*'*. 

En este escenario político y económico se realizó la investigación sobre "Estrategias 
comunicacionales utilizadas por el Estado para difundir sus políticas inclusivas en cuatro 
países de América Latina: publicidad versus información". Para su desarrollo, se ha 
divido en tres partes: normativa legal, difusión de las políticas públicas, y conclusiones y 
recomendacion es. 

98 Pobreza por Ingresos ENEMDU, Jimio 2010. "En el año 2008 una comisión interinstitucional conformada por 
INEC, SENPLADES, CISMIL, MCDS acordó calciolar indicadores de pobreza por ingresos utilizando los datos de 
la ENEMDU y una actualización de la Knea de pobreza de la ECV 2006 mediante el IPC". 

99 Diario El Comercio, septiembre 15 de 2010. 



127 



11. REGULACIÓN SOBRE EL USO DE FONDOS PÚBLICOS 
PARA LA DIFUSIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS 
INCLUSIVAS EN ECUADOR 

En Ecuador, no existe una normativa específica para la regulación del uso de los 
fondos públicos en relación estricta a la difusión de políticas públicas. La regulación de 
fondos en general está normada desde la Constitución bajo una perspectiva de transparencia, 
rendición de cuentas y control social aplicable para todas las funciones e instituciones 
del Estado y para las instituciones privadas que manejen fondos o información pública. 
Obviamente, hay una Ley que regula la contratación pública y que determina los pasos 
que deben seguir las instituciones del Estado para contratar los servicios relacionados a la 
comunicación. 

En ese marco, es importante detallar la normativa constitucional y legal que incide a 
la hora de invertir recursos públicos en general y en los procesos de difusión en particular. En 
el Ecuador, esa normativa está marcada por el fortalecimiento de la participación ciudadana 
mediante el control social y como veremos más adelante en el ejercicio propio del poder. 

No obstante, para responder al planteamiento de la investigación, después de 
contextualizar las normas que inciden en el uso de fondos públicos, se realizará la explicación 
de la legislación específica para difusión así como la propuesta legal sobre comunicación 
que se encuentra en debate dentro de la Asamblea Nacional. Este proyecto de ley, que tenía 
previsto aprobarse en el primer semestre de 2010, incluye conceptos y regulación sobre 
comunicación, información y publicidad -pública y privada- que marcarán el uso de los 
fondos públicos en los procesos de difusión. 

2.1. La normativa paraguas 

La Constitución ecuatoriana, vigente desde octubre de 2008, tiene una regulación 
amplia para promover la participación ciudadana en el control del Estado. En general, 
el espíritu de la Constitución se enmarca en promover y garantizar la presencia de la 
ciudadanía en la vida pública mediante una serie de artículos que permiten su participación 
en el control e incluso en el ejercicio del poder. 

La Asamblea Constituyente (2007) fue inédita en la historia del Ecuador, pues 
colocó dentro del texto político artículos de ruptura (los especialistas hablan de neo 
constitucionalismo) como el derecho a la resistencia, los derechos de la naturaleza y la 
creación del quinto poder. Éste último abre las puertas para que ciudadanos que no están 
ligados al ejercicio diario de la política partidista, formen parte de un poder que tiene como 
función promover más participación ciudadana y ejercer control para evitar, sobre todo, 
abuso y corrupción. 

Para el efecto, el texto constitucional desarrolla la Función de Transparencia y Control 
Social: 

Artículo 204: "El pueblo es el mandante y primer fiscalizador del poder público, en 
el ejercicio de su derecho a la participación. 

"La Función de Transparencia y Control Social promoverá e impulsará el control 
de las entidades y organismos del sector público, y de las personas naturales o jurídicas 
del sector privado que presten servicios o desarrollen actividades de interés público, para 
que los realicen con responsabilidad, transparencia y equidad; fomentará e incentivará 
la participación ciudadana; protegerá el ejercicio del cumplimiento de los derechos; y 
prevendrá y combatirá la corrupción". 



128 



Este poder está conformado por el Consejo de Participación Ciudadana y Control 
Social, la Contraloría General del Estado, la Defensoría del Pueblo y las superintendencias. 
Las tres últimas entidades ya constaban en la estructura institucional del Estado antes de la 
Constitución 2008, tienen como función (en distinto grado y responsabilidad) el control del 
uso de los fondos públicos y, en el caso específico de la Controlaría, puede dar opiniones 
sobre proyectos de contratos si es consultada por alguna institución pública. 

El Consejo de Participación Ciudadana y Control Social está conformado por personas 
propuestas por las organizaciones sociales y que por iniciativa ciudadana decidieron 
participar. Es un consejo poderoso que debe nombrar otras autoridades del Estado como 
contralor, fiscal, superintendentes, defensor público, defensor del pueblo, judicatura... Y 
como función promover la participación ciudadana para el control social como lo señala el 
artículo 208: 

1. Promover la participación ciudadana, estimular procesos de deliberación pública 
y propiciar la formación en ciudadanía, valores, transparencia y lucha contra la 
corrupción. 

2. Establecer mecanismos de rendición de cuentas de las instituciones y entidades 
del sector público, y coadyuvar procesos de veeduría ciudadana y control social. 

3. Instar a las demás entidades de la Función para que actúen de forma obligatoria 
sobre los asuntos que ameriten intervención a criterio del Consejo. 

4. Investigar denuncias sobre actos u omisiones que afecten a la participación 
ciudadana o generen corrupción. 

5. Emitir informes que determinen la existencia de indicios de responsabilidad, 
formular las recomendaciones necesarias e impulsar las acciones legales que 
correspondan. 

6. Actuar como parte procesal en las causas que se instauren como consecuencia 
de sus investigaciones. Cuando en sentencia se determine que en la comisión del 
delito existió apropiación indebida de recursos, la autoridad competente procederá 
al decomiso de los bienes del patrimonio personal del sentenciado. 

7. Coadyuvar a la protección de las personas que denuncien actos de corrupción. 

8. Solicitar a cualquier entidad o funcionario de las instituciones del Estado la 
información que considere necesaria para sus investigaciones o procesos. Las 
personas e instituciones colaborarán con el Consejo y quienes se nieguen a hacerlo 
serán sancionados de acuerdo con la ley. 

9. Organizar el proceso y vigilar la transparencia en la ejecución de los actos de las 
comisiones ciudadanas de selección de autoridades estatales. 

10. Designar a la primera autoridad de la Procuraduría General del Estado y de las 
superintendencias de entre las ternas propuestas por la Presidenta o Presidente de la 
República, luego del proceso de impugnación y veeduría ciudadana correspondiente. 

11. Designar a la primera autoridad de la Defensoría del Pueblo, Defensoría Pública, 
Fiscalía General del Estado y Contraloría General del Estado, luego de agotar el 
proceso de selección correspondiente. 

12. Designar a los miembros del Consejo Nacional Electoral, Tribunal Contencioso 
Electoral y Consejo de la Judicatura, luego de agotar el proceso de selección 
correspondiente. 

Si bien el Consejo tiene estas disposiciones constitucionales, al ser parte de la Función 
de Transparencia y Control Social debe coordinar con la Contraloría, Defensoría del 
Pueblo y superintendencias las políticas anticorrupción. Ahora bien, este paraguas 
de control social se complementa con los derechos de la comunicación e información 
y de acceso a información pública. No es posible ejercer el control social sin acceder 
a información, por ello la Constitución garantiza este ejercicio también desde una 
visión ciudadana. 



129 



Artículo 16.- Todas las personas, en forma individual o colectiva, tienen derecho a: 

1. Una comunicación libre, intercultural, incluyente, diversa y participativa, en todos 
los ámbitos de la interacción social, por cualquier medio y forma, en su propia lengua 
y con sus propios símbolos. 

2. El acceso universal a las tecnologías de información y comunicación. 

3. La creación de medios de comunicación social, y al acceso en igualdad de 
condiciones al uso de las frecuencias del espectro radioeléctrico para la gestión de 
estaciones de radio y televisión públicas, privadas y comunitarias, y a bandas libres 
para la explotación de redes inalámbricas. 

4. El acceso y uso de todas las formas de comunicación visual, auditiva, sensorial y a 
otras que permitan la inclusión de personas con discapacidad. 

5. Integrar los espacios de participación previstos en la Constitución en el campo de 
la comunicación. 

Artículo 18.- Todas las personas, en forma individual o colectiva, tienen derecho a: 

1. Buscar, recibir, intercambiar, producir y difundir información veraz, verificada, 
oportuna, contextualizada, plural, sin censura previa acerca de los hechos, 
acontecimientos y procesos de interés general, y con responsabilidad ulterior. 

2. Acceder libremente a la información generada en entidades públicas, o en las 
privadas que manejen fondos del Estado o realicen funciones públicas. No existirá 
reserva de información excepto en los casos expresamente establecidos en la ley. 
En caso de violación a los derechos humanos, ninguna entidad pública negará la 
información. 

Artículo 19.- La ley regulará la prevalencia de contenidos con fines informativos, 

educativos y culturales en la programación de los medios de comunicación, y 

fomentará la creación de espacios para la difusión de la producción nacional 

independiente. 

Se prohibe la emisión de publicidad que induzca a la violencia, la discriminación, el 

racismo, la toxicomanía, el sexismo, la intolerancia religiosa o política y toda aquella 

que atente contra los derechos. 

En este punto es conveniente, por una cuestión de metodología, realizar la 
siguiente pregunta: ¿qué sentido tiene iniciar el desarrollo de la investigación con la 
normativa constitucional sobre transparencia y control social? En las entrevistas realizadas 
a las personas responsables de comunicación y a profesionales del Derecho expertos en 
contratación pública, siempre surgió en los diálogos que los procesos de difusión, desde su 
planificación, estaban matizados por el control al uso de los fondos públicos que ejercen las 
instituciones del Estado y la propia ciudadanía mediante acciones de acceso a información. 

Sin riesgo de caer en un error de percepción, es posible asegurar que hay un temor 
generalizado a ser señalados, observados, glosados y hasta enjuiciados civil y/ o penalmente 
por llevar adelante campañas de difusión, comunicación, sensibilización o concienciación. Las 
personas responsables de comunicación suelen ser quienes habilitan administrativamente 
los procesos y los profesionales en derecho quienes realizan la sustentación legal, por ello, a la 
hora de poner en marcha la comunicación surgen los artículos constitucionales mencionados 
como el camino que les conduce a llevar adelante procesos legales y transparentes. 

Haciendo una perspectiva histórica, es importante aclarar que esta tendencia de 
control social, con participación ciudadana, empieza a tener fuerza en 2004 cuando el 
Congreso Nacional de ese entonces aprobó la Ley Orgánica de Transparencia e Información 
Pública que obliga a todas las instituciones del Estado a transparentar su gestión, uso de 
recursos, contratos públicos, salarios... El artículo 7 de esta Ley explica mejor ese alcance: 



130 



Artículo 7.- Difusión de la Información Pública.- Por la transparencia en la gestión 
administrativa que están obligadas a observar todas las instituciones del Estado (...) 
difundirán a través de un portal de información o página web, así como de los medios 
necesarios a disposición del público, implementados en la misma institución, la siguiente 
información mínima actualizada, que para efectos de esta Ley, se la considera de naturaleza 
obligatoria: 

(...) 

e) Texto íntegro de todos los contratos colectivos vigentes en la institución, así como 
sus anexos y reformas; 

g) Información total sobre el presupuesto anual que administra la institución, 
especificando ingresos, gastos, financiamiento y resultados operativos de conformidad 
con los clasificadores presupuéstales, así como liquidación del presupuesto, especificando 
destinatarios de la entrega de recursos públicos; 

h) Los resultados de las auditorías internas y gubernamentales al ejercicio 
presupuestal; 

i) Información completay detallada sobre los procesos precontractuales, contractuales, 
de adjudicación y liquidación, de las contrataciones de obras, adquisición de bienes, 
prestación de servicios, arrendamientos mercantiles, etc., celebrados por la institución con 
personas naturales o jurídicas, incluidos concesiones, permisos o autorizaciones; 

1) El detalle de los contratos de crédito externos o internos; se señalará la fuente de 
los fondos con los que se pagarán esos créditos. Cuando se trate de préstamos o contratos 
de financiamiento, se hará constar, como lo prevé la Ley Orgánica de Administración 
Financiera y Control, Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado y la Ley Orgánica de 
Responsabilidad y Transparencia Fiscal, las operaciones y contratos de crédito, los montos, 
plazo, costos financieros o tipos de interés; 

m) Mecanismos de rendición de cuentas a la ciudadanía, tales como metas e informes 
de gestión e indicadores de desempeño; 

n) Los viáticos, informes de trabajo y justificativos de movilización nacional o 
internacional de las autoridades, dignatarios y funcionarios públicos; 

(...) 

