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Full text of "Le pròblème de la compétence dans la démocratie; cours professé à lÉcole des Hautes-Études sociales pendant lannée 1916-1917"


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in 2010 witii funding from 

University of Ottawa 



littp://www.arcliive.org/details/leprblmedelaOObart 






JOSEPH-BARTHELEMY 

Professeur adjoint à la Faculté de droit de Paris 
Professeur à l'École libre des Sciences politiques. 



LE PROBLEME 

DE LA 

COMPÉTENCE 



DANS LA 



DÉMOCRATIE 



Cours professé à l'École des Hautes-Études sociales 
pendant l'année 1916-1917. 






PARIS 
LIBRAIRIE FÉLIX ALCAN 

108, BOULEVARD SAINT-GKKMAIN, 108 

1918 

Tous droits de reproduction, de traduction et d'adaptation 
réservés pour tous pays. 



LE PROBLÈME DE LA COMPÉTENCE 
DANS LA DÉMOCRATIE 



INTRODUCTION 



SOMMAIRE 

I 1. — La guerre a porté au premier rang le problème de la 
compétence dans le gouvernement des nations. 

I 2. — Condamnations sommaires prononcées contre la démo- 
cratie; elle aurait une tendance marquée à choisir, pour assu- 
rer les fonctions de l'État, les individus les moins aptes in- 
tellectuellement et moralement. 

§ 3. — Le double aspect du problème de la compétence : 1° le 
problème de la technicité : amateurs ou professionnels; 2° le pro- 
blème de la capacité : le choix des plus aptes soit parmi les 
amateurs, soit parmi les professionnels. 

I t. — Nécessité d'une place faite aux amateurs dans toute 
nation libre -.-le politique et le technique, l'absence de mètre 
pour les hautes capacités. 

I 5. — L'amateurisme dans les démocraties de l'antiquité : il 
est impuissant à sauver Athènes et à servir la politique de 
la grandeur romaine. 

I (j. — Le principe d'égalité amène les démocraties à négliger 
les différences de capacité d'homme à homme. 

I 7. — La démocratie tend à rendre la technicité plus néces- 
saire dans le gouvernement, et cependant l'exige moins chez 
les gouvernants. 



§1. 

Les grandes crises imposent, aux nations qu'elles se- 
couent, un large examen de conscience qui pénètre jus- 
qu'aux fondements mêmes de leur vie et les obligent à 

Joseph-Bartiiélemy, La Compétence. 1 



2 LA COMPETENCE DANS LA DKMOCRATIE 

« repenser » 3es pdncipes premiers de leurs imsliiu- 
lions. La guerre est une grande rcnouveleuse de ques- 
tions. L'épouvantable cataclysme déchaîné sur le monde 
par le crime de l'agression allemande a soulevé, dans 
toutes les branches des connaissances humaines, des 
problèmes nouveaux, a révélé dans les problèmes an- 
ciens des aspects inconnus, ou bien a impérieusement 
appelé sur eux l'attention générale. Dans le domaine 
des sciences politiques, un des problèmes ainsi portés 
par la guerre au tout premier plan de l'actualité est 
celui de la compétence des hommes sur qui pèse la 
lourde responsabilité de diriger, au milieu de tant 
d'écueils, les destinées de la nation. La guerre tend, de 
plus en plus, à être autre chose que le conflit des ar- 
mées ; elle est le choc des nations elles-mêmes, avec 
toutes leurs ressources morales, économiques, politi- 
ques. Elle met face à face, dans une sorte de rivalité 
tragique, les gouvernements elles institutions, les gou- 
vernants et les administrateurs. 

Et dès lors s'impose aux nations ce problème angois- 
sant de savoir si leur organisation politique possède 
cette vertu de confier leur fortune aux plus dignes, 
aux plus aptes. 

Ceux notamment qui aiment, dans la démocratie, ses 
conséquences fécondes de liberté et de justice sociale 
se demandent, non sans angoisse, si elle s'est montrée 
impuissante à porter à sa tête les hommes les plus ca- 
pables de la sauver à travers tant de périls. A-t-elle 
trouvé d'autre part une formule satisfaisante des rap- 
ports entre ceux qui gouvernent par la volonté ou par 
la faveur du peuple et d'autre part les techniciens qui 
connaissent les problèmes pour les avoir étudies ? La 
guerre a ainsi posé, sans qu'il ait été résolu d'une façon 
très nette, le problème des rapports entre le pouvoir 
politique et les techniciens militaires. 

Mais ces problèmes, que la guerre a rendus tragique.*:, 
sont de tous les temps et de tous les ordres d'activité 
publique. Ils continueront à se poser après notre vic- 
toire quelle qu'en soit l'étendue. Pour n'être pas abso- 
lument de la même nature, les questions de la paix ne 



I^ÎTRODUCTION 



seront pas plus faciles que celles de la guerre. II 
s'agira de faire face à un passif qui aurait donné le ver- 
tige aux financiers les plus hardis du siècle dernier ; il 
faudra reprendre depuis les fondements, en reconstrui- 
sant tous les gros murs, l'édifice économique, financier 
de la France; il faudra renouveler son outillage na- 
tional. Je ne parle pas ici d'une crise morale et sociale 
toujours possible après un pareil ébranlement. Il y a 
donc une œuvre formidable à accomplir. Le pays n'en 
viendra à bout que s'il en charge, non point les pre- 
miers venus qui flatteraient ses passions ou ses pré- 
jugés, mais de véritables compétenoes. ïl n'y s. p:as de 
problème à la fois plus ancien et plus actuel que le 
problème de la compétence dans la déimocratie. 



§2. 



Nous employons ici le mot de « compétence » non 
point avec la signification spéciale qu'il prend dans la 
terminologie juridique, mais avec le sens général que lui 
donne le langage courant : nous considérons la compé- 
tence non point comme le droit conféré parla loi d'ac- 
complir certains actes juridiques, mais bien comme 
l'habileté particulière, l'aptitude intellectuelle et mo- 
rale, à s'acquitter convenablement d'une lâche donnée. 
En nous cantonnant sur le terrain des principes — 
siimma seqiiar fastigia reriim — nous recljercherons 
quelles qualités, quelles conditions de capacité la dé- 
mocratie exige des hommes appelés à assurer les 
grandes fonctions de la vie publique : légiférer, gou- 
verner, administrer, juger. 

Des condamnations sévères ont été sur ce point, 
comme sur tant d'autres, prononcées contre la démo- 
cratie. Dans un petit livre plein de verve, d'esprit, et 
d'ailleurs fortement nourri d'idées, Emile Faguet rele- 
vait comme l'un des traits, Tune des tares de la démo- 
cratie : le culte de l'incompétence. L'expression indique 
que la démocratie aimerait à trouver, chez ceux qu'elle 
appelle aux fonctions publiques, l'absence des ^{ualités 



4 LA COMPETENCE DANS LA DEMOCRATIE 

nécessaires pour les bien remplir. Un des plus lettrés, 
des plus plus fins, des plus distingués, et aussi des 
plus spirituels parmi nos parlementaires ne va pas 
aussi loin dans la sévérité : il ne prétend pas que notre 
régime recherche volontairement l'incompétence, mais 
seulement — etc'est assez — qu'il estindifférent àla com- 
pétence. Je fais allusion à la formule due à M. Ch. Be- 
noist, et qui a atteint aussitôt toute la fortune que 
méritait sa frappe parfaite: « N'importe qui étant bon 
à n'importe quoi, on peut, n'importe quand, le mettre 
n'importe où ^ » Ce mot, lancé au cours de la troi- 
sième année de la guerre, tendait à qualifier toute une 
politique qui aurait été suivie depuis longtemps et 
que n'aurait pas interrompue l'agression allemande. 
L' « amateurisme » (pour employer une expression de- 
venue courante dans la presse anglaise) aurait été la 
règle dans la conduite gouvernementale de la guerre et 
expliquerait que la vaillance de nos soldats n'ait pas 
produit tous les résultats qu'on était en droit d'en es- 
pérer. 



§3. 



Tout métier suppose un apprentissage; on ne s'im- 
provise pas horloger; mais on s'improvise législateur, 
homme d'État, ministre ; tel l;^mme qui se récrierait 
si on lui demandait de fabriquer une montre, alors 
qu'il ne s'est pas exercé dans cet art, accepte cepen- 
dant de faire des lois sans préparation aucune. On ne 
connaît l'anatomie et la physiologie de l'homme que si 
on les a étudiées ; on prétend connaître l'anatomie et 
la physiologie, tout aussi complexes, delà société, par 
l'effet d'une sorte d'instinct. Et tel qui hésiterait, parce 
qu'il n'y est pas préparé, à diriger une épicerie, accepte 
cependant, sans plus de préparation, de gérer les af- 
faires de l'État. La gestion des affaires publiques serait, 
avec la critique littéraire, le seul métier que l'on puisse 

I. Chambre des députés, 1" février 1916. 



INTRODUCTION 5 

exercer sans apprenlissag-e et sans prédisposition spé- 
ciale '-. 

Qu'y a-t-il de vrai dans ces critiques que Spencer 
appliquait à la politique anglaise de son temps ? Quelle 
est donc la nature de la préparation que Ton peut exiger 
de ceux qui aspirent à gouverner la démocratie ? Est-ce 
que la démocratie est vraiment plus favorable à «l'ama- 
teurisme » que les autres formes de gouvernement? 
Telles sont quelques-unes des questions qui se poseront 
à nous. 

Il faut d'abord bien voir que le problème, dans son 
ensemble, est double : il y a le problème de la techni- 
cité et le problème de la capacité. Et d'abord, il con- 
vient de se demander si les fonctions de l'État doivent 
être réservées à des professionnels, à des individus 
dont ce soit l'occupation principale et permanente, qui 
en fassent, en un mot, leur carrière. Il est bien évident 
que, dans un régime supposant un minimum de liberté, 
il y a toujours des fonctions conférées par l'élection, et 
par conséquent exercées par des non-professionnels. 
On ne conçoit pas un pays qui aurait touché au pre- 
mier degré de la civilisation et qui ne laisserait pas une 
part à l'amateur, tout au moins dans les manifestations 
inférieures de la vie publique, et notamment dans la 
vie locale. Toute nation civilisée fait une large place 
aux amateurs dans les assemblées élues, généralement 
chargées de la fonction législative. La question « ama- 
teurs ou professionnels ? » ne comporte donc pas une 
solution absolue dans un sens ou dans l'autre. Les sys- 
tèmes politiques des pays modernes se caractérisent 
seulement par des tendances, par des solutions données 
à un simple problème d'équilibre entre l'amateur et le 
professionnel : ainsi le pays où domine la technicité ré- 
duira l'assemblée élue au vote des lois qu'elle ne pourra 
ni proposer ni même modifier; elle ne lui laissera pas, 
par conséquent, le contrôle du gouvernement. Celui- 
ci, représentant de la technicité, aura la prédominance 

1. « A man must serve his lime to any trade 

Save criticism ; critics are ready-made. » 

(Byron, English Dards and Scotch Beviewers). 



6 LA COMPETENCE DANS LA DÉMOCRATIE 

dans TEtat. Les chefs suprêmes des admiuislralions, 
ces agents supérieurs que Ton qualifie généralement 
de ministres, seront des professionnels exclusivement 
pris dans les administrations elles-mêmes. Dans la 
gestion des intérêts locaux, prédominera radministra- 
teur professionnel, l'agent du pouvoir central, Le pré- 
fet. La justice sera rendue par des juges profession- 
nels, et non par ces magistrats, amateurs et occasion- 
nels, qui composent les jurys. 

Ainsi, il n'y a aucune liberté politique sans une 
place faite aux amateurs. Mais un Etat ne vit pas de 
liberté, qui est une notion négative. La vie de l'État et 
la liberté politique elle-même ne seront possibles que 
si elles s'asseyent sur une administration habile, exer- 
cée, composée de professionnels. Il deviendi'ait dan- 
gereux de traverser les rivières si les pouls étaient 
construits par des individus quelconques, désignés 
temporairement pour cette mission pai- des élecleurs 
eux-mêmes dépourvus d'instruction technique. 

Il faut do^nc des amateurs investis de \a fonction poli- 
tique et des professionnels chargés du travail technique. 
Le problème se ramène donc finalement à déterminer 
la place qui doit être faite dans l'État au politique et 
celle qui doit être laissée au technique. C'est une ques- 
tion essentiellement pratique, qui ne saurait comporter 
uae solution absolue, uniforme, applicable à tous les 
temps et à tous les pays. — Une fois la place faite à 
chacun d'eux, il faudra déterminer leurs rapports : on 
s'accarde généralement à reconnaître que le rôle du 
politique est de contrôler, de surveiller Faction du 
technique, de réprimer ses écarts. Mais dans notre 
organisation actuelle, le politique ne se borne pas à 
cette mission générale de surveillance : il agit. Ainsi 
nos ministres qui sont, en donnant à cette expression 
le sens précis et non péjoratif que nous avons indiqué 
plus haut, des amateurs politiques, agissent en pereonne, 
prennent des décisions, et le technique s'efface même 
derrière leur autorité. 

Lorsqu'on a résolu le problème de la technicité on se 



INTRODUCTION 7 

trouve immédiatemcût en présence de celui de la capa- 
cité. Telle fonction doit être remplie par des profession- 
nels^ telle autre a.u contraire par des non-professionnels : 
naais comment les titulaires, non professionnels ou pro- 
fessionnels, seronl-ils choisis parmi les plus capables? 
Et surtout, est-il vrai que la démocratie, qui aime déjà 
à confier les fonctions publiques à des non-profession- 
nels» ait encore une tendance marquée à choisir, poua' 
s'ea acquitter, les individus les moins capables? Le 
suffrage universel, par exemple, compose-t-il ses assem- 
blées de noû-professionnels moins distingués que ceux 
qu'y appellent le suiTrage restreint, l'hérédité, ou la 
nomination du prince? Dans le régime parlementaire 
démocratique, les cainislres sont dies non- professionnels: 
ces non-professionnels paraissent-ils moins aptes à rem- 
plirleurs fonctions que dans les autres régimes? Enfin, 
les titulairi;*s des fonctions réservées à des professiion- 
nels sont-ils moins aptes intellectuellement et morale- 
ment que ceux que l'on trouve dans les situations cor- 
respondantes des monarchies et des aristocraties? 

Tel est le double aspect du problème de la compé- 
tence dans la démocratie. 



§4- 



Un coup d'oeil sur l'organisation politique et admi- 
nisti'ative des démocraties modernes révèle tout un en- 
semble d'anomalies apparentes qui sont bien faites pour 
surprendre un esprit non averti. Elles se ramènent à 
cette idée que si certaines conditions /ormeZ/^s d'apti- 
tude morale ou intellectuelle sont exigées pour quelques 
fonctions inférieures, par contre l'accès des fonctions 
supérieures reste en général déterminé par la libre ap- 
préciation desélecfeurs ou des supérieurs hiérarchiques. 

Pour accéder à la fonction modeste et peu rénunié- 
rée de conseiller de préfecture, il faut être licencié en 
droit ; mais pour être préfet, il n'est même pas nécesr 
saire d'être bachelier. Un concours présentant une cer- 
taine difficulté ouvre les fonctions de rédacteur à la 



8 LA COMPETENCE DANS LA DEMOCRATIE 

Préfecture de la Seine, à la Préfecture de police, à 
l'octroi de Paris, à l'Assistance publique : mais les chefs 
suprênaes de ces administrations sont librement choisis 
par le gouvernement ; pour être attaché, conseiller 
d'ambassade ou ministre plénipotentiaire dans une classe 
inférieure, il faut être « de la Carrière » qui ne s'ouvre 
que par la porte étroite d'un concours ; mais une grande 
ambassade peut être tenue par un outsider. L'auditorat 
au Conseil d'État et à la Cour des comptes est réservé 
à l'élite issue d'un concours : mais les fonctions supé- 
rieures dans ces grands corps (maîtres des requêtes, 
conseillers référendaires, conseillers maîtres, conseil- 
lers d'État) sont accessibles à toute personne investie 
delà seule confiance du gouvernement. Pour être con- 
seiller d'État cependant, il est nécessaire d'avoir l'âge 
de trente ans. Mais pour remplir la fonction supérieure 
de législateur, la même maturité n'est pas exigée : il 
suffit de l'âge de vingt-cinq ans. Cet âge est nécessaire 
et suffisant : car s'il est exigé de connaître le droit pour 
l'appliquer, notamment dans les tribunaux, il n'est pas 
exigé de le connaître pour le modifier, l'améliorer, le 
perfectionner. Si nous parvenons enfin au sommet de 
l'organisation politique, aucune espèce de condition, 
même d'âge, n'est exigée pour être ministre ou prési- 
dent de la République. Les démocraties anglaise et 
américaine se soumettent d'ailleurs à la même règle: 
les inférieurs, les subordonnés sont des spécialistes ; 
les supérieurs, les individus à qui appartient la respon- 
sabilité et le pouvoir, ne sont pas des spécialistes. 

Ces contradictions apparentes peuvent servir de thème 
facile à des développements critiques. Ne vaut-il pas 
mieux essayer de les comprendre, de les expliquer, de 
rechercher si et dans quelle mesure elles sont fondées? 
C'est, dans tous les cas, ce second parti que nous avons 
résolument adopté. 

La clef qui explique ces apparentes anomalies est 
double. C'est d'abord que, dans tout pays libre, il y a 
une fonction politique qui ne peut être confiée qu'à des 
non-professionnels. Qu'on s'y résigne ou qu'on s'en in- 
digne, les membres d'une société civilisée ne consentent 



INTRODUCTION 9 

pas à être traités comme des choses. On n'imagine pas 
un État occidental, après la période de la préhistoire, 
qui ne fasse une place quelconque à des individus or- 
dinaires pris dans la masse des citoyens pour s'acquit- 
ter transitoiromenl de fonctions publiques. Les députés 
aux États généraux ou provinciaux, les administrateurs 
des paroisses ou des villes dans l'ancienne France étaient 
des individus, désignés presque au hasard, dans la 
couche moyenne de leur classe. En Angleterre, le sys- 
tème de la collaboration des amateurs aux fonctions 
publiques existe depuis le temps des Saxons et des Nor- 
mands : les dizeniers et centeniers, les hommes libres 
des bourgs, les freeholders de la County Court, les 
barons du grand Conseil et de la Curia régis, les cheva- 
liers des comtés dans les premiers parlements, les juges 
aux assises des Quarter sessions, tous ces personnages 
étaient des laymen. 

Dans l'État démocratique les citoyens prétendent 
exercer une influence sur la direction de la société dont 
ils sont les membres. Ils veulent tracer les lignes gé- 
nérales que doit suivre le gouvernement ou, tout au 
moins, paraître avoir le droit de les tracer : dès lors, ils 
veulent pouvoir mettre à la tète du pays des indivi- 
dus qui soient les organes de leur volonté : les cham- 
bres législatives seront composées de leurs représen- 
tants. 

Il y aura même, à la tète des administrations, des mi- 
nistres non professionnels chargés de transmettre à la 
bureaucratie les impulsions de la volonté nationale. Des 
non professionnels doivent par conséquent, dans tout 
régime libre, être chargés d'impriiper au technique les 
directions politiques. Les principes généraux, une fois 
déterminés par les non-professionnels de la politique, 
il faut une forte organisation technique chargée d'as- 
surer la vie publique la meilleure en conformité avec 
ces principes. Nous nous trouvons en présence de pro- 
blèmes extrêmement délicats de dosage, d'équilibre, de 
rapports entre la politique et la technique : mais la par- 
ticipation des gouvernés au gouvernement par des non- 



10 LA. COMPETENCE DANS LA DEMOCRATIE 

professionnels est un fait comme la chaleui-, la lumière, 
la pesanteur. 

La seconde explication concerne le problème de la 
capacité. Plus la fonction est haute, dit-on, moins on 
exige de conditions de capacité. Il faut cependant pré- 
ciser ici qu'il s'agit de conditions formelles, facilement 
déterminables comme celles de diplôme ou d'ancien- 
neté de services. Mais, précisément lorsqu'on arrive 
aux sommets des hiérarchies, ces conditions inférieures 
de capacité ne présentent plus, à un degré quelconque, 
le caractère de garanties. Quel intérêt y aurait il véri- 
tablement à exiger d'un ambassadeur qu'il fût docteur 
en droit? Quel intérêt y aurait-il à demander au géné- 
ralissime qu'il fût tireur de première classe? L'aptitude 
aux fonctions inférieures, aux emplois de bureau, aux 
rôles mécaniques inférieurs de l'administration peut 
être constatée par des diplômes, des concours, des 
stages. Mais nous n'aurons pas de mètre pour préciser 
avec exactitude les qualités éminentes exigées pour les 
hauts emplois. Tout esprit quelque peu réfléchi n'a au- 
cune {>eine à comprendre que le ministre des postes n'a 
pas besoin de savoir faire une addition avec la rapidité 
légitimement exigée d'un employé de guichet. Ici en- 
core nous nous tro'uvons, non point en présence d'un 
problème de principe susceptible d'une solution abso- 
lue, mais d'une question de nuance, de mesure, de do- 
sage, d'équilibre. 

A n'exiger aucune condition de capacité des candi- 
dats aux fonctions publiques, on tombe dans le système 
dont ont souffert les États-Unis jusqu'à l'organisation 
de leur permanent civil service, le système déplorable du 
spoils System, des fonctions publiques réduites dans 
leur ensemble à n'être plus qu'une monnaie dépréciée 
réservée au paiement des services électoraux. Mais si 
l'o-n se laisse aller à l'autre extrême, si on supprime 
complètement la liberté du choix des supérieurs hié- 
rarchiques, la bureaucratie s'endort dans la médiocrité 
et dans la gérontocratie. Il ne faut sans doute pas ou- 
blier que la spécialisation des fonctions est ua signe de 
progrès; que ce nest que dans la société amibe que 



INTRODUCTION 11 

n'importe qui est bon à n'inaporte quoi; que dans une 
société civilisée, l'aptitude aune fonction rend impropre 
à d'autres, 11 est encore nécessaire d'éviter que la li- 
berté^ souvent indispensable, de l'appréciation gouver- 
nementale ne devienne pas la liberté de la faveur et de 
l'arbitraire : le problème touche alors aux principes 
premiers de l'organisalion constilutionnelle; nous tâ- 
cherons de les atteindre. 



Les laudatores temporis acti semblent faire de ce que 
l'on appelle le règne de l'incompétence un regrettable 
privilège des temps modernes. De singuliers progrès 
ont cependant été réalisés, au point de vue de la tech- 
nicité et de la spéciahsation des fonctions, depuis l'âge 
de l'antiquité classique. 

Jamais le règne de l'amateurisme démocratique n'a 
été poussé aussi loin qu'à Athènes. LA, chacun des 
lo.ooo citoyens pouvait se considérer comme un dé- 
puté, susceptible d'être appelé à tout moment à devenir 
fonctionnaire, magistrat ou même officier. C'était 
d'abord l'ensemble du peuple réuni au Pnyx ou sui 
l'Agora qui votait des lois régissant Athènes et son em- 
pire. 

La présence à l'Assemblée était rétribuée, de telle 
sorte qu'il y avait, pour les plus pauvres, un intérêt di- 
rect à remplir leurs devoirs de citoyens. Les fonctions 
publiques étaient conférées par l'élection ou même par 
le sort, en général pour le délai très bref d'un an, et, en 
fait, sans rééligibilité, de telle sorte qu'un citoyen était 
à peine au courant de sa fonction qu'il était obligé de 
la quitter. Sans doute, il y avait des esclaves chargés 
d'assurer les écritures ou les besognes purement maté- 
rielles; sans doute, on avait recours accidentellement 
à des artistes, à des architectes pour les monuments 
publics : mais, il paraît y avoir eu peu de fonctionnaires 
techniques tels que des ingénieurs ou de hauts fonc- 
tionnaires des finances. Les Archontes et les Sénateurs 



12 LA COMPÉTENCE DANS LA DÉMOCRATIE 

sont tirés au sort chaque année. Bien plus, il n'y a pas 
(le généraux professionnels : les stratèges sont désignés 
par l'élection. La fonction judiciaire esl confiée pour 
les alîaires les plus importantes à dix dikastéries, com- 
posées chacune de cinq cents membres, et statuant sous 
la présidence d'un archonte. C'est par un de ces tribu- 
naux que Socrate fut condamné à boire la ciguë. Bref, 
toutes les fois que la puissance publique était intéressée 
à un degré quelconque, les fonctions étaient exercées 
par des citoyens sans compétence spéciale; c'étaient 
eux qui légiféraient, gouvernaient, administraient, ju- 
geaient, veillaient à la préparation de la flotte et de 
l'armée et commandaient les troupes en campagne. 

C'est pour avoir dirigé contie ce système d'incompé- 
tence démocratique des critiques et des sarcasmes qui 
sont, plus de deux mille ans avant la lettre, le dévelop- 
pement et le commentaire du mot de M. Charles Be- 
noist, que Socrate fut accusé d'aristocratie, et, pour 
ce crime, condamné à mort ^ 

Ce système d'amateurisme généralisé ne produisit pas 
cependant tous les mauvais résultats qu'on était en 
droit d'en attendre : il fut amendé par des circonstances 
diverses, et notamment par cette dictature de la per- 
suasion, exercée en dehors de tout titre officiel, par des 
hommes comme Périclès que M. Lawrence Lowel' 
qualifîe de glorieux « boss ». Mais il n'est pas douteux 
que cet amateurisme exagérément généralisé a été une 
des causes de la chute d'Athènes lorsque cette dém.o- 
cratie s'est heurtée avec une monarchie fortement or- 
ganisée et laissant la première place aux techniciens et 
aux professionnels. La Macédoine, quoique appartenant 
à la même race, a vaincu Athènes à cause de la supério- 

1. « Je remarque, lit-on dans le Protagoras de Platon, que 
dans l'assemblée du peuple, quand il s'agit d'un édifice, ce sont 
des architectes que l'on consulte ; quand il s'agit d'un navire, 
es sont des armateurs que l'on appelle... Au contraire, lors- 
qu'ils délibèrent sur l'administration de l'État, les Athéniens 
reçoivent indifféremment les conseils d'un charpentier, d'un 
forgeron, d'un fondeur, d'un bourrelier, d'un marchand marin, 
d'un marchand terrien, d'un riche, d'un pauvre, d'un noble, 
d'un roturier. » 

2. Public Opinion and Popular Government, 1913. 



INTRODUCTION 13 

rilé de son organisation. La guerre mellant aux prises 
la démocralie gouvernée par des amateurs et la monar- 
chie appuyée sur les techniciens : il n'y a pas de sujet 
plus actuel. 

Rome ne fut jamais aussi démocratique qu'Athènes. 
Le système des classes et des centuries donnait la pré- 
dominance aux riches et écrasait les prolétaires : 
les 193 centuries avaient chacune une voix, et, à eux 
seuls, les chevaliers et les citoyens de la première classe 
en détenaient 98, soit la majorité. Les prolétaires, ceux 
qui ne possédaient rien, n'avaient qu'une seule voix. 
La démocratie étant moindre, l'amateurisme l'était 
également moins. Toutefois, sous la République, toutes 
les grandes fonctions publiques étaient confiées par 
l'élection pour un an, et sans rééligibilité. Tout indi- 
vidu appelé à une fonction l'ignorait donc et la quittait 
au moment où il commençait à l'apprendre. Il n'y 
avait rien qui ressemblât à notre administration. Les 
inconvénients de cet amateurisme, de cette « rotation 
des offices », étaient atténués d'abord par l'existence 
d'une classe dirigeante, ensuite par le système de la 
gradualion des offices: on ne pouvait, en principe, ac- 
céder à une fonction élective supérieure que si l'on 
avait préalablement occupé la fonction inférieure. 

Ce système d'amateurisme généralisé ne produisit 
pas des inconvénients trop graves tant que Rome ne 
fut qu'une cité italienne, un petit État agricole igno- 
rant à peu près les grandes complications extérieures. 
Mais lorsque le peuple romain se lança dans les grandes 
affaires commerciales, lorsqu'il eut à soutenir une 
politique militaire, lorsqu'il eut à administrer de vastes 
provinces, et à dominer l'Orient, alors éclata l'insuffi- 
sance de l'amateurisme démocratique. 

Rome eut toutefois la bonne fortune, qui manqua à 
Athènes, que son système politique ne fut pas mis à 
l'épreuve du conflit avec une autre nation assurant une 
place plus large aux techniciens et aux professionnels. 
L'amateurisme démocratique est tombé par sa propre fai- 
blesse, parce qu'il s'est montré incapable de suivre le dé- 
veloppement de la grandeur romaine et de la conserver. 



14 LA GOMr'ETE>'CE DANS TA DEMOCRATIE 

Cependant, Auguste et ses premiers successeur.-; 
n'eurent pas l'idée nette, préconçue, de créer une ad- 
ministration de techniciens. Auguste laissa métn^ sub- 
sister In plupart des formes extérieures de la démo- 
cratie. Ce ne fut que peu à peu f t sous la pression des 
besoins immédiats, qw-e se constitua une bureaucratie; 
les premiers empereurs employèTent des afTranchis, 
d'abord pour leurs affaires personnelles, et ensuite 
pour les affaires de l'État. Ce n'est que sous Hadrien 
que fut définitiv'em^ent oiganisée V administration à la 
moderne avec des foractionnaires de carrière, une hié- 
rarchie et des règles sur le cursus honorum. C'est à 
l'emploi systématique de fonctionnaires permanents et 
spécialisés qu'il faut attribuer la durée de l'empire ro- 
main et, le rayonnement que la ciWIisation romaine 
exerce encore sur le monde d'aujourd'hui.^ 



6. 



Un examen rapide de l'histoire des peupl-es montre- 
rait à l'évidence que les monarchies mettent au service 
de l'Etat d«s fonctionnaires spécialistes et, avec la res- 
triction de la défaveur du prince, permanents. Au con- 
traire, les déraoci^ties font au?: amateurs, non spécia- 
lisés, un appel ijafîniment plus large. 

Leis monarchies sont basées par conséquent sur le 
principe de la technicité: cela ne veut pas dire qu'elles 
aient toujours appelé aux fonctions publiques les plus 
capables. Nous aurons à indiquer par quelques exem- 
ples, comment certaines monarchies ont résolu le pro- 
blème de la capacité. Il y a eu d'excellentes bureau- 
craties, il yen a eu de déplorables. Il est à remarquer 
•cependant, en tête de nos développements, que les bu- 
reaucraties, même exagérées dans leurs principes, ont 
duré et fait durer l'État; tandis que l'amateurisme dé- 
mocratique, poussé à son maximum n'a pas duré et a 
mêm'e parfois amené la ruine de l'État. 

1. Cui[, les Insliiulions publiques des Romains; Otto Ilirschfeld, 
Die Kaiserlichen Verwaltungs beamlem,2' éd., 1905. 



INTRODUCTION 15 

Ce n'est pas l'effet d'un pur hasard qui fait coïncider 
l'amateurisme ella démocratie d'une part, la technicité 
et la monarchie d'aiatre part. 

L'amateurisme est datns l'essence même de la démo- 
cratie : elle se définit le gouvernement par les gou- 
vernés euK-raêmes, c'est-à-dire par des incompétents. 
La démocratie est hostile à la permanence dans les 
fonctions qui supposent à un certain degré la partici- 
pation à l'exercice de la puissance publique. Elle 
choisit pour les fonctions publiques des hommes qui y 
sont peu ou point préparés et, quand ils commencent 
d'être au courant, elle les i envoie. La Suisse, démo- 
cratie profondément imprégnée d'un esprit conserva- 
teur et même aristocratique, fait exception à cette 
règle ; la réélection indéfinie y est de coutume. Mais 
en général, la démocratie recule devant l'extension des 
attributions des fonctionnaires permanents et aussi de- 
vant la permanence au pouvoir des mêmes élus, parce 
qu'elle a peur de perdre sa liberté. 

Mais le plus grand ennemi de la technicité, c'est Tes- 
prit d'égalité. Le premier souci d'un peuple démocra- 
tique n'est pas nécessairement d'être bien gouverné, 
mais de ne pas reconnaître de supérieur, d'avoir le 
sentiment qu'il se gouverne lui-même. Les fonctions 
publiques doivent donc rester ouvertes à tons. Chaque 
citoyen est présumé apte à remplir une fonction quel- 
conque dans l'État : nulle part les conséquences logi- 
ques de ces prémisses n'ont été poussées plus loin qu'à 
Athènes, puisque les titulaires de certaines fonctions 
y étaient désignés non point par l'élection qui suppose, 
en théorie, le choix du meilleur, mais simplement par 
le sort. 

Ce sentiment de l'égalité, qui a produit par ailleurs 
des conséquences si fécondes de justice sociale, peut 
être poussé jusqu'à la caricature et devient alors la 
maladie politique connue sous le nom d'invidia dcmo- 
cratica. 11 va jusqu'à s'opposer à la difTérencialion des 
fonctioins d'après les aptitudes. 

Les observateurs politiques ont depuis longtemps 
relevé dans les démocraties une tendance marquée à 



16 LA COMPETENCE DANS LA DEMOCRATIE 

dédaigner, pour les carKiidals aux fonctions électives 
des qualifications comme celles d'une expérience ou 
d'une éducation spéciale. La logique de l'égalité con- 
duit l'esprit populaire à croire non seulement qu'un 
homme est aussi bon qu'un autre, mais que, sur les 
matières d'intérêt général, il a autant de connaissances 
qu'un autre. La démocratie, constate Bryce, sous-es- 
time les difficultés du gouvernement et surestime les 
capacités de l'homme de sens commun *. 



§7- 



Le progrès entraîne par lui-même une complexité 
croissante dans toutes les branches de l'activité hu- 
maine. La technicité, la spécialisation des fonctions 
n'ont jamais été plus nécessaires que dans le monde mo- 
derne, qu'il s'agisse du commerce, de l'industrie, d'une 
science quelconque. Le gouvernement des hommes 
n'échappe pas à cette règle. Le mécanisme d'un grand 
Etat, même non démocratique, est infiniment plus com- 
plexe aujourd'hui qu'à aucune époque de l'histoire; et 
cette complexité, allant toujours en grandissant, exige 
des gouvernants une technicité croissante dans la même 
proportion. 

Cette évolution naturelle des États vers une plus 
grande complexité est d'ailleurs précipitée par les ten- 
dances communes de la démocratie. Sans qu'on puisse 
présenter cette constatation de fait comme une règle 
absolue, on peut dire que la démocratie se tourne vers 
l'Etat comme vers une Providence, lui ouvre sans cesse 
de nouveaux compartiments de la vie nationale, tend 
par conséquent à rendre ses fonctions plus complexes 
et plus délicates. 

Nous aboutissons par conséquent à cette double con- 
statation singulièrement troublante : i° Le gouverne- 
ment de la démocratie est celui qui exige le plus de 

1. Bryce, The American Commonweullh, i. 483 ; Godkir , Unfore- 
seen Tendencies of Democracy, p. 43. 



INTROiOUCTION 17 

technicité ; 1° les gouveniaiiLs de la démocratie sont 
ceux dont ou exige le moins de technicité. 

C'est cette apparenle antinomie que nous voulons 
essayer d'exposer, de comprendre et d'expliquer dans 
la mesure du possible ; nous voulons aussi dégager les 
périls auxquels s'exposerait la démocratie si elle ne 
réagissait pas contre l'exagération des tendances de sa 
nature. 

Parmi ces tendances, celle de l'Étatisme soulève un 
très grave problème : celui de la compétence de l'État 
lui-même à s'acquitter de certaines missions, notam- 
ment dans Tordre économique ; l'État est-il apte à faire 
le commerce, à diriger une industrie, à intervenir par 
voie d'autorité dans les transactions économiques et 
commerciales? Peut-il utilement fixer le taux des sa- 
laires, ou déterminer par taxation le prix des marchan- 
dises diverses ? A-l-il l'aptitude pour assumer la respon- 
sabilité de présider au ravitaillement du pays et de 
répartir équitablement les denrées entre les groupes ou 
les individus?On voit, d'après les expériences, coûteuses 
pour la plupart, qui se poursuivent au cours de la 
guerre, qu'il n'y a pas de problème plus actuel. On 
comprendra cependant que nous ne puissions l'aborder 
ici : nous nous bornerons à étudier le problème, suffi- 
samment vaste, de la compétence des hommes K 

1. Joly, ^Impuissance élatiste, dans Revue hebdomadaire, 9 juin 
1917. 



JosEi'H-IÎAnTHÉLEMT, La Compélcncc. 



CHAPITRE PREMIER 
LA COWIPÈTENCE DES SIMPLES CITOYENS 



SOMMAIRE 

L'amateur politicien à la base de la démocratie : l'électeur. 
I 1. — La démocralie politique n'est pas seulement tout pour le 

peuple, mais tout par le peuple. — Elle est le fait inéluctable. 
S 2. — Modes d'exercice de l'influence des citoiiens. — Admettre 

la nécessité du contrôle de l'opinion, sans en faire le roman- 
tisme. 
I 3. — Faut-il reconnaître au peuple la compétence nécessaire 

pour prendre des décisions, ou convient-il de limiter son rôle 

au choix d'une élite qui décidera ? 
I 4. — Le choix de l'élite investie du pouvoir de décision doit-il 

être à son tour confié à une élite. Qu'est-ce que l'élite ? 
Laptitude au vote suppose non seulement la compréhension 

de problèmes, mais la volonté de les résoudre dans l'intérêt 

de tous. 
La fortune, signe d'instruction et d'esprit politique; technique 

satisfaisante du gouvernement bourgeois. — Efforts pour 
. chercher un autre critérium extérieur de l'intelligence. — Le 

suffrage appartenant à tous, mais différencié suivant la com- 
pétence de chacun. 
§ 5. — Si tous doivent voter, ne doivent-ils pas voter à leur place 

suivant leur compétence ? — Le syndicalisme politique. 



S'il se glisse des individus dépourvus de capacité 
technique, ou même d'aptitude morale et intellectuelle 
spéciale, parmi les personnes chargées de fonctions 
spéciales dans l'État, la démocratie suppose à sa base 
le règne de l'amateur politique par excellence : l'élec- 
teur. 



LA COMPETENCE DES SIMPLES CITOYENS 19 



§ 1. 



La démocratie n'est pas, en effet, un système plus ou 
moins habile de prévoyance sociale ou d'organisation 
économique. Le problème démocratique n'est pas, con- 
trairement à ce que prétendent quelques-uns dessozial- 
demokrates, fidèles sujets de l'empereur allemand, une 
question de beurre et de pain : Butter und Brod-frage. 
Elle n'est pas une question de bien-être matériel, et sa 
devise n'est pas: Pane m et circenses. Bismarck avait 
imaginé une contrefaçon de la démocratie qui con- 
siste en ce que l'autorité soigne les citoyens comme des 
animaux à l'étable. <( Messieurs les démocrates, disait- 
il, joueront vainement de la flûte lorsque le peuple 
s'apercevra que les princes et les assemblées se pré- 
occupent de son bien-être ». Les institutions sociales 
ont été, dans le mécanisme allemand, un dérivatif des- 
tiné à endormir, chez les citoyens, le désir de la liberté 
politique. La démocratie n'est pas une question de 
ventre, mais une question de cœur et de tête. Son es- 
sence est dans la liberté politique, c'est-à-dire dans le 
contrôle du peuple sur le gouvernement. Sans la démo- 
cratie politique, il peut y avoir quelques libertés, mais 
alors inévitablement précaires : la liberté politique est 
l'unique roc sur lequel elles puissent solidement s'as- 
seoir K 

Loin de moi la prétention d'ouvrir ici de nouveau le 
débat qui se poursuit, depuis Aristote, entre partisans 
et adversaiies de la liberté politique. Spencer n'avait 
pour elle que dédain. Faguet démontrait au contraire 
que la démocratie politique est le gouvernement le plus 
conformée la raison, puisque la raison exige qu'un être 
raisonnable se conduise lui-même, et que la définition 

1. Ces problèmes ont été examinés avec des prétentions 
scientifiques par Gustaf F. Stessen, dans son livre Das Problem 
cler Demokralie, léna, 1915. Il oppose le « politischer Demokra- 
tismus » au socialisme purement doctrinal et au libéralisme 
politique : V. notamment le chapitre : « Die Sozialdemokralie 
und das Problem des Demokralisraus ». 



20 LA. COMPÉTENCE DANS LA OLMOCKATIL 

du régime démocralique est que les gouvernés, ôlres 
raisonnables et pensants, se gouvernent en définitive 
par eux-mêmes. 

Mais, en somme, l'adhésion à la démocratie est avant 
tout affaire de sentiment. Elle ne s'impose pas. Mais 
que l'on aime, ou bien que l'on n'aime pas la démocra- 
tie, il y a une seule manière raisonnable de la considé- 
rer : c'est de bien se rendre compte qu'elle est un fuit, 
un fait nécessaire, inéluctable, comme l'alternance des 
saisons ou les lévolutions des astres : tous les individus 
majeurs qui composent une société prétendent exercer 
une influence sur la direction de cette société : c'est 
une tendance irréversible, physique, -pour ainsi dire, 
comme la tendance des corps à tomber vers le centre 
de la terre. La démocratie est un fait. Elle peut dire : 
sum quia siim. Les événements dont nous sommes les 
témoins donnent une confirmation nouvelle à ces vieilles 
constatations : la Chine est en République; le moujick 
russe prétend donner des leçons aux vieilles démocra- 
ties occidentales, et le roi de Prusse lui-même promet 
à son peuple pour après la guerre — « D'ici là, le roi, 
l'àne ou moi... » — une démocratisation de son régime 
électoral. La poussée démocratique est générale, irré- 
sistible. On peut le déplorer, comme on déplore le re- 
tour de l'hiver et avec la même inutilité. Il est abso- 
lument vain de se répandre à son sujet dans une 
philosophie de gémissements. Le mieux est de s'en ac- 
commoder, de s'y adapter, d'y adapter, au mieux pos- 
sible, les institutions, de façon à en tirer le plus grand 
bien ou, tout au moins, le plus petit mal possible. 

Tous les individus majeurs prétendent exercer une 
influence sur la direction de la société dont ils sont les 
membres. Quelle doit être cette influence? En théorie, 
la solution du problème dépend du degré d'éducation 
politique du peuple considéré : plus cette éducation 
sera avancée, plus grande devra être l'influence qui lui 
sera reconnue dans la- gestion de ses propres afïaires. 
Mais, en pratique, c'est une question de force ; le peuple 
s'empare de l'influence dans la mesure même où il se 

sentassez fort pour le faire. Il ne la conservera d'ail- 



LA COMPETENCE DES SIMPLES CITOYENS 21 

leurs que dans la mesure de sa matiirilé politique : c'est 
ce qui est arrivé au peuple français au lendemain de 
1848. Heureux d'ailleurs lorsque le peuple, parce qu'il 
a pris une influence hors de proportion avec sa matu- 
rité politique, n'a pas conduit l'État tout près de sa 
ruine ! Dans tous les cas les peuples n'ont jamais que 
les libertés qu'ils se montrent capables de conquérir et 
de garder. 



§2. 



L'influence doit appartenir à tous. Elle s'exerce à des 
degrés divers : d'abord par le contrôle général de l'opi- 
nion publique, ensuite par l'adoption de mesures pré- 
cises dans le système de la démocratie directe, enfin 
par le choix des hommes chargés de remplir dans l'Etal 
des fonctions déterminées. 

Le contrôle de l'opinion publique, s'exerçant par les 
divers moyens mis à sa disposition, parla pensée écrite 
ou parlée, est sans aucune espèce de doute, une des né- 
cessités primordiales du gouvernement. La vigilance 
sans cesse en éveil des citoyens est absolument indis- 
pensable pour secouer la somnolence des bureaucraties, 
prévenir ou réprimer les défaillances des gouvernants, 
exciter chez ces derniers une volonté implacable du bien 
public. Le contrôle des compétences par les incompé- 
tents est extrêmement fécond; c'est le ressort néces- 
saii'e des démocraties. C'est même un des problèmes les 
plus délicats du temps de guerre que celui de la conci- 
liation entre les nécessités de la défense nationale et de 
la liberté de l'opinion. Lorsque la guerre cesse d'être 
une convulsion terrible, mais rapide, pour devenir une 
crise aussi terrible, mais de longue durée, la défense 
nationale exige le contrôle de l'opinion. La vigilance 
publique doit être sans cesse en éveil pour activer le 
gouvernement, l'empêcher de s'endormir dans la rou- 
tine, l'exciter à forger sans cesse de nouvelles armes, 
pour maintenir le moral du pays, pour dénoncer ces 
menus gaspillages dont l'accumulation finit par creuser 



22 LA. COMPIiTENCE DANS LA DEMOCRATIE 

des abîmes, pour dévoiler les fautes, les défaillances, 
les prévarications, les crimes... Une histoire, hélas! 
trop récente donne une idée de tout ce que pourrait 
couvrir le silence des camps, si, sous un prétexte de 
faux patriotisme, on le faisait régner sur l'ensemble du 
pays. Mais, par contre, la presse ne peut pas jouir, en 
temps de guerre, de la liberté qui doit lui être reconnue 
en temps de paix. Le Gouvernement doit pouvoir l'em- 
pêcher de renseigner l'ennemi sur les mouvements des 
troupes, les desseins du commandement, les possibili- 
tés de résistance militaire et même de résistance écono- 
mique du pays; il doit pouvoir aussi l'empêcher de ré- 
pandre un état moral qui prépare les défaites. La 
défense nationale exige la liberté de la presse ; la dé- 
fense nationale exige que la liberté de la presse ne soit 
pas intégrale. Tels sont les termes du problème qui a 
été résolu par l'institution de la censure. La solution a 
été loin d'être parfaite, surtout par l'application qui en 
a été faite dans la pratique. Mais l'institution était né- 
cessaire et le problème extrêmement délicate C'est 
surtout peut-être dans les périodes de crise prolongée 
que trouve sa meilleure application la parole célèbre 
de Montesquieu, dans son livre sur les Causes de la gran- 
deur et de la décadence des Romains : « La tyrannie d'un 
prince ne met pas un État plus près de sa ruine que 
rindiiférence pour le bien commun n'y met une Pié- 
publique. >> 

L'opinion publique doit contrôler le Gouvernement, 
comme le propriétaire contrôle son architecte et le ma- 
lade son médecin : mais personne ne prétend que le 
propriétaire ait toujours raison contre son architecte, 
ni le malade contre son médecin : cependant, il y a bien 
des gens pour lesquels c'est un article de foi que l'opi- 
nion publique a toujours raison. On ne se borne pas à 
affirmer avec Jurieu que le peuple est le seul à n'avoir 
pas besoin d'avoir la raison avec soi pour avoir raison; 
on ne se borne pas à affirmer que le peuple doit faire 

1. Joseph-Bartliélemy, La Liberté d'opinion et la censure, 1916 ; 
p. Desjardins et G. Guy-Grand, Alors interviennent les sim- 
ples citoyens..., publication de 1 Union pour la Vérité, 1916. 



LA COMPETENCE DES SIMPLES CITOYENS 2H 

prévaloir son opinion, bonne ou mauvaise^, on semble 
croire que cette opinion n'est jamais mauvaise. 

Cette divinisation, cette idolâtrie de l'opinion sont un 
des périls de la démocratie. Ce fétichisme se ramène 
toujours à cette idée que, pour ce qui concerne les pro- 
blèmes d'intérêt général, un homme en vaut un autre, 
et que l'expérience ou les connaissances ne confèrent 
aucune supériorité. 

11 faut bien voir cependant ce qu'est cette entité que 
l'on porte sur les autels. — L'opinion pubHque n'a pas 
une consistance propre : elle est un état d'esprit qui 
peut être créé et produit. Le public, en réalité, n'a pas 
par lui-même un avis déterminé sur les problèmes poli- 
tiques ; tout au plus a-t-ii un état d'âme, c'est-à-dire 
une tendance vers des opinions. Il en résulte que le 
maniement des arts multiples qui servent à faire l'opi- 
nion publique est lui-même, aune époquededémocratie, 
un des premiers arts de la politique. Les tentatives 
faites par les Allemands au cours de la grande crise 
mondiale pour faire l'opinion publique chez les neutres 
et même chez leurs ennemis, les millions qu'ils ont 
dépensés jusqu'en France pour agir sur l'opinion, no- 
tamment par l'intermédiaire des grands quotidiens, 
montrent que l'opinion peut se tromper et être trom- 
pée ^. 

Il est aussi des domaines où le gouvernement crée et 
dirige l'opinion alors qu'il a l'air de lui obéir et de la 
suivre. L'opinion française a sanctionné d'enthousiasme 
l'alliance russe préparée dans le silence des chancelle- 
ries. Lorsque les gouvernements ont été d'accord, elle 
a oublié des siècles de luttes et de rivalités et des mil- 
liers de coups d'épingle ou d'épée échangés sur tous 
les points du globe, pour sanctionner, sons l'empire de 
la bonne grâce souveraine d'Edouard VII, l'Entente 

1. Jèze, Revue de droit public, 1912, p. 313. 

2. Cette politique allemande de laction systématique sur 
l'opinion des divers pays est doctrinalementexposéepar M. Kue- 
dorfTer, dans son livre Bases de la politique mondiale à l'époque 
présente, 1916. Cet ouvrage passe pour exposer les idées de 
M. de Kiihlniann, chef de l'offîce impérial des Affaires étran- 
gères. 



'H LA COMPETEiXCE DANS LA DICMOGRATIK 

cordiale. Chez nos amis de l'autre côté du Channel, 
l'opinion publique a soutenu pendant douze ans 
M. Chamberlain, lorsque fidèle à la politique tradition- 
nelle de désaccord avec nous, il préconisait Talliance 
allemande ; mais la môme opinion s'est trouvée en 
ardente sympathie avec Sir Edward Grey (aujourd'hui 
lord) lorsqu'il a recommandé l'amitié étroite avec la 
France. Je ne prétends pas — car en toutes ces matières, 
il faut éviter les formules trop absolues — que le gouver- 
nement peut tout exiger de l'opinion. Je constate qu'en 
bien des cas l'opinion publique n'a pas précédé et ins- 
piré les changements d'attitude du gouvernement : elle 
les a suivis et soutenus ^ 

Quand on considère l'influence de la presse sur l'opi- 
nion publique, quand on pense d'autre part à toutes 
les inlluences d'argent qui s'agitent autour de la pro- 
priété des journaux, dans les intérêts les plus divers et 
parfois les plus difficiles à avouer publiquement, on 
ne peut qu'être réservé au sujet des courants qui vien- 
nent à se produire dans cette opinion. 

D'ailleurs, livrée à elle-même, il n'est pas sûr que 
l'opinion publique ait une juste conception des choses. 
Pas plus que l'homme ne naît naturellement bon, il ne 
naît raisonnable. Il y a, à ce sujet, dans une des der- 
nières œuvres de Kipling ^ une parabole pleine de 
philosophie profonde. Le village de Huckley vote, 
à l'unanimité moins deux voix, que la terre est plate. 
Cette vérité nouvelle est mise en une chanson, que 
toute l'Angleterre chante. Un jour, la Chambre des 
communes, gagnée par le mouvement populaire, 
entonne la chanson, et la reprend dix fois de suite. Le 
speaker lève la séance. 

Si l'opinion du pays se liguait contre un juste ou 
contre un innocent, le devoir des gouvernants serait 
d'être pour la justice contre les électeurs : si nous étions 
obligés de reconnaître à une masse inorganique le 
pouvoir d'arbitraire et de justice qui fut théoriquement 

1. Joseph-Barthélémy, Démocratie et politique étrangère, 1917, 
p. 130. 

2. A diversity of créatures, Londres, 1917. 



LA COMPETENCE DES SIMPLES CITOYENS 25 

celui des anciens rois, nous pourrions regretter que nos 
pères n'aient pas fait réconomie des révolutions ; si la 
majorité des électeurs se liguait contre les intérêts du 
pays, le devoir du gouvernement serait encore d'être 
pour le pays contre les électeurs. Je sais bien que la 
démocratie ne connaît pas d'incompétence ; je sais bien 
qu'à la Constituante de i8-48 a été proclamé le principe 
qu'on n'est pas républicain si on ne croit pas, non seu- 
lement que le peuple a le droit de participer au gouver- 
nement mais qu'encore il a toutes les lumières et les 
facultés pour le faire, que par conséquent, tout ce que 
veut le peuple est bon, juste, et conforme aux intérêts 
du pays. Mais je sais aussi que ce n'est pas avec des 
fictions de celte nature que Ton peut diriger les desti- 
nées d'un grand pays. Je crois plutôt, avec les répu- 
blicains incontestables qui ont composé le Federalist, 
que le constituant doit prendre des précautions contre 
les erreurs possibles du peuple. 

Rien n'est plus nécessaire que le contrôle de l'opinion. 
Mais l'opinion à son tour doit être contrôlée par ceux 
qui ont la responsabilité des destinées du pays. Le gou- 
vernement doit résulter, non point d'une obéissance 
servile des gouvernants envers l'opinion, mais d'une 
collaboration avec elle. 



§3. 



Si le peuple peut se tromper lorsqu'il manifeste ses 
sentiments dune façon indirecte, par ce qu'on appelle 
les modes d'expression de l'opinion publique, à plus 
forte raison peut-il se tromper lorsqu'il est appelé à 
prendre directement des décisions. C'est ce qui a lieu 
dans le système de la démocratie directe et dans celui 
du référendum. 

Aristote veut que l'État reste assez petit pour que tous 
les citoyens puissent assurer par eux-mêmes la gestion 
de l'État. Les citoyens, réunis, à Athènes, sur l'Agora ou 
sur le Pnyx, ou bien dans une vallée de la Suisse rè- 
glent directement, à la majorité des Aoix, les affaires 



26 LA COMPETENCE DANS LA DEMOCRATIE 

publiques. Dans un grand Élal, celle réunion matérielle 
des ciloyens esl irréalisable, mais il reste toujours pos- 
sible de réunir leurs bulletins dans des urnes réparties 
sur l'ensemble du territoire : c'est ce que l'on appelle 
généralement le référendum el, en Suisse, le plébiscite. 

Personne ne peut prétendre que la solution adoptée 
par la majorité du peuple sera nécessairement la meil- 
leure, la plus juste, la plus conforme aux exigences des 
intérêts de l'État. Mais c'est mal poser le problème que 
le formuler en ces termes. Il ne faut pas apprécier en 
elle-même la valeur de la décision du peuple, mais par 
comparaison avec la décision d'une assemblée représen- 
tative. La répartition des attributions doit être opérée 
d'après les compétences présumées ou constatées. 

Il semble bien établi que l'ensemble des ciloyens n'a 
pas l'aptitude voulue pour décider sur certaines ma- 
tières. En dépit des affirmations de quelques théori- 
ciens, la présomption a toujours triomphé dans la pra- 
tique que le peuple n'a pas les connaissances né- 
cessaires pour trancher les problèmes de politique 
extérieure. A aucune époque, tout au moins depuis 
l'antiquité, et dans aucun pays, il ne s'est trouvé une 
constitution assez démocratique pour appeler le peuple 
à participer directement à la politique étrangère par 
l'approbation des traités. En Suisse, les traités de la 
confédération avec les nations étrangères ne sont pas 
soumis au référendum. Les rédacteurs de la constitu- 
tion montagnarde de 1798 avaient poussé si loin la lo- 
gique démocratique qu'on peut se demander s'ils 
comptaient voir la mise en application de leur œuvre ; 
ils y avaient accumulé les impossibilités, ils ont cepen- 
dant reculé devant celle'-là : l'article 55 range la ratifi- 
cation des traités parmi les décrets du corps législatif 
qui ne peuvent pas être soumis au référendum popu- 
laire. Il est donc admis couramment, même parmi les 
fervents de la démocratie, que le peuple ne s'intéresse 
pas aux problèmes de la politique étrangèi-e, tout au 
moins qu'il ne les comprend pas, et qu'il est incompé- 
tent pour les résoudre. Dans le domaine de la politique 
étrangère, la décision directe esl refusée au peuple non 



LA COMPETENCE DES SIMPLES CITOYENS 27 

seulement à raison de son inaptitude intellectuelle, mais 
encore à raison de son inaptitude morale : on n'a pas le 
droit de livrer les destinées permanentes d'un pays et 
sa mission historique à la nervosité d'une majorité pas- 
sagère qui pourrait reculer à prendre les résolutions 
héroïques exigées par les circonstances. 

C'est à raison des mêmes considérations complexes 
que l'on refuserait au peuple l'aptitude à voter les bud- 
gets : on peut redouter qu'il soit hors d'état intellec- 
tuellement de comprendre la complexité de l'organisme 
financier; mais on doit craindre surtout qu'il hésite à 
consentir les sacrifices les plus nécessaires. Le réfé- 
rendum suisse s'est parfois montré économe jusqu'à 
l'excès. Le droit public moderne réclame le vote des 
dépenses et des impôts parles représentants de la nation. 
La démocratie en devra longtemps rester à ce stade. 

Il y a enfin tout le détail des lois techniques qui 
échappe au vote direct du peuple à raison de son igno- 
rance : les bergers suisses emportent, pour les étudier 
dans les pâturages alpestres, des projets de Code civil 
sur lesquels ils doivent statuer à la prochaine Lands- 
geraeinde. Le vote du peuple a, dans ce cas, la simple 
valeur d'une fiction. 11 en serait de même des pro- 
blèmes de tarifs douaniers, de drawback, d'admission 
temporaire, de transit, etc. 

Mais lorsqu'il s'agit simplement de vouloir, la com- 
pétence du peuple redevient égale à celle de ses assem- 
blées représentatives. Si nous considérons par exemple 
les grandes questions auxquelles s'est véritablement in- 
téressée la totalité de l'opinion publique, comme celles 
qui touchaient aux directions générales de la politique 
religieuse (séparation des Églises et de l'État, suppres- 
sion des congrégations...) ou aux larges courants de la 
politique sociale (interventionnisme, retraites ou- 
vrières...), le refus de consulter directement le peuple 
ne peut s'expliquer, en dehors bien entendu des dispo- 
sitions prohibitives de la^Constitulion en vigueur, que 
par la volonté d'usurpation d'une majorité parlemen- 
taire de hasard qui, tout en proclamant extérieurement 
son respect de la volonté du peuple, impose cependant 



28 LA COMPETENCE DANS LA DEMOCRATIE 

des décisions qu'elle sait pertinemment, que le peuple 
n'aurait pas voulues. 

Toutes les fois qu'il s'agit simplemeni de volonté, de 
problèmes de bien ou de mal, l'expérience delà Suisse, 
de l'Australie et surtout de l'Amérique du Nord — qui, 
dans le domaine des États particuliers a, depuis quel- 
ques années, remplacé la vieille démocratie helvétique 
comme laboratoire d'expériences du gouvernement di- 
rect, — démontre que le jugement du peuple est en gé- 
néral aussi droit, aussi ferme, et souvent plus modéré 
que celui de ses « représentants » élus. On peut varier 
d'appréciations sur la tendance des États modernes à 
l'interventionnisme social et économique : ce qui res- 
sort des faits, c'est que les Assemblées paraissent en 
général plus interventionnistes que les peuples dont 
elles prétendent représenter les volontés et les ten- 
dances : plusieurs cantons suisses ont rejeté des ré- 
formes, dont quelques-unes avaient été votées à la 
presque unanimité dans les assemblées représentatives 
et qui imposaient aux patrons des obligations nouvelles; 
plusieurs se sont montrés fort peu enthousiastes pour 
l'organisation officielle des retraites ouvrières obliga- 
toires ; le peuple australien a rejeté la mainmise du 
Connmonwealth sur les usines; il ne l'a pas admis à re- 
fuser le bénéfice des tarifs proteoteurs aux patrons 
pour les contraindre à accorder un taux déterminé de 
salaires... L'honneur de la législation directe, c'est 
l'énergie qu'elle a montré contre le grand ennemi de 
l'intérieur : l'alcoolisme. En Suisse, aux États-Unis, 
dans les pays Scandinaves, le peuple a accepté avec 
enthousiasme d'être délivré de ce fléau. Les élus hési- 
tent à prendre des mesures énergiques, qu'ils sentent 
cependant nécessaires, parce qu'ils craignent de perdre 
le bénéfice de l'influence que les débitants exercent 
sur les électeurs; mais ceux-ci, peu fiers à bon droit 
de celte influence, ne demandent qu'à s'en affran- 
chir. Lorsqu'il s'agit simplement de volonté, il est im- 
possible de nier la compétence morale du peuple ^ 

1, Sans prétendre donner ici une idée de la très abondante 



LA COMPETENCE DES SIMPLES CITOYE>'S 29 



Ce n'est qu'exceplionnellement que les systèmes po- 
litiques positifs reconnaissent compétence au peuple 
pour prendre par lui-même des décisions. La règle gé- 
nérale, c'est le régime représentatif qui est un mode 
d'organisation du gouvernement de l'élite, basé sur un 
certain respect des compétences : les gouvernés étant 
inaptes à décider eux-mêmes, désignent les meilleurs, 
les plus capables, les plus aptes à décider. 

Mais est-ce que tous les gouvernés apparaissent à 
leur tour comme aptes à désigner cette élite gouver- 
nante? Ou bien cette élite doit-elle être seulement dé- 
signée par une élite de gouvernés? 

Les adversaires de la démocratie ont composé des 
dissertations intéressantes sur le mal de l'élection ; au- 
cun, cependant, ne propose comme une réforme posi- 
tive, réalisable actuellement ou bien dans un avenir 
raisonnablement prévisible, la suppression de l'élec- 
tion; l'élection est le fait inévitable. Avec Taine S ils 
comparent le suffrage universel à un c chancre toujours 
coulant ». Mais cette appréciation est aussi indifférente 
à l'évolution de la démocratie qu'elle le serait à l'évolu- 
tion d'un phénomène de la nature. C'est par une sorte 
de pesanteur sociale que tous les individus adultes d'une 
société prétendent participer à son gouvernement. Il ne 
serait môme peut être pas impossible de dégager des 
lois des milieux les plus favorables à ce mouvement : 
en dehors des périodes de crise où peuvent se produire 
des convulsions instantanées, inattendues et souvent 
sans lendemain, le mouvement démocratique est plus 
permanent, plus profond, plus décisif dans les pays à 



bibliographie sur la législation directe, nous pouvons citer une 
des plus récentes et des plus remarquables études sur la ma- 
tière : Public Opinion and Popalar Governmeni, par A. Lawrence 
Lowell, président de l'Université Harvard. 

1. Lettre à E. Havet, Reoue des Deux Mondes, Lô avril 1907, 
p. 775. 



30 LA COMPETENCE DANS LA DEMOCRATIE 

large développement économique; la prospérité simple- 
ment agricole est moins favorable à lexlension du suf- 
frage que la prospérité commerciale ou industrielle... 
Si des résistances habilement et prudemment menées 
peuvent ralentir la marche en avant et retarder l'heure 
de l'avènement inévitable du suffrage universel, il se- 
rait vain, dans un pays d'éducation politique suffisam- 
ment avancée, de vouloir tenter un retour en arrière. 
C'est donc un peu avec l'état d'esprit d'un naturaliste 
étudiant l'évolution des êtres qu'il convient d'aborder 
l'étude scientifique de la démocratie. 

Dans la langue politique, le mot « universel » n'a 
qu'un sens relatif : il indique seulement que le suffrage 
n'est pas réservé à une élite restreinte définie par la 
naissance, la fortune ou la capacité. Mais on n'imagine 
pas que tous votent : dans la masse de la population, le 
corps électoral, même dans les systèmes de suffrage 
dit universel, constitue encore une élite, mais une élite 
extrêmement large, déterminée par des conditions ex- 
trêmement faibles de compétence. 

Ainsi la condition de sexe, qui est la règle dans les 
pays latins, est présentée généralement comme une con- 
dition d'aptitude intellectuelle et morale, fondée sur la 
prétendue supériorité du sexe masculin ^ 

Il y a toujours une condition de maturité d'esprit : il 
y a une majorité politique. Plus fort est le mouvement 
démocratique, plus bas est l'âge de cette majorité. En 
France, il est, depuis 1848, fixé à 21 ans. On s'est de- 
mandé si l'homme a atteint à cet âge la maturité suffi- 
sante pour la fonction délicate de choisir les gouver- 
nants du pays. Sans entrer dans l'examen de cette 
question sur laquelle on pourrait indéfiniment disserter, 
nous pouvons indiquer cependant qu'il y a une raison 
décisive à élever immédiatement l'âge de la majorité 
politique : elle est tirée de l'universalité du service mi- 
litaire obligatoire. Pendant les deux ou trois années qui 
suivent l'âge de 21 ans, la plus nombreuse et la meil- 
leure partie de la jeunesse française se trouve, en fait, 

1. Joseph-Barthélémy, Le Suffrage des femmes, chez Félix 
Alcan, iitlS. 



LA COMPETENCE DES SIMPLES CITOYENS 31 

privée du droit de vote, par suite de sa présence à l'ar- 
mée. Le vote jusque vers la vingt-troisième ou la vingt- 
quatrième année est un privilège injustifiable pour une 
minorité dispensée de ce qui, en étant un des plus 
grands honneurs, constitue aussi la plus lourde des 
charges. 

Toutes les législations électorales contiennent une 
condition minima d.'aptitude intellectuelle : elles pré- 
tendent fermer l'entrée des comices aux individus to- 
talement dénués de raison. Mais il faut bien voir par 
quelles dispositions pratiques est réalisée cette inten- 
tion. Ainsi en France ce sont seulement « les interdits » 
qui sont privés du droit de vote. Or, qu'est-ce qu'un 
interdit ? C'est un individu qui — en dehors de toute 
préoccupation d'inscription sur la liste électorale — a 
été privé par une décision du tribunal civil de la ges- 
tion de son patrimoine. Cette décision est prise très ex- 
ceptionnellement sur l'initiative du ministère public, 
normalement sur l'initiative de la famille, des proches 
parents qui agissent en principe pour protéger le dé- 
ment contre sa propre démence, en réalité pour conser- 
ver à la famille un patrimoine dans lequel ils voient 
l'objet d'un héritage futur. Si donc en fait, il manque à 
la famille cet aiguillon de l'intérêt égoïste pour se lan- 
cer dans les ennuis et aussi dans les frais d'une procé- 
dure d'interdiction, l'individu qui, suivant les termes 
du Code, se trouve (( dans un état habituel d'imbécillité, 
de démence ou de fureur » n'est pas interdit et par con- 
séquent il conserve la jouissance de son droit de vote. 
Si l'aliéné non interdit est interné dans un établisse- 
ment d'aliénés, l'exercice de ce droit est suspendu pen- 
dant la durée régulière de cet internement, que n'in- 
terromprait pas une évasion, mais reprend dès que 
l'interné est régulièrem.ent libéré. Par conséquent, les 
aliénés libres non interdits ont la jouissance entière de 
leurs droits de citoyen. Il arrive parfois, surtout dans 
les campagnes, que les secrétaires de mairie s'abstien- 
nent de les inscrire sur la liste électorale : mais cette 
pratique est, à bon droit, condamnée par la Cour de 
ca.ssation. Notre législation se méfie des appréciations 



32 LA COMPETENCE UA.XS LA DEMOCRATIE 

de la capaciL6 inteilecLuelle des citoyens, lorsque ces 
appréciations sont faites directement en vue de l'ins- 
cription sur la liste électorale, et sont par conséquent 
exposées aux influences des passions départi. Ajoutons 
d'ailleurs que les simples gâteux, internés dans les éta- 
blissements d'assistance, jouissent de la plénitude de 
leurs pouvoirs politiques, qu'ils exercent sous la sur- 
veillance et souvent avec l'aide matérielle de leurs gar- 
diens. 

La condition d'aptitude morale n'est pas plus rigou- 
reusv^ que la condition d'aptitude intellectuelle : elle 
exclut soit à perpétuité, soit pour un temps, de la direc- 
tion de la société quelques-uns de ceux qui ont commis 
des fautes contre cette société : ceux qui ont subi cer- 
taines condamnations criminelles ou correctionnelles, 
les commerçants faillis, les officiers ministériels qui 
ont si mal géré leur office qu'ils ont été destitués. La 
démocratie a d'ailleurs une tendance à toujours relâcher 
la rigueur de ces conditions de moralité : ainsi la légis- 
lation de la faillite est l'objet d'adoucissements progres- 
sifs. La liquidation judiciaire, pour les commeif^ants 
malheureux et de bonne foi, est une faillite sans dé- 
chéances. La durée de la privation du droit de vote 
pour les faillis a été diminuée jusqu'à trois ans. Le 
parti socialiste suisse a mis dans son programme la 
suppression de toutes les déchéances traditionnelles à 
la charge des faillis. 

Ces exigences, purement négatives, de compétence 
intellectuelle et morale, sont absolument nécessaires. 
Mais elles se trouvent si rigoureusement ramenées à un 
minimum irréductible qu'elles ne changent pas le ca- 
ractère du corps électoral. C'est en somme l'ensemble 
des citoyens, mâles et majeurs, qui est appelé à choisir 
les gouvernants. 

Quelle est l'aptitude des citoyens à cette mission? 
Voilà un problème aussi ancien que les premiers germes 
de la science politique; et nous prétendons simplement 
le rappeler, non le renouveler et le résoudre ^ 

1. Nous renvoyons à l'analyse très intéressante qu'a pré- 
sentée des théories oplimistes et pessimistes sur la matière, 



LA COMPÉTENCE DES SIMPLES CITOYENS 33 

« Le peuple, dit Montesquieu, est admirable pour 
choisir ceux à qui il doit confier une partie de son au- 
torité ^ » Rousseau insistait plus fortement encore sur 
l'affirmation de l'excellence nécessaire des choix opérés 
par le peuple. « Un défaut essentiel et inévitable qui 
mettra toujours le gouvernement monarchique au-des- 
sous du républicain est que, dans celui-ci la voix pu- 
blique n'élève presque jamais aux premières places que 
des hommes éclairés et capables qui les remplissent 
avec honneur.. Le peuple se trompe bien moins sur ce 
choix que le prince : et un homme d'un vrai mérite est 
presque aussi rare dans le minfstère qu'un sot à la tôle 
du gouvernement républicain 2. » Chez tous les publi- 
cistes libéraux du dix-huitième siècle, comme le re- 
marque très justement Faguet, dominait la croyance 
qu'une nation qui choisit ses représentants peut être 
assimilée à une famille quia un procès et qui choisit le 
meilleur avocat. Mais c'étaient là des affirmations pure- 
ment théoriques, des déductions logiques, des dogmes 
qui sollicitaient l'adhésion du sentiment sans pouvoir 
encore s'appuyer sur l'observation des faits. 

Il n'est pas de pays oîi, à un degré quelconque de 
l'organisation politique, l'élection apparaisse simple- 
ment comme le choix du plus apte, du plus capable : 
elle est toujours en fait autre chose qu'un blanc seing, 
qu'un acte de confiance absolue en un homme : elle se 
fait sur un programme. Ce programme, la masse des 
électeurs peut-elle le comprendre? 

Voilà une question extrêmement délicate dont il ira- 
porte de peser bien exactement les termes. On ne [)eut 
penser à exiger de l'électeur une connaissance appro- 
fondie des problèmes techniques, des détails des ques- 
tions politiques, économiques, internationales. Une 
minorité infime est capable de comprendre la portée 
de ces questions, et, dans cette minorité, une élite en- 
core plus restreinte possède l'aptitude nécessaire pour 

M. E. d'Eichthal dans son livre remarquable : Souveraineté du 
peuple el gouvernement, chez Félix Alcan, 1895. 

1. Esprit des /o/s, liv. II, ch. n. Cf. liv. XI, ch. vi. 

2. Contrat social, 1, 111, ch. vi. 

Josei'h-Barthélemy, La Compétence. 3 



;^4 LA COMPETENCE DANS lA DÉMOCRATIE 

les résoudre convenablemenl. Il est évident que, dans 
un pays de quelque civilisation, on ne saurait réduire à 
ces quelques centaines d'individualités la collaboration 
au pouvoir ; d'autant mieux que la difficulté resterait 
insurmontable de les dégager de l'ensemble du pays. 
On ne doit demander à l'électeur que la compréhension 
des tendances générales de la politique. Et lorsque cette 
intelligence existe dans la masse d'un pays, celui-ci est 
mûr pour le suffrage universel. 

« Je voy les brigans, les bourreaulx, les aventuriers, 
les palefreniers de maintenant plus doctes que les doc- 
teurs et prescheurs de mon temps ^ » Combien cette ob- 
servation que Rabelais appliquait à la société française 
du seizième siècle serait encore plus exacte aujourd'hui ! 

Ceux qui déplorent l'évolution démocratique lui re- 
prochent d'avoir introduit dans la classe politique ces 
gens dont Arislote disait qu'ils n'ont pas le loisir d'être 
vertueux, c'est-à-dire ceux qui sont contraints à gagner 
leur pain par un travail manuel qui absorbe toute leur 
activité. Mais le progrès des arts mécaniques, aussi le 
progrès social, tend à. procurer à chacun un minimum 
de loisir. Un minimum d instruction élémentaire a été 
assuré à chacun. La presse à bon marché s'est répandue, 
et il n'est guère de citoyen qui, au moins de temps à 
autre, ne lise ou ne se fasse lire un journal. Oh ! sans 
doute, il ne faut pas exagérer l'aptitude politique pro- 
curée par l'école primaire et les journaux. Ce n'est 
qu'une minorité intime qui s'attache à lire les quoti- 
diens avec une attention soutenue et une concentration 
méthodique de l'esprit avec la volonté d'arriver à une 
conviction politique raisonnée : les autres y recher- 
chent, suivant leurs goûts et leurs classes sociales, des 
renseignements commerciaux, agricoles, financieis, in- 
dustriels, quand ce ne sont pas simplement des satis- 
factions de littérature facile, des courriers de théâtre, 
des bruits mondains, des faits divers, le récit des crimes 
ou les comptes rendus des débats devant les tribunaux 
criminels. D'autre part, à l'élite qui a faim dune ins- 

1. Pantagruel, ch. viii. 



LA COMPETENCE DES SIMPLES CITOYENS 35 

Iruciion civique approfondie, les journaux fournissent 
trop souvent une nourriture plus que médiocre. Quoi 
qu'il en soit d'ailleurs, on ne peut nier, dans une démo- 
cratie comme la France, une élévation du niveau de l'édu- 
cation générale. Dans tous les cas, bien des distances ont 
été comblées. La moyenne intellectuelle des chauffeurs 
de taxis n'est peut-être pas plus basse que celle d'une 
bonne moitié des électeurs censitaires de la monarchie 
de Juillet. Les tendances sont certainement différentes, 
mais c'est là une autre question. On ne peut nier dans 
tous les cas que l'admirable tenue de la France, au 
cours de plus de trois longues années de guerre ne 
puisse être attribuée en grande partie à l'éducation po- 
litique des masses, à la (compréhension générale du 
grand devoir imposé par l'agression allemande à ce 
sentiment qui existait certainement avant l'ère démo- 
cratique, mais que la démocratie a profondément enra- 
ciné et qui se peut exprimer par la formule fameuse : 
tua res agiliir. 

Si la vie devait se dérouler logiquement comme un 
drame bien bâti, ou un livre bien fait, l'éducation poli- 
tique devrait précéder l'avènement de la masse au pou- 
voir. Or, c'est l'inverse qui se produit fréquemment ; 
en France, en Russie, le pouvoir a été donné brusque- 
ment à une masse qui n'était pas préparée aie recevoir. 
Des catastrophes en ont été la conséquence... Malheu- 
reusement, la démocratie est en général condamnée à 
faire elle-même sa propre éducation. Les gouverne- 
ments despotiques ont rarement la volonté sincère de 
préparer les gouvernés à une collaboration future. Et 
surtout, l'éducation de la liberté ne se fait que par la 
liberté. « Pour être sages, a dit très justement^^'aldeck- 
Housseau, il faut avoir été libres pendant longtemps. » 

Cette masse des citoyens doit évidemment être diri- 
gée par 1 élite. La démocratie ne saurait être le gou- 
vernement du nombre, au sens où le mot de <' gouver- 
nement » était entendu par quelques théoriciens de la 
monarchie absolue. La conformité de ses décisions 
avec « son bon plaisir » n'en est pas une justification 
suffisante, sinon la Révolution n'aurait été qu'un chan- 



36 LA COMPETENCE DANS LA DEMOCRATIE 

gement de tyrannie. La démocratie doit être le gou- 
vernement de la raison, ou même le règne de la science 
que ïaine voulait voir substituer au règne de la raison 
qu'avait prétendu établir la Révolution. Il faut donc 
que la démocratie soit dirigée par les plus sages, par 
les plus intelligents, par les plus capables, par les meil- 
leurs, et enfin, en un mot qui heurte bien des préju- 
gés, par Vélite. Sur ces principete essentiels, l'accord est 
unanime. 

La difficulté commence lorsqu'on se demande com- 
ment doit fonctionner celte hégémonie nécessaire de 
l'élite: doit-elle être acceptée spontanément parla masse 
ou doit-elle être organisée par la Constitution ? 

L'organisation constitutionnelle de la suprématie de 
l'élite est, en soi, une idée admissible. Sans doute, elle 
heurte certaine conception absolue de l'égalité, mais 
elle est en conformité avec la définition relative qu'en 
donnait Aristote : (( L'égalité consiste à traiter inégale- 
ment les choses inégales ». Et d'autre part, si Ton con- 
sidère que la désignation des représentants est la pre- 
mière et la plus importante des fonctions publiques, 
n'est-il pas juste de réglementer l'exercice de cette 
fonction de façon à lui faire rendre les meilleurs résul- 
tats dans l'intérêt général ? Le corps électoral n'étant 
pas le souverain, mais un organe constitutionnel investi 
d'une mission spéciale \ la Constitution doit pouvoir 
l'aménager de façon à lui permettre le meilleur accom- 
plissement possible de celte mission. Lorsque l'on rai- 
sonne in abstracto, en logique pure, tout le monde doit 
s'accorder sur ces points essentiels, puisque tout le 
monde est obligé d'admettre l'exclusion des indignes 
ou des incapables : faire la sélection par le bas, ou la 
faire par le haut, par des supériorités accordées aux bons 
ou des infériorités infligées aux mauvais, ce sont, au 
point de vue de la logique pure, des opérations absolu- 
ment équivalentes. 

Mais combien de fois a-t-on justement signalé la 
vanité, en matière politique, des controverses et des 

1. Idée mise en lumière par le doyen Hauriou, dans sa belle 
étude sur la Souveraineté nationale, 1913. 



LA COMPÉTENCE DES SIMPLES CITOYENS 37 

accords sur de simples formules générales? Les con- 
séquences ne découlent pas des principes avec une ri- 
gueur mathématique : dès lors, Taccord obtenu sur une 
simple formule générale est souvent dénué d'intérêt 
pratique. 

Admettre le principe de l'organisation constitution- 
nelle de la supériorité de l'élite ne fait pas faire un 
grand pas au problème, tant qu'on n'aura pas défini 
cette élite. La notion de l'élite est en effet essentielle- 
ment subjective. Pour un individu donné, l'élite em- 
brasse ceux qui lui ressemblent, ceux qui possèdent 
des qualités de même nature que celles qu'il croit avoir. 
Pour un parti, l'élite comprend ceux qui approuvent 
son programme ou partagent ses passions. 

Ajoutons d'ailleurs que l'aptitude exigée en matière 
politique n'est pas seulement l'aptitude intellectuelle, 
mais encore l'aptitude morale ; il faut que celui qui 
exerce un droit politique ait un sentiment si élevé de la 
justice qu'il donne aux problèmes qui lui sont posés la 
solution la plus conforme aux intérêts non seulement 
de la classe à laquelle il appartient, mais encore de la 
population tout entière du pays. 

De nombreuses tentatives ont été faites pour dégager, 
dans la masse des citoyens, cette élite intellectuelle et 
morale à qui serait réservé le choix des législateurs ou 
des gouvernants. 

Si, en elle-même, l'idée du gouvernement par l'élite 
est de nature à séduire certains esprits, elle se heurte, 
dès qu'on essaie de l'organiser, à d'insurmontables dif- 
ficultés pratiques. L'existence d'une aristocratie est un 
lait simple, mais l'effort pour dégager artificiellement, 
par un texte constitutionnel, une élite gouvernante ne 
peut guère aboutir à un résultat qui donne à l'esprit 
une satisfaction complète. Il s'agit de trouver en effet 
un signe, offrant le caractère indéniable de la certitude 
légale, qui dénonce les plus intelligents et les plus sages. 
La première idée, celle dont on trouve les plus fré- 
quentes applications dans l'histoire et la législation 
comparée est de considérer la fortune comme une pré- 



38 LA COMPETENCE DANS LA DEMOCRATIE 

pom'pLioii lie compélencp. ('elle notion élaildéjà claire- 
ment exprimée par Arislote. L'homme né dans l'aisance 
a reçu de ses parents une certaine inslruction ; s'il a 
acquis lui-même cette aisance, il n'a pu le l'aire sans 
inslruclion ; l'aisance enfin lui donne le loisir de s'in- 
struire, de réfléchir sur les affaires de l'Étal, et enfin, 
comme disait Arislote, d'être vertueux. De plus, l'ai- 
sance créerait une sorte d'aptitude politique morale : 
celui qui la possède tient à la conserver ; il est donc 
intéressé à l'ordre public et à la tranquillité générale. 

11 n'est pas sans inlérèt historique de remarquer que 
cette conception fut celle de la Révolution française, 
qui la mit en œuvre dans les constilulions de 1791 et 
de Tan III. La constitution montagnarde elle-même, si 
imbue de doclrinarisme démocratique, fait cependant 
une place à celte idée puisqu'elle exclut de la société 
politique ceux qui ne vivent que de l'assistance pu- 
blique ou privée. L'exposé le plus net de la théorie 
censitaire a été entendu et approuvé par la Convention. 
C'était, il est vrai, pendant la réaction thermidorienne : 
« Nous devons, dit Boissy d'Ang-las, dans son rapport 
sur la Constitution directoriale, être gouvernés par les 
meilleurs. Les meilleurs sont les plus instruits et les 
plus intéressés au maintien des lois. Or, à bien peu 
d'exceptions près, vous ne trouverez de pareils hommes 
que parmi ceux qui, possédant une propriété, sont atta- 
chés au pays qui la contient, aux lois qui la protègent, 
9 la tranquillité qui la conserve, et qui doivent à cette 
propriété et à l'aisance qu'elle donne l'éducation qui les 
a rendus propres à discuter avec sagacité et justesse 
les avaniages et les inconvénients des lois qui fixent le 
sort de leur patrie... un pays gouverné par les proprié- 
taires est dans l'ordre social ; celui où les non-proprié- 
taires gouvernent est dans l'état de nature... » 

Le même principe fut appliqué en France, sous la 
monarchie constitutionnelle, de 1814 à 1848; mais il le 
fut avec une telle rigueur qu'il aboutit, en fait, à un sys- 
tème politique absolument différent: tandis que la Ré- 
volution n'exigea au premier degré qu'un cens variant, 
suivant les départements, de 1 fr. 5o à 4 fi'- ^o, la Res- 



LA COMPÉTENCE DES SIMPLES CITOYENS 39 

tauration demanda aux élecleui's un cens de 3oo francs : 
il n'y eut plus qu'un nombre infime d'électeurs variant 
autour de 80.000, et l'abaissement du cens à 200 francs 
au lendemain de la monarchie de Juillet n'éleva ce 
chiiTre qu'à 25o.ooo environ. Le même système, fohdé 
sur l'unique principe de la présomption de compétence 
d'après la fortune, peut donner les résultats en appa- 
rence les plus opposés : il part de la simple exclusion 
des assistés, s'élève jusqu'à l'exclusion des miséreux, 
la misère étant la plus grande ennemie de l'instruction 
primaire, passe par le suffra§:e général des contri- 
buables, organisé parla Révolution, et aboutit enfin au 
gouvernement par une bourgeoisie très restreinte. 

Il est difficile de refuser aux Chambres des régimes 
censitaires une compétence technique marquée^ Les 
débats y conservent toujours une certaine tenue ; les 
discours, le plus souvent écrits, sont mieux composés; 
l'ignorance ne s'étale pas ; les procès-verbaux peuvent 
encore aujourd'hui être, sur bien des points, consultés 
avec profit. Les lois sont, pour la plupart, correctement 
et clairement rédigées ; la monarchie de Juillet nous 
a laissé de grands monuments techniques (loi sur les 
chemins vicinaux, sur l'expropriation...) ; la Restaura- 
tion a dégagé les principes, encore en vigueur, des finan- 
ces publiques dans un pays libre. Les Chambres s'effor- 
cent de faire honnêtement leur métier, même sur les 
points les plus austères : la loi des comptes, aujour- 
d'hui votée au milieu de l'inattention générale, est alors 
minutieusement disculée. Reflétant la volonté des élec- 
teurs, les Chambres travaillent à faire régner l'ordre le 
plus strict, l'économie la plus rigoureuse dans les 
finances publiques; elles évitent tout ce qui pourrait 
constituer une entrave au développement économique. 
Elles estiment que le bonheur public, et notamment 
celui des classes inférieures exclues du droit de vote, 
doit résulter seulement de la paix générale, de l'écono- 
mie et de l'ordre des affaires, de la prospérité écono- 
mique de la nation. Quelle que soit la justesse de jcette 

1. V. Vue d'ensemble du réi/ime censildire, danfr Jose])h-r>nrihé- 
iemy, L Organisation du su/J'rage et l'expérience belge, 1912, p. 228. 



40 LA COMPETENCE DANS LA DEMOCRATIE 

conception, quelque valeur technique qu'ait eu le tra- 
vail de ces assemblées, il avait le grave défaut de ne 
pas donner une satisfaction complète aux aspirations 
de la masse des gouvernés, qui voulaient une législa- 
tion directement faite pour eux, et non une législation 
dont ils ne devaient profiter que par une sorte de reflet 
indirect. Les électeurs bourgeois donnaient peut-être 
un bon résultat technique, mais un résultat politique 
beaucoup moins satisfaisant. 

D'ailleurs, rien n'est plus odieux à la démocratie 
qu'une supériorité reconnue à la fortune : il s'agit de 
trouver un autre critère extérieur de l'intelligence pour 
constituer l'élite gouvernante. L,es régimes conserva- 
teurs se méfient du règne de la seule intelligence, non 
appuyée sur la fortune : « L'intelligence, disait Guizot, 
a besoin d'être avertie, contenue, éclairée, guidée par 
la situation sociale. >> C'est par application de ses idées 
que le régime de Juillet admit les membres' de l'Insti- 
tut et quelques anciens fonctionnaires ou militaires 
retraités à l'exercice du droit de vote, en n'exigeant 
d'eux que la moitié du cens électoral, soit loo francs 
de contributions directes. 

L'idée a été plus généralement mise en avant de refu- 
ser le droit de vote aux individus qui ne justifieraient 
pas d'un minimum d'instruction. La Constitution de 
l'an III exigeait, de ceux qui prétendaient exercer les 
droits de l'électeur primaire, la connaissance de la lec- 
ture et de l'écriture : l'application pratique de cette dis- 
position fut cependant ajournée en attendant que l'ins- 
truction publique fût suffisamment organisée dans le 
pays. Mais Bonaparte revint d'Egypte avant que ce 
résultat fût atteint. 

L'exigence de la lecture et de l'écriture est formulée 
dans un grand nombre de constitutions des États parti- 
culiers de l'Amérique du Nord : elle paraît surtout 
avoir pour objet d'éloigner des urnes les gens de cou- 
leur. La tentative la plus intéressante dans cet ordre 
d'idées est celle qui a été faite en Belgique par la loi 
du 18 août i883. L'électoral administratif était réservé 



LA COMPETENCE DES SIMPLES CITOYENS 41 

aux capacltaires, c'est-à-dire aux individus ayant prouvé 
leur compétence soit par l'obtention de certains diplô- 
mes déterminés, soit par l'exercice de certaines fonc- 
tions, soit enfin — et c'était là la véritable caractéris- 
tique de la loi — en subissant avec succès un examen 
spécial portant sur la lecture et l'écriture courante, la 
morale, la langue, le calcul, les poids et mesures, la 
géographie, l'organisation administrative et l'histoire 
nationale de la Belgique. La loi donna la majorité aux 
paysans catholiques des Flandres, que les libéraux 
considéraient comme les suppôts de l'obscurantisme, 
et contre qui ils avaient dirigé la réforme. 

Une des difficultés du régime pédanlocratique, dont 
la loi des capacitaires représente une expérience 
curieuse, est de déterminer le degré d'instruction qui 
est censé créer la compétence électorale : la simple 
connaissance mécanique de la lecture et de l'écriture 
est dénuée à ce point de vue de toute valeur probante. — 
Et si on élève les prétentions, on arrive à un système 
mandarinat détestable : rien ne prouve ((ue le porteur 
d'un diplôme scientifique ait plus de bon sens, de juge- 
ment, d'expérience pratique des hommes et des choses 
que l'ensemble des citoyens qui en sont dépourvus. 

Tout individu, quel qu'il soit, a un intérêt dans la 
gestion de la société dont il fait partie ; d'autre part, 
comme être pensant, il possède un minimum de com- 
pétence. Le sufTrage doit donc être général. Mais aux 
individualités qui ont soit un intérêt particulier, soit 
une compétence spéciale dans la gestion des aiï'aires 
publiques, ne faut-il pas donner un pouvoir plus fort 
qu'à la masse ignorante? Sans réserver le pouvoir poli- 
tique à l'élite comme un privilège exclusif, ne convient- 
il pas cependant de le favoriser ? C'est le problème du 
suifrage général différentiel ou suffrage plural, que l'on 
oppose au suffrage universel égal, au « pur et simple », 
comme l'on dit en Belgique. C'est encore, en elï'et, dans 
ce dernier pays qu'a été poursuivie, depuis 1898, l'expé- 
rience la plus ingénieusement et la plus sagement 
agencée de ce système. Tout individu mâle et majeur a 



42 LA COMPÉTENCE DANS LA DEMOCRATIE 

une voix : c'est la voix de l'homme : — si, arrivé à un 
âge complet de maturité (3o ans), il possède un loyer 
convenable (révélé par une contribution de 5 francs) 
dans lequel il entrelient une famille (une femme ou un 
enfant) il a des responsabililés qui lui donnent une voix 
supplémentaire : celle du père de famille ; — s'il est 
à la tète d'un léger patrimoine (immeuble de 2.000 fr.) 
100 francs de rente), cette propriété est censée lui don- 
ner d'abord une modération, ensuite un intérêt particu- 
lier à la gestion des affaires publiques : à ce double 
titre, il reçoit la voix supplémentaire du propriétaire. 
— Si, enfin, il possède une instruction supérieure, prou- 
vée par la détention de certains diplômes, ou l'exercice 
de fonctions déterminées, il se voit attribuer deux voix 
supplémentaires: les deux voix de l'intellectuel. — 
Afin de réaliser une certaine égalité au point de départ, 
il est entendu que nul ne peut cumuler plus de trois 
voix : ainsi, par son propre mérite, un ouvrier peut 
acquérir la seconde voix de l'épargnant et la troisième 
voix du père de famille. Le bourgeois riche qui aura eu 
le luxe d'une instruction supérieure n'en aura pas 
davantage. 

Certes, le suffrage plural apparaît comme la tentative 
la plus intéressante d'une organisation du corps électo- 
ral d après le principe de la compétence. Dans ce sys- 
tème, rintelligence se fait nombre; suivant le vœu de 
Taine, les voix ne se comptent plus ; elles se pèsent. 
Mais ce régime, que le poêle Mœterlink célébrait non 
point comme l'acheminement vers le suffrage universel, 
mais comme l'aboutissement logique de ce suffrage, pro- 
duit en Belgique un malaise reconnu de tous sans don- 
ner par contre des résultats positifs. L'arrondissement 
qui compte la plus petite pioportion d'électeurs à plu- 
sieurs voix est celui de Thielt : il y a un seul électeur 
trivote sur 8 électeurs. Or, cet arrondissement a été pen- 
dant plus d-e trente ans fidèle au catholique Beernaert. 
Au contraire, Gharleroy et Mons comptent un électeur 
trivote sur 4 électeurs : et ces capitales du vote plural 
sont en même temps les capitales du socialisme. Il se 
trouve donc souligner les inégalités sociales, par là ac- 



LA COMPETENCE DES SIMPLES CITOYENS 43 

croître les mécontentements et l'eavie, sans la contre- 
partie d'un résultat sensible. La pluralité aura servi, en 
1893, de transition entre le régime censitaire et le suf- 
frage généralisé. Mais, et c'est l'avis d'un très grand 
nombre de belges, il semble bien avoir épuisé mainte- 
nant son utilité historique pour n'être plus qu'un élé- 
ment de malaise politique. 



15. 



Que chacun n'ait qu'une voix, répond alors un autre 
système; respectons le sentiment irrésistible de l'éga- 
lité; mais organisons le suffrage de façon à utiliser le 
minimum de compétence qui se trouve dans chacun. 
Que chacun vote, une seule fois, mais à sa place, et 
suivant sa capacité. C'est le système généralement 
connu, sous le nom de système de la représentation des 
intérêts. En 1819, Sismondi avait dégagé cette loi : 
lorsqu'une corporation doit choisir un de ses membres 
pour la représenter, elle ne choisit jamais le plus mau- 
vais. Elle ne choisit pas le meilleur, parce que, in petto, 
chacun s'attribue cette qualité; mais elle ne choisit pas 
non plus le moins capable, parce qu'elle ne veut pas se 
déconsidérer elle-même. Les Académies ne contiennent 
pas nécessairement tous ceux qui sont le plus dignes 
d'en être; mais il est rare qu'elles contiennent des mem- 
bres absolument indignes : le prestige du corps y est 
intéressé. Les sénateurs inamovibles choisis par le Sé- 
nat lui-même ont fourni pendant longtemps le modèle 
du parlementaire; les maîtres les plus illustres sont 
portés au bûtonnat par l'ordre des avocats... Introdui- 
sons ce principe, et, avec lui, le règne de la compé- 
tence, dans le régime politique. Que le corps électoral 
cesse d'être une poussière inorganique dont chaque 
atome désagrégé s'agite au hasard. Les électeurs peu- 
vent ignorer quels sont les meilleurs programmes poli- 
tiques, mais ils connaissent les besoins généraux que 
l'exercice de leur profession leur révèle quotidienne- 
ment; ils sont incapables en général de discerner parmi 



44 LA COMPETENCE DANS LA DEMOCfiAfriE 

les avocats, les médecins ou les pharmaciens qui se pré- 
sentent ordinairement à leurs suffrages, quels sont les 
plus aptes au gouvernement; mais ils connaissent les 
meilleurs, les plus intelligents de leur profession. Que 
chaque français vote dans sa catégorie, et alors, il votera 
suivant sa compétence. Que chaque catégorie choisisse 
les meilleurs de ses membres pour participer au gou- 
vernement du pays. Chacun votant suivant ses lumières 
propres, et, l'élite du pays se dégageant presque spon- 
tanément pour le gouverner : quel idéal ! Pour l'at- 
teindre, organisons le suffrage universel. 

Remarquons que ce principe n'a jamais encore servi 
de base générale pour l'ensemble de l'organisation po- 
litique d'un pays. Des applications très partielles ont 
été faites dans quelques pays, notamment pour le recru- 
tement d'une fraction des Chambres-Hautes dans plu- 
sieurs Etats particuliers de la confédération allemande. 

Il recrute des adhérents parmi les premières autori- 
tés de la science politique ^ et du droit conslitutionnel '. 
11 est aussi un des articles le plus souvent développés 
par les doctrinaires du parti royaliste. L'idée a paru 
pour la dernière fois dans un document officiel dans 
l'intéressante proposition de M. Jean Hennessy, sur la 
réforme administrative^. En dépit de ces adhésions, 

1. M. Charles Benoist, VOrganisalion du suffrage universel, 
1896 : La Crise de l'Élal moderne, 1895 ; Pour la réforme électorale, 
1907. 

2. M. Duguit, Traité de droit constitutionnel, 1911, t. I, p. 388. 
M. Duguit veut une première Chambre élue par le nombre, 
d'après le principe de la représentation proportionnelle, et une 
seconde Chambre, élue par les corps, d'après le principe de la 
représentation professionnelle ou syndicale. 

3. 29 avril 1915, session 1915, n° 847. Pour l'élection de l'Assem- 
bl-ée régionale, les électeurs seraient répartis en six groupes : 
1° agriculteurs et ouvriers agricoles ; 2° commerçants et em- 
ployés ; 3° industriels et ouvriers ; 4° professions libérales ; 
5» fonctionnaires ; 6° liste générale, comprenant tous les élec- 
teurs qui n'ont pu être inscrits sur les listes précédentes. 
(Art. 3). L'Assemblée régionale comprendrait autant de mem- 
bres que la région comprendrait autant de fois 20.000 habi- 
tants. Le total des sièges serait réparti entre les groupes de 
la façon suivante : la moitié serait divisée en six parties égales 
dont chacune serait attribuée à chaque catégorie, la seconde 
moitié des sièges serait répartie entre les catégories propor- 
lionnellement à leur importance numérique. 



LA COMPETENCE DES SLMPLES CITOYENS 45 

venant des points les plus divers de l'horizon politique, 
j'hésite à considérer la représentation des intérêts, pro- 
fessionnelle ou syndicale, comme une idée féconde de 
laquelle nous puissions légitimement attendre, comme 
premier avantage, l'introduction de la compétence dans 
la démocratie. Sans parler du danger que cette concep- 
tion ferait peser sur l'unité morale de la nation fran- 
çaise, on s'en est singulièrement exagéré les avantages; 
on n'en a pas aperçu les très graves inconvénients. 

1° C'est une singulière illusion de croire que, parce 
qu'ils seront groupés par professions, les électeurs vo- 
teraient techniquement; ils continueront à \oier politi- 
quement. Et rien ne sera changé. Les faits sont là pour 
nous en donner l'assurance. L'électeur moyen est com- 
pétent pour connaître les besoins de la petite commune 
rurale à laquelle il appartient ; il faut entretenir ce che- 
min, réparer ce pont, tenir des marchés à telle ou telle 
date. Les petits conseils municipaux sont-ils cependant 
mieux ou autrement recrutés que la Chambre des dé- 
putés? Nullement. On ne demande pas au maire d'être 
le citoyen le plus honorable et l'administrateur le plus 
capable de sa commune : on se préoccupe avant tout 
de ses conceptions philosophiques sur la vie future, sur 
les rapports de l'autorité civile et des cultes, sur l'orga- 
nisation politique, économique, sociale. Je sais bien 
l'argument que, dans le système français, les corps élus 
en vue de l'administration locale constituent l'élément 
principal du collège électoral du Sénat, et qu'on accuse 
ainsi notre Constitution d'avoir infecté l'administration 
de politique. Mais c'est là une vue a priori; l'idée que 
le membre des conseils municipaux, d'arrondissement 
ou généraux nommera, directement ou indirectement, 
des sénateurs, n'entre que pour une part infime dans le 
choix des électeurs. Dans tous les pays, et notamment 
en Belgique où les corps administratifs élus ne concou- 
rent pas à l'élection des sénateurs, les élections locales 
se font d'après les mêmes principes et sur les mêmes 
données politiques que les élections législatives. 

2" Il n'est pas du tout sûr par conséquent*que, parce 
qu'ils seront distribués en catégories d'après les affini- 



46 LA COMPÉTENCE DANS LA DÉMOCRATIE 

tés de leurs occupations, les électeurs choisiront les 
meilleurs d'entre eux. El d'ailleurs, ce ne sont pas les 
aptitudes techniques qui importent dans la gestion des 
affaires publiques. Une (Ihambro composée des agricul- 
teurs les plus habiles à engraisser les porcs, élever les 
bœufs et tirer à la terre son maximum de blé; des mé- 
caniciens les plus experts dans leur art, des charrons 
les plus habiles et des épiciez'S ayant réalisé, dans le 
plus bref délai, la plus grosse fortune, — cette Chambre 
serait peut-être ditïérenle. elle ne serait certainement 
pas meilleure que les Chambres actuelles — . Mais, dira- 
t-on, on ne choisira pas les meilleurs au point de vue 
strictement professionnel, les plus experts dans leur 
technicité, mais bien ceux qui seront les plus habiles à 
comprendre les intérêts de leur profession et les plus 
aptes à les faire triompher : voilà donc que nous retom- 
bons tout de suite dans la politique et que nous nous 
éloignons du technique. 

3" Le système de la représentation des intérêts se 
fonde encore sur une présomption discutable : à savoir 
que les individus qui appartiennent à une profession 
ont une conception juste et sociale des intérêts de cette 
profession. L'artisan le plus habile dans sa profession 
peut parfaitement ignorer quelles sont les mesures lé- 
gislatives, administratives, douanières qui sont les plus 
favorables à sa profession : on peut être capable de 
mettre au point un parfait chronomètre et ignorer les 
conditions économiques les plus favorables à l'industrie 
horlogère; je sais une région, exclusivement agricole, 
où les agriculteurs organisaient des manifestations 
contre Méline-Pain-Cher. La conception juste des con- 
ditions économiques les plus favorables à une industrie 
n'existe que chez une minorité d'employeurs, de pa- 
trons, de bourgeois... Mais ceux qui ont la conception 
juste des intérêts de leur profession, n'ont pas pour cela 
la conception sociale de ces intérêts, c'est-à-dire la con- 
ception la plus conforme à l'intérêt général; en. tant 
qu'il appartient à une profession, un individu cherchera 
les intérêts de cette profession et lui sacrifiera l'intérêt 
général. Et qu'on ne réédite j\as ici le sophisme de 



LA COMPETENCE DES SIMPLES CITOYENS 47 

ridentité de l'intérêt général avec la somme désintérêts 
particuliers. Lorsqu'on aura donné satisfaction à tous 
les inlérêts contradictoires qui clament vers l'Etat; 
lorsqu'on aura cédé aux réclamations contradictoires 
des agriculteurs et des industriels; lorsqu'on aura 
voulu è're protectionniste avec les producteurs de ma-r 
tières premières, libre-échangiste avec les industriels, 
lorsqu'il s'agira de ces matières premières, protection- 
niste au contraire, lorsqu'il s'agira d'objets manufac- 
turés; lorsqu'on aura donné satisfaction par exemple 
aux éditeurs qui veulent forcer le client à payer cher 
leurs livres par un impôt très lourd sur les livres étran- 
gers; lorsqu'on aura apaisé les doléances de la betterave 
et les récriminations de la vigne; lorsque, en un mot, 
on aura satisfait le plus grand nombre possible d'inté- 
rêts particuliers, on aura ruiné le pays, on aura sacri- 
fié l'intérêt général. Il faut donc des non spécialistes, 
des non techniciens pour définir l'intérêt général an- 
dessus de la somme des inlérêts particuliers; ou plutôt, 
il faut des individus dont ce soit la spécialité de com- 
prendre l'intérêt général et de le servir; leurs adver- 
saires les appellent des politiciens, leurs amis les quali- 
fient d'hommes d'État. 

Les avantages que l'on attribue à la représentation 
professionnelle apparaissent donc comifie illusoires; 
mais, par contre, ses inconvénients sont certains. Je ne 
parle pas de l'extrême difficulté qu'il y aurait à compo- 
ser des groupes relativement homogènes, ayant des in- 
térêts identiques à faire valoir; il y a eu par exemple, 
en 1917, un congrès de l'industrie du livre : là nous 
avons vu éclater l'hostilité des fabricants de papier qui 
veulent un impôt sur celle marchandise à l'entrée du 
pays et des typographes qui veulent la libre admission 
des matières premières! Combien faudra-t-il encore de 
longues années d'éducation sociale pour faire com- 
prendre la solidarité, dans le groupe professionnel le 
plus restreint que l'on puisse imaginer, des employeurs 
et des employés? Mais surtout, bien loin d'introduire 
de la compétence dans les assemblées représentatives, 
la représentation professionnelle menacerait d'abaisser 



48 LA COMPETENCE DANS LA DEMOCRATIE 

d'une façon redoutable leur niveau intellectuel. On a 
souvent signalé la prédominance, dans les assemblées, 
d'individualités appartenant à des professions libérales : 
c'est un point sur lequel nous reviendrons. Cette prédo- 
minance est le signe qu'il y a eu, jusqu'ici, des classes 
politiciennes; que les électeurs, ayant conscience de 
leur incompétence, s'en sont remis à de plus compétents 
qu'eux. Dans un pays où la blouse domine, c'est la re- 
dingote qui emporte, dans les Assemblées, une majorité 
écrasante. C'est ce respect assez élémentaire, mais in- 
contestable, des compétences qui a fait choisir, dans les 
mêmes classes, des officiers pour l'armée et des diri- 
geants pour la nation. Dans l'esprit de la représentation 
professionnelle, le représentant doit appartenir à la ca- 
tégorie qu'il représente : les ouvriers seront représentés 
par un ouvrier, l'agriculteur par un agriculteur. On 
aura alors des assemblées où les cléments intellectuels 
de la nation ne formeront qu'une minorité infime. 

Sans doute, les bâtisseurs de systèmes prétendent 
éviter cet inconvénient en décidant de ne pas propor- 
tionner le nombre des représentants d'une catégorie 
professionnelle au nombre des électeurs se rattachant 
à cette catégorie : on décidera par exemple ou bien que 
chaque catégorie, quelle que soit son importance numé- 
rique, aura 1^ même nombre de représentants, ou bien 
que ce nombre sera arbitrairement fixé pour éviter 
l'écrasement de celles qui comprennent la plus petite 
somme d'individus et la plus grande somme de com- 
pétences. Comment peut-on croire à la viabilité d'un 
système pareil qui accuse, met en lumière, porte dans 
une évidence dangereuse le privilège d'une classe ? 
Dans l'état actuel des choses, s'il y a ensemble loo intel- 
lectuels et 10.000 paysans, il y a bien des chances pour 
que les lo.ooo paysans se fassent représenter par l'un 
des 100 intellectuels. Mais si l'on décide que les 
10.000 paysans se feront représenter comme paysans et 
auront à ce titre lo représentants, mais qu'également 
les 100 intellectuels, étant cent fois moins nombreux 
auront le même nombre de représentants, le sentiment 
si fort de l'égalité sera ju stement froissé, et, tôt ou tard, 



LA COMPÉTE>XE DES SIMPLES CITOYENS 49 

il emportera, de son courant irrésistible les fragiles 
barrières de papier dressées par le législateur. Ainsi, 
à brève échéance, ce système, avec la prétention d'intro- 
duire la compétence dans la vie publique, doit fatale- 
ment aboutir à ce résultat : l'écrasement de l'intelli- 
gence. 



Ce n'est donc pas par des réformes des textes cons- 
titutionnels que l'on pourra diminuer l'amateurisme à 
la base du gouvernement démocratique. Je ne veux 
pas dire qu'il n'y ait rien à faire en matière électorale. 
Il n'y a pas de devoir plus g-rave que le devoir électo- 
ral : les citoyens devraient avoir toujours sous les yeux, 
gravé en lettres d'or sur les édifices publics, l'article 
376 de la constitution de l'an III : « Les citoyens se 
rappelleront sans cesse que c'est de la sagesse des choix 
dans les assemblées primaires et électorales, que dépen- 
dent principalement la durée, la conservation et la 
prospérité de la République. » 

Mais, s'il n'est pas de devoir plus grave, il n'en est 
pas non plus dont on s'acquitte avec plus de facilité. 
La législation démocratique multiplie les dispositions 
tendant à en alléger l'exercice : le scrutin a lieu un jour 
férié, à des heures commode^, et enfin, suivant la for- 
mule consacrée, l'urne est autant qu'il est possible, rap- 
prochée de l'électeur. Aussi n'est-il aucune obligation 
dont on puisse se décharger avec moins d'eiîort, d'atten- 
tion, de soin, de risque, de travail, de dépense ou 
d'inconvénients personnels. L'électeur n'a à dépenser 
que quelques minutes à de larges intervalles. 11 est 
plus facile de voter que de payer ses contributions. 
L'électeur se borne à remettre un bout de papier. Il 
n'attache plus grande importance à ce qu'il fait. Bien 
plus, ce devoir qui lui coûte si peu, il peut s'en abste- 
nir complètement. 

Nous ne demandons pas bien évidemment que le 
vote soit rendu plus difficile afin d'attirer l'attention 
de l'électeur sur la gravilé de sa fonction. Mais nous 

Josepii-IBarthélem-ï, La Compélencc. i 



60 LA COMPETENCE DANS LA DEMOCRATIE 

demandons la contre partie des facilités données au 
vole : c'est-à-dire son obligation. C'est la négligence 
qui est la source la plus féconde des abstentions; et 
souvent les abstentionnistes sont des modérés dont 
l'influence serait précieuse dans le corps électoral. 
Mais il faut, si l'on oblige à voter, que chaque vote 
présente un intérêt : ce but sera atteint par la repré- 
sentation proportionnelle, qui assure sa représentation 
à toute opinion d'une certaine importance, et donne 
par conséquent un intérêt à la plupart des voles. 

Le peuple est souverain, c'est lui (jui prétend donner 
la direction à la politique et se charger de plus en 
plus directement des alîaires du pays. Or, ce peuple est 
sur une des pentes les plus dangereuses : il y a trente 
ans, il y avait en France 5o.ooo débits de boissons. Il 
y en a aujourd'hui 5oo.ooo. A Paris, il y a un débit sur 
4 maisons ; mais ce n'est là qu'un chiffre moyen. Dans 
les quartiers populeux, aux abords des usines, il y a 
un débit, parfois deux dans chaque maison. La popu- 
lation des asiles d'aliénés en alcooliques dépasse celle 
d'une des plus grandes villes de France, Mais ce ne 
sont là que les cas aigus, on marche vers le détraque- 
ment général. Si un roi avait ce vice, on lui donnerait 
un régent. Nous ne déposerons pas Demos, le peuple 
roi. Enlevons lui son vice ! 

Personne plus que nous ne s'associe au vœu de Taine 
de voir tous les jours utiliser davantage, en vue du bien 
général, toutes les forces de la nation ; personne ne 
désire plus vivement voir grandir « le rôle de l'aristo- 
cratie et des corps dans les sociétés humaines * ». Mais 
cette influence des meilleurs, des plus savants, des 
plus sages ne peut leur être assurée, comme une pos- 
session paisible par la simple vertu d'un texte consti- 
tutionnel ou législatif. Leur devoir est de la conquérir 
et de la conserver par une lutte de tous les jours. Il 
faut répéter de la démocratie ce que Royer-Collard 
disait du gouvernement représentatif: elle n'est pas 
une tente pour le repos. 

1. Lettre à E. Havet, Revue des Deux-Mondes, 15 avril 1907, 
p. 775. 



LA COMPETEMGE DES SIMPLES CITOYENS 51 

Plus d'activité de l'élite, sortant plus que jamais de 
sa tour d'ivoire ; plus d'instruction dans le peuple ; 
une place plus grande donnée à la compétence dans 
l'organisation constitutionnelle, dans les chambres, 
dans le gouvernement : l'unanimité doit se faire sur 
ces vœux. 

Mais il serait vain de vouloir conduire une démocra- 
tie à renoncer à l'égalité une fois qu'elle l'a conquise. 
Le sentiment égalitaire acquiert tous les jours une nou- 
velle force d'expansion à laquelle ne sauraient résister 
les digues les plus savamment combinées. Tous les rai- 
sonnements, toutes les théories, toutesles combinaisons 
des publicistes s'écroulent devant ces simples paroles : 
Tous les hommes naissent nus ! Un homme, une voix I 

Le suffrage universel égalitaire ne réclame pas de 
justification. A quoi bon rechercher s'il est bon ou 
mauvais ou passable? Il n'est pas un « système. » Il est 
une force de la nature. Et lui aussi peut dire : Sum 
quia sum ! 



CHAPITRE II 
LA COMPÉTENCE DES LÉGISLATEURS 



SOMMAIRE 



L'amateurisme législatif règle de tout régime libre. — Position 
du problème dans la démocratie. 

§ 1. — Valeur individuelle comparée des législaleurs dans la 
démocratie et dans les autres régimes. 

Les « amateurs » chargés de la fonction législative sont-ils moins 
« distingués » dans le régime démocratique que dans les au- 
tres régimes libres? — Physionomie particulière des assem- 
blées démocratiques ; abaissement progressif de la classe 
sociale dans laquelle se recrutent les représentants ; simpli- 
fication de l'éloquence ; violence des discussions ; modifica- 
tions au règlement ; physionomie diflërente, somme égale 
de talent. — Les catégories dans lesquelles se recrutent les 
assemblées démocratiques : prédominance des avocats. — 
Ouelle est la compétence spéciale du parlementaire. 

I 2. — L'élaboration technique de la loi dans la démocratie. 

Plus est grande la liberté politique, plus se réduit 'a part des 
techniciens dans l'élaboration de la loi. Le modèle de l'orga- 
nisation de l'État suivant le principe de la technicité : la 
constitution de l'an VIII. — Les fruits de lamateurisme lé- 
gislatif: trop de lois, lois inappliquées ; erreurs techniques ; 
crise générale de la rédaction législative ; le système des 
retouches et des lois à l'essai. 

I 3. — L'intervention du tecliniqae dans l'élaboration de la loi. 

Conclusion du chapitre II. 



II n'y a pas de liberté politique, même en germe, si 
le pouvoir d'émettre les règles générales qui dominent 
l'organisation de la société n'appartient pas à des as- 
semblées élues. Si le pouvoir de poser les principes 



LA. COMPETENCE DES LEGISLATEURS 53 

premiers, les préceptes obligatoires pour les citoyens 
n'appartient pas à la représentation nationale, on se 
trouve dans le régime du despotisme le plus complet, 
A moins d'en revenir à la chimère du bon tyran, il faut 
donc que le droit d'émettre les lois appartienne aux 
Parlements : cette attribution leur est même si natu- 
relle que le langage courant les désigne par l'expression 
de « pouvoir législatif ». 

Or, les élus sont nécessairement des amateurs. En 
dehors du despotisme, la tâche singulièrement difficile 
d'élaborer et de perfectionner le droit est donc confiée, 
au moins lorsqu'il s'agit de donner la force obligatoire 
à des règles, à des non techniciens. Il y a des hommes 
qui consacrent leur vie toute entière à l'étude du droit 
et découvrent tous les jours des domaines inexplorés ; 
or, par la grâce du sulTrage, un individu quelconque 
— médecin, artisan, ouvrier... — se trouve appelé tout 
d'un coupa statuer sur le perfectionnement de ce droit 
qu'il ignore. 

Ce fait essentiel à tout régime libre, prend-il, dans 
le régime proprement démocratique, une accentuation 
et une gravité particulière? Est-ce que, par exemple, 
l'extension du suffrage amène, comme on l'avance sou- 
vent, l'abaissement de l'étiage intellectuel et moral des 
Assemblées ? Est-ce que le progrès démocratique se tra- 
duit aussi par une restriction de la collaboration des 
techniciens et par un accroissement de l'amateurisme 
dans l'élaboration de la loi ? En un mot, les amateurs 
législatifs sont-ils moins « distingués « et plus envahis- 
sants dans la démocratie que dans les autres formes de 
gouvernement libre? tel est le problème. 



§ ». 

VALEUR INDIVIDUELLE COMPARÉE DES LÉGISLATEURS 
DANS LA DÉMOCRATIE ET DANS LES AUTRES RÉGIMES 



C'est un des lieux communs le plus souvent déve- 
loppé dans la littérature politique que la haine de la 



54 LA COMPETENCE DANS LA DEMOCRATIE 

démocratie pour les supériorités. Un chef d'industrie 
cherche les ingénieurs les plus savants, les contre- 
maîtres les plus experts, les ouvriers les plus laborieux 
et les plus habiles ; la maîtresse de maison la plus mo- 
deste cherche à s'assurer les services de la meilleure 
cuisinière. Ces principes d'élémentaire bon sens qui 
dominent la vie privée semblent perdre leur valeur dès 
que l'on passe à la vie publique, i^e même citoyen qui, 
lorsqu'il s'agit de la gestion de ses propres alVaires, 
choisit les meilleurs et les plus capables, va naturelle- 
ment aux médiocrités pour leur confier la gestion des 
affaires de l'État. La démocratiese méfie des hommes de 
valeur et de caractère. Si, par hasard, elle en a attaché 
quelques-uns à sa fortune, elle ne manque pas de ma- 
nifester, par une prompte ingratitude, son regret d'avoir 
manqué à une règle de conduite qui lui est aussi natu- 
relle qu'aux sources la descente vers les plaines ; Aris- 
tide et Démosthène furent proscrits, Gicéron délaissé, 
Lamartine oublié, Gambetta hué. A ces regrettables 
tendances de la démocratie, on oppose le magnifique 
programme de Napoléon : « La carrière est ouverte au 
talent ». 

Il faut se méfier de ces généralisations trop hâtives et 
le plus souvent injustes. Les mêmes termes pourraient 
être appliqués aux régimes les plus opposés. Ce re- 
proche d'aller à la médiocrité « comme la chèvre au 
cytise », Rousseau le formulait, mais il le dirigeait 
contre le régime monarchique : « Ceux qui parviennent 
dans la monarchie ne sont le plus souvent que de petits 
brouillons, de petits fripons, de petits intrigants, à qui 
les petits talents qui font parvenir dans les cours aux 
grandes places ne servent qu'à montrer au public leur 
ineptie aussitôt qu'ils sont parvenus* ». 

Sans doute, il y a des exceptions éclatantes: Louis XIII 
a maintenu Richelieu contre toutes lesintriguesdecour. 
Mais l'ensemble du personnel monarchique confirmerait 
plutôt l'affirmation de Rousseau; les exemples d'ingra- 
titude des rois sont aussi nombreux que les exemples 

1. Contrai social, I, III, ch. vi. 



LA COMPETENCE DES LEGISLATEURS 55 

d'ingratitude des peuples. Il ne resterait plus qu'à con- 
clure que démocratie ou monarchie, oligarchie ou suf- 
frage universel, c'est tout un et que le monde a toujours 
été gouverné par des médiocres. 

Cette conclusion, par trop simpliste, risquerait d'être 
injuste. lien est, en etïet, du gouvernement deshommes, 
comme de toutes les autres branches de leur activité. 
L'humanité vit dans la moyenne et ce n'est qu'à de 
longs et rares intervalles que surgit l'homme génial: 
c'est vrai de la science, des lettres, des arts, du gou- 
vernement. Nos vœux s'impatientent souvent contre la 
disproportion entre les événements formidables et la 
stature des hommes chargés d'y faire face : mais mens 
Jlat ubi viilt. Il ne faut d'ailleurs pas songer à appliquer 
à l'homme politique les critères normaux des autres 
professions. Un grand homme d'État n'est pas néces- 
sairement un grand homme. II y a bien une parcelle de 
vérité dans le vers passé en proverbe : 

Tel brille au second rang qui s'éclipse au premier. 

Mais l'inverse peut être également juste. Les pre- 
mières places de l'État sont si avantageuses que tels y 
reluisent qui resteraient ailleurs singulièrement ternes. 
Le génie, au sens courant que l'on donne à ce mot, n'y 
est pas nécessaire. Il y faut avant tout la rectitude du 
jugement, l'équilibre de l'esprit, la droiture du cœur, 
l'élévation de la conscience et le sens du devoir. Si 
Charles de Hohenzollern était resté dans l'armée prus- 
sienne, il n'aurait fourni qu'une médiocre carrière d'of- 
ficier. S'il avait été fonctionnaire, l'étiagede son talent 
ne l'aurait peut-être pas porté aux premiers emplois. 
Mais, au témoignage de ses biographes, il a eu la bonne 
fortune d'être assis sur un trône au lieu de l'être sur 
un rond de cuir. 11 a réconcilié deux provinces enne- 
mies, fondé un royaume, bien régné pendant la paix et 
gagné des batailles. Carol 1", qui n'aurait pas été un 
grand homme, a été un grand roi. Certes, il ne faudrait 
pas en conclure à l'éloge de la médiocrité dans la poli- 
tique : disons seulement que c'est un métier de gou- 
verner les hommes comme de faire des livres, des pen- 



56 LA COMPÉTENCE DANS LA DÉMOCWATIE 

dules, dos vers, des malhémaliques, de la médecine : 
et qu'il y faut des aptitudes techniques spéciales. 

Le sutt'rage universel, dit-on, découragerait et écar- 
terait du scrutin les hommes d'ordre et de valeur, les 
citoyens les plus honnêtes, les plus sérieux, les plus 
compétents. Le reproche n'est pas sans fondement, 
adressé à l'élection ; il devient injuste, dirigé seulement 
contre le suffrage universel. Si les Chambres françaises 
de la Monarchie de juillet n'avaient pas contenu une 
bonne partie de fonctionnaires, elles auraient présenté 
les mêmes caractères que celles d'aujourd'hui. En Bel- 
gique, en France et ailleurs, le sutïrage universel a 
amené l'introduction dans le Parlement d'une représen- 
tation du parti ouvrier. Cette modification de l'état des 
partis n'a pas amené un abaissement du niveau intel- 
lectuel et moral dans la Chambre. Je ne parle pas seu- 
lement des représentants ouvriers d'origine bourgeoise, 
Jaurès en France, Vandervelde et Destrée en Belgique, 
dont le talent honorerait tous les partis. Mais personne 
ne conteste que sont bien à leur place au Parlement des 
hommes comme, à la Chambre belge, M. Anseele, ancien 
ouvrier, dont la faculté organisatrice, épanouie au Voo- 
ruiL de Gand, faisait dire à un belge éminent qu'on de- 
vrait le nommer directeur delà Banque nationale. Loin 
de ma pensée d'ailleurs de dire, comme semblerait le 
prétendre certains intéressés par leur doctrinarisme, 
tranchant sur toutes choses et leur attitude souvent en- 
combrante que la qualité d'ouvrier ou d'ancien ouvrier 
confère une grâce spéciale pour la fonction de député. 

A toutes les époques de l'histoire, les peuples se sont 
plaints de leur représentation. Quelqu'un proposant 
qu'on mît un crucifix dans la Chambre des députés, 
Beugnot accepta à condition qu'on gravât, au-dessus, 
les paroles sublimes : « Pardonnez -leur, mon père, car 
ils ne savent ce qu'ils font ! ' » 

1. J.-K. Laughton, Memoirs of the life and correspondence of 
Henry Reeve, Londres, 1898. — Usbek le Persan écrivait à son 
ami Rliédi, alors à Venise : « La plupart des législateurs ont 
été des hommes bornés que le hasard a mis à la tête des 
autres et qui n'ont presque consulté que leurs préjugés et 
leurs fantaisies... Ils se sont amusés à faire des institutions 



LA COMPETENCE DES LEGISLATEURS 57 

Si la généralisation du suffrage n'a pas amené un 
abaissement du niveau intellectuel ou moral des assem- 
blées, elle a modifié profondément leur tenue extérieure 
et la physionomie de leurs débats. Dans lés chambres 
censitaires, quelles que fussent les divisions politiques, 
les représentants des divers partis avaient entre eux de 
nombreux points de contact; ils appartenaient à la même 
catégorie sociale, et, si Ton nous permet cette expres- 
sion, au même monde. L'avènement du suffrage uni- 
versel devait avoir pour conséquence d'amener des dé- 
bats violents et sans résultats. Les discussions prennent 
trop souvent l'allure d'une dispute. Si la Chambre, 
sous le régime censitaire, était un salon, elle a certai- 
nement cessé de l'être. Les débats parlementaires 
« s'élèvent » au ton que définissait le mot de Paul- 
Louis Courrier : « Ce monsieur m'appelle assassin : 
cela veut dire simplement qu'il n'est pas de mon avis ». 
Il règne dans les assemblées démocratiques une intolé- 
rance certaine à l'égard des personnes et des opinions. 
Les représentants des classes populaires supportent 
difficilement l'exposé, même calme, des opinions ad- 
verses. Excusant leurs procédés parle prétexte d'une 
indignation généreuse, ils remplacent trop- souvent 
l'argument par l'injure et la raison par une outrageante 
personnalité. De là viennent ces séances de scandale 
qui, tout en n'étant que des manifestations de bouillon- 
nements superficiels, arrivent cependant à répandre 
sur tout le régime une déconsidération profonde. De 
là aussi la nécessité qui s'est imposée dans tous les pays 
de modifier le règlement des chambres de façon à y 
introduire toute une échelle de pénalités disciplinaires, 
la simple sanction morale du rappel à l'ordre étant de- 
venue désormais insuffisante pour protéger la dignité 
des débats parlementaires ^ 

puériles avec lesquelles ils se sont à la vérité conformés aux 
petits esprits, mais décrédités auprès des grands. » Nous ne 
devons donc ]ias accepter sans réserves la thèse, chère aux 
laudaiores lemporia ocii, de la supériorité intellocluelle et mo- 
rale des Chambres censitaires sur celles du suffrage universel. 
1. Cf. Joseph-Barthélémy, l'Organisation du suffrage cl l'expé- 
rience belge, p. 356 et suiv. 



58 LA COMPETENCE DANS LA DEMOCRATIE 

Une autre cause d'erreur provient des modifications 
extérieures (|ui se sont produites dans le genre de l'élo- 
quence parlementaire. Un des derniers représentants 
de 1 éloquence solennelle fut Jules Favre. Un jour que 
Jules Simon, à la tribune, employait le mot de « régi- 
ment » Jules Favre se pencha à l'oreille de son voisin 
Eugène I^elletan et lui dit avec un regret non dissi- 
mulé : (( Pourquoi ne dit-il pas : phalange? » L'éloquence 
parlementaire s'est aujourd'hui mise en veston. La pa- 
role est beaucoup moins apprêtée, mais par contre on 
demande plus de faits, plus de précision; les discours 
moins écrits, moins bien distribués en parties heureu- 
sement balancées, sontcependant plus nourris. Cen'est 
pas à dire d'ailleurs que les assemblées se soient sous- 
traites au prestige du style, aux mouvements oratoires, 
aux images bien frappées. Il est classique déconsidérer 
la Restauration comme la grande époque de l'éloquence 
parlementaire ; mais les historiens de l'avenir pourront 
comparer cette période avec celle de la troisième répu- 
blique sans trop de désavantage pour cette dernière. 
Ils vanteront Gambetta, puissance incarnée du verbe ; 
Jules Grévy, avec sa logique froide, rigoureuse et sai- 
sissante ; la douceur un peu féline mais nuancée et 
persuasive de Jules Simon; la noblesse de pensée et 
l'atticisme de Challemel-Lacour ; la force démonstra- 
tive et la sincérité de Jules Ferry ; la majesté un peu 
surannée de Floquet ; la gravité de Brisson ; la parole 
nerveuse et combative de Goblet ; la lucidité de Frey- 
cinet ; la faculté d'improvisation, la clarté, la science 
et la puissance d'argumentation de Ribot; le talent iro- 
nique, sarcastique, mordant, cinglant et incisif de Cle- 
menceau, et ce don de brièveté nerveuse, que Jaurès 
lui enviait sans essayer de l'imiter; la parole limpide, 
froide, logique et rigoureuse du juriste \\'aldeck-Rous- 
seau; la philosophie aimable et artiste de Sembat; l'ar- 
gumentation vigoureuse de Millerand; la virtuosité, la 
vigueur sobre, les riches images de Briand ; la souplesse, 
la vigueur, l'élégance alliée à la flamme, de Viviani; la 
culture, la finesse, le sens artiste de Léon Bourgeois; la 
clarté et l'ordre français poussés jusqu'à leur perfection 



LA COMPÉTENCE DES LÉGISLATEURS 59 

qui contribuerait à faire des chefs-d'œuvre des discours 
de Poincaré ; l'élégance forte, souvent passionnée, et, 
quand il s'agit de la France, pathétique, de Paul Des- 
chanel qui a eu l'art d'exprimer les sentiments de la 
Chambre à des périodes tragiques en d'admirables allo- 
cutions que des médiocres auraient délayées sans me- 
sure; la force persuasive de Georges Leygues; la science 
profonde souriant derrière la verve spirituelle de Charles 
Benoist; la chaleur et l'improvisation de grand lettré 
de Barthou ; la vibrante impétuosité, la poésie de Jau- 
rès, la prodigieuse chaleur qui épanouissait l'éloquence 
du tribun quand son génie le possédait, sa parole un 
peu aiguë se répandant, avec le feu du discours, en 
vagues toujours plus larges, en périodes parées din- 
venlion et baignées de lumière. Ils parleront d'Albert 
de Mun, une des plus belles incarnations de l'orateur 
classique, dont un témoin a pu dire que « qui ne l'a pas 
entendu à la tribune ignorera toujours le chant, la 
flamme d'une âme éblouie de servir son Dieu » et au- 
quel la Chambre, debout, sur l'initialive de Jaurès, • 
rendit un jour un éclatant hommage d'estime... Ils 
seront bien obligés de dire que ceux-là (et tant d'autres) 
furent choisis par le suffrage universel. Et ils trouve- 
ront que cette phalange peul supporter la comparaison 
avec celle des Guizot, des Benjamin Constant, des de 
Serre, des Martignac, des Royer-Collard. Le caractère 
de l'éloquence a certainement changé ; la somme de 
talents est restée la même. 
Certains vastes débats, sur la séparation des Églises et 

de l'État, sur les associations resteront parmi ceux 

qui ont honoré la tribune française. Il est permis de dire 
qu'une Assemblée, tout au moins dans une certaine 
mesure, se reflète dans la personnalité qu'elle appelle 
à sa tête: y a-l-il dans notie histoire, ou dans celle des 
pays étrangers une assemblée qui puisse s'enorgueillir 
d'un président doué de plus d'autorité, de prestige, de 
talent que le lettré délicat qui tend à devenir le prési- 
dent professionnel de la Chambre française, et dont 
l'élection a été sanctionnée parle suffrage des élites les 
plus difficiles? Les Chambres démocratiques sont diffé- 



60 LA COMPETENCE DANS LA DEMOCRATIE 

rentes comme tenue, elles ne sont pas inlérieures comme 
travail et comme autorité aux chambres censitaires. 

On a pu justement constater que d'une façon géné- 
rale les progrès de la démocratie amènent un abaisse- 
ment général de la classe sociale dans laquelle se recru- 
tent les représentants comme les gouvernants. Au 
Reichstag de l'Empire allemand, les nobles, les hobe- 
reaux, les grands propriétaires fonciers ne trouvent 
guère plus de sièges que dans la Vieille Prusse et dans 
la Silésie : ce sont les gens du Palais, de la Bourse, des 
affaires, des professions libérales, industriels, commer- 
çants, armateurs, médecins, avocats qui forment au- 
jourd'hui la majorité. Il y a un demi-siècle, c'était la 
haute bourgeoisie anglaise qui accaparait les mandats 
à la Chambre des communes. Elle est aujourd'hui 
évincée parla petite bourgeoisie des manufactures, des 
transports ou des professions libérales. Les Asquilh et 
les Lloyd George ont remplacé les Macaulay et les Pal- 
merston. Ils sont d'origine plus modeste ; Ont-ils moins 
de talent? Les ouvriers ont quelque peine à forcer les 
portes du vieux palais de Westminster. 

Il n'est pas douteux que le môme phénomène s'est 
produit en France. Les grands bourgeois qui formaient 
la majorité des assemblées sous la Restauration et la 
monarchie de Juillet sont plus clairsemés dans les 
chambres de la troisième République. Ils étaient beau- 
coup plus nombreux avant qu'après 1890. 

La démocratie a une tendance incontestable à ac- 
croître les avantages matériels du mandat législatif; 
elle tend à en faire une carrière, avec une indemnité, 
qui équivaut aux traitements des hauts fonctionnaires, 
avec un avancement, qui est le passage au Sénat, avec 
même une retraite. Aussi le mandat législatif exerce- 
t-il un attrait croissant sur cette classe située aux der- 
nières limites de la bourgeoisie et sur les confins du 
prolétariat ; c'est là que se recrutent ces politiciens 
professionnels, qui ne sont à peu près rien que politi- 
ciens, et que Gambetla stigmatisait de la qualification 
fameuse de « sous-vétérinaires ». Ce sont ces politi- 
ciens professionnels qui se sont vantés de « sauver » la 



LA COMPETENCE DES LEGISLATEURS 61 

République à diverses périodes de notre histoire et qui, 
pour ce motif, ont été souvent Tobjet des attentions 
bienveillantes des gouvernants et des chefs de partis. Il 
n'est pas douteux que le « petit scrutin », comme par- 
lait encore Gambetla pour désigner le scrutin d'arron- 
dissement, a favorisé leur succès. Il y a eu incontes- 
tablement une législation et une politique générale 
qui ont correspondu à ce milieu social où se recru- 
taient les parlementaires *. 

Si l'on considère les professions parmi lesquelles se 
recrutent les représentanls, une des caractéristiques 
des assemblées démocratiques est le grand nombre de 
médecins qui y pénètrent grâce à une popularité hono- 
rablement, mais facilement acquise, par des soins plus 
ou moins gratuits. Mais, sauf quelques rares excep- 
tions, c'est le « prolétariat médical » qui siège dans 
nos assemblées. Ce n'est pas le prestige scientifique, 
mais les relations personnelles qui valent le succès. Les 
grands maîtres, les professeurs, les princes de la science 
ne peuvent préparer une candidature dans leur clien- 
tèle riche, restreinte et d'ailleurs dispersée sur plu- 
sieurs circonscriptions. Cette clientèle leur procure 
d'ailleurs des satisfactions suffisantes pour qu'ils 
n'aient pas le désir de la quitter. 

Les professions qui semblent préparer le mieux à la 
vie publique sont par ailleurs sensiblement les mêmes 
sous tous les régimes libres. Il y a naturellement de 
nombreux représentants du journalisme, soit profes- 
sionnel, soit accidentel ; car si le journalisme mène à la 
députation, la députation à son tour conduit au journa- 
lisme : M.Briand, M. Millerand, M. Clemenceau ont été 
rédacteurs en chefs de journaux parisiens ; M. Del- 
cassé, M. Tardieu ont tenu une grande place dans le 
journalisme avant d'entrer au Parlement; M. Chau- 

1. « La nature des choses, disait Mirabeau, ne tcuu'nant pas 
nécessairement le choix de ces représentants vers les plus 
dignes, mais vers ceux que leur situation, leur fortune et des 
circonstances [)articulières désignent comme pouvant faire le 
plus volontiers le sacrifice de leur temps, à la paix publique, il 
résultera toujours du choix de ces réprésentants du peuple, 
une sorte d'aristocratie ». Discours sur la sanction royale. 



62 LA COMPETENCE DANS LA DEMOCRATIE 

met, ministre de la Marine, a dirig-é un grand journal 
de province; ainsi se maintient la tradition des Cha- 
teaubriand, des Benjamin Constant, des Prévost Para- 
dol. Les Chambres contiennent ensuite quelques pro- 
priétaires fonciers, des hommes riches, car la fortune 
garde toujours son prestige; il y a des ouvriers, en 
petit nombre, seulement à la Chambre des députés; 
mais surtout la profession qui l'emporte d'une façon 
écrasante est celle d'avocat. Il y a peu de magistrats, 
la fonction n'est d'ailleurs pas compatible avec le 
mandat législatif (sauf pour les premiers présidents et 
procureurs généraux des cours siégeant à Paris) ; il y 
a des hommes de loi, mais surtout des avocats. 

La prédominance des avocats dans les assemblées est 
un fait qui, dans l'histoire politique française, est 
presque aussi ancien que la liberté politique. Ainsi, de- 
puis 1789 jusqu'au gouvernement consulaire, les avo- 
cats ont été pour un tiers dans la seule représentation 
de la ville de Paris ^ 

Cette large place des avocats dans les Chambres 
a été depuis longtemps l'objet de critiques très vives. 
Spencer remarquait que les procès naissent de l'obscu- 
rité de la loi, et que les avocats vivent des procès ; il en 
concluait que les avocats ont intérêt à faire les lois 
obscures (p. 129). Est-il besoin de préciser que celte 
fantaisie de polémiste, en dépit de ses apparences de 
logique, ne repose sur aucun fondement sérieux et sur 
aucune observation contrôlable? Les procès dont vit la 
masse des avocats portent plutôt sur des questions de 
fait que sur des questions de droit ; l'évidence est que 
les législateurs font leur métier de leur mieux, mais 
que ce n'est pas un métier facile; et qu'il est beaucoup 
plus malaisé qu'on ne parait le croire d'arriver à une 
rédaction claire des textes législatifs. Ne paraît-il pas 
au contraire essentiellement logique de faire faire les 
lois par des« hommes de loi >> ; par des hommes qui ont 
consacré leur vie à l'étude du droit, que leiu* profession 

1. Journal des Débals, 22 mars 1817. — G. Dodu, Le Parlenien- 
larisme et les parlemenlaires sous la Restauration, Pion, 1911. — 
Samuel et Bonet-Maury, Les Parlemenlaires français, 1900-1914. 



LA COMPETENCE DES LEGISLATEURS 63 

met aux courant des difficultés quotidiennes que sou- 
lève non seulement l'interprétation mais encore l'appli- 
cation même des lois, qui, en un mot, suivent la vie des 
lois dans ses manifestations quotidiennes et qui appren- 
nent directement par la pratique et non pas seulement 
par les livres quels sont les besoins qui réclament 
l'intervention lég-islative ? 

Admettons que les avocats, d'une façon générale les 
hommes de loi, ont une compétence particulière pour 
la mission précise d'élaboi'er la loi, de perfectionner le 
code civil, de réformer le Code de procédure, etc. Mais, 
fait-on remarquer, non sans quelque justice, l'élabora- 
tion des lois n'est qu'une partie de la mission générale 
des assemblées représentatives dans la démocratie et 
spécialement dans la démocratie parlementaire. C'est 
à elles de donner l'impulsion générale aux affaires 
publiques; c'est de leur activité, des directions qu'elles 
impriment au gouvernement, du contrôle qu'elles 
exercent sur lui que dépend la prospérité de l'État. 
Or, quelles sont les questions qui se posent aujourd'hui 
et qui vont se poser au lendemain de la guerre, avec 
la dernière acuité? Ce seront avant tout des questions 
économiques. 

Quand la guerre aura cessé sur les champs de ba- 
taille, elle sera portée sur les marchés, où des groupes 
de peuples se combattront à coup d'armes économi- 
ques, de trusts, de tarifs, de droits douaniers, de poli- 
tique de libre-échange ou de protection, d'importation 
et d'exportation. Il faudra sceller, resserrer, consolider 
ou maintenir des unions douanières ou commerciales. 
Dans toute cette activité qui s'imposera à tous les peu- 
ples qui ne voudront pas mourir, les légistes, prétend- 
ons n'auront pas à exercer leurs aptitudes, ils peuvent 
tout au plus donner des conseils sur la rédaction tech- 
nique des contrats ou des traités internationaux ; mais 
ils n'ont pas à les passer : ils sont incompétents sur le 
fond. Ils doivent céder la place aux diplomates, aux 
économistes, aux banquiers, aux financiers. Plus que 

1. Sidney Low, Revue, 1-15 mai 1016. 



r.4 LA. COMPETENCE DANS LA DEMOCRATIE 

jamais, au lendemain de la guerre, lorsqu'il s'agira de 
restaurer la vie économique du pays et d'assainir son 
organisme financier, le gouvernement sera une affaire, 
la plus grande des affaires : elle doit être gérée par des 
hommes d'affaires et d'action, non par des hommes de 
loi et de mots. 

Voilà le raisonnement que l'on entend développer de 
tous côtés, depuis bien longtemps, par des hommes 
qui d'ailleurs, sans être des hommes de loi, ne sont le 
plus souvent que des hommes de mots. 

Il faut bien voir quelle en est la portée. Il comprend 
d'abord une certaine hostilité contre le régime repré- 
sentatif et contre la liberté politique : les attaques 
contrôles avocats sont le pendant des colères de Napo- 
léon contre les Idéologues. Il est aussi l'écho, plus ou 
moins conscient, de certaines tendances démagogi- 
ques : comment! dit-on, la Franco est composée pour 
la moitié de paysans proprement dits, pour une grosse 
proportion, d'ouvriers, pour un grand nom-bre, d'em- 
ployés et salariés des administrations, du commerce, et 
de l'industrie; pour une quantité encore considérable 
de petits boutiquiers, d'artisans, de petits patrons ; et 
enfin au contraire, d'une poignée infime d'intellectuels : 
et ce sont ces derniers qui ont non seulement la majo- 
rité mais la presque unanimité des sièges dans les Par- 
lements? Le pays, conclut-on, n'est pas représenté. 

Nous retombons ici dans un des raisonnements fa- 
voris du système de la représentation des intérêts. La 
réponse lui a été donnée, il y a déjà de longs siècles, 
par l'apologue fameux de Menenius Agrippa, dont la 
sage doctrine a pris de nos jours le nom de théorie de 
la division du travail et des fonctions. C'est un métier 
difficile de faire les lois et de donner l'impulsion pre- 
mière au gouvernement du pays. Je ne crois pas qu'une 
Chambre composée pour une grosse moitié de paysans 
proprement dits, pour le reste d'ouvriers manuels, 
d'employés et de boutiquiers, avec un étroit canapé 
d'intellectuels, serait plus apte que les Chambres 
« d'avocats » à juger les grandes questions intéressant 
le commerce, le salariat, la terre, l'administration, 



LA COMPKTENCE DES LEGISLATEURS (55 

l'armée, la marine, les finances, l'infinité des problèmes 
complexes que comporte la vie d'un pays. « Mais aussi, 
riposte-t-on, ce n'est pas cela que l'on réclame : on veut 
encore des intellectuels, mais d'une autre espèce : on 
veut l'entrée plus large dans le Parlement aux grands 
industriels, aux grands commerçants, aux grands finan- 
ciers, aux grands hommes d'affaires, aux grands bour- 
geois. » Mais qu'on y fasse bien attention, on ne dicte 
pas au suffrage universel ses choix. La campagne contre 
les (( avocats » se prolonge en une campagne contre les 
intellectuels bourgeois et menace d'aboutir à un abais- 
sement général du niveau des assemblées. 

Il n'est pas du tout sûr d'ailleurs, comme nous l'avons 
déjà indiqué, qu'une assemblée composée de grands 
spécialistes des affaires privées serait mieux que celles 
d'avocats en mesure de gérer les affaires du pays. Ne, 
sutor, ultra crepidam. Le spécialiste est un cul-de-jatte 
intellectuel. Il est très remarquable que, lorsque les 
grands hommes d'alïaires dont on voudrait voir com- 
poser le Parlement, veulent préciser, pour eux-mêmes 
et pour le public, les desiderata de leurs professions, 
ils recourent le plus souvent à des personnalités étran- 
gères à la profession et douées d'une vaste culture géné- 
rale. Avoir des idées, savoir les exposer, les motiver, les 
condenser enfin dans la brève formule qui leur permet- 
tra de descendre dans la pratique, c'est un don qui n'est 
pas donné à tout le monde et c'est un métier qui s'ac- 
quiert. Ce sont les qualités que l'on demande aux par- 
lementaires, et que ne donne pas nécessairement la 
pratique d'un commerce ou d'une industrie. 

Le raisonnement des adversaires du « Gouvernement 
des avocats », suppose deux affirmations contradictoires 
et qui ne reposent sur aucun fondement : i° les grands 
hommes d'affaires sont des hommes de culture géné- 
rale ; 2° les avocats ne sont qu'avoeats, hommes de lois 
et de mots. On se fait, dit Labruyère, un portrait de 
l'avocat fermé à tout ce qui n'est pas exégèse de textes 
ou procès de mur mitoyen, et on déclare facilement 
ce monstre intellectuel incapable de faire partie d'une 
assemblée représentative. 

JosEPii-l'.Anïuiit.imv, La (;()ini)éleiice. 5 



66 LA. COMPETENCE DANS LA DEMOCRATIE 

Or, la r(^ussite clans les aCraires n'indique nullement 
une compétence particulière pour diriger les affaires 
d'un pays : une Chambre où entreraient les fondateurs 
de ces énormes magasins de nouveautés connus de 
tout le monde n'y trouverait peut-être qu'un faible 
bénéfice. On a vu un grand industriel, connu par ses 
engrenages, lancer avec fracas les idées les plus sau- 
grenues en matière financière : il s'agissait tout sim- 
plement de payer toutes les dépenses de la guerre avec 
un papier-monnaie, le Simplex... 

Il n'est pas du tout sûr qu'un industriel ail une juste 
conception des mesures publiques à prendre pour faire 
prospérer sa propre industrie : il n'a pas une aptitude 
particulière pour le même problème en ce qui concerne 
lesautres, il ne peut prétendre à une compétence spéciale 
en ce qui concerne les intérêts généraux de l'État, les 
questions diplomatiques, militaires, navales, morales, 
politiques. On ne peut cependant avoir un Parlement 
composé de techniciens militaires pour les questions 
militaires, de techniciens navals pour les questions 
navales, etc. D'autant mieux, comme nous aurons à y 
insister dans la suite, que les décisions de ces spécia- 
listes auraient encore besoin d'être sérieusement con- 
trôlées pour la sauvegarde de l'intérêt général. 

Mais, dit-on encore, les avocats parlementaires, 
comme les médecins législatifs sont condamnés à ap- 
prendre chacune des questions qu'ils ont à résoudre. 
Chaque fois qu'un problème un peu technique se pré- 
sente à eux, ils sont obligés de se livrer « à un véri- 
table apprentissage pour apprendre des gens des divers 
métiers l'état du commerce, de l'industrie, des armées, 
des escadres, du budget, des banques ; efforts très hono- 
rables, dignes d'éloges, mais qui n'en confirment que 
mieux le manque originel d'aptitude des députés pour 
ces travaux ^ ». 

Si l'obligation d'étudier les questions peut faire 
l'objet d'un reproche, il est injuste de le réserver aux 



1. Trop de lois, par X..., dans Bévue politique el parlementaire, 
1913, I, p. 17. 



LA COMPETENCE DES LEGISLATEURS 67 

parlementaires: tous ceux qui occupent une situation 
quelque peu élevée ont des occasions quotidiennes de 
faire l'acte socratique de modestie : « Je ne sais qu'une 
chose, c'est que je ne sais rien. » Pour le juge, le pro- 
fesseur, l'écrivain, le diplomate, chaque question est 
nouvelle : il en est de même du parlementaire. Seule- 
ment tandis que les méditations des autres se dissimu- 
lent dans le silence du cabinet ou des salles de délibé- 
rations, les hésitations des parlementaires sont publi- 
ques et étalent ce que l'on est convenu d'appeler son 
incompétence. Lorsqu'on a énuméré l'énorme variété 
de questions techniques qui se posent au Parlement et 
qui ne peuvent être résolues que par lui, on s'est fourni 
une matière à des développements faciles ; mais on a 
démontré, par cette seule énumération, que le Parle- 
ment ne peut pas être composé de techniciens. S'il en 
était autrement, le technicien naval devrait se récuser 
sur les questions militaires ; les techniciens militaires 
devraient se déclarer incompétents sur les questions 
industrielles ; les techniciens industriels se désintéres- 
seraient des questions de législation civile, et personne 
enfin ne serait compétent pour défendre les intérêts 
généraux de l'État. 

La compétence spéciale à exiger du parlementaire, 
c'est précisément une culture assez étendue qui lui 
permette de Jlravailler, d'étudier les questions : or, il 
se trouve que l'avocat appelé à examiner sous leur 
aspect pratique les questions les plus difficiles, à plai- 
der des procès financiers, industriels, politiques... est 
obligé par profession d'avoir cette aptitude à étudier 
des questions. Il y a une injustice certaine à faire un 
reproche à la démocratie de faire entrer un grand 
nombre d'avocats dans ses assemblées représenta- 
tives. 

Nous ne commettons pas d'ailleurs l'exagération de 
prétendre qu'une assemblée, composée en majorité 
d'avocats, ne présente pas de graves défauts résultant 
précisément de cette composition. Habitué à peser le 
pour et le contre, à considérer que tout, ou à peu près, 
peut « se plaider », l'avocat a une tendance à hésiter, à 



68 LA. COMPETENCE DANS LA DEMOCRATIE 

longuement délibérer là où il faudrait avant tout de la 
décision et de l'action. II y a peut-être quelque chose 
de vrai dans cette affirmation : mais ce n'est qu'une 
vue a pr/ori; elle n'est pas fondée sur l'observation véri- 
table des faits ; elle est démentie par des noms comme 
ceux, en France, de Constans (professeur de droit) et 
surtout, en Angleterre, de Lloyd George, incarnation 
de l'action, de l'énergie, de la décision. — 11 n'est pas 
douteux que trop d'avocats députés apportent au Palais- 
Bourbon les échos du Palais de justice, et qu'il s'en- 
suit trop souvent des immixtions fâcheuses des pouvoirs 
politiques dans les affaires judiciaires (Affaire Rochette, 
affaire des carbures...). Il est certain aussi que trop de 
députés qui sont avocats usent, au Palais de justice, de 
l'influence que leur vaut leur situation au Palais-Bour- 
])on. Il n'y a aucune institution humaine qui soit sans 
défauts, et toutes doivent s'apprécier par une balance 
d'avantai^es et d'inconvénients. — On adresse d'ailleurs 
aux Parlements composés d'avocats des reproches que 
leur exagération ou leur généralisation rend singuliè- 
rement injustes. Ainsi M. Sidney Low ^ attribue au 
grand nombre d'avocats de la Chambre des communes 
le scandale des gros traitements de la magistrature, 
qui s'élèvent, aux plus hauts sommets, jusqu'à plusieurs 
centaines de mille francs. Mais nous remarquons qu'en 
France le nombre considérable des avocats qui siègent 
dans les assemblées n'a pas empêché le scandale in- 
verse des traitements, insuffisants au point d'être déri- 
soires, de la magistrature, à tous ses degrés. 