La información deberá ser publicada, organizándola por temas, ítems, orden 
secuencial o cronológico, etc., sin agrupar o generalizar, de tal manera que el ciudadano 
pueda ser informado correctamente y sin confusiones. 



2.2. La ley específica. 

No existe una regulación específica sobre el uso de fondos públicos para la difusión 
de políticas públicas inclusivas. El Ecuador cuenta con la Ley Orgánica del Sistema Nacional 
de Contratación Pública'"" que se aplica para todos los tipos de contratación por parte del 
Estado. Lo que esta Ley pretende, según las consideraciones para su promulgación, es 
"crear un Sistema de Contratación Pública que articule y armonice a todas las instancias, 
organismos e instituciones en los ámbitos de planificación, programación, presupuesto, 
control, administración y ejecución de las adquisiciones de bienes y servicios así como en la 
ejecución de obras públicas que se realicen con recursos públicos". 

Es más, considera que servirá para evitar la discrecionalidad y desperdicios de los 
recursos públicos por parte de las instituciones contratantes del Estado y paralelamente que 
este gasto sea un "elemento dinamizador de la economía local y nacional, identificando la 
capacidad ecuatoriana y promoviendo la generación de ofertas competitivas". 



100 La Asamblea Constituyente, que redactó la nueva Constitución, aprobó la ley de Contratación Pública en julio de 

2008 y está en vigencia el 4 de agosto de 2008. 



131 



Título I, generalidades: 

Artículo 1.- Objeto y ámbito.- Esta Ley establece el Sistema Nacional de Contratación 
Pública y determina los principios y normas para regular los procedimientos de contratación 
para la adquisición o arrendamiento de bienes, ejecución de obras y prestación de servicios, 
incluidos los de consultoría, que realicen: 

Numeral 3. Aquellas cuyo objeto sea la ejecución de actividades de comunicación 
social destinadas a la información de las acciones del Gobierno Nacional o de las entidades 
contratantes; 

Este articulado evidencia que en materia específica de comunicación, la Asamblea 
dejó abierta la posibilidad del uso de fondos sin mayores limitantes que no sea la definida 
por la institución, pues no fijó montos máximos ni mínimos. Ello ha viabilizado que el 
Estado sea el segundo gran inversor en publicidad en los medios masivos de comunicación 
(se conoce que en primer lugar están las telefónicas), pues se estima, según la Fundación 
Ethos, que en tres años el Gobierno ha gastado 216 millones de dólares en esta materia. 
Esta cifra, según la misma institución, significa "un incremento de 1.325% en relación con 
el gasto publicitario que hicieron los gobiernos de Lucio Gutiérrez (2003-2005) y de Alfredo 
Palacio (2005-2007)" i°i. 

De hecho, la publicidad es una de las estrategias políticas del gobierno para mantener 
un perfil alto en materia de promoción de obra pública, pero también de enfrentamiento 
con otros poderes de la sociedad, en especial, con los medios de comunicación. Desde los 
sectores de la oposición político partidista y de los medios masivos hay una fuerte crítica al 
régimen por el alto gasto de publicidad, al punto que se ha llegado a considerar que se trata 
de un "abuso" y de excesos en la promoción y en el gasto. 

Diario Hoy, uno de los periódicos más críticos al régimen, publicó el 22 de septiembre 
de 2009, que el Gobierno evidencia "todo el tiempo (...) un gasto publicitario continuo y 
significativo. Al tiempo de la publicidad, se debe añadir el de las cadenas sabatinas. Es 
paradójico que el Gobierno, que de forma reiterada crítica al mercado, utilice un mecanismo 
característico de este, el publicitario, como estrategia de "comunicación" política. También 
lo es el que, pese a los ataques a los medios y periodistas, ningún mandatario en el pasado 
haya tenido tanta exposición mediática como el presidente Correa". 

De hecho, es muy significativa la presencia comunicacional del Gobierno en los 
medios masivos. Cada sábado el presidente Rafael Correa mantiene un enlace radial que 
en promedio dura dos horas; los lunes realiza un informe de 10 minutos mediante cadena 
de televisión (20:00) en el horario estelar; y, los martes se transmite el informe de labores a 
través de la cadena radial. A estas acciones de comunicación hay que sumarle las campañas 
masivas, sobre temas sociales, entre las cuales se encuentran: 

Campaña de ahorro de energía eléctrica 

Campaña de concienciación sobre los riesgos por los desastres naturales 

Campaña contra la mendicidad infantil en Navidad 

Campaña contra la explotación infantil 

Campaña contra la violencia a la mujer 

Campaña para prevenir la gripe AHINI 

Campaña para no comprar cosas robadas 

Campaña para inscribir a los celulares y evitar la venta después de los robos 

Campaña de información sobre lo que son los derechos humanos 

Campaña de inclusión a las personas discapacitadas 

Campaña contra el machismo y por los derechos de las mujeres 



101 Publicación de diario El Comercio, 15 de septiembre de 2010. 

132 



El marco legal que regula la publicidad no pone límites en materia de comunicación. 
Es más, el reglamento de la Ley deja explícita que la comunicación está dentro del régimen 
especial que posibilita la contratación directa por parte de las instituciones del Estado. 

Reglamento, Apartado I, Contratación Directa: 

Artículo 89.- Se encuentran sujetos al régimen de contratación directa: 

1. Los estudios para la formulación de estrategias comunicacionales y de información 
orientada a generar criterios de comunicación, información, imagen y publicidad 
comunicacional, comprendiendo estos estudios, sondeos de opinión, determinación de 
productos comunicacionales, medios, servicios, actividades para su difusión y similares. 

2. Los medios y espacios comunicacionales a través de los cuales se procederá a la 
difusión de la publicidad comunicacional. 

3. Por excepción, en casos considerados como urgentes, si la unidad responsable de 
la comunicación, imagen y publicidad institucional considerare que la contratación de los 
productos o servicios deben efectuarse por contratación directa y así se autorizare por parte 
de la máxima autoridad de la institución, particular que deberá constar de la respectiva 
resolución. 

Como lo demuestra el articulado de la Ley y el Reglamento, no existen límites en 
cuanto a los montos de inversión en publicidad. Incluso, puede ser facultativo, pues permite 
a la autoridad evaluar si procede o no una contratación directa, es decir, sin ningún tipo de 
concurso público ni licitación. Por ello, son importantes las leyes citadas con anterioridad, 
pues se convierten en los límites que tienen los funcionarios a la hora de tomar decisiones 
en materia de gasto público. 

2.3. El debate actual en Ecuador 

Uno de los mandatos de la Constitución es la creación de una ley de comunicación 
que garantice los derechos de comunicación y la participación de la ciudadanía, y que regule 
la actuación de los medios de comunicación y la publicidad para evitar la violación de 
derechos humanos mediante programas e informaciones con contenidos racistas, sexistas o 
de cualquier tipo de discriminación. 

Desde entonces, está en el escenario público la Ley de Comunicación que ha sido uno 
de los temas sensibles que enfrentan al Gobierno Nacional con los medios de comunicación 
y la oposición partidista, además de algunos sectores académicos y de organizaciones 
sociales. Para el efecto, la Asamblea Nacional creó una Comisión Ocasional para la redacción 
del Proyecto de Ley que definió nueve ejes clave^"^: 

1.- La Constitución y tratados internacionales como fuentes de la ley 
2.- Definición de la comunicación como un derecho o bien público 
3.- Objeto y ámbito de la ley: garantizar los derechos de la comunicación 
4.- Carácter plurinacional e intercultural de la ley 
5.- Incorporación de las telecomunicaciones en esta norma 
6.- Sistema de regulación o control de la actividad comunicacional 
7.- Programación de contenidos 
8.- Rol del Estado como actor de la comunicación 
9.- Los derechos y responsabilidades de periodistas y comunicadores 
(profesionalización). 

El proyecto, que desde el 1 de julio de 2010 está listo para segundo debate, concibe 
a la comunicación como un derecho humano y le asigna al Estado el papel de garante. 
Tiene un interés fuerte por promover la desmonopolización de los medios masivos y el 

102 La interpretación corresponde a Hernán Reyes, periodista, investigador, catedrático universitario y observador 

del proceso de redacción de la Ley de Comunicación; abril 2010. La Comisión terminó sus labores en julio de 2010, 
con la presentación del proyecto de Ley para segundo debate. 



133 



acceso a la información por parte de la ciudadanía. En materia de publicidad hace énfasis 
en nacionalizar la producción y en evitar la discriminación, no obstante, no pone límites 
a gastos por parte del sector público, a pesar de las voces que se suman a pedir que la 
Asamblea limite el uso de fondos por parte del Estado en publicidad y propaganda. Lo que 
procura el proyecto de Ley es que la mayoría de medios de comunicación se beneficien del 
gasto del Estado y por tanto la publicidad no se centre únicamente en los grandes medios. 

Artículo 1 .- Objeto de la Ley- Esta ley tiene por objeto garantizar el ejercicio y la 
plena vigencia de los derechos a la comunicación, y aplicar de forma efectiva la libertad 
de expresión, la libertad de información, la democratización de la comunicación, el libro 
acceso a la información pública y el acceso universal a las tecnologías de la información 
y comunicación (TIC), reconocidos en esta Ley, la Constitución de la República y los 
instrumentos internacionales vigentes en el Ecuador. 

Artículo 3.- Democratización de la comunicación e información.- La pluralidad y 
la diversidad de la comunicación se desarrollará mediante normas y políticas públicas que 
permitan la comunicación democrática y lectura crítica de los medios de comunicación 
social; el fortalecimiento de medios de comunicación públicos, privados y comunitarios; 
el acceso transparente y en igualdad de condiciones al uso de las frecuencias del espectro 
radioeléctrico; la prohibición de monopolios, oligopolios y de la concentración de los medios 
de comunicación; la promoción de la participación ciudadana y la producción nacional; y, el 
establecimiento de mecanismos democráticos de control social. 

Artículo 71. Protección en publicidad y propaganda.- La publicidad y propaganda 
respetarán los derechos de la comunicación y promoverán un consumo social y 
ambientalmente sustentable. 

Se prohibe la propaganda de la guerra y la apología al odio nacional, racial o religioso 
que constituya incitación a la violencia o cualquier otra acción ilegal similar contra una 
persona o grupo de persona, por ningún motivo, inclusive los de etnia, color, religión, opción 
sexual, idioma u origen nacional, la incitación directa y pública al genocidio, la pornografía 
infantil, la publicidad de bebidas alcohólicas, de cigarrillos y derivados de tabaco, y de 
sustancias estupefacientes y psicotrópicas. 

Artículo 73. Gasto público en publicidad.- Las entidades del sector público que 
contraten servicios de publicidad y propaganda en los medios de comunicación social 
se guiarán en función de criterios de igual de oportunidades con atención al objeto de la 
comunicación, el público objetivo, la jurisdicción territorial en la entidad y a los niveles de 
audiencia y sintonía. Se garantizará que los medios de menor cobertura o tiraje, así como los 
domiciliados en sectores rurales, participen de la publicidad y propaganda estatal. 

Artículo 72. Interés general.- Los medios de comunicación audiovisuales tendrán la 
obligación de prestar los siguientes servicios sociales gratuitos de información: 

a) Transmitir en cadena nacional o local los mensajes que dispongan el Presidente o 
Presidenta de la República, el Presidente o Presidenta de la Asamblea Nacional, el Presidente 
o Presidenta del Tribunal Contencioso Electoral, el Presidente o Presidenta del Consejo de 
la Judicatura, el Presidente o Presidenta de Transparencia y Control Social, el Presidente o 
Presidenta del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, el Defensor o Defensora 
del Pueblo, el Presidente o Presidenta de la Corte Constitucional, los ministros o ministras 
de Estado y los demás servidores y servidoras de la función ejecutiva que tengan rango de 
ministro. 

Estos espacios se utilizarán única y exclusivamente para informar de las materias de 
competencia cuando se necesario para el interés público. Los servidores públicos señalados 



134 



en el párrafo anterior serán responsables por el uso inadecuado de esta potestad. 

b) (...) 

c) Destinar hasta una hora diaria, no acumulable, de lunes a sábado, para programas 
gratuitos con carácter educativo y de relevancia para la ciudadanía, que fortalezcan los 
valores democráticos y la promoción de derechos humanos, que contribuyan a la prevención 
de consumo de sustancias estupefacientes y psicotrópicas, de alcohol, de tabanco y a otros 
asunto de salubridad; que favorezcan la plurinacionalidad, la interculturalidad y la equidad 
de género; y que promuevan los derechos de los grupos de atención prioritaria. 