Il est très loin de notre pensée de prétendre faire de 
l'aptitude aux fonctions parlementaires une sorte de 
monopole au profit des avocats ou des hommes de loi. 
Il faut seulement réagir contre une tendance dange- 
reuse, à la mode actuellement chez certains réforma- 
teurs, qui doivent leur autorité à la culture classique 
et qui méprisent la culture classique, qui sont des 
hommes remarquables par l'intelligence générale et 
qui prétendent incliner cette intelligence générale de- 

1. Bévue, 15 mai 1916, p. 241. 



LA COMPETENCE DES LEGISLATEURS 69 

vant l'aplitucle technique du commerçant, de lindus- 
triel, de l'homme d'affaires ou d'action. C'est cependant 
l'intelligence générale, telle que celle qui est supposée 
dans les professions libérales, qui est le mieux à sa 
place dans les assemblées. Évitons les généralisations 
hâtives, nécessairement superficielles, les formules 
absolues a priori et que n'appuie pas l'observation 
des faits. Les poètes sont-ils à leur place dans les 
assemblées? — Non, pourrait-on proclamer, et on 
s'appuierait sur l'exemple de Victor Hugo, qui fut un 
orateur politique extrêmement médiocre, et dont cer- 
taines interventions, comme sa main fraternelle tendue à 
l'Allemagne au moment de la ratification du traité de 
Francfort, furent profondément déplorables. — Oui, 
s'écrierait on au contraire, les poètes sont bien à leur 
place dans les assemblées et on invoquerait le témoi- 
gnage de M. Barlhou sur la compétence de Lamartine. 
Ce n'était pas un techriicien, et cependant, en quelques 
mois, il prononça, sur les matières les plus variées, des 
discours lumineux et décisifs. Le 3 février 1846, il expo- 
sait la question de Syrie et la situation des maronites; 
sept jours après, il parlait du régime de la viticulture et 
du commerce des vins ; le 28 février, il traitait du droit 
d'octroi sur les bestiaux; le 4 mars, il remportait un 
triomphe au sujet de l'approfondissement de la Seine de 
Rouen à la mer. La commission avait refusé les crédits 
à l'unanimité. Arago, par un savant discours technique, 
ébranla à peine l'Assemblf'e ; mais Lamartine « se fit 
de son incompétence môme, éclairée par la discussion, 
un litre contre l'esprit de système « cini n'est qiielquefoi.^ 
qu'une science obstinée ». Il emporta d'enthousiasme le 
vote du crédit. 

Il faut dire, par conséquent, que la démocratie ne se 
trompe pas, lorsqu'elle peuple ses assembléee d'intel- 
lectuels ; elle donne au contraire un grand exemple du 
respect de la compétence. C'est une des meilleures 
preuves de bon sens du paysan de France qu'il ne se 
fait pas représenter par un paysan ^ 

1. On ne pourrait pas en dire autant de certaines démocra- 



70 LA COMPETENCE DANS LA DEMOCRATIE 

Les courtisans des assemblées démocratiques se ren- 
dent complices de leurs défaillances. Ce n'est pas une 
raison pour se ranger aveuglément dans le camp de 
leurs plus injustes détracteurs. On leur doit toutes les 
justes critiques; mais il faut reconnaître l'injustice de 
certaines polémiques, de quelques trop faciles satires. 
Le vicomte Melchior de Vogué est passé à la Chambre, 
et il n'y a pas obtenu la place à laquelle son talent 
semblait lui donner droit. Il n'est pas un témoin sus- 
pect d'une bienveillance particulière, il critique vive- 
ment le régime, dépourvu de principes et de points de 
direction ; il constate l'impuissance des assemblées, 
mais n'en rend pas responsables les unités qui les 
composent. Ce qu'il critique, c'est « l'insuffisante et 
déplorable gestion des affaires publiques par une réu- 
nion de capacités individuelles * ». 

Il y a, dans tous les parlements du monde, des élé- 
ments moralement et intellectuellement indésirables; 
le petit scrutin fait entrer dans nos chambres quelques 
personnalités auxquelles le gouvernement le moins 
difficile ne consentirait pas à confier une sous-préfec- 
ture ou un bureau d'enregistrement. Qui le nierait? 
Mais ce n'est pas sur ces tares, sur ces verrues que met 
en lumière l'esprit critique du peuple français, que l'on 
a le droit de juger des institutions. Si l'on considère 
l'idéal, il faut bien reconnaître que nous en sommes 
loin : la démocratie a des efforts à faire pour s'en rap- 
procher, et il appartiendra à ceux à qui incombe, dans 
une certaine mesure, la responsabilité de ses destinées 
de l'y aider par des mesures constitutionnelles ou légis- 



ties de l'Est de l'Europe, qui ne sont pas encore arrivées à la 
complète majorité politique. 

1. Les Morts qui parlent. — Un autre membre notoire du Parle- 
ment, M. Charles Benoist, qui a écrit sur le régime démo- 
cratique les études les plus pénétrantes, ne reproche pas 
davantage à ses collègues une insuffisance intellectuelle, il dé- 
plore « un abaissement de niveau chez la plupart des députés 
de qui étaient et demeuraient ignorés les premiers éléments 
de la politique, non par inintelligence naturelle, mais par défaut 
de préparation, par improvisation d'une vie nouvelle qui ne 
s'improvise pas » L'Anarchie provoquée, dans Revue des Deux- 
Mondes, 15 octobre 1907, p. 838. 



LA COMPETENCE DES LEGISLATEURS 71 

latives convenables (telles que : élargissement du scru- 
tin, représentation proportionnelle). Mais si, descen- 
dant des régions inaccessibles de l'idéal, le regard se 
porte sur les chambres des temps passés et sur celles 
des autres pays, le jugement devient tout de suite 
moins sévère. Si on lui demandait -pourquoi il se 
prend, notre Parlement serait en droit de reproduire la 
réponse de Talleyrand : « Pour rien quand je me con- 
sidère, pour beaucoup quand je me compare ». Les 
vices de notre système — et il en a ! — n'ont pas leur 
principale source dans une prétendue infériorité intel- 
lectuelle des élus de la démocratie. C'est ailleurs qu'il 
faut chercher. 

§2. 

L'ÉLABORATION TECHNIQUE DE LA LOI PAR LES 
ASSEMBLÉES DÉMOCRATIQUES 

Il n'y a pas, dans l'État, de mission plus difficile que 
celle du législateur. 

Elle suppose d'abord chez celui qui prétend s'y livrer 
une conception exacte des besoins de son pays et de 
son temps; une connaissance suffisante de la science 
politique pour découvrir les moyens de législation par 
lesquels ces besoins peuvent et doivent être satisfaits ; 
une perspicacité suffisante pour définir le mal et une 
imagination conslructive suffisante pour découvrir le 
remède approprié ; enfin un talent oratoire, ou tout au 
moins, sous une forme quelconque, un don suffisant 
de persuasion pour faire adopter par les autres la solu- 
tion que l'on croit la meilleure. La législation est un 
art, comme celui de l'ingénieur ou de l'architecte, et 
un des éléments principaux de la valeur d'un homme 
d'État. 

Mais cet art, dans lequel on ne peut exceller si l'on 
n'a pas le don, a aussi sa technique. On a, pour un art, 
plus ou moins d'aptitudes naturelles ; mais tous s'ap- 
prennent. Il y a le souffle poétique, mais il y a aussi la 
prosodie. Celui qui se borne à bien connaître et à ap- 



72 LA COMPETENCE DANS LA Di:S!OCRATIE 

pliqiier exactemenl les règles de la prosodie n'est pas 
un poêle ; mais le génie ne suffit pas non plus sans la 
longue patience. Que vaudrait un architecte qui se 
bornerait à avoir de belles conceptions et ignorerait la 
force de résistance des matériaux ? 

La législation comporte donc une partie éthique et 
une partie technique. Il n'y a pas de liberté politique 
si l'on refuse aux assemblées élues la compétence pour 
la partie éthique de la législation : c'est à elles, qu'il 
appartient de décider, en dernier ressort, si une mesure 
est bonne ou mauvaise, si elle est conforme aux prin- 
cipes de justice, si elle répond aux aspirations natio- 
nales et aux besoins du pays. 

Nous avons examiné dans le paragraphe précédent 
si les assemblées démocratiques ont autant de capacilé 
que les autres pour s'acquitter de celte mission. Il y a 
une législation qui correspond à la démocratisation du 
suffrage : il n'est pas dans le plan de cette étude d'en 
rechercher les caractères. 

Mais il y a aussi une technique législative. Les règles 
pratiques de la vie sociale ne doivent pas rester à l'état 
informe de bonnes intentions vaguement indiquées. 
Elles doivent être traduites scientifiquement en for- 
mules brèves, qui soient comme l'expression algébrique 
des rapports sociaux. Mais surtout elles doivent sou- 
mettre la réalité complexe, confuse, mouvante à cette 
discipline de logique et de clarté qui est la science du 
droit. La science juridique comporte tout un ensemble 
de définitions, de catégories, de notions abstraites (no- 
tions de sujet de droit, de volonté juridique et de con- 
trat, de représentation, de personne morale...) que l'on 
ne saurait posséder à moins de les avoir apprises. Celui 
qui veut faire la loi ne doit pas être étranger à la teciî- 
nique juridique, il doit connaître la législation qu'il 
prétend modifier et perfectionner; il doit savoir rédiger 
la loi ^ 



1. Sur la technologie en général, voir les œuvres du i)hiloso- 
phe Espinas; sur la technique législative, Demogue, Les Nolions 
fondamenlales du droit privé, lf)ll ; Gaston Morin, L'Individua- 
lisme du Code civil, dans Reuue de Métaphysique, t. XXIV. p. 521. 



LA COUPETE-NCE DES LEGISLATEURS 73 

Il est impossible d'admettre, même par la fiction ia 
plus hardie, que la majorité d'un arrondissement con- 
fère au premier venu cette compétence technique ^ 

Or, il n'est pas douteux que le progrès de la démo- 
cratie tend à charger de plus en plus exclusivement 
les Assemblées de l'accomplissement de ce travail 
techiiique pour lequel elles ne sont pas faites. On sait 
que Sieyès, avec la collaboration autoritaire de Bona- 
parte, avait construit tout l'édifice de Tan VIII sur 
ridée d'une division minutieuse des fonctions de l'Etat, 
afin que chacun n'exerç:àt que la fonction en rapport 
avec ses aptitudes. A la base même de l'édifice, il avait 
organisé la compétence des électeurs; ceux-ci, sont 
incompétents pour désigner un administrateur ou un 
législateur qift serait à son tour compétent ; mais ils 
savent qui, parmi eux, jouit de la confiance générale, 
d'une certaine notabilité, d'une honorabilité incontes- 
table. Aussi devront-ils se borner à dresser des listes 
de confiance, de notabilité ou d'éligibilité. A la suite 
d'une triple sélection — les électeurs choisissant le 
dixième d'entre eux pour la lisle de confiance commu- 
nale, les électeurs inscrits sur cette première liste choi- 
sissant le dixième d'entre eux pour arriver à la liste de 
confiance départementale ; les électeurs inscrits sur 
cette seconde liste choisissant le dixième d'entre eux 
pour former la liste nationale — on arrivait à une liste 
d'environ cinq mille individus considérés comme jouis- 
sant de la confiance du pays et parmi lesquels étaient 
choisies les assemblées chargées plus particulièrement 
de le représenter. Ce choix n'était pas fait par les ci- 
toyens inscrits sur la liste et considérés eux-mêmes 
comme incompétents pour cette mission : (fêtait le 

1. Cependant nous possédons raffiiination par un dûputé 
que le métier de législateur n'a pas besoin d'un long appren- 
tissage. Demandant la non rééiigibilité des députés élus en 
1914, M. Brousse réfutait ainsi une objection possible : « A cela 
on répond que la future Chambre, entièrement composée de 
députés nouveaux, n'ayant pas d'hommes expérimentés pour la 
guider, ferai! du mauvais travail. Cela ne supporte pas l'examen. 
Les nouveaux élus seraient vile mis au courant de^ rouages parle- 
mentaires jjui ne sont pas, au surplus, très compliqués. >> Proposi- 
tion du 21 décembre 1917, n° 4110, p. 3. 



74 LA COMPETENCE DANS LA DEMOCRATIE 

Sénat qui choisissait les Tribuns et ceux qu'on appe- 
lait les Législateurs. Et comme personne n'était plus 
compétent que les Sénateurs eux-mêmes pour désigner 
les Sénateurs, c'étaient eux-mêmes qui pourvoyaient 
aux vacances qui venaient à se produire dans leur 
corps. 

Logique avec ces principes, la constitution de 
l'an VIII avait poussé notamment jusqu'à ses consé- 
quences dernières cette idée que le droit est une science 
et Télaboration des lois un art dont la connaissance et 
la technique ne sauraient être considérées comme con- 
férées par le hasard d'une élection. Aussi avait-elle en- 
levé complètement à ses assemblées, théoriquement 
représentatives, élues par le Sénat, l'élaboration tech- 
nique de la loi. La grande œuvre juridique si féconde, 
et où se trouvent encore les bases de l'organisation de 
notre société, de notre administration, de notre justice 
a pu être accomplie le jour où Napoléon eut créé l'ins- 
trument nécessaire. C'était le Conseil d'État, corps de 
juristes professionnels, choisis par le chef de l'Etat à 
raison de leurs aptitudes. Napoléon y fit entrer des 
hommes distingués, sans distinction de partis: Berlier, 
régicide, à côté du royaliste Bigot de Préameneu; Real, 
montagnard, à côté de Tronchet que Mirabeau avait 
appelé le Nestor de l'aristocratie ; Portails, victime du 
18 fructidor; Merlin, type accompli de légiste, auteur 
de la loi des suspects, assez porté à confondre la jus- 
tice avec la loi écrite, et disposé à traduire en une 
loi bien faite la volonté, quelle qu'elle soit, des gou- 
vernants, etc. 

Le Conseil d'État possédait, dans le régime de 
l'an VIII, la qualification d'autorité constitutionnelle; 
il occupait, dans l'État, une place de tout premier 
rang, et dont le corps, qui porte aujourd'hui le même 
nom, ne peut nous donner qu'une idée bien imparfaite. 
C'était, nous dit Thibaudeau dans ses mémoires « la 
première des autorités nationales, et, pour ainsi dire, à 
la fois le conseil, la maison, la famille du premier 
consul. » Les conseillers d'Etat recevaient un traite- 
ment de 25.000 francs, somme bien plus considérable 



LA COMPETENCE DES LEGISLATEURS 75 

que ne l'indique ce chiiTre à l'heure actuelle à raison de 
la dépréciation générale de la monnaie. Le texte légis- 
latif, souvent préparé par des commissions de juristes 
professionnels, comme cela eut lieu pour les Codes, 
était définitivement élaboré par le Conseil d'État et ne 
pouvait être altéré par aucune intervention de non 
techniciens. Jusqu'en 1807, le peuple eut un organe 
pour faire entendre sa voix ; c'était le Tribunal. Il avait 
pour mission d'émettre un avis pour ou contre l'en- 
semble du projet, élaboré par le Conseil d"Etat. C'était 
sans doute encore une assemblée élue (par le Sénat), le 
Corps législatif, qui donnait, à ce projet, la force obli- 
gatoire, la qualité de loi. Mais ceite Assemblée votait 
comme un jury, sans pouvoir tenir de discussion pu- 
blique, après avoir entendu trois orateurs du Tribunal 
et trois orateurs du Conseil d'Etat. Elle volait par oui 
ou par non sur l'ensemble du projet, et il lui était in- 
terdit de bouleverser, par des modifications quelcon- 
ques, par des amendements, le résultat du travail des 
techniciens. La suppression des débals explique la 
fécondité, le souci des compétences explique l'excel- 
lente technicité de la législation du premier empire. En 
quelques années, ont été élaborés toute une série de 
Codes dont il est permis de contester les tendances so- 
ciales ou philosophiques, mais dont on ne peut nier la 
très satisfaisante rédaction. La preuve en est qu'en 
dépit de toutes les attaques contre le Code civil, les As- 
semblées démocratiques ne sont pas arrivées à lui en 
substituer un autre et ont réussi seulement à détériorer 
partiellement l'œuvre de i8o4. La constitution de 
l'an VIII, est, de toutes les constitutions françaises de- 
puis la Révolution, celle qui a poussé le plus loin le 
respect des compétences et le principe de la technicité : 
c'est aussi la moins libre. 

On peut, pour la suite, poser comme règle générale 
que le souci de la compétence techni(|ue du législateur 
a été inverse du degré de liberté politique. Ainsi, en 
dehors des périodes républicaines, le tégime le plus 
libre que nous ayons eu depuis l'Empire est celui de la 
Monarchie de Juillet; aussi est-ce celui où l'on tient le 



76 LA CO.MPIÎTEMCE DANS LV DEMOCRATIE 

moiiisde compte de la technique dans l'élaboration des 
lois; à partir de i83o, un député quelconque peut éla- 
borer une proposition de loi, et la soumettre à la 
Chambre. Au contraire, dans le système de la Ghai-te 
de 181 4, le roi seul pouvait élaborer un projet de loi ; 
si les Chambres, représentant les aspirations du pays, 
avaient une idée législative, c'était au roi qu'il appar- 
tenait de traduire nette idée en un projet déterminé ; 
elles pouvaient *< supplier n le roi de déposer un projet 
sur des matières, ou suivant des directions qu'elles lui 
indiquaient. Le roi faisait élaborer par ses agents tech- 
niques le projet correspondant au vœu des Chambres. 

Napoléon III avait proclamé sa volonté de ressusciter, 
en les adaptant, les institutions de l'an VIII. Aussi, 
s'est-il préoccupé, en suivant son modèle, d'assurer la 
technique de l'élaboration de la loi. A l'Empereur seul, 
appartient le droit de proposer la loi; s'adaptant au 
progrès démocratique, il est obligé de reconnaître au 
Corps législatif, élu directement par'îe suflVage uni- 
versel, le droit de proposer des modifications aux pro- 
jets gouvernementaux ; mais des précautions minu- 
tieuses sont prises pour que cette intervention des non 
techniciens ne vienne pas gâcher l'œuvre des techni- 
ciens; les amendements ne peuvent être discutés parle 
Corps législatif qu'avec l'autorisation du corps qui re- 
présente la technique législative: du Conseil d'État. Et 
celui-ci défend jalousement son œuvre contre les intru- 
sions des amateurs législatifs; il rejette en principe 
tous les amendements proposés ; c'est ce que l'on ap- 
pelle « le massacre des innocents ». 

Avec l'avènement de la démocratie, au contraire, 
l'amateurisme triomphe dans l'élaborati.on de la loi : 
l'exécutif qui représente la technique, parce qu'il a à 
son service les fonctionnaires et surtout le Conseil 
d'État, cesse d'avoirla prépondérance dans l'élaboration 
technique de la loi. L'initiative individuelle des législa- 
teurs foisonne; sans doute, reste la formalité de la prise 
en considération ; mais c'est une politesse que la cour- 
toisie des parlementaires ne refuse jamais à l'œuvre des 
confrères. D'autre part, les amendements inconsidérés 



LA COMPETENCE DES LEGISLATEURS 77 

bouleversent trop souvent les projets du gouvernement, 
quand ceux-ci sont bien rédigés. Mais le gouvernement 
abdique de son côté tout amour-propre d'auteur. Non 
seulement, il ne défend pas son œuvre contre le danger 
des amendements , mais on Ta vu présenter certains 
projets comme de simples suggestions et solliciter lui- 
même les amendements ^ 

L'Assemblée nationale porte devant l'histoire de lour- 
des responsabilités. Elle était, assez maîtresse du pays, 
pour lui faire accepter (provisoirement tout au moins), 
la monarchie, si le comte de Ghambord avait consenti 
soit à accepter le trône, soit à abdiquer. Elle pouvait 
donc lui donner des institutions perfectionnées. Compo- 
sée en majorité de modérés ou même de conservateurs, 
ayant eu la fortune, unique pour une Constituante, 
de pouvoir consacrer quatre années à l'élaborai ion des 
institutions, en mesure d'autre part de mettre à profit 
les expériences politiques, si variées, dont la France 
avait été l'objet depuis quatre-vingt-cinq ans, elle ne 
lai a donné cependant qu'un rudiment de constitution. 
Adversaire à peine résignée de l'universalité du suffrage, 
elle nous a livrés au suffrage universel pur et simple, 
sans organisation, sans garanties, sans secret, avec 
l'archaïque principe majoritaire. Et elle a laissé l'ama- 
leurisme régner dans la législation. Elle porte la res- 
ponsabilité d'à voi r laissé passer l'occasion d'organiser la 
démocratie. 

Les fruits de l'amateurisme n'ont pas tardé à se faire 
sentir dans l'ordre législatif. Je n'ai pas à apprécier ici 
les tendances générales de la démocratie, mais seule- 
ment la manière technique dont ces tendances se réa- 
lisent en lois. Si par son souffle généreux de justice 
sociale, de solidarité, de fraternité, la législation des 



1. Nous pourrions signaler aussi — mais ce point rentre 
plutôt dans le chapitre suivant — la valeur décroissante, au 
point de vue technique, de l'initiative gouvernementale. Le gou- 
vernement est aussi responsable d'un certain désordre dans 
l'élaboration matérielle de la loi. La loi du 5 août l'.tH sur les 
crédits n'a pas été, par la faute du ministre des Finances, 
votée dans les mêmes termes par la Chambre et le Sénat ; les 
circonstances donnaient d'ailleurs l'excuse la plus valable. 



78 L\. COMPiîTENCE DANS LA DEMOCRATIE 

trente dernières années fait honneur à la République, 
elle est loin de pouvoir servir de modèle au point de 
vue de son élaboration et de sa rédaction. L'éthique 
peut être disculée; mais la technique a été certaine- 
ment inférieure. Ce n'est pas cependant un point de 
vue négligeable, tant au point de vue interne qu'au 
point de vue du rayonnement extérieur d'un grand 
pays. Le Code Napoléon a été un des éléments de l'ex- 
pansion intellectuelle de la France; les Allemands l'ont 
compris et ils ont tenté, souvent avec succès, de s'em- 
parer de ce marché d'un genre spécial avec leur Code 
civil de 1900. 

Sans prétendre englober dans cette appréciation la 
totalité de l'œuvre législative de la troisième Républi- 
que, nous sommes obligés de reconnaître que, rédigée 
par des amateurs, elle en porte trop souvent la trace. 
Il y a trop de lois ; dans cette floraison surabondante, il 
en est trop qui sont mal faites, obscures, inintelligibles, 
susceptibles des interprétations les plas diverses et les 
plus opposées, en contradiction les unes avec les autres, 
offensant la logique et souvent la langue française. 
Comme il est très loin de notre pensée de faire un pro- 
cès de tendance, nous devons justifier ces assertions 
par des faits. 

Il y a d'abord trop de lois. C'est un des fruits de l'ama- 
teurisme législatif. Il y a 900 personnes (600 députés, 
3oo sénateurs) qui ont chacune le droit de mettre en 
branle, par le dépôt d'une proposition, le mécanisme 
législatif. Et, comme dans l'intervalle de deux élections, 
il faut bien faire quelque chose pour marquer son pas- 
sage, affirmer son existence et attirer Tatlention de 
l'électeur, on essaye de la tribune ; si la tribune inti- 
mide, on se borne à l'interruption ; il reste, dans tous 
les cas, la ressource de la proposition de loi. Heureux, 
si, par un usage qui tend à se répandre, on réussit à 
accoler définitivement son nom à un texte législatif! 
Si, d'autre part, l'idée est généreuse, ou de nature à 
flatter les aspirations ou les passions du peuple, elle a 
grande chance de réunir une majorité. Et ainsi s'ac- 
cumulent des lois dont plusieurs sont inutiles, dont quel- 



LA COMPÉTENCE DES LEGISLATEURS 79 

ques-unes sont dangereuses, dont plusieurs sont inap- 
pliquées parce qu'elles procèdent exclusivement de 
l'ordre intellectuel et négligent les réalités : traditions, 
instincts, possibilités, consentement des intéressés, dis- 
ciplines morales nécessaires. Ainsi sont violées les règles 
les plus élevées de la technique, celles qui confinent à 
l'éthique même, aux principes de la législation. 

Il serait injuste de tirer argument, contre la législa- 
tion de la troisième République, de toutes les lois inap- 
pliquées : il y en a eu sous tous les régimes. Ainsi il 
n'est pas une commune où soit appliquée la disposition 
du Code Napoléon prescrivant que le nouveau-né est 
présenté à l'officier de l'état civil qui constate le sexe ; 
jamais n'a été observée la règle de la publicité des con- 
seils de révision pour le recrutement de l'armée \ Nous 
ne parlerons pas non plus des lois tournées dans l'appli- 
cation : la loi du lo août 1871 prescrit que la commission 
départementale se réunit une fois par mois, c'est-à-dire 
douze fois par an. Or, en fait, elle commence sa session 
le 3o ou le 3i, la poursuit le 1" ; elle s'est réunie cha- 
que mois, et cependant seulement six fois par an. 

On ne peut davantage reprocher au législateur des 
dispositions, excellentes en elles-mêmes, mais qui res- 
tent inappliquées par suite de la coupable faiblesse du 
gouvernement et de l'administration : il en est ainsi de 
celles qui concernent l'obligation de l'instruction pri- 
maire et la répression de l'ivresse publique. 

Mais il est des lois qui portent en elles-mêmes la rai- 
son de leur non-application : elles ne répondent pas à 
un besoin, elles portent des règles impossibles. Comme 
correspondant ainsi à des conceptions abstraites et 
purement intellectuelles, nous pourrons citer la loi 
prévoyant la création d'une chambre d'agriculture dans 
chaque arrondissement et dont personne ne s'estjamais 
occupé. 

Il n'y a pas de loi répondant à des préoccupations 
sociales plus hautes que la loi du 12 juillet 1909, sur le 

1. Certaines dispositions du Code de commerce, comme celles 
qui concernent le paraphe dun juge commercial, près de la 
cote des ieuillels des liures sont également inappliquées. 



80 



LA COMPÉTENCE DANS LA DEMOCRATIE 



homcstead : elle se proposait de favoriser la famille en 
rattachant à un bien insaisissable, d'une valeur maxima 
de 8.000 francs. — Or, au bout de près de cinq ans 
d'application, à la veille de la g-uerre, la loi était pour 
ainsi dire inappliquée. D'après les dernières statistiques 
publiées à la fin de 1914, il avait été constitué seule- 
ment, sur toute la surface de la France, 2^3 biens de 
famille d'une valeur moyenne de 4-ooo à 5. 000 francs. 
L'institution nouvelle demeurait complètement ignorée 
dans quarante départements. Cette abstention venait 
de ce que la loi ne répondait pas à un vœu du pays ; elle 
s'expliquait aussi par cette considération que la cons- 
titution du bien de famille insaisissable coupe tout 
crédit au petit propriétaire et lui nuit, alors qu'elle a 
pour but de le protéger; enfin, et nous aurons à y reve- 
nir, la loi du 12 juillet 1909 était mal faite et, au bout 
de moins de cinq ans, il fallait penser à la refaire. 

Sous le coup de l'émotion de la guerre et, cette fois 
ci, avec des excuses plus valables, se âont multipliées 
les mesures législatives insuffisamment mûries, et que 
quelques jours d'expérience, parfois simplement quel- 
ques jours de réflexion ont fait apparaître inapplicables. 
On peut citer, dans cet ordre d'idées, la loi sur la réqui- 
sition des terres incultes. M. Fernand David, ministre 
de l'Agriculture, l'appréciait dans ces termes, devant 
la Chambre : « Si, dans la zone des armées, j'avais une 
loi n'imposant pas une obligation impossible, je pourrais 
la faire fonctionner ; mais je crains que nous n'ayons à 
attendre que des déboires de cette loi, jusqu'ici inap- 
plicable. » (Séance du 9 novembre 1917.} D'après \e Jour- 
nal officiel, cette déclaration a provoqué dans la Cham- 
bre des « mouvements divers ». 

La démocratie, qui prétend être le gouvernement de 
la raison, a peut-être une tendance à exagérer la foi 
dans l'absolu métaphysique des principes. Elle prétend 
dégager de belles règles, sur lesquelles elle bâtit de 
solennels édifices législatifs. Mais une fois que la loi a 
été ainsi promulguée sur le Sinaï, au milieu du tonnerre 
et des éclairs, on s'en désintéresse ; et l'application en est 
subordonnée aux possibilités, aux intérêts des personnes 



LA COMPETENCE DÈS LEGISLATEURS 81 

OU des partis. Ainsi se perd peu à peu dans Je peuple 
le respect de la loi. Mieux vaudrait, à tous les points 
de vue, des lois promulguées de moins haut, plus dé- 
nuées de prétention philosophiques et plus strictement 
appliquées. 

La technique de la récente législation se caractérise 
trop souvent par des erreurs assez grossières d'appré- 
ciation, surtout dans ces lois civiles, commerciales ou 
de procédure qui, ne soulevant pas les passions, n'at- 
tirent pas l'attention des électeurs et ne retiennent pas, 
en conséquence, celle des élus. Je ne veux prendre, 
dans cet ordre d'idées, qu'un seul exemple, celui de la 
loi du 25 maj's 1896, Cette loi prétend introduire cer- 
taines améliorations dans le sort des enfants naturels, 
en conservant des garanties pour la famille légitime. 
Et voici comment elle organise ces garanties : elle dé- 
cide que les parents pourront favoriser les enfants na- 
turels, mais seulement par testament, et non par dona- 
tion I Ala différence du testament, disait-on pour motiver 
cette disposition bizarre, la donation est irrévocable ; 
par cette irrévocabilité, elle menace la famille légitime ! 
Un moment de réflexion n'aurait-il pas démontré bien 
au contraire, que la donation, par lequelle le donateur 
se lie les mains, menace infiniment moins les intérêts 
de la famille, et qu'en réalité, les libéralités les plus 
nombreuses, les plus faciles, les moins pénibles pour 
l'égoïsme naturel des hommes, par conséquent celles 
qui menacent le plus la famille, sont celles qui se font 
par testament. 

Ambroise Colin et Capitant, dans leur beau Traité de 
droit civil S mettent en lumière 1° Tincohérence, 2° l'in- 
justice delà loi du 7 novembre 1907 sur la légitimation 
des enfants adultérins : en vertu de la présomption per- 
sistante pater is est..., un enfant peut se trouver léga- 
lement à la tête de deux pères ; d'autre part, l'enfant 
né d'un père adultère et d'une femme libre, ne peut 
pas être légitimé; au contraire, l'enfant né d'un père et 

i.T. 1, p. 301. 
Josepu-Barthélemï, La Compétence. 6 



82 LA COMPETENCE DANS LA DEMOCRATIE 

d'une mère, adiiUèrcs chacun de leur côté, peut Têtre. 
L'adultère double est plus favorisé que le simple ! 

Les fuliu's historiens du droit ne pourront pas man- 
quer d'être frappés de la concordance entre le progrès 
démocratique et une crise générale de la rédaction 
législative. Il est difficile d'écrire la langue juridique ; 
à plus forte raison, des non techniciens, simplement 
désignés par le hasard des élections, n'ont qu'acciden- 
tellement l'aptitude nécessaire pour condenseriez règles 
générales de l'organisation sociale ou politique en des 
formules nécessairement brèves, où par conséquent 
chaque mot, chaque signe doit porter; en des formules, 
aussi, nécessairement claires, puisque les obscurités et 
les ambiguïtés peuvent soulever des procès longs ou 
coûteux, énerver l'action de l'Etat, compromettre les 
intérêts particuliers ou les intérêts généraux. 

On a beau professer les sentiments les plus fervents 
pour la démocratie et la liberté politique, on est bien 
obligé de reconnaître que les lois les mieux rédigées 
sont celles qui l'ont été par des hommes dont c'était le 
métier. On a bien souvent répété le mot de Stendhal 
disant qu'il lisait tous les matins une page du Gode ci- 
vil « pour s'enseigner les secrets du style ». Peut-être 
se vantait-il, et en affichant cette admiiation pour les 
lignes pures mais nues de la langue de Tronchet, Por- 
tails, Bigot-Préameneu et Maleville, tenait-il surtout à 
proclamer sa haine du lyrisme de Chateaubriand et des 
redondances fleuries des romantiques. Le Gode civil, 
ainsi d'ailleurs que la plupart des œuvres législatives 
du Gonsulat, en dépitdes rides que ne pouvait manquer 
de multiplier un long siècle d'existence, reste un modèle 
de clarté, de netteté, d'ordre, de précision, de logique 
dans la composition, de vigueur dans la forme. Les 
formules simples, concises et fortes y abondent. II 
parle souvent la langue des inscriptions lapidaires. Il 
demeure, au témoignage des meilleurs juges S un mo- 
dèle qui n'a jamais été égalé ^. Son rival de l'heure pré- 

1. Capitanl, Comment on fait les lois aujourdhui, dans Revue 
politique et parlemenlaire, mai 1917. 

2. Nous sommes ici dans le relatif. Le Code civil est loin 



LA C.OMPETEiXC.E DES LEGISLATEURS 83 

sente, le Code civil allemand de 189G, mieux au courant, 
par sa date même, des progrès juridiques, ne saurait 
lui être opposé à raison d'une rédaction abstraite, d'une 
langue lourde, quinlessenciée, difficile pour les spécia- 
listes, inabordable pour les profanes ; le Code civil 
allemand porte la marque de l'esprit allemand ; mais en 
somme la rapidité, bien relative, de sa rédaction et ses 
incontestables qualités sont dues à ce qu'il a été rédigé 
par des techniciens, et à ce qu'il n'a guère fait que pas- 
ser devant le Reichstag qui, à peu près sans débats et 
sans amendements, s'est borné à donner la force légale 
à la rédaction des professionnels. Le Code civil ne se 
caractérise pas seulement par des qualités émineçtes, 
mais par des qualités en apparence plus modestes, plus 
secondaires et cependant hautement appréciables : je 
veux parler du soin dans la numérotation, de l'exacti- 
tude dans les renvois, de l'attention apportée à la ponc- 
tuation, de la bonne répartition des matières sous des 
rubriques utiles, de la bonne division en articles courts 
dont chacun, autant que possible, contient une seule 
idée et formule une seule règle. En un mot, c'est « de 
l'ouvrage bien fait ». 

Or, au fur et à mesure des progrès de la démocratie 
et de l'amateurisme correspondant, non seulement la 
législation s'est peu à peu éloignée de ce modèle, mais 
encore le modèle lui-même se trouve menacé, dans sa 
beauté sévère mais harmonieuse, par les retouches 
imprudentes que ne craignent pas d'y apporter des 
mains inexpertes. 

L'habitude tend à s'aggraver depuis plusieurs années, 
au lieu de faire des lois spéciales, de modifier le Code 
civil. On devine la séduction de celte méthode : il n'y 
a toujours, en dépit des réformes imposées par le mou- 
vement des idées, qu'un corps unique des lois civiles; 
on est toujours sûr de trouver la solution en vigueur à 
sa place logique dans le Code. La méthode serait défen- 

d'étre un chef-d'œuvre sans taches. Il pose parfois des énigmes 
sur lesquelles s'exerce, depuis un siècle, la sagacité des inter- 
prètes, et la jurisprudence a dû ac/i/p/er plusieurs de ses dispo- 
sitions. 



84 LA COMPETENCE DANS LA DEiMOCHATlE 

dable si elle était appliquée par des techniciens. Avant 
de changer une pierre dans un édifice, il faut savoir ce 
qu'il y a dessus, dessous, par côté : autrement, on 
risque d'ébranler l'ensemble. Il faut aussi bien connaître 
et comprendre Tédifice, sinon on s'expose à en compro- 
mettre l'harmonie et la beauté. 

Or, il est bien évident que la majorité d'une circons- 
cription quelconque ne confère pas de piano la connais- 
sance de la science juridique et des dispositions du 
Code civil. Bien loin de là, on a entendu des parlemen- 
taires, considérés dans leur milieu comme des juristes, 
avancer, sans soulever la moindre observation, des affir- 
mations au moins étranges, et qui leur aurait certaine- 
ment valu un obscurcissement de leur note s'ils s'étaient 
trouvés devant un jury d'examen ^ Les erreurs de droit 
peuvent d'ailleurs impunément s'étaler dans les en- 

1. M. Ambroise -Colin, réminent conseiller à la Cour de cassa- 
tion, a relevé accidentellement, dans un article de la Revue 
hebdomadaire (15 mai 1917), toute une série d'erreurs dans un 
discours prononcé au Sénat le 30 juin i91(j et reproduit au 
Journal officiel, p. 566. 

1° L'orateur affirme que, dans notre législation, aucune femme, 
sauf la mère, ne saurait être tutrice. Cependant, ajoute ce 
sénateur, une loi « récente » a permis de nommer comme 
tutrice dative Vascendanle du mineur. — Autant d'affirmations, 
et pourrait-on dire, autant de mots, autant d'erreurs. — Il suf- 
fisait, pour les éviter, de se reporter au texte de l'article 442 
du Code civil, tel qu'il fut promulgué le 5 avril 1803. « Ne peu- 
vent être tuteurs... > les femmes, autres que la mère et les 
ascendantes. » Par conséquent, l'ascendante a toujours pu, de- 
puis le Code civil, être tutrice. — La loi récente à laquelle fait 
d'autre part allusion l'auteur, et qui est la loi du 2 juillet 1907, 
permet de nommer une femme quelconque tutrice d'un enfant 
naturel ; 

2° Le même orateur (567) demande la suppression des mots 
« si le tuteur décline la tutelle », car « nous savons que per- 
sonne ne peut décliner la tutelle. » Or, le Code civil prévoit de 
nombreux cas où la tutelle peut être déclinée : la mère peut 
décliner la tutelle (art. 394) ; les non-parents ou alliés peuvent 
encore la décliner si elle peut être confiée à un parent ou allié 
résidant à moins de 4 myriaraètres; enfin, il y a d'autres causes 
pour décliner la tutelle : l'âge de 65 ans, le fait d'avoir déjà 
deux tutelles, le fait d'avoir une tutelle, plus la situation de 
père ou d'époux, le fait d'avoir cinq enfants vivants, une infir- 
mité grave, etc. ; 

3° Enfin le même orateur affirme que « les tutelles d'ascen- 
dants sont toujours datives •> ; or, elles sont toujours légales 
(art. 407 et s. du Code civil). 



LA COMPETENCE DES LEGISLATEURS 85 

ceintes parlemenlaires. Elles ne jettent aucun discrédit 
sur ceux qui les commettent. Cependant, la première 
condition pour apporter des modifications au Code 
civil, c'est de le connaître ou tout au moins d'en faire 
une étude préalable et approfondie. Autrement, on 
s'expose à accomplir une mauvaise besogne comme 
celle, par exemple, de la loi du 21 mars 1917. Cette loi 
est un des modèles les plus parfaits du mauvais travail 
législatif avec des intentions d'ailleurs excellentes. A 
une époque où les fonctions publiques s'ouvrent de 
plus en plus devant les femmes, le privilège du sexe 
masculin pour la tutelle apparaissait de plus en plus 
manifestement comme injuslitié. Il fallait le supprimer. 
C'était bien simple : neuf mots du Code civil l'établis- 
saient; il suffisait de les suppriir.er. 11 suffisait de rayer, 
dans l'énuraération, par l'article 4^j2, des personnes in- 
capables d'exercer le tutelle, le numéro 3° concernant 
les femmes. Il était seulement nécessaire ensuite de 
préciser si les femmes pouvaient refuser la tutelle et si 
elles devaient avoir l'autorisation maritale. Les ambi- 
tions des amateurs législatifs ont été plus vastes : ils 
ont prétendu ajouter le féminin dans tous les articles 
où il s'agissait de tuteur ou de subrogé tuteur. Mais, 
comme ils n'avaient pas le temps de rechercher tous 
ces articles, plusieurs ont été omis (5o5, Soy, ^17, 352, 
391, 4o4)- En voulant reproduire les articles mis en 
accord avec la nouvelle conquête du féminisme, la 
plume du législateur amateur commet des oublis re- 
grettables : dans l'article 395 elle oublie le mot solidai- 
rement qui qualifie la responsabilité du second mari au 
cas où la femme tutrice se remarierait sans prévenir le 
conseil de famille ; dans l'article /|o5, elle oublie les mots 
« ou valablement excusé ». La nouvelle rédaction de 
l'article 420 ne permet plus de savoir quelles sont les 
fonctions du subrogé tuteur eL comment il est nommé. 
La rédaction nouvelle, insérée dans le Code civil, 
emploie des termes qui ne sont pas ceux de ce Code: 
elle dit : « la branche paternelle », alors que le Code em- 
ploie toujours l'expression de ligne. Ce n'est pas seu- 
lement la langue du Code envers qui sont commises des 



8() LA COMPliTENCE DANS LA DEMOCRATIE 

infidélités: c'est aussi envers la lang-ue française; la loi 
nouvelle parle cles'« aïeux et aïeules » pour désigner 
les grands-pères et grand'mères : le Gode disait « aïeuls 
et aïeules ». Dans l'arlicle 4o8, le législateur, pour ajou- 
ter les sœurs aux frères, dit : « les frères ou sœurs » au 
lieu de « frères et sœurs ». Il admet au conseil de famille 
les « ascendantes veuves » : il n'a cependant pas voulu 
en exclure les ascendantes divorcées. 

Il faut ajouter enfin que l'équilibre des divisions du 
Code civil se trouve rompu par l'introduction d'un 
nouvel article hypertrophié, contenant i5 alinéas très 
artificiellement réunis sous le n° 889, avec un renvoi à 
la loi de finances du o(J janvier 1892, renvoi qui est à 
lui seul un des symptômes des méthodes nouvelles de 
rédaction. Pour donner enfin à cet édifice paradoxal 
un couronnement approprié, on l'intitule « loi sur la tu- 
telle des femmes )) ; pour marquer le progrès féministe 
qui consiste à permettre aux femmes d'exercer la tu- 
telle sur les incapables, on emploie une expression 
consacrée par des siècles pour désigner une institution 
historique dans laquelle les femmes sont elles-mêmes 
soumises à la tutelle, parce qu'elles sont considérées 
comme des incapables : propter imbecillitatem sexus ! 

Ce n'est d'ailleurs là qu'un exemple du sabotage du 
travail législatif. M. Barlin, dans sa savante édition du 
grand traité classique d'Aubry et Rau (préface au 
t. VIII, 1916, p. vi) se voit obligé de donner une « tra- 
duction nécessairement amplifiée des dispositions in- 
formes de la loi du i3 juillet 1907 relative aux biens ré- 
servés de la femme mariée. » La loi du 7 novembre 1907 
modifie l'article 33i du Code civil permettant la légiti- 
mation par mariage subséquent, donc la reconnaissance 
des enfants adultérins, mais il laisse intact l'article 335 
qui interdit la reconnaissance de ces enfants ^.. 

Nous nous trouvons en présence d'une crise généra- 
lisée de la rédaction législative. Pour dire toute la vérité, 
cette crise ne s'est pas restreinte aux enceintes des 
assemblées élues : elle s'est étendue au gouvernement 

1. Une loi de 1916 a fait disparaître cette malfaçon, mais pour 
la remplacer par d'autres. V. infra. 



L\ COMPETENCE DES LEGISLATEURS 87 

lui-môme. Nous ne voulons pas parler seulement de 
toutes ces dispositions réglementaires promulguées 
sans réflexion préalable et que quelques jours, parfois 
même quelques heures d'expérience ou même de simple 
réflexion ont suffi à faire abrogera Nous faisons seu- 
lement allusion à Tobseurité croissante des textes des 
décrets de plus en plus difficiles à comprendre pour 
les citoyens, mais surtout à leur rédaction hâtive, 
défectueuse, et manifestant parfois de regrettables dis- 
tractions ^. 

1. V. Joseph-Barthélémy, A'os inslilutions politiques et la 
guerre, Alcan, 1917. 

2. Ainsi l'article 13 du décret du 8 avril 1917 renvoie à une 
loi du 7 avril 1917 : en réalité cette loi a été promulguée le 
S avril et publiée le 11. — Le Journal officiel du 13 avril corrige 
ce décret par deux errata. Il faut d'ailleurs faire toutes réserves 
sur cette moditication de textes obligatoires, portant la signa- 
ture du chef de l'État, par des errata anonymes. Nous avons 
eu un autre exemple de ce désordre dans la suspension d'un 
décret ordonnant un recensement par de simples papillons 
apposés sur les affiches publiant le texte du décret. — Le 
Journal officiel du 22 décembre 191G contient une colonne en- 
tière consacrée à des errata. Le péril est grand; il n'y a pas 
un affaissement du niveau intellectuel des administrateurs et 
des gouvernants ; il y a soit un vice d'organisation, soit une 
tendance à bâcler toutes les besognes humbles, austères, et 
strictement techniques; voilà par exemple la mission du Prési- 
dent de la République de promulguer les lois : il doit constater 
la concordance des votes du Sénat et de la Chambre des 
députés sur un même texte. Or, ce travail, dont on ne peut 
évidemment rendre directement responsable le chef de l'Etat, 
semble assez négligé ; voici un exemple : le 2»! novembre 1916, 
parait au Journal officiel un décret du 23 promulguant une loi 
« relative aux déclarations en matière de mutation par décès »; 
le 29 novembre i)araît au Journal officiel un décret du 28 rappor- 
tant le précédent décret de promulgation ; le 22 décembre paraît 
enfin un troisième décret repromulgant la même loi. Cela vient 
de ce que le Sénat avait distrait cette loi de la loi des douzièmes 
provisoires, volés parla Chambre etque dans ces conditions la loi 
devait être revotée sous cette forme nouvelle parla Chambre. 
Mais quelles dilicullés pour le public et môme pour les profes- 
sionnels à se retrouver dans cet inextricable dédale d'erreurs 
et d'errata ! 

Pas plus que les lois, les décrets ne brillent pas toujours 
parla clarté et la précision de leurs injonctions. Au mois d'oc- 
tobre 1917, des caries de pain sont établies dans une partie de 
la France et notamment à Paris : le carton est cher, et, d'autre 
part, le public est averti que les employés de mairie ont reçu 
fr. 10 par carte individuelle, fr. 2u par carte familiale. C'est 
donc une grosse dépense. Mais le 3U novembre 1917, un nouveau 



88 LA COMPETENCE DANS LA DÉMOCRATIE 

Une des premières qualités techniques delà loi, c'est 
d'être claire ^ Elle doit être facilement intelligible pour 
les citoyens obliofés de l'observer, et pour les tribunaux 
chargés d'en préciser la signification. Or, au cours de 
ces dernières années, se sont multipliées les rédactions 
équivoques qui laissent les citoyens dans l'incertitude, 
multiplient les procès et permettent d'ailleurs aux tri- 
bunaux des interprétations contraires à la volonté du 
législateur. Ainsi, la loi de 1898 sur les sociétés décide 
que les actions supérieures à 100 francs peuvent 
n'être libérées que du quart ; quant aux actions de 



décret intervient et ordonne un nouveau mode de rationnement 
du pain et l'établissement de nouvelles cartes. Un arrêté mi- 
nistériel du 1" décembre 1917, rendu en exécution du décret du 
30 novembre 1917 (voilà maintenant que les ministres ont, en 
fait, le pouvoir réglementaire !> contient, au point de vue de 
la technique de la rédaction législative, les dispositions les 
plus étranges : 11 décide ainsi que les cartes de pain perdues 
ne seront pas remplacées « en principe », que la perte devra 
être déclarée « dans le plus bref délai ». que le boulanger, qui 
aura enfreint l'arrêté pourra, par le préfet, être privé de farine 
<( pour un certain nombre de jours ». Qu'est-ce qu'une injonc- 
tion qui est faite en principe! Quel est le plus bref délai ? une 
heure? un jour? une semaine? un mois? — Et ce « certain nombre 
de jours? » Quel en est le maximum et le minimum? — Mais 
ceci n'est rien : la quantité de pain allouée à chaque consom- 
mateur varie d'après des nuances autrement délicates : et sui- 
vant que le consommateur notamment possède des ressources 
très modestes, simplement modestes, ou non modestes. i\"est-il 
pas évident qu'il fallait définir ces termes ou tout au moins 
indiquer l'autorité qui classerait les consommateurs sur cette 
échelle ? Il faudra aussi définir les métiers de force et les petits 
métiers. Quelques jours après la publication de l'arrêté, une 
note officieuse a averti le public qu'un juriste était chargé 
d'apporter de la clarté dans cette matière. Nous aurons eu ainsi 
sur une assez mince matière : 1° de.s dispositions ayant entraîné 
des dépenses, mais qui sont restées inappliquées, 2" un décret 
qui a statué en principe; 3° un arrêté chargé de développer le 
décret, mais qui statue encore en principe ; 4° des dispositions 
enfin claires et que nous attendons ! 

1. On pourrait souhaiter aussi une rédaction méthodique et 
un certain ordre dans les matières. L'abus des « cavaliers légis- 
latifs » cest-à-dire des dispositions de nature législative insé- 
rées dans la loi du budget accentue l'impression de désordre, 
que donne notre législation : la règle qu'un fonctionnaire ne 
peut être l'objet d'une mesure de défaveur sans que son dossier 
lui ait été communiqué est dans le budget de 1905 (art. 105), 
l'organisation du Conseil d'État du contentieux se trouve 
partiellement dans la loi de finances du 3 avril 1910 (art. 96) ! 



LA COMPETENCE DES LEGISLATEURS 89 

25 francs elles doivent être intégralement libérées. Mais, 
quant aux actions de moins de loo francs et de plus de 
25 francs, rien n'est précisé. 

Il y a une législation qui a attiré assez vivement l'opi- 
nion publique et qui aurait dû retenir en conséquence 
tous les soins du législateur : c'est la législation récente 
des fraudes. Or, en dehors des lois modificatives du 
Code civil, cette législation nous offre la collection la 
plus complète d'exemples variés des vices de la rédac- 
tion législative par des amateurs. — La répression des 
fraudes ne peut être assurée que si les syndicats peu- 
vent l'assurer par des poursuites qu'ils intenteraient 
eux-mêmes contre les fraudeurs. Le législateur Ta ou- 
blié, en 1905, au moment où il rédigeait la loi fonda- 
mentale du i*""" août sur les fraudes. Mais en 1907 (loi 
du 29 juin, art. 9), il apporte une première précision 
relative aux syndicats agricoles désormais autorises à 
« exercer les droits reconnus à la partie civile relative- 
ment aux faits de fraude et de falsification des vins ». 
Puis une nouvelle loi (5 août 1908, art. 2) a étendu cette 
faculté à tous les syndicats, pour toutes les fraudes. Or, 
dans son arrêt du 5 avril 1918, la Cour de cassation 
admet l'action des syndicats en visant la seule loi fon- 
damentale de 1884. Quant aux lois de 1907 et de 1908, 
elle les considère comme superflues. L'avocat général 
déclare expressément la loi de 1907 « surabondante et 
inutile », et, au sujet de la loi de 1908, le rapporteur 
indique que u d'une discussion fort confuse, la pensée 
du législateur est sortie assez obscure ». 

En outre des fréquentes obscurités, notre législation 
récente, les Tables de la Loi de la démocratie sont trop 
souvent déshonorées par des omissions, des oublis, des 
inexactitudes, des offenses à la grammaire ou à la 
langue en un mot par de regrettables étourderies légis- 
latives. 

La loi du i*"" août 1906 sur les fraudes nous fournit 
plusieurs exemples de ces regrettables distractions : 
chaque fois que le législateur interdit ou réprime, il 
précise qu'il vise « les denrées alimentaires, les sub- 
stances médicamenteuses, les boissons et les produits 



90 LA COMPÉTENCE DANS LA DÉMOCRATIE 

agricoles ou naLnrels destinés à être vendus ». Or, lors- 
qu'il veut réprimer la détention de produits propres à 
effectuer les falsifications, ils recommence son énuraé- 
ration, mais en oubliant de répéter le mot « boissons » ; 
en sorte que la juri-sprudence, conformément au prin- 
cipe de la stricte interprétation en matière pénale, est 
obligée de déclarer que la détention des produits des- 
tinés à la falsification des boissons n'est pas punissable. 
Le rapporteur au Sénat de la nouvelle loi ayant pour 
objet de réparer cette omission y voit « une lacune 
inexplicable, une faute d'impression, très fâcheuse 
d'ailleurs, qui a échappé soit au premier rapporteur de 
la loi, soit au correcteur du Journal officiel ». 

Ce n'est d'ailleurs pas la seule élourderie qui dépare 
cette loi, excellente par tant d'autres côtés : l'article 9 
renvoie à une loi du 29, inexistante, alors qu'elle vise 
en réalité une loi du 28 avril 1898; et à un article 83 
de la loi du i3 avril 1898, alors que c'est l'article 84 qui 
est visé. Il y a d'ailleurs plus grave : Tarlicle i3 définit 
les sanctions pénales des règlements d'administration 
publique pris en vertu de l'article précédent. Or, un 
nouvel article, portant dans la rédaction définitive le 
n** 12, ayant été intercalé au cours de la discussion, 
c'est l'article 11, et non point le « précédent » de l'ar- 
ticle i3 qui prévoit des règlements d'administration 
publique. En vertu de la règle strictissimœ interpreta- 
tionis, il s'est trouvé des tribunaux pour déclarer dépour- 
vus de sanction les règlements pris en vertu de l'ai*- 
licle 1 I. 

Il arrive d'ailleurs assez fréquemment que la rédac- 
tion première de la loi étant modifiée au cours de la 
discussion, on ne tienne pas compte de la répercussion 
de ces modifications sur l'ensemble du texte. Dans une 
proposition Failliot, relative à l'effet de la guerre sur 
les contrats, la Chambre extrait un article 8 destiné à 
faire l'objet d'une loi spéciale, mais elle n'en maintient 
pas moins la rédaction primitive qui contient un renvoi 
« à l'article 8 ci-après ». Mais, heureusement, le Sénat 
s'est-il aperçu à temps de cette inadvertance. 

La crise de la rédaction législative comporte natu- 



LA COMPETENCE DES LEGISLATEURS 91 

rellement une crise du français. Je ne parle pas seule- 
ment de rinfériorilé de la langue, au point de vue de 
la pureté, de la force, de la limpidité ou de Télégance 
du style. Il y a plus grave : les outrages directs aux 
règles de la grammaire. Une loi du 28 juillet 191-2 s'est 
donné pour objet de réparer les imperfections des lois 
récentes sur les fraudes; elle en a supprimé 'quelques- 
unes, mais y a ajouté la sienne propre : « Art. (3 : Qui- 
conque aura mis les inspecteurs... dans l'impossibilité 
d'accomplir leurs fonctions soit en leur refusant l'en- 
trée de leurs locaux de fabrication... » Ce sont les 
locaux de « Quiconque » ; il est élémentaire que, dans 
ces conditions, il fallait « ses ». 

Il y aurait d'ailleurs une inj ustice qui est loin de notre 
pensée, à présenter les étourderies législatives comme 
un monopole fâcheux mais exclusif de la législation 
démocratique, de la législation récente, et de la légis- 
lation française. Un acte anglais, pris sous George III 
(02. G. 3, c. i^G', déclare que le produit des pénalités 
qu'il prononce sera partagé pour moitié entre le dé- 
nonciateur et les pauvres de la paroisse. Le législateur 
avait sans doute pensé tout d'abord à des peines pécu- 
niaires. Mais la seule pénalité finalement édictée était 
la déportation pour i4 ans. C'était donc un beau cadeau 
pour les pauvres de la paroisses ^ ! La seule constata- 
tion que nous voulions faire, c'est que si les vices de 
rédaction sont possibles sous tous les régimes, ils se mul- 
tiplient fâcheusement avecj'amateurisme démocratique. 

Le résultat de cette imperfection du travail législatif, 
c'est.que, perpétuellement, la machine est sous pression 
pour corriger par une loi nouvelle les imperfections des 
lois précédentes. Une matière se trouve être ainsi l'objet 
de lois successives, non point pour nuire au progrès des 
mœurs ou satisfaire de nouveaux besoins, mais afin que 
la loi récente supprime les malfaçons de la loi précé- 
dente : ce qui n'empêche pas la loi nouvelle d'apporter, 
elle aussi, ses propres malfaçons. C'est le système des 
retouches. Sans doute, de tous temps, des lois ont été 

1. Courtenay Ilbert, The Mec/ianirs of Laiv Making, p. 101. 



92 LA COMPETENCE DANS LA DEMOCRATIE 

nécessaires pour réparer des imperfections qui auraient 
pu être évitées dans les lois précédentes, mais jamais 
les lois rectificatives n'ont été plus nécessaires et plus 
nombreuses ; jamais surtout la méthode n'a été aussi 
consciemment, aussi résolument adoptée, d'émettre 
dés textes ouvertement reconnus imparfaits, avec l'in- 
tention ouvertement arrêtée et avouée de les corriger 
dans un délai plus ou moins bref. 

La loi du- 15 juillet 1889 sur le recrutement de l'armée, 
quoiqu'elle ait passé 12 ans sur le chantier, a dû être 
modifiée, éclaircie, expliquée par neuf lois complémen- 
taires, avant d'être remplacée ; la loi du 9 juillet 1889 
sur le parcours et la vaine pâture a été modifiée moins 
d'un an après sa promulgation (22 juin 1890) ; la loi du 
4 mars 1889 sur la liquidation judiciaire a été retouchée 
le 4 mars 1890 : on avait oublié de statuer sur la sus- 
pension des poursuites individuelles ; la loi du 2 novem- 
bre 1892 sur le travail des enfants et des femmes mi- 
neures contenait tellement de vices techniques, que sa 
promulgation était suivie sans délai d'un projet rectifi- 
catif; la loi du i3 juillet igoGsur le repos hebdomadaire 
était si peu mûrie que l'application en était suspendue 
le jour même où elle devait entrer en vigueur ; la loi 
du 7 novembre 1907 sur la légitimation des enfants 
adultérins a nécessité, par ses imperfections, une 
seconde loi du 3o décembre igiS ; mais cette loi de 
réparations est pleine à son tour de malfaçons nouvelles 
qui ont nécessité une troisième loi proposée par M. Lé- 
mery (11 avril 1916) et qui a pour objet d'opérer les 
réparations les plus urgentes, en prévoyant que le tra- 
vail définitif d'amélioration sera opéré par une qua- 
trième loi sur la matière ! — Nous avons déjà rendu 
hommage à l'excellence du principe de la loi du i*^"" août 
1905 et aux services indiscutables rendus par cette 
législation contre les fraudes ; mais nous avons indiqué 
aussi que, du point de vue technique, ce n'était pas du 
bon ouvrage : il en est résulté que le texte de 1905 a dû 
être modifié, complété, expliqué, interprété, amendé, 
amélioré par une série de lois complémentaires (29 juin 
1907, 5 août 1908, 28 juillet 1912...). 



LA COMPETENCE DES LEGISLATEURS 93 

Il faut prévoir et même espérer qu'un certain nom- 
bre de réformes récentes seront ainsi réformées dans un 
bref délai. Ainsi, à la veille de la guerre, le ministre de 
l'Agriculture avait annoncé un projet rectificatif de la 
loi du 12 juillet 1909 sur le homestead, afin de permettre 
la saisissabilité du bien de famille au profit des caisses 
de crédit agricole. C'est ce travail législatif que le pré- 
sident du Conseil, M. Clemenceau, décrivait dans ces 
termes, à la séance du 20 novembre 1917 : « En temps 
de paix, on fait des expériences, on se trompe, on fait 
de mauvaises lois (cela s'est vu), et on les corrige par 
d'autres, qui ne valent pas toujours mieux. » 

Les retouches ont d'ailleurs cessé d'être des accidents 
anormalement multipliés pour devenir l'objet d'une 
méthode déplorable, sans doute, mais ouvertement 
avouée, de travail législatif. Elle a été expressément 
proclamée par le rapporteur de la loi du 28 juillet 1912 : 
« Il n'est pas de loi, disait-il, même soigneusement 
étudiée, qui n'exige, après expérience, quelques retou- 
ches ». Mais en somme, il s'agissait seulement alors 
d'excuser des imperfections passées. Ce qui est plus 
grave, c'est d'émettre sciemment des textes que l'on sait 
imparfaits et dont on voit les imperfections avec la 
pensée que ce texte sera corrigé par d'autres textes pos- 
térieurs. Le 3i juillet 1917, à certaines critiques dirigées 
par le Sénat contre le projet supprimant les « quatre 
vieilles » contributions directes, M. Thierry, ministre 
des Finances, répondait en reconnaissant ces critiques 
fondées, mais en priant le Sénat de voter quand même 
le projet : « Je prends, ajoutait-il, l'engagement de dépo- 
ser à bref délai un texte rectificatif. » Au vu de cet 
engagement dont la validité reste d'ailleurs douteuse 
pour les successeurs du ministre qui l'a pris, le Sénat 
vote le projet. 

Le 19 juillet 1917, M. Léon Bérard, le très distingué 
rapporteur du projet sur les Pupilles de la Nation, appré- 
ciait ainsi le texte adopté par le Sénat : « Il se rencontre, 
dans le texte du Sénat, des défectuosités de rédac- 
tion, des méprises surprenantes, des erreursjuridiques 
d'une amplitude telle que j'ai pu les qualifier de lapsus. » 



94 LA COMPETENCK DANS LA DÉMOCRATIE 

Quelle est cependant la conclusion de ces considérants 
sévères? Elle est plutôt inattendue : c'est, ainsi que le 
demande le gouvernement, d'adopter, sans délai et sans 
corrections, ce texte si manifestement imparfait : « Plus 
tard, nous corrigerons les erreurs et les lacunes. Qu'un 
législateur ait à reprendre son œuvre, à remettre plu- 
sieurs fois son travail sur le métier, l'aventure devien- 
dra de plus en plus banale à mesure que les Parlenîents 
de tous les pays du monde légiféreront sur des matières 
nouvelles et de plus en plus complexes. [Très bien! très 
bien!) Jïidis, dans leurs assembléescorporatives, les avo- 
cats anglais portaient toujours un toast à la « bienheu- 
reuse incertitude de la loi ». C'est là un vœu de commen- 
tateurs, ceux qui sont chargés de rédiger les textes ne 
peuvent s'y associer. Ecrivons donc bien les lois, mieux 
que n'a été écrit le texte du Sénat, mais ne nous flattons 
jamais de rédiger des textes qui auraient tout prévu et 
où nous aurions enfermé la vie avec sa diversité mou- 
vante (Applaudissements). » Combien il était superflu 
de dépenser du talent à inviter la Chambre à saboter 
la technique du travail législatif! Le succès remporté 
par l'orateur et enregistré par le Journal officiel montre 
que l'orateur i< flattait, de l'Assemblée, la faiblesse 
secrète ». 

Le 18 octobre 1917, la Chambreétait saisie d'une pro- 
position sur les Conseils de guerre ; sans la combattre 
au fond, le sous-secrétaire d'État à la Justice militaire 
la déclarait inapplicable dans sa rédaction actuelle : à 
quoi M. Bracke riposta : « Nous n'avons pas à nous in- 
quiéter, volons le texte : le gouvernement n'aura qu'à 
l'appliquer. » Et la Chambre vote la proposition ! 

Ainsi, voilà la méthode: on livre au public une ébauche 
plus ou moins informe, en se proposant de la perfec- 
tionner par une série de « repentirs )) ; on bâcle un 
texte quelconque, comme le ferait un commerçant peu 
consciencieux: s'il s'eftiloche trop vite, on le réparera; 
il est livré à l'essai : s'il ne ^c va » pas, on y apportera 
des retouches ! Les inconvénients de ce système sont 
trop évidents pour qu'on y insiste : les moindres en sont 
l'incertitude d'une législation perpétuellement flottante 



LA COMPETENCE DES LEGISLATEURS 95 

et par conséquent difficile à connaître pour les profes- 
sionnels comme pour les citoyens. Le public s'habitue 
à voir se succéder tant de décisions qui se contredisent 
qu'il a peine à les prendre au sérieux. Il est habitué à 
se voir accorder tant de dérogations, de délais, de sus- 
pensions, d'exceptions que lorsque, par hasard, on es- 
saie de lui appliquer, à la date où elle devient obliga- 
toire, quelque disposition gênante, il a comme un mou- 
vement de révolte. Le péril de cette méthode qui consiste 
à voter, sans vouloir y rien changer, des textes que Ton 
déclare mauvais, est celui qui s'attache à toute négli- 
gence grave dans une œuvre importante : elle décon- 
sidère l'œuvre et son auteur. Le discrédit sur la loi, 
c'est un des germes de l'anarchie ; le discrédit sur le 
Parlement, c'est une des voies les plus sûres qui mènent 
au césarisme, soit directement, soit à la suite d'un pas- 
sage préalable dans l'anarchie. 



§3. 

L INTERVENTION DU TECHNIQUE DANS L'ÉLABORATION 
DE LA LOI 

Si l'on observe impartialement les choses, on doit être 
moins surpris cependant des vices de la rédaction légis- 
lative que de ses qualités relatives. 

L'éthique législative, l'imagination du principe de la 
loi suppose un travail agréable et qui peut valoir à son 
auteur certains bénéfices de popularité susceptible de 
se traduire en une consolidation de situation ou même 
en des avancements sur l'échelle des honneurs poli- 
tiques. Au contraire, la technique législative exige un 
etlort austère, ingrat, et insusceptible de valoir à celui 
qui s'y livre aucun autre bénéfice que l'estime illusoire 
de quelques rares initiés. Il faut donc s'étonner non 
point de ce que les assemblées politiques accomplissent 
ce travail d'une façon imparfaite, mais au contraire de 
ce qu'elles ne l'accomplissent pas plus mal : la qualité 
relative du travail législatif suppose un dévouement 



96 LA COMPETENCE DANS LA DEMOCRATIE 

incontestable, obscur et méritoire d'un certain nombre 
d'élus. Mais la régularité, la permanence, la suite du 
travail technique delà loi ne peuvent être assurées que 
s'il est confié à des hommes dont ce soit le métier et 
qui soient payés pour le faire. 

Or, rintervention des techniciens dans l'élaboration 
de la loi est en général insuffisante et, lorsqu'elle existe, 
elle est insuffisamment organisée. 

L'amateurisme triomphe dans l'initiative parlemen- 
taire. Ici aucune garantie de technicité n'est organisée; 
le député ou bien le sénateur rédige sa proposition seul, 
sous sa propre responsabilité : il lui reste loisible de 
consulter officieusement des jurisconsultes de profes- 
sion, des techniciens, des fonctionnaires. Sans doute, 
une chambre saisie d'une proposition de l'un de ses 
membres peut toujours en renvoyer l'examen au Con- 
seil d'État. Mais la loi organique du ^4 mai 1872, qui 
a prévu ce renvoi dans son article 8, demande aux As- 
semblées de prononcer tacitement, en même temps que 
ce renvoi, une reconnaissance bien difficile de leur 
propre incompétence et une sorte d'acte d'humilité du 
pouvoir politique devant l'autorité technique : aussi 
reste-t-elle, sur ce point, lettre morte. De i88.3 à 1890, 
deux propositions ont été renvoyées par le Sénat à l'exa- 
men du Conseil d'État. 

Les techniciens ont, en fait, une place plus grande 
dans l'élaboration des projets d'initiative gouvernemen- 
tale, mais leur intervention reste facultative et insuffi- 
samment organisée. 

Évidemment, il sera bien rare que le ministre rédige 
seul son projet. Mais il se fera assister par des collabo- 
rateurs qu'il choisira dans chaque espèce et dont le 
concours technique présente par conséquent une valeur 
très variable. 

La loi ne prévoit officiellement qu'un seul mode de 
concours des techniciens àl'initiative gouvernementale : 
c'est celui du Conseil d'État. Et voilà encore un point 
sur lequel l'Assemblée nationale poiiera, devant l'his- 
toire, une lourde responsabilité. Tout absorbée par ses 
intrigues dynastiques, elle a établi la démocratie qu'elle 



LA COMPETENCE DES LEGISLATEURS 97 

n'aimait pas et a négligé de l'organiser. Quant au point 
spécial qui nous occupe, elle a même marqué une ré- 
gression sur la République de i848. En vertu de l'ar- 
ticle 75 de la constitution du 4 novembre 1848, le Con- 
seil d'Etat devait être consulté sur les projels gouver- 
nementaux désignés par une loi organique prévue par 
l'article ii5 ; cette loi, du 3 mars 1849, pose en principe 
que cette consultation est obligatoire pour tous les pro- 
jets du gouvernement (sauf les lois budgétaires, les lois 
de contingent, les lois d'approbation des traités, et les 
lois urgentes). L'Assemblée nationale a pensé sans doute 
que la dualité de Chambres constitue à elle seule une 
garantie qui dispense de toutes les autres. Personne 
plus que moi n'attache d'importance à l'existence d'un 
Sénat. Il faut cependant reconnaître que si elle peut 
assurer une maturité plus grande et nécessaire dans 
l'examen politique de la loi, par des assemblées d'élus, 
elle reste étrangère à l'intervention des techniciens. 
L'Assemblée nationale est responsable de la diminution 
du prestige du grand corps susceptible de représenter 
la technique dans l'organisation de la démocratie. 

Cet efTaceraent s'est traduit matériellement parla ré- 
duction à 16.000 du traitement de 25. 000 francs que les 
conseillers d'État recevaient sous l'Empire. Bien plus, 
l'Assemblée nationale supprime, en 1872, la section 
de législation, qui ne sera rétablie que par la loi du 
i3 juillet 1879. Est-ce volontairement que l'Assemblée 
nationale a ainsi organisé le système de l'omniscience 
des élus, parlementaires ou ministres? La loi prévoit 
sans doute que le Conseil d'État pourra examiner des 
projets : mais il ne devra le faire que s'il y est expres- 
sément appelé par un décret. Or, les décrets de cette 
nature restent extrêmement rares. 11 y en a eu une qua- 
rantaine de i883 à 1890 ; 8 en cinq années de i883à 1S87. 
Le Conseil d'État est resté deux ans, de 1890 à 1891, 
sans en recevoir un seul. Cela vient peut être de ce que 
les bureaux éprouvent une certaine jalousie à l'égard 
du Conseil d'État, peut-être aussi de ce que les ministres 
préfèrent la docilité de leur entourage immédiat à la 
compétence de la haute assemblée. Quoi qu'il en soit, 

JosEi'u-B\RTiiiÎLEiiY, La Comiicteiice. 7 



98 LA COMPETENCE DANS LA DÉMOCRATIE 

celle-ci est de plus en plus confinée dnns le rôle, qu'elle 
remplit admirablement, de tribunal administratif et dans 
celui de collaborateur du i)ouvoir réglemenlaire du 
Président de la République. La collaboration du Con- 
seil d'Élat à la législation reste facultative, éventuelle, 
accidentelle, sans importance réelle. 

La première collaboration sur laquelle comptent les 
gouvernants pour l'élaboration des projets de loi, c'est 
celle de leur cabinet : en fait, une réunion d'hommes 
souvent jeunes et ambitieux, et qui, dans tous les cas, 
ne doivent leurs fonctions, essentiellement passagères, 
qu'à l'estime personnelle ou plutôt à la faveur particu- 
lière du chef politique du département. Un des obser- 
vateurs les mieux placés et aussi un des plus pénétrants 
de nos institutions, M. le Conseiller d'État Chardon qui 
témoigne en nous disant : experto crede Roberto, déclare 
peu recommandable la participation intense des chefs 
de cabinet à l'œuvre législative : « A l'âge, dit-il, où 
nous devenons chefs de cabinet, l'école de droit ou celle 
des sciences politiques viennent à peine de nous lâcher. 
Pendant cinq ou six ans, des hommes supérieurs, ont, 
à coup de conférences, démoli les abus et rebâti une 
société idéale. joie de légiférer à son tour ! et de ré- 
glementer la vie des autres à un âge oi^i l'on ne sait 
pas encore régler la sienne ! Cette belle besogne ne va 
pas toujours sans aventures, même pour ceux qui l'en- 
treprennent avec la plus belle passion du bien public... 
Je pourrais conter des anecdotes. Moi aussi, dans ma 
prime jeunesse, j'ai légiféré sur les accidents, les assu- 
rances, les garanties à donner aux ouvriers ; mais qui 
n'a pas fait de lois en la matière ! Malheureusement, la 
nation paie souvent les frais de ces apprentissages ^.. » 

Mais les collaborateurs officiels les plus normaux de 
l'initiative gouvernementale sont les fonctionnaires des 
bureaux. Il y a dans la plupart des ministères un orga- 
nisme spécialement affecté à cette collaboration : ainsi 
au ministère des Finances, il y a, à l'administration 
centrale du ministère, un bureau des travaux législatifs 

1. LAdminislration de la France, p. 128. 



LA COMPETENCE DES LEGISLATEURS 99 

qui a pour mission principale de renseigner le ministre 
des Finances sur toutes les dispositions législatives, 
projets ou propositions de lois intéressant le déparle- 
ment des Finances. Déplus, dans chacune des adminis- 
trations financières, contributions directes, contribu- 
tions indirectes, il y a un bureau spécial des travaux 
législatifs. 

Pour les lois juridiques proprement dites, pour les 
lois civiles et les lois pénales, l'initiative gouvernemen- 
tale est exercée, sous le nom du Président de la Répu- 
blique, par le ministre de la Justice. Il est assisté de 
deux hauts fonctionnaires : le directeur des affaires cri- 
minelles, le directeur des afTaires civiles. Le titulaire de 
cette dernière fonction supporte une lourde responsa- 
bilité ; il est évident que le choix de ce personnage ne 
doit pas être déterminé par le hasard des faveurs poli- 
tiques ou des avancements dans les cabinets ministé- 
riels. Le directeur des afTaires civiles doit avoir appris 
le droit dans les livres et dans la vie ; il doit être un 
jurisconsulte pénétré de la doctrine et au courant des 
besoins de la pratique ; la fonction doit être suffisam- 
ment honorée, rémunérée, stabilisée pour être ambition- 
née par les lumières de la haute magistrature et par les 
illustrations de la science du droit. 

En dehors de ces collaborateurs réguliers, que leurs 
bureaux leur mettent sous la main, il est loisible aux 
ministres de recourir à des collaborateurs occasion- 
nels. 

L'intervention du technique se traduit parfois par 
l'appel que fait le ministre au concours gracieux d'un 
jurisconsulte éminent : peut-on dire que le projet de loi 
sur les orpheHnsde la guerre a été préparé par M. Sar- 
raut, ministre de l'Instruction publique, collaborant 
avec le professeur Henri Berthélemy? 

Mais le plus souvent, ils recourent à des commis- 
sions. Parmi elles, il en est qui sont constituées avec 
un objet particulier, avec la mission d'étudier une loi 
spéciale et dont la durée est limitée au succès de cette 
mission ; d'autres, au contraire, sont des organismes 
permanents toujours à la disposition du ministre. 



100 LA COMPETENCE DANS LA DEMOCnATIE 

Je n'ai pas l'inlention de donner ici une idée, môme 
approximative, du nombre considérable de « commis- 
sions extra- parlementaires » constituées afin d'éclairer 
l'initiative gouvernementale. Les unes ont rapidement 
abouti à un résultat: il en a été ainsi par exemple, 
en 1917, de la grande Commission dile de la Houille 
blanche. Cette commission avait été constituée à la 
présidence du Conseil, gl'est-à-dii'e alors au ministère 
des Affaires étrangères, absolument incompétent dans 
la matière, mais qui avait dû se saisir de cette initiative 
à raison de la jalousie des divers ministères (Agricul- 
ture, Travaux publics, Commerce) qui se disputaient 
cette matière, tant en raison de la rivalité naturelle 
mais si fâcheuse de nos diverses administrations, qu'à 
raison de l'appât des places nouvelles de chefs de divi- 
sion ou de bureau que nécessitera l'application de la 
loi, et par conséquent des chances d'avancement que 
créera la victoire dans le ministère qui l'emportera défi- 
nitivement. Cette commission a abouti à un résultat 
rapide grâce aux travaux précédents conduits sous la 
direction du ministère de l'Agriculture, grâce aux rap- 
ports antérieurs des professeurs Hauriou et Michoud, 
grâce enfin au rapport présenté à la commission elle- 
même par le professeur Berthélemy. D'autres commis- 
sions ont au moins fourni des travaux remarquables : le 
rapport du regretté professeur Massigli à la Commission 
du cadastre, le rapport du professeur Jèze à la Commis- 
sion chargée de rechercher les moyens d'assurer le 
vote du budget avant l'ouverture de l'exercice auquel il 
s'applique. Quant à un grand nombre d'autres commis- 
sions, elles fournissent des illustrations nouvelles au 
mot bien connu: « Si Dieu avait chargé une commis- 
sion de créer le monde, le chaos régnerait encore... » 

Dans l'œuvre législative si féconde de la période na- 
poléonienne, il y a une partie qui fut aussitôt vieillie 
que promulguée : c'est le Code de procédure. Et une 
des causes de ce vieillissement rapide fut, il faut bien 
le dire, que ce Code fut préparé par une commission 
composée exclusivement de techniciens, il porte la 
marque, défauts et qualités, de l'œuvre de profession. 



LA COMPETENCE DES LEGISLATEUBS 101 

nels. La commission qui prépara le projet ne compre- 
nait que des juristes de profession, qui avaient passé 
toute leur vie au milieu des formalités de l'ancienne 
procédure et qui avaient été amenés, par une pente in- 
sensible, à considérer toutes ces formalités comme natu- 
relles et nécessaires^. Tous ces procéduriers, habitués 
à la procédure de l'ancien régime en ont conservé un 
trop grand nombre de formalités, de délais et de frais. 
Bref, le Code de procédure soulève depuis plus décent 
dix ans des protestations qui seraient unanimes s'il n'y 
avait des personnes qui profitent des vices mêmes de ce 
monument législatif. Eni838,surrinitiativede Michelde 
Bourges, le parti républicain a même inscrit la réforme 
de la procédure parmi les articles essentiels de son pro- 
gramme, et, aujourd'hui après un demi-siècle de Répu- 
blique, l'œuvre de 1806 est toujours debout ! Ce fut le 
second Empire qui fut le plus près d'aboutir: une com- 
mission, nommée le 8 novembre 1862, accomplit de 
1864 à 1868 une œuvre importante, et utile en dépit 
d'un excès de timidité. Ses travaux furent soumis au 
Conseil d'État et périrent dans l'incendie allumé par la 
Commune. Une nouvelle grande commission extra-par- 
lementaire fut nommée le 10 juillet i883 ; au bout de 
dix ans, elle n'avait pas achevé son travail ; le garde 
des sceaux, M. Antonin Dubost, le fit achever en 189^, 
par un comité restreint de trois jurisconsultes, dont fai- 
sait partie le professein' Garsonnet. Le 5 mai 1894, ii 
déposait un projet de révision complet du Code de pro- 
cédure : ce projet n'a jamais été étudié, même par une 
commission de la Chambre. En 1908, une troisième 
commission étiait chargée de nouveau de préparer une 
révision de Code de procédure : elle fut dissoute quatre 
ans après, ayant été complètement stérile, et sans avoir 
manifesté une volonté sincère de réforme. Cette his- 
toire^ fournit un excellent et double exemple de la 

1. Treilhai'd, président du Tribunal d'appel de I^ari^ ; Pigeau, 
avocat ; Sé^uier, Berthereau, Try, magistrats du '1 ribunal de 
la Seine ; Fondeur, grelTier. 

2. Très bien exposée dans l'inléressant ailicle du piofesseui" 
Tissicr, Le Centenaire du Code de procédure, dans Revue Irinia- 
trielle de droit civil, l'J06, p. 638. 



102 LA COMPETENCE DANS LA DEMOCRATIE 

difficulté et de la lenteur du travail des commissions 
et aussi du peu d'empressement des assemblées démo- 
cratiques à aborder le travail d'élaboration d'un grand 
monument technique comme un Code. 

Vers 1887, on s'aperçut que la France qui, jusque-là, 
avait Courni des modèles de législation pénale, devait 
désormais aller en chercher chez les peuples étrangers. 
Le 26 mars de cette année, un déci'et constitua une 
commission extra-parlementaire chargée de préparer 
la révision des incriminations et des peines. Elle resta 
absolument stérile. Une nouvelle commission, instituée 
le 3o juin 1892, publia, en 1898, un projet en 112 articles 
renfermant une nouvelle rédaction de la partie géné- 
rale du Code pénal. Il y a vingt-cinq ans que ce travail 
n'a pas été repris. 

En 1904, une grande commission fut constituée avec 
la mission de mettre au goût du jour l'œuvre vénérable 
dont on venait de célébrer solennellement le centenaire. 
Les premières réunions de la grande commission de 
révision du Code civil furent entourées de l'attention 
générale ; les grands journaux illustrés publièrent la 
photographie de la séance d'ouverture; ,il y eut des 
débats appréciés dans la presse quotidienne, notam- 
ment sur la proposition d'un littérateur célèbre tendant 
à inscrire, parmi les droits respectifs des époux, le droit 
à l'amour. De savants travaux furent rédigés par d'émi- 
nenls jurisconsultes, et sont consultés avec profit par 
les professionnels. Puis toute cette ardeur s'éteignit en 
feu de paille, et aujourd'hui, après treize ans, le Code 
civil ne paraît pas plus près d'une revision d'ensemble. 

Une création qui fit naître certains espoirs fut celle 
du Comité consultatif de législation, au ministère de la 
Justice. M. Cruppi, garde des sceaux, qui en avait pris 
l'initiative, en exposait l'objet en ces termes' : « Il ne 
peut-être question d'amoindrir aucunement la part qui 
doit revenir dans la préparation des lois et règlements 
à la section de législation du Conseil d'État. Je crois, 



1. Dans le rapport précédant le décret du G décembre 1911, 
Journal officiel, p. 8138. 



LA COMPETENCE DES LEGISLATEURS 103 

au contraire, que ce sera répondre aux vœux du Parle- 
ment et de l'opinion publique que de faire appel le plus 
souA'ent possible aux lumières et au zèle de cette haute 
assemblée. Mais il m'a paru aussi qu'il serait bon d'uti- 
liser le concours d'hommes éminents, d'une capacité 
reconnue, dans les diverses branches du droit, et de leur 
demander de collaborer régulièrement avec le haut 
personnel de l'administration centrale à l'examen et 
à l'étude soit des grands problèmes de droit et de légis- 
lation, soit des questions pratiques si importantes qui 
se posent fréquemment au ministère de la Justice. » 
Parce qu'il le voulait fécond, M. Cruppi fit son comité 
peu nombreux: il ne comptait au début que 22 membres, 
y compris le président, recrutés parmi le haut person- 
nel du ministère, dans le Conseil d'État, la haute magis- 
trature, la Faculté, Dans la suite, il fut progressivement 
gonflé par des nominations qui se justifiaient d'autant 
moins que le Comité n'eut à peu près rien à faire. Il a 
été réuni trois fois ; mais il y a très longtemps que le 
haut personnel du ministère de la justice n'a pas 
éprouvé le besoin de consulter les compétences indis- 
cutables réunies par M. Cruppi *. 

Nous devons mentionner aussi l'assistance, souvent 
appréciée, spontanément ofï'erte par des techniciens à 
l'œuvre législative. Au premier rang se place l'impor- 
tante Société d'Études législatives. Les travaux de cette 
société, élaborés dans une atmosphère de compétence 
indiscutable, ont souvent exercé une influence évidente 
sur les débats parlementaires : son projet sur les orphe- 
lins de la guerre a servi de base aux discussions du 
Sénat, On peut citer aussi comme exemple d'assistance 
technique spontanée au législateur, le Comité national 



1. L'article 8G de la loi du 27 ventôse an V^III, charge la Cour 
de cassation d'une mission de surveillance sur la législation. 
<< Le Tribunal de cassation enverra, chaque année, au Gouver- 
nement, une députation pour lui indiquer les points sur lesquels 
l'expérience lui aura fait connaitre les vices ou l'insuflisance 
de la législation ». Cette importante disposition n'est pas 
abrogée, pas davantage appliquée. Bien plus le Gouvernement 
néglige d'utiliser pour son initiative législative la compétence 
<le ce grand corps. 



104 LA COMPETENCE DANS LA DEMOCRATIE 

d'action pour la réparation intégrale des dommages 
causés par la guerrre. Ce comité ne s'est pas borné à 
propager l'idée de justice indiquée par son titre; grâce 
au concours des jurisconsultes autorisés que son émi- 
nent président, le doyen Larnaude, a su grouper autour 
de lui, il a mis sur pied un véritable projet soigneuse- 
ment élaboré, et appuyé sur des rapports approfondis. 
Le Parlement a su apprécier le concours qui lui était 
ainsi apporté. 

Il y a une forme assez spéciale de l'intervention du 
technique dans l'élaboration de la loi : c'est celle qu'as- 
sure l'intervention des « commissaires du Gouverne- 
ment », dans les débats des Assemblées. En principe, 
le Gouvernement pourrait désigner pour cesTonctions 
des personnalités quelconques, par exemple des juris- 
consultes éminents, pourvu que leur compétence fût 
reconnue. En fait, le technique n'est jamais représenté 
devant les Assemblées que par des fonctionnaires: con- 
seillers d'État, directeurs des ministères, gouverneurs 
des colonies. 

Les Chambres disposent elles-mêmes d'un moyen 
de s'éclairer : c'est l'enquête parlementaire, par laquelle 
elles se renseignent sur les besoins ou les aspirations 
du pays qu'elles se proposent de satisfaire par une loi. 
Il faut souhaiter qu'il y ait moins d'enquêtes sur des 
scandales, parallèles à des actions judiciaires, et plus 
d'enquêtes véritablement législatives. 

On ne peut donc pas dire que la démocratie française 
n'ait pas compris le besoin de faire intervenir les tech- 
niciens dans l'élaboration de la loi. Mais on s'accorde 
généralement à reconnaître que cette intervention est 
insuffisamment organisée. En règle générale, les repré- 
sentants du pouvoir politique, législateurs ou ministres, 
restent toujours libres, à propos de chaque espèce, de 
faire appel ou uon au concours des techniciens. Il y a 
trop de faculté pour les représentants du pouvoir po- 
litique à faire appel aux techniciens, et d'autre part l'in- 
tervention des techniciens auquel il est fait appel reste 
elle-même trop facultative. On ne saurait attendre un 



LA COMPETENCE DES LEGISLATEURS 105 

travail imporlanL et suivi des commissions. D'abord, 
elles ne sont pas toujours exclusivement composées de 
compétences ; de sorte qu'elles se transforment trop 
souvent en petits Parlements où les compétents mettent 
les incompétents au courant des questions. Mais sur- 
tout, les commissions se composent d'hommes que l'on 
enlève à leurs affaires, ou de fonctionnaires auxquels 
elles imposent un travail supplémentaire... et gratuit. 
L'assistance aux commissions ne comporte ni traite- 
ment, ni jetons de présence, ni dispense de fonctions. 
Le travail des commissaires reste donc facultatif et 
complètement désintéressé ; s'il en est dont la vanité 
est légitimement flattée par la désignation gouvernemen- 
tale qui les appelle à une commission, cet aiguillon est 
rarement suffisant pour exciter à un travail difficile, 
austère, anonyme et ne donnant même pas, sauf au 
rapporteur, la satisfaction de l'amour propre d'auteur. 
L'expérience confirme ce que le raisonnement indique : 
il ne faut pas compter sur les commissions pour assurer 
la juste part du technique dans l'élaboration des lois. 

Nous avons mis en lumière quelques-uns des dangers 
les plus incontestables de l'incompétence dans l'élabo- 
ration de la loi ; nous avons montré l'insuffisance de 
l'intervention des techniciens. Nous pourrions nous 
arrêter là. Quand on voit le péril, le remède n'est pas 
loin. Un système quelconque qui donnera au technique 
une plus large place sera meilleur que l'inorganisation 
actuelle. Nous pouvons indiquer quelques-unes des 
solutions possibles. 

Quelle que soit d'ailleurs la solution à laquelle on 
s'arrête, elle devra tenir compte des principes démocra- 
tiques, ou, pour écarter toute objection, du fait démo- 
cratique. Nous avons dit que la constitution de l'an Vlli 
offrait un modèle d'organisation technique de l'élabo- 
ration législative. Ce n'est pas cependant que nous en 
recommandions l'imitation servile. En dépit de toutes 
les récriminations contre le « bavardage « parlemen- 
taire, ne cessons de répéter: Malheur aux pays où l'on 
se tait ! Les agitations démocratiques sont plus salubres 
que le calme maiccageux du despotisme. Mais, dans 



106 LA COMPETENCE DANS LA DEMOCRATIE 

ForganisaLioa napoléonienne, tout n'était pas mauvais 
et nous avons peut-être quelques enseignements utiles 
à en tirer. 

On ne saurait songer à s'attaquer directement à l'ini- 
tiative parlementaire pour la paralyser ou la diminuer. 
Ce serait en contradiction avec les principes démocra- 
tiques, ce serait fâcheux au point de vue du progrès 
général de la législation, et ce ne serait guère avanta- 
geux au point de vue technique : il suffirait, pour l'éloge 
de l'initiative parlementaire, de rappeler les transfor- 
mations heureuses et profondes de notre droit pénal 
auxquelles s'attache le nom de M. René Déranger. 

Les Assemblées doivent cependant se rendre compte 
de leur incompétence technique. Persotine ne songe à 
ressusciter le principe fondamental de la constitution 
de l'an VIII d'après lequel l'exécutif ne se bornait pas 
à l'élaboration technique de la loi, mais en avait l'ini- 
tiative exclusive, de telle sorte que, de sa volonté, dépen- 
dait l'existence même de la loi que Ton définit parfois 
l'expression de la volonté nationale. Mais il faut en rete- 
nir que le technique doit servir le politique ; et qu'il 
doit être mis au service direct de la représentation 
nationale. Serait-il donc impossible de concilier les 
avantages de la technicité, qui se sont trouvés dans les 
régimes monarchistes ou césariens, avec les principes 
de justice, d'égalité, de liberté que comporte l'avène- 
ment du régime démocratique? 

Dans l'opinion de témoins autorisés comme M. Char- 
don, il n'y aurait pas intérêt à accroître la compétence 
législative du Conseil d'État. Celte appréciation ne s'ap- 
plique évidemment qu'à cette institution telle qu'elle 
est aujourd'hui. Mais peut-être y a-t-il lieu de l'adapter 
à la mission qu'on attend d'elle. Il y a eu à ce sujet des 
propositions intéressantes dont il ne serait pas impos- 
sible d'extraire quelques utiles éléments. 

Pour avoir quelques chances de réussir, les projets 
de réforme en notre matière doivent s'inspirer des prin- 
cipes exposés par Vivien au sujet de la loi de 1849. Le 
Conseil d'État doit être «un guide n'ayant d'autre auto- 
rité que celle des lumières et de l'expérience concourant 



LA. COMPETENCE DES LEGISLATEURS 107 

à l'œuvre lég-islalive sans l'arrèler, éclairant les pou- 
voirs publics sans entrer en lutte avec eux». Cela si- 
gnifie que, si le Parlement pose un principe, le Conseil 
d'État doit loyalement faire ses efforts pour traduire 
ce principe en un texte techniquement irréprochable, 
dût ce travail exiger de sa part des sacrifices de prin- 
cipes ou de préférences. En un mol, le technique doit 
servir le politique. 

L'idéal serait d'arriver à obtenir que le Conseil d'État 
fût obligatoirement consulté sur tout projet ou propo- 
sition, une première fois au moment du dépôt, une se- 
conde fois avant le vote d'ensemble ^ Mais il faut adap- 
ter le Conseil d'État à cette mission importante. M. Tar- 
bouriech propose de laisser la section de législation 
comme base de la collaboration législative du Conseil 
d'État, mais en lui faisant subir une modification pro- 
fonde, destinée à accroître son autorité et son prestige : 
dans le plan de M. Tarbouriech, la section de législation 
comprendrait des sénateurs et députés, des professeurs 
de faculté, des membres de l'Institut, des conseillers à 
la Cour de cassation et des avocats à la Cour de cassa- 
tion, élus par leurs collègues ; des magistrats, des 
avocats, des avoués désignés par une combinaison 
d'élection et de nomination. — Certes, cette section 
de législation ainsi composée offrirait toutes les ga- 
ranties voulues de compétence. Mais elle présenterait 
l'inconvénient que nous avons signalé dans les com- 
missions : elle serait composée de personnages arrachés 
à leurs occupations, et qui considéreraient le travaillé- 
gislatif comme un travail accessoire. Si l'on faisait aux 
conseillers d'Etat une situation assez brillante pour 
qu'on pût l'offrir comme objet légitime à l'ambition 
des catégories de citoyens qui viennent d'être énumé- 
rées, il n'en resterait pas moins que ce conseil d'État, 
choisi en dehors de l'influence du gouvernement et du 
Parlement, n'aurait pas nécessairement leur confiance, 

1. Varagnac, Le Conseil d'Élat et les projets de réforme, Revue 
des Deux- Mondes, 15 septembre 1W»2, p. 268; Tai bouriecli, Du 
Conseil d'État comme onjane législatif, Revue du Droit public, 
l. II. 



108 LA COMPETENCE DANS LA DEMOCRATIE 

de telle sorte qu'au lieu dune collaboration féconde 
entre la politique et la technique, on organiserait entre 
eux une rivalité stérile. 

Beaucoup plus important, beaucoup plus vaste et 
aussi beaucoup plus significatif est le projet de révi- 
sion conslitutionnelle déposé, le i5 octobre 1888, par 
M. Charles Floquel, président du Conseil des ministres. 
L'exposé des motifs constatait indirectement l'incom- 
pétence technique du Parlement par l'affirmation de 
la nécessité pour lui de s'assurer le concours des tech- 
niciens: « Il importe que la volonté du législateur soit 
complètement éclairée au milieu de tant d'intérêts quel- 
quefois contradictoires qui sollicitent son attention et 
réclament son intervention ; c'est pourquoi, il nous 
paraît bien utile d'organiser fortement autour de lui 
des conseils techniques ». M. Charles Floquet proposait 
en conséquence l'institution d'un conseil d'État « ayant 
un rôle consultatif dans la préparation, la discussion 
et la rédaction des lois au point de vue juridique, et 
renfermant des sections plus spécialement chargées 
d'éclairer les assemblées par des avis officiels sur les 
grandes questions d'affaires touchant aux intérêts du 
travail, de l'industrie, du commerce, des arts et de 
l'agriculture ». Afin de donner à ce corps une autorité 
exceptionnelle, et, en même temps, de lui assurer la 
confiance du Parlement avec lequel il est appelé à col- 
laborer, les membres de ce Conseil d'État, devaient être 
élus par le Sénat et la Chambre des députés, mais en 
principe sur des listes de présentation dressées par des 
compétences : « Il y faudrait créer des sections spé- 
ciales dont les membres seraient aussi choisis par la 
Chambre des députés et le Sénat, mais sur des listes 
de présentation dressées par les groupes de profession- 
nels légalement constitués et qui seraient désignés par 
la loi d'organisation. Le Conseil d'État dont l'interven- 
tion ne pourrait restreindre ni l'initiative parlementaire, 
ni le droit d'amendement, pourrait être chargé dans 
des conditions à déterminer, de préparer les lois impor- 
tantes, d'en suivre la discussion par l'intermédiaire des 
commissaires. » 



LA COMPETliNCE DES LEGISLATEUIîS 109 

Nos velléités d'org-anisalion de la démocratie ont en 
France cette mauvaise fortune de se heurter à des sou- 
venirs odieux. Les périodes oîi l'organisation parvint 
à son apogée, où le Conseil d'Etat, représentant du 
technique, brilla de son plus vif éclat, furent les épo- 
ques du premier et du second Empire : d'après les 
« bases » constitutionnelles définies dans la proclama- 
lion du 2 décembre i85i, le Sénat devait contenir 
« loiites les illustrations du pays », le Conseil d'État de- 
vait être formé des hommes les plus distingués »; entre 
ces deux autorités, le Corps législatif, simplement 
« nommé par le suffrage universel », était condamné 
à un rôle effacé. Mais à mesure que ces souvenirs 
s'enfonceront dans l'histoire, on pourra espérer arri- 
ver à un état de choses où les institutions seront 
appréciées en elles mêmes et non d'après le degré de 
sympathie qu'inspirent les régimes divers qui les ont 
expérimentées. 

Un seul homme ne saurait être rendu responsable de 
la forme et du fond de la législation d'un grand pays ; 
mais peut-être n'est-il pas au-dessus de ses forces de 
veiller à la bonne rédaction technique des lois nouvelles. 
C'est, dans tous les cas, ce qu'ont pensé en Angleterre 
les fondateurs de la fonction du Parlianientary Coiin- 
sel to the Treasury. C'est un haut fonctionnaire dont 
la mission exclusive est d'assister le gouvernement 
dans l'élaboration technique des projets de loi. Déplus, 
au cours des débats devant les Chambres, le « Conseil 
parlementaire », ayant à côté de lui le plus haut fonc- 
tionnaire du département, se tient non loin du chef du 
Gouvernement pour lui donner son assistance tech- 
nique. C'est en 1887 H^^ le premier germe de l'institu- 
tion apparaît avec la création du Parlianientary Coiiii- 
sel to Home Office. En 1899, le titulaire de celte fonc- 
tion, Lord Thring, fut nommé à la Trésorerie et de là 
sa fonction s'étendait sur tous les déparlements minis- 
lériels. En effet, l'usage veut que le Premier Lord de 
la Trésorerie représente le Gouvernement auprès de la 
Chambre des communes. La Trésorerie est d'autre part 



110 LA COMPliTENCE DANS LA DEMOCRATIE 

considérée comme le département central de l'adminis- 
tration. De cette position centrale et neutre, il porte 
son attention sur l'activité législative des divers dépar- 
tements ministériels, et s'elForce d'harmoniser leurs 
vues divergentes. Il n'est pas d'ailleurs seulement la 
plume qui rédige, qui met on articles la pensée de ses 
chefs politiques ; il doit leur donner son avis, toutes 
les fois qu'il en est requis, sur les matières législatives. 
Bien entendu, son activité ne diminue aucunement la 
responsabilité des ministres qui reste entière. Le Con- 
seil parlementaire est exclusivement au service du Gou- 
vernement, non du Parlement; toutefois, sur l'ordre de 
ses chefs, il peut être appelé à donner son assistance à 
un membre de la Chambre des communes ^ 

Sous le pseudonyme de « Probus », un haut fonction- 
naire de l'Administration des finances a exposé un plan 
très intéressant de reconstruction de la société fran- 
çaise qu'il intitule : La plus grande France. Il propose 
la création de « ministres de la législation ». Le Parle- 
ment désignerait cinquante de ses membres les plus 
distingués, qui auraient dans l'État le même rang que 
les ministres et qui auraient la responsabilité de l'éla- 
boration des lois. Tous les textes, avant d'être soumis 
au Parlement, seraient examinés par un Comité de lé- 
gislation, où pourraient discuter et rapporter des dépu- 
tés élus par des circonscriptions de loo.ooo habitants 
au plus, des représentants élus par des groupements 

1. Ûeux des titulaires de cette fonction, sir Henry Thring 
(devenu lord Thring) et M. Courtenay Ilbert, qui est devenu 
dans la suite « Clerk » de la Chambre des communes, nous ont 
laissé des livres fort intéressants où ils nous expliquent leur 
rôle auprès des hommes marquants de la politique anglaise. 
Lord Thring nous expose notammment sa collaboration avec 
Gladstone et Disraeli. Il a écrit une sorte d'instruction officielle 
pour la rédaction des lois : Instruclions lo Drafismen. En 1903, 
il a publié Praciical Législation, the Composition and Language 
of Acts of Parliament and Business Documents. Ces ouvrages 
contiennent des préceptes pratiques de rédaction législative, 
tant au point de vue de la logique qu'à celui de la rhétorique. 
— On consultera de même avec fruit les deux ouvrages de 
Courtenay Ilbert, dont le second n'est en somme qu'une se- 
conde édition du précédent : Législative Melhods and Forms, 
1901, et The Méchantes ofLaw Making, 1914. 



LA COMPETENCE DES LEGISLATEURS 111 

professionnels sur l'ensemble du territoire, des mem- 
bres du Conseil d'Etat et des fonctionnaires désignés 
par décret mais où votent seuls les cinquante ministres 
de la législation. Après cet examen, la loi serait votée 
par le Parlement proprement dit, composé d'une 
Chambre législative de 25o membres élus au scru- 
tin de liste régional avec représentation proportion- 
nelle et d'un Sénat élu à raison de 5 membres par ré- 
gion. 

Nous exprimons toutes réserves sur ce que ce projet 
présente de praticable : l'idée de députés qui seraient 
élus par les circonscriptions uniquement pour exposer 
et exprimer leurs désirs, sans pouvoir les traduire en 
lois me. semble bien une « idée de professeur ». Ces 
députés, aussi nombreux qu'aujourd'hui et qui auraient 
attitude de pétitionnaires auprès des Chambres peu 
nombreuses et élues suivant un mode de recrutement 
difTérent, ne sauraient manquer d'être des éléments de 
désordre, attendu qu'ils pourraient prétendre, et non 
sans quelque titre, être les représentants les plus au- 
thentiques de la volonté nationale. Il est bon d'organi- 
ser la démocratie, il est dangereux de se donner trop 
ouvertement l'apparence de la vouloir brider. 

Ce qu'il faut retenir de ces projets divers, c'est le 
principe : la nécessité du concours apporté aux élus 
par des techniciens compétents et, dans une certaine 
mesure, responsables de l'élaboration de la loi. 



CONCLUSION DU CHAPITRE II 

i" Sauver dans le Parlement le recrutement de l'élite. — 
2° Organiser une collaboration du technique et du poli- 
tique. 

Il importe donc de maintenir ou de fortifier toutes 
les dispositions qui tendent à assurer l'entrée et la per- 
manence dans le Parlement d'hommes capables de rem- 



112 LA COMPETENCE DANS LA DEMOCRATIE 

plir leurs fonctions. C'est sans perdre de vue cette pré- 
occupation capitale qu'il faut examiner quantité de 
problèmes de notre organisation politique. Voici quel- 
ques exemples de cette méthode désirable : i° Il y aun 
danger bien souvent dénoncé à laisser transformer le 
mandat législatif en une carrière, aussi lucrative qu'une 
autre fonction publique : le danger consiste notamment 
en ce que l'élu sera tenté de consentir des sacrifices de 
conscience pour conserver sa place. Cependant nous re- 
pousserons sans hésiter les propositions tendant à établir 
la non-rééligibilité parce qu'elles auraient pour résultat 
de faire perdre au Parlement des compétences indis- 
cutables, et aussi d'organiser un Parlement nécessai- 
rement sans expérience et en état de perpétuel appren- 
tissage; 2" On se préoccupe d'assurer l'indépendance 
et la probité de l'élu : dans ce but est établie la règle 
de l'incompatibili té. Cette règle est, à mon sens, le plus 
souvent inutile : la plupart des scandales sont causés 
par des parlementaires qui ne sont pas fonctionnaires 
et s'ils sont causés par des fonctionnaires, ce n'est pas 
à l'occasion de leurs fonctions. D'ailleurs, le Gouverne- 
ment a tourné absolument, par l'emploi systématique 
des missions temporaires, la règle constitutionnelle ; 
enfin, il peut toujours exercer sur le Parlement la ten- 
tation de la sinécure. Dans ces conditions le système 
des incompatibilités n'a le plus souvent pour effet que 
d'écarter du Parlement des personnalités que leur situa- 
tion désignerait au contraire pour en faire partie ; 
3° Lorsque nous étudions l'organisation du scrutin, nous 
devons choisir celui qui semble avoir le plus de chances 
d'assurer l'entrée de l'élite au Parlement : à ce point de 
vue, le « petit scrutin » d'arrondissement est condamné. 
Plus est large le théâtre de la lutte électorale, plus les 
partis se préoccupent d'avoir des candidats capables de 
leur valoir la victoire ; le système de la représentation 
proportionnelle assure l'entrée au Parlement des chefs 
des partis. D'autre part, il leur conserve leurs sièges, 
même si le parti subit un échec partiel; 4° H faut enfin 
jalousement maintenir dans la constitution cette élite 
relative qui est le Sénat. Si on n'avoue pas que c'est 



LA COMPETENCE DES LEGISLATEURS 113 

une élite, même relative, on est tout de même obligé de 
reconnaître qu'il est un instrument nécessaire de ré- 
flexion et que c'est encore devant lui que se déroulent 
les débals les plus approfondis dans le domaine des 
lois techniques. 

En souhaitant un progrès dans le recrutement des 
assemblées parlementaires, nous n'entendons nullement 
nous associer à la campagne de dénigrement systéma- 
tique qui est depuis quelques années engagée contre 
elles. Il y a dans nos Chambres des non-valeurs et des 
brebis galeuses. Il n'y en a pas davantage, il y en a 
peut-être moins qu'ailleurs. Mais le régime de libre et 
publique discussion les met davantage en lumière. Il y 
a des régimes qui cachent leurs hontes, la démocratie 
étale les siennes : c'est sur le forum qu'elle aime à laver 
son linge sale. Il ne faut pas juger la masse d'après les 
fâcheuses exceptions : il ne faut pas'non plus la juger 
d'après les apparences. La vie publique a ses règles ; il 
est inévitable qu'on s'adapte au milieu ; la lutte électo- 
rale engendre une atmosphère qui impreigne profon- 
dément ceux qui y vivent. L'élu doit servir ceux qui le 
servent et dominer d'autre part afin de pouvoir payer 
les services : de là chez l'homme politique un mélange 
de servilité et de tyrannie, de peur et d'audace. D'autre 
part, la masse n'a pas le sentiment des nuances: l'élu 
professionnellement obligé de lui plaire est obligé d'em- 
ployer des formules tranchantes et ronflantes. Et ce 
dogmatisme verbal ne va pas sans une certaine vulga- 
rité. 

Quoi qu'il en soit, ce n'est pas sans anxiété qu'il faut 
constater ce phénomène politique grave de l'impopu- 
larité du Parlement qui croît avec chaque législature 
depuis le commencement de la troisième République. 
Le devoir de tous ceux qui ont quelque influence sur 
l'opinion publique doit être, en formulant les critiques 
nécessaires, d'ajouter immédiatement: « C'est mal, mais 
ce serait encore plus mal si nous n'avions pas de Par- 
lement du tout. Notre régime représentatif est impar- 
fait, mais il est tout de même un progrès en lui-même 
et il constitue, si on a la volonté de s'en servir loyale- 

Joseph-Barthélemy, Lu Compétence. 8 



114 LA COMPETENCE DANS LA DEMOCRATIE 

ment, un instrument de progrès ». En dégoûtant de ce 
parlementarisme défectueux, on aiguille l'opinion sur 
les voies dangereuses de la basse démagogie et du cé- 
sarisme. 

Cet optimisme volontaire, systématique et relatif ne 
doit pas d'ailleurs être stérile, négateur d'action et pro- 
ducteur de stagnation : le Parlement doit comprendre 
qu'il faut qu'il se sauve lui-même et sauve le régime 
en consentant à s'infuser un sang nouveau, par tous les 
moyens possibles et notamment par la réforme électo- 
rale. 

Après la crise de l'organe législatif, la crise de la lé- 
gislation. La solution de cette dernière suppose le con- 
cours de plusieurs éléments. 

Toutes les réformes de textes ou d'institutions sont 
sansvaleursi elles ne s'accompagnent pas d'une réforme 
des mœurs. 

Le travail législatif est un travail austère qui ne vaut 
ni popularité ni portefeuille. Aussi les lois utiles gémis- 
sent-elles pendant des années sur le chantier législatif : 
le i3 février 1917, le Sénat a abordé l'examen de la pro- 
position de M. Chautemps sur les établissements insa- 
lubres: cette proposition avait été déposé en 1899, soit 
dix-huit ans auparavant. 

Les lois les plus importantes sont discutées d'autre 
part au milieu de l'indifférence générale : pour la dis- 
cussion d'une réforme capitale comme celle de la sup- 
pression de ces vieilles contributions directes qui, pen- 
dant tant d'années, ont assuré la solidité des finances 
publiques de la France, il n'y a pas plus de quarante 
députés en séance (18 juillet 1917). Oue chacun fasse 
son devoir ! 

Que le Gouvernement, lui aussi, fasse le sien ! Ou'il 
ait Tamour-propre de présenter aux Chambres des pi-o- 
jets assez soigneusement étudiés, pour qu'il puisse les 
défendre contre les déformations des amendements im- 
provisés. C'est un des lieux commvins de la littérature 
politique que les amendements bouleversent trop sou- 
vent les projets les mieux élaborés. Récemment encore. 



LA COMPETENCE DES LEGISLATEURS 115 

le 29 mars 1917, à propos du régime des entrepôts, le 
ministre du Commerce faisait entendre cette observa- 
tion désabusée: « Le Gouvernement ne fait pas d'ob- 
jection à ramendement. Il considère d'ailleurs que la 
loi, maintenant, ne répond plus à son objet, et qu'avec 
les textes votés, elle ne constitue plus un progrès, mais 
une régression » (Mouvements divers). 

On a vu trop souvent le Gouvernement manquer 
d'énergie pour défendre les projets qu'il avait fait éla- 
borer par des techniciens. On l'a même vu présenter 
son projet comme un simple canevas sur lequel les 
Chambres n'avaient plus qu'à broder. Trop souvent, il 
lance un projet de loi qu'il n'a pas l'intention de soute- 
nir dans son ensemble, pour tâter le terrain, décidé à 
rompre en cas d'opposition déterminée. Une initiative 
gouvernementale rappelle beaucoup, dans ces condi- 
tions, ces mémoires dans lesquels les entrepreneurs 
parisiens formulent des demandes systématiquement 
exagérées qu'ils savent destinées à des réductions con- 
sidérables. « Si, dit un jour le Président du Conseil, 
si, sur des points particuliers, la Chambre a le désir 
d'amender le projet, dans le souci de ses responsa- 
bilités propres et de ses prérogatives, si, en ce qui 
touche les pénalités, elle a des préoccupations, des 
inquiétudes, le Gouvernement discutera avec elle, mais 
il maintient le principe qui est en discussion et il vous 
prie de vouloir bien y adhérer^ ». Cette méthode est un 
appel à la critique, une provocation aux amendements. 
Elle n'est favorable ni à la bonne élaboration des lois, 
ni à l'autorité morale du Gouvernement. Il y a eu des 
périodes, dans notre histoire politique, où le Gouver- 
nement mettait son amour-propre à présenter des 
projets si bien établis que le Parlement pouvait les 
voter de confiance une l'ois qu'il en avait adopté le 
principe. C'étaient aussi les périodes où le Gouverne- 
ment était entouré de l'autorité nécessaire aux intérêts 



1. 1.5 décembre 1916. Journalof/iciel, p .36 88. Cf. Joseph-Barthé- 
lemj', Le Gouvernement législateur, dans Revue politique et parle- 
mentaire, 10 avril 1917. 



116 LA COMPliTENCE DANS LA DEMOCRATIE 

généraux du pays. Il faut restaurer Tautorité gouver- 
nementale ^ 

C'est le Gouvernement qui doit être le directeur de 
l'activité législative : c'est lui qui est dans une lai-ge 
mesure responsable de sa fécondité. Une revision d'en- 
semble de l'œuvre législative du Consulat et de l'Em- 
pire est nécessaire après pkis d'un siècle écoulé. Nous 
ne pouvons pas l'attendre des Chambres : elles n'ont pi 
la compétence, ni la sérénité nécessaire. La législation 
napoléonienne sur laquelle nous vivons encore est due 
à l'initiative gouvernementale. Le Code civil allemand 
n'a été l'objet d'aucune modification intéressante ni 
d'aucune discussion sérieuse au moment de son passage 
au Reichstag. L'Autriche vient de profiter de ce que 
son Reichsrath n'était pas réuni pendant la guerre, 
pour faire un nouveau Code civil par voie d'ordon- 
nances. Ce ne sont pas des modèles : ce sont des indi- 
cations. 

Il ne faut pas non plus que, dans le relâchement gé- 
néral, chaque autorité hésite à prendre ses responsabi- 
lités. Il ne faut pas que la dualité des chambres, par 
ailleurs si nécessaire, devienne un prétexte au sabotage 
du travail législatif. Trop souvent, la Chambre a adopté 
une mesure de surenchère démocratique, en se disant : 
« Le Sénat fera barrière ». Trop souvent, elle adopte 



1. Il y a d'ailleurs, dans le régime parlementaire tel qu'il 
fonctionne en France, une pratique encore plus fâcheuse : 
c'est celle du dépôt, par un gouvernement, de projets dont il 
souhaite l'échec, mais qu'il soumet tout de même à la Chamhre, 
soit pour s'attirer des sympathies, soit pour déjouer une ma- 
nœuvre politique. Les papiers de Waldeck-Rousseau, publiés 
par M. Leyret, nous donnent sur ce point de curieuses et pré- 
cieuses indications. L'ancien premier ministre explique ainsi 
les motifs de sa retraite : « Nous avons été condamnés à 
adopter, comme une règle supérieure à tout le reste, la néces- 
sité de ne pas tomber. Nous avons dû faire des concessions 
de principe, tout en nous efforçant d'en éviter la réalisation. 
Un jour, pour éviter la chute dont nous menaçait une inter- 
pellation Klotz et Magniaudé, nous avons dû déposer un projet 
d'impôt sur le revenu ; un autre jour, il nous a fallu prendre 
parti dans la question des retraites ouvrières. On ne peut ni 
établir l'impôt sur le revenu, ni réaliser actuellement, tel qu'il 
est conçu, le projet des retraites... » 



LA COMPETENCE DES LEGISLATEURS 117 

un texte sans attention, en se disant : a Le Sénat corri- 
gera ». La thèse a été expressément exposée : « M. le 
ministre soutient une thèse, dit le rapporteur de la loi 
sur les entrepôts; nous avons pu nous tromper, mais 
nous pourrons continuer à voter notre texte car il y a 
le Sénat » (Séance du 29 mars 1917). 

En ce qui concerne le point spécial de la rédaction 
législative, il n'est peut-être pas impossible qu'il y ait 
une certaine part de responsabilité de la doctrine elle- 
même. Je n'ai pas l'intention de tenter ici l'éloge impos- 
sible de la méthode à peu près exclusivement exégétique 
autrefois employée dans l'enseignement du droit ; mais 
peut-être la réaction a-t-elle été exagérée comme la 
plupart des réactions, dans le sens d'un enseignement 
plutôt sociologique. La méthode exégétique si pleine 
d'inconvénients au point de vue de la formation géné- 
rale de l'esprit, avait l'avantage d'attirer l'attention des 
jeunes générations sur la nécessité de la rigueur des 
textes, sur la valeur des expressions, sur l'importance 
de la ponctuation, sur la signification des énuméra- 
tions, sur leur portée énonciative ou limitative, en un 
mot sur la rhétorique de la loi. Ilest assez remarquable 
que la technique de la rédaction des lois soit aussi 
négligée dans la littérature juridique ; on insiste plu- 
tôt sur l'interprétation des lois que sur leur rédaction ; 
on étudie plutôt leur pathologie que leur hygiène. IVous 
n'avons dans la littérature française aucun traité corres- 
pondant à la Nomography où Bentham étudiait, avant 
Thring et Courtenay Ilbert, l'art de rédiger les lois. 

Il est surtout nécessaire de restaurer, d'une façon 
générale, le respect de la loi. Depuis quelque temps, 
sévit dans notre pays, une crise de légalité '. Pour les 
fonctionnaires chargés d'appliquer la loi, la légalité 
apparaît trop souvent comme un vain scrupule de théo- 
ricien et de juriste ; pour le Gouvernement, la loi appa- 
raît souvent comme une gêne. La manière dont la loi 
est faite pourrait faire croire enfin qu'elle n'est même 



1. V. Joseph-Yiav\.hé\cmy, Le Gouvernemenf el la loi, dans Revue 
du droit public, 1916. 



118 LA COMPETENCE DANS LA DEMOCRATIE 

pas respectée par ceux qui lu font. Il faut restaurer la 
religion de la loi ; il faut réintroduire lespril juriste au 
Gouvernement. 

Cette réforme générale des mœurs sera utilement 
accompagnée d'une réorganisation des institutions. Les 
aspirations du pays, les vœux des corps organisés, les 
vues des techniciens, les solutions des spécialistes ont, 
grâce aux progrès du syndicalisme grandissant dans 
le monde du travail, du commerce et des atïaires, 
des organes de plus en plus autorisés, pour les porter 
jusqu'aux oreilles des Chambres. La représentation 
des intérêts se réalise par une évolution sociale spon- 
tanée, 

La traduction juridique des aspirations du pays, la 
satisfaction de ses besoins par des lois, est une science 
que l'on ignore si on ne l'a pas apprise. Napoléon avait 
exagéré cette idée au point de la rendre fausse. Le droit 
est une technique, il est aussi la science de la justice. 
Napoléon considérait la justice elle-même comme éter- 
nelle et comme pouvant faire l'objet d'une science de 
cabinet. En réalité la notion de justice est dans une 
certaine mesure évolutive : elle dépend de l'état de la 
conscience générale à un moment donné, et la mission 
principale des assemblées représentatives est précisé- 
ment de donner un organe à la conscience publique. 

Mais, si le Gouvernement despotique ne donne pas 
une place suffisante à l'organe de la conscience popu- 
laire, le danger des régimes démocratiques se fait sentir 
en sens inverse. Au-dessus du sentiment momentané 
de la justice, dominant à une époque donnée dans l'opi- 
nion publique, il y a des principes éternels de justice 
qui ne sauraient être méconnus. Il faut fortifier les 
organes de cette justice éternelle : Chambres hautes, 
Cours suprêmes chargées de veiller à des principes dé- 
finis par la constitution, etc. 11 y a enfin la technique 
de la loi, qui ne peut être faite que par des techniciens. 
Comme l'administration est faite par des techniciens 
contrôlés par des ministres, représentants du poussoir 
politique, la législation doit être faite par des juristes 
contrôlés par des assemblées. La démocratie ne sera 



LA COMPÉTENCE DES LÉGISLATEURS 119 

organisée que la jour où l'on arrivera à établir un jusle 
équilibre entre la compétence et la représentation de 
l'opinion publique *. 



1 . Ce livre était imprimé lorsque nous avons eu connaissance 
d'une œuvre pleine d'idées originales, de vues élevées et de 
fortes pensées et dans laquelle, sous le titre : Pour bien gou- 
verner (1918), M. Maxime Leroy étudie, avec des tendances diffé- 
rentes des nôtres, des problèmes très voisins de ceux qui sont 
examinés ici. 



_/ 



CHAPITRE III 
LA COMPÉTENCE DES GOUVERNANTS 



SOMMAIRE 

I 1. — Le réquisiloire contre l'incompélence des gouvernants dans 
la démocratie : impréparation des ministres, aggravée par leur 
instabilité et leur interchangeabilité. 

§ 2. — L'amateurisme ministériel, règle de la plupart des pays 
libres. 

I 3. — Les raisons de Vamaîeurisme ministériel : a) nécessité 
de la collaboration de l'intelligence générale avec la capacité 
technique; b) les ministres, organes de la volonté souveraine 
à la tête des administrations, doivent être étrangers à ces 
administrations : exemples de l'ancienne monarchie française 
et de la république américaine. — L'expérience russe; c) dans 
le régime parlementaire, les ministres sont, en quelque sorte, 
les délégués du Parlement à la tète des administrations, pour 
faire prévaloir ses volontés. 

§ 4. — Conclusions positives tirées des critiques contre l'amateu- 
risme ministériel dans les démocraties. — Mouvement contre 
les ministres parlementaires : a) Le choix des ministres parmi 
les politiciens de profession. — Le système des hommes 
d'État omnicompétents dans la monarchie française, b) Le 
choix des ministres parmi les hommes d'affaires. — Expérience 
allemande: le cas Helflerich. — Expérience anglaise : révo- 
lution dans le régime parlementaire par le cabinet Lloyd 
George. — Expérience restreinte en France, c) Le choix des 
ministres parmi les fonctionnaires. 

Conclusion. — 1° Une place peut être faite aux spécialistes 
étrangers au Parlement : <e ne doit pas être la première. Il 
faut d'ailleurs qu'à leur compétence spéciale, les techniciens 
joignent la compétence proprement gouvernementale. 

2° Cette compétence gouvernementale se trouve-t-elle dans le Par- 
lement y — Importance du passé des personnes appelées 
aux fonctions ministérielles. Un ministre qui a fait toute son 
éducation politique dans le Parlement: M. de Villèle. — ' 



LES GOUVERNANTS 121 

Expérience des systèmes les plus divers pour notre minis- 
tère des Affaires étrangères. 

° N'importe qui n'est pas bon à n'importe quoi. — Le régime 
parlementaire entraine-t-il un gaspillage spécial des capa- 
cités? Adhésion à un parti ; solidarité ministérielles ; impor- 
tance de la parole. Qu'est-ce qu un grand orateur parlemen- 
taire. — Vices de nos mœurs. Les mots qui sont des pelures 
d'orange. Attraits pour les ministres des aflaires qui leur 
valent des applaudissements. Le fait de la permanence des 
Chambres. — Les juristes au gouvernement. — Le don poli- 
tique. — Intelligence spéculative et intelligence active. — 
.\bus d'impréparation. — Les ministres qui ont à faire du 
travail technique : ministre des Affaires étrangères. Garde 
des sceaux... 

" Réformes tendant à remédier à l'instabilité et ù l'incompétence 
des ministres. Plans de MM. Demartial et Chardon. — Le pro- 
grès peut venir de l'assainissement du Parlementarisme par 
la H. P. et du rétablissement de l'équilibre des pouvoirs pu- 
blics par l'accroissement de l'autorité réelle du chef de l'État. 



§1. 

De tous les aspects du problème de la compétence 
dans la démocratie, celui qui attire le plus vivement 
l'opinion publique, c'est sans aucun doute, le problème 
de la compétence chez les ministres. La masse des ci- 
toyens éprouve quelque peine à comprendre les règles, 
parfois un peu mystérieuses, de leur recrutement. Elle 
est frappée de leur impréparation, au moins apparente, 
aux fonctions qu'ils sont appelés à remplir, et de l'im- 
possibilité où ils se trouvent de remédier à cette impré- 
paration par leur instabilité et leur interchangeabi- 
lité. C'est à propos des nominations ministérielles que 
M. Charles Benoist a lancé son mot qui acquit rapide- 
ment une grande fortune: « N'importe qui étant bon à 
n'importe quoi, on peut, n'importe quand, le mettre 
n'importe où. » (Séance du i" février 1916). 

Un personnage qui aurait scrupule, à raison de son 
incompétence, à diriger une usine ou lyi magasin de nou- 
veautés, n'hésite pas, alors qu'il y est encore moins pré- 
paré, à accepter la direction écrasante d'un départemei^t 
ministériel; il aura à élucider de terribles problèmes 
auxquels il n'a jamais pensé et sur lesquels d'autres 
personnes auront pâli pendant des années sans parve- 
nir à les résoudre. On le voit cependant, non seulement 



122 LA COMPETENCE DANS LA DEMOCRATIE 

assumer eelLe mission avec sérénité, mais encore se 
livrer à toutes sortes de manœuvres et d'intriyues pour 
être chargé de cette effrayante responsabilité. Tel qui 
serait incapable de dirij^er la construction d'un ponceau 
ambitionne de présider l'ensemble des travaux publics 
de tout le pays. Tel autre dont les rapports avec l'uni- 
versité se résument en de mauvaises noies obtenues, 
au cours d'une lointaine enfance, dans un établissement 
d'enseignement secondaire, devient ministre de Tins- 
truction publique. Aussi ignorant qu'une femme des 
choses militaires, n'ayant même pas fait de service, cet 
avocat accepte de diriger les armées comme ministre de 
la Guerre. Tel autre qui serait bien embarrassé de siéger 
dans un tribunal de sous-préfecture prend les sceaux. 
Et ce dernier, qui n'a jamais quitté le continent et hési- 
terait avant de dire dans quel océan se trouvent les An- 
tilles, accepte sans hésiter le portefeuille des colonies. 

On n'a même pas la ressource de se dire : « fabri- 
cando fit faber. » Car à peine le ministre a-t-il eu le 
loisir de se mettre au courant des aiïaires de son dépar- 
tement qu'il doit céder la place à un autre qui commen- 
cera à son tour un apprentissage qui ne pourra jamais 
porter ses fruits et ainsi de suite. Nous avons eu des 
ministères de quelques jours ; la moyenne est de quel- 
ques mois ^ 

L'interchangeabilité des poitefeuilles complète leur 
instabilité. Le nombre des « ministrables » dans le Par- 
lement est, somme toute, assez restreint. En sorte que 
l'on voit certains hommes accumuler les années de 
pouvoir. Ceux-là, serait-on tenté de dire, s'ils n'étaient 
pas préparés par leurs travaux antérieurs au métier de 
ministre, ont tout au moins la faculté de l'apprendre en 
l'exerçant. Pas encore ! En dehors, en effet, de certams 
cas tout à fait exceptionnels, de longévité ministérielle 
dans le même département, on voit des hommes poli- 

1. Le cabinet Fallières a duré vingt-deux jours : du 29 janvier 
au 20 février 1883. — Le cabinet Kochebouet du 23 novembre 
1877 dura huit jours. — A la veille de l'agression allemande 
de 1914, le cabinet Ribot tomba à sa première présentation de- 
vant la Chambre : il ne dura pas vingt-quatre heures. 



LES GOUVERNANTS 123 

tiques accepter successivement, avec la même facilité, 
les portefeuilles les plus diîrérents. iTel qui s'était 
chargé de mettre au point notre aviation militaire, est 
ensuite charg-é sans transition défaire progresser l'ins- 
truction publique. Tel autre sera mis tour à tour à la 
tète des magistrats, des professeurs, des ambassadeurs, 
des ingénieurs, des armées alors qu'il serait peut-être 
hors d'état d'occuper une place honorable dans l'une 
quelconque de ces catégories de techniciens. Cet avo- 
cat qui a réussi dans la lâche difficile de ravitailler le 
pays, sera chargé de veiller à l'ordre de ses finances. 
Ce médecin qui avait présidé aux Travaux publics et 
qui était chargé de l'éducation nationale, assumera la 
responsabilité de la Marine à une des heures les plus 
tragiques de notre histoire. Cet ingénieur marquera 
sans doute un brillant passage à la tête des Travaux 
publics, mais assumera successivement, avec un égal 
succès, les portefeuilles de la Guerre, de ITnstructioh 
publique. Un changement de ministère n'est souvent 
qu'une redistribution des rôles dans la même troupe de 
figurants. Ce sont les mêmes qui repassent devant le 
public, après avoir changé de costume dans les cou- 
lisses. L'interchangeabilité s'ajoute à l'instabilité et 
aggrave finaptitude. Il y a, dans le jardin des méta- 
phores parlementaires, une expression consacrée pour 
désigner cette succession cinématographique, à la tête 
de nos administrations, de ces chefs éphémères et sans 
compétence : c'est « la valse des portefeuilles ». 

Je ne critique pas, j'expose ; j'essaierai de com- 
prendre; je m'efforcerai d'expliquer. 

On est cependant contraint de constater que la masse 
du peuple comprend mal ce mode de recrutement des 
ministres; à chaque changement de ministère, ce sont, 
dans la presse, les mêmes exclamations étonnées : et 
j'ai su, par des correspondances avec des anciens étu- 
diants, que, dans les loisirs que leur laissent les combats, 
nos soldats du front expriment leur surprise de ce ré- 
gime, qui leur apparaît trop souvent comme le simple 
résultat des fantaisies arbitraires des politiciens. Il y a, 
dans cette surprise, un élément de réprobation qui 



124 LA COMPETENCE DANS LA DEMOCRATIE 

constitue un danger certain : elle aggrave le sentiment 
de désaffection envers les institutions libres. 

Pendant la paix, l'étonneinenlde voir l'élu d'un arron- 
dissement préposé, sans qu'on en aperçoive les raisons, 
tantôt à l'une, tantôt à l'autre des grandes branches de 
notre activité nationale, était souvent amusé. Il prend 
au contraire un caractère tragique pendant la guerre, 
alors que la victoire et le salut national dépendent, dans 
une large mesure, de l'organisation du pays et de la 
compétence de ses gouvernants. Dans le péril, l'envie 
de rire cesse lorsqu'on voit le ministre de l'Instruction 
publique passer tout à coup à la Marine, le sous-secré- 
taire d'État à l'aviation faire le chemin inverse en de- 
venant ministre de l'Instruction publique, et le por- 
tefeuille, si important, des Affaires étrangères attribué 
au ministre des Colonies, au Garde des Sceaux, au mi- 
nistre des Finances ; lorsque l'on voit en un mot des ser- 
vices essentiels de la défense nationale, semblant exi- 
ger les aptitudes techniques, mis aux mains de person- 
nages dépourvus de technicité. Il y a, dans notre 
démocratie, un sentiment d'inquiétude qu'on ne saurait 
nier, à voir la guerre conduite par des hommes portés 
au pouvoir par des circonstances qui n'ont aucun point 
de commun avec l'aptitude à diriger la guerre : le talent 
oratoire, l'habileté dans l'intrigue de couloirs, la situa- 
tion dans le Parlement, dans un parti ou dans un groupe. 

Aussi y a-t-il dans l'opinion une aspiration générale 
vers le règne des compétences. Dans quelle mesure ce 
sentiment est-il fondé? Quelles sont les idées précises 
qu'il recouvre? 



Il y a d'abord un fait qui est de nature à faire réflé- 
chir : c'est que l'absence de technicité des ministres, 
et, dans une certaine mesure leur instabilité, ne sont 
pas le privilège de la démocratie en général, ni celui 
de la France sous la troisième République : elles sont 
la caractéristique de tous les régimes libres. 

Je ne dis pas qu'une institution, qu'une pratique, 



LES GOUVERNANTS 125 

soient nécessairement bonnes parce qu'elles sont gé- 
nérales : mais je ne crois pas dépasser les limites légi- 
times de la déduction en disant que la généralité crée 
la présomption que l'institution ou la pratique répon- 
dent à un besoin. 

Or, nous nous trouvons en présence d'une constata- 
tion assez impressionnante : le prétendu amateurisme 
gouvernemental concorde avec la liberté politique ; et, 
en dépit d'une fantaisie parfois absolument déconcer- 
tante dans les régimes autoritaires, ce n'est que chez 
eux que nous trouvons des applications systématiques 
de la prétendue technicité. 

Au dire des adversaires de la démocratie, le rétablis- 
sement de la monarchie amènerait immédiatement le 
règne de la compétence et la fin du gouvernement par 
amateurs. Ce sont là des affirmations qu'il faut con- 
trôler par les faits. Ex prœterito spes in futiiniin. Or, 
dans leurs rêves les plus extrêmes, les royalistes les 
plus résolus n'imaginent pas que l'on puisse avoir une 
« monarchie sans Charte ni Chambres », suivant la 
doctrine de Stendhal. C'est donc l'expérience de la mo- 
narchie constitutionnelle au dix-neuvième siècle qui 
doit nous servir de point de départ. 

Or, il n'est aucunement nécessaire de solliciter les 
événements pour démontrer que la Restauration fut 
par excellence le régime de l'incompétence ministé- 
rielle et que, à aucune époque, la valse des portefeuilles 
ne prêta à de plus déconcertantes fantaisies. Il serait, 
dans tous les cas, étrange de reconnaître une aptitude 
gouvernementale particulière aux prêtres défroqués : 
c'est doublement surprenant sous un roi très chrétien 
et sous un réginie qui proclame la religion catholique, 
religion de l'État. Or, dans divers cabinets de la Res- 
tauration, nous rencontrons Talleyrand, évêque marié; 
Louis, qui l'avait assisté comme diacre, à la fête de la 
Fédération, et qui vivait en concubinage; Montesquieu, 
« abbé peu pratiquant >% dit Chateaubriand dans les 
Mémoires d'Outre-tombe; Fouché, ancien oratorien, 
ancien conventionnel. 

Avec l'omnicompétence des prêtres défroqués, la 



126 LA COMPETENCE DANS LA DEMOCRATIE 

monarchie conslitutionnelle en France sembla ad- 
mettre celle des militaires : (;e fut surtout le cas du 
régime de Juillet, où la présidence du conseil fut le 
plus souvent confiée à d'anciens maréchaux de l'Em- 
pire. Mais déjà Louis XVIII avait fait appeler le gé- 
néral Dessoles, commandant de la garde nationale, 
pour lui ordonner de prendre, avec la présidence du 
Conseil des ministres, le portefeuille des Affaires étran- 
gères quoi<|u'il n'entendît rien aux choses de la diplo- 
matie. Le choix ne tarda pas d'ailleurs à apparaître 
malheureux, et à la tête de nos diplomates on appela 
un magistrat de profession, Pasquier. pour remplr.cer 
le général. Les passages des mêmes hommes à la têle 
des départements les plus divers soulevaient alors 
moins de surprise qu'aujourd'hui ; Beugnot, qui avait 
occupé sous l'ancien régime des fonctions d'adminis- 
tration intérieure, qui avait continué, comme procureur 
syndic, ces fonctions sous la Révolution, qui avait tenu 
de grandes préfectures sous l'Empire, devient, sous 
Louis XVIII, directeur général de la police, ce qui est 
parfait, mais le 3 décembre i8i4, il prend le porte- 
feuille de laMarine. Un autre préfet, le baron d'Haussez, 
sera appelé directement par Charles X de son départe- 
ment de la Dordogne au même ministère de la Marine. 
M. de Clermont-Tonnerre passe du ministère de la 
Guerre au ministère delà Marine : on pourra dire qu'il 
s'agit toujours de choses militaires. Mais il est rem- 
placé à la Guerre par M. de Chabrol, qui dut abandonner 
à cette occasion la direction générale de l'enregistre- 
ment ; ce dernier personnage passa ensuite de la Guerre 
aux Finances, ce qui ne l'empêche pas d'assurer, plus 
tard, l'intérim de la Justice. M. Capelle, ancien secré- 
taire général du ministère de l'Intérieur, préfet de Ver- 
sailles, est nommé ministre des Travaux publics du 
cabinet Polignac. 

Le choix, si important cependant, du titulaire du 
ministère des Affaires étrangères semblait fait d'après 
des considérations absolument étrangères à la compé- 
tence particulière des candidats. Portails, étant mi- 
nistre de la Justice, se voit imposer le portefeuille des 



LES GOUVERNANTS 127 

Affaires étrangères (i^ mai 1829) par Charles X, qui. 
pour vaincre ses hésitations, lui remet une ordonnance 
le nommant premier président delà Cour de cassation : 
Portails pouvait profiter de cette ordonnance le jour 
qu'il lui plairait ^ Pourquoi, en 182/4, M. de Damas 
est-il mis à la tête de notre diplomatie? uniquement, 
au témoignage du chancelier Pasquier, parce qu'il 
n'avait pas réussi au ministère de la Guerre : « M. de 
Damas était devenu impossible au ministère de la 
Guerre; il était difficile de le congédier ; il était en 
grande faveur auprès de Monsieur; sa piété exaltée lui 
avait mérité l'appui de la toute-puissante congrégation. 
M. de Villèle n'avait donc pas hésité à le proposer au 
Roi -f 3) 

En .\ngleterre, c'est une règle contemporaine des 
origines mêmes du régime parlementaire que les mi- 
nistres sont membres du Parlement et qu'on n'exige 
aucunement d'eux une technicité particulière en rap- 
port avec le département qu'ils sont appelés à diriger : 
la règle de l'amateurisme gouvernemental y fut tou- 
jours beaucoup plus rigoureusement appliquée que 
dans d'autres pays ; ainsi la coutume semblait, à un 
moment, s'établir en France de confier les portefeuilles 
militaires à des techniciens : la Guerre à un général, la 
Marine à un amiral. En Angleterre, au contraire, la 



1. Pasquier, Mémoires, t. VI, p. 174, ajoute d'ailleurs que le 
roi tint dans la suite sa parole avec beaucoup de mauvaise 
grâce. 

2. Il y eut cependant, sous la Restauration, quelques rares 
exemples de fonctionnaires promus ministres dans la hiérarchie 
dont ils faisaient partie : Chantelauze, premier président à 
G"'enoble est pressé de prendre les sceaux dans le cabinet 
Polignac Vaublanc passe de la préfecture de Marseille au mi- 
nistère de l'Intérieur dans le cabinet Richelieu : « M. de Vau- 
blanc, dit Pasquier (t. IV, p. 2), n'avait jamais fait preuve de 
capacité, il avait cependant les prétentions les plus hautes, et, 
il faut bien le dire, les plus ridicules, d'un amour-propre ex- 
cessif. » La cMpacité, on le voit, n'allait pas toujours de pair 
avec la technicité. — C'est peut être le recul qui entoure ces 
hommes d'un certain prestige. Voici ce que dit Pasquier, t. VI, 
p. lyi, de M. de Bourmont : « Joueur perdu de dettes, il était 
décidé à rester au pouvoir. » 



128 LA COMPETENCE DANS LA DEMOCRATIE 

règle est générale et presque absolue que ces porte- 
feuilles sont toujours confiés à des hommes politiques. 

On objectera sans doute que la France monarchique 
du dix-neuvième siècle et l'Angleterre sont des pays 
soumis au régime parlementaire. Et nous reconnais- 
sons bien volontiers que le problème de la compétence 
se présente avec une physionomie un peu particulière 
dans le régime parlementaire. Mais voilà la République 
américaine qui n'est pas parlementaire ; le président 
choisit ses secrétaires d'Etat pour servir une politique 
qil'il détermine lui-même ; et pourtant, les départe- 
ments ministériels ne sont pas dirigés par des techni- 
ciens; sauf exception (M. Lansing, actuellement Secre- 
taryof State, appartient à la carrière diplomatique), ce 
ne sont pas de hauts fonctionnaires qui sont appelés à 
la tète de leurs départements. Ce sont, en général, des 
hommes dont l'occupation principale est précisément 
la politique, d'anciens membres du Congrès, ou même 
des membres actuels qui démissionnent, des hommes 
politiques des États particuliers, et parfois des amis 
personnels du président, ayant contribué à son succès, 
soit par un concours pécuniaire, soit par une partici- 
pation active à la campagne électorale ^. 

L'amateurisme gouvernemental a donc été, jusqu'à 
la guerre (nous aurons à préciser les nuances nouvelles 
que le grand cataclysme mondial a apportées), la règle 
des grandes démocraties libérales. 

Au contraire, chez notre principal ennemi, c'est le 
système de la technicité qui l'emporte : un avance- 
ment régulier fait passer des hautes fonctions adminis- 
tratives aux fonctions ministérielles. Mais tandis que 
la guerre amenait la France à faire une place à la tech- 
nicité, elle conduisait l'Allemagne à une introduction 
partielle de l'amateurisme dans le gouvernement. La 
contradiction même des sens inverses de ces évolutions 
porte en elle-même un sens profond que nous dégage- 
rons dans la suite. Retenons que, pour affirmer sa vo- 
lonté libérale, marquer son intention de collaborer 

1. Garner, The governement in Ihe Uniled Stales (Illinois édi- 
tion), 1916. 



LES GOUVERNANTS 129 

avec son peuple et le récompenser ainsi des sacrifices 
qu'il avait consentis, l'Empereur a appelé au gouver- 
neme-nt quelques parlementaires, des « amateurs ». 



La généralité de l'amateurisme ministériel interdit 
de le considérer comme un usage purement arbitraire. 
Elle impose la présomption qu'il répond à certains 
besoins et sort de la nature même des choses. 

Mon intention n'est pas d'entreprendre ici un éloge 
paradoxal de l'incompétence, mais, au lieu d'exploiter, 
en vue de développements faciles et pittoresques, les 
contradictions de la démocratie, d'essayer de les com- 
prendre, et enfin de rechercher quelle est la véritable 
compétence à exiger des gouvernants. 

a) Avantages de la collaboration de Vintelligence géné- 
rale et de la capacité technique. 

Dans tous les modes et tous les aspects de racti\até 
humaine, nous trouvons spontanément organisée une 
collaboration des techniciens et des non-spécialistes. 
La famille du malade et le malade lui môme contrô- 
lent le médecin ; le propriétaire contrôle son architecte ; 
les amateurs donnent leur opinion sur les monuments 
publics et sur les œuvres d'art qui prétendent orner 
nos jardins ou nos boulevards. 

Dans une entreprise de chemins de fer, on n'imagi- 
nerait pas qu'il n'y eût pas un personnel technique 
sous la direction de compétences spécialisées ; mais au 
dessus de ce personnel technique, il y a un conseil 
d'administration, composé de capitalistes, de commer- 
çants, de banquiers, d'hommes ayant une simple con- 
naissance générale des affaires et qui ne prétendent 
pas à une compétence spéciale pour la direction tech- 
nique delexploitation. Le gouvernement d'une compa- 
gnie de chemins de fersincarne dans deux hommes: le 
directeur technique qui est un « expert » et le président 
du conseil d'administration, qui est un « layman », un 

Joseph-Barthélémy, La Compétence. 9 



130 LA COMPETENCE DANS LA DEMOCFiATIE 

(( laïque», un liominc en général cminent, occupant ou 
ayant occupé une situation élevée soit dans les aflaires, 
soit dans la grande administration du pays. Ferdinand 
de Lesseps est bien l'auteur du canal de Suez : ce 
n'était cependant qu'un secrétaire d'ambassade*. 

Dans l'organisation de l'ancienne diplomatie fran- 
çaise, il y avait un personnel technique permanent et 
fortement organisé : c'étaient les commis. Ils possé- 
daient de solides traditions, une instruction spéciale 
approfondie, et jouissaient d'une grande considération, 
^lais ils ne parvenaient pas aux premières places, ré- 
servées à de grands seigneurs, de brillants militaires, 
l'élite de la société d'alors ; la division du travail était 
très nette : les commis étudiaient les affaires, prépa- 
raient les dossiers, proposaient les décisions : les am- 
bassadeurs prenaient les responsabilitéset faisaient pré- 
valoir les solutions ^, 

Mais, c'est peut-être l'Angleterre qui nous fournit 
encore les exemples les plus caractéristiques et les plus 
généralisés de la collaboration entre, d'une part, un 
technicien au courant des détails des affaires et, d'autre 
part, l'homme exerçant un certain ascendant moral par 
sa culture générale et sa situation sociale. Un Améri- 
cain éminent, Lawrence Lowell, a pu dire que le sym- 
bole des institutions anglaises, c'est la collaboration du 
juge de paix qui n'est qu'un gentleman, avec un gref- 
fier qui sait le droit ^. 



1. La loi Falloux s'inspirait d'une idée analogue : les Conseils 
chargés de contrôler l'instruction publique ne comprenaient 
pas exclusivement des professeurs, mais encore les pruicipaux 
représentants de la société. 

2. V. Joseph-Barthélémy, Démocratie et politique étrangère, 
F. Alcan, 1917, p. 160. 

3. Cette collaboration a prêté en Angleterre à des critiques 
dont la plus célèbre est celle de Dickens dans son chef-d'œuvre 
M. Piclîwiclc. L'auteur décrit la comparution, dans la ville 
d'Ipswick, de M. Pickwick devant le juge de paix, M. Nupkins, 
assisté de son greffier. Monsieur Jinks. Après de longs chucho- 
tements avec son greffier, le juge s'adresse à M. Pickwick : 
« On m'a dénoncé sous serment votre intention de vous battre 
en duel et il paraît que votre complice et provocateur serait 
M. Tupman. C'est pourquoi... Eh ! M. Jinks. — C'est ça, Mon- 
sieur. — C'est pourquoi je vous somme tous deux de... je 



LES G0UVER^A^T3 181 

Le principe de cette collaboration se retrouve clans 
toute la structure gouvernementale, administrative, ju- 
diciaire de l'Angleterre. II y a un titulaire officiel de la 
fonction, un haut personnage, souvent titré, qui a le 
droit de « faire suivre son nom de toutes les lettres de 
l'alphabet » ; il assume toutes les responsabilités de la 
charge et en reçoit les honneurs ; mais à côté de lui, il 
y a un subordonné qui, dans une ombre relative, assiste 
son chef de sa compétence technique, et, au moins en 
ce qui concerne les affaires courantes, lui dicte les so- 
lutions. Rudyard Kipling, dans ses Simple.'^ contes des 
collines, nous donne un tableau pittoresque de ces 
rapports entre un collaborateur technique et un vice- 
roi des Indes, qui se qualifiait lui-même de « buste en 
plaqué à la tête d'une administration tout en or ». 

(Test donc une règle que le spécialiste doit être con- 
trôlé par l'homme de bon sens et d'intelligence géné- 
rale. Le président des Etals-Unis, sacrifiant d'ailleurs 
ses opinions personnelles aux tendances de son entou- 
rage, essaya de se soustraire à cette règle et composa 
d'ingénieurs la commission chargée de contrôler l'in- 
génieur qui lui-môme devait assurer la construction du 
canal de Panama. Cette combinaison ne fut pas viable. 
Un spécialiste peut être le supérieur hiérarchique d'un 
autre spécialiste ; mais si on le charge de contrôler un 
autre spécialiste, c'est la paralysie et la stagnation qui 
en résultent ^ 

Sans doute, à raison de circonstanèes spéciales et 

croisque c'est bien ainsi qu'il faut dire, monsieur Jinks? ... C'est 
ça monsieur. — De... de... de quoi donc, monsieur Jinks? dit 
le juge avec dépit. — De fournir caution, monsieur. — C'est 
cela. C'est pourquoi je vous somme tous deux — ainsi que 
j'allais le dire, lorsque je fus interrompu par mon greffier, de 
fournir caution. » 

1. Francis E. Leupp,dans Allant ic Monlhly, juin 1912. La notion 
elle-même de technicité comporte deux éléments distincts : il 
y a l'aptitude organisatrice, et l'aptitude essentiellement tech- 
nique. Un ingénieur, qui dressera admirablement les plans 
d'un pont, où d'un travail public quelconque, peut ne pas être 
apte à organiser à tous les autres points de vue une grande 
entreprise. Le rôle de l'organisateur, comme le disait M. Lloyd 
George aux Communes (23 juin 1915) est de se servir du cer- 
veau du technicien. 



132 LA COMPETENCE DANS LA DEMOCRATIE 

des tempéraments des individus en présence, cette 
règle pourra, dans certains cas, recevoir un démenti 
des faits. Mais la démocratie américaine, qui passe 
pour douée de sens pratique, regarde comme un prin- 
cipe fondamental qu'un spécialiste ne doit pas être con- 
trôlé par un autre spécialiste du môme ordre. Si Ton 
considère les bureaux, avec leur action sûre mais hélas ! 
trop nonchalante, on ne tarde pas à se convaincre 
qu'ils doivent être gouvernés, surveillés, contr(Més par 
quelqu'un qui ne soit pas un bureaucrate. Il ne serait 
pas souhaitable de choisir les préfets parmi les chefs de 
division des préfectures. 

Il importe donc de n'exagérerni dans un sens ni dans 
l'autre. Il y a peu d'alTaires qui puissent être assurées 
par des hommes de simple bon sens. La complexité 
croissante, inséparable de tout progrès, exige de plus en 
plus la spécialisation des activités; les inconvénients 
de l'intelligence générale, seule, dit très justement 
Lawrence LowelH, se résument en un mot : l'incapa- 
cité. Mais les inconvénients de l'action exclusive des 
spécialistes seuls se caractérisent par un mot : la bu- 
reaucratie, avec son cortège de vices : formalisme, 
stagnation, routine. 

La technique suppose des qualités indispensables 
mais accompagnées de certains vices correspondants. 
Pour comprendre tous les détails d'une affaire, pour 
deviner tous les arguments qui militent dans des sens 
divers, il faut des études préalables et un long appren- 
tissage. Mais l'hésitation trop prolongée entre le pour 
et le contre entraîne une regrettable stagnation : « Plus 
ils sont spéciaux, disait M. Thiers, plus ils sont di- 
visés ». Si on commettait l'imprudence de confier à un 
conseil de spécialistes le choix d'un nouveau canon, le 
pays risquerait d'être sans artillerie : un technicien re- 
chercherait avant tout le poids du projectile ; un autre 
s'attacherait à la rapidité du tir; un troisième considé- 
rerait comme capitale la portée ; un autre, voudrait 
que les pièces fussent avant tout mobiles afin de pou- 

1. Le goiiverneinenl de r Angleterre, éd. Jèze, t. I, p. 210. 



LES GOUVERNANTS 13S 

voir suivre l'avance de l'infanterie... a De toute néces- 
sité, il a fallu un homme d'État sachant dire : «le meil- 
leur de tous ces canons sera celui qui existera ; voici 
le délai dans lequel il faut que le choix se fasse et s'exé- 
cute ». D'un bout à l'autre de l'existence nationale, il 
est difficile qu'il n'en soit pas de même^ » 

Dès qu'il s'agit d'assumer des responsabilités, de s'ar- 
rêter à une décision, de la faire ensuite adopter par des 
tiers, par des supérieurs, par des assemblées, la con- 
naissance des hommes est plus importante que celle 
des faits, l'autorité personnelle est plus nécessaire que 
la science, et le caractère l'emporte sur le talent. Les 
qualités scientifiques ou techniques ne sont pas incom- 
patibles avec les qualités d'action, mais elles ne les 
supposent pas nécessairement. 

Il y a dans toutes les grandes affaires humaines un 
côté administratif qui exige des aptitudes différentes 
des aptitudes proprement techniques. Le plus savant 
professeur d'une Université n'en serait pas nécessaire- 
ment le meilleur recteur. 11 est indispensable, dans la 
plupart des grandes affaires humaines, de mettre con- 
curremment en jeu les dons naturels de l'homme d'ac- 
tion avec les qualités acquises des spécialistes. La 
grande affaire du gouvernement n'échappe pas à cette 
règle. 

b) Les ministres, organes de la volonté souveraine à la 
tête des administrations, doivent être étrangers à ces 
administrations. 

Ce n'est pas seulement l'intelligence générale que 
les ministres représentent à la tète des administrations, 
c'est encore le pouvoir politique. Dans un pays, il y a 
une impulsion générale des affaires publiques, que l'on 
appelle le gouvernement, la volonté souveraine, le pou- 
voir politique. C'est de ce pouvoir que dépend cet en- 
semble de fonctionnaires, de serviteurs de la nation que 

1. Henry Joly, L'Impuissance élatisle, dans Revue tiebdoma- 
claire, 51 juin 1917, p. 173. 



134 LA COMPETENCE DANS LA DEMOCKATIE 

l'on désigne par l'expression, parfois employée avec 
une intention péjorative, de bureaucratie. Dans une 
monarchie, et à condition que le monarque soit extrê- 
mement actif et énerg-i(}ue, qu'il soit par exem[)le un 
Napoléon, il pourra s'entourer immédiatement de fonc- 
tionnaires auxquels il commandera directement. Mais 
dans les circonstances normales, une bareaucratie qui 
n'aurait pas à sa tète des chefs politiques deviendrait 
peu à peu étrangère à la nation : il n'y aurait plus une 
nation qui aurait à son service une bureaucratie, mais 
une bureaucratie autonome qui gouvernerait la nation: 
c'est un des pires régimes. Aussi les chefs d'Etat éprou- 
vent-ils le besoin de se faire assister par des hommes 
sinon étrangers aux administrations qu'ils sont appelées 
à commander tout au moins étrangers à la hiérarchie : 
Richelieu, Mazarin, étaient d'Église et furent de grands 
premiers ministres. Colbert fut un grand ministre de la 
Marine sans être marin. Aux Etats-Unis, le Président 
choisit en principe ses ministres en dehors de la hiérar- 
chie. En fait d'ailleurs, il n'y a pas aux États-Unis, un 
corps de grands fonctionnaires comme celui qui existe 
en Allemagne ou en France. Le « Secretary of State » 
qui remplit sensiblement le rôle de notre ministre des 
AtYaires étrangères est rarement pris dans les services; 
le titulaire de cette fonction est ordinairement un 
homme qui a rempli de grands mandais politiques, sou- 
vent un sénateur ou un représentant au Congrès, il 
arrive parfois que le Président de la République choi- 
sisse, comme secretary of State, l'homme qui a été son 
principal concurrent, non point devant le corps élec- 
toral, mais devant son propre parti, au moment de la 
campagne électorale : c'est ce que fit le président Lin- 
coln lorsqu'il appela ^I. Seward, et le président Wilson 
en nommant M. Bryan. Le président Mac Kinley choisit 
un homme de lettres éminent, M. Hay, qui, dans la 
suite, remplit avec distinction le poste d'ambassadeur à 
Londres. En igiS, le président Wilson confia les 
fonctions dont M. Bryan était démissionnaire à un fonc- 
tionnaire du « Department of State », M. Lansing. Mais 
en général ce sont des hommes politiques qui sont ap- 



LES GOUVERNANTS ■ 135 

pelés aux fonctions ministérielles^; il arrive crailleui's 
i'rcquemraent que c'est dans le personnel ministériel 
que se recrutent les candidats à la présidence. C'était^ 
dans tous les cas, aux premiers jours de l'histoire 
constitutionnelle des États-Unis, la règle invariable. 