Como se colige de los artículos anteriores, esta normativa únicamente versa sobre 
el derecho a los espacios en los medios audiovisuales que tienen ciertas autoridades de las 
funciones del Estado para difundir sus mensajes, pero no especifica que se trata de una 
obligación sobre materia de políticas públicas que beneficien a la población. El literal c) del 
artículo 72, del proyecto de Ley analizado, pudiera considerarse como la propuesta legislativa 
más cercana a la acción de difundir las políticas inclusivas, no obstante, el mismo texto tiene 
sus limitaciones: primero porque no está concebido literalmente para esta actividad, luego 
porque se trata de una potestad de las entidades del Estado señaladas y, por tanto, no es una 
obligación y menos en la materia de interés de esta investigación, y tercero, porque apenas 
cada entidad tendrá una hora a la semana para la difusión. 

3.3. Conceptos generales: 

En este marco, es importante definir los conceptos que guiarán el siguiente punto 
sobre el análisis de las estrategias de comunicación. 

Políticas públicas: son las medidas que adopta un estado para resolver los problemas 
que aquejan a la población. Una de sus características principales está en su capacidad de 
trascender a los gobiernos, es decir, se mantienen en el tiempo. 

Información: La información es un componente esencial de los derechos de 
la comunicación garantizados en la Constitución y en los tratados internacionales. La 
información consiste en la suma de datos verdaderos que recibe la ciudadanía a través de 
varias vías de comunicación: los medios masivos, medios electrónicos, medios alternativos, 
entre otros. La ciudadanía también tiene derecho a buscar, recibir, intercambiar, producir 
y difundir información que provenga de instituciones públicas o privadas que manejen 
fondos o información de interés público. 

Publicidad: La publicidad es una rama de la comunicación utilizada, en el sector 
comercial, para incentivar a las personas al consumo masivo de productos. La publicidad 
se difunde mayoritari amenté por los medios de comunicación tradicionales (radio, prensa, 
televisión); también utiliza otras vías (BTL) como vallas publicitarias, publicidad móvil 
(transporte público), publicidad electrónica (correo electrónico, páginas web con Facebook 
o twitter, teléfonos móviles), relaciones públicas, entre otros. 

Propaganda: La propaganda es una rama de la comunicación mediante la cual se 
envían mensajes de contenido ideológico, político, religioso o social que busca incidir en los 
valores y en el cambio de conducta de la sociedad. La propaganda, al igual que la publicidad 
y la información, utiliza los medios tradicionales de comunicación (ATL: radio, prensa y 
televisión) y acciones BTL (medios electrónicos, transporte público, relaciones públicas...). 



135 



III. ESTRATEGIAS COMUNICACIONALES UTILIZADAS 
POR LOS ORGANISMOS ESTATALES DE ECUADOR 
EN LA DIFUSIÓN PÚBLICA DE TRES POLÍTICAS 
PÚBLICAS INCLUSIVAS DE MAYOR IMPACTO 



El trabajo del frente social del Gobierno del presidente Rafael Correa ha sido 
reconocido por seguidores y detractores. El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010 prioriza 
una visión de desarrollo estratégico que privilegia la construcción de un Estado del Buen 
Vivir, entendido como "la ampliación de las libertades, oportunidades y potencialidades de 
los seres humanos". 

Más allá de la literatura oficial, algunas cifras sustentan esta afirmación. Al comparar 
el monto invertido en el período 2007-2009 en el ámbito del desarrollo social, se puede 
comprobar que la cifra es 2,9 veces mayor que la invertida durante el resto de la década. 

La generación de empleo, la equidad regional, los proyectos de productividad 
reciben un apoyo en la inversión, mayores que en años y gobiernos anteriores. El Capítulo 3 
de la Constitución, aprobada por la Asamblea Nacional en Montecristi, en el 2007, define los 
derechos de los grupos y personas de atención prioritaria: jóvenes; mujeres embarazadas; 
niñas, niños y adolescentes. Prioriza también el tema de la movilidad humana. El título VI 
define al Régimen de Desarrollo como "el conjunto organizado, sostenible y dinámico de los 
sistemas económicos, políticos, socioculturales y ambientales, que garantizan la realización 
del Buen Vivir, del sumak kawsay". Finalmente, el título VII sobre el Régimen del Buen 
Vivir, plantea un Sistema Nacional de Inclusión y Equidad y los principios de respeto de la 
biodiversidad y los recursos naturales. 

Así, el concepto de inclusión es uno de los ejes en la construcción de ese nuevo estado 
de "justicia social y económica", planteado por el actual Gobierno. El diseño institucional 
busca superar la visión de políticas sociales focalizadas en los grupos más vulnerables para 
plantear un esquema que garantice la provisión pública universal de los servicios sociales. 

Según datos recogidos en la "Memoria Bienal 2007-2009 Recuperación del Estado 
Nacional para alcanzar el buen vivir", la construcción del Sistema Nacional de Inclusión y 
Equidad implicó un rediseño del sector social. Así, se creó el Ministerio de Coordinación de 
Desarrollo Social, se unificaron los programas que atienden a menores de cinco años y se 
amplió la cobertura de los programas de desarrollo infantiP"^. 

Pero, más allá de este ámbito de planificación y re-concepción de la atención social, 
¿cuan efectiva ha sido la difusión de las políticas de desarrollo e inclusión social? ¿Los 
potenciales usuarios de estos beneficios han recibido información suficiente como para 
aprovecharlos? ¿Las estrategias de comunicación han sido pensadas para llegar a todos los 
posibles beneficiarios o para sustentar la imagen del gobierno de la "Revolución Ciudadana" 
como un efectivo gestor de lo social? 

Estas y otras preguntas similares fueron planteadas a los directivos de los equipos de 
comunicación de tres instituciones que trabajan con los grupos declarados por este Régimen 
de atención prioritaria: las personas con discapacidad (a cargo de la Vicepresidencia de la 



103 "Recuperación del Estado Nacional para alcanzar el Buen Vivir", Memoria Bienal 2007-2009. Senplades. 

136 



República); los niños, niñas y adolescentes en situación de riesgo (a cargo del MIES-INFA^"*); 
y los migrantes, a los que el Gobierno ha declarado incluso como la "quinta región del 
Ecuador" (a cargo de la Secretaría Nacional del Migrante, Senami). 

Las respuestas a estas preguntas apuntan a conocer si ese enorme proyecto social del 
Gobierno, que ha sido uno de los principales puntales de su imagen como transformador 
de la gestión social, tiene un verdadero correlato en el servicio que se presta a estos y otros 
sectores vulnerables y prioritarios. Y si su difusión ha apuntado a servir a los usuarios de 
estos beneficios o a sumarse a la millonaria campaña publicitaria que ha hecho este Gobierno, 
sobre todo, en los últimos dos años^^l 

Las respuestas no han sido fáciles de encontrar. Si bien las tres instituciones encargadas 
de ejecutar las políticas a favor de estos grupos declarados de "atención prioritaria" han 
hecho un intenso trabajo de promoción de las mismas, en ninguno de los tres casos, los 
resultados de esta difusión han sido medidos ni evaluados de manera técnica. De hecho, 
no se ha considerado una prioridad como parte de la planificación de las estrategias 
comunicacionales. 

En los tres casos estudiados, las únicas cifras disponibles son aquellas que 
corresponden al número de beneficiarios de estas ayudas sociales, pero no existen datos de 
impacto de las estrategias de comunicación utilizadas en cada caso. Las mismas instituciones, 
al ser requeridas por esta medición de impacto, han optado por proporcionar las cifras de 
beneficiarios de programas y ayudas. No obstante, no todos estos beneficiarios o usuarios 
se han enterado de las ayudas, necesariamente a través de estas campañas. Y no se conoce 
si muchas otras personas que, potencialmente podrían ser beneficiadas, simplemente no se 
han enterado todavía. 

Por otra parte, la difusión de estas políticas no ha estado, en ninguno de los tres 
casos, completamente libre de aprovechamiento político. La imagen del Gobierno como 
protagonista de la "revolución social" no ha abandonado totalmente las estrategias de 
difusión. Cabe destacar, eso sí, que en el caso del trabajo por la erradicación de la mendicidad 
infantil, esto ha sucedido en menor grado. 

La relación con los medios de comunicación ha sido una preocupación prioritaria. 
Tanto para la Vicepresidencia de la República, como para la Senami y el MIES-INFA, el 
obtener espacios en la prensa, el "lograr que se hable" de las respectivas campañas en la 
agenda mediática, es considerado uno de los logros de las estrategias de comunicación. Sin 
embargo, no es claro si el logro es que se hable de la institución o se difunda el beneficio, 
pues las dos condiciones están fusionadas, en la práctica. 

Los equipos de comunicación de las tres instituciones han desplegado trabajo 
y esfuerzos por lograr espacios en los medios porque las campañas pagadas resultan 
muy costosas, pero también porque el "salir" en los medios de comunicación, les da un 
espaldarazo de credibilidad. Los medios, por su parte, han recibido esa información sin 
liberarse de la sospecha de que se trata de propaganda política. Esta lógica impera sobre 
todo en los medios nacionales privados, pues en los locales ha habido una mayor apertura. 
En ese sentido, más efectiva que los medios ha sido la comunicación "boca a boca" entre los 
beneficiarios y el contacto directo de las instituciones con los grupos beneficiarios. 

Las estrategias tienen otro punto en común: además de dirigirse a los potenciales 



104 MIES significa Ministerio de Inclusión Económica y Social; INFA, Instituto de la Niñez y la Familia. 

105 Según datos de la organización social Participación Ciudadana, entre febrero y mayo del 2009, el Gobierno Centoal 
gastó 18 millones 474.414 dólares en publicidad. Además, im nuevo monitoreo de esta entidad reveló que entie el 
1 y el 11 de febrero de 2010 el gobierno gastó un miUón 385 000 dólares en propaganda oficial. Esto se invirtió en 
742 spots, tiansmitidos en 527 minutos. 



137 



beneficiarios de las políticas, se plantearon llegar a un público objetivo más grande: la 
sociedad en general. En las tres campañas se estableció como una meta cambiar la concepción 
del público en cuanto a los grupos atendidos, lograr un lenguaje inclusivo y erradicar las 
visiones paternalistas o lastimeras. Tampoco este objetivo fue medido en ninguno de los tres 
casos. 

La complejidad del acceso a la información es otro aspecto que se debe mencionar 
en este informe. Si bien los tres equipos de comunicación consultados para este estudio 
tuvieron una gran apertura para colaborar con datos y entrevistas, no se encontró la misma 
disposición en las esferas más altas de Gobierno. Establecer cuál es la estrategia global de 
comunicación para la difusión de políticas sociales fue tarea imposible, pues los funcionarios 
encargados jamás accedieron a una entrevista, pese a continuos y repetidos intentos y 
explicaciones. 



138 



III.l. TRES MEDIDAS INCLUYENTES EN POLÍTICAS 
PÚBLICAS EN ECUADOR 



Los tres beneficios seleccionados para esta investigación son conocidos como "Misión 
Solidaria Manuela Espejo", "Campaña Tod@s somos Migrantes" y "Campaña Rayuela 
Social". Para su descripción y análisis el informe sobre cada uno de ellos está ordenado en: 
a) la política; b) el contexto en que se desarrolla; c) las instituciones encargadas de ejecutar 
la política; d) la campaña; e) la estrategia comunicacional para su difusión; f) los costos; y, 
g) los resultados. 

III. 1.1. "Misión Solidaria Manuela Espejo" 

a) La política: 

Mejorar la calidad de vida de las personas con discapacidad 

b) El contexto: 

El 7 de julio de 2008, el Presidente de la República, Rafael Correa, mediante decreto 
ejecutivo 1188, declaró en emergencia al sistema de prevención de las discapacidades. El 
primer artículo de ese decreto expresa: 

"Declárese el estado de emergencia del sistema de prevención de discapacidades, 
atención y provisión de ayudas técnicas e insumos médicos, prestación de servicios de salud, 
capacitación y accesibilidad a través del mejoramiento e implementación de infraestructura 
pública; de igual manera al proceso de calificación, registro e identificación de las personas 
con discapacidad, y en general, en todos los sectores que trabajan, llevan y ejecutan 
programas de discapacidad". 

c) Las instituciones encargadas de la aplicación de la política: 

El artículo dos de este decreto encarga a la Vicepresidencia de la República la 
formulación de la política pública sobre discapacidades, "como un eje transversal de la 
estructura del sector público con el propósito de mejorar la calidad de vida de las personas 
con discapacidad". 

A su vez, la Vicepresidencia de la República opera en coordinación con las distintas 
carteras de Estado que tienen a su cargo la aplicación de las políticas a favor de las personas 
con discapacidad y con el Consejo Nacional de Discapacidades (Conadis). Este último es un 
organismo autónomo de carácter público, creado en 1992. Trabaja como ente dinamizador y 
articulador para desarrollar acciones de prevención, atención e integración de las personas 
con discapacidad. 

d) Campaña "Misión Solidaria Manuela Espejo": 

En mayo del 2007, la Vicepresidencia de la República creó el programa "Ecuador sin 
Barreras". El objetivo del mismo es propiciar la inclusión de personas con discapacidad en 
la sociedad, garantizar el cumplimiento de sus derechos y sensibilizar a la sociedad respecto 
de la realidad de este grupo poblacional. 