L'expérience de l'ancienne France et des États-Unis 
montre le besoin de faire diriger la bureaucratie par 
des hommes qui lui soient étrangers et qui soient des 
organes directs du pouvoir politique. Cette conclusion 
est vérifiée par contre-partie par les leçons de Texpé- 
riencc russe. 

A force d'être gouvernée par des bureaucrates, la 
bureaucratie russe en était arrivée à se considérer 
comme autonome. Quoique encore bien près des événe- 
ments pour les juger, nous croyons que les intentions 
de l'empereur Nicolas II étaient sincères : il s'est trouvé 
tout seul' en présence d'une bureaucratie en général 
indolente et qui s'est directement opposée en plusieurs 
circonstances à la réalisation pratique de cette volonté. 
Il semble établi par exemple que la bureaucratie a in- 
terdit, sous des peines de police, l'affichage du mani- 
feste du grand-duc Nicolas, approuvé par l'Empereur, 
et qui promettait, à la Pologne, des jours meilleurs. Un 
pays est tout près de sa ruine lorsque l'obéissance de la 
bureaucratie ne peut plus être sûrement et immédia- 
tement obtenue par l'action directe du pouvoir politique. 



c) Dans le régime parlementaire, les ministres sont, en 
quelque sorte, les délégués du Parlement à la tête des 
administrations pour faire prévaloir ses volontés. 

Dans le régime qui donne la première place dans 
l'État aux assemblées élues, il y a une autre raison 
pour que les ministres ne soient pas des techniciens, 
c'est qu'ils doivent en principe être pris dans ces as- 
semblées. La base de la vie publique, c'est la loi, c'est- 

1. M. Baker était maire de Cleveland(Ohio) depuis 1912, lorsque, 
au mois de mars 1916, il fut nommé ministre de la Guerre, par 
le président Wil-jOii. 



136 L\ COMPETENCE DANS LA DEMOCRATIE 

à-dire la volonté des Assemblées ; d'autre part, ces As- 
semblées, considérées comme les organes les plus 
directs de la volonté souveraine de la nation, ont le 
droit d'indiquer, par des manifestations diverses d'opi- 
nion, les lignes directrices du gouvernement du pays. 
En toutes choses, par conséquent, le Parlement ex- 
prime une volonté abstraite qui ne peut passer dans le 
concret que par l'activité des fonctionnaires. Il faut 
donc entre le Parlement et la bureaucratie une sorte 
de charnière : et c'est le cabinet. 

Le cabinet est donc un comité du Parlement chargé 
de faire prévaloir ses volontés. La Convention, pour 
obtenir l'obéissance de la nation, constitua dans son 
sein un comité gouvernemental, le Comité de salut 
public; le cabinet est aussi un Comité de salut public 
choisi sur les indications de la majorité parlementaire, 
et dans cette majorité, par le chef de l'État. 

Toute la question se ramène à savoir si la volonté du 
Parlement doit être obéie ou ne doit pas l'être : si on se 
prononce pour l'affirmative, il faut admettre que, tout 
au moins en principe, les ministres doivent être des 
parlementaires. Ils doivent faire partie du Parlement 
afin de s'inspirer de ses volontés ; ils doivent être les 
chefs de l'administration pour faire prévaloir ces vo- 
lontés. 

Il faut des ministres politiciens, si on ne veut pas 
être gouverné parla bureaucratie, si l'on veut imprimer 
à celle-ci l'impulsion de la volonté nationale. Dans la 
République Argentine et dans la Suède, on a vu, en 
1916-1917, des Assemblées représentant la volonté na- 
tionale, favorables à la cause de l'Entente, et, au con- 
traire, un président et un roi gouvernant contre la 
volonté du peuple avec des ministres pris en dehors de 
la majorité parlementaire. 

En dehors des grandes crises nationales comme celles 
auxquelles nous venons de faire allusion, la volonté 
législative peut se heurter, non pas tant à une résis- 
tance ouverte de la part de la bureaucratie, mais à ce 
que — par analogie avec une sorte de grève — on pour- 
rait appeler la « désobéissance perlée ». 



LES GOUVERNANTS 187 

Je pourrais rappeler des exemples récents : le ministre 
émettant circulaires sur circulaires sans obtenir l'obéis- 
sance ^ Je choisis intentionnellement un exemple inac- 
tuel : en 1906,1e Parlement supprime une indemnité de 
3.000 francs, allouée à forfait pour leurs déplacements 
aux inspecteurs généraux du ministère de l'Intérieur ; 
désormais ces frais de déplacement seront remboursés 
à ces fonctionnaires sur production de mémoires. Le 
chef du service central de l'Inspection conseilla alors à 
ses subordonnés de majorer leurs états de frais de ma- 
nière à ce que le total fût supérieur au montant de Fal- 
location forfaitaire précédemment accordée. On repro- 
che souvent aux Chambres le temps qu'elles font perdre 
aux ministres, et il y a une grande part de vérité dans 
ce reproche. Mais une part certaine de responsabililé 
incombe aux administrations qui rendent nécessaire 
par leur résistance la répétition des observations pu- 
bliques des parlementaires. 

Lorsqu'on va ainsi au fond des choses, lorsque l'on 
se rend compte du rôle véritable des ministres, on s'ex- 
plique que le même personnage puisse se trouver une 
année à l'Instruction >publique, et, l'année suivante, à 
la tète de la Marine ou des Travaux publics. Le cabinet, 
dans le régime parlementaire, n'est pas une réunion de 
techniciens, dont chacun administrerait son départe- 
ment à la manière d'un spécialiste. Si le cabinet était 
ainsi composé de techniciens agissant isolément, et 
chacun enfermé dans sa spécialité, on ne pourrait plus 
comprendre sa responsabilité collective et nous n'au- 
rions pas de gouvernement. Le cabinet, dans le régime 
parlementaire, est un comité d'hommes pourvus de 
qualités générales que nous chercherons à déterminer 
et en contact immédiat avec l'opinion publique et son 
organe principal, le Parlement. Il est le contrôleur, le 
surveillant, l'excitateur du personnel de spécialistes au 
courant des détails, des procédures, de la technicité de 
leurdépartement.Cesspécialistes obéissent au minisire, 



1. Voir les interpellations disculées à la Chambre le 23 fé- 
vrier 1917. 



138 LA COMPETENCE DANS LA DEMOCRATIE 

le ministre au Parlement, celui-ci à l'opinion publique. 
Le cabinet, ainsi que l'a dit en termes excellents un 
écrivain anglais S est le pont qui réunit les spécialistes 
avec les techniciens, avec les fonctionnaires, qui assure 
la liaison entre les principes et la pratique. Le Parle- 
ment est le cerveau : les fonctionnaires sont les muscles ; 
les ministres sont les nerfs qui font la liaison. De cette 
conception de leur rôle découlent certaines conséquences 
intéressantes que nous essaierons de dég-ager dans la 
suite. 

§^,- 

CONCLUSIONS POSITIVES TIRÉES DES CRITIQUES CONTRE 
L'AMATEURISME MINISTÉRIEL DANS LES DÉMOCRA- 
TIES. 

Les adversaires de la démocralie s'abstiennent, en 
général, de tirer, de leurs critiques, des conclusions de 
réformes pratiques : leur ambition semble se borner à 
mettre en lumière les inconséquences, les vices et les 
contradictions de ce régime contre lequel ils pronon- 
cent une condamnation en dernier ressort et sans cir- 
constances atténuantes. 

Cependant, la démocratie est, chez nous, l'état de 
fait, et les derniers événements mondiaux montrent 
que l'humanité s'achemine vers elle sous l'empire d'une 
fatalité analogue à celle qui conduit Tannée de l'été à 
l'hiver et de l'hiver au printemps. Le devoir est par con- 
séquent de prendre ^ son égard une attitude autre qu'un 
pessimisme négateur et purement stérile. 

Cherchons donc à préciser quelles sont les solulions 
précises que supposent ces aspirations imprécises vers* 
le gouvernement par les compétences. 

Nous nous trouvons ici en présence d'idées assez 
confuses, les mêmes solutions se justifiant par des con- 
sidérations voisines sans doute, mais en somme di- 
verses. 

1. J. Kamsay Me Donald, leader du Labour party à la 
Chambre des communes, daas Socialism. and government, t. II, 
p. 35. 



LES GOUVERNANTS 139 

Il y a, par exemple, un mouvement certain conlre la 
règle constitutionnelle qui permet au chef de l'État de 
choisir les ministres dans la majorité parlementaire et 
contre la coutume qui exige, soit comme en Angleterre, 
qu'il les y prenne tous, soit comme en France, qu'il les 
y prenne en grande majorité. Les motifs de cette oppo- 
sition sont complexes et nous ne pourrions en donner 
une idée complète sans exposer l'ensemble de la théorie 
du régime parlementaire. Mais, parmi eux, il en est qui 
touchent directement à noire sujet. Sans dédaigner les 
qualités nécessaires au succès dans les assemblées par- 
lementaires, on affirme cependant que ce ne sont pas 
celles qui désignent pour le gouvernement. II fant 
d'abord appartenir à un parti : qu'importent cependant 
les opinions politiques, lorsqu'il s'agit de construire des 
ponts, de creuser des ports, de perfectionner l'outillage 
national ou bien de conduire la grande affaire de la 
défense nationale ? Il faut ensuite sinon un certain 
talent, tout au moins une certaine capacité oratoire : 
or, sans aller jusqu'à affirmer que le talent de parole 
est incompatible avec l'aptitude à l'aclion et l'esprit des 
alïaires, on peut admettre cependant qu'il n'en est pas le 
signe nécessaire. Il est indispensable enfin de posséder 
une certaine habileté d'intrigue, une connaissance des 
« couloirs », une dose sérieuse de souplesse, et le fil 
conducteur du régime parlementaire : toutes ces qua- 
lités ne servent plus lorsqu'il s'agit de prendre des ini- 
liatives, de commander, de gouverner, d'agir. On ajoute 
que le régime parlementaire est celui des « pelures 
d'orange » sur lesquelles tombent les cabinets, et que 
les ministres n'ont pas le temps d'acciuérir, en exerçant 
leurs fonctions, la compétence qui leur manquait quand 
ils les ont prises. 

Nous aurons à préciser bientôt si, el dans quelle me- 
sure, ces critiques nous paraissent fondées. Mais, il en 
est souvent des systèmes politiques comme des hommes : 
la sévérité que l'on peut ressentir quand on les consi- 
dère s'atténue quand on les compare. Si donc les mi- 
nistres cessaient d'être pris dans le Parlement, dans 
quels milieux devraient-ils être choisis pour apporter la 



140 LA COMPÉTENCE DANS I.A DEMOCRATIE 

compétence au gouvernement? Trois solutions autres 
que celles du régime parlementaire s'oîlrent alors à 
nous : les ministres peuvent être choisis : i° parmi les 
politiciens de profession; 2" parmi les fonctionnaires; 
3" parmi les hommes d'affaires. 

a) On peut d'abord être tenté de dire : le choix dans 
la majorité parlementaire présente, dans son principe 
même, des inconvénients très graves qui se résument 
dans cette idée qu'il institue le gouvernement par une 
assemblée, anonyme, irresponsable. Dès lors, la cons- 
titution interdira simplement de prendre les ministres 
dans les Assemblées. Alors, le chef de l'État les choi- 
sira librement parmi les personnes qui lui paraissent 
avoir des aptitudes spéciales pour le gouvernement : 
c'est, en somme, ce qui eut lieu sous l'ancien régime où 
le Roi choisissait librement ses collaborateurs immé- 
diats ; c'étaient, par exemple, des membres de l'Eglise : 
Richelieu, Mazarin, Dubois, Fleury. S'il est un ministre 
incontesté dans notre" histoire, c'est bien celui que 
Gambetla n'appelait que« le grand cardinal ». Or, sous 
le titre de grand maître et surintendant général de la 
navigation, cet homme d'Église fut un de nos plus grands 
ministres de la Marine : il créa une flotte de guerre, 
deux arsenaux; en 1626, pour bloquer la Rochelle, il 
avait dû emprunter des navires à la Hollande et à l'An- 
gleterre ; en 1642, il avait sa flotte à lui et battait sur 
mer les Espagnols. C'est pourquoi, conclut un historien 
des mieux renseignés en la matière, « la marine française 
conservera toujours au cardinal-duc son admiration et 
sa reconnaissance ^ ». — Il y eut aussi quelques ministres 
grands seigneurs, mais le trait caractéristique de la 
monarchie administrative fut la nomination, aux fonc- 
tions ministérielles, de bourgeois ayant des aptitudes 
gouvernementales. Le type des ministres de cette na- 
ture fut Colbert : d'abord intendant de la fortune parti- 
culière de Mazarin, il applique ensuite à l'État ses qua- 
lités administratives, et pendant vingt-deux ans, il fait 
sentir son influence sur les branches les plus diverses 

1. Lacour-Gayet, Les Idées marilimes de Richelieu, 1910. 



LES GOUVERNANTS 141 

de notre activité nationale : il a marqué, comme ministre 
des Finances, en posant les premiers principes du bud- 
get annuel dans 1' << état de prévoyance » ; par l'impul- 
sion qu'il a donnée au commerce et à l'industrie, il a 
été un g-rand ministre du Commerce ; il a été un mi- 
nistre de l'Agriculture remarquable par ses encourage- 
ments à l'élevage, aux plantations, par sa réglementa- 
tion, encore partiellement en vigueur, de l'exploitation 
des forêts; il a créé la marine marchande, réorganisé 
la marine de guerre, créé l'inscription maritime; comme 
ministre de l'Instruction publique, son passage aux 
affaires reste marqué par des institutions toujours de- 
bout (Académie des inscriptions, Académiedes sciences, 
Académie des beaux-arts, École de Rome, Cabinet des 
médailles...) ; il pourrait servir de modèle à nos plus 
grands ministres de la Justice grâce aux progrès ap- 
portés, par ses ordonnances, à l'unité de législation 
(ordonnance civile de 1667, ordonnance criminelle de 
1670, ordonnance du commerce de i673...). Son ordon- 
nance des colonies (i685) aurait suffi à marquer l'œuvre 
d'un ministre des Colonies. Il fut le type du minisire 
non technicien, non spécialiste, que des critiques mal- 
veillants pourraient être tentés, à raison de l'universa- 
lité de ces aptitudes, de qualifier de ministre incompé- 
tent ; il fut en ré^alilé le type du ministre homme d'État *. 
— L'armée moderne a été créée par Michel Le Tellier, 
d'abord homme de robe, puis procureur du Roi : il resta 
pendant vingt-trois ans (i6/|3-i666) secrétaire de la 
Guerre ; après quoi, il devint chancelier, fonction qui 
équivaut à peu près à celle de ministre de la Justice; 
il passa à ce moment le secrétariat de la Guerre à son 
tilsLou vois, alors âgé de vingt-sept ans, et qui n'avait pas 
quitté les bureaux depuis l'âge de quinze ans. On peut 
dire que les grands ministres de la Guerre de Louis XIV 
furent un magistrat et un employé de ministère. — On 



1. Le 23 avril lf>71, Louis XIV lui écrivait : « Voyez, si la ma- 
rine ne vous convient pas, si vous ne l'avez pas à votre mode, 
si vous aimeriez mieux autre chose; parlez librement... » Col- 
bert n'était ])as n'importe qui. mais il était bon à n'importe 
quoi. 



142 LA COMPETENCE DA?JS LA DEMOCRATIE 

aune tendance assez répandue à croire que le minisire 
non spécialiste de la Marine est une invention fantai- 
siste de la démocratie ; or, dans l'ancienne monarchie 
française, la règle n'était aucunement qu'un marin fût 
à la tête de la marine : les ministres de la Marine furent 
des hommes d'Église comme Richelieu ou Terray, des 
administrateurs civils comme Colbert ou Turgot, des 
généraux ou diplomates comme Choiseul, etc. — M. de 
Pontchartrain était premier président du Pailement de 
Bretagne lorsque Louis XIV Tappela au poste de surin- 
tendant général des Finances. En somme, la doctrine 
qui résultait de la pratique de l'ancienne monarchie 
était celle-ci : ce n'est pas l'origine de l'homme qui 
importe, mais l'homme lui-même ; on ne lui demande 
pas ce qu'il est ou bien ce qu'il a été, pourvu qu'il ait 
l'intelligence, les idées générales indispensables aux 
grandes affaires, de larges vues d'ensemble, une mé- 
thode et une puissance de travail exceptionnelle, et 
surtout la qualité qui fait les grands chefs, la qualité 
maltresse de Colbert : le caractère *. 

De même, nous demandons que toute compétence, 
d'où qu'elle vienne, puisse être mise au service du pays. 
Et c'est parfait. Mais qui va être chargé de découvrir 
ces compétences : le chef de l'État, tout seul. Et quel 
est le critérium qui va lui servir? Comment un homme 
peut-il manifester sa compétence pour le gouvernement 
des hommes? Dans une démocratie, l'aptitude au gou- 
vernement se manifeste surtout dans les assemblées. 
II ne faut pas oublier que Richelieu se fit remarquer. 



1. A l'origine de leur institution, sous Henri II, les quatre 
secrétaires d'État avaient opéré entre eux une sim[)le réparti- 
tion géographique de leur travail. Chacun d'eux était un mi- 
nistre omnicompétent dans la portion de France qui lui était 
assignée. H devait en outre s'occuper des relations avec le 
pays européen voisin de sa circonscription française. L'Angle- 
terre était associée à la Normandie et à la Picardie ; l'Alle- 
magne et la Suisse, à la Champagne et à la Bourgogne ; l'Italie 
au Dauphiné : l'Espagne au Languedoc et à la Guyenne. Ce 
n'est que progressivement que se constituèrent en quelque sorte 
des portefeuilles ministériels spécialisés. La division géogra- 
phique subsista jusqu'à la veille de la Révolution pour les attri- 
butions relevant aujourd'hui du ministère de l'Intérieur. 



LES GOUVERNANTS U3 

pour la première fois, aux États généraux de 1614... 
Dans la République américaine, les candidats aux fonc- 
tions ministérielles se signalent à l'attention du prési- 
dent par leur action politique, soit dans la Confédéra- 
tion, soit dans les Étals particuliers, soit môme comme 
c'est le cas du ministre de la Guerre de 1916, M. Baker, 
dans les grandes fonctions municipales '. Sans doute, 
il faut ouvrir l'accès des fonctions ministérielles à toutes 
les grandes compétences : nous avons eu ainsi le plus 
grand nombre des titulaires des portefeuilles militaires 
pris dans l'armée ou dans la marine ; nous avons eu un 
ministre des Affaires étrangères pris dans la carrière ; 
un ministre de la Marine, M. Picard, venant du Conseil 
d'État, et c'est parfait. Mais en interdisant au chef de 
l'Etat de prendre ses collaborateurs immédiats dans le 
Parlement, on le priverait de la plus importante pépi- 
nière de ministres; on lui interdirait de prendre les 
capacités gouvernementales là où elles peuvent le plus 
aisément se manifester; on aggraverait ainsi ce mal de 
l'incompétence auquel on prétend remédier. 

b) Le grand cataclysme mondial déchaîné par Tagres- 
sion allemande a porté au premier rang, dans plusieurs 
grands pays, une idée nouvelle. De plus en plus la guerre 
est apparue comme une affaire infiniment complexe, 
pour laquelle, après les vertus des soldats et des peuples, 
qui restent les éléments essentiels de la victoire, la pre- 
mière condition du succès est l'organisation; il faut 
assurer aux armées, d'une façon régulière et en larges 
quantités, des armements, des munitions, des équipe- 
ments, des vivres... Pour tout ce côté affaires du grand 
drame national, les compétences doivent se trouver 
naturellement parmi les hommes d'affaires. Oui saura 
le mieux donner l'impulsion à la fabrication générale 
des armements qu'un homme qui a su lui-même créer 
■ les usines pour se faire fournisseur de l'État? Qui sera 
le mieux à même de contrôler la fourniture des aéro- 



1. H. B. Learned, The President's Cabinet, 1017; G. Hunt, The 
deparlmenl of Slate of the United Slales, 1917. V. supra, p. 135. 



144 LA COMPETENCE DANS LA DEMOCRATIE 

planes qu'un grand fabricant d'aéroplanes? El pour 
faire face à toutes ces dépenses formidables, n'esl-il pas 
sage d'aller chercher les compétences parmi les hommes 
dont la profession. est précisément d'assurer les res- 
sources financières aux grandes affaires privées ? Les 
talents hors de pair qui se sont manifestés par le succès 
dans de vastes entreprises doivent être mis au service 
de l'État. Ils doivent, dit-on, remplacer à la tôle d'un 
grand nombre de départements ministériels les hommes 
politiques, par profession, avocats, journalistes ou mé- 
decins, sortes de ministres à tout faire qui se chargent 
indifféremment de diriger la justice, la diplomatie ou la 
fabrication des munitions. Cette idée a reçu des appli- 
cations partielles dans les deux camps des belligérants 
en présence. De grands hommes d'affaires ont été asso- 
ciés, à des degrés et avec des titres divers, à l'action gou- 
vernementale, en Allemagne, en Angleterre, en France. 
Nous trouvons d'abord les hommes d'affaires investis 
de fonctions importantes, mais avec des titres plus 
administratifs que politiques, non ministériels : lorsque, 
après l'échec de son attaque brusquée, l'Allemagne se 
vit menacée d'une crise d'explosifs elle chargea d'y 
• faire face Rathenau, directeur de l'Allgemeine Gesells- 
chaft, une des plus importantes entreprises électriques 
du monde entier. Stahmer, un des hommes les plus au 
courant des grandes affaires, a été chargé de préparer 
l'après-guerre. Les hommes les plus compétents dans 
l'ordre économique, industriel, commercial, agricole, 
maritime... ont été mobilisés, à la place qui leur était 
propre, au service du pays. Il est bon, toutefois, lors- 
qu'on prétend proposer cet exemple à l'imitation de 
notre pays, de préciser que ces divers personnages 
n'ont pas été appelés au tout premier rang dans l'État, 
et que leur activité a même été, dans une certaine me- 
sure, soumise à la direction d'ensemble d'un général 
qui avait fait preuve de qualités éminentes d'adminis- 
trateur, le général Grœner^ 

1. Le président Wilson s'est également préoccupé d'assurer 
au gouvernenieut le concours de= compétences acquises dans le 
maniement des affaires : mais il l'a fait en se bornant à cons- 



LES GOUVERNANTS 145 

Le seul fait véritablement caractéristique est l'entrée 
de plain pied au sommet des fonctions politiques d'un 
homme qui n'était ni parlementaire, ni fonctionnaire, 
qui n'était rien qu'un grand financier. Arrivé très jeune 
aux importantes fonctions de directeur de la Deutsche 
Bank, M. Helfferich était le type de ces hommes d'af- 
faires entreprenants qui constituent le redoutable état- 
major du pangermanisme. Dès le début de la guerre, 
l'empereur fit appel à sa compétence technique dans un 
ministère étroitement en rapport avec elle ; il lui confia 
le portefeuille des finances. 1\I. Helfferich se montre, 
sinon un grand financier, tout au moins un très remar- 
quable jongleur de chiffres. Ce qui perdit ce technicien, 
ce fut son ambition de devenir un homme d'État : il prit 
le portefeuille de l'intérieur, qui lui donnait le titre de 
vice-chancelier et le droit d'aspirer aux fonctions les 
plus hautes de l'Empire après celles de l'Empereur. Par 
ses allures cassantes, par ses méthodes autoritaires, il 
échoua aussi bien devant l'opinion publique que devant 
le Reichstag. Au mois de novembre 1917, il dut partir 
au milieu de l'indifférence générale de ceux qui l'avaient 
naguère porté au pinacle, usé jusqu'à la corde, ayant 
laissé dans les couloirs du Reichstag son prestige 
d'homme d'État et son renom de diplomate. Ces faits 
contiennent des enseignements importants et qui se 
dégagent d'eux-mêmes *. 

La guerre a apporté d'intéressantes modifications 
aux aspects traditionnels du régime parlementaire de 



tituer, sous la direction suprême du Gouvernement, des « agen- 
cies » à la tète desquelles il a appelé des business men : ainsi 
le « Fédéral Reserve Board », chargé de veiller sur les réserves 
d'or, a pour gouverneur Mr W. P. G. Harding, de Birmingham 
(Ala.) ; le « Farm Loan Board », qui dirige les efforts agricoles, a 
pour chef Mr George \V. Norris, de Philadelphie ; la « Fédéral 
Trade Commission » est présidée par Mr Edward Na?h Hurley, 
de Chicago ; ces trois personnages sont considérés comme 
appartenant à l'élite des grands hommes d'affaires de la grande 
République. The American Reuiew of Beuiews, janvier 1917, p. 17. 
1. Alexander Spitzmueller quia été un des premiers ministres 
qui se sont succédé à la tète du gouvernement autrichien en 
1917 était également un banquier. 

Joseph-Baktuélemt, La Conjpétcnce 10 



146 LA COMPETENCE DANS LA DEMOCRATIE 

TAnglelerre. Certains observateurs de la vie publique 
de ce pays, ont considéré la formation du Cabinet Lloyd 
George, le lo décembre i<)i6, comme « la conception 
politique la plus hardie de notre époque », comme 
M une constitution nouvelle », comme une véritable 
« révolution » *. 

La hardiesse fondamentale de M. Lloyd George a été 
de mettre au service du pays, pour le conduire jusqu'au 
grand but de la victoire, toutes les grandes capacités, 
qu'elles se trouvent dans les chambres ou en dehors. Il 
serait inexact de dire que les considérations de parti 
n'ont joué aucun rôle, mais il est certain qu'elles ont 
été repoussées au second plan : l'énergie, le sang-froid, 
le caractère, l'expérience ont été considérées comme 
les premiers titres aux fonctions gouvernementales. 

Il en est résulté tout d'abord que le Cabinet a cessé 
d'être, contrairement à la tradition ancienne, abandon- 
née d'ailleurs depuis le début de la guerre, un u party 
committee » ; il n'est plus ce qu'il était, sans aucune 
contestation, au moment où M. de Franqueville élevait 
son beau monument classique au Gouvernement et au 
Parlement britanniques : « la représentation d'un grand 
parti politique, dont il doit faire prévaloir les vues, les 
principes et les idées » ^. Ainsi, le Cabinet du lo dé- 
cembre 1916, quoique constitué par un libéral avancé, 
donne la majorité aux unionistes^. « Le Cabinet actuel, 
disait le premier ministre, n'est peut-être pas très bon 
au point de vue parlementaire, mais il est excellent 
pour la conduite de la guerre * ». 



1. Times, 11 décembre 1916, p. 9. — Auditor Tantum, dans 
Forlnightlly Heview, janvier 1917, p. 42. 

2. T. I, p. 447. « Les membres du cabinet, précise le même 
auteur, doivent être choisis parmi les hommes appartenant au 
même parti politique. » 

3. 15 unionistes, 12 libéraux, 3 représentants du Labour party, 
3 membres n'appartenant à aucune Chambre. — Dans le War 
Cabinet, M. Lloyd George, est le chef de l'aile radicale avancée 
du parti libéral ; lord Curzon, et M. Bonar Law sont unionistes 
c'est-à-dire conservateurs; M. Henderson est socialiste; lord 
Milner a refusé d'adhérer à un parti. 

4. V. The Cabinet of camoii/lage, dans The Saiurday Revieir, 
11 août 1917. 



LES GOUVERNANTS 147 

Une seconde innovation dans le même sens marquait 
la volonté du gouvernement de se consacrer, avant tout, 
à l'œuvre qui lui est propre ; le premier ministre ces- 
sait de jouer le rôle de leader parlementaire, et le con- 
fiait à un membre marquant du (>abinet, M. Bonar Law 
chancelier de l'Échiquier. M. Lloyd George a entendu 
indiquer ainsi la mission nouvelle du gouvernement : 
il s'agit désormais exclusivement pour lui de bien gérer 
les affaires de l'État. Or, jusqu'ici, le premier ministre 
n'était pas seulement le chef du gouvernement ; il était 
encore le chef de la majorité dans le Parlement. Il ne 
lui suffisait pas de bien gouverner, de bien administrer, 
de bien servir l'État. Il fallait encore que, dans les salles 
de délibération de Westminster, il fût constamment sur 
la brèche pour entretenir la conviction de ses partisans 
et repousser les attaques de l'opposition. Chef du parti 
qui avait triomphé aux élections, il restait le généra- 
lissime de l'une des armées en lutte permanente dans 
\e Parlement et dans les circonscriptions ; le ministère 
était son état-major ; sa majorité était son armée ^ Dé- 
sormais, le Premier ministre est avant tout le premier 
serviteur de l'État, à côté du roi, et c'est à ce rôle que 
les nécessités de la guerre le confinent^. 

La troisième innovation de M. Lloyd George a con- 
sisté à diviser le ministère en deux parties : d'une part, 
un cabinet restreint de gouvernants exerçant la direc- 
tion suprême de la guerre et de la politique générale, 
d'autre part, de simples chefs des grands départements 
administratifs. Le comité directeur de la guerre com- 
prend seulement cinq ministres. Un seul d'entre eux. 



1. « La situation de ce pays est fondée sur deux grands 

principes. Le premier est que les En Dehors (tfie outs) doivent 
toujours attaquer les En Dedans {Ihe ins), le second que lors- 
qu'on peut se débarrasser des En Dedans, les En Dehors 
doivent leur succéder. » Discours de lord Rosebery à Edim- 
burg, 15 nov. 1901, Dailij NciUS, 16 nov. 

2. M. Lloyd George a poussé cette idée qu'il n'était pas leader 
de la Chambre jusqu'aux dernières conséquences: c'est ainsi 
qu'il n'a même pas assisté à l'ouverture de la session, absten- 
tion qu'un libéral mécontenta qualifiée « d'insulte méditée » à 
la Chambre des communes (Auditor Tantum, The New Minis- 
lers al W'orA, dans Forinighlly Review, mars 1917, p. 419). 



148 I-A C0MP1:TENCE dans la DEMOCnATIE 

]\I. Bonar Law, est chargé de la direction d'un départe- 
ment ministériel * et comme il est investi de la mission 
spéciale d'assurer les rapports avec le Parlement, l'acte 
officiel de nomination le dispense, expressément, de 
l'assistance régulière aux séances du Cabinet : restent 
donc quatre membres. Et encore s'attendait-on à se 
trouver en fait en présence d'un triumvirat exercé par 
Lloyd George, lord Curzon et lord Milner, trois fortes 
personnalités dont les hautes aptitudes gouvernemen- 
tales se sont affirmées dans le gouvernement du pays, 
de l'Inde, de l'Egypte. Le Cabinet de guerre, avec l'ex- 
ception de M. Bonar Law^, ne comprend donc que des 
ministres sans portefeuille^ afin que ses membres 
puissent avoir des idées véritablement gouvernemen- 
tales et ne s'embarrassent pas des vues un peu étroites 
et des intérêts particuliers que suppose la direction 
d'un département ministériel. Il est peu nombreux, 
afin de pouvoir prendre des décisions promptes et des 
initiatives énergiques. Ce War Cabinet doit, dans les 
termes, s'occuper de la guerre, mais comme la guerre 
absorbe en réalité toutes les forces vives du pays, le 

1. MM. Lloyd George, premier ministre ; M. Bonar Law, chan- 
celier de l'Écliiquier; lord Curzon, ancien vice-roi des Indes, 
lord président du Conseil et leader de la Chambre des lords ; 
lord Milner, qui a longtemps gouverné l'Egypte, ministre sans 
portefeuille ; M. Henderson, travailliste, ministre sans porte- 
feuille. — Api'ès les changements du 17 juillet 1917, le War 
cabinet comprenait six membres : sir Edward Carson ayant 
abandonné le poste de premier lord de l'Amirauté pour entrer 
without portfolio au "W^ar cabinet. 

2. Avant le cabinet du 10 décembre 1916, l'institution des 
ministres sans portefeuille se dissimulait derrière l'existence 
de ministres nommés titulaires d'une fonction ne comportant 
que des devoirs purement formels ou nominaux : lord Privy 
Seal, chancellor of the Duchy. Dans ce cabinet, M. Lloyd 
George est en réalité sans portefeuille puisqu'il porte le titre 
nu de premier lord de la Trésorerie, de même que lord 
Curzon avec celui de Lord président of the Council. — Mais 
c'est la première fois que l'on voit employer officiellement 
pour Lord Milner et M. Henderson l'expression de Minister 
wilhoLil porlfoUo. Cette expression est très vivement critiquée 
par M. Sydney Low qui préférerait l'expression française de 
« Ministre d'État. » L'expression de ministre sans portefeuille 
fait penser au chat du conte privé de l'appendice de ses con- 
génères. The cabinet Révolution, dans Fortnigh'ly Revieie, février 
1917, p. 210. 



LES GOUVERNANTS 149 

Cabinet de guerre arrête les grandes lignes de l'action 
gouvernementale, et les autres ministres ne sont que 
ses agents d'exécution. Cette réforme capitale, rendue 
possible par la flexibilité de la constitution anglaise, 
aboutissait en somme à remettre la totalité de l'action 
gouvernementale dans les mains d'un directoire res- 
treint, composé de personnages, affranctiis des préoc- 
cupations des détails, puisqu'ils n'ont pas la responsa- 
bilité de la gestion d'un département. Les membres du 
Cabinet ne sont ni des ministres, ni des surministres : 
ce sont en réalité les membres d'un directoire qui con- 
trôlent tous les départements sans en assumer la res- 
ponsabilité en détails. Leur ensemble constitue ce que 
les Américains appellent le a Chief-Executive ». Ces 
personnages assument l'œuvre proprement politique, 
celle qui suppose la science de l'homme d'Etat; les 
missions d'ordre technique incombant aux titulaires 
des divers départements ministériels, réduits en somme 
à la condition de grands chefs de service, chargés de 
traduire en actes les pensées directrices du conseil 
gouvernemental K 

Dans ces conditions, il était désormais permis à 
M. Lloyd George de faire prévaloir, dans le choix de 
ces titulaires, la considération de leur aptitude tech- 
nique. Il s'est bien gardé de dédaigner la compétence 
acquise dans les fonctions parlementaires : c'est ainsi 
que le portefeuille des Affaires étrangères, qui exige 
tant de souplesse, de tact politique, de qualités d'hom- 
mes d'État, a été confié à l'ancien leader du parti unio- 



1. C'était là une révolution très importante dans les tradi- 
tions du régime parlementaire en Angleterre. Jusque-là, il y avait 
identité entre le « Cabinet » et le « Ministry ». Sans doute, tous 
les chefs des grands déparlements administratifs n'entraient 
pas au cabinet, dont la composition, était à chaque change- 
ment de personnel gouvernemental, définie par le premier 
ministre suivant des considérations de personnes ou de partis. 
Mais c'était une règle invariable depuis deux siècles que le cabi- 
net comprenait les chefs des grands départements exécutifs, le 
chancelier de l'Échiquier, le premier lord de l'Amirauté, les secré- 
taires d'État, pour la Guerre, l'Inde, les Colonies, l'Intérieur, 
les Afïaires étrangères, dont l'administration détermine la poli- 
tique générale et touche aux intérêts les plus élevés de l'Étal. 



150 LA COMPETENCE DANS LA DEMOCBATIE 

nisle, M, Balfour, Mais ce qui a caractérisé avant tout 
la composition de ce ministère, c'est l'importance 
donnée à l'expérience acquise dans les grandes affaires 
et dans le monde du travail. 

M. Lloyd George a d'abord utilisé les compétences 
de cette nature que le personnel parlementaire mettait 
à sa disposition. Parmi les nominations de « business 
men » du Parlement, celle de lord Rhondda est une des 
plus audacieuses et des plus caractéristiques. Il succède, 
pour la présidence du Local government board, à 
M. Walter Long. Ces deux hommes, observe un Anglais, 
incarnent admirablement les deux systèmes : l'ancien 
et le nouveau. M. Walter Long, c'est le passé évanoui. 
Il est le type de ces personnalités de province qui s'effor- 
cent, par la politique, les élections, la Chambre, de 
jouer un rôle dans leur pays. Les aptitudes de M. Long 
sont honorables, mais non de premier ordre, dit Auditor 
Tantum K II s'est acquitté consciencieusement de la di- 
rection du Colonial office, mais sans laisser de trace. 
Autres temps, autres hommes. M. Long est un survivant 
de l'âge de Victoria; lord Rhondda est l'incarnation de 
l'esprit moderne des affaires. Ami personnel de Lloyd 
George, il est un des propriétaires de mines les plus 
influents des Galles du Sud ; il a organisé des fabriques 
de munitions aux États-Unis et au Canada ; il dirige 
des affaires dans tous les coins du monde ; il siège 
dans les Conseils d'administration de plus de trente 
entreprises. C'est un grand «captain of Industry », sui- 
vant le type américain. Il représente évidemment la 
classe bourgeoise et capitaliste ; mais M. Lloyd George 
demande le sacrifice des préventions de classe devant 
les compétences capables de servir la patrie. Et d'ail- 
leurs, ce grand patron siégera au Gouvernement à côté 
de représentants des ouvriers, issus de la classe ou- 
vrière. — C'est également à raison de l'exceptionnelle 
énergie dont toute sa vie fournit une preuve éclatante 
que lord Devonport a été appelé aux fonctions de con- 
trôleur des vivres : il s'appelait Hudson E. Kearley, 

1. Fortnightly Review, janvier 1917, p. 42. 



LES GOUVERNANTS 151 

était né dans une pauvre ferme, avait obtenu une place 
de petit employé dans un magasin de thés, et était de- 
venu, à force d'énergie, le plus grand épicier d'Angle- 
terre. Il se fit élire ensuite au Parlement, servit de sous- 
secrétaire à M.Lloyd George au Board of Trade (1906), 
puis se consacra à la réforme complète du port de 
Londres, et, en récompense de son succès dans cette 
formidable entreprise, fut élevé à la pairie, en 1911, et 
prit alors le titre de lord Devonport. 

L'Agriculture est confiée à M. Prothero, qui est sans 
doute membre de la Chambre des communes, où il 
représente l'Université d'Oxford, mais qui n'a pas fait 
sa réputation au Parlement : elle est due à sa très large 
culture et à une grande expérience des questions agri- 
coles acquise dans la fonction d'agent en chef des do- 
maines du duc de Bedford. M. Prothero a eu pour 
prédécesseur, il y a quelques années, Lord Crawford, 
amateur connu de peinture italienne, et d'autres person- 
nages qui avaient, en matière d'agriculture, les con- 
naissances ordinaires d'un propriétaire campagnard, ce 
qui est singulièrementinsuffisantà une époque où l'agri- 
culture est, ou doit être, aussi scientifique que l'art de 
l'ingénieur. .Jusque-là, le ministère de l'Agriculture, et 
les deux partis étaient sur ce point également coupa- 
bles, avait été une organisation politique et électorale 
(a vote-catcliing machine). On attend de M. Prothero le 
succès d'une conception nouvelle et d'un espritnouveau. 
— M. Alfred Mond, un des directeurs de l'importante 
maison de produits chimiquesdeMM.Brunner, Mond and 
Co, devient « premier commissaire des travaux » ou mi- 
nistre des Travaux publics. D'une façon générale, appel 
est fait à des spécialistes représentant l'expérience et 
la prati([ue des affaires; les leaders travaillistes, George 
Barnes et John Hodge, siégeront à côté des grands pa- 
trons, qui ont réalisé de grandes fortunes dans les 
affaires, et parleur connaissance du monde ouvrier, ils 
pourront contribuer à assurer la tranquillité, la régu- 
larité, la productivité du travail national. Quoique pris 
dans le Parlement, ces divers personnages n'ont pas 
été choisis à raison de leurs succès politiques ou de 



152 LA COMPETENCE DANS LA DEMOCRATIE 

leur influence parlementaire; mais uniquement à raison 
des aptitudes techniques que faisait supposer leur acti- 
vité en dehors du Parlement. 

Le souci de la capacité purement personnelle du can- 
didat a éclaté dans le fait, sans précédent dans l'his- 
toire de l'Angleterre, que plusieurs ministres ont été 
pris hors du Parlement, et que, dans ces conditions, il 
était impossible de soupçonner (jue leur mjmination 
fût due, dans la moindre mesure, à un autre motif que 
leur compétence. On saisira toute l'importance de cette 
innovation, si on se rappelle que les meilleurs commen- 
tateurs de la constitution anglaise définissent le cabinet 
un « Committee of Parliament » et qu'il y a quelques 
années, lord Morley le considérait comme « une com- 
mission choisie par un membre de l'une des deux Cham- 
bres parmi les autres membres. » 

Par dérogation à cette conception traditionnelle, le 
Board of Trade (ministère du Commerce) est confié à 
sir Albert Stanley, directeur des Chemins de fer sou- 
terrains et des autobus de Londres : c'est le type du 
grand homme d'affaires américain. 11 est d'ailleurs amé- 
ricain d'origine; directeur des Chemins de fer dans le 
New Jersey, il ne s'est installé à Londres que vers 1908, 
n'a été naturalisé sujet anglais qu'en 1914, n'a reçu le 
titre de chevalier qu'en 1916, ce qui ne l'empêche pas, à 
la fin de cette année, de détenir un des postes les plus 
importants du cabinet. — Sir John Maclay, chef de la 
maison Maclay et Me Intyre, de Glascow, une des plus 
grandes maisons d'armateurs de l'Angleterre, devient 
Shipping controller, c'est-à-dire, selon sa spécialité, 
ministre de la Marine marchande. 

M. Fisher, historien estimé, spécialiste des questions 
d'éducation et pourvu d'intéressantes idées sur la ma- 
tière, vice-chancelier de l'Université de Sheffield, de- 
vient ministre de l'Instruction publique. — Un des choix 
les plus caractéristiques de la méthode originale et 
hardie de M. Lloyd George est celui qu'il a fait pour le 
poste de premier lord de l'Amirauté, c'est-à-dire de 
chef politique delà marine anglaise. Ce poste avait été 
occupé au début de la guerre par M. Winston Churchill, 



LES GOUVERNANTS 153 

parlementaire de race et brillant écrivain; puis par sir 
Edward Carson, grand juriste et homme politique re- 
marquable. La menace que la guerre sous-marine fait 
peser sur la flotte anglaise exige un homme d'action, 
de réalisation, « an executive » : ces qualités, sir Eric 
Geddes les possède au plus haut degré. La carrière de 
ce remarquable business man se présente comme un 
roman d'aventures. Né aux Indes de parents écossais, 
il se destine d'abord à la carrière militaire ; il gagne 
ensuite l'Amérique, où il s'initie à l'administration des 
chemins de fer. En 190.3, il retourne en Angleterre, oîi 
il devient directeur général d'une grande compagnie de 
chemins de fer (the North Eastern Raihvay Company). 
En 1915, il est chargé de l'organisation de la fourniture 
des munitions et il est délégué dans les fonctions de 
directeur général. Pendant la bataille de la Somme, il 
organise les transports et devient directeur général des 
Chemins de fer militaires au War office. Il reçoit le 
titre d'inspecteur général des transports pour tous les 
théâtres de la guerre, avec le rang de Major général. 
Ensuite, il est nommé contrôleur de la flotte, poste nou- 
veau créé en vue d'activer les constructions navales. Il 
reçoit à titre honoraire et temporaire, le titre de vice- 
amiral. 

Voilà donc le nouveau ministre de la Marine ; c'est 
un tout jeune directeur des chemins de fer, tout à fait 
étranger à la politique, et à quarante et un ans, général 
dans l'armée, amiral dans la marine; on attend beau- 
coup de son talent d'organisateur, de son énergie, de 
son tact, de son activité. Il se consacrera tout entier à 
obtenir le maximum de rendement des chantiers et 
arsenaux ^ 



1. Il est très remarquable que M. Lloyd George, si préoccupé 
de confier les départements ministériels à des spécialistes n'a 
pas mis un soldat au War Office et un marin à l'Amirauté : 
c'est qu'ici il se heurtait à un princii)e bien solidement établi: 
celui du civilian conlrol, du contrôle civil sur les départe- 
ments militaires. Pour l'Amirauté notamment, le principe d'or- 
ganisation est celui-ci : un ministre civil entouré d'un conseil 
à prépondérance militaire, responsable vis-à-vis de lui (Audi- 
tor Tantum. The Neiv gouernmeni, dans Fortniyhlly Beuiew, jan- 



154 LA COMPETENCE DANS I.A DEMOCRATIE 

Ce large appel fait aux éléments non politiques dans 
le personnel gouvernemental a reçu de l'opinion pu- 
blique et de la presse l'accueil le plus chaleureux. « La 
nation, dit le Times, est heureuse de voir le Gouverne- 
ment revitalisé » par l'apport dun « sang nouveau » 
(il et 12 décembre). D'ailleurs, ces innovations n'ont pas 
été absolument improvisées. Elles étaient l'aboutisse- 
ment d'un mouvement qui s'était dessiné depuis quel- 
ques années en faveur de ce qu'on appelait un « Business 
government », un gouvernement d'affaires, mouvement 
dont l'origine était en grande partie dans « le dégoût 
créé par la stérilité (inefficiency), le gaspillage et la 
radicale incompétence qui caractérisaient les méthodes 
employées dans les grands départements de l'Etat ^ ». 

vier 1917. p. 41). Il faut ajouter que la capacité pour la direction 
d'un ministère est une capacité générale d'organisation et d'ad- 
ministration, plus qu'une capacité technique. 

1. « J'ai parfois souhaité, disait lord Rosebery dès 1901, de 
voir former un cabinet dans lequel aucun politicien ne serait 

admis Je le composerais uniquement d'hommes d'affaires.» 

Discours du 1.5 novembre 1901 à Edimburgh. Daily News du 16. 
— Auditor Tantum, The New government , dans tht Fornighlly 
Review, janvier 1917, p. 40. — A la séance de la Chambre des 
communes du 18 novembre 1915, sir J. Wallon demandait la 
revision des contrais du ministre de la Guerre par un comité 
des " meilleurs commerçants du pays, qui garantiraient au 
contribuable qu'il en a pour son argent. » — D'autre part l'ac- 
cession des business men au Gouvernement a été préparée de 
longue main par les services que, depuis les débuts de la 
guerre, ils avaient rendus dans de hautes fonctions se ratta- 
chant à la préparation administrative de la guerre : « La 
caractéristique principale de la nouvelle organisation, disait 
M. Lloyd George le -M décembre 1915, a été que nous avons eu 
le concours des services d'un grand nombre de business men 
de haute situation, ayant déjà conduit avec succès de grandes 
entreprises industrielles... Je ne puis dire quelle reconnais- 
sance le pays doit avoir pour les services que ces grands 
business men ont rendus. Je ne crois pas qu'il aurait été pos- 
sible d'improviser l'organisation sans leur assistance. » — 
V. sur ce concours des business' men aux grands services de 
guerre l'étude remarquable et très documentée de Gaston Jèze, 
Les Finances de guerre de l'Angleterre, p. 148. — M. Lloyd George 
n'a pas dédaigné d'ailleurs l'expérience et l'autorité acquise 
dans les mandats politiques : il a déclaré à la Chambre des 
communes employer dans l'organi.salion administrative de la 
guerre le concours bénévole de plus de cent députés. — Sur les 
origines du mouvement en faveur des spécialistes, v. Esmein, 
Droit Constitutionnel, 3 édit., p. 836. 



LES GOUVERNANTS 155 

M. Lloyd George a rompu violemment avec la tradi- 
tion détestable qui laissait de côté les capacités, pour 
ne tenir compte que de la situation politique et qui 
aboutissait à des résultats déplorables, notamment à 
celui-ci que l'Angleterre ne pouvait pas avoir de politi- 
que en matière d'agriculture ou d'instruction publique. 

Les ministres n'entrant plus dans le Conseil, l'idée 
de responsabilité collective et solidaire disparaît. Le 
premier lord de l'Amirauté ne peut plus être considéré 
comme responsable des actes du président du Gouver- 
nement local, puisqu'il ne délibère plus avec lui. Il en 
résulte que les valeurs personnelles se dégagent plus 
clairement; chacun sera jugé sur ses propres mérites 
plutôt que sur l'ensemble de la forme de l'équipe. 

De ce caractère désormais individuel de la responsa- 
bilité des ministres, il résulte que, si la Chambre est 
mécontente du régime des eaux institué par le Local 
government board ou de l'organisation des courriers 
par le Postmaster général elle n'est plus obligée de 
priver le pays de toutes les autres capacités contenues 
dans le ministère. Le régime de la responsabilité indi- 
viduelle des chefs des départements ministériels, tandis 
que le Directoire des Cinq reste responsable collective- 
ment pour la politique générale, est bien le mieux en 
harmonie avec l'avènement du « business govern- 
ment ». 

Cet avènement a fait naître de grands espoirs. Il a sou- 
levéaussi quelques intéressants problèmes. C'est d'abord 
celui du choix des ministres en dehors du Parlement, 
que M. Bonar Law (le 8 décembre 1916) reconnaissait 
comme en contradiction avec la coutume parlementaire- 
Il y avait sans doute un précédent qui aurait permis de 
soutenir que, seuls, les ministres ayant entrée au cabinet 
doivent avoir un siège; en i835, sir George Murray, 
directeur de l'arlillerie avait été appelé par sir Robert 
Peel à siéger au cabinet : aussitôt, il voulut se faire 
élire dans le comte de Perth, mais échoua. Sir Robert 
Peel lui ferma alors le cabinet, en le conservant comme 
ministre. Mais en 1878 Gladstone rejetait cette distinc- 
tion : « Je désire appeler l'attention de la Chambre sur 



156 LA COMPETENCE DANS LA DEMOCRATIE 

ridenlification dans ce pays, de la qualité de minisire, 
avec celle de membre de l'une des Chambres du Par- 
lement. » Pour se conformer à cette règle coulumière 
du droit constitutionnel anglais, les ministres qui, à 
raison de leur compétence technique avaient été choisis 
en dehors des Chambres n'ont pas tardé à se faire 
élire: quinze jours après sa nomination, M. Fisher 
était élu sans opposition à Sheffield; sir Albert Stanley 
ne tardait pas à suivre son exemple ^ 

Ces élections avaient non seulement pour objet de 
respecter la tradition, si puissante comme on le sait, 
<lans toutes les branches de la vie anglaise, mais aussi 
de permettre aux ministres techniciens de défendre 
leur administration et ses besoins devant le Parlement. 
Car c'est une règle absolue en Angleterre que la qua- 
lité de ministre ne donne pas entrée aux Chambres ; 
un ministre n'entre dans une assemblée que par sa 
qualité de membre de cette assemblée. La très forte 
discipline que s'imposent les partis en Angleterre per- 
met de trouver rapidement un siège pour les hommes 
dont l'entrée au Parlement est rendue nécessaire soit 
par l'intérêt du parti, soit par l'intérêt général du 
pays -. 

C'est déjà un résultat important de faire accepter par 
Vinvidia democratica que des gouvernants soient choisis 
à raison du succès qu'ils ont remporté dans la gestion 



1. Au 18 juillet 1917, deux ministres, sir John Maclay et 
Mr Neville Chamberlain, n'avaient pas de siège législatif; leurs 
départements étaient représentés à la Chambre des com- 
munes par des membres de cette Chambre pourvus du titre 
de sous-secrétaires : under-seerelaries. — Mais lorsque sir 
Eric Geddes tut nommé premier lord de 1 Amirauté, il fut en- 
tendu qu'on lui trouverait un siège au Parlement: le chef d'un 
greal spending deparlmenl, d'un département ayant un budget 
important, doit pouvoir en exposer lui-même les besoins devant 
la Chambre. Times, Daily News, 18 juillet 1917. 

2. Il faut ajouter qu'il dépend du roi, c'est-à-dire du Gouver- 
nement, de créer à volonté des vacances dans les circonscrip- 
tion choisies, en élevant à la pairie les députés de ces circons- 
criptions : ainsi, il a été entendu que M. H. A. L. Fisher et sir 
Albert Stanley trouveraient des sièges à Sheffield (Hallam) et 
Ashton-under-Lyne, grâce à l'entrée à la Chambre des lords de 
Mr Stuart Wortley et de sir Max Aitken. Times, 18 décembre 1917. 



LES GOUVERNANTS 157 

(le leurs propres affaires. Mais peut-on lui faire accepter 
encore qu'en entrant au gouvernement, le u business 
man » conserve la direction des affaires auxquelles il 
doit sa fortune? La question a été portée à la Chambre 
des communes le 16 novembre 1917 ^ Un membre de 
cette assemblée, M. Pringle, avait déposé une proposi- 
tion de résolution tendant à faire déclarer qu'aucune 
personne ayant des intérêts dans une entreprise quel- 
conque, fournissant des aéroplanes ou des pièces d'aé- 
roplanes au gouvernement, ne pourrait faire partie de 
r « Air council » ni participer à un litre quelconque 
au gouvernement. M. Bonar Law, au nom du cabinet, 
combattit vivement la motion. Elle dénotait, de la part 
de ses auteurs, une ignorance absolue de la situation 
de l'Angleterre pendant la guerre. Elle n'intéressait 
(ju'un seul personnage, sir \\'illiam Weir, propriétaire 
d'une des firmes d'aéroplanes les plus importantes et 
qui était, au témoignage du chancelier de l'Échiquier, 
la vie et l'àme du département des fournitures au ser- 
vice aérien; ce serait pour ce service un véritable 
malheur que de le perdre ; on sacrifierait ainsi les inté- 
rêts primordiaux de l'État, pour satisfaire une idée 
théorique. Or, cette idée est en elle-même absurde : 
mettre un homme dont l'activité peut collaborer au 
salut de l'État dans l'alternative, ou bien de renoncer à 
servir l'État, ou bien d'abandonner les affaires qui ont 
été l'occupation principale de toute sa vie. c'est priver 
l'État d'une mine précieuse et féconde de capacités. 
« En temps de guerre, concluait le chancelier de l'Échi- 
quier, nous devons accepter les conditions de la 
guerre ». Finalement, c'est un moyen terme qui a été 
adopté. 

M. Bonar Law a admis qu'un homme qui serait, à 
lui tout seul, propriétaire d'une maison, ne pourrait 
pas faire partie du gouvernement, si cette maison avait 
des marchés avec l'État; mais que la même rigueur 
serait inadmissible à l'égard d'un homme qui aurait 
simplement des intérêts dans cette maison. 

1. Times, 17 novembre 1917, p. 8. 



158 LA COMPETKNCE DANS LA DEMOCRATIE 

Il a élé admis également qu'en entrant au ministère, 
le « business man », tout en conservant ses intérêts 
dans les afîaires et notamment en restant actionnaire 
devait donner sa démission de membre des conseils 
d'administration de ces affaires. Ainsi lord Rhondda a 
démissionné d'une trentaine de « directorships ». Il est 
cependant resté administrateur d'une compagnie privée. 
Dans cette règle imposée par Lloyd George à ses col- 
laborateurs, il y a plutôt une satisfaction donnée aux 
convenances extérieures qu'une manière d'éviter avec 
certitude les contacts regrettables du gouvernement 
avec les affaires. En effet, la démission du directorship 
fait perdre au ministre le produit des jetons de pré- 
sence, mais il conserve toujours dans l'atïaire les mêmes 
intérêts, sous forme d'actions ou autrement; en fait, il 
y conserve souvent la même influence, comme l'ont 
prouvé certains faits sur lesquels nous aurons à re- 
venir. 

L'expérience du « business government » a donc été 
tentée en Angleterre sur une échelle assez large. Nous 
sommes évidemment trop près de l'expérience pour en 
pouvoir apprécier les résultats. Il n'est pas impossible 
cependant de dégager quelques observations intéres- 
santes. 

Quand on désire une institution, on est porté à n'en 
voir que les avantages; quand on la possède, les incon- 
vénients ne tardent pas à apparaître, et il n'est pas 
d'institution humaine qui en soit dépourvue. 

Le péril du Gouvernement par les « business men », 
c'est celui qui résulte généralement des rapports trop 
étroits des puissances d'argent avec les puissances gou- 
vernementales : la suspicion. Sir Frederick Banbury 
écrit aux journaux une lettre constatant que lord 
Rhondda qui venait d'être nommé contrôleur des vivres, 
faisait partie de trente conseils d'administration; aus- 
sitôt une importante société, évidemment sous le con- 
trôle de lord Rhondda, retire un gros compte de la 
(( London and Provincial Bank » dont sir Frederick 
Banbury est l'un des directeurs. Celui-ci, devant le 
mécontentement de ses collègues, est obligé de donner 



LES GOUVERNANTS 159 

sa démission. Ainsi un directeur de banque qui serait 
membre de la Chambre des communes ne pourrait pas 
exercer son droit de contrôle parlementaire sans nuire 
à l'établissement qu'il administre ^ A l'appui de sa 
motion, le 16 novembre 1917, le député Pringle insis- 
tait sur l'intérêt qu'il y avait à écarter la suspicion des 
alentours du gouvernement. 

Un journal ^ constatait que jamais ne s'était fait 
sentir aussi puissamment dans les sphères gouverne- 
mentales « la sinistre influence des hommes d'argent ». 
(the sinister influence of monied men). Il est bien en- 
tendu que nous nous abstenons de prendre parti dans 
cette querelle où les passions politiques doivent avoir 
une large part. A la séance du 16 novembre 1917, le 
chancelier de l'Échiquier pouvait rendre aux business 
men ce témoignage : « J'ai passé la plus grande partie 
de ma vie dans les afl'aires et je puis affirmer que le 
niveau moral du monde des aiîaires n'est pas plus bas 
que celui de la Chambre des communes. Il faut aller 
vers les hommes d'afl'aires et leur dire : Nous vous de- 
mandons de travailler pour l'État et nous avons con- 
fiance en vous. Je ne connais pas d'exemples où cette 
confiance ail été déçue. Il n'y a pas de cas où des hom- 
mes d'afl'aires n'aient pas consenti à donner leur temps 
et à sacrifier leur argent pour avoir le privilège de ser- 
vir le pays... Que votre vote dise aux hommes qui ont 
consenti à servir le pays que nous n'avons contre eux 
aucun soupçon, mais que nous leur sommes reconnais- 
sants de leur activité ». La Chambre, par son vote, a 
accordé aux hommes d'affaires au Gouvernement ce té- 
moignage qui était demandé pour eux: nous voulions 
seulement indiquer qu'il n'est pas sans inconvénient que 
ce témoignage soit nécessaire. Il est à lui-même la 
preuve que le soupçon rôde autour du gouvernement et 
risque de devenir pour lui une cause de faiblesse. 

Le chancelier de l'Échiquier reconnaissait d'ailleurs 
explicitement que l'appel si large fait aux hommes 

1. The gouerneinenl and directorships dans Salurday Review, 
11 août 1917, p. 102. 

2. The Salurday Review [W aoùl 1917, p. 103). 



160 L\ COMPÉTENCE DANS LA DÉMOCRATIE 

d'affaires pour le gouvernement se justifiait surtout par 
les exigences exceptionnelles de la guerre; avant la 
guerre, il partageait certaines des préventions qui 
trouvaient leur expression dans la motion Pringle, 
mais l'expérience l'en a fait revenir: « Ce pays, dil-il, 
possède dans nos hommes d'aftaires une mine de capa- 
cités, spécialement en ce qui concerne l'aptitude orga- 
nisatrice, qu'il était du premier devoir du gouverne- 
ment de mettre au service de la conduite de la guerre ». 
Et il concluait : « En temps de guerre, nous devons 
accepter les conditions de la guerre ». 

L'expérience de technicité ministérielle tentée par 
j\I. Lloyd George est donc extrêmement remarquable, 
El'e a profité à ses débuts de la défaveur dans laquelle 
étaient tombés les parlementaires depuis le commen- 
cement de la guerre. Mais elle n'a pas tardé à perdre 
le bénéfice de cet avantage négatif. 11 y a eu d'abord 
des frottements dans l'intérieur même du Gouverne- 
ment : certains ministres se formalisaient de ce que le 
cabinet de guerre ait pris des mesures concernant leur 
propre département sans qu'ils aient été seulement 
consultés; ils se sentaient réduits à une situation infé- 
rieure et subordonnée, incompatible avec leur dignité 
ministérielle. On n'a pas tardé, d'autre part, à s'aper- 
cevoir que l'unité d'action gouvernementale gagne aux 
délibérations d'un large Conseil des ministres où en- 
trent un grand nombre des chefs des départements mi- 
nistériels. Lord Curzon a dû lui-même déclarer au Par- 
lement qu'une bonne part des séances du Comité de 
guerre étaient consacrées à résoudre des conflits entre 
différents ministères : « La destruction du système de 
cabinet, dit le Daily News (8 décembre 1917), a été une 
erreur fatale. Le cabinet était la grande Chambre de 
compensation (clearing house) des intérêts en conflit. 
Le choc des intérêts a été supprimé mais avec lui la 
coordination. Le cabinet est aussi éloigné du Parle- 
ment que des départements. Les chefs de ces derniers 
sont dans des compartiments étanches ^.. Ils sont sans 

1. Cependant, le 10 janvier 1917, le Times annonçait la créa- 



LES GOUVERNANTS 161 

relations organiques les uns avec les autres ; ils n'ont de 
responsabilité réelle qu'envers le cabinet, et leur res- 
ponsabilité à l'égard de la Chambre des communes est 
purement théorique. Le résultat c'est le chaos, la con- 
fusion, la destruction de la confiance dans la machine 
gouvernementale ». 

Le ministre de l'Agriculture, par exemple, a une res- 
ponsabilité, concuremment avec le contrôleur des vi- 
vres, dans le ravitaillement de la population civile et de 
l'armée. Mais, pour s'acquitter jusqu'au bout de cette 
mission, les connaissances purement techniques ne 
suffisent pas : il faut encore de l'énergie, de la cons- 
tance et une certaine habileté politique ; on a pu re- 
procher à M. Prothero de n'avoir pas déployé à l'égard 
du War office toute l'énergie nécessaire pour obtenir le 
nombre minimum d'hommes nécessaires à la culture. 
L'emploi intensif de « spécialistes », qui, à raison 
même de leur spécialité, restent enfermés dans leur 
département, a donc produit un malaise qu'il est im- 
possible de nier. 

La direction elle-même des départements par des 
spécialistes n'a pas produit tout le résultat de renou- 
veau que certains en attendaient. On s'est aperçu à 
l'expérience que la connaissance des détails techniques 
de son département ne suffit pas à assurer le succès 
d'un ministre ^ Quelque mauvaise humeur qu'on en 
ressente, la démocratie est un fait, et la forme sous la- 
quelle elle s'exprime avec le moins de dangers c'est 

lion à Downing Street d'un bureau national d'études, chargé 
de parer aux graves inconvénients résultant de l'insuffisante 
liaison entre les divers ministères. C'est une sorte d'état-major 
par lequel le premier minisire ferait sentir son autorité sur 
l'ensemble du Gouvernement. 

1. On trouvera la critique de l'activité des techniciens aux 
affaires dans l'article d'Auditor Tanlum, The New Ministers 
al Work, dans Forlnightly Revieiv, mars 1917, p. 418, notamment 
de celle du ministre de l'Agriculture elde celle du contrôleur 
des Vivres. L'auteur reproche au président du « Board of agri- 
culture » d'avoir pris des mesures inadmissibles et de s'élre 
excusé devant la Chambre des communes, en disant que ces 
mesures qu'il condamnait comme agronome lui avaient été 
imposées par le contrôleur des Vivres qui avait <> une situation 
supérieure ». 

.Toseph-Barthélemy, La Compétence. 11 



162 LA COMPETENCE DANS LA DÉMOCRATIE 

encore le Parlement. Il y a un Parlement, et il s'agit 
de le convaincre des besoins des administrations, de 
lui faire adopter les mesures proposées par les chefs de 
services. Le rôle propre des ministres est de présider 
aux négociations politiques que nécessite le fonction- 
nement d'une grande administration. Le technicien 
s'imagine trop volontiers qu'une mesure s'impose dès 
qu'il Ta déclarée bonne. Il répugne aux manœuvres les 
plus légitimes nécessaires pour la faire adopter*. Dans 
une démocratie parlementaire, le métier de ministre 
reste un métier politique. M. Lloyd (ieorge lui-même 
s'en est rendu compte, puisque dans les modifications 
ultérieures de son cabinet (17 juillet iSiy), il a fait 
appel à des parfementaires expérimentés : M. Mon- 
tagu, nommé secrétaire d'État pour l'Inde, et M. Chur- 
chill, chargé du ministère des Munitions. 

Loin de moi cependant la pensée de prétendre que 
cette expérience de gouvei'nement par des capacités se 
solde exclusivement par un passif. De nombreux ar- 
ticles s'inscrivent au contraire sur les colonnes de l'ac- 
tif. Ainsi le «Food controlîer » est resté à l'abri, en dépit 
des nombreuses ordonnances qu'il a émises, de critiques 
trop graves. Le motif de cette immunité est, sans aucun 
doule, dans les précautions minutieuses dont lord De- 
vonport s'est entouré avant d'arriver à la décision. 
Homme d'affaires habile, lord Devonport a compris- 
quelle importance il y avait pour lui à entretenir des 
relations amicales et confiantes avec les grands chefs 
des industries soumises à son contrôle, ^t ce fut une 
pratique invariable de son département de leur exposer 
franchement la situation et de leur demander leur opi- 
nion d'hommes de la pratique, avant d'émettre les ré- 
glementations qui lui semblaient exigées par l'intérêt 
général'-. 

1. Toutefois, le Times du 18 juillet 1917 constate, à propos de 
sir Eric Geddes, dont il signale l'inexpérience parlementaire, 
que le précédent de M. Fisher suffit à prouver qu'il nest pas 
nécessaire d'avoir passé de longues années à Westminster 
pour réussir au Parlement. 

2. AuditorTantura, New Ministers ai Work, dans Forlnighllg 
Reuiew, mars 1917, p. 425. 



LES GOUVERNANTS 183 

Il reste surtout au crédit de cette expérience, le té- 
moignage très important du chancelier de l'Échiquier : 
« Personnellement, dit M. Bonar Law, j'estime que le 
formidable effort accompli par notre pays pour adapter 
à la guerre nos instilutions pacifiques est une des choses 
les plus admirables de l'histoire du monde. Et je de- 
meure persuadé que cette transformation eût été abso- 
lument impossible sans l'assistance de plus eu plus 
grande que le gouvernementatrouvéeparmiles hommes 
d'affaires qui ont collaboré à l'organisation du pays ». 

C'est la guerre qui a fait accepter ces innovations 
capitales. Subsisteront-elies après le retour de la paix? 
Les écrivains anglais hésitent à faire des pronostics sur 
l'avenir du « New Model » de M. Lloyd George. Mais 
ils semblent cependant s'accorder à croire que l'on ne 
reverra plus les jours d'avant-guerre et toute la poli- 
tique pivotant sur la lutte des libérau.x et des unionistes. 
Le système du gouvernement de parti a été jugé im- 
puissant à combattre l'ennemi du dehors ; il est égale- 
ment impuissant à mener la lutte contre les vices que 
les récents événements ont mis en lumière dans les mé- 
thodes gouvernementales, commerciales, sociales de 
l'Angleterre \ Tout au moins pour la période de guerre, 
le système des techniciens au gouvernement aurait donc 
présenté plus d'avantages que d'inconvénients. Mais 
encore n'est-il pas inutile de souligner une fois de plus 
que ces techniciens n'occupent, dans le ministère Lloyd 
George, qu'une situation de second plan : l'essence de 
l'autorité gouvernementale réside dans le « cabinet de 
guerre », composé d'hommes dont la grande spécialité 
est la politique et qui prétendent à la compétence de 
l'homme d'État. 

1. Sidney Low, The Cabinet Révolution, dans Forlnig/itly Re- 
vieiv. février 1917; Anonyme, The Récent Political Crisis, dans 
Quarterly Bevieiv: Mr Lloyd George, New Model, dans Review of 
Reuieivi, février 1917 ; Sir Joseph Compton Rickett, 7'he Change 
of Ministrij, dans Conlemporanj Review, janvier 1917; voir aussi 
les articles de Mr Harold Spender et de Jîr Thomas Lough, 
ibid, mai 1917. Ces deux derniers auteurs restent fidèles à la 
conception traditionnelle du régime i)arlementaire. M. Spender 
« identilie le système anglais du cabinet avec la liberté et la 
suprématie parlementaire avec la dénio<:ratie ». 



164 LA COMPÉTENCE DANS LA DÉMOCRATJE 

S'inspirant de l'exemple que venait de lui donner 
M. Lloyd George, M. Briand, dans son ministère du 
12 décembre 1916, s'est efforcé d'appliquer le principe 
de « l'utilisation des compétences ». Toutefois, l'expé- 
rience a été poursuivie sur une échelle beaucoup plus 
modeste qu'en Angleterre. Quoiqu'on ait parlé, à cette 
occasion, d'une « révolution dans les mœurs gouverne- 
mentales de la France », notre pays est, en réalité, resté 
beaucoup plus strictement fidèle aux règles du régime 
parlementaire que le pays même dans lequel ce régime 
est né. 

Nous avons dabord peut-être renoncé moins com- 
plètement que nos alliés à la politique de parti, qui est 
le contraire de la politique des compétences. Au début 
de la guerre, nous avons bien eu la^politique d' « union 
sacrée », mais c'était encore une politique de parti, 
une politique de dosage des divers partis. Un homme 
n'était pas choisi à raison de son aptitude particulière 
à remplir la fonction à laquelle on l'appelait, mais bien 
parce qu'il appartenait à un parti, à la droite, au parti 
socialiste, et que l'on présumait que son entrée dans le 
gouvernement assurerait à la défense nationale le con- 
cours loyal et entier de son parti. 

Peu à peu d'ailleurs, à la faveur de la permanence de 
fait des Assemblées, ce désintéressement relatif des 
partis s'est lui-même regrettablement anémié; de nou- 
veau, on a senti rôder les ambitions, les intrigues de 
parti autour des débats parlementaires et de la consti- 
tution des cabinets. On a vu le parti socialiste pronon- 
cer, uniquement pour des motifs de parti, l'exclusive 
contre un homme qui a été l'honneur du régime parle- 
mentaire sous la troisième république. On a vu un autre 
groupe revendiquer ouvertement certains portefeuilles, 
non point qu'il eût des candidats particulièrement aptes 
à les tenir, mais parce que ces portefeuilles étaient im- 
portants par leur prestige et l'influence politique qu'ils 
donnent et que le groupe, à raison du nombre de ses 
représentants dans le Parlement, estimait y avoir droit *. 

1. V. la démarche de M. René Renoull, au nom du parti 



LES GOUVERNANTS 165 

On est enfin arrivé, avec le cabinet Clemenceau, au 
mois de novembre 1917, à un cabinet constitué sur le 
modèle d'avant-guerre et auquel tout un parti, le parti 
socialiste, a refusé son concours. 

D'autre part, à aucunmoment en France, nousn'avons 
connu cette séparation opérée par M. Lloyd George 
entre la fonction gouvernementale, confiée à un direc- 
toire restreint d'hommes d'État, et les grandes fonc- 
tions administratives confiées à des techniciens. Il n'y 
a pas eu séparation entre le « ministère « et le « cabi- 
net ». Sans doute, il y a eu des tentatives dans la même 
direction que celle de M. Lloyd George, mais elles ont 
été poussées beaucoup moins loin. Le ministère Briand 
du 1.3 décembre 1916 a bien un comité de guerre de 
cinq membres, mais, outre qu'il se gonflera par des 
additions successives, ce comité est très différent du 
War Cabinet : il comprend des ministres à portefeuille, 
et surtout il n'exerce pas à lui tout seul l'autorité gou- 
vernementale : c"est un organisme qui se superpose au 
conseil des ministres. Celui-ci est sans doute « resserré » 
dans le ministère Briand ; mais il ne tarde pas, avec 
les ministères Painlevé et Clemenceau, à revenir aux 
conditions normales du temps de paix. 

Enfin, le président du Conseil n'a aucunement été 
soulagé, ni en droit, ni en fait, de sa mission de défendre 
la politique du gouvernement devant les Chambres. 

Dans ces conditions, la politique devait continuer à 
l'emporter sur la technicité ministérielle. Une place a 
cependant été faite dans le gouvernement à l'expérience 
acquise dans les grandes afîaires privées. M. Briand, 
au moment de la formation du cabinet du 12 décembre 
1916, nommait sous-secrétaire d'État aux fabrications 
de guerre un homme étranger au Parlement et même 
à la politique, M. Louis Loucheur. « Self raade man », 
M. Loucheur a toutes les qualités du fondateur et de 
l'organisateur : la clarté de l'esprit, la résolution, la 
hardiesse de l'initiative, la promptitude du coup d'œil. 

radical-socialiste, Temps, 12 septembre 1917. On a pu dire de 
ce parti qu'il revendique une sorte de « droit d'usage « sur le 
ministère de l'Intérieur. 



1G6 LA COMPETENCE DANS LA DEMOCRATIE 

Il a manifesté ces dons précieux pendant vingt ans dans 
des constructions d'usines, de lignes électriques, de 
voies ferrées, de routes en France ou à l'étranger. Au 
lendemain de l'agression allemande, il rendit à notre 
pays d'immenses services en improvisant en hâte, dès 
lapremièreheure, usines et fabrications de toutes sortes. 
Comme grand patron, fondateur, directeur, conducteur 
et connaisseur d'hommes, il avait été un des plus pré- 
cieux collaborateurs du gouvernement, qui ajustement 
tenu à se Tassocier d'une manière plus étroite et à mettre 
directement son activité au service du pays. Dans le 
ministère Painlevé (12 septembre 1917), le même per- 
sonnage demeure, mais avec un titre supérieur : il de- 
vient ministre de l'Armement, et conserve ces fonctions 
dans le cabinet Clemenceau (16 novembre 1917)- 

Ce dernier cabinet comprend encore deux hommes 
d'affaires étrangers au Parlement, et qui, ne s'étant 
jamais occupés de politique, ne doivent leur haute fonc- 
tion qu'à la capacité dont ils ont fait preuve dans les 
affaires privées. Un sous-secrétariat au ravitaillement 
est confié à M. Vilgrain. un des techniciens les plus 
avertis de la meunerie française *. Un sous-secrétariat 
aux Finances est d'autre part créé pour M. Sergent, 
ancien inspecteur des finances, sous-gouverneur de la 
Banque de France. Le sous-secrétaire d'État déchargera 
d'une partie de la besogne technique et administrative 
le ministre, chef du département, libre ainsi de se con- 
sacrer plus complètement à la branche politique et 
parlementaire de sa mission. C'est une distribution du 
travail dont le principe était réclamé depuis longtemps 
par l'opinion publique : le chef politique doublé d'un 
spécialiste. L'opinion publique a accueilli avec la plus 
grande faveur cette tentative restreinte d' « adjonction 
des capacités » au gouvernement *. 