Dentro de este programa se inscribe la Campaña "Misión Solidaria Manuela Espejo", 
que se inició en julio del 2009 y que se describe como "un estudio científico médico para 
determinar las causas de las discapacidades y conocer la realidad bio-psico social de esta 
población, desde los puntos de vista biológico, psicológico, social, clínico y genético, con 
el fin de delinear políticas de Estado reales, que abarquen múltiples áreas como salud, 
educación y bienestar social". 

La Misión tiene tres fases. La primera consiste en realizar un estudio que permita 



139 



precisar las cifras reales de la población con discapacidad en Ecuador. En la segunda se 
dota a los beneficiarios, de atención médica y de ayudas técnicas (sillas de ruedas, bastones, 
prótesis y otros implementos) y se desarrollan programas de atención y prevención de la 
discapacidad. Y en la tercera se delinearán políticas de Estado ajustadas a las necesidades 
de este grupo, en las áreas de salud, educación y bienestar social. 

Las dos primeras actividades se desarrollan de manera paralela. Esto quiere decir que 
las provincias que son visitadas por las brigadas médicas, posteriormente reciben las ayudas 
técnicas de la Vicepresidencia; mientras las brigadas siguen visitando nuevas provincias. 

Esta atención integral se desarrolla en el marco de la operación "Respuesta", en la 
cual actúan de manera coordinada 14 ministerios e instituciones de Estado. El antecedente 
de esta coordinación es la firma -el 15 de noviembre del 2009- de un acuerdo entre la 
Vicepresidencia y estas instituciones. Según este convenio, cada organismo tiene una 
responsabilidad específica, que se detalla de la siguiente manera: 

• El Ministerio Coordinador de Desarrollo Social propicia políticas públicas que 
permitan la creación de un Sistema Nacional de Prevención de las Discapacidades. 

• El Ministerio de Inclusión Económica y Social (MIES) se compromete a ejecutar 
programas para proteger y propiciar el desarrollo de las personas con discapacidad. 

• La Secretaria de Pueblos, Movimientos Sociales y Participación Ciudadana busca 
consolidar los programas sociales con el apoyo de contrapartes comunitarias. 

• SENPLADES (la Secretaría Nacional de Planificación) incluye dentro del plan 
de desarrollo del Estado las actividades programadas por las diferentes instituciones en la 
segunda fase de la Misión Manuela Espejo. 

• El Ministerio de Economía transfiere los recursos de manera prioritaria, con el fin 
de cumplir con la planificación de las distintas instituciones. 

• El Ministerio de Defensa apoya las tareas logísticas, así como el almacenamiento. 




Pronto estaremos en tu provínola 



PROVINCIA PE 



El_ ORO 



INICIA: 

14 de junio 

TERMÍMA: 

29 de junio 




CANTONES 


FECHA 


- Chilla • Balsas 

• Atahualpa • lUtarcabeli 

• Zaninna • Las Lajas 

• Piflas • Arenillas 

• Portovelo 


Primera Etapa 

i 4 de junio 
ai 18 de junio 


• El Guabo 

• El Pasaje 

• Santa Rosa 

• Huaquillas 

- Máchala j 


Segunda Etapa 

1 9 de junio 
al 29 de junio 



M 



LARsVOUKIGN 

CIUDAIlANAii 

ESmBIMAH9U|| 



140 



transportación y distribución de las ayudas requeridas por las personas con discapacidad. 

• El Registro Civil desarrolla un plan de cedulación de las personas con 
discapacidad, ya sea en operaciones colectivas o en visitas por hogares. 

• El CONADIS carnetiza a todas las personas con discapacidad identificadas 
en la Misión Manuela Espejo, información que servirá para la calificación médica de la 
discapacidad que realiza el Ministerio de Salud. 

• El Ministerio de Salud realizará un seguimiento de casos de personas 
con discapacidad, proporcionándoles atención médica en todas las unidades bajo su 
administración, priorizando los casos críticos. 

• El Ministerio de Vivienda construirá y reparará viviendas de personas con 
discapacidad identificadas por la Misión, en condiciones críticas. Además, facilitará 
la entrega de bonos de vivienda e incluirá en la planificación arquitectónica criterios de 
accesibilidad. 

• El Ministerio de Relaciones Laborales se compromete a desarrollar estrategias de 
auto sustentabilidad, centros de empleo, programas de capacitación e inclusión laboral para 
las personas identificadas por la Misión Manuela Espejo. 

• El Ministerio de Educación promoverá la escolarización de las personas con 
discapacidad identificadas en la Misión Manuela Espejo y su capacitación. 

• El Ministerio de Industrias se compromete a respaldar el desarrollo de 
microempresas y la creación de emprendimientos productivos para las personas con 
discapacidad y sus familias. 

• Correos del Ecuador apoyará las actividades operáticas de entrega y distribución 
de ayudas requeridas, además de permitir el uso de sus canales para facilitar la distribución 
de material informativo. 

Aunque en el papel, cada uno de estos organismos tiene delimitadas sus acciones y 
este es el concepto que se "vende" en la información proporcionada por la Vicepresidencia 
a través de su página web y en las presentaciones de la Misión Manuela Espejo en cada 
provincia, por el momento solamente se ha trabajado en el registro de las personas con 
discapacidad y en la entrega de las ayudas técnicas. 

El primer objetivo de la Misión Solidaria Manuela Espejo fue tener un conocimiento 
real sobre el porcentaje de personas con discapacidad en Ecuador. Se partió de la estadística 
existente que resultó ser una sobreestimación. En el marco de la campaña se lleva a cabo 
un estudio cuantitativo^"'', a través de las brigadas de especialistas que, en cada provincia, 
visitan los hogares de las personas con discapacidad para registrarlas en un nuevo censo, 
que toma en cuenta su grado de discapacidad, además de su situación familiar y económica. 

Se trabajó coordinadamente con las autoridades locales de cada provincia para que 
éstas realicen un trabajo previo de convocatoria e identificación de las familias que tienen 
uno o más miembros con alguna discapacidad. 

Hasta el momento de la realización de este informe (agosto del 2010), según la 
información pública de la Vicepresidencia, han visitado 17 de las 24 provincias del país. Las 
visitas permitieron establecer la existencia de esa sobreestimación en las cifras relacionadas 
con la población discapacitada. Cifras anteriores determinaban que este grupo constituía el 
12% de la población ecuatoriana. Sin embargo, en la primera etapa de la campaña se logró 



106 Una de las fuentes más relevantes en la Vicepresidencia de la República, fue Andrés Michelena, subsecretario de 

Comunicación. La entrevista se realizó en junio de 2010 y a la fecha de este informe (15 de julio de 2010), el estudio 
sigue en etapa de ejecución. 



141 



establecer la sobreestimación de la cifra, pues el porcentaje sólo alcanzó el 4 por ciento del 
total de la población ecuatoriana. 

e) La estrategia comunicacional: 

1. Publicidad enfocada directamente en los beneficiarios 

Con el propósito de convocar a las personas con discapacidad y sus familias para 
que se registren en este estudio cuantitativo y reciban la atención de las brigadas, el equipo 
de Comunicación de la Vicepresidencia decidió montar una estrategia publicitaria dirigida 
específicamente a los beneficiarios de estos programas, para que ellos y sus familias conozcan 
que pueden acceder a los beneficios otorgados por el Gobierno. 

Así, se elaboraron cuñas radiales dirigidas a las personas discapacitadas, invitándolas 
a registrarse para recibir la atención médica y las ayudas del Gobierno. También, se les 
pedía que llamaran al número 1800 177 Manuela Espejo para registrarse telefónicamente. 
Igualmente, se pautaron anuncios en los periódicos nacionales y locales, con la misma 
convocatoria. 

En el caso de la televisión, se pautaron anuncios cuando las brigadas debían llegar 
a las provincias más grandes, pues se consideró que la convocatoria solamente a través de 
la prensa escrita o de la radio, no iba a ser suficiente. Uno de los espacios que se aprovechó 
en la televisión fue la transmisión del Mundial de Fútbol. El número de cuñas y pautas para 
prensa y televisión no fue precisado por la Vicepresidencia de la República para este estudio. 

2. Abrir espacio en los medios de comunicación para el tema de las discapacidades 

Para difundir la Campaña "Misión Solidaria Manuela Espejo", el equipo de 
comunicación de la Vicepresidencia de la República se planteó lograr adhesiones y consensos 
que permitieran abrir espacios para las acciones y resultados de la campaña en las agendas 
mediáticas, tanto de los medios de comunicación nacionales como de los regionales. 

El objetivo fue convertir en "aliados" a los medios, debido a la capacidad técnica y 
de cobertura que tienen de transmitir los mensajes a la sociedad. La mayor apertura se dio 
en los medios locales, pues fue en las provincias o ciudades pequeñas en donde la llegada de 
las brigadas de la Vicepresidencia causó mayor impacto. Una de las acciones más exitosas, en 
aras de conseguir esta apertura, fue invitar a los periodistas locales para que acompañaran a 
las brigadas de la Vicepresidencia de la República en el estudio y en las visitas a las personas 
con discapacidad en cada provincia. Estas visitas generaron noticia y pusieron el tema de 
la discapacidad en primera plana como lo evidencia esta nota publicada en el diario El 
Comercio del 16 de febrero de 2010: 

Además, se contactó con los reporteros de las secciones de Comunidad y Sociedad de 
los distintos medios para hablarles de la campaña y, paralelamente, se consiguió entrevistas 
con presentadores de televisión muy conocidos y de alta credibilidad, para posicionar el 
trabajo de las brigadas. La ventaja fue que esta Misión generó adhesiones por atender un 
tema que había sido postergado y sobre el cual había un consenso sobre la necesidad de 
atenderlo. 

En la Vicepresidencia de la República no se ha medido el impacto de estas acciones en 
cuanto al posicionamiento del mensaje en el grupo objetivo (las personas con discapacidad). 
En todo caso, las acciones sí han reforzado en el imaginario colectivo la idea ya existente 
de que el trabajo del Gobierno en lo social es lo más destacable de su gestión. De esa forma, 
las entrevistas sobre la Misión y las apariciones y declaraciones del Vicepresidente Lenin 
Moreno sobre el tema fueron útiles también como propaganda del Gobierno. 

142 



3. Personalizar la campaña en la figura del Vicepresidente de la República 

La figura del Vicepresidente de la República, Lenin Moreno, fue aprovechada -igual 
que en otras campañas- para posicionar el trabajo de la "Misión Solidaria Manuela Espejo". 
El Segundo Mandatario tiene una discapacidad fi'sica como resultado de un disparo a 
quemarropa en un asalto. Desde entonces se moviliza en una silla de ruedas y esa misma 
condición, sumada a su actitud (ha sido promotor de campañas del humor y motivador) 
y a su alto grado de credibilidad (84% de aceptación popular), son aprovechados en la 
promoción y socialización de los derechos de las personas con discapacidad en el país. La 
intención es procurar que este grupo poblacional se sienta representado de mejor forma y así 
lograr que comunicacionalmente el mensaje tenga mayores probabilidades de ser exitoso. 

La imagen del Vicepresidente de la República aparece en gran parte del material 
impreso de la campaña. En las fotos de la publicidad se puede apreciar su imagen en actitud 
protectora, abrazando a niños o adultos con discapacidad. Además, frases del Vicepresidente 
llamando a la solidaridad son parte clave de los mensajes de la campaña que se combina 
con el impulso de una perspectiva de derechos que se refleja en otras fases de la campaña. 

Las gráficas a continuación lo resumen mejor: 



"Un ser satisfecho 
consigo mismo, es um 

..„ „ 11 ^„ 



cow el presente ^ con 
jjrofunba fe en eí 




M^^Mo^^Q'^^ 



M 




Xe^Mone^^'''^ 



ECUADOR 



La agenda del Vicepresidente se ha desarrollado sobre todo en relación a estos temas, 
dejando atrás la tradicional imagen de un Segundo Mandatario que únicamente se refería 
a temas políticos y económicos, y usualmente para apuntalar la posición del Presidente. 
Lenin Moreno ha estado en sets de televisión, así como en entrevistas radiales y de prensa 
para hablar de la Misión Solidaria Manuela Espejo. También ha visitado las gobernaciones o 
alcaldías correspondientes cuando las brigadas llegaban a provincias o ciudades. 

Aunque esas visitas se han programado para anunciar este trabajo social específico 
del Gobierno, no en todos los casos se ha logrado que estén completamente libres de una 
interpretación política. Un ejemplo de ello fue la reunión del Vicepresidente Moreno con 
el alcalde de Guayaquil, Jaime Nebot, un duro opositor del presidente Correa. Tras la cita, 
programada por la llegada de las brigadas a la provincia del Guayas, la lectura de los medios 
fue política: Nebot y Moreno se reúnen, pese a las diferencias del Alcalde con Rafael Correa. 