1. M. Vilgrain avait d'ailleurs pu faire apprécier officiellement 
sa clarté de vues et ses facultés d'organisation, en servant, 
comme mobilisé, dans de hauts emplois du ministère du Com- 
merce. 

2. En Italie, M. Arlotta, armateur à Naples, a été appelé au 
ministère des Communications. 



LES GOUVERNANTS 167 

c) La solution qui apparaît comme la plus naturelle, 
celle qui se présente spontanément à l'esprit, est ce- 
pendant celle qui consiste à mettre à la tète des gran- 
des administrations de hauts fonctionnaires de ces 
administrations. Qui peut, dit-on, mieux connaître les 
services publics et leurs besoins que ceux qui ont dû 
les assurer pendant de longues années ? Le Conseil 
d'Etat est l'observatoire central de l'administration 
française. Est-ce qu'un membre de cette haute assem- 
blée n'est pas préparé à être un excellent ministre de 
l'Intérieur ? il mènerait l'administration non plus dans 
l'intérêt de la politique, mais dans l'intérêt du service, 
et chaque fonctionnaire, instituteur, cantonnier, per- 
cepteur, postier, n'aurait plus désormais d'autre préoc- 
cupation que de s'acquitter des charges de sa fonction. 
La Cour de cassation serait d'autre part une excellente 
pépinière pour le ministère de la Justice. Un magistrat 
de ce rang promu aux fonctions ministérielles, libre 
de toute attache politique et de toute préoccupation de 
clientèle travaillerait, se consacrerait à l'amélioration 
de la justice et au progrès des lois. On aurait de même 
un diplomate au quai d'Orsay, un ingénieur aux Tra- 
vaux publics, un gouverneur aux Colonies, un amiral 
à la Marine, un général à la Guerre ^.. Partout, the 
right mail in the rig ht place; on atteindrait l'idéal que 
l'on poursuit depuis si longtemps : le gouvernement 
par les spécialistes, le règne des compétences. 

Avant de porter une appréciation sur ce système poli- 
tique, essayons de le voir à l'œuvre. Une constatation 
s'impose tout d'abord à notre attention : c'est que le 
système des ministres fonctionnaires est en vigueur 
dans les pays les plus éloignés de la liberté politique : 
Russie tsariste, Autriche, Allemagne. 

Fans la Russie d'avant la Révolution, l'élévation aux 
fonctions ministérielles, était le suprême avancement 
réservé aux grands fonctionnaires d'élite. On peut re- 
garder comme le type de la carrière ministérielle. 



.. En France, il y a eu un ministre civil ùla Guerre pour dix 
gftiéraux. 



16S LA COMPETENCE DANS LA DEMOCRATIE 

celle du prince Galitzine, nommé premier ministre le 
lo janvier 1916 ; à peine a-l-il achevé ses éludes au lycée 
Alexandre, qu'il entre, en 1870, à vingt ans, au ministère 
de rintérieur; puis il occupe divers postes en province, 
devient, en 1907, gouverneur de la province Tver, puis 
sénateur, membre du Conseil de l'Empire, et arrive 
enfin au poste suprême en 1916. 

Le curriculum de M. Stiirmer se déroule suivant les 
mêmes directives; après avoir occupé divers postes de 
gouverneur, il devient adjoint au ministère de l'Inté- 
rieur, et passe de là à la présidence du Conseil ^. La 
même origine se constate chez les personnages minis- 
tériels de second plan : M. Koulitschky, ministre de 
l'Instruction publique (janvier 1917 est un ancien pro- 
fesseur de TenseignemeTit supérieur, passé dans l'ad- 
ministration, avec une fonction semblable à celle de nos 
recteurs ; Voinoveki Kriguer, ministre des Travaux 
publics est un ingénieur déjà adjoint à ce ministère; 
le sénateur Dobrowlsky, ministre de la Justice, est un 
ancien magistrat, etc. 

Avec une moindre régularité, le même système est 
appliqué en Autriche. ^1. de Kœrber, dans son cabinet 
d'octobre 1914» avait pris, comme collaborateurs, des 
hommes d'une compétence et d'une technicité peu dis- 
cutées; le ministre de la Justice, était ^I. Klein, un des 
juristes les pjus éminents d'Autriche, auteur du nou- 
veau Code de procédure; M. Stibral, ministre du Com- 

1. Remarquons en passant que l'exercice des hautes fonc- 
tions, dans quelque ordre que ce soit, est parfois censé dans 
le régime bureaucratique, conférer la compétence en politique 
générale. M. Stiirmer, qui a fait toute une carrière que nous 
qualifierions de u préfectorale », est, en 1916, appelé au ninis- 
tère des Affaires étrangères. Il est remplacé à ce ministère 
des Afiaires étrangères, le 14 décembre 1916, par M. Po- 
krovski contrôleur général de l'Empire, c'est-à-dire par un 
personnage de rang ministériel dont les fonctions sans analogue 
chez nous, se rapprocheraient de celles de procureur géniral 
à la Cour des comptes. D'ailleurs au 15 février 1917, le porte- 
feuille des Finances était offert à ce même personnage. En 1117, 
un chef de section au ministère des Affaires étrangères, 
M. Gratz, est -ministre hongrois des Finances. La bureaucratie 
n'ignore pas la « valse des portefeuilles. « 



LES GOUVERNANTS 169 

merce, avait aidé, comme chef de section au même 
ministère, à établir les derniers traités douaniers ; 
M. Mareck, ministre des Finances avait, comme chef 
de section à ce ministère, organisé les finances de 
guerre % etc. 

Le ministère Seidler de 1917 est conforme à ce type : 
« De nouveau, dit la Neue Freie Presse, les chefs de sec- 
tion ont eu de l'avancement et ont été nommés ministres 
en passant de la quatrième à la seconde place ». Aux 
ministères des Cultes et de l'Instruction publique, à 
ceux des Chemins de fer, de la Justice, des Finances 
sont appelés : MM. Cwilinski, Banhans, Schauer, 
Homen et Widmer, tous précédemment directeurs aux 
ministères correspondants. Le ministère de la défense 
nationale est naturellement confié à un militaire, le 
général Czapp. Il y a des ministres sans portefeuille 
qui sont également des fonctionnaires : M. Twardowski, 
directeur au ministère pour la Galicie ; von Zolger, 
chef de section à la chancellerie de la présidence du 
ministère, d'ailleurs juriste averti et privat-docent à la 
faculté de droit de Vienne. 

Au sujet de cette dernière qualité, notons qu'une 
des caractéristiques de la vie politique autrichienne est 
l'accès direct aux fonctions ministérielles de simples sa- 
vants, professeurs dans les Universités. Lammasch, spé- 
cialiste connu du droit international, a reçu à plusieurs 
reprises, sans l'accepter d'ailleurs, l'ofl're d'un porte- 
feuille. Bohm-Bawerk, célèbre économiste, à été mi- 
nistre des Finances ; Albin Braf, professeur d'économie 
politique à l'UniversiLé tchèquo de Prague, est nommé, 
en 1909, ministre de l'Agriculture autrichien^. Dans le 
ministère Seidler (1917) le baron Wiener, professeur à 
l'Université, est appelé au ministère du Commerce. 

Cependant, le système bureaucratique autrichien se 
tempère d'une sorte de parlementarisme avorté, inter- 
mittent, irrégulier. Le Gouvernement s'excuse auprès 
de l'opinion d'être exclusivement composé de fonction- 



1. Slrassburger Posl, l" novfinLre 1914. 

2. Revue de sociologie, 1909, p. 1.57. 



170 LA COMPETENCE DANS LA DEMOCRATIE 

naires. Le pays par excellence des ministres fonction- 
naires de la bureaucratie pure, c'est l'Allemagne, tout 
au moins jusqu'en 1917. 

« Depuis la chute de Bismarck, TAllemagne a été 
gouvernée par des employés de bureau *■ ». Cette cons- 
talalion, faite par nn Allemand sur son propre pays, ne 
s'accompagne d'ailleurs d'aucune pensée de critique, 
mais bien au contraire d'un sentiment de satisfaction 
et même d'orgueil. 

Les ministres sont, en principe, des fonctionnaires par- 
venus au sommet de la hiérarchie. Caprivi était un gé- 
néral ; Holenlohe et Biilow, des diplomates ; Bethmann- 
Holweg. un administrateur. Ces deux derniers chance- 
liers offrent des exemples frappants d'avancement ré- 
gulier : après une carrière ininterrompue dans les 
ambassades, M. de Bûlow est mis à la tête de l'office 
impérial des Affaires étrangères : c'est de ce poste qu'il 
passe sans heuri à l'échelon supérieur : la chancellerie. 
Il n'est pas d'échelon administratif que M.deBethmann- 
Holhveg n'ait parcouru : référendaire, assesseur, con- 
seiller de régence, président de gouvernemenl, premier 
président, ministre, secrétaire d'État de l'office impé- 
rial de l'Intérieur et vice-chancelier, enfin chancelier. 
A plus forte raison, cette règle est-elle suivie lorsqu'il 
s'agit des simples ministres : on considérerait comme 
absolument inadmissible qu'il n'y eût pas un général 
au ministère de la Guerre, un amiral au ministère de 
la Marine : mais encore, c'est un ambassadeur qui 
dirige les Affaires étrangères, un gouverneur, les Colo- 
nies. Ce dernier département a été, il est vrai, dirigé 
quelque temps par M. Dernburg qui n'était pas de la 
hiérarchie, mais ce fut une exception remarquée. Un 
fonctionnaire, correspondant à nos préfets, peut être 
chargé d'un ministère, et reprendre sa carrière admi- 
nistrative au sortir du ministère. La présidence de 
M. Batocki dans la Prusse-Orientale a été simplement 
interrompue par son passage à la dictature des vivres 

1. Weber, dans Frankfurter Zeilung, 15 juin 1917. 



LES GOUVERNANTS 171 

(1917). Après avoir été chancelier, M. Michaëlis est 
rentré dans l'administration d'où il était sorti ; il a été 
nommé président supérieur de la province de Pomé- 
ranie (mars 1918). Ainsi, un jeune homme ambitieux, 
qui est nommé sous-préfet peut espérer, après une série 
d'avancements heureux, devenir ministre de rintérieur 
ou même aspirer au premier poste de l'Empire après 
l'Enîpereur ^ 

On voit bien les avantages que ce mode bureaucra- 
tique de gouvernement présente pour le prince. Ce que 
le monarque allemand réclame d'un ministre, c'est, 
avec une suffisante soumission, l'intelligence de sa 
propre volonté et l'expérience des affaires. Or, ces qua- 
lités se présentent chez les hauts fonctionnaires : ceux- 
ci débutent dans l'Administration, s'y instruisent, y 
acquièrent l'aptitude à comprendre la pensée du supé- 
rieur et à la traduire en actes. « Les ministres, disait 
le député Singer, sont les manoeuvres (Handlanger) du 
prince^ ». Ce régime pourra permettre à un monarque 
de génie de poursuivre une politique personnelle de 
longue portée et de vastes desseins. Sadowa est là 
pour prouver qu'il y a eu des gouvernants qui ont eu 
raison contre la représentation populaire. Mais ces 
hommes de génie constituent dans l'histoire des excep- 
tions sur lesquelles on ne peut bâtir un système de gou- 
vernement. 



1. Ce choix bureaucratique des ministres n'est pas prescrit 
en termes exprès par la constitution. Les ministres peuvent 
être pris dans le Parlement, et en théorie, ils peuvent cumuler 
le mandat législatif avec les fonctions ministérielles; maisVar- 
ticle 9 de la constitution impériale prononce l'incompatilité 
entre les fonctions de membre du Bundesrat et celles de membre 
du Reichstag : en théorie encore, un ministre peut nètre pas 
délégué au Bundesrat, et conserver sa situation parlemen- 
taire , mais en fait, les ministres prussiens et les sous secré- 
taires d'État de l'Empire sont traditionnellement et normale- 
ment les délégués de la Prusse au Bundesrat. Les parlemen- 
taires appelés aux fonctions ministérielles, en 1917, ont dû se 
soumettre à la loi commune et donner leur démission de dé- 
putés. 

1. Au Reichstag, 1908, Slenographische BerichleA. CCXXXIII, 
p. 5385. 



172 LA COMPETENCE DANS LA DEMOCRATIE 

Si l'on se place au point de vue plus général de l'in- 
térêt du pays, le recrutement des ministres parmi les 
titulaires des hautes fonctions publiques présente des 
avantages certains : la compétence technique, ou tout 
au moins la connaissance des rouages administratifs, 
est son évident apanage; il faut y ajouter l'habitude du 
travail, le respect des principes, la fidélité au devoir. 
D'autre part, le lustre des fonctions ministérielles re- 
jaillit sur l'ensemble des fonctions publiques : cette 
possibilité pour l'administration de recruter dans son 
sein tous ses chefs sans exception aide à son prestige 
et attire à elle les talents. C'est ce qui explique, en par- 
tie, le prestige du fonctionnariat en Allemagne. C'est 
aussi ce qui nous fait comprendre la valeur des grands 
corps de l'Etat dans les monarchies administratives, 
comme notre premier Empire : quatre maîtres des re- 
quêtes, qui exerçaient leurs fonctions en même temps 
que Pasquier dans le Conseil d'État de Napoléon, sont 
devenus ministres. Dans le régime parlementaire, c'est 
la politique qui attire les grands talents ; dans le sys- 
tème bureaucratique, c'est l'administration. Il n'est 
pas de système politique au monde qui ne présente, 
par certains côtés, quelques avantages que ses avocats 
n'ont pas de peine à mettre en lumière. 

Le moindre des inconvénients de ce régime est, sans 
qu'il faille sur ce point rien exagérer, une certaine 
gérontocratie. Ce ne sera jamais qu'un avancement 
lent et progressif qui élèvera jusqu'au rang suprême. 
Les jeunes talents sont condamnés à marquer le pas. 
Avant d'être ministre, il faudra avoir usé, dans des 
emplois subalternes, le meilleur de son énergie. Or, le 
talenL, surtout le talent de l'homme d'État, ne s'acquiert 
pas à l'ancienneté. A l'âge où il participait déjà avec 
éclat à la direction des destinées de l'Angleterre, Ro- 
bert Peel aurait été en Allemagne quelque chose comme 
conseiller de préfecture ! D'ailleurs, la gérontocratie 
s'étend des fonctions ministérielles aux grades infé- 
rieurs. Par exemple, les grandes personnalités militaires 
de la Révolution n'auraient pas été dégagées parle seul 
jeu de la bureaucratie : un supérieur hésitera toujours 



' LES GOUVERNANTS 173 

à reconnaître et surtout à déclarer qu'un de ses infé- 
rieurs a plus de talent que lui. Ce n'est pas de ses su- 
périeurs hiérarchiques que Bonaparte a reçu Tavance- 
ment exceptionnel qu'exigeait son talent. Au siège de 
Toulon, en 1798, le capitaine Bonaparte est découvert, 
non par son chef le général Carteaux, mais par les re- 
présentants Gasparin et Saliceti, qui lui donnent le 
commandement de l'artillerie. Hoche est remarqué à 
Dunkerque par les représentants Trullard et Berlier, 
qui, en trois jours, de ce simple capitaine, font un géné- 
ral de brigade (i3 septembre 1793). Un mois après 
(22 octobre), Carnot fait de ce jeune homme de vingt- 
cinq ans un général de division et lui confie le com- 
mandement de l'armée de la Moselle. C'est une sélec- 
tion gouvernementale et non bureaucratique qui a 
bouleversé la hiérarchie, l'ancienneté, les droits acquis 
pour mettre à leur place les Hoche, les Jourdan, les 
Moreau, les Marceau, et créer ainsi une véritable ai'is- 
tocratie du talent. 

Mais le recrutement des ministres parmi les fonc- 
tionnaires doit se juger avant tout d'après le système 
politique dont il est un rouage essentiel : c'est le sys- 
tème bureaucratique. Ce système se manifeste tout 
d'abord par l'efTacement des Chambres : elles ne sont 
plus « l'arène où se dispute le pouvoir » : elles ne sont 
pas davantage le lieu où il se conquiert. Les ambitieux 
que déçoit la simple influence et qui prétendent jouir 
de la réalité de l'autorité, ne doivent pas embrasser 
dans ce système la carrière politique. Ils n'auraient au- 
cune chance de devenir ministres : ils n'auraient même 
pas la compensation de les « faire » ou de les diriger : 
un député allemand, par exemple, n'est pas un person- 
nage ; il ne dispose ni des fonctions ni des honneurs, 
ses recommandations ne sont jamais impératives. Par 
contre, le fonctionnariat lient le premier rang. Le gou- 
vernement, dit le professeur Hans Delbrïick, dans son 
livre Regierung iind Volkswille, est exercé par le mo- 
narque avec le concours tles fonctionnaires et des offi- 
ciers {Beamtentiim und offîzierkorps). L'assemblée élue 
n'a qu'un droit de lointaine surveillance et de con- 



174 LA COMPETENCE D/VNS LA DEMOCRATIE 

Irôle dépourvu de sanction : c'est ce qui différencie 
l'Allemagne des pays parlementaires où l'Assemblée 
donne l'impulsion. Au-dessous du monarque, conclut 
Hans Delbrûck, il y a dans l'Élat deux grands éléments : 
l'intelligence politique organisée, incarnée par le Beam- 
ientum, la gi'ande masse, représentée par le Reichstag-. 
Mens, agitât molem : Tinteiligence doit diriger la masse, 
la bureaucratie doit diriger le pays. 

Le recrutement des ministres parmi les fonction- 
naires comporte donc la prédominance, dans la nation, 
d'une bureaucratie incontrôlée. Nous avons reconnu 
que le système bureaucratique n'est pas absolument 
dénué d'avantages ; nous concédons que dans des cir- 
constances données de temps, de pays et d'hommes, 
il peut s'adapter aux besoins du pays. Par exemple, 
après la crise révolutionnaire, la Terreur et le désordre 
du Directoire, la bureaucratie napoléonienne a été le 
corset de fer dans lequel la France s'est remise. Mais 
un Napoléon est un grand accident dans l'histoire du 
monde. Sous son impulsion exceptionnellement éner- 
gique, la bureaucratie rendit son maximum de services. 
Il pou^^it faire sentir son autorité toujours présente 
de façon, suivant son magnifique programme, à « faire 
place aux talents )>. 

Dans l'ordinaire des circonstances, des temps et des 
hommes, lorsqu'elle n'est pas dominée par des circon- 
stances ou des hommes exceptionnels, la bureaucratie 
incontrôlée tend à produire des inconvénients bien 
connus : vanité, esprit de corps, particularisme d'une 
administration à l'égard des autres, stagnation, inertie, 
gérontocratie, formalisme, paperasserie, méconnais- 
sance des talents, tous ces vices, enfin, que Gogol a 
lerri'i>iement raillés dans sa comédie du Réviseur; sans 
doute, on ne peut pas argumenter contre la bureau- 
cratie de l'exemple de la bureaucratie russe, que l'ab- 
sence de contrôle précipitait dans la corruption ou dans 
la nullité ; car, si la bureaucratie de ce pays a été la 
plus détestable des bureaucraties, la démocratie de ce 
pays, à la fin de cette année 1917, menace d'être la plus 
détestable des démocraties. Cependant, l'exemple russe 



LES GOUVERNANTS 175 

nous donne, par l'exag-ération de ses vices, une idée de 
ces vices eux-mêmes. Elle n'a même pas réussi à cVéer 
de la stabilité : en moins d'un mois (décembre igiiS- 
janvier 1916), nous avons vu se succéder Sturmer, Tré- 
poff, Galitzine. Il nous apprend qu'aux luttes et aux 
clientèles de parti du régime parlementaire, la bui*eau- 
cratie substitue les rivalités de personnes et les luttes 
d'influence qui valent encore moins. Il nous montre 
enfin comment l'absence d'idées politiques chez les 
gouvernants peut conduire un pays aux abîmes. Certes, 
le premier élément de l'existence d'une nation, c'est 
une bureaucratie fortement oi'ganisée, solidement as- 
sise ; sans elle, la vie quotidienne de l'Etat est inter- 
mittente,' chaotique, impossible; elle conserve les tra- 
dition,s, assure la permanence de l'État; un État peut 
vivre des mois sans Chambres, mais pas un seul jour 
sans bureaucratie : elle est la charpente, l'ossature du 
pays. Ses défauts ne sont que l'exagération de ses qua- 
lités: la routine est la caricature de la tradition, le 
formalisme est la déviation de la prudence. Il faut une 
forte bureaucratie mais fortement contrôlée. Or, le con- 
trôle ne peut être exercé que par une autorité extérieure 
au contrôlé : le technique doit être contrôlé par le po- 
litique. Mais l'objection capitale contre le recrutement 
des ministres dans les fonctions publiques, c'est le ca- 
ractère qu'il imprime au personnel ministériel lui- 
même . 

Certes, il est très loin de ma pensée de recommen- 
cer, après Balzac, une psychologie dénigrante du fonc- 
tionnaire ; de montrer ces obscurs rouages de préposés 
à un travail lilliputien, toujours le même ; recevant des 
impulsions, sans en donner, dans l'immense machine 
qu'ils n'ont pas agencée. Il est très loin de ma pensée 
d'en conclure que l'administration d'un grand pays 
comme la France est moins apte que le commerce, 
l'industrie, ou la finance à produire de grands admi- 
nistrateurs, de ptiissants cerveaux d'organisation, des 
hommes vraiment supérieurs. Ce serait contraire à la 
vérité; ce serait contraire à celte simple constatation 
que les grandes entreprises privées se disputent les 



176 LA COMPETENCE DANS LA DEMOCRATIE 

inspecteurs des finances, les membres du Conseil d'Étal, 
les ingénieurs de l'Etat... Mais il n'en est pas moins 
vrai qu'à prendre exclusivement les ministres parmi 
les fonctionnaires, on s'expose à donner au gouverne- 
ment un caractère particulier. La compétence technique 
qui appartient évidemment au fonctionnaire devenu 
ministre, n'est pas liée nécessairement à l'aptitude po- 
litique et à la vaste intelligence des grands problèmes 
intérieurs et des difficultés internationales. Lorsqu'on 
s'élève dans l'échelle de l'organisation politique, on 
arrive à un moment où il ne suffît plus d'être parfaite- 
ment au courant des détails d'un service pour le bien 
dijiger. C'est la compétence politique qui devient né- 
cessaire. Or, il n'y a pas de raison particulière pour que 
le don de l'homme d'État soit le privilège des fonctions 
publiques; et si on se confine dans cette catégorie pour 
le choix des ministres, on se condamne au risque d'avoir 
des ministres qui aient les qualités de fonctionnaires et 
à qui manque la « compétence » spéciale de la fonc- 
tion gouvernementale. Ainsi, M. de Bethmann-Holhveg 
a pu avoir les excellentes qualités de l'administrateur; 
il lui a manqué certainement quelques qualités de 
l'homme d'État ; le coup d'œil mondial, l'aisance au 
milieu des difficultés, le sang-froid dans les discours, 
l'art de manier la presse et l'opinion publique, peut-être 
la connaissance du peuple qu'il était appelé à gouver- 
ner. Il n'est pas impossible que certains déparlements 
ministériels, surtout dans des petits États, comme les 
États- membres d'une confédération, puissent être gérés 
avec avantage par de bons bureaucrates. Mais on ne 
tarderait pas à s'apercevoir des inconvénients de ce 
système étendu jusqu'aux personnages appelés à diriger 
de haut les destinées d'un grand pays. Et par là sont 
expliqués bien des caractères saillants de la politique 
de l'Allemagne au cours de ces dernières années : une 
incontestable supériorité dans la préparation bureau- 
cratique des détails, heureusement compensée par de 
lourdes fautes politiques etdiplomatiques. Nous sommes 
autorisés, dans la mesure même où nous en souffrons, 
à admirer l' « organisation » allemande : nous devons 



LES GOUVERNANTS 177 

nous féliciter qu'elle n'ait pas été servie par un système 
de gouvernement aussi parfait. On ne peut pas tout 
avoir. Et c'est ainsi que l'Allemagne avait très bien 
préparé, au point de vue administratif, la Weltpolitik, 
mais que, par une infériorité, qui a servi le monde en 
cette occasion dans la préparation gouvernementale, 
la politique mondiale de l'Allemagne a abouti à dres- 
ser le monde contre cette nation. Les fautes d'organi- 
sation sont graves : les fautes politiques sont capitales. 
La prédominance absolue du technique sur le politique 
a abouti eu Allemagne à une belle organisation des 
détails, et à des erreurs colossales sur les ensembles 
(la France décomposée ne résistera pas ; la Belgique 
laissera passer; l'Angleterre ne fera pas honneur à 
son obligation de garantie à l'égard de la Belgique ; 
d'ailleurs, elle n'a pas d'armée; l'Italie suivra; l'Amé- 
rique laissera faire...). Certes, il nous manque encore 
le recul de l'histoire ; cependant, il nous semble qu'avec 
des fonctionnaires hiérarchiques promus au sommet 
comme M. de Bethmann-Hollweg ou son successeur, 
que certains de ses compatriotes appelèrent « Michaelis 
le Petit », l'Allemagne a vu de près le jour prédit par 
Bismarck dans sa parole célèbre : « Le jour où un 
bureaucrate prussien, un vrai, sera chanceliei de l'Em- 
pire, malheur à l'Allemagne'! » C'est beaucoup moins 
par elle-même que TAllemagne a été sauvée que par Ui 
plus ignominieuse des trahisons que l'histoire ait con- 
nues. 

D'ailleurs, bien des Allemands se rendaient compte, 
depuis quelques années, que les ministres doivent être 
autre chose que des bureaucrates ou des aides de camp 
civils du prince {Ziviladjutanten) pour être de véritables 
hommes d'État {Wirkliche Staatsmànner) ayant cons- 
cience des besoins et des aspirations du pays ^ 

1. Wiemer au Reichstag, 10 novembre 1908, Slenographische 
Berichle, t. CCXXXIII, p. 5384. Voir aussi Hugo Preuss, Das 
deutsche Volk uncl die Polilik, léna, 191.J. L'auteur examine ce 
problème posé par la guerre mondiale : d'où vient, en Alle- 
magne, la di(?proportion évidente entre les succès militaires et 
les résultats politiques ? pourquoi l'Allemagne a-t-elle si peu de 
véritables hommes d'État ? (Wirkliche polilische Fiihrer). Est- 

Joseph-Barthéle.my, La Compétence. 12 



178 LA COMPKTKNCE DANS LA DEMOCRATIE 

La guerre semble avoir précipité ce mouvement d'opi- 
nion. Elle a entraîné la collaboration, qui, clans les cir- 
constances que l'on connaît, doit prendre le nom de 
complicité, entre le peuple et ses gouvernants. Certes 
les réformistes allemands ne manquent pas de faire 
l'opposition, qui est pour eux un nouveau sujet d'or- 
gueil, entre la compétence spécialisée des ministres de 
l'Empire ou des États, et l'amateurisme omnicompétent 
des politiciens français. Mais — et l'idée se fait jour 
dans les quotidiens et pénètre progressivement l'opi- 
nion — ils regrettent aussi que l'Allemagne soit privée 
des services d'hommes d'Etal professionnels comme la 
France en possède et qui ont remporté contre leur pays 
des succès politiques ou diplomatiques ; ils reconnais- 
sent que les Chambres sont aussi d'excellentes écoles 
pour les hommes d'Etat, qui y acquièrent la connais- 
sance proprement politique des affaires et des hommes, 
et peuvent ainsi apporter au gouvernement un esprit 
plus large que les ministres qui ont fait leur appren- 
tissage dans l'air, un peu confiné, des bureaux. Sans 
doute, la majorité du peuple allemand ne suit pas en- 
core les socialistes gouvernementaux et les progressistes 
qui, par leurs organes comme le Vorwarts, la Frankfur- 
ter Zeitung, le Berliner Tageblatt, réclament l'introduc- 
tion intégrale du régime parlementaire, c'est-à-dire 
l'institution d'un ministère exclusivement émané de la 
majorité parlementaire et obligé de se retirer devant la 
volonté de cette majorité ^ ; mais elle s'éloigne aussi 

ce que les Allemands sont décidément, par les fatalités de 
leur race, un peuple impolitique ? L'auteur ne le pense pas. 
Il croit que tout le mal vient du gouvernement de la nation 
par une bureaucratie qui lui est étrangère et supérieure, et par 
l'absence de collaboration du peuple à son gouvernement. Le 
parlementarisme allemand a fourni jusqu'ici l'occasion de 
discours politiques, non d'actes politiques. La formule de la 
politique intérieure de l'Allemagne doit désormais être celle-ci : 
identité du peuple et de l'État, le peuple-État dans l'État- 
peuple. C'est la formule même du régime parlementaire. 

1. Dans le Berliner Tageblatt du 7 août 1917, M. Theodor 
Wolff constate avec aigreur : « Le peuple allemand est le seul 
peuple civilisé de la terre qui n'exerce aucune influence directe 
ou indirecte sur le choix de ceux qui le gouvernent, et 
ainsi il "est livré, sans défense, à une destinée qu'il ne fait pas 



LES GOUVERNANTS 179 

des conservateurs obstinés, comme le député Kreth. 
qui restent fidèles au système du recrutement bureau- 
cratique des ministres, sous le prétexte que les bureau- 
crates sont seuls de bons administrateurs. Elle tend à 
suivre la doctrine transactionnelle du centre, qui tient 
le milieu entre ces deux extrêmes : il s'agirait de tein- 
ter le gouvernement de parlementarisme en appelant 
aux hautes fonctions gouvernementales quelques repré- 
sentants investis de la confiance des grands partis. 

D'ailleurs, cette parlamentarisierung du gouverne- 
ment a été partiellement réalisée, sur une échelle, il 
est vrai, extrêmement restreinte. Au commencement 
du mois d'août 1917, M. Spahn, leader du centre catho- 
lique au Reichstag de l'Empire a été appelé au ministère 
prussien de la Justice ; tandis que M. von Krause, dé- 
puté national-libéral au Landtag prussien et vice- pré- 
sident de cette assemblée, était mis à la tête de l'office 
impérial de la justice. M. Hœsch, député au Landtag 
prussien était nommé « directeur ministériel » de l'Agri- 
culture. En même temps un socialiste, étranger, il est 
vrai, au Parlement, mais aussi à l'Administration, 
M. Augustus Muller, recevait le titre de sous-secrétaire 
d'Etat impérial. C'était tout. Les autres ministres, vé- 
ritables inconnus au poinî de vue politique, étaient de 
simples fonctionnaires prussiens à tendances conserva- 
trice dont la carrière était la même que celle des autres 
administrateurs '. C'était peu, et c'était moins encore 
si l'on considérait et la personnalité des nouveaux mi- 
nistres et les fonctions qui leur étaient attribuées ; c'était 
certainement une intention préméditée qui faisait pas- 
ser un député d'Empire à un ministère prussien et un 
députe prussien à un ministère d'Empire : ce chassé- 

lui-méme. Heureuse ou malheureuse, (îette destinée peut, à 
l'occasion, le conduire aux catastrophes. » 

1. Ainsi M. Walrafï, premier bourgmestre de Cologne, était 
nommé chef du département politique à ioffice impérial de 
lintérieur. Un autre bourgmestre, M. Schwander était nommé 
au département du ravitaillement au même oftice ; enfin, con- 
formément à la tradition, un diplomate (M. de Kuhlmann) était 
aux Alfaires étrangères ; un amiral à la Marine (von Capelle); 
et un général au ministère prussien de la Guerre (vonStein). 



180 LA COMPÉTENCE DANS LA DÉMOCRATIE 

croisé avait pour objet d'empêcher de se former un 
précédent d'après lequel les minisires seraient pris dans 
la majorité parlementaire. Il faut ajouter que M. Spahn 
est magistrat de carrière, président de la Cour d'appel 
de Francfort, donc fonctionnaire prussien ; que M. Au- 
gustus Muller, sozialdemokrate militant, et qui s'était 
distingué dans l'organisation des coopératives de Ham- 
bourg, était chargé, depuis la guerre, du ravitaillement 
en viande, et siégeait, comme membre du comité direc- 
teur, dans l'office de Talimentation. C'était donc une 
sorte de fonctionnaire provisoire apte, en cette qualité, 
à être appelé à de provisoires fonctions ministérielles. 
D'ailleurs, jusqu'à ce jour tout au moins, les parlemen- 
taires devenus ministres sont, à ce titre, devenus des 
fonctionnaires comme les autres : délégués au Bundes- 
rat, ils ont dû donner leur démission de député, pour 
le motif constitutionnel que le ministre peut recevoir 
des ordres impératifs de son prince, et que, dans ces 
conditions, pourrait s'élever un conflit de conscience 
entre ses devoirs de fonctionnaire et ses devoirs de re- 
présentant. 

L'avènement de M. Hertling au poste de chancelier, 
à la fin du mois d'octobre 1917, a marqué un nouveau 
pas dans l'accession des hommes politiques proprement 
dits au gouvernement allemand. C'est la première fois, 
depuis qu'elles existent, que les fonctions de chance- 
lier sont confiées à un politicien de profession comme 
ceux qui assument les fonctions gouvernementales en 
Angleterre et en France. Le Bavarois Hertling n'est pas 
le ministre bureaucrate du type prussien. Sans doute, 
il est professeur, comme le sont souvent les ministres 
d'Autriche. Mais son titre véritable au premier poste 
de l'Empire, c'est d'être un vieux routier du parle- 
mentarisme. Au moment de sa nomination, il était, de- 
puis trente-sept ans, député au Reichstag. Il avait été, 
pendant trois ans, chef du centre, c'est-à-dire du parti le 
plus nombreux de la majorité dans cette assemblée. Il 
était enfin, depuis le 5 mars 1912, premier ministre ba- 
varois et s'était encore imposé pour ce poste au prince 
régent Luitpold par sa qualité de chef du centre au 



LES GOUVERNANTS 181 

Landtag, alors que ce parti venait de triompher aux 
élections de février ^ 

D'autre part, M. de Hertling n'accepte le pouvoir 
que s'il est lui-même agréé par le Reichstag. Or, une 
des conditions mises par la majorité parlementaire à 
l'acceptation du chancelier, c'est que celui-ci prenne 
comme collaborateurs im certain nombre de parlemen- 
taires libéraux. Ceux-ci, en devenant ministres, ne sont 
donc plus les serviteurs de l'Empereur, librement nom- 
més par lui, mais les représentants de leur parti au 
Gouvernement. C'est dans ces conditions que la succes- 
sion du vice-chancelier Helfîerich a été confiée à 
« l'homme de confiance » du parti progressiste, von 
Payer, élu pour la première fois au Reichstag en 1877 
et qui y représente sans interruption une circonscrip- 
tion du Wurtemberg depuis 1890. En même temps le 
docteur Friedberg, professeur de législation financière 
à l'Université de Halle, el chef de la fraction nationale 
libérale à la diète prussienne où il siège sans interrup- 
tion depuis 1886, devenait vice-président du ministère 
d'Etat (prussien). Ces deux personnages s'ajoutaient 
aux autres parlementaires introduits au Gouvernement 
par Michaëlis. 

La fameuse parlemenlarisation sur laquelle l'Alle- 
magne a appelé l'attention du monde se réduisait donc 
à une minuscule goutte d'huile démocratique versée 
dans les immenses rouages de l'administration impé- 
riale. Il n'en reste pas moins que, même ainsi réduite, 
elle reste intéressante comme symptôme. La guerre 
conduit l'Allemagne à atténuer le recrutement exclusi- 
vement bureaucratique de ses ministères, tandis qu'elle 
amenait la France à renoncer au recrutement exclusi- 
vement politique K 



1. Il faut noter toutefois que M. de Hertling avait tenu a 
atténuer le caractère parlementaire de sa nomination. Le 5 mars 
1912, en se présentant pour la première fois devant la Chambre 
bavaroise, il précisa : « Je n'ai pas été appelé au pouvoir parce 
que j'étais le chef du centre, mais malgré que je le fusse. Cepen- 
dant, j'appliquerai au pouvoir les principes que j'ai toujours 
défendus ». Joseph-Barthélémy, Les Inslitutions politiques de 
V Allemagne contemporaine, p. 197. 



182 LA COMPÉTENCE DANS LA DÉMOCRATIE 

De ces deux mouvements en sens inverses se dégage 
peut-être un enseignement sur lequel nous ne tarde- 
rons pas à nous expliquer. 



CONCLUSION DU CHAPITRE III 

L'expérience et le raisonnement confirment donc le 
mode traditionnel du recrutement des ministres dans 
le régime parlementaire. Il y a des motifs de première 
importance qui militent en faveur de cette tradition : 
notamment le choix des ministres dans le Parlement 
assure une collaboration plus étroite de la nation et de 
son gouvernement ; d'autre part, les ministres s'oi- 
gnent, dans le milieu parlementaire, de l'huile sainte du 
sufïrage et y puisent l'autorité nécessaire à leur mission 
de gouvernants. Mais encore, et c'est là le point qui 
nous intéresse ici d'une façon particulière, une raison 
de rester fidèle au recrutement parlementaire des mi- 
nistres, c'est qu'il n'y a pas une autre formule suscep- 
tible de fournir plus sûrement des gouvernants ayant, 
à un degré plus élevé, la compétence spéciale qui est 
exigée d'eux ^. On a réclamé, à cor et à cris, des tech- 
niciens, des spécialistes. On a applaudi, avec fracas, à 

1. Dans le cabinet Briand, du 12 décembre 1916, M. Claveille, 
haut fonctionnaire du ministère des Travaux publics était nommé 
sous-secrétaire d'État aux transports. Dans le ministère Pain- 
levé du 11 septembre 1917, le même personnage est promu 
ministre des Travaux publics et conserve ces fonctions dans 
le cabinet Clemenceau (novembre 1917). — C'était d'ailleurs 
bien loin d'être une innovation dans le régime parlementaire 
françyis; ce n'est que par exception que les chefs de nos dé- 
partements militaires n'ont pas été des généraux ou des ami- 
raux, c'est-à-dire, somme toute, des fonctionnaires d'une 
hiérarchie spéciale. Mais la troisième République a connu 
encore au ministère des Affaires étrangères deux diplomates 
de carrière, M. Flourens et M. Hanotaux, et, au ministère de la 
Marine, un membre du Conseil d'Étal, M. Picard. 

2. En sens inverse les études de M. Sembat, réclamant la 
séparation des portefeuilles et du Gouvernement, dans La Re- 
naissance,20 décembre 1913, 24 mars et 11 avril 1914 : et Georges 
Lachapelle, L'Œuvre de demain, 1917, p. 241. 



LES GOUVERNANTS 183 

la nomination de MM. Claveille et Loucheur. Ce n'est 
là qu'un engouement passager ; après la guerre, en 
temps normal, l'opinion accueillerait sans doute froi- 
dement les business men qui, après fortune faite, of- 
friraient de se consacrer au service du pays dans les 
fonctions gouvernementales; d'autre part, la faveur 
qui a accueilli l'élévation d'un fonctionnaire à la di- 
gnité ministérielle ne provenait pas d'un préjugé favo- 
rable aux fonctionnaires; elle était plutôt faite dun 
sentiment de défaveur contre les parlementaires. Il faut 
se méfier des opinions faites d'une hostilité contre des 
hommes ou des institutions. 



On ne peut s'empêcher d'être frappé de ce fait que 
l'Angleterre, les États-Unis, la France, afin de faire face 
aux ditîicultés exceptionnelles soulevées par la guerre 
mondiale, ont partiellement renoncé au recrutement 
exclusivement politique de leur personnel gouverne- 
mental. Et personne ne conteste que cet appel aux spé- 
cialistes a été conforme aux intérêts du pays. Dans 
bien des cas, il sera utile de faire une place aux tech- 
niciens et aux spécialistes ; mais il serait, à mon sens, 
néfaste, que dans notre pays, cette place fût la pre- 
mière. Et un fait qui nous met sur la voie de la vérité, 
c'est que les ministres techniciens se considèrent eux- 
mêmes comme des sortes de ministres de seconde 
classe, ne participant pas à la direction de la politique 
générale et cantonnés dans leur spécialité. Le 26 sep- 
tembre 1917, à une phrase odieuse d'un député sur la 
coopération américaine, le ministre des Transports ré- 
pondit, mais après s'en être fait sommer et en s'excu- 
sant: « Je ne puis être chargé dera'exphquer sur la coo- 
pération des alliés, n'étant ni président du Conseil, ni 
ministre des AfTaires étrangères. Je ne suis qu'an simple 
technicien m'occupant des transports ». Le technicien est 
à sa place à la tête d'un ministère technique; 'il pourra 
parfaitement être déplacé ailleurs. M. HelfTerich a 



184 LA COMPETENCE DANS LA DEMOCRATIE 

réussi aux Finances, il a échoué dans un ministère po- 
litique. 

On n'a pas le droit de priver la France du concours 
des spécialistes éminenls qu'elle compte en si grand 
nombre dans toutes les branches de l'activité, sous le 
prétexte qu'ils sont étrangers au Parlement. La guerre 
et Taprès-guerre soulèvent des problèmes d'organisation 
et des questions économiques qui défient les improvisa- 
tions des amateurs. Mais il ne faut pas oublier que pour 
être viable, pour avoir l'autorité nécessaire, pour gou- 
verner, en un mot, le ministère, doit avoir, dans la démo- 
cratie, qui est le fait, par l'intermédiaire du Parlement, la 
confiance de la nation. Les principaux et les plus nom- 
breux ministres doivent, pour ce premier motif, être les 
hommes de confiance du Parlement. Ce n'est qu'une 
place restreinte qui peut être laissée par conséquent 
aux spécialistes non parlementaires dans les conseils du 
Gouvernement. L'Allemagne a souffert de ne pas suffi- 
samment associer son Parlement à son Gouvernement; 
pour la France, au contraire, le mal est venu du défaut 
d'utilisation raisonnée des forces nationales. C'est, 
comme il arrive le plus souvent, dans la solution tran- 
sactionnelle que se trouve la vérité. Peut-être la com- 
binaison la meilleure serait-elle de constituer un en- 
semble de sous-secrétariats techniques, ayant un certain 
caractère de permanence, et qiie l'on confierait à de 
grands commerçants, à des capitaines d'industrie ou à 
ces représentants, beaucoup plus nombreux qu'on n'est 
parfois porté à le croire, de cette grande administra- 
tion qui ne se laisse pas paralyser par la routine et sait 
s'adapter aux grands besoins nationaux. 

Encore, et c'est ici un point capital, est-il néces- 
saire qu'en sus de sa compétence technique, le spécia- 
liste possède la compétence ministérielle ou gouverne- 
mentale. Car, on parle beaucoup de la compétence, 
mais on s'abstient de la définir. Elle reste alors simple- 
ment un de ces mots abstraits dans lesquels s'expri- 
ment de vagues mécontentements. On a attribué des 
fautes aux ministres parlementaires : alors, on veut 
des compétences, des gens du métier ! Et c'est parfait ! 



LES GOUVERNANTS 185 

Mais quelles compétences ? Des g-ens de quel métier? 

Il y a d'abord qiielques postes gouvernementaux qui, 
sans difficulté, exigent une compétence spécialement 
politique, des titulaires dont le principal métier soit la 
politique : c'est par exemple la présidence du Conseil 
et le ministère de l'Intérieur. Quel est le « métier » qui 
peut Ijien préparer au ministère de l'Intérieur? Ce n'est 
pas celui de préfet. Le titulaire de ce portefeuille doit 
trancher chaque jour des dizaines et des dizaines de 
petites questions dont chacune, considérée isolément, 
ne présente pas grande importance, mais qui peuvent, 
chacune de leur côté, créer des incidents dontl'ensemble 
fera un malaise ; il faut à ce ministre du coup d'œil, du 
tact, et cette rapidité de décision qui ne s'acquiert pas 
dans les situations subordonnées. Mais ce n'est pas 
tout : il y a un Parlement, une majorité parlementaire 
dont le ministre doit maintenir la cohésion par mille 
moyens infiniment « délicats » ; il y a aussi une presse, 
surtout une grande presse parisienne, dont l'influence 
sur l'opinion, sur la politique, par conséquent, peut 
être considérable et que le ministre de l'Intérieur a le 
devoir, dans la mesure du possible, d'orienter, au be- 
soin en graissant quelques girouettes, dans le sens de 
l'ordre public et de l'intérêt général. Le métier de mi- 
nistre de l'Intérieur est essentiellement politique. 

Il est évident d'autre part que la spécialité purement 
technique n'est pas un titre aux autres fonctions minis- 
térielles : l'ingénieur le plus habile à tracer les plans 
d'un pont et à calculer la résistance des matériaux n'est 
pas nécessairement désigné pour le ministère des Tra- 
vaux publics; le commerçant le plus heureux ferait 
peut-être un fort médiocre ministre du Commerce; l'il- 
lustre mathématicien Poincaré, une des gloires incon- 
testables de la science française, se serait sans doute 
récusé si on lui avait offert le ministère de l'Instruction 
publique ; le succès dans la direction d'une écurie 
d'élevage ne prédestine pas au ministère de l'Agricul- 
ture, etc. Il faut distinguer en effet entre la compé- 
tence du spécialiste, de 1' « expert » comme disent les 
Anglais, et celle de l'organisateur. L' « expert » n'est 



186 LA COMPÉTENCE DANS LA DÉMOCRATIE 

pas nécessairement un bon organisateur. Le rôle de 
l'organisateur est de bien savoir se servir de l'expert ^ 
La compétence, qu'on doit exiger d'un ministre, c'est 
la compétence de l'administrateur, de l'organisateur, 
du c/i6'/, du gouvernant. C'est par leurs qualités de chefs 
qu'ont réussi chez nous MM. Claveille et Loucheur. Ce 
n'est pas à raison de leur science d'ingénieur. Ils ont 
la compétence de l'homme de gouvernement, l'imagina- 
tion fertile, l'énergie dans la décision, le discernement 
dans le choix des hommes, le don du commandement. 
M. Loucheur, sans se bercer à la vaine musique des 
mots, sait même par la simple éloquence des idées et 
des faits, par la séduction d'un esprit clair et précis, 
produire sur les assemblées hi plus vive impression et 
exercer sur elles une véritable autorité '^ Ils sont par- 
faitement, suivant une expression dont on a beaucoup 
abusé, les <( hommes de la fonction », parce qu'ils ont 
les aptitudes spéciales exigées par la fonction. 

Il en est de même d'ailleurs des grands business 
men appelés à collaborer avec M. Lloyd George. Ce ne 
sont pas des spécialistes, ce sont des organisateurs, des 
hommes heureux, des chefs, qui entraînent le succès 
avec eux, et ont l'intelligence générale suffisante pour 
réussir à la tête des entreprises les plus diverses. Lord 
Rhondda est à la tête de plus de trente entreprises ; ce 
n'est pas un spécialiste, c'est un chef : il a la compé- 
tence spéciale de la fonction gouvernementale. On peut 
dire la même chose de M. Loucheur, que l'on a consi- 
déré si peu comme un spécialiste qu'on l'a chargé des 
entreprises les plus étrangères à sa spécialité et notam- 
ment du ravitaillement en charbon : c'est qu'on lui a 
reconnu des qualités éniinentes, mais susceptibles d'être 
utilisées dans les directions les plus diverses, et qui s'op- 
posent par conséquent aux qualités proprement dites 
du spécialiste. Le grand homme d'affaires est ceiui qui 
réussira à la tête des affaires les plus diverses ; le spé- 

1. Voir le discours de M. Lloyd George aux Communes, 
23 juin 1915. 

2. Son exposé du 20 juillet 1917 fut salué à plusieurs reprises 
des unanimes applaudissements de la Chambre. 



LES GOUVERNANTS 187 

cialiste reste cantonné dans sa spécialité. M. Lloyd 
George, qui a montré un si louable souci des compé- 
tences, a offert la direction de l'aviation à un grand 
journaliste, lord Northcliffe, parce qu'il lui reconnais- 
sait des qualités de chef \ 

Mais ces qualités exceptionnelles d'intelligence, de 
caractère et de volonté ne sont pas le privilège d'une 
catégorie de citoyens. On ne peut pas affirmer a priori 
qu'elles ne se trouvent pas chez un certain nombre de 
membres du Parlement. Il faut choisir les ministres 
dans le Parlement pour des motifs divers de contrôle, 
d'harmonie constitutionnelles, de confiance réciproque 
entre les pouvoirs : mais aussi parce qu'on peut y trou- 
ver la véritable compétence gouvernementale. 

Pourquoi nier l'évidence et ne pas reconnaître que 
le Parlement est une des meilleures écoles des hommes 
d'État ? Est-ce que les questions juridiques, écono- 
miques, financières n'y sont pas étudiées à la fois de 
haut et sous un aspect pratique? Est-ce que ce n'est 
pas à la Chambre qu'aboutissent tous les vœux, toutes 
les réclamations, toutes les aspirations du pays? Est- 
ce que le contrôle politique et le contrôle budgélaire 
ne sont pas une des meilleures écoles pour apprendre 
les besoins de l'administration et en connaître les vices ? 



1. Lord Northcliffe a d'ailleurs refusé, pour accepter plus 
tard une fonction plus directement en rapport avec ses occu- 
pations habituelles : celle de chef de la propagande. M. Asquith, 
ayant critiqué cette nomination, M. Lloyd George a élargi 
le débat et a posé nettement devant la Chambre des com- 
munes (11 mars 1918) tout le problème de la participation des 
journalistes au Gouvernement : « La véritable question en jeu 
est de savoir si les propriétaires de journaux doivent être 
exclus du Gouvernement. Personne n'a osé soutenir qu'ils 
dussent être exclus. En France, le chef du Gouvernement est 
propriétaire d'un journal (ju'il rédigeait avant de devenir pre- 
mier ministre et dont il continue à être le propriétaire. 
Son ministre des Alfaires étrangères est l'un des plus distri- 
gués journalistes de France ; et, en Italie, un des membres 
peut-être l'un des plus influents du Gouvernement dirige des 
journaux ». 



188 LA. COMPÉTENCE DANS LA DÉMOCRATIE 

Je ne veux pas entreprendre ici 1 cloge de l'incompé- 
tence. Mais, avec des nuances que je me propose de 
préciser dans la suite, je ne crois pas qu'il soiL néces- 
saire d'avoir une connaissance approfondie des détails 
d'un ministère pour le bien diriger. Pitt ne connaissait 
pas les questions, son père non plus : ce furent cepen- 
dant de grands ministres. Il en est de même de Villèle, 
de Guizot, de Thiers, de Freycinet... Leur intelligence 
proprement gouvernementale, leur compétence spécia- 
lement ministérielle leur permettait de trouver la solu- 
tion juste lorsque les problèmes leurs étaient exposés 
par les techniciens qui leur étaient subordonnés. 

On attache souvent une importance exagérée à la 
direction première que les hommes, devenus ministres 
ou sur le point de le devenir, avaient donnée à leur vie. 
Il y a un apprentissage spécial de l'homme d'État qui 
se fait surtout dans les afTaires publiques. Richelieu et 
Talleyrand étaient d'Église : ce furent de grands hommes 
d'État. La vie de Villèle fournit bien le modèle de la 
formation de la compétence spéciale chez le ministre 
parlementaire. Rien, pendant toute la première partie 
de sa vie, ne semblait le destiner à un rôle politique. 
Embarqué comme élève de marine sur un vaisseau du 
roi, il va à l'île Bourbon, où il reste et se marie. Rentré 
en France, il dcAàent maire de sa petite commune, puis 
de Toulouse, ensuite député à la Chambre de i8i5. 
Quand il entra dans le ministère Richelieu, nous dit 
Pasquier dans ses Mémoires (t. V, p. 277), il aiïectait 
une extrême simplicité, disant en toute occasion qu'il 
ne savait rien et avait beaucoup à apprendre, ce qui 
était vrai, et ce qui ne l'empêche pas d'ailleurs de 
prendre une part fort active dans les discussions du 
Conseil et d'intervenir dans toutes les affaires. Il ne les 
voyait jamais par le côté élevé, mais avec un grand 
bon sens el sans apparence de préjugés. Cette sûreté 
de jugement était d'autant plus remarquable, qu'il 
n'était aidé d'aucune instruction ; dans chaque ques- 
tion nouvelle, il avait son éducation à faire, mais la 
faisait vite. Ceux qui lui ont reproché son « ignorance » 
ne se sont pas aperçus qu'ils mettaient en saillie la 



LES GOUVERNANTS 189 

trait le plus remarquable de sa nature... Il n'a rien 
appris dans les livres, il s'est formé par l'observation 
et l'expérience. Il n'avait jamais lu un livre traitant de 
l'administration et de l'économie politique ; on s'en 
aperçoit d'ailleurs dans ses discours de i8i5et de 1816; 
dans les années suivantes, il apprend, dans les com- 
missions, le mécanisme financier ; en 1819, il est le cer- 
veau le plus puissant du parti royaliste; dès 1821, il 
est sans contredit un homme d'affaires, un homme 
d'État de premier ordre. Marin, colon, propriétaire 
campagnard, maire de sa petite commune, puis de 
Toulouse, député ignorant mais travailleur, bon mi- 
nistre de second plan, ensuite homme d'État : telle est 
l'évolution d'un ministre dont la politique fut certes 
des plus discutables, mais que personne ne songe à 
traiter d'incapable, à qui on ne peut refuser la compé- 
tence ministérielle : c'est le Parlement qui avait été son 
école. De même, si l'on recherchait quels ont été, sous 
la Troisième République, les meilleurs successeurs de 
Villèle au ministère des Finances, on trouverait un pro- 
fesseur de philosophie, un journaliste, un propriétaire 
campagnard, un filateur... 

Les quatre ministres de la Marine qui marquent dans 
notre histoire sont : un commis de ministère, Colbert ; 
un intendant du Limousin, Turgot ; un négociant bor- 
delais, Théodore Ducos (i85i-i855) ; un grand sei- 
gneur, le duc de Chasseloup-Laubat (1860-1867). Col- 
bert fut le créateur de la première grande flotte fran- 
çaise ; celte flotte est détruite à la Hogue et reconstituée 
par Choiseul, général et diplomate ; Turgot, intendant 
et publiciste, ignorant des choses de la marine, les con- 
naît en un an d'études et porte la flotte à une puissance 
supérieure à celle qu'elle avait atteint sous Colbert. — 
Théodore Ducos préside à la transformation de la ma- 
rine à voiles à la marine à vapeur ; un grand nombre 
de règlements encore en vigueur sont son œuvre. Sous 
la troisième République, Barbey, industriel de Mazamet, 
Lockroy, journaliste et écrivain de théâtre, Burdeau, 
professeur, Thomson, homme d'affaires, ont été, 
comme ministres de la Marine, aussi compétents que 



190 L.\ COMPETENCE DAMS L\ DEMOCRATIE 

bien des amiraux. Mais le plus malheureux des minis- 
tres de la Marine est un amiral, le duc Decrès, qui pré- 
sida à Trafalgar (3 octobre iSoi). 

Voilà plusieurs modes de recrutement expérimentés 
en France pour le même porlefeuille des Affaires étran- 
gères : on prend un technicien, en dehors du Parlement : 
c'est M. Ilanotaux : on choisit un technicien, qui est en 
même temps parlementaire: c'est le cas de M. Stephen 
Pichon, sénateur, mais ancien ambassadeur de France ; 
on confie cette haute fonction à un homme d'État qui 
s'est livré à une étude spéciale de la politique étran- 
gère, et qui y a acquis une compétence reconnue : c'est 
le cas de M. Delcassé. 

Il y a aussi la combinaison qui consiste à confier ces 
fonctions à un homme d'État, qui, sans être un spécia- 
liste des Affaires étrangères, occupe cependant dans le 
pays une situation éminente et à le « doubler » d'un 
haut technicien : c'est ce qui a eu lieu lorsque M. Briand 
s'est installé au quai d'Orsay en prenant, comme secré- 
taire général, M. Cambon, ancien ambassadeur à Ber- 
lin et une des personnalités les plus remarquables de 
notre personnel diplomatique. Peut-on affirmer qu'il y 
a un système meilleur que les autres ? Et ne voit-on 
pas que la solution dépend, avant tout, des circon- 
stances, des besoins du moment, et surtout des res- 
sources en hommes quofîre chacune des catégories 
que nous venons d'indiquer. Ne vaut-il pas mieux, par 
conséquent éviter toute règle rigide qui empêcherait 
certaines compétences de se mettre au service du pays. 
Il vaut mieux conserver une règle souple, mais en per- 
fectionnant les institutions de façon à empêcher cer- 
taines influences de se faire sentir d'une façon excessive. 

Les règles rigides ont leur place dans les sciences 
mathématiques ou physiques ; dans les sciences de la 
vie, elles aboutissent à l'absurdité. 



Je veux dire qu'il n'y a pas une règle particulière de 
sélection qui assure mieux la compétence ministérielle 



LES GOUVERNANTS 191 

que le principe traditionnel de recrutement du régime 
parlementaire. Mais que tout soit pour le mieux- dans le 
meilleur des mondes, qu'il n'y ait rien à faire pour la 
réforme des mœurs ou des institutions : c'est bien loin 
de ma pensée. 

Un auteur anglais a écrit que le recrutement du per- 
sonnel gouvernemental en Angleterre, au cours des 
vingt années qui ont précédé la guerre, se caractérise 
par un dédain cynique des capacités'-. Et il précise que 
les capacités qui ont été négligées sont des capacités 
techniques doublées de la compétence politique, c'est- 
à-dire, de véritables compétences ministérielles. 

Ce système, qui met un grand seigneur à la direction 
des postes et un quasi-illettré à la tète de l'Education, 
est fondé sur la considération exclusive de l'intérêt de 
parti au détriment de l'intérêt national : on se préoc- 
cupe exclusivement des services qu'un homme peut 
rendre à son parti: c'est pour ce motif que les électeurs 
l'envoient à la Chambre, et qu'à un second degré les 
combinaisons parlementaires le mettent indifléremment 
à un fauteuil ou à un autre. Le prestige de certains 
ministères étant plus grand que celui de certains autres, 
les plus ambitieux aspirent naturellement aux postes 
les plus élevés, sans se demander s'ils sont aptes à 
mieux servir le pays. En Angleterre, l'attrait du pres- 
tige plus grand se double d'ailleurs de l'avantage d'un 
traitement plus élevé ^. Ce cynical neglect of experts a 
produits des résultats incontestablement fâcheux. 

Il y a eu des hommes portés au sommet et dont la 
carrière demeure un insondable mystère. Sans avoir 
rien fait, ils ont tout obtenu. Entrés une première fois 
dans un cabinet par une sorte de coup du hasard, on 



1. Auditor Tantum, The new Government, dans Forlnightly 
Review, janvier 1917, p. 41. 

2. En Italie, jusqu'au ministère Boselli (juin 1916), une sorte 
de droit parlementaire coutumier faisait intervenir dans le 
recrutement des ministres, en outre des considérations de 
parti, des considérations régionales : il fallait que les régions 
diverses du pays fussent mises en balance, et que sous peine 
de chute, un ministère s'équilibr.'ït en poids égal du Nord et 
du Midi. 



192 LA. COMPÉTENCE DANS LA DÉMOCRATIE 

les a VUS se pousser peu à peu au premier plan par un 
avancement régulier, et en quelque sorte au bénéfice 
de Tancienneté, et, prendre figure, alors que tout le 
monde se demandait ouvertement pourquoi, de per- 
sonnages indispensables dans la République. Il y a eu 
des hommes qui paraissaient solidement installés dans 
les sphères gouvernementales, et qui se sont usés tout 
d'un coup (M. Viger, M. Charles Dupuy...) et il y a eu 
d'autres hommes qui ont été inusables : l'historien sera 
bien embarrassé d'expliquer ces fortunes diverses. 

Il y a eu, tout au moins dans la tenue, dans les for- 
mes extérieure, une exagération du parlementarisme; 
il a semblé que la grâce parlementaire suffisait à tout, 
qu'elle donnait droit à tout, et que quand on la possé- 
dait, il n'était pas besoin de titres supplémentaires. 
Alors, en présence de certaines nominations qui sem- 
blaient dues à un coup de dés, chacun se dit : Pourquoi 
pas moi ? Et le chœur des témoins, rendus sceptiques 
par l'expérience, riposte : Au fond, pourquoi pas lui? 

Les dosages parlementaires et les combinaisons de 
clientèle remportent sur les considérations de capa- 
cité. Un jeune député ambitieux, avant de se décider 
pour un des nombreux groupes aux frontières indé- 
cises dans lesquels se pulvérise la matière parlemen- 
taire, se demande : « M'inscrirai-je à ce groupe rose 
tendre, parce qu'il est peu nombreux, et que, lorsqu'un 
portefeuille lui sera attribué, mes chances seront plus 
grandes de le recueillir, ou bien, entrerai-je à ce groupe 
rouge vif, quoiqu'il soit plus nombreux, parce que les 
hommes marquants y sont plus rares, et que je me ran- 
gerai ainsi parmi ses rares ministrables ? » Cruelle alter- 
native ! 

On rêve d'une forte organisation des grands partis, 
dans laquelle des chefs reconnus et respectés surveil- 
leraient l'éclosion des jeunes talents, aideraient leur car- 
rière, et les pousseraient progressivement jusqu'aux 
grands emplois. Ainsi serait assuré le recrutement du 
personnel gouvernemental. Peut-être cette politique 
fut-elle celle des grands partis jusqu'aux environs de 
l'année 1890... Il y a en effet des qualités exigées, pour 



LES GOUVERNANTS 193 

les fonctions ministérielles : n'importe qui n'est pas 
bon à n'importe quoi. 

Les qualités toutes spéciales exig^ées des ministres 
dans le régime parlementaire entraînent-elles un gas- 
pillage spécial des capacités? On le lui a reproché, non 
sans quelque fondement ; mais sur ce point encore on 
s'est laissé aller à des exagérations. i° On ne peut man- 
quer d'être frappé tout d'abord de ce fait que, pour 
entrer au Gouvernement, il faut appartenir à la majo- 
rité, que le régime parlementaire emploie les hommes 
sur leurs étiquettes etnon sur leurs qualifications, etque, 
dans ces conditions, la moitié des talents qui ornent la 
vie publique est condamnée à la stérilité*. Ce résultat 
est certes extrêmement fâcheux si on le rapproche de 
l'idéal d'un État dans lequel les plus capables et les 
meilleurs, choisis sans tenir compte de leurs tendances 
politiques, seraient invités à consacrer leurs talents à 
la gestion des affaires publiques. Mais cet idéal n'a 
jamais été réalisé ; bien plus, en dehors de quelques 
rares périodes de crise, il n'est même pas d'État où on 
ait tenté de l'atteindre -. Sans nier la place de l'idéal dans 
les^sciences politiques, nous devons faire passer avant 
le réalisable et le réalisé. — 2° Il y a, dans le régime 
parlementaire, une seconde cause de gaspillage des 
capacités : c'est la solidarité ministérielle. Le blâme 
dirigé par la Chambre contre une mesure financière 
entraîne la démission du ministre de l'Instruction pu- 
blique, de celui des Affaires étrangères, et de tous leurs 
collègues. Un ministre peut se voir obligé d'aban- 
donner un département qu'il gérait à la satisfaction gé- 



1. (( Pendant que la moitié de nos hommes d'État vraiment 
capal)les est en pleine activité, l'autre moitié, par ce fait, reste 

oisive sur le marché, sans personne qui loue ces services 

c'est une terrible déperdition de forces. » Discours de lord 
Uosebery, à l'Université de (.llascow, 16 nov. 1900, Daily Neu-s, 
17»nov. 1900. 

2. Dans la constitution de son ministère du 19 février 1871, 
Thiers choisit ses collaborateurs « sans autre motif de préfé- 
rence que lestime publique universellement accordée à leur 
capacité ». 

Joseph-Barthélémy, La GonipOtonce. 13 



194 L.\ COMPETENCE DANS f.A DEMOCRATIF, 

nérale et au mieux des intérêts de l'Etat pour une me- 
sure prise par un de ses collègues, qu'il n'a peut être 
pas connue, qu'il a peut être combattue dans les déli- 
bérations du Conseil des ministres. — C'est vrai, et 
c'est un résultat fûcheux d'une institution en elle-même 
bonne. Mais encore ici faut-il se garder des exagéra- 
tions. Si, vraiment le ministre est excellent, il a toutes 
chances de rester dans la combinaison suivante, tout 
au moins de revenir dans Tune des prochaines. Le per- 
sonnel gouvernemental de la troisième République est 
en somme beaucoup plus restreint qu'on ne le croit, et 
bien des combinaisons dites nouvelles sont faites avec 
des « revenants. ». — 3° Enfin, dit-on, le régime parle- 
mentaire donne la première place aux orateurs ; or, 
dit-on, et je n'ai pas l'intention de reproduire ici des 
développements trop connus, le talent oi'atoire n'est pas 
le signe de la capacité gouvernementale ; on va même 
jusqu'à proclamer une antinomie entre la parole et 
l'action et jusqu'à affirmer que l'orateur est disqualifié 
pour le gouvernement. Il y a, dans ces critiques, une 
sérieuse part de vérité. La formule de la démocratie 
parlementaire c'est l'orateur aux aiïaires. La France a 
connu le gouvernement des prêtres, des soldats, des 
administrateurs, des légistes : l'âge est venu, suivant 
l'expression de Hobbes, du gouvernement des « haran- 
gueurs ». Napoléon les détestait : il comprenait jle dan- 
ger qu'ils faisaient peser sur sa conception gouverne- 
mentale. 

Qu'est-ce, en effet, que l'orateur? C'est l'homme qui 
veut convaincre. Or, c'est précisément la définition de 
la démocratie que c'est le gouvernement par la persua- 
sion. Les gouvernés n'obéissent que parce qu'ils sont 
convaincus que l'ordre des gouvernants est conforme à 
l'intérêt général. Celte conception n'est pas dépourvue 
de grandeur. Elle a surtout le mérite de s'adapter au 
fait de léducation politique avancée des peuples mo- 
dernes. Le gouvernement ne peut résulter que d'une 
collaboration entre les gouvernants et les gouvernés. 
Cette collaboration atteint son degré suprême d'orga- 
nisation dans le régime parlementaire où le Gouverne- 



LES GOUVERNANTS 155 

ment ne peut prendre une mesure sans la justifier aus- 
sitôt devant la représentation de la nation. Or, pour 
convaincre une assemblée, il faut lui parler. Donc, pour 
être ministre parlementaire, il faut savoir parler à une 
assemblée. Un muet ou un bègue ne pourraient être 
ministres parlementaires ; et cependant, observait 
M. Maurice Donnay (discours à l'Académie française, 
28 juin 1917) « un homme qui bégaye peut avoir sur la 
politique des vues admirables ». Il faut donc recon- 
naître qu'un minimum d'aptitude à l'expression orale 
de la pensée est nécessaire au ministre pai'lementaire. 
« Les démocraties posent en principe qu'on sait une 
chose quand on est capable d'en parler '■ «. 

Mais de là à présenter le régime parlementaire comme 
un perpétuel concours d'éloquence dans lequel les plus 
habiles dans l'art d'arrondir les périodes et de balan- 
cer harmonieusement les mots dans les phrases rece- 
vraient, comme prix, des portefeuilles ministériels, il y 
a l'abîme qui sépare le portrait de la caricature*. Un 
simple artiste verbal pourra se faire écouter, applau- 
dir, acclamer: mais son art purement formel, ne suf- 
fira pas à lui assurer une influence profonde et perma- 
nente sur une assemblée. Il faut être demeuré systéma- 
tiquement étranger aux débats de nos Chambres, pour 
présenter notre Gouvernement comme le règne des 
esthètes diseurs, ou comme la dictature de la musique 
oratoire exercée par des chœurs de gouvernement. — 
Ce qui compte, ce qui pousse au premier plan, ce n'est 
pas l'éloquence de parade, c'est la connaissance des 
hommes, la faculté de s'assimiler les faits, de saisir ra- 
pidement et de mettre en lumière les points capitaux 
d'une situation et les données principales d'un pro- 



1. Bergson, Discours de réception à l'Académie, 2ô jan- 
vier igi». 

2. Dans un discours prononcé à Saint-Étienne, après sa cbute 
du ministère de l'Intérieur (181)3), Persigny raillait « l'aberration, 
la manie ridicule de cette école politique qui veut copier en 
France l'arisloeralie anglaise et prétend qu'il n'y aura pas de 
liberté tant que le plus éloquent orateur de la Chambre ne 
sera pas, en même temps, ministre » (E. Ollivier, Empire libé- 
ral, t. VI, p. 2G9.) 



19G LA COMPETENCE DANS LA DEMOCRATJE 

blême ; de les exposer mélhodiquemenl, sans diffusion, 
et de les rendre accessibles. On s'est laissé tromper par 
les séances d'apparat où l'éloquence parlementaire est 
apparue comme a de la réunion publique à l'usage de 
gens distingués ». On oublie trop les mornes séances 
d'affaires, les rapports consciencieux et modestes et le 
silencieux travail des commissions. 

Le type le plus pur de l'homme d'Etat parlementaire 
de la démocratie, c'est M. Alexandre Ribot. Certes, s'il 
lui plaît de l'être, il est orateur aux périodes harmo- 
nieuses et aux larges envolées; mais ce n'est pas à cet 
art qu'il doit l'autorité qu'il a exercée sur les Assem- 
blées pendant un quart de siècle. Il la doit, en môme 
temps qu'à la haute probité de sa vie, à sa connaissance 
profonde des hommes, des choses et à la parfaite luci- 
dité de son esprit: ce ne sont pas, au premier lieu, des 
qualités d'orateur mais des dons d'hommes de gouver- 
nement. M. de Freycinet a obtenu, au témoignage du 
meilleur observateur de notre histoire parlementaire, 
M. Paul Deschanel, les plus beaux triomphes oratoires: 
il n'a pas été salué d'exceptionnelles acclamations, 
mais, ce qui est infiniment mieux, il a changé des voles. 
On a clairement vu son intervention à la tribune atti- 
rer les quelques voix de majorité qui ont décidé que la 
France resterait au Tonkin. Quelle erreur ce serait ce- 
pendant de le ranger parmi ces « trompe l'oreille » con- 
formes au type que se forge trop souvent le vulgaire de 
l'homme qui entraîne des assemblées. Les exposés par- 
lementaires des hommes d'État qui ont joué le rôle le 
plus actif dans notre histoire récente laisseront peut- 
être peu de choses à glaner aux futurs compilateurs de 
Conciones ^ 

Bismarck a marqué dans l'histoire par l'astuce froide, 
l'intrigue silencieuse et la promptitude de l'action. 11 
affichait, comme Cavour, le plus profond dédain de 
l'éloquence et même professait une véritable aversion 
pour les orateurs : « Je parle, disait-il, un allemand de 

1. Nous avons indiqué que la Chambre a fait une ovation à 
M. Loucheur pour son exposé de business man sur le ravi- 
taillement en charbon. 



LES GOUVERNANTS 197 

ménage ; je suis ministre, homme d'État et diplomate, 
el je serais peu flatté d'être appelé orateur. Un orateur 
est rarement un bon joueur de whist, plus rarement 
un bon joueur d'échecs, et plus rarement encore un 
homme d'État solide et sûr, car il doit avoir quelque 
chose du poète, une impressionnabilité qui ne lui per- 
met pas de traiter la vérité avec une exactitude mathé- 
matique. L'n homme froidement réfléchi, qui pèse les 
choses sûrement, exactement, positivement, un homme 
à qui l'on confie volontiers la conduite des grandes 
aff"aires importantes, celui là ne peut guère être un 
parfait orateur. L'éloquence est un don, qui, de notre 
temps, exerce une influence supérieure à sa valeur^ ». 
Mais cette diatribe contre l'éloquence ne manque pas 
elle-même d'une éloquence âpre et véritable ; elle rap- 
pelle ces éloges, en vers, de la prose. Bismarck savait 
parfaitement se tenir devant le Reichstag ; il le ru- 
doyait, le flattait, le séduisait, Je subjuguait. Il savait 
même se servir de ses apparents défauts de forme pour 
que le Reichstag ne se méfiât pas et se laissât con- 
vaincre. Ses discours"^ se lisent avec intérêt et profit. Bis- 
marck était aussi un orateur. 

D'ailleurs l'injustice de son opinion sur les orateurs 
politiques apparaît dans son appréciation sur Glads- 
tone : « Un orateur, mais un imbécile ^ ». Il l'appelait 
aussi, à cause de son idéalisme, Herr Professor. Cepen- 
dant, le professeur Gladstone avait bien quelques 
idées de gouvernement : et il reste un grand homme 
d'État d'un grand pays. Le simple rhéteur, l'homme 
qui n'est qu'arrondisseur de périodes, mérite toute la 
condamnation sévère prononcée par Bismarck. — Le 
véritable orateur parlementaire, non point un orateur 
idéal et abstrait, mais celui que l'on voit réussir tous 
les jours dans les Parlements des grandes démocraties 
majeures est l'homme qui a des notions claires sur les 

1. Discours du 29 avril 1881, 24 janvier 1882, 26 mars 1886. 

2. Publics en volumes et traduits en français. 

3. Le mot est rapporté par le prince de Ilohenlohe, Mémoires, 
t. III, p. 117. Gladstone, à qui le mot fut rapporté, riposta : « Un 
imbécile? peut-être ! Dans tous les cas, je n'ai jamais volé des 
provinces sur les grands chemins de l'Europe. » 



193 LA COMPETENCE DANS LA DEMOCRATIE 

hommes et les choses et qui sait les exposer clairement : 
et celui-lù peut être en même temps un homme de gou- 
vernement : « Démosthènes, Cicéron, Mirabeau, Royer- 
Collard, Lamartine, de Serres, Guizot, pour avoir été 
éloquents, n'ont pas paru à Philippe, à Calilina et à 
Louis XVI, à Charles X et à Louis Philippe, moins re- 
doutables que des hommes d'État balbutiants ^ » 

L'heure de l'action ne doit pas être relardée d'une 
minute pour placer ou entendre un discours, sei ait-il 
le plus éloquent du monde ; mais les noms qui vien- 
nent d'être cités enseignent que la parole peut être 
aussi un des moyens les plus efficaces de l'action. Ce 
serait méconnaître le sens profond de l'histoire de la 
France que de nier la place qu'y a tenu la tribune ; tant 
d'appels éloquents pour la justice et le droit ont non 
seulement contribué à la direction de son évolution in- 
térieure, mais encore à consolider la situation morale 
exceptionnelle qu'elle possède dans le monde. Les pa- 
roles restent. Veillons à ne pas renoncer aux qualités qui 
ont fait la grandeur de notre peuple : car nous répugne- 
rions à acquérir celles qui ont fait la grandeur des 
autres. Et, sans doute, on pourrait citer des noms de 
gouvernants qui n'ont été que des rhéteurs. Mais dans 
les autres régimes combien pourrait-on trouver d'exem- 
ples d'autres gouvernants qui n'avaient même pas cette 
qualité! Il n'est pas d'institution humaine qui ne donne 
prise à l'ironie. Ce sont les résultats qu'il faut observer : 
quel est donc l'homme de science, qui après sincère 
réflexion, affirmera comme une vérité d'observation 
qu'il y a eu des modes de recrutement ministériel qui 
ont donné de meilleurs résultats que la sélection d'après 
les travaux parlementaires ? Celui-ci, comme les autres, 
a fourni trop de piètres administrateurs, un grand 
nombre de capacités convenables, et quelques chefs de 
premier ordie. Nous n'entendons cependant pas voiler 
la vérité au point de méconnaître ce qu'il y a de bien 
fondé dans des critiques que nous nous efforçons seu- 
lement de mettre au point. 

1. Emile OlUvier, Empire libéral, t. V, p. 57i. 



LES GOUVERNANTS 199 

Trop souvent, par exemple, des défauts de parole ont 
fait oublier les qualités les plus sérieuses de compé- 
tence. On a vu des ministres d'immense expérience, en 
pleine force de rendement, administrateurs éprouvés, 
obligés cependant de quitter leurs fonctions parce 
qu'une parole mal calculée avait froissé les suscepti- 
bilités trop ombrageuses de la Chambre ^ Il ne suftit 
pas d'avoir les qualités de l'homme d'État ; il faut con- 
naître les règles du jeu parlementaire ; sinon, les mots 
deviennent des pelures d'orange. C'est un vice du sys- 
tème. Les Chambres ont tort. Mais les princes, eux 
aussi, n'ont-ils pas leurs caprices? 

On ne saurait nier l'abus que nos Chambres font des 
séances publiques, et du temps excessif qu'elles obli- 
gent les ministres à consacrer aux débats parlemen- 
taires au détriment de la gestion de leur département ^ 
Trop nombreuses, les Chambres arrivent à avoir la ner- 
vosité des foules; et, parce qu'elles siègent trop long- 

1. Au mois de mars 1917, le général Lyautey a dû se retirer 
à la suite d'un orage qu'il avait soulevé dans la Chambre en 
disant que les comités secrets exposent la défense -nationale à 
des fuites. Peu après, les Français apprenaient ce qui avait 
été dit au comité secret de leurs Chambres par l'exposé qu'en 
avait donné le chancelier allemand à la tribune du Reichstag. 

— Le 2 février 1916, le général Gallieni, ne pouvant réussir à 
faire entendre ses explications aux questionneurs et interpel- 
lateurs, se plaignait, avec mélancolie et dignité : « Vous me 
forcez à faire un métier qui n'est pas le mien ». 

2. Le passé n'excuse pas le présent, mais comme il aide à 
le comprendre et à mettre au point bien des choses ! Voici une 
critique du parlementarisme abusif : « Voilà ce qui arrive 
quand les ministres sont forcés d'être toujours à plaider à la 
tribune. Ils oublient les aOaires qui ne peuvent pas leur ac- 
quérir des voix ou des applaudissements. » Cette critique 
semble s'appliquer à merveille aux (Chambres démocratiques 
de la Troisième République; elle s'adressa en réalité aux Cham- 
bres bourgeoises de la Monarchie de Juillet (Alfred de Vigny, 
lettre du 28 décembre 18.51, Revue bleue, \i. février 1914, p. 201), 

— « Le régime parlementaire ne. met pas toujours les hommes 
à leur place, d'aprèsleurcapacité ; Portalis, fils du ministre des 
Cultes de Napoléon, était la plus forte personnalité du cabinet 
Martignac ; mais il n'avait pas d'autorité sur les Assemblées. 
M. de Martignac, au contraire, beaucoup moins instruit..., trai- 
tant quelquefois d'une manière un peu superficielle les plus 
graves afi'aires avait une élégance d'élocution et un charme 
dans le débit qui lui conciliaient les suffrages même de ceux 
qui n'étaient pas de son avis... » (Pasquier, VL p. 122). 



200 LA COMPETENCE DANS LA DEMOCRATIE 

temps, leur contrôle dégénère en débordement oratoire : 
le système constitutionnel des sessions a été peu à peu 
abandonné, et il lui a été substitué en fait une véritable 
permanence des assemblées. Il dépend du Gouverne- 
ment de revenir à la vérité constitutionnelle ; mais aussi 
il faut lui donner la force d'exercer les attributions que 
la constitution lui confie : c'est la conclusion que nous 
trouvons à chaque tournant de tous nos problèmes! 

Dans le reproche adressé aux gouvernants de la dé- 
mocratie parlementaire d'être principalement des avo- 
cats, il y a la double critique de la prédominance dans 
le gouvernement : i" des orateurs, 2° des juristes. 

Dans la démocratie, le juriste règne : en France, les 
avocats puis les hommes de loi de toute espèce, tiennent 
le premier rang; il faut y ajouter, en Italie, les profes- 
seurs de droit. Or, il y a en ce moment une réaction 
contre le gouvernement des juristes. Le cerveau du 
juriste, dit-on, * est avant tout un mécanisme de logique. 
Les qualités du juriste sont la prudence, l'absence de 
passion et d'émotion, et le principe de ne se décider 
qu'après un examen approfondi qui ne laisse subsister 
aucun doute. Or, dit-on, ces qualités deviennent des 
défauts dans le gouvernement d'un peuple. Le rôle de la 
logique est bien moindre dans la vie qu'au prétoire : au- 
trement, l'action arriverait trop tard. Les principes d'un 
juriste ne suffisent pas à diriger un commerce, une 
armée, une nation. Il faut agir vite, avec une connais- 
sance souvent imparfaite des choses, dans tous les cas 
avant que tous les arguments aient été développés, exa- 
minés, pesés. Dans la science juridique, c'est la logique 
qui domine ; dans la vie, la volonté l'emporte. Le juriste 
est incompétent pour le gouvernement. On comprend 
le gouvernement des hommes de loi aux époques de 
grandes refontes législatives. Mais aujourd'hui ce sont 
les questions internationales, économiques, commer- 
ciales, diplomatiques... qui s'imposent impérieusement 

1. Voir notamment l'étude de l'éminent publiciste anglais 
Sidney Lovv, dans la Bévue, 1916, l«'mai 1916, p. 233 et l'interven- 
tion du député Lucien Dumont à la séance du 11 octobre 1917. 



LES GOUVERNANTS 201 

à l'attention des gouvernants : il n'y a donc plus de 
place parmi ceux-ci pour les juristes. Telle est la thèse. 
Elle contient un grain de vérité exagéré comme un pa- 
radoxe de polémiste ou... d'avocat. — On imagine une 
sorte d'être abstrait, un monstre intellectuel, une sorte 
d'aliéné, incapable d'avoir une idée concrète, 'qui n'a 
pas en soi, dit Sidney Low, la notion d'un chapeau de 
paille, qui ne peut se mouvoir que suivant le proces- 
sus d'un syllogsme. On dit : voilà le juriste. Et on con- 
clut : le juriste ne peut être homme de gouvernement. 
Ce serait vrai d'un être anormal, exceptionnel qui ne 
serait que juriste ; mais ceux qui fofit profession 
d'hommes de loi peuvent être autre chose : ils peuvent 
être des hommes intelligents, cultivés, capables d'ac- 
tion. Grévy, Dufaure, Fourtou, Ferry, Waldeck-Rous- 
seau, Lloyd George, Wilson, Salandra, Orlando ont 
montré que, quoique juristes, ils pouvaient avoir le sens 
le plus aigu des réalités et les plus belles facultés d'ac- 
tion. N'est-il pas naturel que ceux qui se sont consa- 
crés à l'étude et à la pratique des lois qui gouvernent 
les hommes soient amenés eux-mêmes à gouverner? 
Puissions-nous voir souvent à la tête du pays des 
hommes de la trempe et du caractère de Dufaure ! Et 
quel poids acquiert dans Ihistoire la décision du pré- 
sident Wilson pour avoir été rendue comme un arrêt 
après un examen mûr, réfléchi, serein. La formation 
juridique, tout au moins la tendance, au minimum une 
teinture juridique est indispensable pour tenii les plus 
grands emplois du Gouvernement. Un ministre ne peut 
être ignorant des premiers éléments du droit, de l'éco- 
nomie politique, de l'histoire, des sciences morales en 
général ^.. 

Il faut ensuite, le don politique (je ne veux pas em- 
ployer ici le mot de génie qui apparaîtrait trop préten- 
tieux), ce don qui peut se développer, mais qui est 



1. Un fait qui doit mettre en garde contre les afrirmations 
de M. Sidney Low, c'est qu'il attribue à la prédominance des 
juristes les salaires, à son sens exorbitants, de la magistrature 
anglaise. P^n France, les légistes sont depuis longtemps au Gou- 
vernement et la magistrature touche des salaires misérables. 



202 LA COMPETENCE DANS LA DEMOCRATIE 

inné et qui prédispose au gouvernemenl des hommes. 
Ajoutez-y, pour les grands emplois, le large coup d'oeil, 
et cette aptitude, celte compétence gouvernementale 
que la reine Victoria, admirait, avec une pointe de 
surprise, chez son ami Napoléon IIP. Le don politique 
existe; il ne s'acquiert pas plus que le don littéraire ou 
artistique. Nous avons vu à la tête de l'État — pour- 
quoi citer des noms ? — des hommes qui avaient toutes 
les compétences sauf celle de Thorame de gouverne- 
ment. Tout le monde a rendu justice à la probité de 
leur conscience, à leur force de travail, à leur valeur 
intellectuelle au-dessus de toute contestation. Ils nont 
pas réussi : ils n'avaient pas le don. Personne ne formu- 
lera le système susceptible de préparer un esprit supé- 
rieur aux grandes fonctions de la politique : Lloyd 
George, interrogé, déclare qu'il doit toute sa formation 
à l'échoppe de son oncle pasteur et cordonnier, que sa 
personnalité s'est affirmée dans la « petite Béthel », dans 
« l'Éghse des disciples », et que la forge de sou village 
fut son premier Parlement... 

Le don ne suffit pas, s'il n'est pas soutenu par une 
ossature de connaissances, et s'il ne se complète pas 
par l'habitude du travail et du jugement personnel. Et 
tous ces dons, naturels ou acquis, de l'ordre intel- 
lectuel ne sont à leur tour que vaine fumée s'ils ne 
s'appuient pas sur ces fortes qualités morales que l'on 
appelle la volonté, l'énergie, la droiture, le caractère. 
C'est peu de voir le bien, il faut encore le réaliser et 
empêcher le mal de se faire. 

Un grand intellectuel, un grand savant n'est pas né- 
cessairement un bon ministre. L'intelligence est peu 
sans le caractère. Le concours d'une grande intelli- 
gence et d'un grand caractère est une chose assez rare. 
On aimerait à voir un pays de grand rayonnement in- 



I. « Il est donc trè-: étonnant, écrivait-elle, presque incompré- 
hensible qu'il ait montré ces dons d'homme dÉtat et tout ce tact 
merveilleux dont il témoigne dans sa conduite et dans ses 
manières, et que beaucoup de lils de rois, nourris dans les 
palais et élevés au milieu des affaires, n'arrivent jamais à 
avoir... » {Revue des Deux Mondes, 15 novembre 1907, p. 201). 



LES GOUVERNANTS 203 

tellecluel comme la France gouvernée parTélite de ses 
penseurs. Ce n'est qu'un rêve. 

Le génie spéculatif et l'intelligence active ne vont 
pas toujours de pair, Platon, qui rêvait dun État régi 
par les philosophes, eut peut-être été un médiocre chef 
de. république. Un grand ministre des Affaires étran- 
gères ne brillerait peut-être pas dans une chaire d'his- 
toire diplomatique et inversement. En dehors des 
affaires, nous dit Pasguier, Villèle était incapable de 
soutenir une conversation : « Enfin, disait son ami Cor- 
bière, il n'entend môme pas le latin des billets de La- 
borie : le Vale carissime, il faut que je le lui tradi'ise! « 
On peut ne pas aimer Villèle : il faut bien cependant 
reconnaître qu'il a su faire son métier de ministre. 
Saint-Simon se plaît à nous peindre Louis XIV comme 
un esprit médiocre : supposé même qu'il exagère, 
Louis XIV n'a tout de même pas été un homme de 
génie comme Racine ou Corneille. Mais il a su faire son 
métier de roi au point de mériter d'être éponyme ! 

Napoléon I" n'était qu'un médiocre penseur. Il n'était 
pas un génie de l'ordre intellectuel. « Il pensait de la vie 
et du monde à peu près ce qu'en pensait un de ses gre- 
nadiers. Il n'eut pas une pensée qui ne fut une action, 
et toutes ses actions furent grandes et communes. C'est 
cette vulgaire grandeur qui fait les héros... Il avait le 
génie qu'il faut pour évoluer brillamment dans le cirque 
civil et militaire du monde. Mais il n'avait pas le génie 
spéculatif. Ce genre là, c'est une autre paire de man- 
ches, comme disait Buffon. Nous possédons le recueil 
de ses écrits et de ses pensées. Le style a le mouvement 
et l'image. Et dans cet amas de pensées, il ne se trouve 
pas une curiosité philosophique, pas un souci de l'incon- 
naissable, pas une inquiétude du mystère qui enveloppe 
la destinée. A Sainte-Hélène, quand il parle de Dieu el 
de l'âme, il semble un bien petit écolier de quatorze 
ans... Un homme politique ne doit pas devancer les cir- 
constances. C'est un tort que d'avoir raison trop tôt. 
On ne fait pas les affaires avec des penseurs ^ » 

1. Anatole P'rance, Lys Rouge, ch. m el xxxi. 



204 LA COMPETENCE DANS LA DEMOCHATIE 

Par contre, un grand inlellecluel peut être un très 
médiocre gouvernant. Nous avons vu souvent les plus 
beaux dons d'éloquence et d'intelligence gâchés par 
une stérile indécision. Je ne parle pas de ces profes- 
seurs que l'Empereur d'Autriche enlève momentané- 
ment h leur chaire pour leur confier un portefeuille : 
coupeurs de cheveux en quatre, se noyant dans l'exa- 
men du pour et du contre, ils ne peuvent résister à 
personne : ni à la Cour, ni à l'Empereur, ni aux partis; 
leurs scrupules, peut-être leur faiblesse engendrent 
un état d'indécision chronique. La France a expéri- 
menté au gouvernement des savants authentiques, d'il- 
lustres mathématiciens. Les spécialistes considèrent 
qu'il n'y a pas beaucoup de savants qui dépassent l'au- 
teur de la Géoniétiie de position, des Principes fonda- 
mentaux de réqiiitibi^e et du mouvement, du traité de la 
Corrélation des figures de géométrie, des rapports sur la 
Stabilité des Corps flottants, et sur la Relation qui 
existe entre les distances respectives de cinq points quel- 
conques pris dans l'espace. N'aurait-il été que l'auteur 
de ces études, Lazare Carnot, marcherait de pair avec 
ses contemporains Lacépède, Monge, Berthollet, La- 
voisier. Il est surtout connu comme l'organisateur de 
la victoire. Comme un grand savant, il fut un grand 
administrateur. Mais il fut plus que médiocre comme 
homme politique et homme d'État. Ce ne fut pas un 
gouvernant. Il suivait : il vota, non sans phrases, la 
mort de Louis XVI avec la majorité de la Convention, 
pour se faire quelques années plus tard le panégyriste 
de la monarchie légitime dans son Mémoire à S. M. 
Louis XVIII. Il contresigna toutes les mesures de la 
Terreur et crut qu'il atténuait sa complicité en ne 
regardant pas les pièces qu'il signait ; puis, il suivit la 
réaction thermidorienne. 

Un demi siècle plus tard, montait au gouvernement 
l'auteur du Magnétisme de rotation, de la Scintillation 
des étoiles, de la Polarisation de la lumière, des Interfé- 
rences, des Cercles répétiteurs. François Arago, direc- 
teur de l'Observatoire, professeur d'analyse et de géo- 
désie à l'École polytechnique, était, à son époque, 



LES GOUVERNANTS 205 

le Savant, « intelligence, dit un témoin, née pour em- 
brasser l'ensemble des sciences et pour l'agrandir ». Je 
n'ai pu vérifier si vraiment il combattit le développe- 
ment des chemins de fer en invoquant l'accroissement 
de mortalité qui ne pouvait manquer de résulter du 
brusque passage de la chaleur extérieure dans la fraî- 
cheur des tunnels. On sait d'autre part qu'il ne fit pas 
de mauvaise besogne au double Ministère de la guerre et 
de la Marine qui lui fut confié dans le gouvernement pro- 
visoire et qu'il géra en refusant toutappointement. C'est 
encore comme homme politique, comme homme d'État, 
gouvernant, qu'il mérite le moins d'admiration : sous 
cet aspect, il se fit remarquer par sa complaisance aux 
faiblesses du gouvernement provisoire tant que celui-ci 
détint le pouvoir, par une impitoyable sévérité dans la 
suite. On pourrait trouver dans notre histoire politique 
d'autres savants, chimistes ou mathématiciens illustres, 
chez lesquels « l'esprit de justesse », pour parler comme 
Pascal, ne s'éleva pas toujours à la hauteur de « l'esprit 
de géométrie ». 

Mais de ce que le grand intellectuel qui n'est que 
cela n'est pas nécessairement un homme de gouverne- 
ment, il faut bien se garder de conclure, comme la pra- 
tique semblerait le faire croire en France, que la grande 
intelligence empêche d'être un gouvernant. Il y a des 
hommes qui consacrent leur vie à l'étude désintéressée 
des lois et du gouvernement des hommes ; ce sont les 
professeurs des facultés de droit. La démocratie fran- 
çaise semble les frapper d'incapacité politique : ils 
étaient trois à la Chambre élue en 1914 ; la troisième 
République a eu un professeur de droit, ministre de 
l'Intérieur, un autre Garde des Sceaux pendant quelques 
mois, et un professeur d'économie politique sous-secré- 
taire d'État à la Marine marchande pendant vingt- 
quatre heures. C'est tout. C'est peu. En Allemagne, le 
docteur Friedberg, professeur de science financière, 
est Ministre prussien (Novembre 1917); en Italie, pour 
ne parler que des vivants, Scialoja, ancien doyen de la 
Faculté de droit de Rome, a été Garde des Sceaux; 
Nitti, professeur de science financière, a été ministre 



206 L'V COMPETENCE DANS LA DEMOCRATIE 

des Finances ; et trois présidents du conseil, sont des 
professeurs de droit constitutionnel : Luzzatli, Salan- 
dra, Orlando... Sans doute, ce sont des hommes poli- 
tiques : ce sont aussi des professeurs de droit. Salandra 
a déclaré la guerre à l'Allemagne ; Orlando la conduit. 
N'y a-t-il pas là la preuve d'une bonne utilisation des 
forces nationales?* En Amérique, Wilson quitte une 
chaire de droit constitutionnel pour monter au fauteuil 
présidentiel, tandis que Taft descend du fauteuil pour 
monter dans une chaire. 

En France, le parti qui délient depuis longtemps la 
majorité, comprend bien des professeurs : mais à côté 
de quelques rares membres des facultés des lettres ou 
des sciences, ce sont les professeurs de renseignement 
secondaire ou de renseignement primaire qui dominent. 
Dans la première partie de son histoire déjà longue, la 
Troisième République avait connu à la tête de l'Instruc- 
tion publique des professeurs d'Université qui s'appe- 
laient Jules Simon, philosophe ; Rambaud, historien ; 
Berthelot, gloire de la chimie française ; mais depuis 
ce lustre, on ne peut guère citer que Painlevé, membre 
éminent de l'Académie des sciences, mais qui était en 
même temps ministre des Inventions intéressant la dé- 
fense nationale, et qui s'est hâté d'abandonner d'ailleurs 
l'Instruction publique pour la Guerre et la Présidence 
du Conseil. D'autres ministres avaient eu avec l'ensei- 
gnement des liens que l'on s'est abstenu de rappeler 
comme des titres au ministère de l'Instruction publique. 
C'est en somme peu pour prendre la suite de Cousin, 
de Villemain, de Guizot, de Duruy... Cependant encore 
ici, on ne doit rien exagérer : peut-être avec le recul des 
temps, la Troisième République sera-l-elle présentée 
par quelque historien de l'avenir comme une sorte de 
mandarinat où les plus savants gouvernaient la cité : on 
pourrait compter ime quinzaine de ministres qui ont 
été membres de l'Institut : Jules Simon, Waddington, 

1. D'autre part, le recrutement du Sénat, par nomination royale 
dans des catégories, permet l'entrée dans la haute assemblée 
des maîtres de la science juridique et leur assure ainsi, dans 
l'État, une situation sociale qu'ils ignorent dans les autres pays. 



LES GOUVEHNANTS 1107 

Batbie, Wallon, Léopold Faye, Dardoux, Paul Bert, 
Ribot, Challemel-Lacour, Berthelot, Hanotaux, Ray- 
mond Poincaré, Freycinet, Painlevé, Denys Cochin, 
et parmi eux, près de la moitié étaient de 1 Académie 
française : Jules-Simon, Challemel-Lacour, Berthelot, 
Hanotaux, Poincaré, Ribot, Denys-Cocbin, Freycinet... 

Certes, les grandes qualités d'un ministre sont Fin- 
teliig-ence générale, le caractère, le travail, la faculté de 
savoir apprendre, comprendre et juger, l'esprit d'ordre 
et de méthode, la faculté de vouloir. Mais il n'en reste 
pas moins que les improvisations ont bien rarement 
réussi. Les grands ministres restent ceux qui étaient 
préparés à Fètre, qui avaient la formation, non point 
du fonctionnaire subordonné, mais celle du chef : ce 
sont les hommes « spéciaux. ' » On ne s'improvise pas 
ministre des Finances. Quand il y a, rue de Rivoli, un 
ministre comme Rouvier, on sent une unité de direction 
financière. Il sait parler aux banques : il a le prestige 
nécessaire. Il sait assurer cette collaboration si délicate 
avec les agents de change pour la tutelle de la Bourse. 
Avec des ministres avant tout politiciens, on fait de la 
politique à l'occasion des finances. On émet ou on 
n'émet pas d'emprunts. On défait l'œuvre de son pré- 
décesseur ; on souligne l'éphémère de la puissance 
ministérielle. 

Peut-être M. Méline n'est pas un technicien de l'agri- 
culture : c'est, dans tous les cas, un spécialiste de la 
politique agricole. Son plan sur l'organisation d'en- 
semble de l'agriculture pendant la guerre portait la 
marque de réflexions d'un demi siècle. — C'est un pa- 
doxe que l'intelligence et le bon sens suffisent ; c'est une 
plaisanterie dangereuse que ces qualités ne sont même 
pas nécessaires ; que le ministre est comme un chien 
dans un tournebroche ; que peu importent sa race, et 

1. « Dans l'argot du temps, dit Chateaubriand {Mémoires 
d'Oulre-tombe), on appelait M. Louis un homme spécial ; sa 
spécialité fmancière l'avait conduit à entasser l'argent des 
contribuables dans le Trésor pour le faire prendre par Bona- 
parte; bon tout au plus pour le Directoire, Napoléon n'avait 
pas voulu de cet homme spécial qui n'était pas du tout un 
homme unique. » 



208 LA COMPETENCE DANS LA DEMOCRATIE 

son flair et sa beauté; qu'il n'a qu'à remuer les pattes, 
et que tout marchera. — Nous croyons que les ministres 
n'ont pas besoin d'être des techniciens : il serait absolu- 
ment faux d'en conclure qu'ils auront toujours le temps 
d'apprendre leur métier quand ils auront pris la charge. 

La présidence du C.onseil, par exemple, ne doit ôlre 
assumée que par un homme exceptionnellement éner- 
gique, au large coup d'œil, et assez au courant des 
affaires des divers départements ministériels pour en 
pouvoir assurer la surveillance et la coordination. Ro- 
bert Peel a rempli à merveille ce rôle. Les hommes sont 
rares qui y sont parfaitement préparés. Nous en avons 
vu, hynoplisés par la réalisation d'une politique interne, 
ignorer presque systématiquement les problèmes de la 
politique étrangère, en sorte que chaque ministre agis- 
sait de son côté, que le ministre des Affaires étrangères 
faisait une politique qui n'était pas servie par le mi- 
nistre de la Guene et de la Marine ; de ces efforts dis- 
persés, résultaient de graves pertes d'énergie ^ 

Dans la théorie parlementaire, des fonctionnaires 
spécialisés assurent le travail technique : il n'en résulte 
aucunement que le ministre n'ait rien à faire et que les 
décisions dont il assume la responsabilité ne supposent 
pas de sa part des connaissances spéciales. Le ministre 
des Travaux publics ne peut pas être rendu responsable 
de la mauvaise construction d'un pont ; ce sont les spé- 
cialistes qui ont à arrêter les plans. Le ministre de 
l'Instruction publique se décharge absolument sur les 
spécialistes de la besogne de l'enseignement du chinois 
au Collège de France, de l'algèbre à l'École polytech- 
nique, etc. ^ Mais la séparation du technique et dupoli- 

1. Michaëlis a été un piètre cliancelier, cest-à-dire un mau- 
vais premier ministre, parce que, en dépit de qualités émi- 
nentes, il n'avait aucune expérience des affaires étrangères. 

2. Les ministres les plus autorisés font preuve parfois des 
ignorances les plus extraordinaires des détails des services 
qu'ils sont appelés à diriger: par exemple, lord Salisbury en- 
treprit de justifier ainsi labsence de préparation militaire pour 
la guerre anglo-transvaalienne par la raison que les Boers 
avaient trompé le ministère anglais de la guerre en emportant 
frauduleusement des canons dans des locomotives et des mu- 
nitions dans des pianos (Hansard, 4* sér., LXXVIII, p. 27). Je 



LES GOUVERNANTS 209 

tique est ailleurs beaucoup moins nette et par exemple 
au ministère des AlTaires étrangères. Dans la mesure 
où il a pu suivre une négociation, le chef de ce départe- 
ment ne saurait se décharger de la responsabilité en 
disant qu'il a été mal conseillé. Il est responsable non 
seulement du politique mais du technique de son mi- 
nistère. Il donne des instructions techniques, mais en- 
core il doit faire lui-même du travail technique. Sans 
doute le ministre ne rédige pas mais se borne à signer 
la plupart des documents écrits qui émanent de son dé- 
parlement ; mais quand un ambassadeur se présente, 
c'est le ministre en personne, le ministre seul qui le 
reçoit. Et le minisire prononce alors des paroles qui 
restent, dont l'ambassadeur rendra compte à son gou- 
vernement et qui, dans une certaine mesure, engagent 
le pays. Le chancelier de Bethmann-Holweg faisait du 
travail technique — du mauvais — lorsqu'il a prononcé 
devant l'ambassadeur d'Angleterre sa fameuse parole 
du « chiffon de papier ^ » . Le ministre des Affaires étran- 
gères ne peut pas se passer de compétence technique ; 
non point de la compétence du fonctionnaire qui est 
une compétence d'agent d'exécution, mais de la com- 
pétence du chef. Le Garde des sceaux lui aussi prend 
des responsabilités de l'ordre technique. « Toutes les 
fois qu'un intérêt politique, si minime soit-il, se trouve 
en jeu ou qu'un personnage politique, petit ou grand 
est, de près ou de loin, mêlé à une affaire, le dossier 
prend le chemin de la place Vendôme - ». Le ministre de 
la Justice envoie des instructions techniques aux par- 
quets ; il donne par exemple des ordres aux procureurs 
généraux sur les conclusions qu'ils doivent prendre 
relativement à l'inscription au rôle de certaines affaires. 
Quoi qu'on puisse penser des dangers de cette solution^, 

ne dis pas que de pareilles erreurs d'appréciation consolident 
l'autorité d'un gouvernement. 

1. Nous avons examiné dans notre livre Démocralie el poli- 
liqiie éti-angère, Alcan, 1918, la technicité du rôle des ministres 
des Affaires étrangères et de la Guerrre. Nous n'y insisterons 
pas ici. 

2. Flandin, Revue hebdomadaire, 2.5 mars 1911, p. 485, 

3. Temps, 15 février 1917. 

JosEPH-HAUTUiiLESiT, La Cumpctencc. 14 



210 L\ COMPETENCE DANS LA DEMOCRATIE 

le Garde des sceaux a affirnu- à la tribune, sans sou- 
lever de proteslalion, qu'il avait le droit et qu'il prenait, 
dans tous les cas, le pouvoir d'intervenir directement 
dans le cours de la justice. Ne faut-il pas toute l'expé- 
rience d'un juriste pour exercer, sans préparer les plus 
cruels mécomptes, un rôle aussi délicat? Le Garde des 
sceaux modère ou active l'application des lois. Bien 
plus, M. Viviani attribue à ce personnage le titre de 
« conseil juridique du Gouvernement ». Le titulaire de 
ce portefeuille doit être par conséquent un juriscon- 
sulte. C'est ce qui a lieu régulièrement en Angleterre. — 
Parce que Tontcheff n'avait pas été d'accord avec lui 
sur une question de compétence, StamboulofT le re- 
mercia et appela à sa place, au ministère de la Justice, 
un fabricant d'essences de roses ^. Nous ne voulons pas 
rechercher si les sceaux n'ont jamais été tenus chez 
nous par l'équivalent français d'un fabricant bulgare 
d'essences de roses. 



4- 



Il faut en un mot au ministre non point la spécialisa- 
tion du technicien, mais la compétence de l'homme 
d'État. 

Cette compétence peut exister dans le régime parle- 
mentaire qui, en dépit de tares sur lesquelles il ne faut 
pas s'hypnotiser, présente tout un ensemble de garan- 
ties pour la liberté politique et la paix intérieure. 

Mais comment réserver le pouvoir aux plus capables, 
aux plus dignes, aux plus compétents? Hâtons-nous de 
dire qu'il n'y a pas de formule magique. C'est toujours 
des mœurs qu'il faut attendre en premier lieu le progrès 
de la vie publique, c'est-à-dire de la probité, de l'intelli- 
gence, du jugement, de la bonne volonté des individus. 
Mais les mœurs peuvent être aidées par les institutions. 

Certains projets de réforme visent principalement ce 
vice d'instabilité qui empêche les ministres d'apprendre, 

1. Ernest Daudet, le Suicide bulgare, Revue des Deux Mondes,. 
1" nov. 1916, p. 140. 



LES GOUVERNANTS 211 

en l'exerçant, le métier qu'ils ignoraient lorsqu'ils en ont 
assumé la responsabilité. 

On a voulu modérer les appétits des successeurs en 
rendant périlleux Taccès du pouvoir. Il suffirait pour 
cela, a-t-on dit, de revenir à la règle traditionnelle du 
régime parlementaire que tout député nommé ministre 
doit se représenter devant ses électeurs. C'est la règle 
encore en vigueur en Angleterre où cependant elle a été 
l'objet de suspensions prises à l'occasion de la forma- 
lion des ministères constitués pendant la guerre (Acte 
du ]8 décembre 1916). Ainsi, est-on tenté de dire, on 
réfléchirait avant de renverser un ministère, pour 
prendre sa place, puisqu'on devrait s'exposer à perdre 
son siège parlementaire et à voir s'évanouir dans la 
suite ses rêves ministériels. — Dans la même pensée 
de mettre un frein aux ambitions des candidats 
ministres par le risque périlleux d'une réélection, 
MM. Roulleaux Dugage et Rigaud ont même déposé 
une proposition de loi qui, sans empêcher de prendre 
les ministres dans le Parlement, édictait l'incompati- 
bilité de la fonction ministéi'ielle avec le mandat légis- 
latif ^ Ces dispositions se peuvent défendre en elles- 
mêmes. Historiquement, l'obligation de réélection des 
députés nommés ministres s'explique par ce fait que 
les électeurs ont choisi un représentant qu'ils croyaient 
indépendant, que ce représentant a abdiqué dans une 
certaine mesure son indépendance, et que dans ces 
conditions, il appartient aux électeurs de déclarer par 
leur vote s'ils approuvent l'acceptation par leur repré- 
sentant d'un office public. Actuellement, surtout dans 
notre régime d'efîacement du chef de l'Étal, ces rai- 
sons d'être se sont complètement évanouies ; et les élec- 
teurs ne se plaignent pas que leur député devienne mi- 
nistre. Cette obligation de réélection des députés nom- 
més ministres correspond à un état de choses disparu, 
et il serait singulièrement excessif de le faire revivre 
pour le seul motif de frapper d'une sorte de pénalité 
l'ambition de devenir ministre. 

1. Journal officie!. Doc parler». , sess. ord., 1913, p. 631. 



212 LA. COMPETENCE DANS LA DEMOCRATIE 

Quant à la proposition de déclarer incompatibles la 
fonction de ministre et celle de membre du Parlement, 
elle se peut défendre également comme pièce d'un gou- 
vernement autre que le régime parlementaire. Elle au- 
rait l'inconvénient d'éloigner des ministères les meil- 
leurs parmi les parlementaires qui savent apprécier les 
satisfactions du pouvoir, mais qui attachent le prix le 
plus haut au mandat qu'ils tiennent de la confiance de 
leurs concitoyens. Thiers n'aurait pas accepté un mi- 
nistère au prix du sacrifice de son mandat. 

La stabilité est certes un avantage, mais enfin elle 
n'est pas tout, et il ne faut pas l'exagérer. Après avoir 
encouru le soupçon de défendre le régime de l'incom- 
pétence, je vais m'exposer au reproche de défendre le 
régime de l'instabilité ministérielle. C'est un fait (|ue 
l'on a le devoir d'essayer de comprendre et dans lequel 
tout n'est pas mauvais. Le ministre doit être le contrô- 
leur de la bureaucratie; il ne doit pas avoir le môme 
esprit quelle. Or, si le ministre s'éternisait au pouvoir, 
il finirait par prendre l'esprit de la bureaucratie. Les 
Suisses se plaignent de ce que les membres de leur Bun- 
desrat, qui sont, en même temps qu'éléments de ce col- 
lège gouvernemental, chefs des départements ministé- 
riels, finissent par s'imprégner, grâce à la longue durée 
de leurs fonctions, de l'esprit bureaucratique. Les « con- 
seillers fédéraux », auxquels on donnerait ailleurs le titre 
de ministres, sont élus par les deux Chambres réunies 
pour une durée de trois ans : donc, ils ne tombent pas 
devant un vote défavorable. D'autre part, la réélection 
est tellement de règle qu'on peut dire qu'un conseiller 
fédéral ne sort du pouvoir que par sa volonté ou la 
mort. Les démissions sont enfin extrêmement rares et 
ne proviennent presque jamais d'un désaccord avec 
les Chambres ou l'opinion. — Ces magistrats peuvent 
consacrer tout leur temps aux devoirs de leur charge, 
attendu qu'ils n'ont pas à défendre leur siège et ils ont 
tout le loisir d'apprendre leur métier. « Il y a pourtant, 
dit un auteur suisse, de sérieux inconvénients à cette 
quasi-inamovibilité. Le plus sensible réside dans le fait 
que, presque forcément, un conseiller fédéral en charge 



LES GOUVERNANTS 213 

depuis de longues années finit par perdre le tempéra- 
ment du magistrat pour prendre celui du fonctionnaire. 
Sûr de sa place, il ne rencontre pas, dans l'accomplis- 
sement de sa tâche, le stimulant que donne une sanction 
politique immédiate. Le vent de la Chambre lui est-il 
contraire, il peut faire appel dans la coulisse à une ma- 
jorité qui ne tardera pas à pousser de nouveau de l'air 
dans ses voiles. L'opinion publique ne TatLeint pas, ou 
peu. L'inamovibité est une cause de langueur. Sans 
tomber dans un excès d'instabilité qui serait tout à fait 
fâcheux pour la bonne conduite des affaires, il semble 
qu'il y ait des mesures à prendre pour permettre à cer- 
taines voix de se faire entendre malgré certains bu- 
reaux nK 

Il n'est pas mauvais que la vigilance du ministre soit 
constamment tenue en éveil par le contrôle parlemen- 
taire et la menace de la sanction : la chute. Le ministre 
n'est pas un chef technique, il est plutôt un surveillant 
politi({ue d'une bureaucratie stable et spécialisée. Dans 
ces conditions, comme le démontre Bagehot dans son 
chapitre fameux : Changes of Ministry, une certaine in- 
stabilité des ministres produit plus d'avantages que d'in- 
convénients. Ertcore ici, il y a un équilibre à atteindre 
entre les deux excès: d'un côté, une quasi-inamovibilité 
qui bureaucratiserait le titre ministériel et, d'autre part 
ce régime des sautes de vent parlementaires qui fait 
ressembler la succession des ministres à une poursuite 
éperdue, échevelée, éblouissante, d'images cinémato- 
graphiques. 

Cet équilibre a été atteint aux grandes époques du 
régime parlementaire. Et puis enfin, il ne faut rien 
exagérer : M. de Freycinet, quatre fois président du 
Conseil, treize fois ministre (sans compter ses fonctions 
de ministre d'État pendant la guerre), a tenu le pouvoir 
pendant dix ans et neuf jours. M. Delcassé est resté au 
quai d'Orsay, sans interruption, du 28 juin 1898 au 
6 juin 1905, soit tout près de sept ans. L'Allemagne en 

1. Edouard Chapuisat, lettre au Temps du 10 octobre 1917. Cf. 
Joseph-Barthélémy, Le Rôle du pouvoir exécutif dans les répu- 
bliques modernes, Titre II. 



214 LA COMPETENCE DANS LA DEMOCRATIE 

est à son troisième chancelier depuis le début de la 
guerre. 

Résignons-nous donc, dit-on alors, à cette instabilité 
ministérielle, mais organisonsle Gouvernement de façon 
à en réduire au minimum les inconvénients. — Le mi- 
nistre administre comme s'il était un fonctionnaire alors 
qu'il n'est qu'un personnage politique ; qu'il renonce à 
administrer, ce qui est hors de sa compétence, et qu'il 
se borne à contrôler, ce qui est son rôle propre \ Il 
s'agit de bien définirce que serait un ministre qui se bor- 
nerait à contrôler. Certes — et nous aurons à le préciser 
dans le chapitre suivant — personne plus que nous 
n'est partisan d'une forte organisation des compétences 
techniques. Nous avons même, de la sympathie pour la 
solution qui permettrait aux techniciens de dégager leur 
responsabilité dans des affaires graves et que, par 
exemple, le Parlement et le public puissent savoir si 
une mesure à été prise par le ministre conformément 
ou contrairement à l'avis des fonctionnaires compé- 
tents ; mais nous ne saurions aller au delà. Evidemment, 
pour la broutille des affaires courantes, le ministre s'en 
remet à ses bureaux et son rôle est réduit à un contrôle 
assez vague. Mais lorsque son intervention personnelle 
est requise, c'est lui, éclairé sans doute de tous les 
avis techniques, c'est lui, seul investi de la compétence 
gouvernementale, qui doit prendre la décision. 11 n'y a 
pas en dehors de là de gouvernement possible ; il n'y a 
pas de responsabilités; il n'y a pas de réformes; il n'y 
a pas de progrès. — Mais, ajoute M. Demartial, si nous 
demandons que le pouvoir politique se borne à contrô- 
ler le technique, nous précisons que ce contrôle doit 
être efficace. Or, le ministre ne peut pas à lui seul con- 
trôler l'énorme organisme que constitue un ministère ; 
pour s'assurer qu'on y fait tout l'utile et rien que l'utile, 
que tout est organisé de manière à assurer le meilleur 
rendement des hommes et des choses... Aussi, afin de 
permettre le contrôle des administrés sur l'administra- 

1. Georges Demartial, Pour remédier au défaut de spécialisa- 
tion et à l'instabilité des ministres, dans la Renaissance, 18 juil- 
let 1914. 



LES GOUVERNANTS 215 

tion, M. Demartial propose de placer à côté de chaque 
grand chef de service un membre du Parlement, qui 
prendrait le titre officiel d'adjoint au ministre. Pour ma 
part, je considère cette réforme comme essentiellement 
dang-ereuse. On dit qu'elle serait démocratique, puis- 
qu'elle soumettrait l'administration au peuple souverain 
au profit duquel existe l'administration. Mais en réa- 
lité, en dépit de cette prétendue logique que nous avons 
si souvent combattue, elle ne serait pas démocratique 
parce qu'elle serait contraire aux intérêts de la démo- 
cratie. M. Demartial s'efforce bien de délimiter le rôle 
de cet adjoint au ministre, de dresser, tout autour de 
son action, des barrières qu'il ne devra pas dépasser. 
Mais comme on sent que ce ne sont là que des bar- 
rières de papier ! Elles n'empêcheraient pas une aggra- 
vation de ce mal, si souvent stigmatisé, des interventions 
parlementaires et de cette gangrène des administrations 
par les préoccupations de parti et par les passions po- 
litiques ^ Et sans doute, on nous objectera que nous 
trouvons bon que les ministres et sous-secrétaires d'État 
soient des parlementaires. Mais nous ferons cependant 
remarquer une nuance très importante : le parlemen- 
taire, lorsqu'il devient ministre, revêt un personnage 
nouveau ; il passe « de l'autre côté de la barricade » ; 
il a le sentiment qu'il représente un autre pouvoir, 
qu'il incarne un autre élément de l'équilibre nécessaire, 
qu'il assume des responsabilités nouvelles. Serviteur 
de l'intérêt général, il se croit astreint tout au moins à 
une certaine tenue extérieure d'impartialité. Le parle- 
mentaire adjoint au ministre restera parlementaire ; 
il en gardera l'esprit, les tendances, les mœurs. Repré- 
sentant du peuple, il prétendra imposer, au nom de ce 
souverain débonnaire, les volontés de son parti ; et 
toutes les résistances du technique lui apparaîtront 
comme des rébellions. 

Ce n'est pas aux symptômes extérieurs et superficiels 
que l'on doit s'attaquer pour guérir le mal de l'incom- 

1. Le môme danger naîtrait de l'idée, proposée par l'éminent 
conseiller d'État Chardon, de composer de députés les cabi- 
nets des ministres. 



21G LA COMPETENCE DANS LA DEMOCRATIE 

pétence et de l'instabilité, mais à ses causes profondes. 
Le progrès résultera tout naturellement d'un assainis- 
sement général de l'organisme politique. Ce progrès, 
nous devons l'attendre de l'action combinée des mœurs 
et des lois. 

La Représentation Proportionnelle, loyalement insti- 
tuée, dans de larges circonscriptions, assurera au Par- 
lement le concours d'un grand nombre des compé- 
tences gouvernementales qui se trouvent dans le pays; 
elle assurera au Parlement la permanence des chefs des 
grands partis ; elle assurera l'organisation des grands 
partis, dans lesquels seront, par la force des choses, 
contraints de venir se fondre ces groupes et sous- 
groupes qui, en multipliant et dispersant les ambitions, 
favorisent l'accès au pouvoir de personnages peu qua- 
lifiés, et par leurs mouvements souvent désordonnés, 
leur fidélité inconstante et marchandeuse, entretien- 
nent la majorité dans un état perpétuel d'instabilité qui 
ne manque pas de se communiquer sans retard au Gou- 
vernement. La R. P. favorisera cette constitution orga- 
nique de grands partis qui surveilleront l'éclosion des 
jeunes talents, et par échelons, notamment par l'appren- 
tissage dans les sous-secrélariats d'État, les pousseront 
progressivement jusqu'à la première place ^ 

11 importe aussi d'améliorer l'équilibre des pouvoirs 
publics organisé d'une façon défectueuse par les cons- 
tituants de 1875. Le ministère n'a de stabilité et d'auto- 
rité que s'il s'appuie, d'une part, sur le chef de l'État, 
d'autre part, sur le Parlement. Or, le chef de l'État, 
quelque éminente que soit la personnalité investie de 
ces fonctions, n'a pas dans noire démocratie, le pouvoir 
nécessaire au libre et plein exercice de ses pouvoirs. 
Émanation du seul Parlement, il ne saurait constituer 

1. En Angleterre, ce fut pendant longtemps une règle, non 
écrite et non formulée, du droit parlementaire, qu'on ne pouvait 
assumer la direction d'un déparlement ministériel, si on n'avait 
fait un apprentissage comme sous-secrétaire d'État parlemen- 
taire, et, par conséquent, si on n'avait été amené dans ces fonc- 
tions à acquérir de l'expérience et à faire preuve en même 
temps de ses capacités administratives (Lawrence Lowell, t. I, 
p. 76). 



LES GOUVERNANTS 217 

une autorité distincte de lui et qui lui fasse équilibre. 
Le Président de la République est responsable du choix 
des ministres ; mais quelle est en réalité sa part d'in- 
tervention réelle dans ce choix ? Il importe d'étendre 
sur son front l'onction sainte du suffrage ; si le concours, 
à nos côtés, de la grande démocratie américaine dans 
la lutte pour le droit ne suffît pas à contrebalancer 
chez nous le souvenir de la date fatidique du Deux- 
Décembre, il importera tout au moins d'élargir le col- 
lège électoral du Président de la République, et de le 
faire élire, par exemple, par les notabilités du suffrage 
universel, c'est-à-dire par les électeurs actuels du Sénat. 
Alors quelqu'un pourra être rendu responsable du choix 
des ministres et de leur compétence (i). 



(1) Nous n'avons pas la prétention de tout dire. Nous regret- 
tons cependant de n'avoir pas signalé ([ue l'insuffisante com- 
pétence et l'instabilité des ministres s'aggrave par la manière 
scandaleusement insuffisante dont s'effectue la transmission 
des services. Cette opération, par laquelle le ministre démis- 
sionnaire devrait faire profiter son successeur de l'expérience 
acquise, n'est en réalité qu'un simple rite de courtoisie au 
cours duquel le ministre entrant et le minisire sortant échan- 
gent des banalités et tentent de dissimuler, le premier, sa joie 
et le second, son dépit. Le ministre sortant et son cabinet ont 
préalablement renvoyé dans les bureaux tous les dossiers à 
l'étude, de façon à transmettre à leurs successeurs des tables 
absolument nettes et à les contraindre de commencer, avec la 
bonne volonté hypothétique des bureaux, un apprentissage 
complet. Pendant la guerre, en pleine crise de charbon, alors 
que Paris était menacé de manf[uer de gaz, un chef de cabinet 
de ministre sortant ayant essayé de mettre réellement son suc- 
cesseur au courant des éléments du problème, cet elTort de 
bonne volonté fut considéré comme un grave manquement aux 
usages et comme une sorte d'inconvenance. L'institution, avec 
un titre quelconque, d'un chef permanent de chaque ministère 
atténuerait les inconvénients de ces pratiques. Sur tous ces 
points, on lira avec profit les Lettres sur la réforme gouvernemen- 
tale, Grasset, 1918. L'auteur a caché son nom, mais il n'a pu 
dissimuler qu'il est un savant juriste, un lettré délicat, et qu'il 
a vécu les problèmes dont il recherche la solution. 



CHAPITRE IV 

LA COMPÉTENCE DANS LES FONCTIONS 
PUBLIQUES 



SOMMAIRE 



§ I. — Rapports du technique et du politique. 

Le système des ministres politiciens et non techniciens sup- 
pose, à la base, une forte organisation bureaucratique sur 
laquelle ils exercent seulement un droit de contrôleetd'impul- 
sion. — Le problème en Suisse et en Amérique (Spoils syslem). 
— Le ministre doit-il être seulement le contrôleur et non le 
chef de son département ? — La séparation du pouvoir admi- 
nistratif et du pouvoir politique : 1° que ce que le ministre ne 
fait pas et ne peut pas faire, il le laisse faire; 2» que le' 
technique, soit souverain dans certaines matières détermi- 
nées : justice, stratégie ; 3° Que l'action du technique soit 
tout au moins connue ; 4° que le technique soit responsable 
dans la mesure de l'indépendance qui lui serait reconnue. 
5° que le technique reçoive une très forte organisation 
L'institution du ministre permanent. 

I 2. — La participation des non-professionnels aux fondions 
publiques. 

Dans le domaine de la justice. — Dans le domaine de la dé- 
fense nationale. — Dans le domaine de l'administration géné- 
rale ; la décentralisation administrative. 

I 3. — Le choix des meilleurs et des plus aptes pour les fonctions 
publiques. 

Les obstacles : favoritisme parlementaire, favoritisme minis- 
tériel, prédominance du ministère de l'Intérieur. 

Les remèdes des symptômes ; statut, concours, etc. Le con- 
cours et le recrutement du haut personnel dans la diplo- 
matie, dans le Conseil d'État, dans la Cour des comptes. 

Les remèdes de la cause même du mal : la grande circon- 
scription avec R. P. ; l'augmentation de l'autorité réelle du 
chef de l'État. 

Le problème de la compétence dans les fonctions pu- 



LES FONCTIONS PUBLIQUES 219 

bliques, se présente sous trois aspects différents. 
1° Tout d'abord, quel doit-être le rôle respectif du fonc- 
tionnaire professionnel et du ministre, représentant du 
pouvoir politique ? 2" La fonction publique doit-elle être 
exercée par des amateurs ou par des professionnels ? 
3° Une fois qu'on a décidé qu'une fonction publique 
serait confiée à des professionnels, comment assurer la 
capacité de ces derniers ? 

§1. 
RAPPORTS DU TECHNIQUE ET DU POLITIQUE 

Nous avons, dans le chapitre précédent, défendu, 
contre des critiques injustes, le système des ministres 
non techniques mais politiques ; il nous a semblé que 
l'idéal du gouvernement d'un grand pays pouvait se 
résumer dans cette formule : une forte bureaucratie 
contrôlée par de véritables hommes d'État. Cette for- 
mule suppose par conséquent deux éléments : 1° le tech- 
nique, 2° le politique qui le contrôle et le dirige. 

Dans les pays où n'existe pas une forte bureaucratie, 
le système des ministres simplement politiques pré- 
sente de grands dangers ; et nous pourrions citer des 
pays jeunes (la Serbie...) qui ont voulu imiter sur ce 
point les grands pays dont ils n'avaient pas les puis- 
santes charpentes administratives, et où le système des 
ministres amateurs a amené de graves mécomptes. Le 
ministre purement politique et non technique ne peut 
exister utilement que s'il est, comme le disait modeste- 
ment de lui-même, dans le conte de Kipling, ce grand 
seigneur appelé à la vice-royauté des Indes, « un buste 
en plaqué à la tête d'une administration toute en or. » 
Si l'administration n'est pas u toute en or », le système 
cloche. 

La France possède cette forte bureaucratie qui assure 
la permanence de la vie de l'État. On sait ainsi que 
nous n'avons eu que rarement sous la troisième Répu- 
blique de grands ministres de l'Instruction publique, 
absolument satisfaits d'être à la tète de ce département, 



220 LA COMPETENCE DANS LA DEMOCRATIE 

el soucieux de consacrer le meilleur de leur activité à 
cette grande lâche de l'éducation nationale. Cependant 
il y a une politique scolaire poursuivie avec persévé- 
rance pendant tout le cours de la troisième République 
et qui est son honneur. Elle est l'œuvre de u M. Lebu- 
reau », et heureusement. Pour l'enseignement supé- 
rieur, par exemple, quelques rares hommes sont res- 
ponsables des progrès réalisés par cette branche. De- 
puis la chute de l'Empire, il n'y a pas eu plus d'une 
demi-douzaine de personnages chargés d'assurer la di- 
rection de l'Enseignement supérieur. De 1879 à i88/|, 
cette fonction fut occupée par M. Albert Dumont, ancien 
fonctionnaire de l'Empire, archéologue, membre de 
l'Institut. A partir de 1884, dure la longue et éclatante 
direction de Louis Liard, philosophe, également membre 
de l'Institut et qui ne se retire, au bout d'un quart de 
siècle, que pour continuer à exercer son action au vice- 
rectorat de l'Université de Paris ^ Dans cette situation 
de vice recteur, Gréard, membre de l'Académie fran- 
çaise, avait mérité d'être appelé vice-ministre de l'Ins- 
truction publique. Voilà des types de ces grands tech- 
niciens sur lesquels peut s'appuyer l'action politique 
des ministres et qui, dans tous les cas, dispensent 
ceux-ci de la compétence technique. 

Aux États-Unis, le spoils System, consistantàattribuer, 
à chaque changement de majorité électorale, toutes les 
places de l'État au parti vainqueur, a constitué pendant 
longtemps un obstacle à l'établissement d'une forte 
bureaucratie analogue à la nôtre. Mais la démocratie 
américaine en a souffert, el de sérieux efforts ont été 
faits en vue de l'établissement d'un permanent civil ser- 
vice -. 

La démocratie suisse a horreur de la bureaucratie 
en dépit du mérite, qu'elle ne lui dispute pas, de rendre 
la vie de l'Etat plus ordonnée, plus intense, plus pleine. 
Elle reproche par exemple à la bureaucratie française 
d'être si puissante, « qu'au fond, c'est elle qui dirige 

1. M. Liard est mort et a été remplacé par M. Lucien Poin- 
caré, en 1918. 

2. Lawrence Lowell, Government and popiilar opinion, p. 2^7. 



LES FONCTIONS PUBLIQUES 221 

l'État et que radministration du pays reste en subs- 
tance la même malgré un changement de gouverne- 
ment. La bureaucratie forme l'armée civile perma- 
nente ^ ». La démocratie helvétique a résolu le problème 
en imposant à ses gouvernants les fonctions bureaucra- 
tiques. Dans les cantons ruraux, le landammann sup- 
porte seul son écrasante besogne sans être même 
assisté d'un secrétaire ; dans la Confédération, les mem- 
bres du Bundesrat sont à la fois des gouvernants et des 
chefs de service. Il n'est pas besoin d'insister sur les 
inconvénients de cette confusion, sur les qualités diffé- 
rentes exigées pour les fonctions de guide politique et 
pour celles d'administrateur, sur la difficulté que ren- 
contrent les membres du Bundesrat de s'élever au-des- 
sus des mille riens techniques de l'administration cou- 
rante auxquels ils sont astreints de donner leur atten- 
tion, pour s'occuper de la direction générale du pays, 
du gouvernement ^. C'est un système qui n'a été pos- 
sible en Suisse qu'à raison de l'exiguïté de son terri- 
toire, de sa population, et de l'heureuse ignorance, où 
elle a longtemps vécu, des grands problèmes politiques. 
D'ailleurs, nous avons déjà indiqué que, chargeant ses 
gouvernants de besognes bureaucratiques, la démo- 
cratie suisse leur donne, en dépit de l'élection, une 
organisation quasi bureaucratique. Les membres du 
Bundesrat sont élus par les Chambres pour un délai 
fixe de trois ans ; mais ils sont rééligibles et en fait, 
réélus : les mœurs veulent qu'un membre ne sorte 
vivant du gouvernement que par sa volonté. Depuis 1848, 
un seul conseiller fédéral n'a pas été réélu alors qu'il 
désirait l'être. La règle est qu'une fois entré au gou- 
vernement, on y reste comme dans une carrière admi- 
nistrative : ainsi M. Deucher, mort en 1912, avait fait 
partie du Bundesrat pendant trente ans ^. 

L'absence d'un corps permanent de spécialistes ren- 

1. Dubs, Das offenlliche Recht der schweizerischen Eidgenossen 
schaft, partie 1, ch. in. 

2. Orelli, Das Staatsrechl der schweizerischen Eidgenossenns- 
schafl, dans le Handbuch de Marquarsden, p. 36. 

3. Joseph Barthélémy, Le Rôle du pouvoir exécutif dans les 
républiques modernes, 2* partie. 



222 LA COMPETENCE DANS LA DEMOCRATIE 

drail singulièrement dangereux en Suisse el en Amé- 
rique le système des ministres interchangeables. Au 
contraire, dans les démocraties de France et d'Angle- 
terre, le système doit être nécessairement moins nocif, 
puisque le ministre se borne à donner Timpulsion à un 
mécanisme solide et préexistant. Il est chargé surtout 
de surveiller l'administration. Pour cette mission de 
contrôle et de surveillance, un œil nouveau, comme le 
montre Bagehot, n'est pas nécessairement un inconvé- 
nient, et il est même un avantage. Il est bon que le 
fonctionnaire surveillé soit permanent ; mais il est bon 
que le surveillant change, car Thabilude émousse l'es- 
prit d'observation. 

Mais alors se pose le problème des rapports entre 
cette forte organisation administrative permanente, et 
le couronnement mobile des ministres, entre l'admi- 
nistration, pourvue de la compétence technique, et le 
ministre qui n'a que la compétence générale de l'homme 
d'État. 

Le Gouvernement de la France contemporaine résulte 
d'une simple superposition de la démocratie parlemen- 
taire sur le régime administratif de Napoléon. Les mi- 
nistres de la troisième République se sont simplement 
installés dans le fauteuil et les fonctions des ministres de 
l'Empire : cependant ceux-ci étaient des techniciens, 
tandis que les premiers ne sont que des parlementaires. 
De cette juxtaposition des éléments de deux systèmes 
opposés, et, d'après certaines opinions contradictoires, 
serait né un certain malaise. Il ne suffit pas de juxtapo- 
ser, il faut encore combiner, conciliera 

La théorie juridico-administrative est très nette : le 
ministre, quelle que soit son impréparation antérieure, 
est considéré comme l'auteur de tout ce qui se fait 
dans son département. Il fait tout, rien ne se fait sans 

1. C'est la thèse qu'a admirablement mise en lumière M. Char- 
don, léminent conseiller d'État, dans ses oeuvres d'observation 
clairvoyante, notamment dans son volume sur Le Gouvernement 
de la France, et dans son étude sur Le Pouvoir administratif. 
— Cf. Demartial, Pour remédier au défaut de spécialitation el à 
l'instabilité des ministres, dans la Renaissance, 18 juillet 1914. 



LES FONCTIONS PUBLIQUES 223 

lui. Cette omnicompétence fictive s'affirme dans la cé- 
rémonie de la signature. Grâce aux innombrables pa- 
raphes dont il « revêt » une quantité de pièces qu'il ne 
lit pas et ne peut pas lire, le ministre s'affirme l'auteur 
d'actes dont, en fait, il ignore la plupart. En sa person- 
nalité s'absorbent toutes les personnalités qui lui sont 
subordonnées; celles-ci n'ont aucune volonté qui leur 
soit propre; elles peuvent avoir une opinion distincte 
de celle du ministre, mais ne peuvent la faire connaître 
qu'au seul ministre et non au public. D'ailleurs, ils ne 
sauraient se plaindre puisque le ministre est seul res- 
ponsable de tout ce qui se passe dans son ministère : 
les fonctionnaires sont responsables envers lui, mais 
lui seul est responsable devant le souverain, devant le 
public, devant les Chambres. Ainsi, le technique qui 
représente la compétence professionnelle est complète- 
ment absorbé par le politique. 

La doctrine politico-constitutionnelle est difi'érente de 
cette théorie juridico-administrative. « Ce n'est pas l'af- 
faire du ministre, disent les publicistes anglais comme 
Bagehot, d'administrer son département. Son rôle est 
de voir si ce département est convenablement admi- 
nistré ». Il est l'œil du public sur les administrations. 

Lorsque l'on reste sur ces sommets, la doctrine ap- 
paraît satisfaisante et claire, elle devient plus délicate 
lorsque l'on essaie de serrer de plus près la question. 

On a dit: le ministre doit être le contrôleur de son 
département, il ne doit pas en être le chef. C'est là une 
formule inadmissible dans son exagération. — Il y a 
ceci de vrai que l'action du ministre doit se faire sentir 
de haut, et qu'il n'a pas, d'une façon générale, besoin 
de descendre dans les détails : mais ce n'est là qu'une 
simple règle de bonne politique : c'est d'abord un prin- 
cipe dhabileté, car le ministre laynian, simple poli- 
ticien, qui voudrait descendre dans les détails, se met- 
trait à la merci des spécialistes ; c'est aussi une saine 
conception générale de la fonction, car le public, dont 
le ministre est l'œil auprès des administrations, n'a pas 
besoin de contrôler les moyens, mais seulement les ré- 
sultats. C'est sur les résultats que le ministre doit con- 



224: LA COMPETENCE DANS LA DEMOCRATIE 

centrer son altenLion. Il n'est pas non plus nécessaire 
qu'il donne son action à tous les degrés de l'échelle ad- 
ministrative ; s'il l'applique au sommet, avec une suf- 
fisante énergie, elle se répandra dans tout l'édifice. La 
fonction du ministre parlementaire, dit très justement 
Lawrence Low^ell, consiste essentiellement à mettre 
l'administration d'accord avec l'opinion générale de la 
nation et surtout avec celle du Parlement. Il est, avant 
tout, un critique chargé d'extirper les vieux abus, de 
corriger la tendance de la bureaucratie à la routine, 
d'empêcher le département de somnoler et de tomber 
dans l'ornière. 

Mais de quelque manière qu'il la comprenne, l'action 
du ministre est toujours une action de chef. Il aban- 
donne le soin des détails à ses subordonnés parce qu'il 
a confiance en eux. Il leur demande des avis, il les ad- 
met à formuler librement des critiques : mais c'est lui 
qui décide et qui doit décider en toute liberté et en 
dernier ressort. C'est bien là la conduite d'un chef. Et 
c'est ce qu'elle doit être. A la fin d'une longue vie con- 
sacrée tout entière à la gestion des affaires publiques, 
Gladstone donnait ce témoignage qu'il ne connaissait 
pas de grande réforme qui n'ait soulevé l'opposition la 
plus déterminée des spécialistes; mais qu'il en connais- 
sait par contre un grand nombre qui avaient parfaite- 
ment réussi en dépit des prophéties pessimistes des 
techniciens. Le technique sert le politique, par ses 
conseils d'abord, et ensuite par son dévouement à exé- 
cuter les ordres du politique, même si ces ordres sont 
en contradiction avec ces conseils. 

N'y a-t-il cependant aucun fondement dans les vœux 
formulés en faveur d'une certaine indépendance du 
pouvoir administratif? Ce n'est pas notre pensée. Mais 
ici encore la vérité se tient dans les limites étroites de 
nuances assez délicates à préciser. 

1° Qae ce que le minisire ne fait pas et ne peut pas 
faire, il le laisse faire. — On a bien souvent critiqué 
ce principe de i'adjuinistration française qui consiste à 
réserver la décision du dernier ressort à un personnage 
de compétence moindre que des personnages censés 



LES FONCTIONS PUBLIQUES 225 

subordonnés, et qui statue sans voir les choses par lui- 
même sur des pièces écrites. Ainsi la décision de l'in- 
génieur en chef d'un département, qui a le double 
avantage d'avoir une compétence indiscutée et d'être 
sur les lieux, est soumise à l'examen d'un rédacteur au 
ministère des Travaux publics, dont la décision, de qua- 
lité peut-être inférieure à celle de l'ingénieur, est, ce- 
pendant, avalisée par le ministre, qui signe sans lire. 
On réclame, à juste titre, une sérieuse déconcentration 
du pouvoir de décision, d'où résulterait une plus grande 
autonomie du technique, et en même temps plus de 
simplicité, plus d'économie, pins de rapidité et plus de 
compétence dans la gestion des affaires publiques. 

2° Que le technique soit souverain dans certaines ma- 
tières déterminées : justice, stratégie. — Le progrès a con- 
sisté, sur bien des points, à rendre le technique indé- 
pendant du politique. La séparation a été faite, en 
matière judiciaire; elle existe même dans la matière 
juridictionnelle administrative, depuis que la justice a 
été déléguée au Conseil d'État, parla loi du 24 mai 1872. 
— La séparation est à peu près opérée en matière mi- 
litaire : il est généralement admis que le commande- 
ment militaire est responsable de la stratégie, et qu'il 
a, par conséquent, l'autorité qu'entraîne cette responsa- 
bilité ^ La séparation du technique et du politique existe 
aussi dans l'instruction publique, principalement dans 
l'enseignement supérieur, où le professeur ne se voit 
imposer aucune vérité d'État, et où cette indépendance 
€st affirmée par son inamovibilité. — Au contraire, dans' 
toutes les autres branches de l'activité administrative, 
le technique est absolument fondu dans le politique. 

3° Aussi demande-t-on que faction du technique, si 
elle reste subordonnée au politique, puisse être tout au 
moins connue. — Dans la théorie du régime parlemen- 
taire, le ministre est le chef; c'est à lui qu'appartient 
de prendre la décision, après avoir pesé l'avis des pro- 
fessionnels. Mais cet avis n'est jamais connu que du 
ministre seul. L'agent technique, le fonctionnaire per- 

1. Voir Joseph-Barthélémy, Démocratie et politique étrangère, 
!!• partie. 

Joseph-Barthélemt, La Compétence. 15 



226 LA COMPÉTENCE DANS LA DÉMOCRATIE 

manent sert et se borne à servir. S'il est admis à dis- 
cuter librement, son avis et son nom même restent 
ignorés du Parlement el du public. — Qu'un projet de 
réforme essentiellement technique, comme le rachat 
de l'Ouest, soulève l'opposition unanime des techni- 
ciens, ni le public, ni le Parlement, qui auraient cepen- 
dant un intérêt évident à être informés, n'en sauront 
jamais rien. L'avis du technique est la propriété per- 
sonnelle du ministre ; il a pour objet de lui permettre 
de conclure prudemment et de l'empêcher de commet- 
tre des erreurs ; mais il doit rester ignoré du maître de 
l'affaire, c'est-à-dire de la nation. — Non seulement 
l'avis des hommes compétents ne fait pas partie du 
dossier officiel de la nation, mais encore il ne doit pas 
lui parvenir par une voie officieuse. On considère 
comme une règle stricte de convenance qu'un fonction- 
naire ne doit jamais faire connaître, par livre, article, 
conférence, etc., son opinion sur les affaires de son dé- 
partement. S'il estime une réforme désastreuse pour le 
pays, il le dit au ministre, puis, sur l'ordre de ce der- 
nier, il met tout son zèle éclairé au service de cette ré- 
forme. — En 1908, sir George Kekevich ayant parlé de 
la politique d'éducation au temps où il était fonction- 
naire, son attitude fut jugée incorrecte. 

Cette absorption de l'avis du technique dans le poli- 
tique est particulièrement frappante, ainsi que l'a lu- 
mineusement démontré M. Chardon, lorsqu'il s'agit 
des avis d'un grand corps comme le Conseil d'État. 

Chaque année, le Conseil d'État est appelé à donner 
son avis sur trente mille affaires, dont vingt-quatre 
mille touchent aux pensions civiles ; pour les six mille 
affaires restantes, il s'agit par exemple du contrôle su- 
périeur des affaires communales et départementales, 
des grands travaux publics, des concessions démines... 
L'intervention d'une importante autorité comme le 
Conseil d'Etat, héritier de cette assemblée portant le 
même nom et dont Napoléon avait fait le premier de 
ses grands corps constitutionnels, est exigée, afin d'as- 
surer la régularité de l'opération, mais aussi afin de 
sauvegarder l'intérêt supérieur de la nation. C'est un 



LES FONCTIONS PUBLIQUES 227 

avis longuement mûri, par un corps de techniciens ; or, 
il est essentiellement secret. Il n'est connu que du mi- 
nistre seul. Il s'agit de ne pas embarrasser le Gouver- 
nement. Ainsi, pour ne pas embarrasser le Gouverne- 
ment, on aime mieux s'exposer à sacrifier les intérêts 
de la nation. — Cet avis indépendant, réfléchi, d'une 
autorité compétente est, très souvent d'ailleurs, consi- 
déré comme une formalité vide : il arrive même que le 
Gouvernement fasse connaître à la haute assemblée, en 
lui transmettant l'afTaire, dans quel sens il est décidé à 
la trancher I II s'agit peut-être de milliards qui vont 
être imposés aux contribuables; peu importe, l'avis du 
Conseil d'État demeurera secret : il sera seulement 
(( murmuré à l'oreille d'un ministre qui passe » (Char- 
don). Voilà une afïaire d'octroi, un traité d'eau, de gaz, 
d'électricité : le Conseil d'État déclare l'afîaire ruineuse, 
l'entrepreneur incapable, malhonnête ou insolvable ; 
la fantaisie d'une municipalité, confirmée par l'insou- 
ciance d'un ministre éphémère, non seulement l'empor- 
tera sur l'avis indépendant du Conseil d'État, mais en- 
core cet avis ne sera pas connu des véritables intéressés, 
c'est-à-dire du public. 

L'idéal serait qu'un projet, déclaré mauvais par une 
assemblée désintéressée de compétences, soit définiti- 
vement abandonné ; et qu'ainsi, sinon un droit de dé- 
cision, du moins un droit de veto souverain soit ac- 
cordé au Conseil d'État sur les afTaires qu'il juge 
contraires à l'intérêt de la nation. C'est peut-être un 
grand sacrifice à demander aux traditions napoléo- 
niennes de notre Gouvernement. Mais si Ton se résigne 
à admettre qu'un projet, ainsi déclaré contraire aux 
intérêts de la nation, soit tout de même réalisé à ses 
frais, on ne peut que se rallier à l'opinion de M. Char- 
don, se bornant à demander la publicité de l'avis du 
Conseil d'État. Il suffirait de remplacer dans la rédac- 
tion des décrets la formule : u le Conseil d'État en- 
tendu » par celle-ci : < conformément ou contrairement 
à l'avis du Conseil d'État ». Il faudrait ajouter que, dans 
le rapport demandant au Président de la République 
de « revêtir » le projet de décret de sa signature, le 



228 LA COMPETENCE DANS LA DEMOCRATIE 

ministre éphémère devrait exposer les motifs pour les- 
quels il refuse de se raug-er à l'avis d'un corps per- 
manent, pourvu de traditions et de compétences. Est-il 
besoin de démontrer l'inti'rêt supérieur qu'il y aurait à 
ce que le Parlement et le public sachent qu'une mesure 
du pouvoir politique a été prise malgré l'opposition des 
techniciens? L'avis des spécialistes ne peut, sans dan- 
ger, être renfermé dans le dossier du ministre!: il doit 
faire partie du dossier du Parlement et de la nation. 

f\° D'une certaine indépendance reconnue au technique 
à l'égard du politique, doit résulter pour lui, dans la 
mesure correspondante, une certaine responsabilité. — 
Un des vices du Gouvernement démocratique, c'est l'ir- 
responsabilité. La responsabilité politique des minis- 
tres reste un peu illusoire. Le ministre tombe, et cette 
chute lui crée une virginité nouvelle qui lui permettra 
de faire partie dune combinaison future. S'il est tombé, 
il n'a plus aucune responsabilité. Le ministre n'est res- 
ponsable que de la gestion politiquede son département ; 
il ne peut pas être réellement responsable de la gestion 
des détails administratifs. Mais les fonctionnaires 
techniques sont officiellement inconnus du public et 
du Parlement ; d'oîi le règne de l'irresponsabilité. 

Le fonctionnaire teciinique est comme le roi d'An- 
gleterre : il ne peut mal faire. Sa personnalité s'absorbe 
dans les personnalités successives des ministres qui 
passent à la tête du département. « Ni les règles ni les 
convenances, disait Gladstone, ne permettent au chef 
de l'opposition d'alléguer que l'avis des fonctionnaires 
permanents de l'administration est contraire à l'opinion 
du ministre qui portait la responsabilité de la mesure 
discutée ». C'est au ministre que revient le mérite ou 
le blâme de tout ce qui se passe dans son département; 
par conséquent, le fonctionnaire permanent ne peut 
pas revendiquer pour lui l'avantage de l'activité propre 
qui est juridiquement l'activité ministérielle ; mais, 
par contre, le ministre ne peut pas rejeter sur ses su- 
bordonnés la responsabilité des erreurs ou des fautes 
{à moins qu'il ne prononce en même temps la révocation 
du coupable). 



LES FONCTIONS PUBLIQUES 229 

Cette irresponsabilité des fonctionnaires compétents 
ne va pas sans dommage pour les affaires publiques. 
Le ministre n'a pas statué seul : c'est le subordonné 
qui a pris la mesure que le ministre n'a fait qu'endos- 
ser, peut-être sans la connaître. Mais le subordonné 
n'a fait que suggérer la solution, que le ministre, en 
l'adoptant, a aussitôt faite sienne. Ainsi tout le monde 
est à l'abri, car on ne peut rendre absolument respon- 
sable celui qui a décidé sans concevoir, ni celui qui a 
conçu sans décider. 

On affirme, par exemple ^ qu'un cuirassé coûte à la 
France dix millions de plus que le même navire en An- 
gleterre. Ce n'est, en France, la faute de personne. — 
Le service des bâtiments civils, c'est-à-dire la compé- 
tence technique, avait calculé que Tinstallation de la 
Cour des comptes dans l'aile nord du Palais des Tui- 
leries coûterait au Trésor 2.5oo.ooo francs et l'Assem- 
blée nationale ordonna, sur la proposition de M. Cail- 
laux, ministre des Travaux publics, l'aménagement de- 
mandé; il coûta, en réalité, 11.26G.000 francs, et, le 
10 mai 1879, le Gouvernement demanda les crédits sup- 
plémentaires rendus nécessaires par cette formidable 
erreur d'appréciation. Personne n'en fut responsable, 
ni le ministre depuis longtemps tombé, ni les techni- 
ciens dont les calculs l'avaient induit en erreur. Aussi 
avons-nous vu, notamment pour la reconstruction de 
l'Imprimerie nationale, se perpétuer ces errements. Il 
faut trouver une combinaison qui rende les hommes 
politiques responsables de la politique et les adminis- 
trateurs responsables de l'administration ^ 



1. Brousse, Respnnsabililé des administrateurs publics dans 
Grande Bévue, août 1913, p. 687. 

2. Il faut d'ailleurs ajouter que la pratique a fait éclater les 
moules trop rigides, sur ce point, des règles parlementaires : 
1= Le Parleincnt a rais directement en cause certains hauts fonc- 
tionnaires comme le gouverneur général de l'Algérie (15 jan- 
vier 1909) ou le résident général de Tunisie (24 novembre 1911). 
— 2° Les ministres ont abrité leur responsabilité derrière celle 
des fonctionnaires : a) dans l'affaire des délimitations viticoles, 
le ministre s'est retranché derrière le Conseil d'Ktat (janvier 
1912) ; b) le ministre des Aflaires étrangères a dissimulé sa 
responsabilité derrière celle de son directeur des affaires poli- 



230 LA COMPÉTENCE DANS LA DÉMOCRATIE 

5" Pour que le technique ait, à l'égard du politique, 
cette situation que l'inlérèl général attend de lui, il 
faut qu'il soit très fortement organisé; c'est là une idée 
que nous reprendrons dans la suite. Mais il y a une 
préoccupation qui se fait jour depuis quelques années 
parmi les publicistes et les hommes d'Etat : les spécia- 
listes d'un ministère ne forment-ils pas une poussière 
amorphe dont l'action manque essentiellement d'unité? 
Est-il suffisant que l'harmonisation des activités techni- 
ques, nécessaire pour éviter les frottements, les riva- 
lités de bureau à bureau et les pertes de forces soit 
donnée par les hommes politiques, dépourvus de la 
compétence spéciale, et qui ne font que passera la tête 
des départements ? On a pensé, à juste titre, qu'il 
devrait y avoir dans chaque ministère un très haut 
fonctionnaire qui en soit le chef technique et perma- 
nent, qui constitue la doublure technique et stable du 
chef politique et passager ^ Il y aurait donc une forte 
incarnation de la capacité spécialisée ; elle serait su- 
bordonnée au politique, elle le servirait mais lui ren- 
drait aussi cette nature de services qu'indiquait Napo- 
léon dans la parole célèbre : « On ne s'appuie que sur ce 
qui résiste ». — L'institution n'est pas sortie tout entière 
du cerveau des réformateurs : elle existe en Angleterre : 
là, à côté du secrétaire d'État parlementaire, il y a le 
secrétaire d'État « permanent ». 11 incarne le technique 
à sa plus haute expression; il est presque autant le col- 
tiques (interpellation Bouge, 20 novembre 1911) ; c) le sous- 
secrétaire d'État aux Beaux-Arts a fait peser toute la respon- 
sabilité du vol de la Joconde sur le conservateur du Louvre 
(discours de M. Charles Benoisl, 21 novembre 1911) ; d) en An- 
gleterre, la séparation du technique et du politique est réalisée, 
comme en France, en matière militaire : aussi les chefs poli- 
tiques des départements retusent-ils d'assumer la responsa- 
bilité des actes du commandement. Ainsi le sous-secrétaire 
d'État et le général en chef se reprochent mutuellement le 
défaut de préparation de la guerre dans l'Afrique du Sud(Han- 
sard, 4» série, XC, p. 327. XCI, p. 6). En 1901, la Chambre des 
communes entendait le premier lord de lAmirauté rejeter 
sur le directeur des constructions navales la responsabilité 
du renversement du yacht royal au moment du lancement 
/6/rf. XGVI,p.969. — Voir la très" intéressante étude de M. Bon- 
nard dans Revue du droit public, 1912, p. 73. 