143 



4. Influir en el cambio de enfoque mediático en la cobertura sobre discapacidades 

En el pasado, el tema de las discapacidades estuvo prácticamente ausente de 
la agenda editorial de los medios. La excepción eran noticias o reportajes esporádicos y 
generalmente tratados desde el dramatismo (historias de personas con discapacidad 
viviendo en condiciones inhumanas) o desde el paternalismo (entrega de ayuda de manera 
aleatoria). 

En el departamento de Comunicación de la Vicepresidencia se delineó como un 
objetivo lograr que en la cobertura de la Misión Solidaria Manuela Espejo, tanto el lenguaje, 
como los enfoques editoriales sobre la discapacidad cambiaran. La meta fue erradicar 
la visión de la lástima o la "tolerancia" y posicionar la valoración y la conciencia de los 
derechos de este grupo poblacional. 

¿Cómo hacerlo? Para empezar, en el mismo discurso del vicepresidente Lenin 
Moreno, y en el de todos los funcionarios relacionados con la campaña, así como en las 
cuñas y el material impreso de difusión, se cambiaron la terminología y los enfoques. Se 
dejó de hablar de "discapacitados" o "minusválidos" para hablar sobre "personas con 
discapacidad". Además, se posicionó el valor de la solidaridad y se recalcó el enfoque de 
una atención integral: "biológico, sicológico, social, clínico y genético". 

Hay que anotar que antes de la ejecución de la campaña, muchos medios de 
comunicación habían eliminado de su lenguaje términos como "minusválido", "inválido", 
"parapléjico" o similares. Sin embargo, no se ha logrado todavía erradicar los enfoques 
dramáticos que abordan la discapacidad desde la excepcionalidad y no desde la normalidad: 
el caso especial y único de un gerente en silla de ruedas o de un funcionario con cualquier 
otra discapacidad. 



En ese sentido, la imagen de un Vicepresidente en silla de ruedas sí ha contribuido 
a establecer una imagen de normalidad, 
aunque el impacto de este mensaje tampoco 
ha sido medido. 



nSOCIEDAD 



[PUNTn r"ír Arr 



5. Lanzamiento, en cada provincia, 
de la canipaña "Misión Solidaria 
Manuela Espejo" 

La "Misión Solidaria Manuela 
Espejo" es uno de los programas emblema 
de la Vicepresidencia de la República. Por 
eso, en este caso, la estrategia comunicacional 
para difundirla también ha considerado la 
presentación de la campaña en cada una de 
las provincias que visita la misión. De esa 
manera, al presentarla en la gobernación 
o alcaldía respectiva, se ha generado 
expectación y se ha conseguido captar la 
atención de los medios locales, estrategia que 
ha funcionado sobre todo en provincias. 

Para empezar, la campaña fue 
presentada públicamente, en julio del 2009, 
en la ciudad de Latacunga, provincia de 




Lectura cnti ca, u n 

CUI&Opriri)l11fie&llOS 



Educación 

2 planteles, ejemplo de tolerancia 




Punto devtsld 

Una cultura 
prúinclusiúti 



144 



Cotopaxi, en la sierra centro del país, por el Vicepresidente de la República quien solemnizó 
el acto con el cual arrancó el trabajo de la misión. La presentación se ha replicado en cada 
provincia, con la presencia de autoridades y medios locales. 

La estrategia, a nivel local, también se basa en "socializar" entre las autoridades 
de la provincia la llegada de las brigadas. Previo a la visita, el equipo de comunicación 
de la Vicepresidencia se encarga de hacer el contacto con las autoridades políticas locales. 
Se les explica que llegará un grupo de médicos para estudiar a todas las personas con 
discapacidades que viven en la provincia y se genera una expectativa que, después, se 
refleja en los espacios que los medios destinan a esa cobertura. 

En ciudades más grandes, por la propia dinámica noticiosa, así como por la conflictiva 
relación de los medios nacionales con el gobierno, las noticias sobre la llegada de la atención 
médica han pasado a un segundo plano. 

Por otra parte, los datos que se precisaron el estudio (4 por ciento de la población 
con algún tipo de discapacidad y no el 12 por ciento como se creía) también fueron una 
novedad para los medios de comunicación y un "gancho" importante para que creciera el 
interés sobre la temática de las discapacidades. La cifra en sí fue destacada, cuando se dio a 
conocer, por medios de comunicación nacionales y locales. 

El trabajo de las brigadas en las provincias también tuvo como soporte la publicidad 
en prensa escrita y en radio. En Quito y Guayaquil, las ciudades que concentran el 40 por 
ciento del total de la población nacional, hubo mayor presencia publicitaria del Gobierno. 
La razón: se consideró que en las grandes ciudades era imposible hacer lo mismo que en 
las provincias; es decir, que las autoridades locales visitaran puerta a puerta a cada familia 
que tenga algún miembro con discapacidad, para darles a conocer la campaña, previo a la 
llegada de la misión de médicos. 

Por eso, en las ciudades grandes, con un mes de anticipación a la llegada de las 
brigadas, se inició una campaña de información a través de varios medios. Como parte de 
la misma, se invitó a la gente con discapacidad (o a sus familias) a que se inscribieran en 
el programa Manuela Espejo, llamando a la línea 177 1800 Manuela Espejo habilitada para 
receptar estos datos. 

f) Los costos 

La difusión de la Campaña Manuela Espejo ha sido básicamente informativa y ha 
acompañado a la gestión de las brigadas en la localidad. En las provincias los costos de los 
anuncios en medios han sido bajos y más si se toma en cuenta que se han utilizado radio y 
prensa con predominancia. 

Sin embargo, los costos también dependieron del tamaño de la provincia. Por 
ejemplo: anunciar la llegada de las brigadas en los medios de Guayas implicó un gasto de 
alrededor de 170 000 dólares, mientras que en provincias más pequeñas la inversión variaba 
entre los 20 000 y 30 000 dólares. 

Para ilustrar la diferencia: la inversión en publicidad en 17 provincias recorridas por 
la misión Manuela Espejo es igual a la invertida en la provincia del Guayas. Toda inversión 
publicitaria fue de la mano con la gestión que se emprendía. La Vicepresidencia de la 
República no proporcionó más detalles sobre el pautaje en cada provincia o a nivel nacional 
y tampoco un monto global de la inversión. 



145 



g) Los resultados 

La Vicepresidencia de la República no ha realizado todavía una medición del impacto 
que han tenido las estrategias de comunicación utilizadas en la difusión de la "Misión 
Solidaria Manuela Espejo". 

Tampoco la Secretaría Nacional de Planificación (Senplades), que en teoría tiene 
entre sus objetivos "concretar las políticas públicas en estrategias, programas y proyectos 
con responsabilidades definidas", a través de "mecanismos permanentes de seguimiento, 
evaluación y rendición de cuentas" ^"^ no cuenta con información que permita evaluar el 
impacto que han tenido estas estrategias de comunicación. 

Los únicos datos existentes son los relacionados al número de personas que se han 
inscrito en cada provincia visitada por las brigadas de la Misión y que, hasta agosto del 2010 
(fecha del último reporte aparecido en la página web de la institución), eran 22. Según esa 
información, hasta esa fecha sumaban 192 855 las personas con discapacidad identificadas 
por la "Misión Manuela Espejo". Se habían visitado 779 383 hogares y se ha determinado que 
existe una tasa de prevalencia de 1,88 personas con discapacidad por cada 100 habitantes. 
Si bien estos datos no son específicamente el resultado de una medición del impacto de 
las estrategias de comunicación -que no parece estar prevista como una acción más de la 
campaña- por lo menos permiten tener una idea de cuántas personas pudieron acceder al 
servicio y la atención de las brigadas y, por tanto, tuvieron información, directa o indirecta, 
de la existencia de esta campaña. 



107 "Recuperación del Estado Nacional para alcanzar el Buen Vivir", Memoria Bienal 2007-2009. Senplades. 

146 



3.1.2 Campaña Tod@s Somos Migrantes 



a) La Política 

Construcción de una política migratoria integral sobre el principio de libre movilidad 
humana. Protección de los derechos de las personas ecuatorianas en el exterior, cualquiera 
que sea su condición migratoria. 

b) El contexto 

El artículo 41 de la Constitución reconoce a las personas el derecho a migrar. Según este 
artículo, no se considera ni identifica a ningún ser humano como ilegal por su condición 
migratoria. Además, establece que el Estado protegerá los derechos de las personas 
ecuatorianas en el exterior. 

c) Las instituciones encargadas de aplicar la política 

La Secretaría Nacional del Migrante (Senami) fue creada en el 2007 para ejecutar esta política, 
a través de tres líneas de acción: 

- La inclusión progresiva y creciente de personas migrantes en el conjunto de políticas 
públicas nacionales, promoviendo información, comunicación y cooperación para el 
fortalecimiento organizativo de las personas migrantes. 

- La mitigación de los efectos negativos de la migración y la provisión de atención 
integral a las personas migrantes y sus familias para la resolución efectiva de sus 
problemas y sus necesidades cotidianas. 

- El aprovechamiento de las oportunidades que genera la dinámica de las personas 
migrantes teniendo en cuenta sus capacidades y potenciales y facilitando su 
canalización hacia las necesidades y oportunidades que brinda Ecuador. 

Para desarrollar estas tres líneas de trabajo, la Secretaría Nacional del Migrante 
inició la construcción de una política migratoria integral que hasta el 2007 no existía en el 
país. Antes, una extensión del Ministerio de Relaciones Exteriores era la encargada de tratar, 
aunque fuera marginalmente, el tema de la migración^"*. 

Sin embargo, al ser Ecuador un país netamente migratorio (se calcula que entre 2 500 
000 y 3 000 000 de ecuatorianos han emigrado a diferentes destinos y viven fuera del país), 
era necesario crear un organismo de Estado que regule y organice el trabajo de las distintas 
entidades y organizaciones que trabajaban en el tema, a veces duplicando esfuerzos. 

En agosto del 2007 se empezó a elaborar el Plan Nacional de Migración. A partir 
de la creación del Plan de Desarrollo Humano, hoy conocido como Plan del Buen Vivir, el 
Gobierno abrió representaciones de la Secretaría Nacional del Migrante en varios países 
del mundo. Las llamadas "casas ecuatorianas" en el exterior se crearon en EE.UU., España, 
Italia y Venezuela. A través de estas delegaciones, la Senami ejecuta sus planes y programas 
de atención a los migrantes en el exterior. 

d) Campaña "Todos somos migrantes" 

En julio del 2008, la Senami presentó la campaña internacional "Todos somos 
migrantes". El objetivo central fue difundir el concepto del respeto y del derecho a la libre 
movilidad y socializar la idea de que no existen seres humanos ilegales y que la migración 
no es un problema sino un proceso que debe ser abordado y entendido desde un punto de 



108 La información más relevante para conocer la política de inclusión migratoria del gobierno ecuatoriano la propor- 

cionó Natalia Déleg, directora del Departamento de Comunicación de la Secretaría Nacional del Migrante (Senami). 



147 



vista integral. 

La campaña -que se desarrolla también en la página virtual oficial de la Senami- 
se planteó como una respuesta al masivo proceso migratorio que se produjo en Ecuador, 
especialmente desde los años 90 y también a las leyes y políticas represivas que han sido 
aprobadas en los países europeos y en EEUU, sobre todo en los últimos dos años. 

Para ello, el discurso que se utilizó en la concepción de la campaña "Tod@s somos 
Migrantes" cambió el enfoque sobre este proceso social. Por ejemplo, se empezó a hablar de 
la "persona migrante", no solo del "migrante". En esa misma línea, se enf atizó la decisión 
de la persona de irse, regresar, volver o quedarse en su país, subrayando que se trata de una 
decisión propia, no forzada. 

La intención ha sido concienciar sobre el significado de la migración desde una 
perspectiva de derechos y como un factor de desarrollo humano, y, paralelamente, erradicar 
las miradas negativas que han puesto a la migración al nivel de un delito. Los conceptos 
de "ciudadanía universal", "solidaridad y fraternidad", y el rechazo a toda forma de 
discriminación, racismo y xenofobia se identificaron como ejes de la campaña. 

"Tod@s somos Migrantes" es el "paraguas" bajo el cual se agrupa una serie de 
programas de gobierno para apoyar a los migrantes. Estos consisten en ayudas económicas 
y asesoría en varios campos (legal, laboral y económico). Los planes que se difunden en el 
marco de la campaña son: 

- Plan Bienvenido a Casa: implica el acompañamiento al retorno físico de los 
emigrantes que deciden volver al Ecuador. Gracias a un acuerdo con la Corporación 
Aduanera Ecuatoriana (CAE), estas personas pueden traer su menaje y equipo de trabajo al 
país, sin el pago de impuestos. 

- Fondo Concursable El Cucayo: Es parte del Plan Bienvenido a Casa. Ha permitido 
apoyar económicamente y con asesoría a 300 ideas de negocio de personas emigrantes que 
han decidido regresar al Ecuador. A estas personas, la Senami les ha entregado un monto 
que corresponde el 25% del total del negocio que han decidido instalar. Al ser un fondo 
concursable tiene un límite: en la Senami fueron presentadas alrededor de 600 ideas de 
negocios que se clasificaron según ciertos parámetros y requisitos. Uno de ellos es que se 
trate de una idea de negocios innovadora y, en lo posible, asociativa. Un factor decisivo para 
recibir el apoyo es el número de plazas de trabajo que se prevé crear con el negocio. 

- Banco del Migrante: se tiene previsto inaugurar en noviembre de 2010. No obstante, 
antes de esta apertura oficial del Banco (que implica una serie de permisos incluso a nivel 
internacional, que aún se gestionan), el programa logró en 2009 tener en fidecomiso un 
producto llamado Banca del Migrante. Éste ha colocado, a nivel de cooperativas, 10 millones 
de dólares, que se están entregando mediante el Sistema de Cooperativas. 

Se trata de un fondo no reembolsable, para el cual se deben cumplir una serie de 
requisitos, pues la idea es garantizar a la persona migrante que su negocio salga adelante. 
Una vez calificada la ayuda, a estas personas se les facilitan mentores que les apoyan en la 
planificación de su programa, asesores financieros que les asesoran para todos los procesos 
hasta conseguir el crédito. 

Los tres programas son difundidos en todos los eventos que se presentan, en Ecuador 
y en el extranjero, bajo el slogan de "Tod@s somos Migrantes". 



148 



tod@s aran 

somosKg 



SENAMI 

POLÍTICA MIGRATORIA PARA 

EL BUEN VIVIR 

Informe 2008 -2009 
Proyecciones 2010-2013 




SBCretaia Nacional '«S' LA REPÚBLICA DEL ECUADOR 

del Migrante 



e) Las estrategias de difusión de la campaña 

1. Presentación pública de la canipaña "Todos somos migrantes" y del 
pasaporte universal 

A propósito de la campaña "Tod@s somos migrantes" se organizó, en julio de 2008, 
en un evento de impacto mediático y simbólico en la plaza de la Iglesia de San Francisco 
en Quito, un escenario clásico de importantes actos políticos y religiosos de la sociedad 
ecuatoriana. 

El presidente de la República, Rafael Correa, lideró el evento que tuvo una amplia 
cobertura a nivel nacional y al que asistieron entre 12 000 y 15 000 personas, según calcula la 
Senami. Los asistentes recibieron información sobre los programas de ayuda del Gobierno y 
sobre el llamado "pasaporte universal", entregado a alrededor de 5 000 personas. 

Éste fue diseñado como un elemento que simbolice la política migratoria integral 
impulsada por el Ecuador. El documento ha sido presentado también en varios foros 
internacionales como parte de la campaña de "dignificación de la migración". En la práctica, 
se entrega selectivamente a personajes públicos o embajadores, como parte de la campaña. 

La Senami ha nombrado varios "embajadores" de la campaña. Estos son personajes 



149 



públicos, nacionales e internacionales, a quienes se encargó la labor de difundir los 
contenidos de la campaña, dentro y fuera del país; el primer embajador fue el presidente 
Correa. En agosto del 2009, cuando el cantante cubano Silvio Rodríguez visitó el Ecuador, se 
le dio el mismo encargo. A esta lista se sumó el cantautor argentino León Gieco y el español 
Joaquín Sabina, además de otros personajes públicos de la música, del arte, de la política 
nacional e internacional. 

Todos estos nombramientos simbólicos se hicieron en actos públicos en los cuales 
los personajes nacionales y extranjeros expresaron su adhesión al concepto de la libre 
movilidad y, desde sus respectivos ámbitos de acción, se declararon también migrantes. 
Más allá de esas declaraciones y del simbolismo de unirse a la causa de los migrantes, estos 
nombramientos no tenían ninguna otra implicación. 

El acto de presentación del pasaporte universal, en el marco de "Tod@s somos 
Migrantes", se realizó en una coyuntura específica: estaba a punto de aprobarse, en la Unión 
Europea (en Italia específicamente), una ley restrictiva contra la inmigración. "Tod@s somos 
Migrantes" fue una forma de expresar el rechazo a la ley, y, paralelamente, de comenzar a 
crear espacios para que toda la ciudadanía comience a hablar y a concebir a la migración 
como un hecho importante, no solo para quienes tienen familiares que han salido a vivir 
fuera del país, sino para la sociedad, en general. 

2. Acercamiento a los medios 

En la sede, en Quito y en las casas de la Senami en el extranjero, para la difusión 
de la campaña, el trabajo del equipo de comunicación se basó en una "política de puertas 
abiertas" a todos los medios de comunicación. El objetivo fue que la Secretaría Nacional del 
Migrante se convirtiera en fuente primaria de los medios de comunicación, en el tema de 
migración y, aprovechar la presentación de la campaña, para "poner a hablar" a los medios 
sobre esta temática, pero desde una perspectiva distinta a la tradicional (que había sido, 
hasta entonces, judicializada o meramente económica). 

Conseguir ese propósito pasaba por un cambio importante en la concepción del 
tema: la migración en los medios ecuatorianos ha sido tratada siempre como un tema de 
crónica roja y los reportajes referidos a este proceso se publicaban, generalmente, en las 
secciones Judicial o Policial de los periódicos. Las pocas noticias que aparecían en la prensa, 
sobre migración, se referían generalmente a ecuatorianos que habían fallecido en el exterior 
o durante el viaje o emigrantes que habían sido víctimas de agresiones. 

Aunque ese tipo de noticias siguen publicándose en la actualidad, ya no son las únicas. 
De la migración se empieza a hablar desde otros ángulos: social, familiar, geopolítico, etc. 
Para la Senami, la política de "puertas abiertas" del equipo de comunicación se ha basado 
en permitir que los periodistas se acerquen al tema, aprovechando coyunturas relacionadas 
con la migración. Estas coyunturas podían ser un encuentro internacional o la noticia de la 
muerte de un emigrante ecuatoriano en el exterior. Cuando por cualquiera de estos eventos 
se tenía la presencia de los medios de comunicación en la Senami (en Ecuador o en las 
casas en el exterior), se aprovechaba esa convocatoria para proponer el nuevo enfoque de 
la migración. Estas eran ocasiones para comenzar a cambiar esa concepción de la migración 
y para hablar sobre la creación de esta Política Migratoria Integral. La intención era que el 
reportero, el camarógrafo y los medios de comunicación salieran de la cobertura informativa 
con algo más que la simple información sobre el evento por el que llegaron. 

Cumplir el objetivo de "aliarse" con los medios de comunicación representó algunos 
retos para el equipo de comunicación de esta Secretaría. La razón: cierta politización del 
tema de la migración (los viajes del Presidente Correa para dar discursos en el extranjero 



150 



Entrega de pasaporle universal evento 9 de julio 
Todos Somos Migrantes 




Eco. Rafae] Correa 

Presidente Constitucional de la República de el Ecuador ■ 

Ministra Lorena EscLdero 

Secretaría Nacional del Migrante 



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sobre la acción de su gobierno en cuanto a migración o la imagen del Presidente y la ministra 
Lorena Escudero en el material de promoción de la campaña) pueden contaminar el objetivo 
esencial déla campaña, pues corre el riesgo de ser categorizada como una acción más de la 
propaganda gubernamental, más que de información para la población. Sin embargo, por 
otro lado, el trabajo de la Senami, sobre todo en el extranjero, ha posicionado a la institución 
como el referente de trabajo en los temas relacionados con la migración ecuatoriana. 

3. La red social virtual 

Otra estrategia ha sido la creación de una Plataforma Virtual, que es parte del Plan 
Bienvenidos a Casa y del programa "Vínculos", cuya dirección es www.migranteecuatoriano. 
gov.ec. Éste es de uno de los canales más importantes que la Senami tiene para comunicar a 
los migrantes y para difundir la campaña "Todo@s Somos Migrantes". La red virtual recibe 
alrededor de 4.000 visitas diarias, de todas partes del mundo. En coyunturas noticiosas 
específicas, como los desfiles en contra de la ley de migración en Arizona o el accidente de 
tren en el que murieron siete ecuatorianos, en Castelldefels (Barcelona), el número de visitas 
a la red llegó a las 6.000. 

La red social virtual es una plataforma de servicios que permite que los emigrantes 



151 



se comuniquen con sus familias, pero también abre espacios para las organizaciones que 
trabajan con este colectivo humano. Adicionalmente, cuenta con todas las herramientas 
típicas de la web: videos, fotografías, chats, foros que permiten intercambiar información. 

La página se actualiza día a día con información referida al hecho migratorio. Según el 
equipo de comunicación de la Senami, lo más importante es la capacidad de interacción que 
propone la página web entre los visitantes de la red. Permite dejar comentarios, posibilidad 
que no siempre ha sido bien utilizada y se ha prestado para ciertos abusos^"^. 

Una de las herramientas que ha permitido ganar más usuarios han sido los foros. 
Además, a través del portal del migrante ecuatoriano se han realizado convenios y 
asociaciones con distintas instituciones. Gracias a ellos, estas instituciones utilizan los 
servicios que tiene la plataforma de la Senami con lo cual se amplía, poco a poco, el número 
de usuarios. Por ejemplo, desde esta plataforma se apoyó el voto en el exterior, en alianza 
con la Comisión Cívica de Participación Ciudadana. Se utilizaron los recursos tecnológicos 
de la Senami para que la Comisión y otros organismos puedan difundir su trabajo. A través 
de estas alianzas se ha podido socializar mucho más la existencia de la red y los temas 
relacionados con la emigración. 

Aunque inicialmente fue diseñada con la idea de que fuera visitada sobre todo por 
ecuatorianos que viven en el exterior, la red social virtual de la Senami es aprovechada por 
miles de personas que la visitan desde Ecuador, difundiéndose internamente el trabajo de 
esta Secretaría. Evidentemente, la visitan también los emigrantes que residen en Estados 
Unidos, España y otros países de Europa. 

Conceptualmente la página está concebida para ser un medio de difusión de la 
SENAMI, pero no es un medio oficial, pues incluye, como ya se ha mencionado, otro tipo 
de información y servicios sobre el hecho migratorio como tal. Los temas relacionados con 
el gobierno del presidente Rafael Correa se incluyen desde el punto de vista de servicios o 
información útil. 

Esta red ya está posesionada. Lo demuestra el hecho de que en dos años de existencia, 
ya tiene un alto número de usuarios. Además, ha sido premiada como la página de migración 
más visitada en el país. Recibe, según sus creadores, hasta 80 mensajes cada día, de dentro 
y fuera del país. 

f) Los costos 

Todas las estrategias de difusión de estas políticas sociales han sido desarrolladas 
por el equipo de Comunicación de la Secretaría del Migrante. No se ha contratado a 
ninguna empresa de relaciones públicas, según explica la directora del departamento de 
Comunicación de la Senami. El equipo central, en Quito, se ha apoyado en los comunicadores 
de las "casas" en el extranjero (España, EE.UU e Italia). 

En esta red también se incluyen los equipos de comunicación de las oficinas de 
la Senami en Cuenca y en Guayaquil, cada uno con un comunicador. Estos profesionales 
replican lo que hace el equipo de base en Quito, dándole prioridad a la alianza con los 
medios de comunicación y al contacto con la gente. Sobre todo en Cuenca, el trabajo de 
comunicación y difusión de estas políticas y programas es interesante, pues se trata de una 
ciudad (y la provincia Azuay) históricamente reconocida como un lugar de origen de los 
emigrantes. 



109 Entrevista a Ana Gabriela Dávila, creadora de la Red Social Virtual. 



152 



En las "casas" de la Senami en el extranjero, los equipos de comunicación funcionan 
de manera autónoma, pero también promocionan la campaña "Tod@s somos Migrantes" y 
dan a conocer la información básica de los programas de ayuda del gobierno. Este trabajo en 
las sedes del extranjero es especialmente importante puesto que, debido a la crisis económica, 
sobre todo en España, hay una corriente de miles de ciudadanos que quieren regresar a su 
país de origen y necesitan apoyos económicos o asesorías para montar nuevos negocios en 
Ecuador. Paralelamente, estos equipos trabajan sus propias agendas informativas. 