1. Voir l'Enquête delà Revue hebdomadaire, mars 1911. 



LES FONCTIONS PUBLIQUES 231 

laborateur du ministre que son subordonné. Un « per- 
manent » qui a rendu d'éminents services peut aspirer 
à finir ses jours dans la « splendeur discrète " de la 
Chambre des lords. 

On ne saurait prétendre arriver à formuler, avec la 
précision d'une vérité mathématique, la règle des rap- 
ports du technique et du politique. On ne saurait en 
faire l'objet direct d une disposition législative. Il y a 
là avant tout une question de nuances. L'essentiel est 
de reconnaître le principe du rôle important à laisser 
au technique et de le mettre en lumière par les formes 
extérieures qui viennent d'être indiquées. 

LA PARTICIPATION DES NON-PROFESSIONNELS 
AUX FONCTIONS PUBLIQUES 

Nous retrouvons, pour un grand nombre de fonc- 
tions de l'État, le même problème que pour les fonctions 
ministérielles : est-ce que les fonctions publiques doi- 
vent être exercées par des amateurs, ou par des pro- 
fessionnels ? 

L'évolution démocratique tend à appeler à l'exercice 
des fonctions publiques un certain nombre de citoyens 
dont ce n'est pas la carrière, d'amateurs par conséquent. 
C'est ce qui se produit notamment dans le domaine de 
la justice. Dans le système de la démocratie pure, l'as- 
semblée des citoyens prétend exercer directement 
toutes les fonctions de l'État : Socrate est condamné à 
mort par le tribunal des Héliastes composé de 559 ^^' 
toyens; jusqu'au dix-huitième siècle, la Landsgemeinde 
des cantons montagneux de la Suisse a statué elle- 
même sur les procès criminels pouvant aboutir à une 
condamnation capitale. — Enfin, dans la plupart des 
démocraties modernes, la collaboration de simples ci- 
toyens apparaît comme une condition de la bonne ad- 
ministration de la justice : c'est l'institution du jury. 
Le jury statue sur des questions où le bon sens suffît : 
des questions de fait, des questions d'appréciation. Les 



232 LA COMPETENCE DANS LA DEMOCRATIE 

questions techniques, c'est-à-dire les questions de 
droit, restent réservées aux professionnels, aux magis- 
trats de la Cour d'assises, à la Cour de cassation. On a 
tout dit sur les erreurs du jury, sur sa sévérité contre 
les attentats aux biens, sur son indulgencepour les at- 
tentats aux personnes, sur son impressionnabilité, son 
sentimentalisme, ses passions... Personne ne demande 
cependant sa suppression. Il vaudrait mieux l'orga- 
niser : décider par exemple qu'il n'y aura nul verdict 
sinon rendu à l'unanimité. S'il n'y a pas unanimité 
des amateurs, les professionnels reprendraient la tota- 
lité du pouvoir de décision. Les autres modes de par- 
ticipation des amateurs à l'administration de la justice 
donnent lieu à des critiques, sur lesquelles nous ne pou- 
vons insister ici : on reproche à la Haute-Cour son défaut 
d'impartialité, au jury d'expropriation, sa prodigalité. 
Ces formes de collaboi^ation à la justice n'apparaissent 
pas d'ailleurs avec un caractère d'absolue nécessité. 

Il y a une fonction publique qui exige, dans les na- 
tions modernes, une très large participation des 
citoyens : c'est la fonction de défense nationale. Cette 
collaboration est ou bien volontaire, ou bien obligatoire. 
On est obligé d'être soldat, comme l'on est obligé d'être 
juré ou témoin, comme dans l'ancien régime on était 
obligé d'être officier municipal ou collecteur d'impôts. 
— La guerre actuelle a mis en lumière, devant l'opinion 
publique, le rôle des soldats non professionnels : l'hé- 
roïsme n'est plus une carrière, il n'est plus le privilège 
d'une profession. Mais il y aurait un très grave danger 
à exagérer la portée de cette constatation, et à sous- 
eslimer le rôle des militaires de profession, de l'armée 
permanente, représentation de la technique militaire, 
conservatoire de la discipline et, dans une mesure, de 
ce mysticisme qui est un des plus précieux éléments de 
la défense de la patrie. 

Dans le domaine de l'administration générale, le pro- 
blème de savoir si ce sont des amateurs ou des profes- 
sionnels qui doivent être chargés des fonctions publi- 
ques prend le nom de « problème de la décentralisation ». 
On peut dire que, de tout temps, il a été nécessaire de 



LES FONCTIONS PUBLIQUES 238 

confier à des amateurs une certaine partie de l'admi- 
nistration locale. Ce n'est pas la démocratie moderne 
qui a inventé l'administration des intérêts de la petite 
commune rurale par les habitants eux-mêmes. Dans 
l'ancien réc^ime, les « paroisses » étaient administrées 
par l'Assemblée des habitants, réunis devant le porche 
de l'église. Les besoins d'une commune rurale sont, 
d'ailleurs, de ceux qui ne réclament pas de techniciens 
pour leur administration : le premier paysan Aenu, 
doué d'un minimum d'intelligence et d'un grain de bon 
sens, choisi par ses voisins à raison de ces qualités, 
peut s'intéresser au soin des chemins, à l'état ma- 
tériel de la maison d'école, de l'église, des prés et des 
bois communaux. D'ailleurs, l'exemple des campagnes 
de France où se trouve une proportion d'illettrés très 
faible par rapport à celle que Ton rencontre dans d'au- 
tres pays, ne doit pas porter à exagérer la compétence 
dans ce domaine des simples amateurs élus : la cheville 
ouvrière de l'administration des villages, c'est, le plus 
souvent, l'instituteur, qui, par le long exercice des 
fonctions de « secrétaire de mairie » arrive à être un 
véritable professionnel de ra.dministration locale. 

La gestion par de simples citoyens élus des intérêts 
d'une grande cité se comprend moins facilement. Les 
problèmes de distribution d'eau, de gaz, d'électricité, 
d'air comprimé, les questions d'évacuation des matières 
usées, l'entretien de voies publiques encombrées, le 
maintien de la circulalion, l'organisation de transports 
rapides, la lutte contre les maladies sociales : igno- 
rance, alcoolisme, tuberculose, criminalité, paupé- 
risme... ne sont pas des matières qui puissent être 
traitées par le premier venu, simplement pourvu de 
l'onction d'un suffrage plus ou moins étendu. D'autre 
part, ces services exigent des ressources souvent très 
considérables', le budget de la ville de Paris est celui 
d'un Etat; on ne s'improvise pas financier. H faut donc, 
dans les grandes cités, une forte bureaucratie qui re- 
présente la technicité et qui soit mise au service des 
élus. Mais cela ne suffit pas encore : il est nécessaire 
que ces élus eux-mêmes soient soumis au contrôle des 



23i LA COMPETENCE DANS I.A DEMOCRATIE 

techniciens: et c'est là un des objets de ce que l'on ap- 
pelle la tutelle administrative. — Il y a d'ailleurs des 
fonctions qui sont apparues à l'expérience comme par- 
ticulièrement mal placées entre les mains de non pro- 
fessionnels : c'est certainement le cas de la police. 

En France, l'administration locale est donc, en prin- 
cipe, confiée à des amateurs élus, assistés par en bas, 
et contrôlés par en haut par des techniciens. En Alle- 
magne, le principe est inverse : l'administration locale 
est confiée à des techniciens contrôlés par des élus. II 
y a bien un conseil municipal, et les grandes branches 
de l'administration sont distribuées à des commissions 
de ce conseil. Mais le magistrat qui est mis à la tête 
des grandes cités, le bourgmestre est un technicien, un 
administrateur de profession, et c'est sur lui, assisté 
de fonctionnaires permanents, que repose d'abord la 
gestion des affaires municipales^. Les avantages de ce 
système ne sont pas contestables, si, faisant abstraction 
d'idées théoriques, on se place seulement au point de 
vue de l'ordre dans les finances et du progrès dans 
l'aménagement matériel de la cité. 

Il arrive beaucoup trop souvent que la question de 
savoir si l'administration locale doit être confiée à des 
techniciens désignés par le pouvoir central ou bien à 
des élus est étudiée comme une question abstraite et 
résolue d'après des idées à priori. C'est, en réalité, le 
plus concret des problèmes, et il doit être résolu d'après 
les circonstances de temps et de lieu : ce fut un grand 
bien pour la France meurtrie que Napoléon l'enfermât 
dans le corset de fer où elle pût se remettre de ses 
blessures ; mais, lorsqu'elle eut repris ses forces, ce 
fut également un bien de lui rendre progressivement la 
liberté de ses gestes, et d'appeler un nombre croissant 
de citoyens, à statuer avec une autorité croissante, sur 
un nombre croissant d'atfaires. Toute une série de lois 
dont nous n'avons pas à rappeler ici la longue énumé- 
ration, ont abouti à un équilibre qui ne saurait être 
rompu sans dommages. Dieu nous préserve notamment 

1. C'est le principe de l'organisation municipale de Paris. 



LES FONCTIONS PUBLIQUES 235 

du « préfet déparlemental » et « du préfet régional », 
élus par les habitants des régions intéressées, incarna- 
tion de leurs passions de parti, et qui ne sauraient 
manquer d'avoir tous les défauts des préfets de l'État 
avec l'incompétence en plus. 

Par une contradiction cojnme on en rencontre fré- 
quemment dans les doctrines politiques, inspirées par 
des intérêts momentanés ou des préjugés d'opposition, 
il se trouve que ce sont les mêmes personnes qui dé- 
noncent l'amateurisme comme une plaie du gouverne- 
ment démocratique et le réclament, dans l'administra- 
tion locale, comme une sorte d'universelle panacée ^ 



LE CHOIX DES MEILLEURS ET DES PLUS APTES 
POUR LES FONCTIONS PUBLIQUES 

Un des périls du régime de l'élection est de subor- 
donner l'intérêt du pays à la considération électorale ; 
les fonctions deviennent des places dont l'élu s'el'force 

1. Une matière intéressante, voisine mais cependant diffé- 
rente de celle qui a été étudiée dans ce paragraphe, est celle 
de la collaboration aux services publics, de particuliers étran- 
gers à ces services mais désignés par leur technicité. Les 
exemples de cette collaboration professionnelle abondent. Le 
décret du 18 septembre 1917 crée un Conseil supérieur des tra- 
vaux publics dans lequel doit être « utilisée l'expérience des 
hommes dalTaires et de techniciens qui ont acquis en dehors 
des services de l'État, des connaissances spéciales. » — Le prix 
des farines de céréales autres que le blé est fixé par des 
commissions départementales comprenant deux cultivateurs 
et un meunier (décret du 8 avril 1917). Dix-huit minotiers et 
boulangers entrent à l'Office central des céréales (décret du 
31 juillet 1917). L'Office central des fourrages est composé de 
«techniciens de l'alimentation animale, de producteurs de 
fourrages et de représentants du commerce » (arrêté du 7 no- 
vembre 1917). — Un publiciste aux vues ingénieuses et pro- 
fondes, M. Maxime Leroy, voit dans le développement de ces 
collaborations professionnelles un des symptômes de la trans- 
formation (le la puissance publique, de l'évolution du Gouver- 
nement renonçant à commander suivant les vieilles formules, 
pour collaborer avec les gouvernés suivant la formule de 
l'avenir (Pour gouverner, 1918, p. 129). — Nous nous contente- 
rons pour le moment de signaler ces pratiques comme un pro- 
grès nécessaire de l'administration et comme une intelligente 
utili.^ation des ressources nationales. 



236 LA COMPETENCE DANS LA DEMOCRATIE 

de faire une monnaie pour le paiement de services- 
électoraux passés ou futurs ; les gouvernants se voient 
contraints de mettre la puissance publique à la dispo- 
sition des élus dont ils dépendent ; la vie de l'État est 
infectée, jusque dans sa source, du virus de l'esprit de 
parti, le plus dangereux ennemi de la compétence. 

Le péril est réel ; il est conjuré dans une certaine 
mesure par d'autres éléments, notamment par ce mini- 
miun de conscience qui s'empare de la plupart des 
hommes lorsqu'ils parviennent à une situation élevée. 
Mais précisons dès maintenant que, si la démocratie 
est !)ien loin d'avoir atteint la perfection dans le choix 
de ses serviteurs, elle n'aurait peut-être pas des modèles 
bien remarquables à cherèher dans les autres gouver- 
nements. Nous pouvons répéter des fonctionnaires ce 
que nous avons dit des ministres : le succès des médio- 
crités n'est pas une spécialité des démocraties. Les 
Mémoires du comte de Grammont, publiés par son beau- 
frère Hamilton, abondent en témoignages sur ce point. 
Un jour, Louis XIV se plaignait de la médiocrité 
d'un haut fonctionnaire : « Vous verrez, Sire, lui dit 
Grammont, que ce sera le parent de quelque ministre ». 
Lorsque M. de Rochefort fut promu maréchal, Gram- 
mont le félicita dans ces termes : « Monseigneur, la 
faveur l'a pu faire autant que le mérite. C'est pourquoi 
je ne vous en dirai pas davantage. Signé : le comte de 
Grammont ». Mme de Sévigné, qui raconte ce trait 
dans sa lettre du 6 août 1675 à Bussy-Rabutin, reven- 
dique pour son père l'invention de ce genre de billets 
de félicitations. Lorsque Schomberg fut promu maré- 
chal, il lui écrivit : « Monseigneur, Qualité, barbe 
noire, familiarité. Signé : Chantai ». — « Vous entendez 
bien, continue Mme de Sévigné, qu'il voulait lui dire 
qu'il avait été fait maréchal de France parce qu'il avait 
de la qualité, la barbe noire comme Louis XIII et qu'il 
avait de la familiarité avec lui ». 

La monarchie restaurée reprend ces traditions : ainsi 
Pasquier ^ critique sévèrement les choix, parle rainis- 

1. Mémoires, t. VI, p. 2. 



LES FONCTIONS PUBLIQUES 237 

tère Villèle, pour les grands emplois. Le directeur de 
rEnregistreraent, M. de Chabrol, est nommé ministre 
de la guerre; il est remplacé par Martignac. M. de Cas- 
telbajac, directeur des haras, est nommé directeur des 
douanes : « Parmi ces nominations, plusieurs étaient 
fâcheuses ; elles n'étaient motivées ni par les services 
^ rendus, ni par des connaissances spéciales. Rien n'a 
plus nui au ministère de Villèle que la légèreté avec 
laquelle il livrait les plus importantes administrations à 
des hommes n'ayant d'autre titre que la protection de 
Mme du Cayla ou les obff'curs services rendus dans les 
couloirs du Parlement ». Et enfin, ce n'est pas en pen- 
sant à la troisième République que Beaumarchais a écrit 
son mot fameux : « Ce fut un danseur qui l'obtint^ ». 

Pour mettre au poin tles critiquescontrele choix démo- 
cratique des fonctionnaires, il faut avoir devant les yeux 
des appréciations comme celle que portait le Vorwaerts 
(16 sept. 1917) sur le recrutement des fonctionnaires 
dans la monarchie allemande : « Pour le choix des di- 
plomates, on lient compte des relations de famille, des 
amitiés d'université et de régiment, du grade dans la 
réserve, de tout sauf de l'intelligence ». Tout ce qu'on 
peut dire, par conséquent, c'est que la démocratie, 
sans avoir le monopole du favoritisme, a un favoritisme 
à elle, avec des caractères distincts. 

Une des formes les plus envahissantes de ce favori- 
tisme, c'est le favoritisme parlementaire. Un jour, un 
ministre de la Guerre eut même le courage, assez 
triste, d'en proclamer le principe à la tribune : « L'avan- 

1. La spécialisation, qui se traduit pour les fonctionnaires 
par l'avancement dans une même hiérarchie, est une consé- 
quence de la complexité et de la difficulté croissantes des fonc- 
tions de l'État. C'est peut-être pour ce motif qu'elle était moins 
rigoureusement observée sous la Restauration qu'aujourd'hui. 
Nous concevrions difficilement aujourd'hui le passage de la 
préfecture de police, qui est un poste d'action, au siège de 
président du tribunal de la Seine, poste de justice et de science 
juridique. C'est cependant ce qui arriva à M. de Belleyme, au 
moment de la constitution du ministère Polignac. — Sous la 
République, la direction des Ponts-et-Chaussées est considé- 
rée comme réservée à un ingénieur : cependant Pasquier la 
reçut comme compensation, lorsqu il quitta la préfecture de 
police (Mémoires, t. II, p. 429). 



238 LA COMPETENCE DANS LA DEMOCRATIE 

(îemenl des officiers est entre vos mains. « Et un ancien 
président du Conseil constatait de son côté, mais cette 
fois-ci en la déplorant, la même pratique regrettable : 
(( Les relations, dans le régime du jour, voilà la grande 
affaire M » Le mal a été encore souligné dans un docu- 
ment officiel récent: le 2.3 septembre 1917, M. Raoul 
Péret, ministre de la Justice, adressait aux premiers 
présidents et aux procureurs généraux une circulaire 
dans laquelle il s'élevait contre l'abus des recomman- 
dations qui se produisent en faveur de magistrats, re- 
commandations qui ne peuvent que nuire à la bonne 
administration de la justice. — Celte plaie du favori- 
tisme parlementaire se fait sentir davantage en pro- 
vince qu'à Paris, et dans les basses fonctions que dans 
les hautes. Le ministre de la Justice peut se voir em- 
pêché par les députés ou par un grand organe local, 
de nommer le candidat de son choix à la présidence 
d'une grande cour du Midi, mais il peut, sans opposi- 
tion, élever le même candidat à la Cour de cassation. 
Cela s'est vu. — Ce qui prouve d'ailleurs la santé ad- 
mirable du tempérament de la France, c'est que ce ré- 
gime ne produit pas chez elle les résultats déplorables 
qu'il amènerait, sans aucun doute, dans d'autres mi- 
lieux : la magistrature française, par exemple, subit in- 
contestablement les influences parlementaires; elle est 
payée d'une façon dérisoire, et jamais personne n'a 
pensé à mettre en doute son intégrité. 

Une seconde forme de favoritisme, c'est le favori- 
tisme ministériel. Celui-ci a existé sous tous les ré- 
gimes, mais il a pris sous le gouvernement parlemen- 
taire une forme particulière : c'est le favoritisme au 
profit du « cabinet «. Le cabinet est l'ensemble des 
collaborateurs personnels et immédiats dont s'entoure 
le ministre lorsqu'il prend la direction d'un départe- 
ment. Personne ne songe à méconnaître l'incontestable 
utilité de cette institution 2. Le ministre est l'œil du pu- 
blic et du Parlement sur les administrateurs; pour 



1. Clemenceau, Homme enchaîné, 15 décembre 1916. 

2. Chardon, Administration de la France, p. 127. 



LES FONCTIONS PUBLIQUES 239 

celte œuvre de surveillance, on ne peut lui imposer 
l'exclusive collaboration des grands fonctionnaires per- 
manents : le contrôlé ne le serait que par lui-même. Il 
est donc nécessaire que le ministre se fasse assister de 
collaborateurs personnels, de son choix, en qui il ait 
une absolue confiance, qui lui signalent les abus à re- 
dresser et les réformes à réaliser. Dans son principe, 
l'institiilion du cabinet est nécessaire ; elle devient cri- 
tiquable dans son abus : elle tend en effet, comme le 
disait M. de Pressensé dans son rapport sur le budget 
des affaires étrangères, à devenir « en pleine démo- 
cratie, une pépinière privilégiée, une serre chaude 
pour l'éclosion prématurée des jeunes gens d'État ». 
Le passage dans les cabinets est unmoyencommode soit 
pour entrer de plain-pied dans des fonctions enviables, 
soit, si l'on est déjà entré dans une hiérarchie, pour 
passer sans difficulté par-dessus la tête de collègues 
moins favorisés ^ 

Il est d'ailleurs bien loin de ma pensée de prétendre 
que tous les avancements exceptionnels dûs au passage 
dans les cabinets soient immérités : il arrivera, au con- 
traire, le plus souvent, que le ministre appelle à sou 
cabinet des hommes jeunes à raison de leur exception- 
nelle valeur, de leurs qualités de chefs, de leurs excep- 
tionnelles promesses d'avenir. D'autre part, leur pas- 
sage dans les cabinets les mûrit et les prépare à des 
fonctions plus hautes. Nombreux sont les personnages 



1. Il y a par exemple une situation recherchée, tant à cause de 
la rémunération convenable, que du peu d'aptitudes techniques 
exigées et des agréments de la résidence : c'est celle de per- 
cepteur à Paris. Si l'on veux comprendre à quel point cette 
situation est enviable, on n'a qu'à considérer que le receveur 
des droits universitaires, assimilé à cette catégoi'ie, touchait, 
en 191S {Annuaire des finances, 1914, p. 473), un traitement brut 
de 52.641 francs et un traitement net de 30.535 francs, soit un 
traitement double de celui des professeurs les plus éminents. 
Un décret du 11 juin 1912 a ramené ce traitement A un maxi- 
mum de 15.000 francs. Or, sur 38 percepteurs de Paris, 27 ont 
passé à des titres divers dans des cabinets ministériels. — A 
la Cour des comptes, il y a 18 conseillers-maitres, 3 prési- 
dents, 1 premier président, soit en tout 22 hauts magistrats 
sur lesquels II ont également été attachés à des cabinets mi- 
nistériels : Annuaire général des finances, 1911. 



340 LA COMPETENCE DANS LA DEMOCRATIE 

dont les services postérieurs ont largement justifié la 
confiance que des ministres avaient mise en eux, au 
moment de leur jeunesse obscure : ainsi, pour ne parler 
que d'une histoire déjà ancienne, M. Gérard, qui est 
devenu une des personnalités les plus éminenles de la 
diplomatie française, M. Joseph Reinach et M. Hano- 
taux se sont rencontrés dans des cabinets ministé- 
riels ^ 

Un troisième obstacle à la compétence dans les fonc- 
tions publiques, c'est la prédominance du ministère de 
l'Intérieur et de ses agents, les préfets. M. Chardon a 
mené, contre l'existence même du ministère de l'Inté- 
rieur, une très vive et très intéressante campagne. Je 
ne puis, pour ma part, m'y associer complètement. Je 
me refuse à priver la République d'un pareil instrument 
d'ordre et de gouvernement. Je suis loin, cependant, de 
considérer comme sans fondement les critiques de 
l'éminent auteur-. C'est, notamment, un obstacle à la 
compétence que le choix d'un grand nombre dagents 
techniques par un ministre essentiellement politique 
ou par ses représentants directs qui sont les préfets. Il 
est assez difficile d'expliquer pourquoi les cantonniers 
sont nommés par le préfet et non par l'ingénieur en 
chef; il est unanimement regretté que les instituteurs 
soient sous la dépendance directe du préfet et soient 
soustraits à leur chef technique, le recteur. Le préfet 
étant un agent essentiellement politique, est, de tous 
les fonctionnaires, le plus disposé à obéir aux injonc- 
tions des élus, et, par conséquent, à sacrifier à des con- 
sidérations politiques la capacité professionnelle. 

D'autre part, le ministère de l'Intérieur lui-même est 
un ministère envahissant ; il a mis la main sur des do- 
maines qui devaient échapper à l'action politique, no- 
tamment sur le domaine de l'assistance et sur celui de 
l'administration pénitentiaire. 

La pédagogie ordinaire est un art où on ne s'improvise 
pas maître; la pédagogie des infirmes de corps ou d'es- 



1. Joseph Reinach, Souvenirs sur Gambelta, Mercure de France, 
janvier 1918. 



LES FONCTIONS PUBLIQUES 241 

prit est exceplionnellement difficile. Or, « le ministre 
de l'Intérieur, sans qu'on sache trop pourquoi, s'est 
chargé de la pédagogie la plus délicate, il met d'an- 
ciens préfets, éclopés dans les luttes politiques, à la 
tête d'établissements de jeunes aveugles, de sourds- 
muets *...». 

Un membre éminent de l'Institut témoigne qu'ayant 
voulu entreprendre une enquête auprès d'un grand ser- 
vice public, il fut fort obligeamment accueilli par le 
directeur de ce service qui ajouta : « Ah ! vous voulez 
étudier encore une fois sur place toutes ces institutions? 
Je vous en fais mes compliments ; ce doit être très in- 
téressant. Bien des fois, j'aurais voulu en faire autant, 
mais je n'ai jamais pu y arriver; le temps me manque^». 
Ce n'est pas tout, d'ailleurs. Le ministère de l'Intérieur 
qui se réserve des fonctions qu'il ne devrait pas avoir, 
se réserve encore, par un privilège enviable, des fonc- 
tions dépendant des autres ministères : l'idéal de bien 
des préfets est de finir leur carrière dans une bonne 
prébende du ministère des Finances. Ce qui est plus 
grave, c'est que certains préfets vont expier au Conseil 
d'État la faute d'avoir cessé de plaire. 

Tels sont quelques-uns des périls qui menacent le 
triomphe de la compétence dans les fonctions publiques 
de la démocratie. Je suis loin d'affirmer qu'elle y tombe 
toujours et nécessairement. Il y a eu des réactions re- 
marquables provenant de chefs éminents. Dans son 
renouvellement du personnel diplomatique et adminis- 
tratif, Thiers eut pour principe d' « accorder la préfé- 
rence au mérite sur la situation sociale, sans négliger 
non plus cette situation qui est un moyen d'influence ». 
Gambetta adopta ce magnifique programme : « On 
gouverne avec un parti ; on administre avec des capa- 
cités ». S'il avait été complètement libre, il aurait 
poussé, dit-on, la réalisation de ce programme jusqu'à 
nommer le duc d'Aumale ambassadeur à Saint-Péters- 

1. Steeg, ancien ministre, cité par Chardon, Bévue bleue, 
2 novembre 1907, p. 575. 

2. Henri Joly, rimpuissance élalisie, dans Bévue hebdomadaire, 
9 juin 1917, p. 145. 

Joseph-Barthélemt, La Compétence. 16 



242 LA COMPETENCE DANS LA DEMOCRATIE 

bourg. Thiers et Gambetta ont eu de nombreux succes- 
seurs parmi les ministres de la troisième République, 
témoin la circulaire de M. Raoul Péret (aS septembre 
1917} invitant les premiers présidents et procureurs 
généraux à s'inspirer exclusivement, dans leurs propo- 
sitions, de la valeur professionnelle des candidats. 

Le péril est donc souvent conjuré. Il n'en existe pas 
moins. Certains remèdes s'attaquent aux symptômes 
extérieurs du mal ; d'autres prétendent en atteindre la 
source elle-même. 

Dans la première catégorie, nous plaçons le statut 
des fonctionnaires. Le principe en est excellent, tant 
qu'il se borne à vouloir proléger le fonctionnaire 
contre l'arbitraire et les fantaisies de la politique. Mais 
il deviendrait dangereux par son excès, et notamment 
s'il arrivait à paralyser le choix pour les fonctions éle- 
vées. La réaction exagérée contre l'arbitraire amène à 
vouloir établir un régime où l'ancienneté domine, qui, 
par conséquent, supprime tout stimulant pour les 
fonctionnaires et établit le règne général de la som- 
nolence et de la médiocrité. 

Limité dans le domaine qui lui est propre, le con- 
cours peut rendre de très appi-éciables services ; mais 
ce n'est pas un remède parfait, et ce n'est pas un re- 
mède universel. 

L'emploi du concours est tout indiqué à l'entrée des 
carrières scientifiques, de la carrière de l'enseigne- 
ment ; il donne une preuve suffisante des connaissances 
et de l'aptitude pédagogique ^ 

En ce qui concerne les fonctions actives, le concours 
ne peut guère servir qu'à vérifier l'aptitude à remplir 
la partie mécanique, routinière, bureaucratique, quo- 
tidienne de ces fonctions. Mais il ne peut prétendre 
déceler, chez les candidats, l'esprit d'initiative, l'ingé- 
niosité, la rectitude du jugement, la volonté d'assumer 



1. Le jury est d'ailleurs incapable de discerner l'avenir que 
leur énergie et la maturité du talent feront aux candidats. Au 
concours d'agrégation de philosophie où Bergson l'ut second 
et Jaurès troisième, ce fut Lesbazeilles qui emporta la place 
de premier (Lévy-Bruhl, Souvenirs sur Jean Jaurès, p. 20). 



LES FONCTIONS PUBLIQUES 243 

les responsabilités, le caractère. Le concours est le 
seul procédé pour dégager une élite parmi des jeunes 
gens qui n'ont pas eu d'autre occasion de se mettre en 
lumière. Mais il peut difficilement présenter un carac- 
tère véritablement technique : la technicité ne s'apprend 
que par l'exercice de la fonction. Le concours se borne 
donc à dégager un certain nombre de jeunes gens chez 
qui il fait présumer des promesses d'avenir, la capacité 
générale, l'aptitude à se rendre utile; mais, une fois 
entrés dans la carrière, ils avanceront, dans la mesure 
que réclame le talent qu'ils manifestent dans l'exercice 
de la fonction, par le choix, sagement combiné avec 
l'ancienneté ^. 

Nous avons montré ailleurs- qu'il faut jalousement 
maintenir, comme grande porte d'entrée au service des 
Affaires étrangères, le concours, inventé par Polignac, 
qui peuple les ambassades d'un personnel de culture 
étendue, laborieux et capable. Mais les noms de 
M. Revoiî, des deux frères Gambon, de M. Barrère, qui 
omirent de passer le concours aux environs de la ving- 
tième année, suffisent à indiquer combien ce personnel 
perdrait de prestige et de faculté de servir si on lui 
interdisait de s'enrichir, parle sommet, d'unités d'élite 
empruntées aux branches les plus diverses de l'activité 
nationale. 

Le concours doit également être la source principale, 
il ne saurait être la source exclusive du personnel d'un 
grand corps comme le Conseil d'État ^. 

L'idéal est que cette Assemblée contienne dans son 

1. Commentant la loi du 3 mars 1849, l'austin Hélie dit : « Les 
auditeurs sont nommé? au concours. Celte disposition tend à 
fausser Tadminislration à la base de la hiérarchie, car le con- 
cours donne des savants non des administrateurs. » Les Cons- 
tilutions de la France, p. 1127. Mais en fait, le Conseil d'Élat ne 
sert plus de pépinière pour Tadministration active ; il s'est peu 
à peu renfermé dans le rôle de conseiller du gouvernement et 
de juge administratif. 

2. Démocratie el politique étrangère, pp. 42 et suiv. 

3. Il y a des hiérarchies (comme les contributions directes ou 
indirectes, l'enregistrement...) qui réclament des connaissances 
et de la conscience, plus que de l'initiative et de l'originalité 
ou du caractère et où il est possible de mettre des concours 
au seuil d'un grand nombre des degrés de l'avancement. 



244 LA COMPETENCE DANS LA DEMOCRATIE 

sein, à côté des juristes issus du concours, le plus grand 
nombre possible d'esprits ayant acquis des idées admi- 
nistratives, législatives, gouvernementales, dans les 
branches les plus diverses de l'étude ou de la pra- 
tique^ 

En fait, la mesure dans laquelle ont été combinés au 
Conseil d'Etat les choix de l'extérieur avec les choix du 
concours n'a pu donner lieu à aucune plainte sérieuse. 
Au mois de juillet 1917, sur six présidents (un vice-pré- 
sident du Conseil d'Ktat et cinq présidents de section), 
cinq étaient issus du concours. D'autre part, prove- 
naient également de ce mode de recrutement la moitié 
des conseillers d'État en service ordinaire. — Le con- 
cours témoignant avant tout de connaissances juri- 
diques, il est légitime que ceux qui en sortent se con- 
sacrent de préférence à la fonction juridictionnelle ; 
aussi est-ce la section du contentieux qui comprend le 
plus grand nombre de membres issus du concours : cinq 
sur sept au mois de juillet 1917. La section qui en con- 
tient le moins est, au contraire, celle de l'Intérieur: un 
sur cinq. — Le seul point qui puisse porter à la cri- 
tique, c'est qu'on voit parfois arriver avec plus de ra- 
pidité des candidats de l'extérieur dont le titre unique 
à cet avancement exceptionnel est de n'avoir pas subi 
l'épreuve du concours ; en fait, les auditeurs issus du 
concours arrivent à la maîtrise vers trente-cinq ans et 
au siège déconseiller d'État aux environs de la cinquan- 
taine; les candidats de l'extérieur peuvent être nommés 
au premier grade à vingt-sept ans, au second à qua- 
rante. 

A la Cour des Comptes, au contraire, le nombre 
des postes élevés confiés à des personnalités qui n'ont 
pas subi le concours est évidemment excessif, et se 
justifie sans doute par des considérations étrangères 
au bon accomplissement de la mission spéciale confiée 
à cette institution. A la tête de la Cour, il y a un pre- 
mier président, trois présidents, un procureur général ; 
aucun des titulaires de ces hautes fonctions n'est issu 

1. Hauriou, Droit administratif, 8* éd., 'p. 233. 



LES FONCTIONS PUBLIQUES 245 

du concours. Il y a ensuite dix-huit conseillers maîtres : 
sur ce chiffre, il y en a seulement trois qui proviennent 
du concours. Parmi ces hauts personnages de la Cour, 
onze ont été attachés à des cabinets ministériels (parmi 
ceux-là, figurent d'ailleurs certains des membres les 
plus éminents de la Cour); deux proviennent de Tad- 
ministration préfectorale; la plupart viennent, à juste 
titre, des administrations financières ^ Cet ostracisme 
contre les candidats issus du concours ne va pas sans 
inconvénients ; d'abord pour le recrutement du per- 
sonnel auxiliaire de la Cour qui pourrait s'en trouver 
découragé; ensuite, pour la mission môme de la Cour, 
mission qui ne suppose pas de ces qualités exception- 
nelles d'initiative, d'action, de caractère qui ne peuvent 
être appréciées que par les chefs, mais qui est, au con- 
traire, une mission essentiellement technique qui sup- 
pose des connaissances et ce flair absolument spécial 
qui ne peut s'acquérir que par une longue recherche 
des irrégularités à travers les dossiers. 

Il y a une forme spéciale de concours qui est le con- 
cours sur titres. Il se combine le plus souvent avec la 
cooptation : c'est ainsi que se recrutent les profes- 
seurs titulaires de l'enseignement supérieur, nommés 
par le chef de l'État sur la présentation du Corps inté- 
ressé. Ce n'est pas un mode parfait de recrutement, 
c'est le moins mauvais dans les domaines où il est ac- 
tuellement installé. On pourrait avec profit l'étendre à 
la magistrature. Mais s'il sied dans les fonctions scien- 
tifiques ou judiciaiies, il serait certainement déplacé 
dans les fonctions actives^. 

Tous ces remèdes (statut, concours, cooptation, stage, 
exigence de diplôme) ne sont donc applicables que dans 
un nombre restreint de cas, et il est certain, d'autre 
part, qu'ils sont à eux seuls radicalement impuissants 



1. Résultat de l'examen des notices individuelles dans An- 
nuaire général des finances, 1914-1915. 

2. Cependant, pour les préfets, il y a une sorte de cooptation 
à la base : le premier pas dans la carrière préfectorale se fait 
fréquemment dans les cabinets des préfets, où ces fonction- 
naires font entrer des jeunes gens de leur entourage. 



246 LA COMPETENGK DANS LA DEMOCRATIE 

à réserver aux plus aptes Taccès des fonctions pu- 
bliques ^ Bien au contraire, plus la foncition est élevée, 
plus elle est importante, moins est possible l'applica- 
tion du remède mécanique (}ui remplacerait le choix. 
Et ainsi se confirme une fois de plus cette constatation, 
qu'il n'est pas, dans le domaine des sciences politiques, 
de mécanisme si ingénieux qu'il dispense de l'elfort 
personnel, de Tappréciation individuelle, du caractère, 
de la bonne volonté. 

Ce sont ces vertus qui importent. Mais les institu- 
tions peuvent les aider. 

Il importe d'abord d'attirer les talents. Le prestige 
delà fonction, l'honneur de servir le pays ne suffisent 
pas; il faut que la fonction fasse vivre le fonction- 
naire. 

On a tout dit sur les traitements misérables de la ma- 
gistrature : sans demander qu'on leur fasse atteindre les 
taux admis en Angleterre^, on peut cependant souhaiter 
que les hommes qui remplissent une des plus hautes 
fonctions de la société reçoivent un salaire décent. 

Pendant la guerre, a été ouvert un concours pour un 
emploi de rédacteur dans un ministère : il fallait, pour 
se présenter, être blessé de la guerre, être porteur du 
diplôme de licencié en droit, et subir des épreuves sur 
l'ensemble des sciences juridiques, politiques, écono- 
miques : cela supposait donc des études préalables coû- 
teuses et l'âge d'environ vingt-cinq ans au moins. Le 
traitement promis était de 2.000 francs, soit un salaire 

1. Il y aurait peut-être des enseignements à tirer de la ma- 
nière dont l'Allemagne prépare les candidats aux fonctions pu- 
bliques. Pendant plusieurs années, les jeunes gens qui se des- 
tinent aux fonctions de justice ou d'administration générale 
sont astreints à une série d'exameiTS très sérieux et de stages 
gratuits auprès d'organismes divers. Ces examens et stages 
ne confèrent aucun droit positif à des fonctions déterminées, 
mais constituent une excellente pépinière où l'Administration 
recrute ses sujets d'élite. 

2. Voir la chronique de M. G. .lèze dans Bévue du droit public, 
juillet-août 1916.— L'attorney général et le solicitor général tou- 
chaient, à eux deux, avant la guerre, des sommes qui se sont 
élevées jusqu'à 425.000 francs et qui ont été en moyenne de 
376.000 francs. On disait que ces traitements ne sont pas excessifs 
puisque les meilleurs avocats de Londres touchent davantage. 



LES FONCTIONS PUBLIQUES 247 

d'environ 5 francs par jour que dédaignerait n'importe 
quel ouvrier, pourvu qu"il fût un peu qualifié. 

Après la magistrature, l'ordre social repose sur la po- 
lice : un gardé champêtre touche suivant la richesse 
de la commune de 5o francs à i.Boo francs par an ; un 
gendarme 1.334 fr. 5o ; un commissaire de police 1.800. 
Donner de pareils salaires à des hommes dont on exige 
un dévouement absolu, c'est, dit 1res justement le con- 
seiller d'État Chardon, une honte et une bêtise. A ce 
prix, on fmira par n'avoir plus de candidats convenables 
à ces fonctions fondamentales et dangereuses ^. 

La grandeur historique de la France est fondée, pour 
une très large part, sur ses classes moyennes. Or, ces 
classes moyennes ont été formées par l'enseignement se- 
condaire. Que l'on songe au dévouement, à la science, 
aux efforts dépensés par ceux qui ont l'honneur d'en- 
seigner dans les lycées. Que l'on pense à la rémunéra- 
tion, qu'avec la même somme de travail et d'intelli- 
gence, ils seraient arrivés, et arriveront, surtout après 
la guerre, à obtenir dans d'autres directions ; et on 
arrivera à redouter que l'élite renonce à une carrière 
où les efforts les plus énergiques ne permettent pas de 
soutenir une famille un peu nombreuse. C'est un des 
graves problèmes de demain. 

Si donc la démocratie veut s'assurer les services de 
fonctionnaires capables, il faut qu'elle consente à un 
relèvement considérable des salaires. Il ne lui sera 
d'ailleurs pas impossible d'alléger la charge qui en 
résultera par un meilleur aménagement des services 
et aussi par «ne réduction du nombre des fonction- 
naires. 

M. Lafferre, un des membres les plus éminents du parti 
radical, dans la revue le Parlement et l'opinion, a dé- 
noncé» l'erreur démagogique » que constitue la guerre 
aux « gros traitements ». « La médiocrité de certains 
agents du pouvoir, on ne l'a pas assez dit, vient souvent 
de l'infériorité des situations qui leur sont offertes, et qui 
les poussent, quand ils ont vraiment une valeur, à dé- 

1. Henri Chardon, L'Organisation de la police, p. 36. 



248 LA COMPÉTENCE DANS LA DÉMOCRATIE 

serter le service de l'État pour celui de l'industrie pri- 
vée... Dans un pays de démocratie, l'égalité, pour être 
féconde, doit se réaliser par en haut... )>. Contre la dé- 
magogie de gauche, contre la démagogie de droite, 
moins dangereuse mais plus coupable \ il faut procla- 
mer cette vérité élémentaire : si vous voulez de bons 
fonctionnaires, payez-les. Mais aussi, débarrassez-les 
des interventions parlementaires. 

Les remèdes de symptômes dont il a été parlé tout à 
l'heure y contribueront dans une certaine mesure. On 
peut compter aussi qu'une réforme des mœurs amènera 
quelque progrès. En 1867, la Trésorerie anglaise lança 
une circulaire fameuse dans laquelle elle déclarait avec 
énergie que toute tentative de la part d'un fonctionnaire 
d'obtenir, pour une demande d'avancement, l'appui 
des membres du Parlement ou de tout autre personnage 
influent « sera considérée comme un aveu, de la part 
de ce fonctionnaire, de mérites insuffisants dans son 
cas ». 

Mais les institutions doivent aider les mœurs, et non 
pas les corrompre. Or, un des vices nombreux et si sou- 
vent dénoncés du « petit scrutin », stigmatisé par Gam- 
betta, c'est le trouble qu'il apporte dans la santé poli- 
tique d'un pays. Et sans doute, encore ici, évitons des 
illusions dangereuses. Les abus de l'interventionnisme 
parlementaire s'expliquent en partie par cet âpre désir 
d'influence, de domination, de pouvoir qui tient le cœur 
d'un si grand nombre d'hommes : et nous n'avons pas 
l'intention d'abroger une loi de la nature. Mais ce qui 
est certain aussi, c'est que l'abus de l'interventionnisme 
parlementaire est comme une nécessité inséparable du 
« petit scrutin >>. Ce n'est pas pour obéir à un penchant 
irrésistible de leur tempérament que les parlementaires 
se condamnent à cette intolérable corvée de démarches 
continuelles : c'est parce qu'ils la croient nécessaire 
pour leur réélection. Le petit scrutin établit entre l'élec- 
teur et l'élu des rapports trop personnels, comme une 

1. Le 17 février 1916, M. Gaudin de Vilaine proposait au Sénat 
la réduction à un maximum de 10.000 francs de tous les traite- 
ments civils. 



LES FONCTIO>fS PUBLIQUES 249 

sorte d'engagement réciproque de services prêtés et 
rendus : c'est parce qu'il se sent asservi à ses électeurs, 
que le député croit devoir asservir le Gouvernement et 
l'administration. 

A la circonscription beaucoup trop étroite, de l'ar- 
rondissement, subtituons une circonscription plus 
large, qui dépasse même les limites du département, 
qui en embrasse plusieurs de façon à constituer le germe 
de cette « région » que souhaitent tant de partisans de 
la décentralisation administrative. Elu d'une vaste par- 
tie de la France, le représentant pourra posséder l'es- 
prit véritablement national ; il n'aura pas besoin d'en- 
tretenir par des faveurs une clientèle étroite; il lais- 
sera à l'administration responsable le libre choix des 
meilleurs pour les fonctions publiques. L'élargissement 
des circonscriptions est donc une des premières réfor- 
mes qui s'imposent. Cependant il présente un grave 
danger : le scrutin par larges circonscriptions, c'est-à- 
dire le scrutin de liste, est un scrutin d'écrasement pour 
les minorités. Il sera facilement débarrassé de ce vice 
par la représentation proportionnelle. Cette seconde 
réforme, complément nécessaire de la précédente, a 
d'ailleurs sa vertu propre. Elle pénètre toute l'adminis- 
tration de l'esprit proportionnaliste qui est l'esprit de 
justice : elle favorise donc l'accès des plus dignes aux 
fonctions publiques ^ 

La réforme électorale est à la base de toutes les 
autres ; c'est la réforme des réformes. Mais elle est, à 
elle seule, insuffisante. C'est le Gouvernement qui est 
responsable du choix des serviteurs de l'État ; il est 
nécessaire de lui assurer la liberté d'action correspon- 
dant à cette responsabilité. La réforme supprimera bien 
des empiétements à cette liberté; mais le gouvernement 
doit aussi trouver, en lui-même, la force de résister 
aux tentatives d'empiétement qui viendraient encore à 
se produire. 11 faut donc donner aux ministres un autre 
point d'appui que le sable mouvant des majorités par- 
lementaires, ou qu'un chef de l'État qui n'e.st que la 

1. Joseph-Barthélémy, L Organisation du suffrage, p. ()45. 



250 LA COMPETENCE DANS LA DKMOCRATIE 

faible émanation de ces majoiilés : i) faut donc infuser 
directement au président de la République, une partie 
de la seule autorité qui subsiste après l'écroulement de 
tant d'autres : élargissons sur son front l'onction sainte 
du suifrage. 

Nous en revenons donc toujours à la même conclu- 
sion. Ce ne sont pas les symptômes des maladies so- 
<îiales qu'il faut setï'orcer d'atteindre : c'est la source 
même du mal. La plupart des réformes administratives 
resteront vaines si elles ne s'appuient pas d'abord sur 
une réforme constitutionnelle. Principiis obsta. 



CONCLUSION 



« On disait déjà, il y a soixante ans, que la démocra- 
tie coulait à pleins bords ; aujourd'hui, le fleuve est 
devenu mer, une mer qui prend son niveau sur toute 
la surface de l'Europe. Çà et là, des îlots semblent pré- 
servés, roches plus solides où Ton voit encore des 
trônes, des lambeaux de constitutions féodales, des 
restes de castes privilégiées ; mais, dans ces castes et 
sur ces trônes, les plus clairvoyants savent bien que la 
mer monte. » Les événements de ces dernières années 
ont singulièrement confirmé ces paroles prophétiques 
de Melchior de Vogué ^ Sur tous les points du monde, 
les \àeilles autocraties sapées à la base par le tlot démo- 
cratique s'écroulent : en Chine, en Turquie, en Russie; 
on voit même des monarchies tempérées, comme en 
Portugal, s'effacer devant la république. Uneattraction 
profonde, mystérieuse, irrésistible, puissante et fatale 
comme une force de la nature, entraîne les peuples vers 
la démocratie; ils sont décidés à se gouverner eux- 
mêmes; inutile de leur dire qu'ils vont commettre des 
fautes, des imprudences, des folies : ils entendent en 
être responsables et ne veulent s'en prendre qu'à eux- 
mêmes. On est libre de critiquer le mouvement démo- 
cratique : mais il faut se rendre compte que c'est une 
œuvre aussi vaine que de critiquer le cours des sai- 
sons ou les lois de l'attraction des astres. La démocratie 
peut dire : Suni quia sum. 

1. Le Roman russe. 



252 LA. COMPETENCE DANS LA DEMOCRATIE 

La guerre a d'ailleurs apporté des éléments nouveaux 
pour la solution des problèmes fondamentaux de l'ordre 
politique. La valeur éducative des institutions libres a 
été mise en lumière par la magnifique attitude des 
peuples dans les grandes démocraties majeures. France, 
Angleterre, Étals-Unis... Des observateurs les mieux 
avertis avaient depuis longtemps signalé le péril de 
l'organisme russe : nulle part, n'existait, à ce point, le 
dualisme entre le peuple et son gouvernement; nulle 
part, n'était poussée aussi loin la différenciation entre 
les gouvernants et les gouvernés ; nulle part, n'existait 
une absence aussi totale de collaboration entre ces deux 
catégories : il y avait le peuple qui obéissait et une 
bureaucratie policière qui gouvernait au nom de l'auto- 
rité théorique du tsar. Dans ces conditions, il ne pou- 
vait y avoir d'esprit public. La Russie en est morte. Au 
contraire, dans la démocratie, le peuple a ce sentiment : 
tua res agitur. Le roi d'Angleterre disparaîtrait, et la 
Chambre des lords, et la Chambre des communes, il y 
aurait encore une Angleterre. La France et sa grande 
alliée d'aujourd'hui ont derrière elles de douze à quinze 
cents ans de traditions civiques et militaires : tant de 
siècles d'histoire glorieuse ont trempé les fibres de 
leurs citoyens. Mais le dernier quart d'heure a achevé 
l'œuvre précédente, les progrès de la démocratie ont 
multiplié dans des proportions inimaginables la force 
morale des hommes et par conséquent la puissance de 
résistance des nations au fléau de la guerre *, 
. Dans ces conditions, et tout en conservant, à la fidélité 
sentimentale des souvenirs, le respect qui lui est dû, on 
peut hardiment proclamer que le devoir de tous est de 
ne pas garder les yeux obstinément fixés sur un passé 
irrévocablement révolu, de se tourner au contraire vers 
l'avenir et de collaborer, de toute leur âme, avec la 
démocratie, pour l'aider à développer ses forces géné- 
reuses et, par contre, à conjurer les périls qui la mena- 
cent de toutes parts. 

1. « Tous ceux, disait Gladstone, qui vivent dans un pays doi- 
vent s'intéresser au sort de ce pays, aimer ce pays, et c'est le 
vote qui donne le sens de cet intérêt et qui entretient cet amour. » 



CONCLUSION 2ô3 

Parmi ces « périls de la démocratie '■ », un des pre- 
miers est celui quiproviendraitd'uue conception fausse 
et sophistique de ce principe de l'égalité qui a été par 
ailleurs si fécond en magnifiques conséquences de jus- 
tice sociale. 

Nous avons donné de tout cœur une adhésion sincère 
et réfléchie au principe de la liberté politique; nous ne 
croyons pas seulement que le mouvement démocratique 
est une force irrésistible; nous croyons encore qu'il est 
bon et qu'il est juste. Nous croyons le peuple compé- 
tent pour nommer ses gouvernants; nous croyons qu'il 
est compétent pour les contrôler ; nous croyons même 
qu'il est compétent pour faire entendre directement sa 
voix aux grands tournants de son histoire politique et 
morale : fallait-il séparer l'Église de l'État? fallait-il 
disperser les congrégations? C'étaient là des questions 
qui ne présentaient, à aucun degré, un caractère tech- 
nique ; c'étaient exclusivement des questions politiques, 
des questions de volonté : le peuple avait, sur ces 
points, au moins la même compétence intellectuelle et 
morale que ses élus : c'était à lui qu'il appartenait de 
décider. 

Dans une grande démocratie majeure, comme la 
France, le peuple a la compétence voulue pour choisir 
ses chefs, et lorsqu'il s'agit d'arrêter les grands prin- 
cipes directeurs de sa vie interne, lorsqu'il s'agit sim- 
plement de vouloir, il a compétence pour décider. 
Mais l'exercice de cette compétence doit être organisé. 
Il faut mettre de la clarté et de la sincérité dans l'expres- 
sion de la volonté populaire. Nous souhaitons toutes les 
réformes qui tendront vers ce but. L'inégalité scanda- 
leuse des circonscriptions qui fait qu'ici un canditat 
est élu avec deux mille voix, tandis que là un autre 
candidat est battu quoiqu'il en ait obtenu dix mille, 
cette inégalité scandaleuse fausse le sens des consulta- 
tions nationales. — Le « petit scrutin » d'arrondis- 
sement a bienfait son temps : il doit être remplacé par 
le vote dans de larges circonscriptions. Sans la Repré- 

1. C'est le titre d'un beau livre de M. Edmond Villey. 



254 LA COMPETENCE DANS LA DEMOCRATIE 

sentation Proportionnelle, il n'y a pas de vérité dans la 
Représentation du pays. La sincérité des élections doit 
être assurée par un nouvel efTort dans le perfectionne- 
ment du mécanisme électoral, et notamment par l'ins- 
titution des témoins. 

Tous les perfectionnements à ce mobilier électoral et 
à ce mécanisme politique demeureraient d'ailleurs vains, 
s'ils ne s'appuient pas sur un progrès correspondant de 
l'éducation générale. A ce point de vue, deux grands 
instruments d'éducation s'imposeront, au lendemain de 
la guerre, à l'attention des publicistes et des hommes 
d'État : l'enseignement, la presse ^ — La grande démo- 
cratie américaine a compris l'importance des Univer- 
sités. M. Taft, en descendant du fauteuil présidentiel, 
est monté dans une chaire; M. Wilson, avant d'être 
gouverneur de N,e\v-Jersey, puis président des États- 
Unis, était président de l'Université de Princeton; 
d'autre part, les libéralités affluent vers les Universités, 
leur permettant de créer des installations, des labora- 
toires, des enseignements nouveaux, et marquant que 
le pays rend hommage à l'importance de leur rôle so- 
cial. Et je consens que l'Université donne un enseigne- 
ment technique et prépare dans l'ordre économique, 
industriel, commercial, les spécialistes dont le pays a 
besoin; mais j'estime que, conformément aux tradi- 
tionsde notre civilisation latine, l'œuvre de l'Université 
doit tendre, suivant la forte expression du maître Bou- 
troux, à « réaliser l'homme en ce qu'il a de plus essen- 
tiel ». ^ 

On a tout dit sur la presse. On peut répéter d'elle le 
mot d'Ésope sur la langue : elle est ce qu'il y a de meil- 
leur et ce qu'il y a de pire. Il faut la laisser libre, mais 
mieux établir ses responsabihtés ; elle doit d'abord res- 
ter dans son rôle ; dès que la justice est saisie, la presse 
doit se taire ; l'Angleterre nous donne sur ce point un 



1. Parmi les dix-huit cents membres de ce Soviet de Pétro- 
grad qui a consommé la plus ignominieuse trahison qu'ait 
connue l'histoire envers les Alliés et envers l'humanité, envers 
la Russie elle-même, il y en avait seize cents qui ne savaient 
ni lire ni écrire. 



CONCLUSION 25& 

excellent exemple ; il ne doit plus être admis que la 
presse conserve le privilège de l'impunité en matière 
de calomnie ; et qu'elle continue à pouvoir faire cette 
spéculation inavouable que le scandale lui rapportera 
plus que la légère pénalité pécuniaire à laquelle elle 
s'expose. Sur ce point encore, suivons la grande dé- 
mocratie anglaise. Il est inadmissible enfin que le res- 
ponsable principal, et souvent le seul solvable, soit 
inconnu. Les tentatives d'achat de journaux français 
par l'Allemagne, au cours même de la guerre, ont mis 
en pleine lumière l'importance de l'argent dans la 
presse. 11 est impossible que le législateur continue à 
ignorer les personnages sous l'inspiration^ sinon sous 
les ordres desquels, écrit le simple journaliste. Nous 
croyons donc, en principe, à la compétence des simples 
citoyens pour les missions d'élection et de contrôle, 
mais encore faut-il que cette compétence soit orga- 
nisée. 

En proclamant d'ailleurs très haut ma foi dans le 
contrôle démocratique, je n'entends pas en faire le ro- 
mantisme. Je crois, après Garlyle, que l'histoire du 
monde n'est au fond que l'histoire de ce que les grands 
hommes ont accompli ici-bas. L'histoire ne se fait pas 
sans peuple, pas plus que la guerre sans armées. Mais 
peuples et armées ignorent les victoires sur les champs 
de bataille comme sur les grandes scènes où se jouent 
les destinées du monde, tant qu'ils ne trouvent pas 
les grands chefs dignes de les y conduire. 

Il n'y a pas plus dans l'ordre social et politique que 
dans l'ordre naturel, de génération spontanée. On peut 
dire de toute œuvre humaine ce que Charles Gide a dit 
des organisations économiques : elles ont toutes pour 
point de départ et pour moteur une initiative indivi- 
duelle. Toutes les transformations sociales ont pour 
origine la pensée d'un novateur influent." 

Le premier devoir de la démocratie est donc de com- 
prendre qu'elle doit se soumettre à la direction des 
plus capables. Ce devoir se heurte à une conception 
erronée de cette idée d'égalité, beaucoup plus profon- 
dément ancrée dans les âmes que l'idée de liberté. A 



256 LA COMPETENCE DANS LA DEMOCRATIE 

affirmer cette idée cependant trop évidente que ceux-là 
doivent gouverner qui y senties plus aptes, on s'adonne 
à une tâche ingrate et Ton paraît vouloir défendre les 
privilèges d'une classe. II ne s'agit pas cependant d'une 
caste fermée, mais d'une élite aux frontières indéter- 
minées et sans cesse mouvantes. Ce qu'il y a de légi- 
time dans la tendance démocratique, c'est la volonté 
d'assurer à chacun la possibilité d'accéder par ses elïbrts 
personnels joints à ses qualités naturelles, à cette élite ; 
c'est de réaliser, suivant l'expression anglaise, l'éga- 
lité au point de départ. Mais si la démocratie n'accepte 
pas le gouvernement d'une élite, elle se condamne à 
n'être que la décomposition des organisations anciennes, 
une sorte de crise transitoire, tendant soit vers l'anar- 
chie et la dissolution irrémédiable de la nation, soit vers 
une organisation nouvelle sortie des ruines de l'ancienne. 
Si elle prétend à l'état définitif, elle doit être autre 
chose qu'une juxtaposition abstraite d'unités égales 
en qualités ou en absence de qualités ; elle doit devenir 
un organisme vivant doué d'une tête ; elle doit confier 
ses destinées à des chefs. Le principe de la vraie dé- 
mocratie « est la communauté d'obéissance, libre- 
ment consentie, à une supériorité d'intelligence et de 
vertu. Comment se recruterait, comment se constitue- 
rait, en classe dirigeante, et en conseil de gouverne- 
ment celte aristocratie nouvelle, toujours à renouveler, 
du talent, de la compétence et surtout du caractère ? 
Tout le problème de l'organisation de la démocratie 
est là ^ ». Il est singulièrement malaisé à résoudre. 
A-t-on accepté en principe que l'élite dirigerait, il s'agit 
aussitôt de la définir; mais la difficulté n'est que re- 
culée, car, la définition obtenue, il faut désigner les 
hommes qui y rentrent. On se trouve alors dans le pur 
domaine des appréciations individuelles. L'art de se 
connaître soi-même est extrêmement délicat et le yvwôc 
asauTov reste un précepte bien souvent inappliqué. Quant 
à l'art de connaître les autres et de discerner chez eux 



1. Henri Bergson, Discours de réception à i Académie, 25 jan- 
vier 1918. 



CONCLUSION 257 

le talent, on lui a trouvé un nom : la phrénoscopie, mais 
on n'en a pas dégagé les règles. 

Toutefois, ici encore, les institutions peuvent aider 
les hommes. L'insuffisance des dirigeants peut être 
attribuée en partie à la défectuosité des institutions. 
Pour triompher dans la grande circonscription électo- 
rale que nous souhaitons et qui dépasserait l'étendue 
de l'arrondissement, il faudrait avoir un prestige supé- 
rieur à celui qui suffît dans le cadre restreint de l'ar- 
rondissement. La large circonscription élèverait le ni- 
veau des assemblées parlementaires. D'autre part, la 
Représentation Proportionnelle assurerait dans les 
Chambres la présence ininterrompue des têtes des 
partis. Le Parlement ainsi régénéré arrêterait les prin- 
cipes législatifs, et aurait à son service, pour les mettre 
en œuvre, la collaboration technique d'un Conseil d'État 
reconstitué. 

Je persiste à considérer le Parlement comme une 
excellente école pour les hommes d'État; il doit rester 
la principale pépinière des ministres. 

« Donnez-nous des spécialistes ». Au service de cette 
devise, certains hommes mettent les multiples res- 
sources de l'éducation la moins spécialisée qui se 
puisse imaginera Ils sont les victimes inconscientes de 
cette éternelle duperie des mots qui empêche d'aperce- 
voir les plus claires réalités. Le métier de ministre est 
un métier politique, et la spécialité exigée pour l'exer- 
cer, c'est la politique. 

Le péril de cette doctrine ne se cantonne pas d'ail- 
leurs à ce sommet de l'organisme constitutionnel. Sa 
menace pèse à tous les degrés de l'organisation sociale 
et politique : c'est à cette tendance que se rattachent 
plus ou moins consciemment les propositions tendant à 
supprimer les préfets pour ne laisser subsister que des 



1. Notamment M. Edouard Herriot, sénateur du Rhône, pro- 
fesseur de faculté et lettré délicat. Par contre, le Comité central 
des forges de France, dans une manifestation célèbre, dénon- 
çait les périls d'une instruction trop étroitement spécialisée, 
impuissante à former des chefs, capables d'avoir des idées et 
de les exprimer clairement. 

Joseph-Barthélémy, La Compétence. 17 



238 LA COMPETENCE DANS LA DEMOCRATIE 

ag^ents techniques, les propositions tendant à remplacer 
les diplomates par des marcliands, et tous ces vastes 
plans de réformes qui assig-neraient pour but exclusif à 
l'Université de préparer des électriciens ou des chimistes 
au lieu d'aspirer à former des hommes. 

Si le Parlement doit constituer la grande liste de candi- 
dature aux fonctions ministérielles, il serait par ailleurs 
totalement absurde de priver la nation des services d'un 
homme éminent sous le prétexte qu'il n'est pas oint 
du Seigneur-Peuple. Il faut que le chef de l'État puisse, 
dans le choix de ses collaborateurs immédiats, s'inspirer 
avant tout de l'intérêt public. 

Mais il est nécessaire pour cela de rétablir l'équilibre 
constitutionnel qui était dans l'intention des consti- 
tuants de 1875 et qu'ils ont été incapables d'assurer. 
Tant quele Parlement restera le pouvoir unique, absolu, 
sans frein et sans contrepoids, nous risquerons de voir 
aiTiver au gouvernement, au moins par accident, quel- 
ques incompétences loquaces. Il est nécessaire de res- 
tituer un pouvoir propre à l'Exécutif. L'exemple améri- 
cain prouve que c'est peut être la véritable solution 
démocratique et la formule de la « nouvelle liberté ». 
Woodrow Wilson a défendu la liberté du peuple amé- 
ricain contre un Congrès où menaçaient de dominer les 
puissances d'argent. 

Plus libre dans ses choix, le chef de l'État en sera par 
conséquent plus responsable, alors qu'aujourd'hui on 
ne sait en définitive sur qui doit peser cette responsa- 
bilité. Il s'efforcera donc de choisir les meilleurs. Tout 
au moins aura-t-il l'autorité voulue pour exercer un 
contrôle sur le choix du premier ministre. 

D'autre part, les ministres, trouvant un autre point 
d'appui que le sable mouvant des majorités parlemen- 
taires, pourront plus longtemps demeurer dans leurs 
fonctions et les apprendre s'ils les ignoraient au moment 
où ils les ont assumées. 

Nous verrons disparaître ce système de gouverne- 
ment à éclipses, qui disperse et annihile les responsa- 
bilités ; la restauration de l'exécutif fera sentir son 
influence à tous les degrés de la vie publique. Nous 



CONCLUSION 259 

verrons se rouvrir « l'ère des grands préfets » et des 
grands fonctionnaires. 

Il ne faudra jamais cependant demander l'impossible 
aux agents de l'État. Et pour cela, il sera nécessaire 
que l'État observe lui-même les limites de sa propre 
compétence ; qu'il ne se considère pas comme une pro- 
vidence omnicompétente, prévoyante et pourvoyante, 
chargée de la direction des esprits, des âmes et des 
richesses, et ayant mission de régler la production, la 
circulation et la consommation des biens. L'interven- 
tionnisme, pendant la crise exceptionnelle déchaînée 
par l'agression allemande, a été un mal nécessaire; les 
erreurs innombrables qui ont été commises dans ce 
domaine enseignent pour l'avenir que l'État ne doit pas 
se charger de ce que l'initiative individuelle peut faire 
mieux que lui. — Le meilleur argument contre l'Eta- 
tisme, c'est que l'État n'agit que par des fonction- 
naires, et que ces agents sont des hommes, donc im- 
parfaits. 

Nous verrons avec sympathie tous les efforts partiels 
tendant à introduire dans les services nécessaires de 
l'État une plus grande capacité. Mais nous considéi'ons 
comme condamnées à une inévitable stérilité toutes les 
tentatives qui s'attaqueraient aux symptômes super- 
ficiels et négligeraient d'assainir les bases mêmes de la 
vie publique. 

Le seul moyen de conserver l'amour de l'humanité, a 
dit un misanthrope, c'est d'attendre très peu d'elle. La 
seule manière de considérer des réformes constitution- 
nelles, c'est de ne pas en attendre une sorte de miracle, 
comme un renouvellement aussi total qu'instantané de 
la physionomie politique d'un grand pays. Il y a certes 
des constitutions qui corrompent les hommes ; il y en 
a d'autres, au contraire, qui favorisent la manifestation 
de leurs meilleurs instincts. Mais on n'imaginera évi- 
demment jamais de mécanisme constitutionnel si par- 
fait qu'il rende inutiles les qualités intellectuelles et 
morales des citoyens. L'objet des sciences politiques, 
c'est l'homme, avec ses passions et ses faiblesses, et 
dont l'effort individuel, conscient et volontaire, reste le 



260 LA COMPÉTENCE DANS LA DÉMOCRATIE 

ressort essentiel de toutes les institutions. « On n'a 
pas encore trouvé la charte qui dispense les hommes 
d'être justes et sages et qui les rende heureux et tran- 
quilles malgré leurs folies ^. » 

1. Edouard Labpulaye, La poUlique libérale. 



TABLE DES MATIERES 



INTRODUCTION 



Pages 
§ 1. — La guerre a porté au premier rang le problème de 
la compétence dans le gouvernement des nations. . . 1 

§ 2. — Condamnations sommaires prononcées contre la 
démocratie; elle aurait une tendance marquée à choisir, 
pour assurer les fonctions de l'État, les individus les 
moins aptes intellectuellement et moralement. ... 3 

I S. — Le double aspect du problème de la compétence : 
l" le problème de la technicité; amateurs ou profes- 
sionnels; 2° le problème de la capacité : le choix des 
plus aptes soit parmi les amateurs, soit parmi les pro- 
fessionnels i 

§; 4. — Nécessité d'une place faite aux amateurs ^dans 
toute nation libre ; le politique et le technique, l'ab- 
sence de mètre pour les hautes capacités 7 

§ ô. — L'amateurisme dans les démocraties de l'antiquité : 
il est impuissant à sauver Athènes et à servir la poli- 
tique de la grandeur romaine H 

§ 6. — Le principe d'égalité amène les démocraties à 
négliger les dilTérences de capacité d'homme à homme. H 

§ 7. — La démocratie tend à rendre la technicité plus 
nécessaire dans le gouvernement, et cependant l'exige 
moins chez les gouvernants 16 



17* 



262 TABLE DES MATIERES 

CHAPITRE PREMIER 
LA COMPÉTENCE DES SIMPLES CITOYENS 



Pages. 
L'amateur politicien à la base delà démocratie : l'élec- 
teur 18 

1. — La démocrati* politique n'est pas •seulement 
tout pour le peuple, mais tout par le peuple. — 

Elle est le fait inéluctable li» 

2. — Modes d'exercice de l'influence des citoyens. 

— Admettre la nécessité du contrôle de l'opinion, sans 

en faire le romantisme 21 

3. — Faut-il reconnaître au peuple la compétence 
nécessaire pour prendre des décisions, ou con- 
vient-il de limiter son rôle au choix d une élite 

qui décidera ? 25 

4. — Le choix de l'élite investie du pouvoir de dé- 
cision doit-il être à son tour confié à une élite ? 
Qu'est-ce que l'élite ? . . . 29 

L'aptitude au vote suppose non seulement la com- 
préhension de problèmes, mais la volonté de les 
résoudre dans l'intérêt de tous 37 

La l'ortuTie, signe d'instruction et d'esprit politiqu-e ; 
technique satisfaisante du gouvernement bourgeois. 3'J 

Efforts pour chercher un autre critérium extérieur 
de î'intelligence 40 

Le suffrage appartenant à tous, mais différencié 
suivant la comp'étence de chacun 41 

5. — Si tous doivent voter, ne doivent-ils pas vo- 
ter à leur place, suivant leur compétence? — Le 
S3mdicalisme politique 43 



CHAPITRE II 
LA COMPÉTENCE DES LÉGISLATEURS 



L'amateurisme législatif, règle de tout régime libre. — 
Position du problème dans la démocratie 



1. — 'Valeur individuelle comparée des législa- 
teurs dans la démocratie et dans les autres ré- 
gimes 53 



TABLE DES MATIÈRES 2C3 

Pages 

Les « amateurs » chargés de la fonction législative sont-Us 
. moins « distingués » dans le régime démocratique que dans 

les autres régimes libres ? ••'3 

Physionomie particulière des assemblées démocratiques. . . 57 
Abaissement progressif de la classe sociale dans la- 
quelle se recrutent les représentants ; simplifica- 
tion de l'éloquence 57 

Violence des discussions 57 

Modifications au règlement 57 

Physionomie différente, somme égale de talent . . 58 
Les catégories dans lesquelles se recrutent les assemblées dé- 
mocratiques : prédominance des avocats 60 

Quelle est la compétence spéciale du parlementaire ? ... 63 

2. r- Ziélaboration technique de la loi dans la 
démocratie "ï^ 

Plus est grande la liberté politique, plus se réduit la part 

des techniciens dans l'élaboration de la loi 71 

Le modèle de V organisation de l'Étal suivant le principe de la 

technicité : la constitution de l'an VIII 73 

Les fruits de l'amateurisme législatif 00 

Trop de lois, lois inappliquées 78 

Erreurs techniques 81 

Crise générale de la rédaction législative .... 81 

Le système des retouches et des lois à l'essai . . 91 

3. — L'intervention du technique dans l'élabora- 
tion de la loi 95 

Conclusion du chapitre n 111 



CHAPITRE III 
LA COMPÉTENCE DES GOUVERNANTS 



§ 1. — Le réquisitoire contre lincompétence des 
gouvernants dans la démocratie : impréparation 
des ministres, aggravée par leur instabilité et 
leur interchangeabilité 120 

I 2. — L'amateurisme ministériel, règle de la plu- 
part des pays libres 12i 

§ 3. — Les raisons de l'amateurisme ministériel : 

a) Nécessité de la collaboration de l'intelligence gé- 
nérale avec la capacité technique 129 

6) Les ministres, organes de la volonté souveraine à 
la tète des administrations, doivent être étrangers 
à ces administrations : exemples de l'ancienne mo- 



264 TABLE DES MATIÈRES 

Pages, 
narchie française et de la république américaine. 
L'expérience russe 133 

c) Dans le régime parlementaire, les ministres sont, 
en quelque sorte, les délégués du Parlement à la 
tête des administrations, pour faire prévaloir ses 
volontés 135 

I 4. — Conclusions positives tirées des critiques 
contre l'amateurisme ministériel dans les démo- 
craties 138 

Mouvement contre les ministres parlementaires : 

a) Le choix des ministres parmi les politiciens de profession. 
— Le système des hommes d'État omnicompétents 
dans la monarchie française 140 

b) Le choix des ministres parmi les hommes d'affaires. . . 143 

Expérience allemande : le cas Helflerich .... 144 
Expérience anglaise : révolution dans le régime 

parlementaire par le cabinet Lloyd George . . 145 

Expérience restreinte en France ....... 164 

c) Le choix des ministres parmi les fonctionnaires .... 167 

C0>CLUSI0:< DU CHAPITUE III 182 

1° Une place peut être faite aux spécialistes 
étrangers au Parlement : ce ne doit pas être 
la première. Il faut d'ailleurs qu'à leur compé- 
tence spéciale, les techniciens joignent la compé- 
tence proprement gouvernementale 183 

2° Cette compétence gouvernementale se trou- 

ve-t elle dans le Parlement? 187 

Importance du passé des personnes appelées aux 
fonctions ministérielles. Un ministre qui a fait 
toute son éducation politique dans le Parlement : 

M. de Villèle 188 

Expérimentation des systèmes les plus divers pour 
notre ministère des Atfaires étrangères .... 190 

3° N importe qui n'est pas bon à n'importe quoi. 190 

Le réijime parlementaire entruîne-t-ii an gaspillage spécial 

des capacités '' 193 

Adhésion à un parti 193 

Solidarité ministérielle 193 

Importance de la parole. Qu'est-ce qu'un grand 

orateur parlementaire ? 194 

Vices de nos mœurs. Les mots qui sont des « pe- 
lures d'orange « 199 

Attraits pour les ministres des affaires qui leur 

valent des applaudissements 199 

Le fait de la permanence des Chambres . . . 199 

Les Juristes au gouvernement 200 

Le don politique 201 



TABLE DES MATIERES 265 

Pages. 

Intelligence spéculative et intelligence active 203 

Abus d'impréparation 207 

Les ministres qui ont à faire du travail technique : mi- 
nistre des Affaires étrangères, Garde des sceaux , . . 208 

' Réformes tendant à remédier à Tinstabilité 
et à l'incompétence des ministres. Plans de 
MM. Demartial et Chardon 210 

Le progrès peut venir de l'assainissement du Par- 
lementarisme par la R. P. et du rétablissement 
de l'équilibre des pouvoirs publics par l'accrois- 
sement de l'autorité réelle du chef de l'État . . 215 



CHAPITRE IV 



LA COMPÉTENCE DANS LES FONCTIONS 
PUBLIQUES 



1. — Rapports du technique et du politique. . | 219 

Le système des ministres politiciens et non techni- 
ciens" suppose, à la base, une forte organisation 
bureaucratique sur laquelle ils exercent seule- 
ment un droit de contrôle et d'impulsion .... 219 

Le problème en Suisse et en Amérique 220 

Le ministre doit-il être seulement le contrôleur et 
non le chef de son département ? 222 

La séparation du pouvoir administratif et du pouvoir politique : 

1° Que ce que le ministre ne fait pas et ne peut pas 
faire, il le laisse faire 224 

2' Que le technique soit souverain dans certaines 
matières déterminées, justice, stratégie .... 225 

3° Que l'action du technique soit tout au moins 
connue 225 

4:' Que le technique soit responsable dans la me- 
sure de l'indépendance qui lui serait reconnue • 228 

5» Que le technique reçoive une très forte organi- 
sation. L'institution du ministre i)ermanent . . , 230 

2. — La participation des non-professionnels aux 
fonctions publiques 231 

Dans le domaine de la justice 231 

Dans le domaine de la défense nationale .... 232 
Dans le domaine de l'administration générale : la 

décentralisation administrative 232 

3. — Le choix des meilleurs et des plus aptes 
pour les fonctions publiques 235 



266 TABLE DES MATIERES 

Pages. 

Les obstacles : favoritisme parlementaire, favoritisme 
ministériel, prédominance du ministère de l'Inté- 
rieur 237 

Les remèiles des symptômes : statut, concours, etc . . . 242 

Le concours et le recrutement du haut personnel 
dans la diplomatie, dans le Conseil d'État, dans la 
Cour des comptes 243 

Les remèdes à la cause même da mal : la grande circons- 
cription avec R. P. ; l'augmentation de l'autorité 
réelle du chef de l'État 248 



CONCLUSION 261 



4434. — Tonrs, imprimerie E. Arrault et 0«. 




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