En la casa de la Senami, en Madrid, por ejemplo, se elabora un boletín semanal, 
que se difunde cada martes"" con información sobre las actividades que se realizan en esta 
sede. El boletín enlaza con las noticias en el portal de la Senami en España, en el cual se 
incluyen fotos y videos. Desde Madrid también se interactúa en todas las redes sociales y se 
promueve la participación de la gente a través de la creación de una red de corresponsales 
migrantes. La consigna es no hacer noticias institucionales, por el contrario, estar en la calle 
y visualizar a la gente, a los ecuatorianos. 

El programa de Comunicación y Cultura de la Senami, en la matriz, invirtió en su 
primer año de existencia (agosto a diciembre de 2007) 500 000 dólares. De este monto, 237 
000 dólares se destinaron a la contratación de personal de apoyo. El resto se destinó a la 
producción de material impreso, eventos de carácter cultural, artístico y comunicacionales. 
Además, del mismo fondo se hicieron transferencias a las casas de la Senami en Italia, España, 
EEUU y Venezuela. En el 2008, la cifra ascendió a 700 000 dólares, monto que tampoco 
permitió montar ninguna estrategia de publicidad pagada en los medios. Para el 2009, el 
presupuesto volvió a bajar a 500 000 dólares, que se han empleado sobre todo en eventos 
públicos de difusión de la campaña, folletería y otro tipo de material impreso. 

g) Los resultados 

La Senami no ha contratado ninguna campaña masiva de pautaje en medios 
audiovisuales ni en prensa, porque no ha tenido fondos suficientes para ello. En consecuencia, 
su equipo de Comunicación considera que "no ha habido la necesidad de ver cuánto hemos 
impactado". Sin embargo, la difusión realizada a través de plataformas virtuales se mide de 
acuerdo al número de personas que ingresan diariamente a la página web (alrededor de 4 
000 diarias y hasta 6 000 cuando hay alguna coyuntura especial), además de las que están 
suscritas a la misma. 

Otro de los datos que la Senami proporciona como una forma de medición de la 
eficacia de la difusión de su campaña es el número de beneficiarios directo e indirectos de 
los programas. Mencionan, además que, aunque no sea una medición precisa, una forma de 
evaluar el hecho de que hay una nueva concepción del fenómeno migratorio en los medios, 
es el nuevo lenguaje que utilizan los periodistas en las ruedas de prensa y en los artículos o 
reportajes de prensa. Más allá de eso, no se ha evaluado de manera técnica o sistemática los 
resultados de las estrategias de comunicación. 

Tampoco hay una diferenciación clara entre la difusión de la campaña, como tal 
(así como la difusión de los beneficios) y el posicionamiento de la institución. Prima la 
concepción de que es bueno que se "hable de la Senami" y se lo haga de manera positiva, 
para que, en consecuencia, se conozcan más ampliamente sus políticas y más potenciales 
beneficiarios conozcan los programas. 



lio Entrevista a Soraya Constante, comunicadora de la sede de la Senami en Madrid 

153 



rayuela 

?- social 

Navidad sin 
mendicidad 



Llámanos: 



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3.3.3 Campaña Rayuela Social, Navidad sin Mendicidad 

a) La política 

La adopción de medidas que aseguren a las niñas, niños y adolescentes protección 
especial contra cualquier tipo de explotación laboral o económica. 

b) El contexto 

El artículo 44 de la Constitución de la República del Ecuador establece como grupo 
de prioridad absoluta a niños, niñas y adolescentes. El artículo 46 señala que "El Estado 
adaptará, entre otras, las siguientes medidas que aseguren a las niñas, niños y adolescentes: 
protección especial contra cualquier tipo de explotación laboral o económica (...)". El Plan 
Nacional de Desarrollo, tiene entre sus principios: la igualdad, la integración y la cohesión 
social; la convivencia solidaria, fraterna y cooperativa en el marco del respeto a los derechos 
universales y la potenciación de las capacidades humanas. La Agenda Social de Gobierno 
plantea como meta que ningún niño, niña o adolescente ejecutará trabajos prohibidos, o 
peligrosos. 

c) Las instituciones encargadas de ejecutar las políticas 

El Ministerio de Inclusión Económica y Social (MIES), a través del Instituto de la 
Niñez y la Familia (INFA) es el encargado de llevar adelante estas políticas a favor de la 
infancia. 

d) La canipaña Rayuela Social™ 

El frente social del Gobierno lleva a cabo, cada año y desde el 2007, la campaña 
Rayuela Social, un programa nacional para la atención e inclusión social de niños, niñas, 
adolescentes, adultos mayores y personas con capacidades diferentes en situación de 
mendicidad y en riesgo de estarlo. En él convergen las acciones del Gobierno Central, local, 
actores sociales y empresa privada de cada una de las provincias de intervención. 

En la página web del Instituto Nacional del Niño y la Familia (INFA) se define a 
Rayuela Social como una estrategia puntual y temporal para los meses previos y durante la 
época de Navidad y Fin de Año. 

111 Sandra Garcés, directora de Comunicación del Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social, y Francisco Vaca, 

comunicador social de MIES INFA Tungijrahua, fueron las fuentes más relevantes de este capítulo de la 
investigación. 



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La primera Campaña Nacional contra la mendicidad de niños, niñas, adolescentes y 
sus familias se ejecutó en el año 2007. En el 2008, el MIES - INFA llevó a cabo por segundo 
año consecutivo la propuesta. En el 2009, Rayuela Social se convirtió en un programa 
permanente que involucró a nuevas provincias, ampliando el espectro a la atención de 
adultos mayores y personas con capacidades diferentes en situación de mendicidad. 

Actualmente, las provincias en que se ejecuta son: Carchi, Imbabura, Pichincha, 
Cotopaxi, Tungurahua, Chimborazo, Bolívar, Azuay, Cañar, Santo Domingo de los Tsáchilas, 
Guayas, Santa Elena, Manabí, Esmeraldas, Loja. 

Los objetivos de la campaña son: 

- Reducir la presencia de niños, niñas, adolescentes, adultos mayores y personas con 
capacidades diferentes en calles y carreteras del país 

- Brindar una atención adecuada que responda a las necesidades de cada persona, 
familia y comunidad intervenida. 



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Paralelamente, se trabaja con la DINAPEN (Policía especializada en infancia) y con 
las alcaldías de cada ciudad o cantón, así como con las juntas parroquiales, para que cada una 
de estas instituciones asuma un rol activo en el tiempo en que durara la campaña. Además, 
se capacita a los padres de familia, para hacerles conocer la campaña y concienciarlos 
sobre los peligros que corren sus hijos cuando son "prestados", a cambio de dinero, a otros 
adultos que les obligan a mendigar en las carreteras, en ciudades grandes o incluso en otros 
países. Igualmente, se trabajó con los sacerdotes y con los profesores en la misma línea de 
informarlos sobre la camp aña y sobre los agasajos navideños organizados por el MIES - 
INFA para evitar que los niños tengan que salir a las calles. 



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Según investigaciones realizadas para esta campaña, un niño, niña, especialmente 
por su situación de vulnerabilidad, es quien más dinero puede recibir en la calle. Los cálculos 
establecen que, en promedio, estos niños pueden obtener de 150 a 200 dólares semanales, lo 
que equivale, al mes, a casi cuatro veces el sueldo básico de un trabajador ecuatoriano (240 
dólares) que labora ocho horas diarias durante cinco días a la semana. 

Esta actividad se acentúa en los meses de agosto, (cuando salen de vacaciones 
escolares en a la Sierra) y a partir del mes de diciembre, en temporada de Navidad. 

e) Las estrategias de comunicación 

1. Información directa dentro de las comunidades expulsoras 
La difusión de esta campaña tuvo dos frentes: al interior de las comunidades indígenas, 
dirigida a todos los actores involucrados (niños, padres de familia, profesores, alcaldes, los 
delegados de juntas parroquiales, etc). Y al exterior de los sitios expulsores, enfocándose en 
las personas que dan caridad a los infantes y que, contribuyen, involuntariamente, a que el 
problema se agrave. 

En el primer caso, el trabajo se enfocó en dar a conocer la campaña en las 
comunidades y concienciar a sus miembros para que eviten que los niños y niñas salgan en 
la época navideña a pedir caridad en las carreteras o en las ciudades. A través de diversas 
herramientas (cuñas radiales pautadas en las radios comunitarias, vallas, acción directa de 
los facilitadores del INFA) se dio a conocer que en Navidad se realizarían homenajes a los 
infantes dentro de las propias comunidades. 

2. Presentación de la canipaña en cada provincia 

Rayuela Social se presentó en las provincias con más alto índice de mendicidad 
infantil, sobre todo, en las de la Sierra Centro, con una población mayoritariamente indígena. 
Las provincias de Chimborazo, Cotopaxi, Tungurahua, Bolívar fueron los primeros lugares 
en que se empezó la difusión y la información. También Imbabura, provincia que se había 
convertido en expulsora de niños y adultos para la mendicidad, especialmente, en épocas 
de Navidad. 

Como procedimiento, Rayuela Social se hizo pública en la Gobernación de cada 
provincia con un video explicativo de la situación de ese momento. Este material se presentó 
ante las autoridades, representantes de organizaciones y ciudadanos en general que estaban 
trabajando en los temas de protección infantil. El objetivo fue que ellos conocieran los 
contenidos de la campaña y comprometieran su trabajo en ella, además de participar en la 
organización de los puntos de recogida de las donaciones y de los agasajos navideños en 
cada comunidad. 

A estos actos fueron invitados los medios y los aliados estratégicos de la campaña: 
presidentes de las juntas cantonales, comisarios, líderes comunitarios, delegados de 
municipios, consejos cantonales de la niñez, etc. 



3. Adecuar la canipaña a la realidad de cada coniunidad expulsora 

La difusión de Rayuela Social fue pensada de acuerdo a las características específicas 
de las comunidades expulsoras. El caso de la provincia de Tungurahua, lugar en que nació 
esta campaña, es ilustrativo. Ésta es una de las provincias de la Sierra ecuatoriana en las 
que la campaña Rayuela Social tuvo gran impacto. Fue también la provincia en la que se 
desarrollaron gran parte de las estrategias de comunicación para difundirla. 

Tungurahua está conformada por nueve cantones. En uno de ellos, Ambato, están 



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ubicadas las parroquias de Quisapincha, Pasa y San Fernando, catalogadas como sectores 
expulsores de niños(as) para la mendicidad. En esta provincia, el mayor problema estaba 
en la ciudad de Ambato, especialmente, el centro de la urbe, así como las entradas y salidas 
de la provincia. Por ello, además de trabajar en las comunidades, se dio gran peso a la 
campaña en la ciudad (sobre todo a través de cuñas radiales y material impreso), dirigida 
especialmente a quienes, a su paso por la calle o a la salida de almacenes o restaurantes, 
encontraban niños mendigos y les daban caridad. 

En la provincia de Bolívar, en cambio, los sectores de donde la gente salía a mendigar 
estaban focalizados. Se trataba de personas provenientes de la parte correspondiente a la 
serranía de esta provincia, en la que más del 70% es un área subtropical. Por eso se dio 
mayor peso a la difusión dentro de las comunidades (a través de las radios comunitarias y 
los facilitadores del INFA). 

Un caso similar era Cotopaxi, provincia en la cual, más del 50 por ciento de la 
población está en sectores rurales y son indígenas. La problemática era distinta en sectores 
como el Chasqui (panamericana vía a Quito), un punto de gran concentración de personas 
que mendigan. 

Tomando en cuenta esas especificidades, el equipo de comunicación elaboró 
materiales específicos como cuñas en castellano y quichua, con horarios distintos, según 
el público; vallas con fotos en las que los niños tenían rasgos y características de cada 
comunidad, radionovelas en quichua y español, etc. 

Así, en Cotopaxi los mensajes y videos comerciales que se pautaron en radios 
comunitarias fueron realizados en quichua, la lengua materna de esta población. Además, 
se transmitían en horarios desde las cuatro hasta las ocho de la mañana, el tiempo en que 
los indígenas podían escucharlo antes de su salida al cultivo en el campo. También se realizó 
una radionovela -El Viaje- que fue traducida al quichua y pautada para horarios nocturno 
cuando los campesinos e indígenas regresan a sus casas. En cambio, en las provincias de 
Bolívar y en Tungurahua, se contrataron las pautas para ser transmitidas durante todo el 
día, de manera rotativa, para que el mensaje de trasmitiera a lo largo de todo el día. 

El mensaje, en todos los casos, se centró en el tema de la dignidad de ellos y de sus 
hijos y en los peligros de exponer a los niños al riegos de las carreteras, a las inclemencias 
del tiempo y a accidentes o atropellamientos (como ya había ocurrido en muchas ocasiones) 
por pedir caramelos, juguetes o ropa. 

En cada provincia se contrataron entre 10 y 12 facilitadores: personas que provenían 
de las mismas comunidades o sectores y que fueron capacitadas durante 15 días sobre temas 
de derechos, participación y básicamente sobre el objetivo de la campaña. También se les 
capacitó en temas de comunicación: cómo abordar a las personas, qué hacer en caso de la 
presencia de medios, etc. 

Los facilitadores "mapearon" las zonas expulsoras de mendicidad en cada una 
de sus provincias y luego se reunieron con los dirigentes y la comunidad para explicarles 
el contenido de la campaña y la necesidad de que participen. Estos facilitadores estaban 
encargados de concienciar a la gente sobre la importancia de no salir a calles o carreteras o 
a las ciudades a mendigar. 

Además de las cuñas radiales y la radionovela, se elaboraron trípticos, afiches y 
otros materiales que se repartían sobre todo en las ciudades a dónde los comunicadores 
llegaron con la campaña de sensibilización. A este público objetivo también se llegó a través 



157 



de anuncios pautados en la televisión y del contenido de cadenas nacionales que dedicaron 
espacio a esta campaña. 

Este material reforzaba los siguientes mensajes: 

• Detrás de cada niño mendigo hay una mafia explotadora 

• La mendicidad es un negocio millonario que se aprovecha de tu generosidad 

• Devuélveles la dignidad 

• Si le das dinero, seguirá aquí, protégelo 

• ¿Sabes a quién realmente das tu dinero? 

A lo largo del 2008, el mensaje se fue adaptando y cambiando, pero se mantuvo el 
mismo sentido. Entonces se llamaba "Navidad Digna y Solidaria, sin mendicidad infantil". 
En 2009, la campaña se denominó "Rayuela Social" connotando la participación directa de 
varios ministerios. 

Paralelamente, a nivel local, se reforzó la estrategia con reuniones de los 
comunicadores con todos los técnicos del INFA de cada provincia. Con ellos se elaboró un 
documento básico de lineamientos y de información que debía proporcionarse a la prensa en 
caso de ser entrevistados. Se decidió que el mensaje debía ser el más sencillo y comprensible, 
sin poner por delante la imagen del régimen o del gobierno. Debían enfocarse en el tema, 
se debía hablar de la problemática, de las consecuencias y reforzar la idea de que todos, 
en la sociedad, en determinado momento, son parte del problema social, al permitir con la 
entrega de dinero, el sustento de estas mafias. 

Además, se resaltaba la iniciativa como campaña del Gobierno. Según los 
comunicadores del MIES - INFA, esto se hacía "no como una forma de hacer propaganda, 
sino en el sentido de que es un deber del Estado hacer algo frente a esta realidad". 

4. Acercamiento a los medios 

Los medios de comunicación tuvieron una gran apertura con este tema, pues la 
mendicidad infantil, sobre todo en épocas de Navidad, es un problema social reconocido 
por todos los sectores, pero frente al que no se había planteado una solución global y desde 
el Estado. 

También se trataba de un tema no controvertido, frente al cual había un consenso 
sobre la necesidad de solución. Pese a tratarse de una campaña impulsada por un gobierno 
que tiene una difícil relación con la prensa, el tema en sí mismo generó adhesiones, pues 
rebasaba el ámbito político. 

Esta apertura fue aprovechada para difundir información sobre el verdadero carácter 
del problema (mafias manejando a los niños mendigos) y para dar opciones a la gente sobre 
cómo evitar propiciar la mendicidad infantil sin dar dinero en la calle, pero sí entregando 
sus donaciones en puntos específicos y predeterminados. 

Los equipos de comunicación regionales contactaron con periodistas de radio, 
prensa y televisión de las tres provincias. Se elaboró un cronograma de visitas a los medios 



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de comunicación con los directores del INFA en cada provincia y se programó mantener 
reuniones locales con los generadores de opinión, que en su mayoría son los propios dueños 
de los medios. 

Esta manera de empezar garantizó contar con el apoyo de los medios y conseguir 
su apertura para coberturas, entrevistas, etc. Finalmente, empezó una fuerte campaña 
de difusión en los medios de comunicación social. Se enviaron boletines de prensa y se 
consiguieron entrevistas con los técnicos encargados de la campaña y los coordinadores 
locales de Bolívar y Cotopaxi. La campaña se difundió en noticieros, programas juveniles, 
programas musicales, programas familiares. 

La estrategia fue efectiva. En Tungurahua, por ejemplo, cerca del 95% de los medios 
de comunicación comprometió su ayuda, aún antes de saber que, además, para la campaña 
estaba previsto pautar comercialmente. Una vez que se logró esa apertura de espacios y ese 
apoyo a la campaña, se empezaron a pautar los espacios publicitarios con el dinero enviado 
desde la matriz. 

5. Unificar el mensaje: detrás de la niendicidad infantil hay niafias 

Una parte importante de la estrategia de comunicación, además de este contacto 
directo con los involucrados (actores y autoridades) en cada comunidad, fue evidenciar 
dentro y fuera de las mismas, la cara más evidente del problema: detrás de los niños que 
mendigan están verdaderas mafias de adultos que utilizan a los menores de edad para sacar 
réditos, sometiéndolos a condiciones de extremo peligro y vulnerabilidad. 

El propósito fue enseñar, a través de distintas herramientas (radionovelas, 
documentales, material impreso, vallas, pautas publicitarias y espacios en los medios), a 
todos los involucrados, que detrás de esos niños mendigos hay mafias que están cometiendo 
un delito. 

Sin embargo, como la costumbre de dar dinero o regalos en esa época a los niños de 
escasos recursos es muy arraigada entre le gente y muy atada a la religiosidad de gran parte 
de la población, los organizadores de la campaña reconocieron que era muy difícil desterrar 
este hábito. Decidieron abrir y promocionar los llamados "Puntos de Solidaridad", en los 
cuales, personal del MIES y del INFA recibía las donaciones o regalos para entregarlos en 
comunidades y barrios, en los festejos que se realizaron entre el 20 y el 25 de diciembre. 

Los "Puntos de Solidaridad" fueron dados a conocer a través de hojas volantes, una 
línea telefónica que informaba sobre la campaña (1800 200 123) y comerciales de televisión. 
Esta producción fue parte de la campaña Navidad Digna y Solidaria, que luego se llamó 
"Dar Dignidad". El objetivo fue concienciar a la ciudadanía en general: si pretende ayudar, 
hágalo de forma ordenada y con dignidad, y en los puntos del INFA que existen en todo el 
país. Tras el posicionamiento de este mensaje, a lo largo de la carretera Panamericana que 
cruza la Sierra, se utilizaron los puntos de la empresa constructora de carreteras Panavial 
par que la gente dejara sus donaciones para los niños y niñas indígenas; el resultado fue 
positivo, los niños no permanecieron en la vía. 

Además, se informó a la ciudadanía que si encontraba niños mendigando en las 
calles, se comunicara al número de teléfono 101 de para que la Policía de la Niñez, DINAPEN, 
atendiera las llamadas, ubicara el lugar e identificara a los adultos que estaban detrás de los 
menores de edad obligados a mendigar. 

Para difundir estas campañas, en el Ministerio de Inclusión Económica y Social se 
formó una mesa de comunicación que estaba compuesta por profesionales del ORÍ (Operación 

159 



de Rescate Infantil), el INFA, del Programa Aliméntate Ecuador, del Programa de Protección 
Social (PPS) y de los propios comunicadores del MIES. El diseño de la campaña por una 
Navidad Digna y Solidaria nació de los propios comunicadores del INFA, sin necesidad de 
llamar a publicistas. 

f) Los costos 

Los equipos de comunicación visitaron los medios de comunicación de las tres 
provincias para pautar las cuñas de radio a un valor muy inferior al comercial. Como 
ejemplo: en la provincia de Tungurahua se contrató por mes y medio (la segunda quincena 
de noviembre y diciembre de 2009) un pautaje diario de 6 cuñas, el mínimo para tener 
resultados en la audiencia, cuyo costo comercial tenía un estimado de hasta 800 dólares. No 
obstante, debido al acercamiento previo con los medios de comunicación, la negociación 
económica llegó a los 150 dólares mensuales en la mayoría de radios locales. 

En la televisión local, hubo una pauta publicitaria más limitada en cuanto a inversión 
por los costos: se pautó en los programas locales que tenían más sintonía, sobre todo por la 
noticias de su barrio, de la comunidad, de los cantones, etc. 

Se hizo una producción gráfica de material comunicacional para promocionarse en 
las carreteras, estadios, paradas de buses, buses y otros lugares de consumo informativo 
fuera de los medios de comunicación en las provincias de Tungurahua, Cotopaxi y Bolívar. 

Gastos de la campaña rayuela social en 2009 232 000 dólares 

Pauta en televisión y radio en 2010 600 000 dólares 

g) Los resultados 

No ha existido una evaluación de las estrategias de comunicación utilizadas para 
la difusión de la campaña de erradicación de la mendicidad infantil. Sin embargo, la 
publicidad oficial hablaba de una reducción del 70 por ciento en el primer año y de 90 por 
ciento en el segundo. ¿Cómo se obtuvieron esas cifras? Según el equipo de comunicación 
del MIES - INFA de Tungurahua, una de las provincias con más alto índice de mendicidad 
infantil, esas cifras se calcularon sobre la base del número de niños que asistieron a los 
agasajos organizados por el Estado. 

"Decimos que los resultados han sido positivos porque efectivamente en la época 
navideña se ha reducido la mendicidad", explica una comunicadora de la capital. Para la 
campaña de este año, vamos a realizar un estudio que mida el impacto de las campañas 
anteriores y que dé cuenta de las percepciones que sobre la mendicidad tiene la ciudadanía 
receptora de mendicidad y las poblaciones expulsoras"^". 

Lo que sí se ha hecho son informes técnicos de cada uno de los tres años en que se 
ha desarrollado la campaña. En estos documentos se puede apreciar en cifras cuál ha sido la 
población atendida, las donaciones recibidas, las instituciones y personas participantes y el 
número de puntos de solidaridad. Además, se hace una lectura sobre los logros, dificultades 
y aprendizajes en cada una de las tres campañas. 

Pero, más allá de eso, no hay datos específicos sobre el impacto de las estrategias de 
comunicación desplegadas para difundir esta política social. 



112 Respuesta, vía mail, de Valeria Arostegui, directora de la oficina de Comunicación de la Matriz del INFA, 

en Quito 



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IV. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 

En un país con el nivel de pobreza como el que afronta Ecuador y con una crisis 
política que tiene un acumulado histórico, es poco usual que un gobierno decida invertir 
recursos para promocionar los derechos de la población e informar sobre las políticas 
públicas que la benefician. Ha sido común considerar que el gasto en publicidad de un 
gobierno apunta únicamente a fortalecer su imagen, sin embargo, la realidad que está 
viviendo el país conduce a comprender y reafirmar dos concepciones trascendentales en 
materia de comunicación: 

• La primera, es que sin información la ciudadanía, en especial la más pobre, no 
puede ejercer sus derechos. 

• La segunda, que la difusión masiva es una aliada de la población para conocer 
cómo y cuándo ejercer sus derechos. El acceso a la información no solo debe partir de 
la iniciativa ciudadana, el Estado tiene que buscar los medios de llegar a la población y 
facilitarle el ejercicio de sus derechos. 

No obstante, además de este esfuerzo plausible del Gobierno, es importante que se 
ponga atención en cuatro medidas complementarias que deben acompañar las campañas de 
difusión de las políticas públicas: 

1. La difusión de las políticas públicas requieren de una planificación 
estratégica que sea capaz de mirar al futuro y por tanto ser programas sostenibles en 
el marco de las garantías de los derechos de la población. La investigación permitió 
comprobar que parte de las campañas implementadas por varias instancias del 
Gobierno, se planificaron al andar, un hecho que debilita a la comunicación. 

2. Es necesario que la difusión de la política pública, incluya, desde su 
diseño, un sistema de evaluación de impactos. Ño es suficiente con que la campaña 
tenga un buen mensaje, hace falta un sistema que permita determinar si la población 
comprendió que se trata del ejercicio de un derecho mediante la aplicación de una 
política pública. 

3. La coordinación entre la ciudad centro de la comunicación, que para los 
casos analizados fue la capital Quito, y los comunicadores regionales para mejorar 
el diseño de la propuesta e integrar a las entidades distritales en el proyecto debe 
fortalecerse. Lo usual es escuchar "que el material mandan de la capital" o "que las 
directrices viene desde Quito"; lo ideal sería que sea una construcción compartida 
que mejore aún más el proyecto de difusión. La capital no es el país y, por tanto, no 
representa exclusivamente la compleja realidad nacional. 

4. Es importante cuidar que los programas de comunicación no se 
contaminen con la presencia excesiva y, en ciertos casos, innecesaria de las principales 
autoridades de gobierno. Este tipo de programas deben preservar su identidad, 
velar por el derecho superior de las poblaciones beneficiarlas y disminuir al máximo 
la presencia de las autoridades porque puede restarle credibilidad. 




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